Annotation

В настоящей монографии рассматриваются комплексные вопросы, связанные с суверенитетом многонационального народа Российской Федерации (народным суверенитетом). Непосредственно, освещаются основания, признаки народного суверенитета, механизм и формы его реализации. Особое внимание уделяется формулированию понятия народного суверенитета, проблемам его реализации в Российской Федерации.

- Иван Иванов

- Предисловие

- 1. Теоретические основы суверенитета многонационального народа Российской Федерации

- 1.1. Многонациональный народ Российской Федерации как носитель суверенитета

- 1.2. Народный суверенитет в историко-правовом контексте и механизм его реализации

- 1.3. Конституционно- и международно-правовые, социально-экономические, культурные основания народного суверенитета

- 1.4. Соотношение народного, национального, государственного суверенитетов и демократии

- 2. Институты непосредственной демократии в механизме реализации народного суверенитета

- 2.1. Референдум как форма реализации народного суверенитета

- 2.2. Свободные выборы как форма реализации народного суверенитета

- 2.3.Народная правотворческая инициатива в механизме реализации народного суверенитета

- 2.4. Всенародное обсуждение в механизме реализации народного суверенитета

- 3. Роль представительной демократии в реализации народного суверенитета

- 3.1.Совершенствование правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации

- 3.2. Совершенствование правового статуса Президента Российской Федерации

- 4. Местное самоуправление и общественные объединения в механизме реализации народного суверенитета

- 4.1. Роль местного самоуправления в реализации народного суверенитета

- 4.2. Место общественных объединений в реализации народного суверенитета

- Заключение

- Список использованных источников

- Нормативные правовые акты

- Нормативные правовые акты, утратившие силу

- Материалы судебной практики

- Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации

- Монографии, учебники, учебные пособия, энциклопедии

- Диссертации и авторефераты диссертаций

- Статьи

- Иностранная литература

- Электронный ресурс

- ПРИЛОЖЕНИЕ 1

- Проект Федерального закона «О народной правотворческой инициативе в Российской Федерации»

- notes

- 1

- 2

- 3

- 4

- 5

- 6

- 7

- 8

- 9

- 10

- 11

- 12

- 13

- 14

- 15

- 16

- 17

- 18

- 19

- 20

- 21

- 22

- 23

- 24

- 25

- 26

- 27

- 28

- 29

- 30

- 31

- 32

- 33

- 34

- 35

- 36

- 37

- 38

- 39

- 40

- 41

- 42

- 43

- 44

- 45

- 46

- 47

- 48

- 49

- 50

- 51

- 52

- 53

- 54

- 55

- 56

- 57

- 58

- 59

- 60

- 61

- 62

- 63

- 64

- 65

- 66

- 67

- 68

- 69

- 70

- 71

- 72

- 73

- 74

- 75

- 76

- 77

- 78

- 79

- 80

- 81

- 82

- 83

- 84

- 85

- 86

- 87

- 88

- 89

- 90

- 91

- 92

- 93

- 94

- 95

- 96

- 97

- 98

- 99

- 100

- 101

- 102

- 103

- 104

- 105

- 106

- 107

- 108

- 109

- 110

- 111

- 112

- 113

- 114

- 115

- 116

- 117

- 118

- 119

- 120

- 121

- 122

- 123

- 124

- 125

- 126

- 127

- 128

- 129

- 130

- 131

- 132

- 133

- 134

- 135

- 136

- 137

- 138

- 139

- 140

- 141

- 142

- 143

- 144

- 145

- 146

- 147

- 148

- 149

- 150

- 151

- 152

- 153

- 154

- 155

- 156

- 157

- 158

- 159

- 160

- 161

- 162

- 163

- 164

- 165

- 166

- 167

- 168

- 169

- 170

- 171

- 172

- 173

- 174

- 175

- 176

- 177

- 178

- 179

- 180

- 181

- 182

- 183

- 184

- 185

- 186

- 187

- 188

- 189

- 190

- 191

- 192

- 193

- 194

- 195

- 196

- 197

- 198

- 199

- 200

- 201

- 202

- 203

- 204

- 205

- 206

- 207

- 208

- 209

- 210

- 211

- 212

- 213

- 214

- 215

- 216

- 217

- 218

- 219

- 220

- 221

- 222

- 223

- 224

- 225

- 226

- 227

- 228

- 230

- 231

- 232

- 233

- 234

- 235

- 236

- 237

- 238

- 239

- 240

- 241

- 242

- 243

- 244

- 245

- 246

- 247

- 248

- 249

- 250

- 251

- 252

- 253

- 254

- 255

- 256

- 257

- 258

- 259

- 260

- 261

- 262

Иван Иванов

Суверенитет многонационального народа Российской Федерации. Вопросы теории и практики: монография

Рекомендовано к изданию решением кафедры юридических дисциплин ФГБОУ ВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса» от 29.12.2014 г.

Рецензенты:

В.Г. Татарян, д-р юрид. наук, проф., почетный работник высшего профессионального образования РФ,

М.В. Романова, канд. юрид. наук

Сведения об авторе:

Иванов Иван Васильевич, старший преподаватель кафедры юридических дисциплин ФГБОУ ВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса», аспирант кафедры конституционного права ФГБОУ ВПО «Российский государственный университет правосудия»

При написании настоящей работы использованы критические замечания, научная редакция ведущего специалиста в области народовластии в России, д.ю.н., профессора, почетного работника высшего профессионального образования РФ Лидии Алексеевны Нудненко.

Предисловие

Изменяющийся мир, непрерывное развитие конституционного права Российской Федерации требуют всестороннего исследования народного суверенитета (народовластия), с применением новых подходов, оценок, методов, с учетом существующей конкретно-исторической обстановки.

При этом суверенитет является предметом научных исследований уже более четырех веков. Идея суверенитета восходит к работам мыслителей, ученых XVI–XVIII вв.

Впервые этот термин, в его современном понимании, был использован и введен в научный оборот французским мыслителем Ж. Боденом в XVI веке в его знаменитом труде «Шесть книг о республике».

До XVIII в. термин суверенитет применялся только к государству, что определяло независимость государственной власти от политических сил внутри самого государства и иностранных государств.

Суверенитет применительно к народу впервые был использован Ж.-Ж. Руссо в XVIII в. Его работа «Об общественном договоре, или принципы политического права» (1762 г.) заложила теоретические основы для обоснования всевластия народа и обозначения его в качестве единственного источника государственной власти.

В теории современного конституционного права суверенитет имеет несколько видов: народный, государственный и национальный.

Государственный суверенитет исследован в рамках отечественного конституционного права на достаточно высоком уровне. Ученые-конституционалисты всегда отмечали его значимость для самостоятельного и самодостаточного развития Российской государственности. Национальный суверенитет рассматривался советскими и российскими учеными, в большей степени, в связи с реализацией права наций на самоопределение, становлением российского федерализма.

Народный суверенитет получил полноценное исследование в России только в советский период. До настоящего времени комплексно народный суверенитет исследован в монографических исследованиях советского периода. Те или иные аспекты содержания народного суверенитета рассматривались отечественными государствоведами в связи с исследованием форм прямой и непосредственной демократии, политического режима и т. д.

Научно-практическая значимость исследования народного суверенитета связана с функционированием институтов демократии, утверждением демократического политического режима, обеспечением прав и свобод человека и гражданина.

Теоретические основы народного суверенитета, заложенные Ж.-Ж. Руссо, развитые в конце XIX начале XX вв. Л. Дюги, Г. Еллинеком, А. Эсменом и др. остаются общепризнанными и использованы в настоящей работе.

За период философско-правового исследования народного суверенитета в науке конституционного права сложились диаметрально противоположенные позиции относительно природы и сущности категории «суверенитет». Г. Еллинек, оказавший влияние на развитие конституционного (государственного) права стран Западной Европы, суверенитет признавал свойством государственной власти.[1] Л. Дюги в начале XX века отмечал, что французскому государственному праву суверенитет известен в качестве государственной власти.[2] Эти две точки зрения на природу суверенитета господствуют и в настоящее время. Оригинальную точку зрения на природу суверенитета высказал профессор Б.С. Эбзеев, который признает народный, государственный, национальный суверенитет «оттенком» одного целого и выражающего принцип организации государственной власти.[3] В настоящей работе развита точка зрения, согласно которой народный суверенитет есть полновластие народа, выраженное в свободе его самоопределения. Автором введен и использован термин «свобода самоопределения» для качественного выражения способности народа посредством своей власти, основываясь на своей воле, независимо от сторонних субъектов осуществлять собственное культурное, политическое, социально-экономическое развитие.

Отечественное конституционное (государственное) право испытало в XX веке влияние марксистско-ленинского учения о государстве и праве. В этой связи народовластие рассматривалось с классовых позиций и считалось достижением исключительно социалистического строя. Признавалось, что социалистическое народовластие имеет четко выраженное классовое содержание. Марксистско-ленинская теория отвергает абстрактное, неклассовое понимание «народа», «народного суверенитета», придавая решающее значение их социально-политической сущности, ставя их в тесную связь с борьбой трудящихся за общественный прогресс.[4] Вопрос о классовой природе народного суверенитета до сих пор остается дискуссионным в теории конституционного права, с учетом наличия социалистических стран,

Теория народного суверенитета, оставаясь менее всего подверженной изменению законодательства, политической ситуации в государстве, не может в течение длительного времени базироваться только на исследованиях видных представителей правовой науки прошлого. Объективная реальность дает новый практический материал, обобщение и анализ которого позволяют выводить некие закономерности, претендующие на внесение дополнений и изменений в теорию народного суверенитета. В настоящей работе впервые в отечественном конституционном праве введены и обоснованы дополнительные признаки народного суверенитета: универсальный и естественный характер; определены допустимые формы его реализации; выдели его социально-экономические, культурные основания, находящиеся во многом за гранью права, имеющие метафизический характер, но объясняющие материальную сущность и функционирование народного суверенитета.

Исследование народного суверенитета в конкретно-исторический период времени не может обойти актуальные проблемы нормативно-правового регулирования данного правового явления. Безусловно, многие практические исследования носят «приходящий» характер и утрачивают значимость по пришествию времени. В настоящей работе были предложены решения только некоторых вопросов нормативно-правового регулирования конституционных институтов – форм реализации народного суверенитета – референдума, свободных выборов. Автором предложена правовая конструкция и описан механизм реализации институтов демократии, не применяемых на федеральном уровне либо только находящихся в стадии конституционно-правового развития, – народной правотворческой инициативы, общественного (всенародного) обсуждения.

Полагаю, что теория народного суверенитета требует своего дальнейшего исследования, а положение статьи 3 Конституции России о многонациональном народе Российской Федерации в качестве носителя суверенитета и единственного источника власти своего конституционно-правового воплощения в новых институтах демократии и развитии действующих.

1. Теоретические основы суверенитета многонационального народа Российской Федерации

1.1. Многонациональный народ Российской Федерации как носитель суверенитета

В Древнем Мире, Средневековье и вплоть до Эпохи Просвещения (XVIII век) господствовали убеждения о божественном происхождении государственной власти, что порождало отрицание народовластия, независимости и самостоятельности народа при решении политико-правовых, социально-экономических вопросов.

В правовом контексте народ признается субъектом права в период Великой французской буржуазной революции конца XVIII века, борьбы Соединенных Штатов Америки за свою независимость.

В Декларации о независимости США от 4 июля 1776 года говорилось, что каждый народ имеет право изменить, упразднить или учредить новое правительство, занять достойное место среди мировых держав.

Конституция Франции 1791 года впервые закрепила национальный суверенитет и полную независимость народа.

Идейными предпосылками формирования положения о народном суверенитете являлись труды ученых-мыслителей XVII–XVIII веков. Томас Гоббс, Джон Локк, Шарль Луи Монтескье, Жан-Жак Руссо в своих работах определяли возможные механизмы народовластия, они исходили из признания источником и носителем власти в государстве не Бога, монарха, но народа.

Швейцарский мыслитель середины XVIII века Эмер де Ваттель в своей работе «Право народов, или Принципы естественного права, применяемые к поведению и делам наций и суверенов»[5] (1758 год) впервые в истории права описал правовой статус народа, соответствующий общепризнанным международным нормативным правовым актам, национальному законодательству современных передовых демократических государств.

Развитию правового статуса народа препятствовал монархический режим, существовавший в абсолютном большинстве государств мира вплоть до конца XIX века. Георг Еллинек писал, что в XIX веке монарх признавал себя самостоятельным субъектом, не связанным конституционными положениями. Из этого вытекает первостепенность воли монарха в государстве, его верховенство относительно конституционных положений.

В правовой литературе Западной Европы XVIII–XIX вв. народ стал отождествляться с государством, понятия нация и народ становились синонимичными. Наличие единой нации понималось как залог сильного государства в экономическом, политическом, культурном плане. Каждой нации – государство, примерно так можно охарактеризовать западный подход к пониманию народа (нации), из этого вытекает доктрина «одна нация – одно государство». В Западной Европе данная доктрина господствует и в настоящее время. Для европейской правовой мысли народ и нация являются синонимами, по этой причине вопрос об их различии не исследуется учеными Западной Европы.

Российская правовая мысль развивалась крайне консервативно в отношении исследования вопроса правового статуса народа до 1917 года. В начале XX века многими отечественными юристами отрицалась правосубъектность народа, народный суверенитет. В России по-прежнему господствовал монархический принцип, согласно которому «монарх – опекун недееспособного, а не поверенный дееспособного народа»[6], «в целом несправедливо то, что верховная власть первоначально принадлежит народу»[7].

Следует заключить, что народ был признан источником власти, обладателем суверенитета в мире и в России только после длительного исторического периода, начавшегося в период Великой французской буржуазной революции XVIII века и продолжавшегося в течение всего XX века (более полно становление народного суверенитета будет рассмотрено в параграфе втором главы первой настоящей работы).

В различные исторические периоды понятие «народ» в России имело различное содержание. В Советском государстве под народом понималась определенная общность людей, которая изменяется в зависимости от задач прогрессивного развития, решаемых обществом в данный период. Таким образом, советский народ есть новая историческая общность, охватывающая рабочий класс, колхозное крестьянство и народную интеллигенцию различных национальностей, сложившаяся в результате полной, окончательной победы социализма и перехода к строительству коммунизма.[8]

Классовый характер Советского государства отражался на понятии «народ», его главными составными частями являлись рабочие и крестьяне. При этом полноправными членами народа признавались трудящиеся, в статье 3 Конституции СССР 1936 г. закреплялось: «Вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся». К тому же, до 1936 года «классово чуждые элементы»: «кулаки», «контрреволюционные элементы» и так далее были лишены избирательного права, в связи с этим они не являлись частью народа – носителя народного суверенитета. Стоит отметить, что в Российской Федерации советское понимание народа неприемлемо, народ не может ассоциироваться только с трудящимися, иметь классовый характер. К примеру, определенная часть народа России представлена безработными гражданами, добровольно либо по независящим от них причинам отказавшимися вести трудовой образ жизни, но это не «вычленяет» их из числа народа[9].

Постановка вопроса о многонациональном народе России в качестве носителя народного суверенитета возможна только при определении политико-правовой природы данного субъекта и установлении его отличий от иных близких ему по значению явлений: нации, населения, общества.

В России исследование народа в качестве субъекта права неразрывно связано с определением понятия «нация». Исторические причины, в их числе Октябрьская революция 1917 года, определили различные подходы к определению понятий «народ» и «нация», которые имеют важное политико-правовое значение.

Нация в России понимается в качестве общности лиц, имеющей общее происхождение, культуру (язык, традиции, обычаи), как правило, проживающей компактно на определенной территории. С 1917 года все нации в России имели этнический характер, то есть им не были присущи межэтнические начала. Нация прочно не ассоциировалась с одним государством, в одном государстве могло проживать множество национальностей, чья правосубъектность признавалась Советским государством. В статье 70 Конституции СССР 1977 года помимо советского народа упоминались нации.

В Российской Федерации правовой статус народа (многонационального народа Российской Федерации) и наций определяется совершенно иным образом.

Нормы конституционного права России, положения науки отечественного конституционного права позволяют привести основные отличия между многонациональным народом Российской Федерации и нациями:

1. Многонациональный народ Российской Федерации является носителем суверенитета, единственным источником власти в Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Конституции России). Российское государство учреждалось многонациональным народом Российской Федерации, оформлением чего являлись конституции. В преамбуле Конституции России 1993 года говорится: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации…». Это подтверждает наличие у многонационального народа Российской Федерации народного суверенитета, учредительной власти. Термин «нация» в России содержится только в некоторых конституциях республик в ее составе. В преамбуле Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 года провозглашается положение об образовании Башкирской автономной республики в составе РСФСР в 1919 году в результате реализации права башкирской нации на самоопределение. Аналогичные по юридическому смыслу положения содержатся в Конституциях Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. (часть 1 статьи 1), Республики Саха (Якутия) 4 апреля 1992 г. (преамбула), Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. (преамбула). Нации учреждали государствоподобные образования (республики), в то время как многонациональный народ России явился субъектом образования Российской Федерации. Нация является источником власти в республиках в составе России наряду с представителями различных национальностей, проживающими на ее территории. Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 6 декабря 2001 г. № 250-О «По запросу Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации» указал, что народ республики не может являться единственным носителем суверенитета и источником государственной власти в республике, так как это исключает власть многонационального российского народа на территории субъектов Российской Федерации. Следовательно, в России признается существование нации на региональном уровне, в том числе, в определенной мере ее учредительная власть (на примере образования республик в составе России). Главное отличие между многонациональным народом России и нациями состоит в учредительном характере их власти и влиянии этого на государственное строительство. Единство государственной власти, российская государственность являются порождением многонационального народа России, следствием его народного суверенитета; государственность республик в составе России – следствие национального суверенитета и народного суверенитета;

2. Многонациональный народ Российской Федерации объединяет всех граждан вне зависимости от их национальной принадлежности. Его начала выражены в гражданстве, объединяющем всех лиц посредством правовой связи с государством. Нации, в ее традиционном российском понимании, как было отмечено выше, свойственно этническое начало (по крайней мере, в ее советской трактовке). Группа лиц принадлежит к нации не на основании установленных законом правил; лица объединяются в нацию и принадлежат к ней по качественно иным основаниям. Это фактическое и юридическое отличие многонационального народа России от наций.

При этом стоит отметить, что существуют различные концепции нации – конструктивистская (Б. Андерсон)[10]; модернистская (М. Вебер); марксистско-ленинская (В.И. Ленин, И.В. Сталин)[11]. Все эти концепции отражают различные подходы к определению понятия «нация». Нами было использовано понимание нации в этническом плане, в силу сложившихся в рамках советского государственного права взглядов относительно нее.

Многонациональный народ России следует отличать, помимо нации, от иных групп лиц (общностей) – населения и общества.

Отличие народа от населения целесообразно провести по признаку гражданства, части и целого: все лица, имеющие устойчивую правовую связь с государством – гражданство, образуют его народ. Население государства представлено как гражданами государства, так и лицами без гражданства, гражданами иностранного государства, как в своей совокупности, так и проживающими на определенной территории Российской Федерации (области, городе, районе, поселке и так далее).

Общество представляет собой совокупность лиц, объединенную по различным признакам: профессиональным, политическим, религиозным и так далее. Ошибочно отождествлять понятия российский народ и российское общество: многие иностранные граждане по культурным и иным мотивам могут относить себя к российскому обществу. Общество более широкое понятие, нежели народ, оно может охватывать собой граждан различных государств, лиц без гражданства.

Таким образом, главное отличие многонационального народа Российской Федерации от иных общностей заключается: в правовой связи всех его членов с государством; в единстве всех его членов вне зависимости от их национальной принадлежности, политических взглядов; понимании его в качестве единственного источника государственной власти и носителя народного суверенитета. Многонациональный народ Российской Федерации следует определять как исторически сложившуюся общность людей, основанную на единстве территории проживания, правовой связи посредством гражданства с одной политической организацией – Российским государством, интересе в безопасности и социально-экономическом развитии данного государства и объединенную вокруг государствообразующей русской нации.

Если источником народного суверенитета является народ, то необходимо указать на каких основаниях сам народ обладает возможностью заявлять о наличии у него абсолютной свободы в определении собственной судьбы. И здесь проявляется естественное право, когда граждане, объединённые в одном государстве, вольны определять форму этого государства, его конституционные основы. Граждане в союзе (то есть государстве) понимаются, как Абсолют, нет ничего ценнее в нем. Само государство должно подчиняться их воли, а другие народы признавать их высшее право на обладание определённой территорией, на определение основ своей социально-экономической, культурной, политической жизни. Если гражданин обладает естественным правом на жизнь и оно априори признаваемо, даже вне зависимости от воли тирана, тоталитарного режима, то также априори признаваем народный суверенитет, как естественное состояние присущее народу.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Постановка вопроса о многонациональном российском народе как единственном носителе народного суверенитета нашла отражение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П, в котором говорится: Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России.[12] Конституционные нормы и позиция Конституционного Суда Российской Федерации имеют важные политико-правовые последствия и не допускают каких-либо иных трактовок относительно субъекта народного суверенитета.

Понимание и исследование многонационального народа России в качестве носителя суверенитета особенно важно в связи со сложной природой данного субъекта, включающего в свой состав самые различные национальности. На территории Российской Федерации проживает 193 национальности, составляющие многонациональный народ России. В Российской Федерации используются 277 языков и диалектов.[13] Другого подобного государства в мире не имеется по численности проживающих на его территории национальностей. Многонациональный народ России крайне не однороден, что порождается разнообразием языков, традиций, верований различных национальностей. При этом, как отмечается в Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 г. № 1666, Российское государство создавалось как единение народов, системообразующим ядром которого исторически выступал русский народ. Благодаря объединяющей роли русского народа, многовековому межкультурному и межэтническому взаимодействию, на исторической территории Российского государства сформировались уникальное культурное многообразие и духовная общность различных национальностей. Современное Российское государство объединяет основанный на сохранении и развитии русской культуры и языка, историко-культурного наследия всех народов России единый культурный (цивилизационный) код, который характеризуется особым стремлением к правде и справедливости, уважением самобытных традиций населяющих Россию народов и способностью интегрировать их лучшие достижения в единую российскую культуру.[14]

Представляется, что все это определяет природу многонационального народа России и рефлексирует на содержание народного суверенитета, на его выражение посредством институтов непосредственной и представительной демократии. Другими словами, формы выражения народного суверенитета определяются природой многонационального народа России. Из чего следует, что приоритетным направлением реализации народного суверенитета в Российской Федерации всегда является не только социально-экономическое, политическое развитие народа, что характерно абсолютно для всех народов, но и его национально-культурное развитие. В суверенитете многонационального народа России в гипертрофированных формах выражается национальный вопрос. Это не характерно для суверенитета народа Германии, Бразилии, США и многих других государств. Суверенитет многонациональных народов других государств – Испании, Великобритании, Китая, также отражает многонациональную природу подобных народов, но не в такой степени как это происходит в Российской Федерации. Во-первых, это обусловлено федеративным устройством России, во-вторых, во многих зарубежных государствах, народы которых фактически являются многонациональными, признается исключительно концепция «одно государство – одна нация», что исторически не характерно для России. Положение о влиянии природы многонационального народа России на сферы реализации народного суверенитета, в частности, на его реализацию в гипертрофированных формах в области национальных отношений, подтверждается массивом законодательства Российской Федерации.[15]

Суверенитет многонационального народа России находит развитие не только в федеральных законах, деятельности государственных органов. Только за 2012–2013 гг. было принято несколько важных Указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, направленных на укрепление народного суверенитета и совершенствование форм его реализации в области национальных отношений: Указ Президента Российской Федерации от 19.12.2012 № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года», Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22.07.2013 № 1292-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России», Постановление Правительства Российской Федерации от

03.03.2012 № 186 (ред. от 24.12.2013) «О федеральной целевой программе «Культура России (2012 – 2018 годы)». В данных документах отмечаются следующие существенные проблемы, связанные с развитием многонационального народа России: стагнация в развитии самобытной культуры многонационального народа Российской Федерации и духовных ценностей ее граждан; ослабление культурно-духовного единства многонационального народа Российской Федерации. В частности в пунктах 8, 17 Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года указано, что она носит комплексный межотраслевой социально ориентированный характер, призвана развивать потенциал многонационального народа Российской Федерации (российской нации) и всех составляющих его народов (этнических общностей); направлена на упрочнение общероссийского гражданского самосознания и духовной общности многонационального народа Российской Федерации (российской нации). Данная Стратегия направлена на развитие и укрепление единства многонационального народа Российской Федерации, главным образом, с помощью достижения межнационального согласия, уважительного отношения ко всем национальностям, их культуре, традициям, их праву на национально-культурное самоопределение. Можно выдвинуть тезис, что укрепление единства многонационального народа Российской Федерации, следовательно, и его суверенитета, возможно только при развитии национальных отношений, соблюдении прав народов России, следовательно, их национального суверенитета. В этом проявляется определенная конституционно-правовая диалектика, позволяющая сложному по всем признакам субъекту – многонациональному народу Российской Федерации, не только существовать, но и развиваться, укреплять свои позиции, свою независимость, единство, самостоятельность, то есть свой суверенитет. Однако Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года может быть дополнена результатами, которыми необходимо от нее ожидать и которые самым позитивным образом могут повлиять на укрепление не только духовного единства многонационального народа России, но и привести к началу качественного формирования новой общности – российской нации. В качестве результата реализации данного документа полагаем необходимо обозначить достижения не только единения многонационального народа России, но и достижения более высокого уровня его самостоятельности, независимости. В этих целях в Стратегию государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года целесообразно внести положения о расширении форм прямой демократии и совершенствовании представительной демократии в целях более полного учета интересов многонационального народа России, при решении важных социально-экономических, политических, культурных вопросов.

Народный суверенитет как полновластие многонационального народа России, определяющий весь смысл государственного строительства, постоянно испытывает на себе позитивное конструктивное влияние со стороны органов государственной власти. Укрепление народного суверенитета заложено не только в нем самом и исходит не только от народа, как такового, но связано с мерами со стороны государства.[16] В этой связи стоит выделить отдельную самостоятельную меру по укреплению народного единства, следовательно, и народного суверенитета – программно-целевой метод развития многонационального российского народа, его культуры, менталитета. Программно-целевой подход (метод) представляет собой совокупность мер, направленных на укрепление идентичности многонационального народа России, его культуры. Подобные меры были выражены в целом ряде целевых государственных программ.[17] Стоит признать, что ранее государством не предпринимался подобный метод укрепления многонационального народа России, его суверенитета, оформленный в виде концептуальной программы. Защита и укрепление народного суверенитета обеспечивались в прошлом в большей степени государственным суверенитетом: защитой государственной границы, функционированием государственных органов, в целом посредством развития конституционных основ Российского государства. Программно-целевой метод укрепления многонационального народа России, его суверенитета направлен на развитие более глубоких материй, нежели конструктивная защита его основ посредством механизмов государства. Историческая школа права гласила, что воля народа, его правосознание исходят от его духа, что можно назвать менталитетом народа. В этой связи программно-целевой метод в полном объеме может способствовать достижению духовного единения многонационального народа России, укреплению его суверенитета, что недостижимо при помощи бюрократических действий, совокупности мер государственно-правовой защиты народа. К тому же природа народного суверенитета отлична от природы государственного суверенитета, и ее укрепление в полной мере не достижимо с помощью правоохранительных органов, армии, флота и так далее. Видится, что в перспективе программно-целевой метод может стать основным средством конструктивного формирования цивилизационного кода многонационального народа России, лежащего в основе его неотчуждаемого суверенитета.

Признание многонационального народа Российской Федерации единственным субъектом народного суверенитета в России имеет следующие политико-правовые последствия:

• государственная власть в России проистекает от одного народа;

• только многонациональный народ России определяет смысл, содержание государственной власти, тип государства, форму правления, политический режим, территориальное устройство;

• принадлежность народного суверенитета исключительно многонациональному народу России определяет государственную целостность, так как данный народ проживает на всей территории Российской Федерации и объединяет собой все пространство этого государства. Помимо этого, весь многонациональный народ России представляет собой совокупность граждан Российской Федерации, что придает также территориальную, государственную целостность данной политической организации. В конечном итоге, народный суверенитет, принадлежащий одному субъекту, порождает государственный суверенитет только Российской Федерации. Как было отмечено в Постановлении Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. № 10-П, суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Таким образом, полагаем, что данное положение было бы недостижимо, при признании народного суверенитета иных общностей, проживающих на территории России (народов России).

Важно отграничивать юридическую составляющую власти народа, которая носит формальный характер, и фактическую – реальное осуществление власти народом и соблюдение его представителями (главой государства, парламентом) народного суверенитета.

С формальной точки зрения народ может быть признан носителем суверенитета только при наличии положительных ответов на конституционно-правовые вопросы:

• имеются ли в конкретном государстве институты непосредственной и представительной демократии;

• закреплен ли в Основном Законе государства народный суверенитет и положение о народе, как единственном источнике власти в государстве;

• соблюдается ли органами государственными власти и должностными лицами народный суверенитет, имеются ли гарантии реализации данного суверенитета.

Относительно фактической власти народа можно выдвигать различные предположения, сложность этого вопроса заключается в его толковании, субъективизме, нахождении его вне рамок конституционного права. Но государство в лице должностных лиц и органов государственной власти, постоянно нарушающее избирательное право, санкционирующее директивное управление жизнью личности и общества, нельзя считать соблюдающим народный суверенитет. Народ должен иметь возможность самостоятельно выбирать, как можно более широкий круг лиц, посредством них определять основные векторы внешней и внутренней политики государства. Опасность узурпации власти всегда присутствовала, это обусловлено самой природой государства, как корпоративного явления, его закрытостью.

Конституционно-правовое развитие Российского государства позволяет выделить несколько этапов становления народа в качестве носителя народного суверенитета.

Первый этап – дореволюционный. Манифест об отмене крепостного права от 19 февраля 1861 года, подписанный Александром II, положил начало освобождению российского народа в его государственно-правовой целостности от гнета царизма, многовековой кабалы и эксплуатации крестьянства небольшим числом привилегированного сословия – дворянами-помещиками. Манифест Николая II от 17 октября 1905 года закрепил образование формы представительного участия народа в управлении делами государства – Государственной Думы Российской Империи. Народный суверенитет народа России нашел свое выражение в деятельности депутатов первого российского парламента.

Второй этап связан с событиями Октябрьской социалистической революции 1917 года, принятием Декларации прав народов России (1917 год), Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа (1918 год).

Третий этап обусловлен принятием Конституций РСФСР 1937, 1978 гг., в которых все граждане вне зависимости от социального происхождения признавались полноправными носителями прав и свобод. Власть народа выражали Советы;

Четвертый период связан с Конституцией Российской Федерации 1993 года, которая, провозгласив Россию демократическим государством, признала идеологическое и политическое многообразие, при котором народ свободно определяет собственное развитие. Официальная идеология Советского государства и монополия политической партии на власть во многом предопределяли волю народа, что не способствовало реализации народного суверенитета в полном объеме. В современной России расширены конституционно-правовые формы реализации народного суверенитета, в том числе путем выборов главы государства.

Таким образом, для исследования вопроса о многонациональном народе России в качестве носителя суверенитета необходимо отграничивать его от иных общностей лиц – нации, населения, общества.

Многонациональный народ России представлен всеми лицами, обладающими гражданством Российской Федерации, являет собой исторически сложившую общность людей на территории России.

Развитие и укрепление народного суверенитета возможно в большей степени посредством эффективной национальной политики, обозначенной в рассмотренных выше подзаконных нормативных правовых актах Президента России и Правительства Российской Федерации. Это коренным образом отличается от мер по укрепление государственного суверенитета, что объясняется особенностями не только самого народного суверенитета, как такового, но и сложной природой его субъекта – многонационального народа России. Представляется, что конструктивное влияние на укрепление единства многонационального народа России посредством программно-целевого подхода (метода) позволит в перспективе сформировать российскую нацию, что находится в сфере задач Российского государства.

1.2. Народный суверенитет в историко-правовом контексте и механизм его реализации

Постановка вопроса о конституционно-правовой природе народного суверенитета имеет важное научно-практическое значение. Народный суверенитет (народовластие) постоянно развивается, изменяются формы его реализации. Данное обстоятельство требует от науки конституционного права системного изучения истории становления и развития народного суверенитета как политико-правового явления.

Впервые термин «суверенитет» был введен в научный оборот французским ученым Ж. Боденом в XVI веке. В своём знаменитом труде «Шесть книг о республике» он отождествил его с абсолютной властью и описал основные признаки суверенитета: неограниченность, неделимость, верховенство. В работе ученого рассматривался государственный суверенитет напрямую связанный с монархом. Советский ученый И.Д. Левин отмечал, что взглядов Ж. Бодена не было бы без Н. Макиавелли (XVI век). Подобный вывод закономерен, так как Н. Макиавелли впервые определил истинного суверена – государя без прикрас, который обладает реальной властью, полномочиями по решению вопросов войны и мира и от его таланта зависит мощь и процветание государства.

В науке конституционного права суверенитет понимается в виде государственного, народного и национального.

Идея народного суверенитета зародилась в XVIII веке, ее основоположником является Ж.-Ж. Руссо. Ученый считал, что политический организм (суверен) основан на договоре, заключенном между частными лицами, которые объединяются для существования в рамках государства. Ж.-Ж. Руссо писал: «Политический организм или суверен, который обязан своим существованием лишь святости Договора, ни в коем случае не может брать на себя таких обязательств, даже по отношению к другим, которые сколько-нибудь противоречили бы этому первоначальному акту… поскольку суверен образуется лишь из частных лиц, у него нет и не может быть таких интересов, которые противоречили бы интересам этих лиц…».[18] Народ в своей основе «многоголовый зверь», ему доверять государство опасно, – считал Руссо, – управлять им должен правитель. Однако при дальнейшем анализе текста работ ученого-просветителя прослеживается признание народа в качестве единственного законного источника власти.

В Советском государстве сложилось особое понимание народного суверенитета. И.Д. Левин писал: «Диктатура буржуазии исключает суверенитет народа, ибо интересы буржуазии противостоят интересам подавляющего большинства народа, ибо господство буржуазии – на какое количество избирательных бюллетеней оно бы ни опиралось – направлено против интересов большинства народа, ибо буржуазная собственность означает эксплуатацию большинства народа…».[19] Были и другие причины критики «буржуазной» концепции народного суверенитета, которые не без оснований замечали советские государствоведы: «Когда-то она (имеется в виду буржуазия – от авт. И.И.) относилась к нему благосклонно, он был в руках буржуазии важным идеологическим оружием захвата и удержания власти. Теперь на народный суверенитет серьезно претендуют трудящиеся массы – и наука открещивается от него…»[20].

Для советского государственного права вопрос о народном суверенитете имел большое значение. Советская власть признавалась борцом за права трудящихся, гарантом наличия подлинного народного суверенитета. Анализ социально-экономических систем государств позволял советским ученым приходить к выводам об отличии народного суверенитета в капиталистических и социалистических странах. Все государство, государственные органы в СССР понимались не как носители народного суверенитета, но как его «отражатели».[21] Государственная власть не переходит к государственному органу, который может только осуществлять ее от имени народа. Власть всегда остается в руках граждан Союза ССР.[22] Капиталистическая система воспринималась исключительно отрицательно, признавалось, что при ней народ отчуждался от власти и народный суверенитет имел формально-юридическое значение.

Содержание народного суверенитета в Советском государстве определялось как диктатура рабочего класса, опирающаяся на союз с крестьянством, на поддержку всех трудящихся, на их единодушную волю к построению коммунизма под руководством рабочего класса, под руководством коммунистической партии[23].

В настоящее время в Российской Федерации существенным образом произошло изменение понимания категории «народный суверенитет», что связано с принятием Конституции России 1993 года, утверждением Российской Федерации в качестве демократического правового государства (часть 1 статьи 1), признанием носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации её многонационального народа (часть 1 статьи 3).

Основными признаками народного суверенитета являются: верховенство, независимость, самостоятельность, неотчуждаемость, неделимость. Данные признаки отражают сущность народного суверенитета и в определенной степени раскрывают его политико-правовую природу.

Признак верховенства народного суверенитета означает, что российский народ является единственным легальным и легитимным носителем всей полноты государственной власти на территории Российской Федерации. Свое правовое выражение признак верховенства находит в части 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации, устанавливающей многонациональный народ России в качестве единственного источника власти в Российской Федерации. До принятия Конституции Российской Федерации 1993 года признак верховенства был провозглашен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года, закрепившей исключительную власть многонационального народа России на территории РСФСР, гражданство Российской Федерации, как залог единства этого народа. В части 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации имеется упоминание о народах, проживающих на соответствующей территории, но они не являются носителями народного суверенитета. Верховенство народного суверенитета выражается в возможности на демократических основах взаимодействия многонационального народа России и различных общностей, проживающих на территории России, в том числе наций, народов, народностей, населения отдельных субъектов России, при конституционно-правовом признании приоритета воли и власти первого субъекта. Реальным средством осуществления верховенства народного суверенитета является законодательство Российской Федерации, гарантом соблюдения верховной воли и власти народа целесообразно считать Президента Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, всю систему и структуру органов государственной власти Российской Федерации. Верховенство народного суверенитета распространяется на всю территорию Российской Федерации.

Независимость – важный признак народного суверенитета. Проявляя свою волю в виде установления основ социально-экономической политики, в целом определяя форму и тип Российского государства, многонациональный народ России независим от иностранных государств и других народов, в равной мере это относится и к определению им основных векторов внешней политики. Материальной основой признака независимости народного суверенитета являются Вооруженные силы Российской Федерации, национальная экономика (народное хозяйство) России, её природные ресурсы, культура (менталитет) многонационального народа России.

Самостоятельность в качестве признака народного суверенитета означает осуществление народом России своей внутренней и внешней политики, на основании собственных традиций, менталитете, внутреннем убеждении. Самостоятельность и независимость являются взаимозависимыми признаками народного суверенитета, при этом они не тождественные понятия. Самостоятельность позволяет определить особый путь развития народа; в ней выражаются особенности правовой системы того или иного государства, как организации народа, ориентированность народа на известные типы и формы государства. В то время как независимость представляет силу и мощь народа, гарантированную со стороны мирового сообщества, недопустимость вторжения в его внутренние дела. Самостоятельность позволяет определить в большей степени волю народа, в то время как независимость гарантирует ее исполнение и устранение всяческих возможных препятствий, возникающих на этом пути. Отсутствие самостоятельности в политике народа ведет к его зависимому (марионеточному) существованию на международной арене, при этом он может сохранять свою независимость, подкрепленную многочисленной армией, мощным экономическим базисом, государственным суверенитетом. Более сильный союзник народа в лице определенного государства, может подчинить его своей воле, даже в случае сохранения первым своей независимости. Таким образом, самостоятельность, как признак народного суверенитета, выражает способность народа самостоятельно мыслить и принимать решения.

Неотчуждаемость представляет собой признак народного суверенитета, означающий невозможность отделения от народа его свободы, независимости и недопустимость лишения его власти. Народный суверенитет невозможно подменить государственным суверенитетом, упразднить на определенное время, сделать залогом получения определенных благ со стороны иностранного государства. Неотчуждаемость народного суверенитета позволяет российскому народу сохранять при любых политических и экономических ситуациях свою власть на территории Российской Федерации.

Неделимость как признак народного суверенитета выражает политическую и историческую целостность российского народа, невозможность разделения власти народа между населением определенной территории Российской Федерации. Сама природа и сущность народного суверенитета основана на его единстве народа, при нарушении которого следует распад государства и возможность наступления военных столкновений, политических и экономических кризисов.[24]

Принцип неделимости народного суверенитета был раскрыт в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 13 апреля 2001 г. по делу 3-Г01-10, в котором рассматривалось положение части 1 статьи 2 Конституции Республики Коми о многонациональном народе Республики Коми как источнике власти на соответствующей территории. Верховный Суд Республики Коми, рассматривающей дело в качестве суда первой инстанции, не признал вышеуказанную норму Конституции Республики Коми противоречащей Конституции Российской Федерации, так как именно многонациональный народ Республики Коми избирает органы государственной власти на её территории, посредством них участвует в управлении республикой и положение о нем как источнике власти не нарушает суверенитет России. Верховный Суд Российской Федерации установил, что норма части 1 статьи 2 Конституции Республики Коми устанавливает приоритет власти народа Республики Коми по отношению к многонациональному народу России. Верховным Судом Российской Федерации было отмечено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, но не население, проживающее на соответствующей территории. В своем Определении Верховный Суд Российской Федерации отразил установленный федеральным законодательством принцип неделимости народного и государственного суверенитетов, в соответствии с которым любые действия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, волеизъявление народа, составляющего многонациональный народ России и проживающего на определенной территории Российской Федерации, не могут считаться суверенными акциями, совершаемыми абсолютно самостоятельно и независимо от конституционного строя, установленного Конституцией Российской Федерации.

В настоящее время часть 1 статьи 2 Конституции Республики Коми закреплена следующим образом: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Это довольно значимые конституционно-правовые положения. Если субъект Российской Федерации заявляет от имени своего народа о неких полномочиях, выходящих за рамки полномочий установленных статьями 72, 73 Конституции Российской Федерации, опираясь на народный суверенитет, он лишается возможности легализовать, легитимировать свои действия, так как только один народ в Российской Федерации облает полноценным суверенитетом – многонациональный народ России.

Помимо этого в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 13 апреля 2001 г. по делу 3-Г01-10 народный суверенитет указан как сущностная характеристика народа, означающая, что воля народа постоянна, охватывает все без исключения сферы жизни общества. Суверенитет народа нельзя ни сузить, ни расширить.

Вышеуказанные признаки характеризуют как народный, так и государственный суверенитет, но их содержание в отношении данных суверенитетов различно.

Конституционно-правовое исследование народного суверенитета позволяет выдвинуть его дополнительные признаки: универсальный и естественный характер. Естественный характер народного суверенитета обусловлен природной свободой народа. Никто не может подвергать народ какому-либо угнетению, определять его волю и свободу самоопределения – все это относится к естественному характеру народного суверенитета. Помимо этого, естественный характер народного суверенитета заложен в природе образования народа. Формирование народа связано с историческими процессами, которые меньше всего зависят от юридических актов и являются следствием социально-экономического, политического развития данного субъекта. Поэтому народный суверенитет является итогом естественного формирования народа, лежащего вне нормативного правового регулирования: государство своими актами образовать народ не в состоянии.

Универсальный характер народного суверенитета заключается в возможности его выражения как народом непосредственно, так и посредством государственных органов. К примеру, подобной характеристики будет всегда лишен государственный суверенитет, реализуемый только государственными органами. Помимо этого, народный суверенитет обладает способностью трансформироваться в государственный суверенитет, выражаться посредством него. Универсализм суверенитета народа выражается в его способности к сохранению, при оккупации политической организации народа – государства и утрате суверенитета подобной организации. Народный суверенитет в последующем определяет восстановление независимости политической организации определенного народа. В этом отношении народный суверенитет обладает известной «гибкостью», неизвестной государственному суверенитету.

Определение признаков народного суверенитета позволяет перейти к проблеме формулирования самой категории «народный суверенитет». В отношении этого в науке конституционного права ведутся споры, что определяет отсутствие единого понимания данного явления.

А.И. Порфирьев трактует народный суверенитет как демократический принцип построения подлинного существующего суверенитета государства, выражающийся в том, что государство, реализуя свой суверенитет, опирается на публичный, народный интерес, а не на волю монарха или вождя.[25] Имеется точка зрения о народном и государственном суверенитетах, как оттенках одного понятия – суверенитет. [26]

С.А. Авакьян отмечает объединяющее свойство народного суверенитета для граждан государства, проживающих на соответствующей территории, независимо от их национальной принадлежности. К. Шмитт сводит суверенитет не к самой власти народа, а к термину «решение». Подобное решение может быть связано с введением чрезвычайного положения, с установлением определенного государственного порядка. Сущность суверенитета юридически правильно должна определяться не как властная монополия, но как монополия решения.[27]

Народный суверенитет есть полновластие многонационального народа России, выраженное в свободе его непосредственного, а также посредством государственных органов самоопределения по вопросам социально-экономического, политического, культурного развития государства и общества.

Полагаем, власть следует понимать, как способность управлять и подчинять себе кого-либо посредством волевых усилий, организационно-материального потенциала. Власть народа не измеряема компетенциями государственных органов, в полной мере не имеет государственно-правового выражения, содержит неограниченный потенциал для государственного строительства и развития общественных отношений. Из власти народа могут вытекать различные правовые системы, типы государств – от Советского государства, с отрицанием теории разделения властей, до парламентской, президентской (суперпрезидентской) республики, с закрепленным в Основном законе принципом разделения властей. Полновластие народа намного шире государственной власти, в целом именно оно ее и порождает, при этом, само находясь над государственной властью, определяя ее характер и формы выражения.

В определении народного суверенитета нами включен термин «свобода самоопределения».

Термин «самоопределение» употреблялся еще Г. Еллинеком для раскрытия категории «государственный суверенитет» в следующем контексте: «Суверенитет есть не безграничность, а способность юридически не связанной внешними силами государственной власти к исключительному самоопределению, а потому и самоограничению путем установления правопорядка, на основе которого деятельность государства только и приобретает надлежащий правовой квалификации порядок. Суверенитет означает, таким образом, – если формулировать его кратко, – то свойство государственной власти, в силу которого она обладает исключительной способностью к правовому самоопределению и самообязыванию».[28]

В трудах отечественных ученых, при раскрытии понятия суверенитет в целом и народного суверенитета в частности, термин «самоопределение» не использовался, за исключением одного труда. В 1920-е годы в Советском Союзе вышел фундаментальный труд по теории государства и права и одновременно первая юридическая энциклопедия в России – «Энциклопедия государства и права» в 3-х томах под редакцией Председателя Верховного Суда РСФСР П.И. Стучки. В третьем томе данного труда в статье под названием «Суверенитет» указано следующее: «Суверенная власть не получает своих полномочий ни от какой другой, выше ее стоящей, власти и в делах внутреннего и внешнего самоопределения (курсив от авт. – И.И.) не зависит ни от кого».[29]В другом труде П. И. Стучка в целом отождествляет суверенную власть (суверенитет) и термин «самоопределение»: «Суверенная или верховная власть означает власть, которой, с одной стороны, подчинены, подвластны все лица, относящиеся к данной территории, но которая, с другой стороны, сама не подчинена другой власти… Понятие суверенности империалистического периода теснейшим образом связано, или даже отождествляется с понятием самоопределения…»[30].

Под свободой самоопределения понимаем возможность народа самостоятельно, основываясь на своем правосознании, решать вопросы, определяющую его дальнейшую судьбу, как в краткосрочной перспективе, так и долгосрочной.

«Свобода» категория достаточно условная и имеет различные определения. Некоторые ученые указывают на свободу, как на закрепленную в конституции или ином законодательном акте возможность определенного поведения человека. Категория «свобода» близка к понятию «право» в субъективном смысле, однако последнее предполагает наличие более или менее четкого юридического механизма для реализации и обычно корреспондирующей обязанности государства или другого субъекта совершить какое-либо действие. Напротив, юридическая свобода не имеет четкого механизма реализации, ей корреспондирует обязанность воздерживаться от совершения каких-либо нарушающих данную свободу действий.[31] В науке конституционного права категории «право» и «свобода» понимаются как возможность выбора определенного варианта поведения в рамках допускаемых законом. И. Кант определял свободу как независимость от произвольной воли другого человека. До тех пор пока она не мешает свободе других (людей) в соответствии со всеобщим законом – это природное врожденное право каждого человека, принадлежащее ему в силу его человеческой природы (курсив от авт. – И.И.).[32] Таким образом, свобода может быть представлена осознанным выбором, осознанным поведением, в рамках действующего законодательства. Относительно народа необходимо отметить, что только его культура и правосознание определяют его свободу, при их отсутствии народный суверенитет в полном объеме реализоваться не может. Народ представляет собой совокупность граждан, поэтому на него распространяются естественные права и свободы человека и гражданина, что, безусловно, находит свое отражение в народном суверенитете, как состоянии полновластия народа. Свобода человека переходит (транслируется) к свободе народа. Поэтому естественная свобода народа, проистекающая от граждан, составляющих его, должна найти свое отражение в определении народного суверенитета. Но свобода сама по себе не несет той смысловой и юридической «нагрузки», как в сочетании с термином «самоопределение». Видный немецкий ученый Г. Еллинек и авторитетный представитель «красной профессуры» П.И. Стучка, вне зависимости от политических взглядов, видели в существе категории «суверенитет» определяющее значение термина «самоопределение», как способного выразить суть подобного явления. Самоопределение – это не волевой акт (волеизъявление), это осознанное решение определенной задачи, вопроса, выбор дальнейшего пути развития. Волевой акт (волеизъявление) находится в сопряжении с самоопределением, но не заменяет его. Самоопределение позволяет достичь понимания конституционно-правовой, философской, этической ценности народного суверенитета, как полновластия, выраженного в сознательном поведении народа по выбору того или иного пути развития.

Свобода самоопределения шире права на самоопределение, которое имеет механизм реализации и закрепленные формы выражения, пределы реализации. Свобода самоопределения позволяет народу постоянно выбирать типы государств, формы правления. Свобода самоопределения не имеет заранее установленного «лимита» своего объема и пределов своей реализации, которые могут быть ограничены только естественными правами и свободами человека и гражданина, правами других народов. Конституционно-правовой «обхват» свободы самоопределения порождает ее наличие только у многонационального народа России, как совокупности всех граждан Российской Федерации. В отличие, к примеру, от права на самоопределение, которым обладают народы России. Таким образом, в настоящей работе реализация народного суверенитета будет рассматриваться через призму термина «свобода самоопределения», как осознанного выбора народом пути собственного развития, как осознанного государственного строительства и, главное, как осознанного осуществления своей власти как непосредственно, так и посредством государственных органов.

Как правовое явление народный суверенитет наполнен нормативным правовым содержанием, выраженным в его институтах.

Учеными выделяются и классифицируются институты народного суверенитета по следующим основаниям:

• закрепляющие основы организации общества (институт собственности; свободы труда; культуры);

• отражающие свободу личности (институт гражданства; основных прав и обязанностей граждан);

• конституционные институты законодательства, исполнительно-распорядительной деятельности, правосудия (институт референдума; подконтрольности, подотчетности аппарата государственного управления). [33]

Подобная классификация во многом устарела, соответствуя советскому периоду развития отечественной государственности. Развитие демократических начал народного суверенитета в Российской Федерации после 1991 года позволяет предложить новую классификацию институтов народного суверенитета:

• выражающие волю всего многонационального народа России (референдум, свободные выборы) и закрепляющие формы непосредственной демократии на региональном, местном уровне (местный референдум, референдум на уровне субъекта Российской Федерации, публичные слушания, опросы, конференции, наказы избирателей и так далее). Формы непосредственной демократии в современной России явили собой развитие институтов народного суверенитета, послужили основой учета мнения народа при осуществлении властями исполнительно-распорядительной, правотворческой деятельности;

• определяющие возможность выражения власти народа посредством институтов представительной демократии (Федеральное Собрание Российской Федерации);

• провозглашающие права личности высшей ценностью (совокупность институтов, составляющих правовой статус личности, закрепленных в главе 2 Конституции Российской Федерации);

• гарантирующие социально-экономические права народа (институт частной, муниципальной и государственной собственности; институт защиты материнства, отцовства и детства и так далее).

Выделение институтов народного суверенитета и их классификация позволяют в большей степени изучить его природу и реализацию.

История конституционно-правового развития государств позволяет установить прямую связь между увеличением числа институтов народного суверенитета, их фактической реализации и уровнем демократии. Расширение числа институтов народного суверенитета ведет к реальной возможности со стороны народа влиять на социально-экономическое, политическое развитие государства, определять основные векторы его развития, и наоборот ограничение числа подобных институтов способствует усилению авторитарных и тоталитарных режимов, декларативному характеру народного суверенитета. При этом расширение числа институтов непосредственной демократии является следствием исторического развития народа, определяется уровнем его правового сознания, социально-экономического положения. Формально-юридическое закрепление определенного числа институтов непосредственной демократии не является эффективным способом развития народного суверенитета (народовластия).

Отечественное конституционное право в последнее время достаточно прогрессивно закрепляет реальные формы влияния народа на формирование государственного аппарата, главным образом, это связано с законодательным закреплением выборов глав субъектов России; уменьшением до 500 числа граждан – учредителей политической партии; снижением заградительного барьера («порога») прохождения политических партий в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации с 7 до 5 %' и так далее. [34]

В условиях централизации власти в 2000-е годы некоторыми учеными на теоретическом уровне, а также Конституционным Судом Российской Федерации[35] оправдывалось назначение высших должностных лиц субъектов России Президентом Российской Федерации. Необоснованно утверждалось, что в любом государстве субъектом народовластия является вся совокупность граждан, в связи с чем население отдельного региона не может считаться «народом» в государственно-правовом смысле, следовательно, не может выбирать главу (губернатора).[36] Приведенная точка зрения являлась бы приемлемой, если бы шла речь о выборе только населением конкретного субъекта России главы государства, депутатов парламента страны. В то время, как существует народ Россия – единственный легальный субъект, формирующий Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, избирающий Президента России. В данном случае происходит смешение понятий народа, как носителя народного суверенитета, и народа, как населения соответствующего субъекта России, обладающего в его пределах определенными полномочиями. Безусловно, только вся совокупность российских граждан в качестве многонационального народа России является носителем народного суверенитета, источником власти в государстве.

Наряду с важностью развития форм народного суверенитета в правовой науке предпринимаются попытки подвергнуть критике само его существование. Конституционалист В.В. Иванов отмечает, что народонаселение (нация) не является сувереном. Более того, ему вообще не принадлежит и не может принадлежать никакая власть ни над собой, ни над кем – или чем-либо и уж тем более оно не способно быть никаким источником власти. По его мнению, учение о том, что власть принадлежит народонаселению (нации) и даже им осуществляется, что «народная» власть суверенна, что суверенная власть исходит от народонаселения (нации), относится к самым выдающимся мистификациям государственной теории[37].

Подобные высказывания не новы. Еще Шарль Луи Монтескье писал, что все участие народа в управлении государством должно быть ограничено избранием представителей.[38]

В связи с этим возникает вопрос: если народ недееспособен, зачем ему предоставлять всеобщее избирательное право, чтобы он мог избирать хотя бы «некое представительство» от себя? Ведь определенные лица, именуемые депутатами, могут заниматься законодательной деятельностью, руководствуясь конституцией, действуя в рамках правового поля. Именно закон станет первоосновой для законодателей, а не народ. Ответ на обозначенный вопрос, с точки зрения сторонников недееспособности народа, может быть таким: определенные силы могут воспользоваться незрелостью народа и указать ему на его якобы бесправие, затем свергнув легальную власть и провозгласив себя руководящей силой государства и общества, таким образом, установят коллективный диктат и лишат граждан, народ прав и свобод. Выходит, что предоставление недееспособному народу ограниченного участия в делах государства, посредством формирования представительного органа, является иллюзией наличия у него неких прав, противодействием от речей и призывов радикальных политиков. Возникает вопрос: чем такие «защитники» народных прав – легальная власть будет отличаться от диктаторов, ведь все они в равной мере лишают народ суверенитета? Суть вопроса заключается в том, что этим самым «защитники» народных прав, «опекуны недееспособного» будут только прикрывать свое преступное деяние – узурпацию власти и отстранение народа от управления государством. Поэтому недопустимы идеи о недееспособности народа, проблемы неграмотности населения в правовом плане необходимо решать посредством его образования, но не путем отстранения его от власти[39].

Незыблемость народного суверенитета не ставили под сомнение даже марксисты, признавшие возможность исчезновения государства: «С исчезновением государственности народный суверенитет не исчезнет, он будет существовать и при коммунизме. Однако он утратит свой политический, классовый характер, а, следовательно, и правовое выражение». [40]

Народный суверенитет основан на воли свободных граждан, наделенных личными, социально-экономическими, политическими, культурными правами. Понимание народного суверенитета невозможно в отрыве от суверенитета личности, выступающего залогом наличия первого.

Некоторыми учеными в объем суверенитета личности включается свобода волеизъявления, свобода распоряжаться результатами своего труда.[41] Наиболее аргументированным представляется мнение Н.И. Матузова, который определяет суверенитет личности как объективно обусловленную меру ее независимости от государства и общества, а также характер и формы её взаимодействия с ними.[42]

Из этого вытекает важное условие наличия народного суверенитета и его формирования: провозглашение в государстве суверенитета личности, его гарантированность и создание государством благоприятной среды для развития личности в сторону её суверенизации [43].

Представляет интерес проблема соотношения понятий «народный суверенитет» и «народовластие».

Многими учеными категории «народный суверенитет» и «народовластие» отождествляются.[44] В фундаментальном и объемном труде – Комментарии к Конституции Российской Федерации под редакцией Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина, содержание части 1 статьи 3 Конституции России раскрывается следующим образом на доктринальном уровне: «Признание многонационального народа Российской Федерации верховным носителем всей власти является выражением народного суверенитета. Народный суверенитет означает, что народ, ни с кем не деля свою власть, осуществляет ее самостоятельно и независимо от каких бы то ни было социальных сил, использует исключительно в своих собственных интересах… Таким образом, народовластие в Российской Федерации есть принадлежность всей власти ее народу, а также свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами».[45]

Профессор Б. С. Эбзеев придерживается иного мнения. Он пишет, что для отождествления суверенитета народа и власти, не совпадающих ни по их объективному содержанию, ни с точки зрения конституционно-правового выражения, трудно найти достаточные основания. В действительности народный суверенитет характеризует качественную сторону власти народа. Народный суверенитет не есть сама власть, это важнейший организационно-политический и функциональный принцип организации и функционирования государства, обеспечивающий верховенство и полновластие народа в установленных Конституцией формах. Такое понимание суверенитета народа, неотчуждаемого и не могущего быть ограниченным государством, находит подтверждение в действующей Конституции Российской Федерации, в которой норма части 1 статьи 3, закрепляя суверенитет народа, имеет в виду принадлежность ему всей, а не только государственной власти[46].

Спор относительно тождественности либо отличия народного суверенитета и народовластия может продолжаться еще длительное время, однако в пользу своего предположения о их однородности выдвигаем несколько аргументов, основанных на действующем законодательстве России, конституционных традициях Франции, как государства, впервые закрепившего подобный суверенитет, являющего определенным «эталоном» конституционного развития. Видные французские ученые, общественные и политические деятели, своей политической борьбой, созидательной государственной деятельностью, фундаментальными трудами, доказали тождество народного суверенитета и народовластия. На заре становления категории «народный суверенитет» и ее нормативного правового закрепления М. Робеспьер писал, что представители народа не должны превращаться в суверенов, так как сувереном в государстве является только народ; суверенитет «всегда пребывает в народе», являясь его властью.[47] Выступая в Обществе друзей свободы и равенства 21 апреля 1793 года, М. Робеспьер предложил собственный проект «Декларации прав», одно из положений которого гласило: «Народ суверенен. Представительная власть составляет его собственность. Государственные должностные лица – его приказчики. Никакая часть народа не может осуществлять власть всего народа, но ее воля заслуживает уважения, так как она будет участвовать в образовании общей воли».[48] Г. Мабли, Ж.-П. Марат признавали народ носителем суверенитета, который одновременно является властью народа.[49] В статье 3 раздела I «Суверенитет» ныне действующей Конституции Франции 1958 года закреплено: «Национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и путем референдума. Никакая часть народа, никакая отдельная личность не могут присвоить себе его осуществление. В соответствии с установлениями Конституции выборы могут быть прямыми или косвенными. Они всегда являются всеобщими, равными и тайными».[50] В данном контексте содержание народного суверенитета раскрывается достаточно определенно, позволяя сформулировать в большей степени легальное определение национального (народного) суверенитета во Франции. В этом отношении Конституция Франции дает конституционный материал для конструирования универсального определения народного суверенитета, как власти народа, выражающейся в обязательном порядке через референдум, свободные выборы (и, как вариант, другие институты непосредственной демократии) либо представительные органы государственной власти. В части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации закреплено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Этим самым легально закреплено народовластие, совпадающее по формам реализации с народным суверенитетом.

Помимо этого необходимо обратиться к истории вопроса установления на доктринальном уровне различия между суверенитетом и властью. И различие это касалось первоначально государственного суверенитета. Г. Еллинек поставил еще в начале XX века вопрос: «составляет ли суверенитет существенный признак государственной власти и являются ли поэтому государство и суверенное государство понятиями тождественными» и определил на него ответ: «суверенитет не есть существенный признак государственной власти».[51] Аналогия может быть проведена относительно народного суверенитета и власти народа – может ли существовать власть народа без суверенитета. Истории общественного развития известны случаи предоставления государством народам, населяющим его, определенной власти, в части их внутренней самоорганизации. Но от этого данные народы не приобретали суверенитета. В подобном случае, народы приобретали право участия в решении определенных вопросов, то есть реализовывали свою волю посредством институтов непосредственной демократии. В Конституции России упоминаются народы (статья 9, 68), но только им непосредственно народный суверенитет не принадлежит. В части 1 статьи 2 Конституции Чеченской Республики закреплено: «Источником государственной власти в Чеченской Республике является ее народ, являющийся частью многонационального народа Российской Федерации». Следует предположить, что многонациональный народ данной республики не мог бы быть источником ее власти, если бы сам не обладал властью. Но какова власть многонационального народа Чеченской Республики? Эта власть не данного народа как такового, а как части многонационального народа России. Следовательно, во власти многонационального народа Чеченской Республики одновременно проявляется власть многонационального народа России. Из этого вытекает, что власть многонационального народа Чеченской Республики не автономна, не представляет собой полноценного народовластия. Народовластие в России едино, принадлежит одному субъекту, также как и народный суверенитет – многонациональному народу России. Безусловно, конституционные основы различных государств будут определять различные конструкции соотношения народного суверенитета и народовластия. И чем сложнее государство по территориальному устройству, тем сложнее будет данное соотношение. В Советском государстве суверенитетом обладали союзные республики, их народы были полноценными носителями народного суверенитета, что могло потенциально реализоваться в праве их выхода из состава Союза ССР. Применительно к многонациональному народу России термины народовластие и народный суверенитет тождественны.

Условиями подобного тождества являются: возможность принятия одним субъектом учредительного документа государства (Основного закона государства); решением им посредством институтов непосредственной и представительной демократии вопросов общегосударственного значения. Полнота власти всегда будет совпадать с суверенитетом. Решение же отдельных вопросов на региональном уровне является частичным проявлением власти народа, «фрагментарным», которое не может соотноситься с суверенитетом. И доказательство своим предположениям находим в дополнительной аргументации, отталкиваясь опять же от научных исследований Г. Еллинека в области государственного суверенитета. Ученый писал, что Средневековое государство обладало государственной властью, но не обладало суверенитетом. Препятствием к этому являлось сопротивление друг другу в рамках одного государства различных политических сил, которые не могли наделить государство суверенитетом, но стремились получить в «собственность» больше полномочий. Из чего следует вопрос: обладало ли подобное государство полноценной государственной властью? Г. Еллинек не пишет о полноценной власти, а это имеет существенное значение, ее стоит отличать от фрагментарной власти, дающей государству только форму. Единой полноценной государственной власти у Средневекового государства не было, она была представлена «мозаикой», состоящей из власти различных знатных семейств, церкви.

Какое государство с юридической точки зрения может обладать полноценной властью, если внутри него бок о бок соседствует множество «властей» (церковная, светская – монарх, аристократия и так далее), претендующих на гегемонию? Еще К. Маркс отметил, что двух властей в одном государстве быть не может. Только абсолютистская монархия смогла породить суверенитет и «секрет» этого скрывался в полновластии одного субъекта – государства, хотя и ассоциируемого по Гоббсу, в соответствии с воззрениями Людовика XIV с монархом. Но центр этой власти был безоговорочно один и самодостаточен. Тоже само относится к народному суверенитету: он всегда будет совпадать только с полноценной властью народа – народовластием. Суверенитет народа можно было бы свести к решению ряда вопросов, назвав их исключительными, взяв их за основу квалификации данного правового явления. Это позволило бы в конституционно-правовом контексте определять наличие или отсутствие у субъекта суверенитета. Главным образом, это стало бы доказательством наличия суверенитета у многонационального народа России и его отсутствия у народов России. Но нам представляется, что любое проявление народовластия в России носит суверенный характер и в этом проявляется исключительная власть многонационального народа России. В отношении народов России полагаем, целесообразно применять термин «участие в осуществлении власти на территории субъекта Российской Федерации». Термин же «народовластие» возможно применять только к многонациональному народу России и связывать его с народным суверенитетом.[52] Таким образом, в отношении многонационального народа России термины народовластие и народный суверенитет совпадают, проводить же «изыскание» по их отличию контрпродуктивно, так как в этом случае придется заключить, что некоторые формы осуществления власти народа суверенны, другие нет, так как в определенном случае реализуются решения, квалифицирующие подобный суверенитет, в другом нет.

Предполагаем, что исследование суверенитета как политико-правового феномена, вне зависимости от его принадлежности различным субъектам (государству, народу, нации), находится в доктринальной плоскости, поэтому единого положительного мнения относительно его природы установлено по определению быть не может. Задача исследования суверенитета заключается в установлении его конституционно-правовой ценности и возможного развития на определенном этапе государственного строительства, при этом под развитием суверенитета пониманием расширение его форм. В других политико-правовых плоскостях исследование народного суверенитета невозможно, так как его объем не измеряем и сущность данного явления не изменилась с момента его обоснования учеными-просветителями XVIII века и нормативного правового закрепления всеми демократическими государствами в XVIII–XXI веках.

Исследование народного суверенитета связано с определением возможных границ его реализации и его соотношением с верховенством конституции. Конституционное демократическое правовое государство покоится на конституционных ценностях, регулирующих общественное развитие, определяющих легальные способы реализации народного суверенитета. Конституция Российской Федерации в этом отношении является залогом стабильного государственного строительства, обеспечения народного суверенитета.

Теории и практике государственного строительства известно право народа на сопротивление угнетению (право на вооруженное восстание, право на безопасность, право на революцию – имеются различные формулировки данного права, не меняющие его содержания). Истоки данного права ведут к XVIII веку. Впервые право народа на сопротивление угнетению комплексно исследовал выдающийся швейцарский юрист и ученый XVIII века Эмер де Ваттель. Он писал: «Каждая нация имеет право сопротивляться всякому посягательству на ее спокойное существование или лучшее ее положение, то есть гарантировать себя от всякой обиды; и это право является совершенным, потому что оно дано для выполнения естественной и непременной обязанности».[53] Ученый сформулировал следующие тезисы относительно данного права: только сам народ имеет право судить своего правителя и оценивать его политику, соответственно, на свое усмотрение применять право на безопасность; когда в государстве возникает гражданская война и две равнозначные стороны используют свое право на безопасность, иностранные государства могут вмешиваться в данный конфликт, поддерживая ту или иную сторону, руководствуясь собственным пониманием справедливости; призывы к восстанию со стороны иностранных государств, адресованные к подданным суверена, которые недовольны им, являются нарушением прав народов, их интересов; данное право может быть применено, как к главе государства, так и к иностранным враждебным государствам и нациям.[54] Можно заключить, что право народа на сопротивление угнетению реализуемо только самими гражданами, при наличии к тому веских оснований: нарушение их естественных прав (права на жизнь, на безопасность); их социально-экономическое угнетение и так далее.

Право на сопротивление закреплено в Декларации о независимости США 1776 года, Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 года, во Всеобщей декларации прав человека 1948 года, Конституции Федеративной Республики Германия 1949 года.

Конституция ФРГ 1949 года формулирует право на сопротивление следующим образом: «Всякому, кто попытается устранить этот строй (имеется в виду конституционной строй ФРГ – от авт. И.И.), все немцы имеют право оказывать сопротивление, если не могут быть использованы иные средства» (часть 4 статьи 20).[55]

Конституция Российской Федерации не закрепляет право на сопротивление угнетению, в соответствии с частью 4 статьи 3 Основного закона никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону. Однако стоит признать, что право на сопротивление угнетению является прямым следствием, формой реализации народного суверенитета, принадлежащего многонациональному народу России. Полагаем, что механизм реализации права на сопротивление угнетению никогда ни в одном государстве мира не будет закреплен, в обратном случае законодательство определит векторы дестабилизации политико-правового состояния общества.

Однако отсутствие конституционно-правового закрепления права на сопротивление не снимает вопроса о его наличии у многонационального народа России, в силу природы народного суверенитета и естественного характера подобного права.

В связи с этим возникает проблема соотношения права народа на сопротивление угнетению и принципа верховенства конституции. С одной стороны, право на сопротивление позволяет народу свергать политические режимы, изменять основы конституционного строя, противоречащие идеям прав и свобод человека и гражданина, с другой стороны, всякое государство направляет свою деятельность на охрану верховенства конституции. К тому же квалифицировать реализацию права на сопротивление угнетению в каждом конкретном случае достаточно сложно.

Немецкий государствовед Карл Шмитт относительно суверенитета и его влияния на конституцию писал: «Суверен стоит вне нормально действующего правопорядка и все же принадлежит ему, ибо он компетентен решать, может ли быть in toto (в целом – от авт. И.И.) приостановлено действие конституции. Все тенденции современного развития правового государства ведут к тому, чтобы устранить суверена в этом смысле… Но можно ли покончить с экстремальными исключительными случаями, это вопрос не юридический. И если кто-то верит и надеется, что такое действительно возможно, то это зависит от его философских убеждений, особенно относящихся к философии истории или метафизике».[56] Полагаем, что право на сопротивление угнетению относится к экстремальным случаям проявления народного суверенитета и исключить его реализацию невозможно в силу материалистических оснований: способности народа осуществить насильственное изменение основ конституционного строя; естественной потребности народа в безопасности в целях самосохранения. К тому же имеется иной, основной аргумент – природа народного суверенитета достаточно сложна, ее полная регламентация в нормативных правовых актах недостижима, что может всегда породить ее чрезвычайные формы. Однако стоит не согласиться с К. Шмиттом, что предотвратить экстремальные случаи реализации суверенитета право не способно. Это докажем ниже.

Верховенство конституции и право на сопротивление угнетению, как форма реализации народного суверенитета, находятся в органическом единстве, что определяется единством субъекта, их порождающего. Конституция является учредительным документом (своего рода общественным договором), по которому народ провозглашает о своей независимости посредством государства, поручает государственным органам, в лице их должностных лиц, осуществлять определенные полномочия. Верховенство конституции определяет ее высшую юридическую силу, как учредительного документа государства и народа. В свою очередь право на сопротивление угнетению выступает гарантией подобного верховенства. Народ, в силу своего естественного права на сопротивление угнетению, имеет возможность:

• защищаться от какой-либо как внутренней (сепаратистские действия и так далее), так и внешней (борьба народов с оккупационными режимами в период Первой, Второй мировых войн) агрессии;

• свергать определенных лиц, группу лиц, узурпировавших государственную власть (свержение правительства Египта (2011 г.), Ливии (2012 г.), Абхазии (2014 г.), Украины (2014 г.)).

Внешней агрессией могут выступать действия иностранных государств, других народов; внутренней агрессией допустимо признавать силовые акции определенной группы лиц внутри государства. Внутренняя и внешняя агрессия в равной мере направлены на свержение основ конституционного строя, нарушение верховенства конституции. Узурпация государственной власти означает фактическое прекращение действия норм конституции, когда самые «демократические» конституции могут принять декларативный характер. Сопротивление (протест) в подобных условиях является следствием отсутствия легальных способов влияния народа на государственное строительство, в том числе на изменение основ конституционного строя.

Суверенитет народа означает свободу самоопределения в восстановлении конституционного порядка посредством реализации его естественного права на сопротивление угнетению, как внутреннему, так и внешнему угнетению.

Однако из этого правила имеется несколько исключений: 1) если Основной закон содержит нормы, нарушающие суверенитет народа, его интересы, соответственно, верховенство подобного закона изначально направлено на подавление последнего, то народ имеет право применить свое право на сопротивление угнетению в целях прекращения действия конституции. Как правило, подобные законы носят октроированный характер, то есть народом непосредственно не принимаются, а «даруются» определенным лицом (монархом); 2) конституционные нормы не соответствуют существующим общественным отношениям, не отвечают требованиям развития общества, народа, и государство в лице парламента не предпринимает определенных действий для внесения изменений в действующий Основной закон, для принятия нового Основного закона. Народ в такой ситуации может реализовать свое право на сопротивление угнетению, так как соблюдение верховенства конституции в подобных условиях направлено на ущемление прав народа, нарушение его интересов. Стоит признать, что подобные исключения довольно редко реализуемы на практике. В большинстве случаев, при нормально функционирующем конституционном строе, верховенство Основного закона выступает обеспечением интересов народа, средством реализации его власти, а право на сопротивление угнетению выступает гарантией подобного верховенства.

Таким образом, верховенство конституции будет обеспечено в единственном случае – если оно покоится на воле народа, его свободе самоопределения, в полном объеме реализует его суверенитет, если Основной закон государства закрепляет реальные формы реализации учредительной власти народа. Верховенство конституции выступает средством функционирования власти народа – право народа на сопротивление угнетению является гарантией подобного функционирования. Верховенство конституции и право на сопротивление угнетению следует рассматривать в контексте общественного договора, под которым понимаем Основной закон и его верховенство, а подобное право является гарантией действия данного договора, требованием его соблюдения третьими сторонами (иностранными государствами и народами).

Механизм осуществления народовластия разрабатывался советскими учеными. Ученый Л. А. Григорян писал, что народ в социалистическом обществе осуществляет свою власть через разветвленный механизм, объединяющий многочисленные организации трудящихся и различные формы непосредственной демократии. Этот механизм в своем строении отражает структуру власти народа, представляющую собой соединение государственной власти и общественного самоуправления.[57] В общую совокупность элементов механизма народовластия в СССР ученый включал: КПСС (руководящая роль в механизме социалистического народовластия); Верховный Совет СССР; массовые организации трудящихся (профсоюзы, комсомол, кооперация, ДОСААФ и так далее).[58] Примерно в подобном русле раскрывал осуществление власти народа (народного суверенитета) А.А. Безуглов.[59] В Постановлении Съезда народных депутатов РСФСР от 20 июня 1990 года № ВС 90-4 «О механизме народовластия в РСФСР» закреплялось, что народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, а также в формах непосредственной демократии.[60] Представляется, что подобный подход к раскрытию реализации народного суверенитета морально устарел и не соответствует конституционно-правовым реалиям Российской Федерации. Механизм осуществления народного суверенитета (народовластия) следует раскрыть через норму части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации, в которой закреплено: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

К непосредственным формам осуществления народного суверенитета (народовластия) относится референдум и свободные выборы; к представительным формам – законодательный и представительный орган государственной власти России – Федеральное Собрание Российской Федерации. Механизм реализации народного суверенитета является конституционным, то есть он закреплен в Основном законе государства. Однако представляется, что он может быть рассмотрен более широко, с доктринальных позиций. К примеру, профессор Е.И. Козлова писала, что власть народа осуществляют все без исключения органы государственной власти.[61] В.С. Основин полагал, что волю народа выражают высшие государственные органы.[62] А.А. Безуглов писал, что именно представительные органы государственной власти способны наиболее полно выразить суверенную волю народа. Это обусловлено принципами их формирования и деятельности.[63] Общественные организации признавались активными участками реализации народовластия. Профессор В. А. Ржевский полагал, что наличие многообразных форм демократии (в виде как государственных, так и общественных организаций) является проявлением единственно суверенной государственной власти народа.[64] И.П. Ильинский отмечал, что вся деятельность общественных организаций при социализме – это форма социалистического народовластия, а не самостоятельная общественная власть, существующая наряду с государственной.[65] Стоит признать, что в Советском Союзе существовал подход к определению механизма реализации народного суверенитета, не сводящий его к институтам представительной и непосредственной демократии. При этом следует уточнить положение об осуществлении народного суверенитета общественными объединениями. В современных условиях аналогами общественных объединений, существовавших в СССР, могут быть признаны: политические партии, представленные в парламенте России; всероссийские организации – Союз профсоюзов России, Российский студенческий союз, различные общественные движения, фонды и так далее. Представляется маловероятным, что данные объединения могут транслировать власть народа. Эти общественные объединения образованы по целевому назначению в зависимости от интересов отдельных групп граждан, по отдельности не представляющих мнение народа, тем более его власть. Подобные объединения обладают общественной властью, выступающей по отношению к власти народа как «фрагментарная» ее часть, то есть первая власть часть второй. При этом «фрагментарная» часть народного суверенитета, представленная общественными объединениями, образуется всей совокупностью данных объединений. Этот момент является ключевым. Отдельное общественное объединение, даже «правящая» политическая партия, не может самостоятельно, вне связи с другими общественными объединениями, составлять народный суверенитет. Причина тому целевое назначение любого, даже самого массового объединения, имеющего «универсальные» программные положения – обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина, достижение благополучия государства, поддержание социально незащищенных слоев населения и так далее. Всегда будет другая часть общества, имеющая совпадающие интересы с общими, «универсальными», но нуждающаяся в выражении «специфических» интересов (построение светского, клерикального государства, проведение реформ в целях либерализации отдельных отраслей народного хозяйства и так далее) посредством «собственной» общественной организации – партии. Признавая отдельные общественные объединения самостоятельными частями народного суверенитета, в обществе и государстве официально признается антагонизм, с возможностью одних политических сил узурпировать государственную власть, под предлогом выражения ими власти народа. Исследуя вопрос о месте и роли общественных объединений в механизме реализации народного суверенитета, необходимо указать на ведущую роль политических партий в транслировании власти народа. Тесную связь политических партий и народовластия определили еще в середине XX века ведущие государствоведы зарубежных стран (Великобритании, Германии (ГДР), США, Италии, Франции).[66] По мнению Х. Файнера представительная форма правления не может быть понята без партий. «Представительной правление – это правление партий… Не будет преувеличением сказать, что законодательный и исполнительный органы представляют собой едва ли нечто большее, чем официальные, централистски организованные и авторитарные пункты для собраний и функционирующие волю (государства – от авт. И.И.) орудия партий».[67] Президент США В. Вильсон проводил прямую связь между народовластием и партиями: «Представительное правление – это другое название для правления через партийное большинство. Представительное правление – это правление через большинство, правление через большинство – это партийное правление».[68]

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Политическая партия представляет власть определенной группы граждан, которая трансформируется из политической власти партии во власть государственную, в случае получения ею более половины мандатов в парламенте государства. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 19.12.2013 № 28-П выражена связь партии и власти народа (права народа на свободные выборы): «Именно деятельностью политических партий как основных коллективных участников избирательного процесса опосредовано происходит осуществление избирательных прав граждан и права народа на свободные выборы».[69] В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16.07.2007 № 11-П дается развернутое понимание политической власти в контексте осуществления власти народа: «Поскольку провозглашенное в преамбуле Конституции Российской Федерации и структурированное в ее статье 3 и ряде иных статей коллективное участие в осуществлении власти в Российской Федерации граждан, составляющих в своей совокупности многонациональный народ Российской Федерации, предполагает формирование политической воли народа, определяющей деятельность публичной власти, то, по смыслу статьи 13 Конституции Российской Федерации, именно политические партии, на которые возложена соответствующая публичная функция, содействуют процессу волеобразования народа в условиях открытости и свободы создания и деятельности самих политических партий, отвечающих конституционным критериям демократии».[70]

Конституционно-правовая связь между народовластием и политическими партиями имеется. Целью их учреждения является достижение государственной власти, поэтому обосновано положение об их центральном месте в реализации власти народа среди общественных объединений, одновременно с сохранением положительного значения всех подобных объединений в механизме реализации народного суверенитета. Более того, активное участие политических партий в трансляции власти народа доказывает состоятельность доводов о включении общественных объединений в механизм реализации народного суверенитета (народовластия).

Механизм реализации народного суверенитета можно представить как взаимообусловленную, взаимосвязанную совокупность конституционно-правовых институтов представительной и непосредственной демократии; органов местного самоуправления; общественных объединений. Механизм народного суверенитета представляет собой конституционно закрепленный порядок реализации власти народа, осуществляемый многонациональным народом Российской Федерации посредством институтов представительной и непосредственной демократии, органов местного самоуправления, общественных объединений, направленный на достижение свободы социально-экономического, политического, культурного самоопределения, самостоятельности и независимости данной исторической общности.

Данный механизм конституционный, то есть он закреплен в статье 3 Конституции России. Относительно включения в него общественных объединений стоит отметить: без их наличия не функционирует гражданское общество, соответственно, народ в подобных условиях не может реализовать свою власть в полном объеме. Соотносить механизм реализации народного суверенитета (народовластия) только с непосредственным волеизъявлением народа, деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления – значить упрощать задачу достижения народовластия.

При этом в механизм реализации народного суверенитета может быть включена деятельность органов государственной власти, представляющих народ в его взаимоотношениях с другими государствами и народами, отражающих сущность власти народа.[71] К тому же норма части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации постулирует об осуществлении власти народа через органы государственной власти, не конкретизируя их, не связывая их только с законодательными (представительными) органами государственной власти.

Особо стоит обратить внимание на роль и значение органов местного самоуправления в реализации народного суверенитета. В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации) местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. На местном уровне существуют разнообразные институты непосредственной демократии – местный референдум, муниципальные выборы, сходы, опросы, публичные слушания, собрания граждан, конференция граждан, правотворческая инициатива граждан и так далее. Структура органов местного самоуправления закреплена в части 1 статьи 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, ее составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В этой связи возникает вопрос об адекватности реализации народного суверенитета органами местного самоуправления. Конституционная норма включает их в механизм реализации подобного суверенитета, но данное положение требует уточнения и конкретизации. Полагаем, что как таковой орган местного самоуправления, единая структура органов местного самоуправления муниципального образования (представительный орган, глава администрации, местная администрации), не могут осуществлять народный суверенитет. Сложно представить, чтобы от имени многонационального народа России решал тот или иной вопрос орган местного самоуправления поселка городского, сельского типа, муниципального района, городского округа. Во-первых, подобный орган не выражает мнение всего народа; во-вторых, признание его носителем народовластия несет юридические последствия – признание независимости данного муниципального образования, его суверенитета. Поэтому только органы местного самоуправления, функционирующие на всей территории Российской Федерации, в своей совокупности можно признать выразителями народного суверенитета. Конкретные же муниципальные образования и их органы – власть народа не выражают. Поэтому более удачна формулировка, содержащаяся в Законе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации – «местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти» (часть 2 статьи 1), нежели в Конституции России – «органы местного самоуправления» (часть 2 статьи 3). Органы местного самоуправления на конституционном уровне не во всех странах включены в механизм реализации народного суверенитета. К примеру, в конституциях Германии, Италии отсутствуют юридические конструкции, включающие местное самоуправление в подобный механизм.[72]

Относительно соотношения механизма реализации народного суверенитета (народовластия) и механизма реализации государственной власти стоит отметить: это не идентичные механизмы. В реализации второго механизма участвуют органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации. К подобному механизму могут «примыкать» различные учреждения, предприятия, учредителем которых выступает государство в лице своих органов. Вся сложная система и структура органов государственной власти составляет механизм реализации подобной власти. Искажением является отрицание проявления власти народа в целом. Советский государствовед В.С. Щевцов писал: «Суверенная воля народа осуществляется путем принятия законодательства, установления системы правовых норм. Однако она может быть проявлена и непосредственно – путем, например, референдума, дачи наказов депутатам и т. п. Будучи одним из проявлений непосредственной демократии, такие формы выражения народной воли не представляют собой какой-то особой власти, отличной от государственной и стоящей над нею, хотя принятое, например, в результате референдума решение обязательно для всех государственных и общественных органов. Очевидно, правильнее будет сказать, что это одно из проявлений государственной власти (курсив от авт. – И.И.) со свойственными ей особенностями».[73] С данным положением нельзя согласиться, так как в непосредственной демократии проявляется власть народа. Ее закрепление в Конституции России трактуется как осуществление власти народа «непосредственно».

Таким образом, власть многонационального народа России не может быть отчуждена от него каким-либо способом, ограничена и разделена между отдельными субъектами, составляющими его, – нациями, народами, проживающими на соответствующей территории Российской Федерации.

Органы государственной и муниципальной власти необходимо воспринимать как средства осуществления народного суверенитета. Недопустимо противопоставлять интересы государства интересам народа, подменять волю народа политическими интересами отдельного круга лиц. На заре изучения природы суверенитета, рассматривая по существу государственный суверенитет, Т. Гоббс писал: «Обязанности суверена определяются той целью, ради которой он был обречен верховной властью, а именно целью обеспечения безопасности народа, к чему он обязывается естественными законами…».[74] Мыслитель призывал монарха подчиниться интересам народа, в современном же демократическом правовом государстве глава государства в своей деятельности всецело должен руководствоваться волей народа.

Основанием наличия подлинного народного суверенитета является суверенитет личности граждан государства, подразумевающий их свободу самоопределения, независимость.

Категорию «народный суверенитет» целесообразно выразить через категорию «свобода самоопределения», подразумевающую возможность народа определять тип государства, форму правления и политический режим.

Власть народа имеет свое выражение, что позволяет ее отграничивать от государственной власти.

Реализация народного суверенитета должна быть гарантирована посредством закрепления учредительной власти народа, в обратном случае создаются условия для возможного «конфликта» между властью народа и верховенством конституции.

1.3. Конституционно- и международно-правовые, социально-экономические, культурные основания народного суверенитета

Суверенитет многонационального народа России выражается непосредственно народом самим либо посредством органов государственной власти.

Помимо своего выражения народный суверенитет имеет основания, именно они определяют перспективные формы его реализации, в целом характер подобных форм.

Основания народного суверенитета целесообразно разделить на конституционно-правовые, международно-правовые, социально-экономические, культурные.

Конституционно-правовые и международно-правовые основания суверенитета многонационального народа России выражены в нормах Конституции Российской Федерации, в нормах международного публичного права, в федеральном законодательстве России. Именно совокупность данных норм определяет формально-юридическое существование суверенитета многонационального народа России. Конституция Российской Федерации в статьях 1, 3, 4, 11, 12 закрепляет общие основания власти народа, которая реализуется, в том числе посредством государства как политической организацией народа и переходит в государственную власть, то есть является ее основанием. Власть народа находит свою реализацию в институтах непосредственной и представительной демократии – свободных выборах, референдуме, в деятельности парламента. Конституционно-правовое закрепление количества институтов демократии, их содержание определяют качество выражения народного суверенитета, оптимальное отражение всей полноты власти народа. В различных государствах «перечень» подобных институтов отличен. В некоторых государствах в полном объеме реализуется народная правотворческая инициатива (более подробно этот вопрос рассмотрен в параграфе третьем главы второй настоящей работы); в социалистических государствах реализацию народовластия характеризовал институт всенародного обсуждения вопросов государственного и общественного значения и так далее. В Российской Федерации народный суверенитет (народовластие) реализуется посредством референдума и свободных выборов (часть 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации). Референдум исторически самым продуктивным образом выражал власть народа. Учредительная власть народа есть та сторона народного суверенитета (народовластия), которая определяет основы конституционного строя, тип государства, и реализуется в большинстве государств посредством референдума, парламента государства либо специально образуемых органов (конституционных комиссий, собраний).[75] Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года – результат реализации именно учредительной власти народа России посредством референдума. Специальный федеральный конституционный закон регламентирует проведение референдума[76].

Свободные выборы позволяют народу формировать законодательный и представительный орган государственной власти – Федеральное Собрание Российской Федерации. Свободные выборы гарантированы международными правовыми актами, в частности, в части 2 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 года закрепляется: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». Ряд федеральных законов обеспечивают организацию и проведение свободных выборов в Российской Федерации.[77] Многие процессуальные вопросы организации и проведения свободных выборов находят закрепление в подзаконных нормативных правовых актах, инструкциях Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.[78] Проблемы нормативного правового регулирования института референдума и свободных выборов, посредством которых реализуется народный суверенитет (осуществляется народовластие), более подробно рассмотрены в параграфе первом и втором, соответственно, главы второй настоящей работы. Конституционно закрепленной формой осуществления народовластия является парламент России – Федеральное Собрание Российской Федерации, вопросам совершенствования деятельности которого посвящен параграф первый главы третьей настоящей работы.

Социально-экономические основы суверенитета многонационального народа России находятся не только в области нормативного правового регулирования, но и в сфере социальных процессов, производства, распределения товаров, оказания услуг и так далее. Подобные основы относятся к материалистическим, то есть они отражают объективные явления, обуславливающие существование народного суверенитета. В рамках юриспруденции их можно было также отнести к «метафизическим», то есть не имеющим прямого отношения к праву согласно правовой концепции Ганса Кельзена. Но без указания на подобные основания народного суверенитета раскрыть его сложную природу невозможно, которая находится только частично в области права.

Базисом народного суверенитета является национальная экономика (народное хозяйство). Переход России от социалистического типа государства к капиталистическому повлиял на социально-экономическую основу суверенитета многонационального народа России. Советский государствовед А.А. Безуглов, исследуя природу суверенитета советского народа в 1970-е годы, отмечал его основы, среди которых была «экономическая». По мнению ученого, экономической основой народного суверенитета в Советском государстве являлась государственная собственность (общенародная собственность), плановая социалистическая экономика.[79]

В Российской Федерации относительно экономической основы государственного суверенитета был принят специальный Закон РСФСР от 31.10.1990 № 293-1 «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР».[80] Фактически в данном Законе провозглашается экономическая основа государственного суверенитета, как отражение основы народного суверенитета: земля, ее недра (запасы алмазов, золота, платины, драгоценных и полудрагоценных камней, серебра, нефти, угля, газа, урана, редкоземельных цветных и черных металлов и иных полезных ископаемых), воздушное пространство, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные и сырьевые ресурсы, расположенные на территории РСФСР, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны РСФСР, а также образующиеся в реках РСФСР запасы анадромных видов рыб за пределами морской экономической зоны, художественные и культурные ценности являются национальным богатством народов РСФСР (курсив от авт. – И.И.) (статья 1).

Защита национальных интересов и обеспечение стабильности суверенитета многонационального народа России сопряжены с рациональным использованием природных ресурсов (газа, нефти, минеральных ресурсов), эффективным функционированием национальной экономики (народного хозяйства). Проблема обеспечения суверенитета государства и народа на природные ресурсы вызвана распространением и усилением влияния транснациональных компаний на их добычу и переработку и отчуждением от этого процесса, от доходов, полученных от продажи данных ресурсов, непосредственно многонационального народа России. Рыночная экономика в несколько раз усложнила социально-экономический базис народного суверенитета, создавая и развивая предпринимательский потенциал, она создала определенные преграды для обеспечения суверенитета народа на природные ресурсы. Генеральный директор Всемирной торговой организации П. Лами, выступая в 2010 году на Берлинском Конгрессе по сырьевым товарам, отметил, что национальный суверенитет над природными ресурсами является анахронизмом. В этой связи настоящее время разработаны основные положения концепции наднационального регулирования допуска транснациональных корпораций к природным ресурсам суверенных государств, так как власти государств реализуют «национальный эгоизм» в сфере природопользования.[81]

Подобные планы Всемирной торговой организации ставят под сомнение целый ряд международных актов, в первую очередь, в которых закрепляется национальный суверенитет на природные ресурсы: Резолюция 1803 (XVII) Генеральной Ассамблеи ООН «Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами» (Принята 14.12.1962 на 1194-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН); Декларация об установлении нового международного экономического порядка (1974 год); Хартия экономических прав и обязанностей государств (1974 год); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 год); Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 год). Законодательство Российской Федерации направлено на обеспечение и защиту суверенитета народа на природные ресурсы, что выражено в исключительной государственной собственности на недра;[82] запрете приобретать на праве собственности земли сельскохозяйственного назначения иностранным физическим и юридическим лицам[83] и так далее. Социально-экономические основы народного суверенитета обеспечиваются отраслевым законодательством[84].

Одной из самых существенных мер государства по обеспечению социально-экономической основы народного суверенитета можно считать разработку и принятие Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденную Указом Президента РФ от 30.01.2010 № 120. В данном документе зафиксировано, что продовольственная безопасность является одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны, фактором сохранения ее государственности и суверенитета, важнейшей составляющей демографической политики, условием повышения качества жизни российских граждан путем гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения (пункт 2). [85]

Представляется, что меры по обеспечению социально-экономической основы народного суверенитета будут действенны только при национально ориентированном экспорте и импорте всех видов продукции; при закреплении в отраслевом законодательстве условий наибольшего благоприятствования для национальной экономики, при добыче и переработке природных ресурсов, как отечественными, так и иностранными юридическими лицами. Полагаем, что в области добычи природных ресурсов требуется закрепление «прозрачных» механизмов распределения прибыли от их продажи и переработки отечественными предприятиями-монополистами в, первую очередь, ОАО «Газпром». В обратном случае, отсутствуют действенные меры по обеспечению гарантии использования природных ресурсов на благо развития и существования многонационального народа России, как единственного суверенного обладателя данных ресурсов.

Конституцией Российской Федерации признаются и защищаются три основных формы собственности: частная, государственная и муниципальная (часть 2 статьи 8), напряду с иными формами собственности. Социально-экономическим базисом суверенитета многонационального народа России является государственная собственность (федеральная собственность, собственность субъектов России), муниципальная собственность. В целях управления, контроля за целевым использованием федеральной собственности создан специальный федеральный орган государственный власти, осуществляющий полномочия собственника в отношении государственного имущества, имеющий территориальные управления во всех субъектах Российской Федерации.[86]

На базе государственного имущества функционируют не только органы государственной власти, но и важные объекты социальной сферы: учреждения образования, культуры, здравоохранения; государственные предприятия оборонного комплекса, селекции и растениеводства и так далее. Данные организации выполняют задачу поддержания функционирования не только государства, но в первую очередь существования и развития многонационального народа России, конкретной группы граждан. В равной мере это относится и к муниципальной собственности.

Вопрос относительно частной собственности, как базиса народного суверенитета, должен быть решен положительным образом. Принадлежность предприятий минерально-сырьевой отрасли на праве частной собственности отдельным лицам, не исключает их определяющего значения для функционирования национальной экономики (народного хозяйства); нахождение земельных участков в собственности физических и юридических лиц, не выводит их из состава земель, находящихся в границах Российской Федерации. Частный сектор, под которым можно подразумевать совокупность объектов недвижимого и движимого имущества, представляет собой также важную социально-экономическую основу народного суверенитета, так как подобный сектор создает «рабочие места», участвует в производстве продукции и так далее. К тому же государство всегда обладает исключительным правом на национализацию. В соответствии со статей 235 Гражданского кодекса Российской Федерации обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков. Представляется, что имущество, находящееся в частной собственности, в первую очередь имеем в виду объекты промышленности, когда-то бывшие объектами «всесоюзного значения», могут при необходимости и решению государства быть национализированы.

Социально-экономические основы суверенитета многонационального народа России в 1990-е годы понесли значительные потрясения, с ними связаны такие явления как незаконная приватизация, рейдерские захваты, хищение имущества и иные способы незаконного завладения государственным имуществом. Особенности функционирования Советского государства породили массив собственности, созданной не просто государством, а рабочими и крестьянами, в результате их героического труда. Противоречия между указанными способами завладения государственным имуществом и интересами народа, историческим процессом создания данного имущества порождают в российском обществе антагонизм, постоянный риск социального кризиса, в конечном итоге невозможность легализации в народном сознании собственников данного имущества. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин справедливо отмечает, что постсоветскому обществу навязывались фрагменты чужой, западной правовой экономической нормативности. Причем специфика этого навязывания включала вопиюще неправовое приватизационное распределение крупной собственности, созданной трудом многих поколений, узкому кругу лиц, приближенных к новой власти или связанных с криминальной и субкриминальной средой. Все это вызывало и воспроизводило массовое глубокое недоверие к «рыночным реформам», к власти, которая проводила такие реформы, и к системе законодательных норм, которые кодифицировали новую постсоветскую реальность. Ученый и практик конституционного права видит в этом порождение глубочайшего противоречия между народом и государством. В.Д. Зорькин полагает, что вариантов решения данной проблемы много: от реприватизации и национализации незаконно приватизированной собственности до компенсационных выплат владельцами или перевода доходов от такой собственности в законодательно отчисляемые всем гражданам рентные платежи.[87]

В настоящее время перед государством стоит задача недопущения повторения подобных явлений 1990-х годов, которые могут негативным образом повлиять на единство, как многонационального народа России, так и самого Российского государства. В этих целях конкурс по продаже федерального имущества должен проходит под контролем общественности и при обеспечении рыночной стоимости подобного имущества. Для этого могут быть внесены дополнения в нормативный правовой акт[88], регулирующий организацию и проведение конкурса по продаже федерального имущества: проект договора купли-продажи федерального имущества разрабатывается специализированным органом (Росимуществом, Минэкономразвития России); лица, осуществляющие полномочия собственника по продаже федерального имущества, несут персональную ответственность за законность, проведенного конкурса по продаже федерального имущества.

Культурные основы народного суверенитета (менталитет народа). В отношении государственного суверенитета советские ученые писали: «Суверенитет есть юридическая форма, в которой выражается способность государственной власти повелевать и не допускать вмешательства других государств в свои повеления. Фактически такая возможность обеспечивается только военной и экономической мощью государства. Государство слабое в военном и экономическом отношении, хотя бы оно формально считалось суверенным, фактически всегда оказывается в зависимости от других, более мощных государств».[89] Сила и мощь государственного суверенитета, в большей степени, основана на эффективной, конкурентоспособной экономике, армии. Народный суверенитет отличен от государственного суверенитета, что проявляется в его основах. Помимо социально-экономических основ, безусловно, определяющих наличие народного суверенитета, он основан на культуре (менталитете) народа. И значение этого основания сопоставимо с социально-экономическим, военным основанием государственного суверенитета. Народный суверенитет превращается в нежизнеспособную догму, вследствие утраты народом своих культурных основ. Так, народ, де-юре обладающей суверенитетом, закрепленным в Основном законе, но фактически утрачивающий свое культурное единение, свой цивилизационный код, испытывающий культурное влияние со стороны других народов, де-факто не обладает народным суверенитетом, находится на грани его потери. Народ проявляет свою «волю» посредством выборов, деятельности парламента, но вследствие внутреннего культурного «разложения» он не способен развиваться и реализовывать свою власть фактически.

Народ теряет свои внутренние ориентиры. Так называемые национальные символы – памятники истории и культуры, памятные даты и события, прекращают свое позитивное действие на народ. Разрушается «культурная матрица», позволяющая народу развиваться и существовать как единое целое.[90] История государства и права показывает, что народы распадались не столько из-за внешнего воздействия, сколько по причине культурного упадка, размежевания в их составе отдельных этносов. К примеру, упадок и распад Римской Империи связывают именно с падением нравов, которые имеют основополагающее значение для всякого цивилизованного народа.

Культурные основы составляют особенность суверенитета именно народа; государственный суверенитет может иметь идеологические основы, которые в корне отличны от первых. В целом к народному суверенитету не применимо положение – «идеологические основы народного суверенитета», о чем писали советские ученые.[91] Идеологические основы характерны только для государства, их возможно закрепить в нормативных правовых актах, и они отражают определенный период развития подобной политической организации. Культурные основы народного суверенитета более универсальны и их наличие не может регламентироваться правовыми актами, они могут характеризовать народ, его суверенитет на всем протяжении их существования. Тысячелетние культурные основы суверенитета многонационального народа России не претерпели существенной эволюции, не смогли подвергнуться коренному изменению в период Советского государства. Многонациональный народ России по-прежнему характеризует патернализм, коллективизм, особое отношение к государству и главе государства, способность к построению мощного государства за счет сокращения демократических прав и свобод.[92]

Исследование культурных основ многонационального народа России позволяет определить его менталитет, возможность укрепления подобных основ со стороны государства. Государство может создавать специальный орган, уполномоченный заниматься национальной политикой, образовать комитет по делам национальностей в рамках парламента, разработать и реализовать программы, направленные на единение многонационального народа России. В России имелась практика образования министерства по делам национальностей, в настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации функционирует Комитет по делам национальностей, реализуются специальные программы в области культуры.[93]

В 2012 году при Президенте Российской Федерации был образован Совет по межнациональным отношениям, основными задачами которого являются: рассмотрение концептуальных основ, целей и задач государственной национальной политики Российской Федерации, определение способов, форм и этапов её реализации; обсуждение практики реализации государственной национальной политики Российской Федерации; подготовка предложений Президенту Российской Федерации по определению приоритетных направлений государственной национальной политики Российской Федерации; обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций по вопросам межнациональных отношений.[94] Культурные основы суверенитета многонационального народа России укрепляются со стороны разнообразных общественных организаций, представители которых входят в Совет по межнациональным отношениям при Президенте Российской Федерации. Политико-правовое влияние на развитие межнационального согласия оказывает не просто участие главы государства в данном Совете, но и его председательство в нем. Президент России В.В. Путин, выступая 19 февраля 2013 года на заседании данного Совета, отметил, что базовая задача (имеется в виду базовая задача Совета – от авт. И.И.) заключается в том, чтобы укрепить гармонию и согласие в многонациональном российском обществе, чтобы люди независимо от своей этнической, религиозной принадлежности осознавали себя гражданами единой страны.[95] Государство посредством функций по воспитанию и образованию, в том числе через данный Совет, обладает механизмами воздействия на развитие и укрепление культурных основ суверенитета многонационального народа России. Проявлением этого являются: планируемое издание в 2015 году единой линейки учебников по отечественной истории, в подготовке которого принимают участие ведущие российские историки, представители общественности; обсуждение и выработка конкретных действий по совершенствованию нормативного правового регулирования деятельности национально-культурных автономий и так далее.[96] Представляется, что единая концепция не только учебника отечественной истории, но и литературы, русского языка, географии, обществознания позволит качественно укрепить культурные основы суверенитета многонационального народа России.

В последние двадцать лет суверенитет многонационального народа России испытывает особое воздействие со стороны явления, характеризующего развитие мирового сообщества, – глобализации. Усиление данного воздействия определяется распадом Советского государства, развитием мировой экономики, научно-технической революцией и так далее. Первоочередными объектами воздействия глобализации можно считать экономику и культуру. Неотвратимость влияния глобализационных процессов на культуру многонационального народа России очевидна. К положительным результатам подобного воздействия целесообразно отнести: появление возможности граждан России знакомства с традициями народов мира; обогащение знаний народа России о мироустройстве, его знакомство со стандартами правового, экономического развития различных государств. Но положительные стороны глобализации заканчиваются там, где её воздействие ведет к утрате народом собственной уникальной культурной идентичности, способности самостоятельно развиваться. Основное значение культурных основ суверенитета заключается в их возможности порождать самостоятельное правовое и цивилизационное «мышление» народа, что самым прямым образом взаимосвязано с процессом глобализации. В этой связи необходимо должным образом рассмотреть глобализацию, как фактор положительным либо отрицательным образом воздействующий на культурные основы суверенитета многонационального народа России. Подобная постановка вопроса необходима с целью получения ответа на вопрос: ведет ли глобализация к утрате народного суверенитета? В официальных государственных документах Российской Федерации в определенной степени выражена позиция государства к глобализации. В частности, отмечена явная опасность, исходящая от нее. В Концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденной Президентом России 12.02.2013 г., указано, что оборотной стороной процессов глобализации становится тенденция повышения значения фактора цивилизационной идентичности. Стремление вернуться к своим цивилизационным корням отчетливо прослеживается в событиях на Ближнем Востоке и в Северной Африке, где политическое и социально-экономическое обновление общества зачастую проходит под лозунгом утверждения исламских ценностей. Схожие процессы наблюдаются и в других регионах, что выводит в разряд первоочередных приоритетов мировой политики задачу предотвращения межцивилизационных разломов, наращивания усилий в интересах формирования партнерства культур, религий и цивилизаций, призванного обеспечить гармоничное развитие человечества. В этих условиях попытки навязывания другим собственной шкалы ценностей чреваты усилением ксенофобии, нетерпимости и конфликтности в международных делах, а в конечном итоге – сползанием к хаосу и неуправляемости в международных отношениях. Негативно на перспективы укрепления глобальной стабильности влияет обозначающаяся тенденция реидеологизации международных отношений (пункт 14).[97] Глобализация направлена не только на развитие мировой экономики, но и на подчинение одних государств и народов другими, как следствие, происходит фактическая утрата народом собственного суверенитета. Полагаем, что сохранение народного суверенитета в современных условиях возможно только посредством достижения минимального баланса между требованиями мировой экономической консолидации и интересами народа по сохранению собственной культурной идентичности. Экономика как естественный процесс не имеет национальности, она действует по единым правилам, в ней от природы заложена механика, и ее развитие должно только благоприятным образом влиять на положение народа. Появление на национальных рынках иностранных инвесторов можно воспринимать в большей степени положительным образом, это в определенной мере способствует укреплению суверенитета народа. Большую опасность для народа несет именно «культурная экспансия», после которой следует утрата всякой самостоятельности народа. Подобная экспансия осуществляется посредством влияния на культуру в целом народа, в том числе на его политическую культуру (собственное понимание демократии, механизмов управления государством и так далее). Российская Федерация в лице ее армии, флота, государственного аппарата; конституционное право Российской Федерации (национальное право в целом); международные нормативные правовые акты, международные организации, в первую очередь Организация Объединенных Наций, в подобных условиях способны стать регуляторами, определяющими целесообразность и допустимость влияния глобализации на многонациональный народ России. Международные организации имеют возможность принимать решения, направленные как на защиту национальных интересов, так и осуждение тех или иных действий многонационального народа России в лице его государства. Именно в этом видим достижение определенного баланса, позволяющего сохранить суверенитет многонационального народа России.

Культурные основы суверенитета многонационального народа России связаны с памятниками истории, культуры, археологии, которые свидетельствуют о политико-правовой самодостаточности данного народа еще в конце первого – начале второго тысячелетия нашей эры. Для культурных основ суверенитета важны в большей степени памятники наличия государственности многонационального народа России, проявление его творчества, а не какие-либо направления в искусстве, литературе, продвигаемые и развиваемые представителями данной исторической общности в разные периоды времени (в литературе – имажинизм, в архитектуре – конструктивизм и прочее). К объектам, связанным с культурными основами именно суверенитета многонационального народа России, можно отнести: Московский кремль – цитадель российской государственности; архитектурные ансамбли Новгородского и Псковского кремля; символы государственности и героического подвига народа различного периода («шапка Мономаха», «Знамя победы» и так далее); памятники законодательства («Русская правда», «Судебник» Ивана III) и литературы («Повесть временных лет», «Лаврентьевская летопись»); художественный промысел, представленный образцами древнерусского орнамента, и так далее. В этой связи в укреплении культурных основ многонационального народа России огромное значение имеет развитие музейного дела, охрана памятников истории и культуры. Без сохранения и передачи последующим поколениям вышеперечисленных объектов, составляющих культурные основы суверенитета многонационального народа России, не только в материальном виде (как вещи), но в духовном (как морально-эстетической ценности), данная историческая общность может прекратить свое существование.

Таким образом, нами сделано несколько научно-практических выводов:

1. Суверенитет многонационального народа России имеет основы, выраженные как в материальных ценностях (объекты промышленности, природные ресурсы, национальная экономика), так и в духовных ценностях (культурное наследие данного народа). Процессы глобализации представляют большую опасность разрушения культурных основ народного суверенитета, их влияние на национальную экономику в меньшей степени представляет угрозу для подобного суверенитета. В этой связи, трансформируя национальную экономику в мировую, задачей государства и многонационального народа России является сохранение своей культурной идентичности (своего культурного кода);

2. Народный суверенитет является итогом достижения народом культурной зрелости, социально-экономической, политической независимости, то есть он обусловлен исключительно материалистическими и духовными причинами. В отличие от государственного суверенитета, народный суверенитет невозможно установить, провозгласить декларацией.

3. В целях укрепления социально-экономических основ народного суверенитета требуется внесение изменений в ряд правовых актов, регламентирующих добычу природных ресурсов и их переработку. В частности, целесообразно закрепить «прозрачные» механизмы распределения доходов от продажи природных ресурсов, что обусловлено распространением на них в международном праве национального (народного) суверенитета (суверенитета нации (народа) на природные ресурсы).

4. Основания народного суверенитета прямым образом влияют на формы его реализации, фактически всецело их определяют. Уровень социально-экономического развития того или иного народа, то есть национальной экономики (народного хозяйства), способен предопределить наличие либо отсутствие у народа протестных настроений, которые могут приобрести различные формы (от митингов до революции). Культурные основы народного суверенитета влияют на тип государства, форму правления. Исходя из собственной политической культуры, каждый народ определяет президентскую либо парламентскую республику. Многонациональный народ России традиционно ориентировался на сильную власть главы государства, поэтому до настоящего времени в России не произошло формирования парламента, способного проводить самостоятельный политический курс, независимо от исполнительной власти.[98]

5. Основания народного суверенитета предопределяют формы его реализации, но не определяют его природу и объем. Объем народного суверенитета невозможно измерить компетенциями государственных органов, конституционно закрепленными институтами демократии. Поэтому категория «народный суверенитет» сама по себе не имеет особенностей у различных народов.

1.4. Соотношение народного, национального, государственного суверенитетов и демократии

Суверенитет имеет несколько видов: народный, национальный и государственный. Их главное отличие строится по субъектному составу, формам выражения.

Исторически первым был обоснован государственный суверенитет, отражением которого была государственная власть, деятельность государства, его политическая, социально-экономическая независимость.

Национальный суверенитет впервые в истории был закреплен в Конституции Франции 1791 года, при этом в данном конкретном случае под ним стоить подразумевать и народный суверенитет. Как было отмечено в предыдущих параграфах данной главы, в Западной Европе признается доктрина «одна нация – одно государство», соответственно, с нацией ассоциируется все население государства, все его граждане, что характерно и для народа. При подобном подходе национальный суверенитет и народный совпадают по объему реализации.

Национальный суверенитет, принадлежащий нациям по этническому признаку, впервые получил обоснование в Советском государстве.[99]

Представляется, что научно-практическое значение имеет определение отличия между народным суверенитетом, национальным суверенитетом и государственным суверенитетом. В Российской Федерации носителем первого является многонациональный народ Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Конституции России); носителями второго являются народы России (главным образом он проявляется в реализации ими права на самоопределение в рамках Российской Федерации (часть 3 статьи 5 Конституции России)), третьего – Российская Федерация (часть 1 статьи 4 Конституции России). И это первое существенное отличие между данными явлениями, определяющее дальнейшее исследование.

Рассмотрение национального суверенитета, форм его реализации возможно только в контексте его развития, влияния на этот процесс официальной «доктрины» Советского государства – марксистко-ленинского учения о государстве и праве. Все это прямым образом влияет на его соотношение с государственным и народным суверенитетом.

В Советском Союзе впервые в мире национальный суверенитет, как суверенитет этнонаций, получил доктринальное исследование и обоснование. Зарубежная наука государственного права не занималась детальным исследованием этого вопроса, до 1960-х годов в мире в целом существовал колониальный порядок, при котором образование и поддержание существования колоний считалось нормой. Впервые всесторонне и системно национальный суверенитет был рассмотрен в трудах следующих советских ученых: Ю.Г. Судницына «Национальный суверенитет в СССР» (1958 г.), Р.А. Тузмухамедова «Национальный суверенитет» (1963 г.), В.С. Шевцова «Национальный суверенитет. Проблемы теории и методологии» (1978 г.).[100]

Все нации обладали национальным суверенитетом, в соответствии с которым они могли не только развивать собственную культуру, но и образовывать независимые государства.

Сам термина «национальный суверенитет» не закреплялся в конституционных актах Советского государства, закреплялось «право наций на самоопределение», как одна из форм его реализации.[101] Поэтому образование автономных и союзных республик в составе РСФСР и СССР, соответственно, является не только результатом самоопределения наций, но и реализацией ими своего национального суверенитета. Профессор И.Д. Левин самым прямым образом связывал национальный суверенитет и право выхода союзной республики из состава Союза ССР, по этому поводу он писал: «… все союзные республики имеют право выхода из СССР, и данное право является решающим признаком суверенитета союзных республик. С этим сложно не согласиться, главное, что сохранили нации СССР – это реальное право выхода из его состава, это явилось наивысшей формой выражения их национального суверенитета».[102]

Профессор А.И. Лепешкин писал о национальном суверенитете следующее: «Суверенитет нации – это внутреннее, присущее ей свойство, означающее ее потенциальное право на самостоятельное и независимое существование. Если та или иная нация реализует это право в конкретных национально-государственных формах, которые обеспечивают ее свободное развитие как нации, то она, следовательно, осуществляет свой национальный суверенитет»[103]. Л.А. Моджорян отмечала: «национальный суверенитет означает свободное волеизъявление нации в реализации ее права на самоопределение».[104] Из этого можно сделать вывод, что национальный суверенитет реализуется в форме самоопределения нации. Это объективный вывод, который базируется на логическом восприятии вопроса. Многие народы (нации) России имеют в ее составе государственные образования (республики), но эти образования не имеют государственного суверенитета, так как суверенитетом обладает только Россия, при этом данные народы (нации) обладают национальным суверенитетом. Из чего следует, что национальный суверенитет более универсален и шире в своем понимании: государственный суверенитет может быть утрачен, национальный же суверенитет существует на всем протяжении существования нации. Нация, образовавшая государство, может войти в состав определенного государства и на договорных началах утратить государственный суверенитет своей политической организации (по факту осуществив его добровольное отчуждение), в то время, сохранив свой национальный суверенитет. Пример тому: добровольное вхождение в состав СССР в 1944 году Тувинской Народной Республики, при котором народ республики утратил государственный суверенитет республики, как воплощение своего национального суверенитета, но не утратил последнего суверенитета. Другой исторический пример свидетельствует о временной отмене государственного суверенитета, что невозможно в случае с национальным и народным суверенитетом: «Когда миру и благополучию Египта угрожала в декабре 1914 г. опасность в виду вмешательства Турции в европейскую войну на стороне центральных держав, правительство его величества отменило суверенитет Турции над Египтом, взяло страну под свою защиту и установила над ней протекторат… Положение теперь изменилось. правительство его величества решило. ликвидировать протекторат декларацией, в которой оно признает Египет независимым суверенным государством».[105] Иные многочисленные примеры утраты государственного суверенитета приведены в работе английского ученого XX века Д. О’ Коннелля «Правопреемство государств»[106], однако многие народы государств, приведенных в качестве примера, возродили государственный суверенитет, безусловно, опираясь на свой собственный суверенитет – народный.

Историческое развитие России свидетельствует о возможности распада единого государства, при трансформации национального суверенитета в государственный суверенитет. В этой связи В. В. Путин отметил: «Продекларировав 20 лет назад суверенитет, тогдашние депутаты РСФСР в запале борьбы с «союзным центром» запустили процесс строительства «национальных государств», причем даже внутри самой Российской Федерации. То, в чем, возможно, не отдавали себе отчет инициаторы «затей с суверенитетами», – все остальные, в том числе и за рубежами нашего государства, – поняли очень четко и быстро. И последствия не заставили себя ждать. С распадом страны мы оказались на грани, а в отдельных известных регионах – и за гранью гражданской войны, причем именно на этнической почве»[107].

В настоящее время в России постановка вопроса о национальном суверенитете и формах его реализации иная, чем в Советском государстве, так как в Конституции Российской Федерации не закрепляется право выхода из состава России её субъектов. Национальный суверенитет находит конкретное выражение в праве народов России на самоопределение (часть 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации). Законодательство Российской Федерации по объему нормативного правового закрепления форм реализации национального суверенитета превосходит все иные многонациональные по своему составу государства. Полагаем, что основными формами реализации национального суверенитета в России должны быть и являются: образование народами (нациями) национально-культурной автономии;[108] поддержание и развитие народом (нацией) собственной культуры, традиций, языка (территориальной формой реализации национального суверенитета допустимо считать образование нациями в составе России государствоподобных образования – республик).[109] Траекторией внутреннего развития Российской Федерации всегда будет направление, помимо всего прочего, на поддержание самобытности, культуры ее народов.

Отсутствие «внешне территориальных» форм реализации национального суверенитета народов России не ведет к их ущемлению, отрицанию подобного суверенитета, так как лишение нации ее естественного свойства – наличия у нее суверенитета, порождает возможность ущемления права народов (наций) России на сохранение их традиций, языка, в целом ставит под сомнение их дальнейшее существование. Именно «иммунитетом» от насильственной ассимиляции народов (наций) и других неправомерных действий относительно них выступает национальный суверенитет. По этому поводу справедливо было отмечено профессором К.Д. Коркмасовой: «Историческое назначение права наций на самоопределение, социально-политическая эффективность этого права состоит в защите и упрочнении национального суверенитета. Это означает возможность нации путем использования права на самоопределение материализовать, обеспечить, защитить свои национальные особенности, свою национальную индивидуальность, самобытность свое право свободно распоряжаться своими естественными ресурсами, свободно осуществлять социально-экономическое и культурное развитие путем создания той или другой формы государственности».[110] Признание национального суверенитета в России является фактом. Другой вопрос: насколько широко допустимо трактовать реализацию национального суверенитета народов (наций) России. Национальный суверенитет реализуется только в рамках федеративного государства, другой альтернативы для народов (наций) Российской Федерации фактически не существует. И это обусловлено объективными причинами: многие титульные народы (нации) в республиках в составе Российской Федерации не составляют большинство их населения,[111] поэтому при плебисците (только на основании него возможно территориальное отделение субъекта из состава государства в цивилизованном и легитимном порядке) они не смогут реализовать свое право на самоопределение и свой суверенитет в полном объеме, большинство русского населения таких субъектов, скорее всего, выскажется за территориальное единство с Россией. Отметим, что плебисцит не закреплен в российском законодательстве, как правовая процедура, в соответствии с которой происходит выход субъекта из состава государства, но при возникновении конфликтной ситуации, его применение логично и закономерно.

Термин «национальный суверенитет» не закреплен в нормативных правовых актах Российской Федерации, его упоминание в официальных документах встречается крайне редко. В этой связи представляет интерес его употребление в следующем контексте Президентом Российской Федерации В.В. Путиным: «Мы будем стремиться быть лидерами, защищая международное право, добиваясь уважения к национальному суверенитету, самостоятельности и самобытности народов (курсив от авт. – И.И.). И это абсолютно объективно и объяснимо для такого государства, как Россия, с ее великой историей и культурой, с многовековым опытом не так называемой толерантности, бесполой и бесплодной, а именно совместной, органичной жизни разных народов в рамках одного единого государства».[112] Гарант Конституции России, рассматривая национальный суверенитет в подобном разрезе, официально заявляет об его обеспечении и поддержании в Российской Федерации и признании за народами России.

Таким образом, законодательство Российской Федерации позволяет трактовать национальный суверенитет как составную часть суверенитета многонационального народа России; реализацию национального суверенитета во «внешних» формах посредством суверенитета народа России и государственного суверенитета Российской Федерации. Национальный суверенитет по формам реализации не тождественен суверенитету многонационального народа России, к примеру, он имеет «специфическую» форму реализации – образование народами (нациями) национально-культурной автономии. Как в федеративном, так и в унитарном государстве формы реализации народного суверенитета всегда будут шире форм реализации национального суверенитета, так как он воплощает в себе власть всех граждан – народа государства. Отказ от национального суверенитета с исторической и правовой точки зрения невозможен. При этом стоит отметить о возможной перспективе «слияния» суверенитета многонационального народа России с национальными суверенитетами народов России только в одном случае – в случае формирования качественно новой монолитной общности на территории Российской Федерации – единой российской нации. Это вопрос довольно отдаленной перспективы и сложно реализуемой, но она имеет право на существование, тем более волевое усилие государства к этому имеется[113].

Отношение национального суверенитета к государственному суверенитету в России напрямую не прослеживается. Различные национальности участвуют в реализации государственного суверенитета исключительно как часть многонационального народа России, то есть как часть граждан России. Суверенитет народов (наций) России не может породить государственного суверенитета определенных субъектов России, на территории которых они проживают, и одновременно не может определить наличие суверенитета Российской Федерации, так как эти народы (нации) проживают на территории России в совокупности с другими национальностями, которые и составляют многонациональный народ Российской Федерации. Полагаем, в подобном ключе должен ставиться и решаться вопрос о соотношении национального суверенитета и государственного суверенитета.

Народный суверенитет и государственный суверенитет тесно взаимосвязаны – первый порождает второй. Суверенитет многонационального народа России трансформируется в государственный суверенитет, при этом сохраняя свою самостоятельность и независимость. Профессор Б. С. Эбзеев отрицает разделение суверенитета на народный, национальный и государственный, по этому поводу ученый пишет: «Суверенитет един, он не может быть разделен между народом, нацией и государством, это – различные стороны одного и того же социально-политического и конституционно-правового явления. Само содержание принципа суверенитета исключает одновременное существование нескольких суверенных властей в одном государстве. Стало быть, речь в действительности идет лишь о разных аспектах одной и той же категории и разных подходах к ее обеспечению. При этом именно суверенитет народа лежит в основе государственного суверенитета, который, в свою очередь, в государственно организованном обществе выступает в качестве выразителя суверенной воли народа».[114]Многие советские ученые считали, что народный суверенитет в полном объеме реализуется в государственном суверенитете.[115] Довольно диалектичное соотношение народного и государственного суверенитета делал профессор А.И. Лепешкин: «В Советском союзном государстве народный суверенитет имеет государственно-правовое содержание, а государственный суверенитет выступает как реализация народного суверенитета». [116]

Представляется, что народный суверенитет может быть рассмотрен с других позиций и история, эмпирическая практика дают для этого материал. История формирования всех видов суверенитета была вызвана становлением независимых во всех аспектах государств, угнетением народов со стороны единоличного правителя – монарха, подавлением наций в составе многонациональных государств. Суверенитет всегда являлся реакцией на происходящие общественно-политические процессы и выражал свободу и независимость определенных субъектов в их деятельности, в определении ими собственного пути развития. В основе суверенитета всегда лежала власть, воплощенная в силе, воле, материальных средствах, без которой сама идея суверенитета не имела бы научно-практической ценности, была бы в целом нереализуема. Поэтому общественно-политические события сами выдвинули необходимость признания различных видов суверенитета по мере развития общества. Виды суверенитетов имеют конкретные формы реализации, которые отличны друг от друга, что определяется их субъектами. Так, народный суверенитет, являясь основой государственного суверенитета, полностью в нем «не растворяется», «не гасится» им. Суверенитет многонационального народа России имеет только ему присущие формы реализации – референдум и свободные выборы, также он реализуется посредством органов государственной власти. Полагаем, что целесообразно разделить внутренние и внешние формы реализации народного суверенитета: к первым относится непосредственное либо посредством государственных органов осуществление народом власти внутри государства; ко вторым – установление народом связи с иностранными государствами либо народами. В этой связи целесообразно предположить, что внутренняя форма народного суверенитета реализуется в большей степени народом самостоятельно, посредством парламента государства; в то время как внешняя форма почти всегда реализуется через государственный суверенитет, то есть посредством государства в лице его органов и должностных лиц. К примеру, только Министерство иностранных дел Российской Федерации как федеральный орган государственной власти осуществляет достаточно объемные полномочия, свидетельствующие об их «представительском» и «распорядительном» характере. В полномочия Министерства иностранных дел Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 865 (ред. от 21.12.2013) «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации» входит: разработка общей стратегии внешней политики Российской Федерации и представление соответствующих предложений Президенту Российской Федерации, реализация внешнеполитического курса Российской Федерации в соответствии с Концепцией внешней политики Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации (пункты 1,2 пункта 2); обеспечение дипломатических и консульских отношений Российской Федерации с иностранными государствами, сношений с международными организациями (пункт 3); обеспечение дипломатическими и международно-правовыми средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности Российской Федерации, других ее интересов на международной арене (пункт 4); реализация дипломатическими и международно-правовыми средствами усилия Российской Федерации по обеспечению международного мира, глобальной и региональной безопасности, в том числе с учетом ее ответственности как постоянного члена Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, участника общеевропейского процесса и других региональных механизмов; обеспечение участия Российской Федерации в деятельности Организации Объединенных Наций, Содружества Независимых Государств, органов Союзного государства, международных организаций, в работе международных конференций, форумов, содействие повышению роли Российской Федерации как члена мирового сообщества в решении глобальных и региональных международных проблем; ведение переговоров с иностранными государствами и международными организациями (подпункты 4,5, 9 пункта 6).[117] Федеральные органы государственной власти, в полномочия которых входит сотрудничество с иностранными государствами, установление дипломатического сотрудничества реализуют внешнюю форму народного суверенитета. Полное отождествление народного и государственного суверенитетов чревато узурпацией государственной власти группой лиц, либо отдельным лицом. Поэтому продуктивно разделять внешнюю и внутреннюю формы реализации народного суверенитета, определяя их сущностные отличия.

Народный суверенитет (народовластие) и демократия не тождественные понятия. Общеизвестно, что дословно демократия с греческого языка переводится как власть народа. Однако за время ее развития она приобрела в России другой характер, позволяющий ее трактовать в ином качестве. На возможность ошибочного отождествления двух формально одинаковых понятий указывал профессор А.И. Денисов. В этой связи ученый писал, что использовать одни и те же термины, в первую очередь термин «демократия», но применительно к разным типам государств, разным по классовому значению обществам, – значит говорить свекровь, имея в виду невестку.[118]

Г.Ю. Курскова отмечает, что суверенная власть народа не поддается количественным измерениям. Суверенитет народа – это качественная категория. Он либо есть, либо его нет. Соответственно, демократию в современном понимании следует рассматривать не как власть народа, а как участие граждан и их объединений в осуществлении этой власти. Такое участие может осуществляться в различных формах: участие в выборах президента, членство в партии и так далее. Это означает, что понятия демократия и народовластие не являются идентичными.[119] Профессор С. А. Авакьян отмечает, что народный суверенитет – это принадлежность власти народу, возможность осуществления народом принадлежащей ему власти как непосредственно, так и посредством органов государственной власти, органов местного самоуправления.[120] Демократия организует власть народа и обладает рядом достоинств, выраженных в ее институтах, но она не являет собой саму власть, в отличие от своего западноевропейского понимания. Институты демократии способны выразить власть народа только в определенной степени, только в известной сфере общественных отношений, только с помощью известных процедур, закрепленных в нормах права и составляющих основу подобных институтов. Власть народа простирается шире способности институтов демократии ее материализовать. Власть народа корреспондируется государству, позволяя ему осуществлять правосудие, проводить внутреннюю и внешнюю политику. Все это находится за пределами демократии. Тем более известны так называемые «чрезвычайные случаи», когда власть народа приобретает не совсем правовые формы, то есть существующие основы конституционного строя государства не предполагают ее реализацию в подобных формах. В первую очередь, мы подразумеваем вооруженное восстание, реализацию права на сопротивление угнетению, тирании. Имеются случаи установления народной диктатуры, когда государственные органы власти фактически упраздняются, вся власть народа переходит к одному органу (Конвенту, Совету). Подобные неординарные режимы, но все же отражающие власть народа, требования времени, впервые достаточно точно, опираясь на эмпирическую практику, описал выдающийся немецкий государствовед XX века Карл Шмитт.[121]

Поэтому демократия не идентична народному суверенитету (народовластию), их отождествление ведет к искажению материи власти народа.

Профессор М.П. Фомиченко, всецело исследовавший права народов, народный суверенитет, отмечает отличительные особенности демократии от подобного суверенитета. Ученый приводит следующие аргументы:

• субъектом демократии может выступать не только народ в целом, но и все без исключения его составляющие компоненты: отдельные граждане, их объединения, государственные органы и общественные организации;

• объектом демократии могут быть как общественные отношения, представляющие интерес для всего общества, так и те, что имеют частный, локальный характер и касаются отдельных граждан и их небольших объединений, групп (интересы жителей дома, микрорайона, села и т. д.);

• в современном понимании демократия должна рассматриваться не как власть народа, а как участие граждан (людей) и их объединений в осуществлении власти. Уровень же и формы этого участия могут быть различные (членство в партии или общественной организации (движении), участие в демонстрации, участие в выборах президента, депутатов и так далее).[122] Однако во многом подобные идеи были высказаны еще в 1970-х годах А.А. Безугловым: «Народ в целом и только народ как единая политическая категория является субъектом народного суверенитета. Субъектом же демократии, кроме народа, могут быть граждане, их объединения, органы государственной власти и общественные организации… Когда речь идет о суверенной власти народа, то народ в целом всегда является источником власти, и никакая группа не может от своего имени осуществлять эту власть… Другое различие между народным суверенитетом и демократией можно провести по объекту. Когда речь идет о суверенной власти народа, то имеется ввиду, что ее объектом являются общественные отношения, представляющие общенародный интерес. Что же касается государственного либо общественного управления (имеется в виду демократия – от авт. И.И.), то оно охватывает дела не только общенародного масштаба, но и великое множество вопросов, имеющих уровни иного порядка. В третьих демократия и народный суверенитет соотносятся как участие и власть».[123]

Президентом Российской Федерации В.В. Путиным были отмечены особенности демократии, отличающие ее от суверенитета, под которым в контексте выступления главы государства, скорее всего, имелся в виду государственный суверенитет, что, однако, не мешает распространять эти отличия и на народный суверенитет. Глава государства отметил: «Суверенитет и демократия – это понятия, которые символизируют два разных явления. Суверенитет – это позиционирование страны вовне, в мире, это возможность осуществлять свою внутреннюю и внешнюю политику самостоятельно, без вмешательства извне. Демократия – это способ организации общества и государства. Она целиком направлена вовнутрь страны. Поэтому это разные вещи – суверенитет и демократия».[124] При подобной постановке вопроса следует признать, что народный суверенитет аккумулирует в себе власть народа на территории государства и вне его пределов во взаимоотношениями с субъектами международного права посредством государственного суверенитета. Демократические институты обеспечивают фактически в большей степени только внутренние формы реализации народного суверенитета.

Все эти отличительные особенности демократии свидетельствуют о ее распространении не только на различные сферы общественной жизни, но и на все уровни общественных отношений, что придает ей характеристику способа организации общественных отношений «сверху донизу». Отмеченные свойства демократии позволяют отличать ее от народного суверенитета. Профессор И.Е. Фарберов писал, что демократия шире народного суверенитета.[125] Представляется, что эти два явления имеют свою специфику, в полном объеме не совпадающие направления реализации, различный субъектный состава и так далее, что и определяет их отличие, но соотносить их объем контрпродуктивно.

Таким образом, в результате соотношения народного, национального, государственного суверенитетов и демократии, приходим к следующим выводам:

1. Народный суверенитет имеет две формы реализации: внутреннюю внешнюю. Внутренняя форма реализуется в большей степени самим народом как непосредственно, так и посредством государственных органов. Внешняя форма реализации народного суверенитета определяется, главным образом, взаимоотношениями государства – как политической организации народа с другими государствами – как политическими организациями других народов. В этой связи внешняя форма реализации народного суверенитета трансформируются в государственный суверенитет. К примеру, к числу внешних форм реализации народного суверенитета относится: заключение международных договор и соглашений; участие в международных организациях; решение вопросов войны и мира и так далее. Все это, безусловно, исходит от народа и определяется его властью, но реализуется в полном объеме государством и обеспечивается, соответственно, государственным суверенитетом.

2. Категории народный суверенитет (народовластие) и демократия в России не идентичны. Демократия направлена на удовлетворение интересов не только народа, но и отдельных сообществ (жителей многоквартирного дома, села, профессиональных сообществ и так далее). При этом демократия в определенной мере, в рамках конституционного права Российской Федерации, выражает народный суверенитет.

2. Институты непосредственной демократии в механизме реализации народного суверенитета

2.1. Референдум как форма реализации народного суверенитета

Непосредственная демократия представляет собой прямое участие народа в решении вопросов государственного и общественного значения. Прямое участие народа в управлении государством осуществляется в установленном законодательством Российской Федерации порядке, выраженном в институтах непосредственной демократии.

Концепция непосредственной демократии предполагает, что воля народа и государственная власть, власть местного сообщества должны быть идентичны, что сам народ должен непосредственно участвовать в осуществлении власти, как государственной (в рамках всего государства), так и общественной (в рамках муниципального образования). Представительные органы должны быть подконтрольны гражданам[126].

В теории конституционного права все институты непосредственной демократии разделяются на императивные и консультативные. К первым относится референдум и свободные выборы, ко вторым – народная правотворческая инициатива, всенародное обсуждение вопросов государственного и общественного значения, опросы, сходы, публичные слушания и так далее.

В основе разделения институтов непосредственной демократии заложены юридически значимые последствия их реализации. Посредством императивных институтов народ выражает свою волю, санкционирование которой со стороны органов государственной власти, главы государства не требуется. Консультативные институты непосредственной демократии также выражают волю народа, но решения, принятые в результате их реализации, имеют рекомендательный характер для органов государственной власти, главы государства. Из практики применения институтов непосредственной демократии в России и в мире можно заключить, что императивные институты непосредственной демократии в большей степени применяются на общегосударственном уровне, консультативные институты используются активнее и более развиты на региональном, локальном (муниципальном уровне).

Референдум среди всех институтов непосредственной демократии имеет первичное значение, выступает высшей формой народовластия, наряду со свободными выборами.

Исторически референдум сформировался как правовой институт в Швейцарии.

Термин «референдум» заимствован из старого швейцарского права. Если делегаты кантонов не имели соответствующих инструкций, они не принимали решений на федеральном собрании, а голосовали «ad referendum», то есть резервировали за своими избирателями их право свободного и окончательного высказывания. Под референдумом в широком смысле слова в настоящее время понимается обращение к избирательному корпусу по поводу какого-либо решения законодательного или административного порядка, если это решение принято представительным органом. Каждый избиратель призывает высказываться положительно или отрицательно по предложенному вопросу.[127]

В Российской Федерации референдум впервые был закреплен в Конституции РСФСР 1978 года. Конституция Российской Федерации 1993 года определяет референдум в качестве высшего непосредственного выражения власти народа (часть 3 статьи 3).

Основные начала референдума в Российской Федерации закреплены в Конституции России, пункте 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года, статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966, статье 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года, Федеральном конституционном законе от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (далее – Закон о референдуме), Федеральном законе от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Закон о гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации).

Легальное определение референдума дано в статье 1 Закона о референдуме – это всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.

Ведущее значение референдума относительно иных институтов непосредственной демократии и важность его конституционно-правового исследования в качестве формы реализации народного суверенитета (народовластия) определяется следующими положениями:

• посредством референдума народ может решать наиболее важные вопросы государственного и общественного значения. И в этом состоит главное отличие референдума от свободных выборов, посредством которых народ определяет состав представительных органов государственной власти (Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации) и выборных должностных лиц государственной власти (Президента России) (содержательное положение);

• референдум выступает средством разрешения национальных, социально-экономических и в первую очередь политических кризисов (содержательное положение);

• референдум относительно выборов имеет более сложный механизм правового регулирования, что свидетельствует о его особой конституционно-правовой значимости. Сложная процедура реализации референдума характеризует конституционное право абсолютного большинства государств, законодательство которых закрепляет данный институт непосредственной демократии (формально-юридическое положение).

Учеными и практиками в области конституционного права отмечаются основания выделения референдума в качестве первичной формы народовластия:

• юридическая сила решения референдума имеет императивный характер. Это проявляется в том, что результаты референдума не подлежат пересмотру, в том числе в судебном порядке. Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации (часть 2 статьи 40 Закона о референдуме). В то время как итоги выборов могут быть изменены судом в целом либо по отдельным округам;

• посредством иерархии законов референдуму отводится главная роль. Конституция России устанавливает, что референдум регулируется федеральным конституционным законом, а выборы – федеральным законом.[128]

Вышеуказанные положения и основания определяют конституционно-правовую ценность референдума и его особое место в структуре механизма реализации народного суверенитета.

При этом следует указать на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.03.2007 № 3-П, которое устанавливает собственное предназначение выборов и референдума в процессе осуществления народовластия, их равноценность, взаимосвязанность, дополнение друг друга.[129]

Подобная позиция Конституционного Суда Российской Федерации вызывает возражение и критику в части признания референдума и выборов «равноценными». Посредством выборов народ может формировать персональный состав представительного органа государственной власти, избирать главу государства, как было отмечено выше. Референдум имеет другое назначение, и оно позволяет заявлять о его «неравноценности» по отношению к институту выборов. Принятие посредством референдума Основного закона (конституции) государства может не только расширить область применения выборов, но и в целом привести к смене типа государства и так далее. И это никогда не входило в сферу «задач» выборов. Выборы могут привести к изменению расстановки политических сил в государстве, но они не определяют принципы деятельности и борьбы этих сил.

В России референдум на федеральном уровне практически не реализуется. Единственный и последний общегосударственный референдум в России после прекращения существования Союза ССР проводился в 1993 году, на котором была принята Конституция Российской Федерации. В Европе этот показатель совершенно иной. Референдум в Европе проводится достаточно часто. Существует некий показатель интенсивности проведения референдума. В 1980-х годах средний показатель референдумов, проведенных в каждой европейской стране, составлял 0,18 в год. В 1990-х это число увеличилось до 0,39 референдума в год. Сейчас этот показатель составляет 0,27. Анализ проведения референдума, инициированного властью, приводит в большинстве случае к благоприятным для нее последствиям, при этом для Центральной Европы этот показатель 55 %, для Западной Европы 35 %.[130]

Неэффективность и во многом декларативность референдума в России во многом обусловлена нормами Закона о референдуме.

Учеными-конституционалистами выделяется целый комплекс норм Закона о референдуме, которые необходимо пересмотреть в целях снятия необоснованных ограничений с организации и проведения референдума. Критика положений Закона о референдуме выражается в следующих позициях ученых:

• запрет выносить на референдум вопросы о досрочном прекращении и о досрочных выборах органов государственной власти не вполне применим к высшим органам государственной власти Российской Федерации в целом. Подобный подход обосновывается отсутствием конституционно-правовой ответственности в виде отзыва на федеральном уровне, в частности, в отношении Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Народ в таком положении может влиять на персональный состав, содержание деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации один раз в год на выборах. Оставшиеся четыре года он безвластен. Это создает возможность для восстания человека против тирании и угнетения в соответствии с преамбулой Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года. Чтобы избежать чрезвычайных способов разрешения конфликтов между государственной властью в лице высших органов государственной власти и народом, последний должен иметь право выносить на референдум вопрос о досрочном прекращении полномочий первых. Для этого необходимо внести соответствующие изменения в подпункт 2 пункт 5 статьи 6 Закона о референдуме;

• нотариальное удостоверение подписей участников собрания региональной подгруппы граждан, выдвигающих инициативу проведения референдума, беспрецедентно в истории правовой регламентации непосредственной демократии России;

• закрепление нормы о численности граждан, имеющих право выдвигать инициативу проведения референдума, равной двум миллионам необоснованно в условиях демографического кризиса.[131] Данную аргументацию следует усилить наблюдающимся в Российской Федерации правовым нигилизмом и критическим отношением народа к возможности влияния на государственную власть и государственную политику посредством права;

• необоснованно положение о невозможности проведения референдума и выборов одновременно (пункт 3 статьи 7 Закона о референдуме), так как это способно исказить волеизъявление граждан. Народ достоин большего уважения и доверия. Он в состоянии не исказить свое волеизъявление на референдумах и выборах. Примером является одновременное проведение 12 декабря 1993 года выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и референдума по принятию Конституции Российской Федерации;

• право на референдум является неотчуждаемым правом народа. Ограничение этого права означает присвоение принадлежащих только народу властных полномочий, что запрещено частью 4 статьи 3 Конституции Российской Федерации.[132]

Многочисленные ограничения проведения референдума, предусмотренные Законом о референдуме, имеют материальный и процессуальный характер. К ограничениям материального характера относятся нормы статьи 6 Закона о референдуме; к ограничениям процессуального характера – нормы пункта 3 статьи 7, пункта 1 статьи 14, пункта 5 статьи 15.

Существенным ограничением проведения референдума является подпункт 10 пункта 5 статьи 6 Закона о референдуме, согласно которому на референдум не может выноситься вопрос, отнесенный Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти. По этому поводу профессор С.А. Авакьян пишет: «…приходится констатировать, что Федеральный конституционный закон 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» изменили так, что фактически ни один вопрос не будет вынесен на федеральный референдум: установлено, что предметом такого референдума не могут быть вопросы, отнесенные к исключительному ведению соответствующих федеральных государственных органов. А разве можно представить такую ситуацию, когда серьезный вопрос оказался бы «бесхозным», не отнесенным к ведению какого-то органа?».[133] Запрет на проведение референдума по вопросу компетенции федеральных органов государственной власти в науке конституционного права вызвал полемику и острую критику. Ученый А.А. Сергеев считает, что формулировка вышеуказанной нормы Закона о референдуме, во-первых, устраняет наглядность, конкретность, юридическую четкость ограничений для вопросов референдума. Какие вопросы, решаемые федеральными органами государственной власти на основании Конституции РФ и федеральных конституционных законов, следует считать исключительной компетенцией этих органов, а какие – исключительной компетенции не относятся? Ответ на этот вопрос не очевиден, он требует толкования. Например, исключительная компетенция Федерального Собрания – принятие федеральных законов и внесение в них изменений (ст. 94, 104–106 Конституции РФ). Означает ли это, что на референдум не может выноситься вопрос, предполагающий изменение законодательства Российской Федерации? Исключительная компетенция Правительства РФ – управление федеральной собственностью (п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Означает ли это запрет на вынесение на референдум вопросов, касающихся федеральной собственности? Фактически недостаточно определенная формулировка Закона расширяет дискреционные полномочия правоприменительных органов, которые на практике будут давать необходимые толкования, имеющие решающее значение.[134]Критическое отношение к ограничению предмета референдума обосновано и отражает возможность расширенного толкования нормы о запрете проведения референдума по вопросу, отнесенному законодательством Российской Федерации к полномочиям федеральных органов государственной власти, что приведет к декларативному значению данного правового института.

Исключительные полномочия Российской Федерации закреплены в статье 71 Конституции Российской Федерации, которые осуществляются только федеральными органами государственной власти. Следовательно, основные полномочия Российской Федерации не могут быть предметом референдума. Этим самым реализация народного суверенитета (народовластия) ограничивается легально, то есть посредством федерального конституционного закона, но это в корне противоречит подобному суверенитету, оформляющему учредительную власть народа, в первую очередь на образование государства, на изменение основ конституционного строя. В период зарождения и становления демократических государств с республиканской формой правления в Западной Европе (конец XVIII века) в официальных государственных актах и доктрине права было объявлено «право на вооруженное восстание». Теория государственного (конституционного) права XIX – начала XXI века не рассматривает подобное право в качестве предмета своего исследования. Однако в настоящее время оно закреплено в Конституции Федеративной Республики Германии 1949 года, его содержание сформулировано в Декларации независимости США 1776 года. Более подробно соотношение верховенства конституции и права на сопротивление угнетению, как проявление народного суверенитета, рассмотрено в параграфе втором главы первой настоящей работы. Следует учитывать конкретно-историческую постановку вопроса, которая определила становление этого права: угнетение народа и игнорирование его мнения государственными органами и главой государства, при решении вопросов государственного и общественного значения. При повторении подобной ситуации (угнетении, ограничении прав) суверен (народ) сам решит подобный конкретно-исторический вопрос без предварительных консультаций со своими представителями (законодательными органами государственной власти). Для предотвращения повторения подобных политико-правовых ситуаций ограничение проведения референдума, заложенное в подпункте 10 пункта 5 статьи 6 Закона о референдуме, должно быть исключено из данного нормативного правового акта и не иметь место в целом в законодательстве демократических правовых государств.

В 2008 году в Закон о референдуме были внесены изменения, существенным образом повлиявшие на предмет референдума. Подпункты 6–7, 9 пункта 5 статьи 6 Закона о референдуме утратили силу, одновременно статья 6 была дополнена подпунктом 10 пункта 5.[135] Из ряда ограничений предмета референдума были исключены следующие вопросы: о принятии и об изменении федерального бюджета; исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации; о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты; об амнистии и о помиловании.

Формально-юридическая оценка изменений, внесенных в Закон о референдуме, позволяет выдвигать положение о снятии значимых конституционно-правовых ограничений с института референдума. Однако выше приведенный анализ содержания подпункта 10 пункта 5 статьи 6 Закона о референдуме позволяет констатировать обратное. Законодатель, исключив ряд ограничений с предмета референдума, одновременно включил их в объем подпункта 10 пункта 5 статьи 6 Закона о референдуме (на референдум не может выноситься вопрос, отнесенный Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти). Так, ограничения референдума, исключенные из Закона о референдуме в 2008 году, входят в компетенцию федеральных органов государственной власти: вопрос о помиловании решает Президент Российской Федерации (пункт «в» статьи 89 Конституции России), об амнистии Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации (пункт «ж» статьи 103 Конституции России). Вопросы федерального бюджета, налогов и сборов, финансовых обязательствах Российской Федерации находятся в исключительном ведении Российской Федерации (статья 71 Конституции России), осуществляются федеральными органами государственной власти (Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации).

С конституционно-правовой точки зрения законодатель преследовал цель сформулировать общие правовые положения, распространяющиеся на самые различные сферы общественных отношений, толкование которых чрезвычайно растяжимо и всегда может отвечать «политической целесообразности». Если провести толкование нормы подпункта 10 пункта 5 статьи 6 Закона о референдуме и попытаться законодательно закрепить текст подобного толкования, то он представит собой внушительный перечень полномочий федеральных органов государственной власти, по нормативному объему превосходящий весь текст вышеуказанного Закона.

Ограничения процессуального характера в равной мере создают препятствия к проведению референдума. Если материальные ограничения очевидны, и они напрямую налагают запрет на проведение референдума, то процессуальные ограничения создают условия, при которых реализация данного института непосредственной демократии невозможна либо крайне затруднительна.

Статья 17 Закона о референдуме закрепляет порядок сбора подписей в поддержку проведения референдума, в пункте 4 которой установлено: подписи в поддержку инициативы проведения референдума могут собираться только на территориях тех субъектов Российской Федерации, избирательными комиссиями которых были зарегистрированы региональные подгруппы. Подобная норма нарушает право граждан Российской Федерации на выдвижение инициативы проведения референдума, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, в котором региональная подгруппа по выдвижению инициативы проведения референдума не была сформирована. Помимо этого, общий смысл пункта 1 статьи 17 Закона о референдуме, закрепляющего ограничение на сбор подписей граждан в поддержку выдвижения проведения референдума – не более 50 тысяч подписей на один субъект Российской Федерации, направлен на расширение количественного состава субъектов Российской Федерации, задействованных в выдвижении инициативы проведения референдума. Выдвижение инициативы проведения референдума на федеральном уровне приобретает всенародный характер, когда граждане, проживающие в различных регионах России, обозначают ту или иную проблему (предмет референдума) и средство её решения в виде референдума. В обратном случае значение референдума может носить местный, региональный характер и институт непосредственной демократии подобного рода должен регулироваться соответствующим уровнем законодательства, правовыми актами органов местного самоуправления.

Ограничение территории сбора подписей в поддержку выдвижения инициативы проведения референдума территорией субъектов Российской Федерации, в которых образованы региональные подгруппы по выдвижению инициативы проведения референдума, допустимо обосновать необходимостью обеспечения достоверности подписей граждан, поддерживающих инициативу проведения референдума. Однако Закон о референдуме в этих целях установил целый комплекс мер защиты от фальсификации подписей граждан. Во-первых, каждый подписной лист в поддержку выдвижения инициативы проведения референдума должен быть заверен членами инициативной группы по проведению референдума. При заверении подписного листа член инициативной группы по проведению референдума, осуществлявший сбор подписей, собственноручно указывает свои фамилию, имя и отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию, номер и дату выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также ставит свою подпись и дату ее внесения. При заверении подписного листа уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума напротив своих фамилии, имени и отчества собственноручно ставит свою подпись и дату ее внесения (пункт 7 статьи 17 Закона о референдуме). Во-вторых, для проверки соблюдения порядка сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума, оформления подписных листов, достоверности сведений об участниках референдума, содержащихся в подписных листах, и их подписей, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации может своим решением создавать рабочие группы из числа членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, работников ее аппарата, привлеченных специалистов. К такой проверке могут привлекаться члены нижестоящих комиссий референдума, эксперты из числа специалистов органов внутренних дел, органов юстиции, военных комиссариатов, специализированных организаций, осуществляющих учет населения Российской Федерации, а также иных государственных органов. Заключения экспертов, изложенные в ведомостях проверки подписных листов, могут служить основанием для признания недостоверными сведений об участниках референдума, содержащихся в подписных листах, и их подписей (пункт 2 статьи 19 Закона о референдуме).

Таким образом, пункт 4 статьи 17 Закона о референдуме необоснованно и нецелесообразно вводит ограничение проведения референдума и находится в логическом конфликте с пунктом 1 статьи 17 данного нормативного правового акта.

На основании вышеизложенного, предлагаем исключить из текста Закона о референдуме следующие нормы:

1. О запрете выносить на референдум вопросы, отнесенные

Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти (подпункт 10 пункта 5 статьи 6);

2. О запрете осуществлять сбор подписей в поддержку

Инициативы проведения референдума на территориях тех субъектов Российской Федерации, избирательными комиссиями которых не были зарегистрированы региональные подгруппы (пункт 4 статьи 17).

В целях совершенствования механизма реализации народного суверенитета (народовластия) целесообразно провести реформирование стадии выдвижения инициативы проведения референдума, что позволит инициативной группе граждан по проведению референдума в упрощенном порядке предпринять действия по сбору подписей граждан Российской Федерации в его поддержку.

Подобное реформирование стадии выдвижения инициативы проведения референдума потребует законодательного закрепления следующих мер:

1. Установление минимальной численности граждан, имеющих право выдвигать инициативу проведения референдума, равную не менее одному миллиону граждан, при этом в каждом субъекте Российской Федерации должно проживать не более 25 тысяч инициаторов проведения референдума. В этих целях необходимо изложить подпункт 1 пункта 1 статьи 14 Закона о референдуме в следующей редакции: «Инициатива проведения референдума принадлежит: не менее чем одному миллиону граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, – при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 25 тысяч из них»;

2. Участие Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации на стадии выдвижения инициативы проведения референдума необходимо исключить.[136] Инициативная группа граждан под свою ответственность и на свое усмотрение должна осуществлять выдвижение того или иного вопроса государственного значения на референдум. Участие избирательных комиссий всех уровней на этой стадии не способствует организации выдвижения инициативы проведения референдума, но только создает препятствие процессуального и бюрократического характера. К тому же, в соответствии с пунктом 2 статьи 9 Закона о референдуме инициативная группа по проведению референдума обязана создать собственный фонд референдума для организации сбора подписей граждан Российской Федерации в поддержку выдвижения инициативы проведения референдума, для финансирования иной своей деятельности по реализации инициативы проведения референдума, в том числе агитации по вопросам референдума. Если граждане самостоятельно несут бремя расходов по организации первой стадии проведения референдума, то допустимо предоставить им определенную свободу действий, избавив их от неоправданного контроля со стороны органов государственной власти[137].

Подобные меры позволят, помимо всего прочего, решить проблему проверки вопроса (вопросов) референдума на соответствие статье 6 Закона о референдуме Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в порядке пунктов 13, 16 статьи 15 Закона о референдуме и Конституционным Судом Российской Федерации по инициативе Президента Российской Федерации в порядке статьи 23 Закона о референдуме. Логика законодателя, при закреплении проверки вопроса (вопросов) референдума дважды, различными органами государственной власти (Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации) объясняется последовательностью юридически значимых решений, принимаемых на стадии выдвижения инициативы проведения референдума. При этом по существу рассматривать вопрос (вопросы) референдума на их соответствие статье 6 Закона о референдуме, в целом Конституции России, имеет право только Конституционный Суд Российской Федерации в качестве органа конституционного надзора. «Двойная» компетенция органов государственной власти не может благоприятно повлиять на осуществление гражданами своего конституционного права на участие в проведении референдума.

Таким образом, основная проблема проведения референдума на федеральном уровне заключается в существующих ограничениях вопросов (предмета) референдума, в закреплении чрезмерно сложных процедур выдвижения референдума. В этой связи первоочередной задачей по развитию института референдума является внесение изменений в Закон о референдуме.

Стоит отметить, что критика советскими учеными буржуазного строя в некоторых аспектах была объективна и отражала существующие недостатки «западной демократии». В частности это относится к решению многих вопросов государственного значения политическими элитами без участия народа, без использования института референдума. Отечественный государствовед В.Г. Мальцев писал, что буржуазный правящий класс, прикрываясь различного рода технократическими идеями и требованиями повысить профессиональный уровень принятия решений, на самом деле постоянно осуществляет выгодную для себя передислокацию центров власти, по своему усмотрению распределяет компетенции между ними. В результате подобной тактики решение наиболее важных для общества вопросов все чаще переносится в сферы, отодвинутые подальше от общественности, слабо контролируемые или вовсе недоступные для представителей широких народных масс.[138] Подобного рода негативные явления в политической жизни государств, проецируемые самым прямым образом на конституционное право, не изжили себя и характеризуют политико-правовую объективную реальность многих современных по форме демократических правовых государств.

Конституционно-правовое обоснование особых требований к выдвижению инициативы проведения референдума может основываться на недостаточной компетентности народа. Проблема реализации референдума тесно связана с комплексом проблем непосредственной демократии, отмеченных учеными-конституционалистами: возможностью посредством непосредственной демократии установления тоталитаризма и авторитаризма, поскольку массы подвержены идеологическим влияниям и склонны к уравнительности; нежеланием населения участвовать в решении вопросов государственного и местного значения; неконтролируемости и безответственности населения.[139] Но эти доводы соответствуют XIX – первой половине XX века и развитию государственного права монархического, раннего капиталистического периода, когда колониалисты подобными аргументами обосновывали свое нахождение на «подконтрольных», «подопечных» территориях и эксплуатацию как населения, так и материально-технической базы подобных территорий (государствоподобных образований). Необходимо самое широкое внедрение прямой демократии в целом и референдума в частности в законодательство Российской Федерации. Доказательством состоятельности института референдума может служить опыт Швейцарии. С 1850 года в Швейцарии прошло почти 500 национальных референдумов. Они проходят каждый год и длятся до четырех дней. Почти три четверти референдумов инициировало правительство, оставшуюся четверть – население государства. Количество вопросов, выносимых на референдум, неуклонно увеличивается. Прямые демократические формы гражданского участия в делах государства доказывают, что граждане могут самостоятельно принимать решения и это вовсе не несбыточная мечта.[140] В Российской Федерации имеется целый ряд вопросов, которые могут быть решены в перспективе посредством референдума – вступление в Европейский Союз, создание Союзного государства с республиками бывшего Союза ССР, вступление в различные международные организации, пересмотр глав I, II и IX Конституции

России, выдача кредитов иностранным государствам, проведение Олимпиад и так далее. Вступление России во Всемирную торговую организацию в 2012 году могло стать предметом всероссийского референдума, так как оно затронуло интересы всего многонационального народа России.

2.2. Свободные выборы как форма реализации народного суверенитета

Одной из важнейших форм реализации народного суверенитета (народовластия) являются свободные выборы.

Вопросы нормативного правового регулирования выборов напрямую влияют на эффективность и возможность реализации народного суверенитета.

В соответствии с пунктом 9 статьи 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации) выборы определяются как форма прямого волеизъявления граждан осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

Выборы позволяют определить волеизъявление всего многонационального народа России посредством участия в них всех граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом в соответствии с законодательством Российской Федерации. В этой связи выборы выполняют особую роль в реализации народовластия. Взаимообусловленность выборов и народовластия была точно определена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2013 г. № 8-П: «Вступая в избирательные правоотношения в качестве избирателя, гражданин Российской Федерации реализует не только свою политическую свободу и связанные с ней субъективные интересы, касающиеся тех или иных политических предпочтений, но и относящийся к основам конституционного строя Российской Федерации принцип народовластия, он участвует в формировании самостоятельных и независимых органов публичной власти, призванных обеспечивать в своей деятельности представительство и реализацию интересов народа, права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации. Исходя из этого нормативное содержание активного избирательного права с точки зрения его функционально-целевых характеристик определяется необходимостью обеспечения адекватного выражения суверенной воли многонационального народа Российской Федерации, которая материализуется в объективных результатах выборов, а гражданин как избиратель вправе рассчитывать на то, чтобы его голос в поддержку того или иного кандидата (списка кандидатов), одновременно выступающий слагаемым общей воли народа, будет учтен и зафиксирован уполномоченным органом в точном соответствии с состоявшимся актом волеизъявления».[141]

Выборы в качестве структурного элемента механизма реализации народного суверенитета (народовластия) имеют свои особенности:

• они выступают отражением воли всего многонационального народа России. Выборы отражают подобную волю при избрании Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Выборы депутатов представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и иных выборных должностных лиц на региональном и местном уровнях могут признаваться реализацией власти народов России, населения муниципального образования;

• выборы выступают единственным легитимным и легальным способом реализации народного суверенитета (народовластия) в целях формирования органов государственной власти и избрания должностных лиц. Референдум, в качестве одного из императивных институтов непосредственной демократии, наряду с выборами не предусматривает возможности влияния народа на формирование состава органов государственной власти, в том числе законодательных. Другие институты непосредственной демократии (консультативные институты – всенародное обсуждение, народная правотворческая инициатива, петиции, опросы) могут выступать выражением воли народа относительно определения основных направлений деятельности органов государственной власти, но они не имеют той юридической силы, которая определяет обязательность подчинения подобной воли данных органов.

Объем нормативного регулирования института выборов сопоставим с нормативным регулированием отдельных отраслей российского права – земельного, аграрного права. Подобное положение определяет исследование только наиболее значимых вопросов нормативного правового регулирования выборов в качестве структурного элемента механизма реализации народного суверенитета (народовластия).

1. Успешная реализация народного суверенитета возможна при наличии подлинно представительного состава палат Федерального Собрания Российской Федерации. В этой связи стоит привести утверждение судьи Конституционного Суда Российской Федерации С.Д. Князева, что именно народ, представленный на выборах депутатов Государственной Думы общероссийским корпусом избирателей, и должен, в конечном счете, определять персональный состав парламента (его нижней палаты). В противном случае, как само народное представительство, так и обеспечение подлинного участия граждан в управлении делами государства, в том числе через своих избранников, вряд ли возможны.[142]

Институт выборов тесно связан с мажоритарной либо пропорциональной избирательной системой. Проведение выборов на основании той или иной избирательной системы прямым образом влияет на эффективность реализации народного суверенитета.

Мажоритарная избирательная система в настоящее время действует в Индии, Канаде, Великобритании, США, Франции. Большинство стран Восточной Европы применяют пропорциональную избирательную систему.

Относительно мажоритарной и пропорциональной избирательной системы в науке отечественного и зарубежного конституционного права сложилось два диаметрально противоположенных мнения.

Английский ученый Р. Свифт пишет, что к мажоритарной избирательной системе хорошо относится экономический истеблишмент и многие политологи, потому что, жертвуя демократией и взглядами меньшинства, она дарит политическую стабильность. Демократический принцип подменяется получением желаемых политических результатов. К примеру, на национальных выборах в странах с мажоритарной избирательной системой сотни тысяч сторонников «зеленых» в США, Великобритании и Канаде не получают вообще никакого представительства, несмотря на количество голосов. В 2005 году лейбористская партия Великобритании сохранила власть, несмотря на то, что 68,8 % избирателей отдали свои голоса за другие партии.[143] Подобное положение характеризует избирательное право Великобритании довольно длительное время. Еще в середине XX века английскими учеными Д. Харвеем и К. Худом был проведен анализ выборов с 1924 года по 1950 год в парламент Великобритании и сделан вывод об английской избирательной системе как одной из самых наименее представительных избирательных систем, когда-либо существовавших в какой-либо капиталистической стране с развитой парламентской демократией. В том числе, в качестве примера приводились выборы 1950 года. По итогам выборов в парламент Великобритании консерваторы собрали 12,5 млн. голосов и получили 298 мест. Либералы собрали 2,6 млн. голосов, но получили только 9 мест. Таким образом, консервативная партия получила одно место на каждые 41 955 голосов, в то время как либеральная партия, чтобы получить одно место, должна была собрать 291 283 голоса.[144] Мажоритарная избирательная система основана на принципе сбора наибольшего числа голосов избирателей теми или иными кандидатами от политических партий, самовыдвиженцами. Один голос избирателя может определить расстановку политических сил и «перевесить» все голоса, отданные за другого кандидата в депутаты.

Пропорциональная избирательная система со всеми ее преимуществами, в том числе наибольшем учете мнения избирателей, при распределении мандатов депутатов, имеет существенный недостаток – отчуждение граждан от формирования списка кандидатов в депутаты. По мнению С.Д. Князева, проведение выборов депутатов Государственной Думы Российской Федерации по пропорциональной избирательной системе с закрытыми («жесткими») списками кандидатов, выдвигаемыми политическими партиями, не предполагает прямого участия избирателей в определении списочного состава кандидатов и не позволяет им при голосовании за тот или иной федеральный список отдавать предпочтение какому-либо из включенных в него претендентов на парламентский мандат.[145] Профессор М.И. Кукушкин, критикуя пропорциональную избирательную систему, отмечает преимущества мажоритарной избирательной системы: «При мажоритарной избирательной системе каждый гражданин России, если он обладает пассивным избирательным правом, может стать кандидатом по одному из избирательных округов. Решение зависит только от самого гражданина, от его желания стать кандидатом. При пропорциональной избирательной системе, чтобы быть избранным депутатом, нужно состоять в списке кандидатов политической партии. Порядок включения в список кандидатов определяется уставами партий. Решающую роль при составлении списка кандидатов играют руководящие органы политических партий, роль избирателей практически не просматривается. При этой системе избиратели не только не могут участвовать в составлении списков кандидатов, они даже не знают, кто включен в список кандидатов, за одного из которых им придется голосовать»[146].

Российская правовая действительность применения пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов нижней палаты парламента России доказала вышеуказанную позицию ученых и практиков. В частности выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва в 2011 году не отразили положительных черт пропорциональной избирательной системы, на политической арене России не появились новые политические партии, подобная система не выдвинула новых лидеров и не укрепила положение оппозиционных партий. Мажоритарная избирательная система в условиях российской действительности в период 1990-х – начала 2000-х годов в определенной степени создавала условия для политической борьбы, выдвижения отдельных лидеров.

Конституция Российской Федерации не закрепляет мажоритарную либо пропорциональную избирательную систему. Конституционные нормы закрепляют общепризнанное право избирать и быть избранным, принципы избирательного права, выборность главы государства, депутатов нижней палаты парламента России. Однако конституционные нормы о выборах не определили стабильность регулирования федеральными законами данного института непосредственной демократии. Только с 2002 года по 3 февраля 2014 года было принято 58 федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. В том числе законодатель несколько раз менял кардинальным образом избирательную систему. В настоящее время она вновь подвергнута реформированию. Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации В.Е. Чуров связывает подобную ситуацию с итогами избирательных кампаний, обобщением правоприменительной практики, поступающими жалобами и обращениями участников избирательных кампаний, меняющимися общественно-политическими приоритетами, противодействием применению противоправных избирательных технологий – такие факторы неизбежно приводят к корректировке и обновлению законодательства о выборах и референдумах.[147]

В этой связи следует отметить последние изменения порядка выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Федеральный закон Российской Федерации от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее – Закон о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации) внес концептуальные изменения в порядок выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в отличие от ранее действовавшего федерального закона.[148]

Законом о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации предусматривается проведение выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на основе смешанной избирательной системы, в соответствии с которой 225 депутатов нижней палаты парламента России избираются по одномандатным избирательным округам (один округ – один депутат), другая половина – 225 депутатов избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (пункт 2–3 статьи 3). Демократизацию выборов депутатов нижней палаты парламента России следует связывать со снижением «заградительного барьера» для политических партий. В соответствии с частью 7 статьи 88 Закона о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 5 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Ранее действовавшее законодательство предусматривало 7 процентный «заградительный барьер» для политических партий, принявших участие в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

На выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации кандидаты выдвигаются непосредственно или в составе федеральных списков кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, а также путем выдвижения их политическими партиями (данное правило будет применяться с 2016 года).

В соответствии с частью 3 статьи 44 Закона о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации для участия в выборах новым партиям, еще не заручившимся поддержкой избирателей, потребуется собрать не менее 200 тысяч подписей граждан Российской Федерации (не более 7 тысяч в одном субъекте Федерации). От сбора подписей освобождаются партии, набравшие на предыдущих выборах не менее трех процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, а также партии, которые были допущены к распределению мандатов на прошлых выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Помимо этого от сбора подписей освобождаются политические партии: допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти хотя бы одного субъекта Российской Федерации созыва, действующего на день официального опубликования решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы; получившие хотя бы один мандат в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации созыва, действующего на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы (пункт 1–3 части 2 статьи 44 Закона о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации).

Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации положительным образом оценили изменения законодательства о выборах и установление в ближайшее время в России смешанной избирательной системы, в частности, среди преимуществ подобной избирательной системы отмечено: она стимулирует кандидатов к работе в территориях, непосредственно с избирателями – что называется «лицом к лицу». Она, в конечном счете, повышает ответственность перед людьми. Депутат, за которого непосредственно голосовало население соответствующей территории России, на практике имеет гораздо больше возможностей отстаивать их интересы в различных структурах власти.[149]

Порядок выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации подвергся существенному реформированию, но все проблемы нормативного правового регулирования выборов решены не были. Вышеуказанные изменения в законодательстве о выборах имеют существенные недостатки. Во-первых, 5 процентный «заградительный барьер» для участия в распределении депутатских мандатов неоправданно высок. В условиях низкой избирательной явки сбор политическими партиями даже 3 процентов голосов избирателей является показателем их влияния и значимости среди особо активной части избирателей. Как было отмечено выше, законодатель снизил «заградительный барьер» с 7 процентов до 5. Но стоит отметить, что еще ранее подобный барьер равнялся 3 процентам. Поэтому целесообразно закрепить 3 процентный «заградительный барьер».

Во-вторых, выдвижение политическими партиями кандидатов для участия в выборах существенно усложнилось. В принцип участия различных политических сил в выборах в нижнюю палату парламента России должна быть заложена свобода и представительство ими интересов определенных слоев населения. Достижение свободы возможно посредством создания условий равных возможностей участия в выборах, без привилегированного положения отдельных политических партий по признаку наличия у них депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации либо в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации. Представительство политическими партиями интересов различных слоев общества достигается их программными положениями, проявляется в процессе их создания (учреждения). В соответствии со статьей 12 Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» политическая партия создается свободно, без разрешений органов государственной власти и должностных лиц. Политическая партия может быть создана на учредительном съезде политической партии либо путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения на съезде соответствующих общественных объединений. Учредительный съезд политической партии считается правомочным в случае, если в его работе приняли участие делегаты, представляющие не менее чем половину субъектов Российской Федерации и преимущественно проживающие в этих субъектах Российской Федерации. Норма представительства делегатов учредительного съезда устанавливается организационным комитетом из расчета, что каждый из указанных субъектов Российской Федерации должен быть представлен не менее чем двумя делегатами (статья 14 Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях»). Порядок работы и организации учредительного съезда политической партии позволяет утверждать о представительстве подобным общественным объединением интересов избирателей, проживающих в различных субъектах Российской Федерации. В этой связи создание дополнительных правовых барьеров в виде сбора определенного числа подписей избирателей в поддержку участия политической партии в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации считает необоснованным.

Помимо вышеуказанных проблем, имеются существенные преимущества нового порядка выборов депутатов нижней палаты парламента России. Законодательные новеллы о смешанной избирательной системе должны самым положительным образом отразиться на реализации избирательных прав граждан Российской Федерации, народного суверенитета (народовластия). Пропорциональная и мажоритарная избирательные системы смогут консолидировать преимущества участия политических партий и отдельных граждан в качестве самовыдвиженцев на выборах.

1. Проведение выборов направлено на выявление волеизъявления граждан Российской Федерации, которое, в свою очередь, является формой реализации народного суверенитета (народовластия). В этой связи законодательство Российской Федерации должно быть направлено на обеспечение объективного подсчета голосов избирателей, создание условий, при которых процесс голосования граждан будет защищен от каких-либо фальсификаций.

Обеспечивая «прозрачность» выборов, необходимо решить две важные задачи: во-первых, создать условия, при которых в ходе голосования граждан возможно контролировать процесс использования ими избирательного бюллетеня с момента его выдачи членами избирательной комиссии до его опущения избирателями в стационарный ящик для голосования, за исключением непосредственного волеизъявления граждан в кабине для голосования. При этом подобные ящики должны быть полностью прозрачными, что позволяет наблюдать за процессом их заполнения; во-вторых, организовать подсчет голосов избирателей таким образом, чтобы не только не допустить фальсификацию итогов голосования, но и всячески предупредить ее.

В 2013 году в законодательство о выборах было внесено существенное изменение, направленное на обеспечение «прозрачности» выборов. В пункт 10 статьи 61 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации внесли изменение и в настоящее время он закреплен в следующей редакции: «в помещении для голосования размещаются стационарные ящики для голосования, изготовленные из прозрачного или полупрозрачного материала в соответствии с нормативами технологического оборудования».

Федеральным законом от 21.12.2013 № 364-ФЗ «О внесении изменений в статьи 61 и 66 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривается, что указанное нововведение применяется к правоотношениям, возникшим в связи с проведением выборов и референдумов, назначенных после 1 июня 2014 года. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации до 31 декабря 2014 года осуществляет закупку ящиков для голосования, изготовленных из прозрачного или полупрозрачного материала.[150] Можно заключить, что в настоящее время действует переходный период применения нормы об использовании прозрачных или полупрозрачных ящиков для голосования. Прозрачные стационарные ящики для голосования массово не использовались в течение всего периода существования выборов в России. В какой мере новелла законодательства позволит устранить нарушения избирательных прав граждан заранее определить сложно, но стоить признать устоявшейся проблему массового «вброса» избирательных бюллетеней в поддержку того или иного кандидата в стационарные ящики для голосования, помещение в них избирательных бюллетеней до начала голосования. Представляется, что законодатель не в полной мере довел до логического завершения нормативное правовое регулирование использования стационарных ящиков. Так, следует исключить из пункта 10 статьи 61 Закона об основных гарантиях избирательных права и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации слова «или полупрозрачных». Использование полупрозрачных ящиков может исказить весь смысл нормативного правового регулирования отношений по поводу голосования и главное – лишить ценности всю норму указанного пункта Закона.

Широкое общественное обсуждение получила инициатива установления веб-камер в помещениях для голосования в день выборов. В ходе прямой линии общения с народом в 2012 году Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин попросил Центральную избирательную комиссию России оборудовать веб-камерами все избирательные участки (более 90 тысяч) и обеспечить трансляцию в интернете.[151] Президентские выборы 2012 года впервые сопровождались прямой видео трансляцией с избирательных участков. Использование вебкамер в некоторых субъектах России положительно влияет на явку избирателей, что следует из результатов «пилотных» проектов Избирательной комиссии Республики Башкортостан, организованных еще в 2009 году. В Республике Башкортостан 1 марта 2009 года в ходе дополнительных выборов депутата Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан по Дюртюлинскому одномандатному избирательному округу № 43 в помещениях шести участковых избирательных комиссий были установлены веб-камеры. На избирательных участках, оснащенных веб-камерами, была отмечена наибольшая электоральная активность. В единый день голосования 1 марта 2009 года явка в целом по республике была традиционно высокой и составила 84 процента. Для сравнения: на избирательных участках, с которых проводилась онлайн-трансляция, активность избирателей в среднем составила 97,6 процента.[152] За трансляцией голосования на избирательных участках наблюдали не только в России, но и в США, Германии и так далее.

Использование веб-камер может положительным образом повлиять на обеспечение не только «прозрачности» выборов, но и явиться эффективным средством борьбы с правовым нигилизмом, наглядно убеждая избирателей в достоверности результатов голосования. Профессор С.В. Нарутто отмечает, чтобы избежать случаев установки вебкамер непосредственно над голосующим или сокращения обзора происходящих на участке действий, отключения веб-камер в момент подсчета голосов и прочих нарушений, необходимо в законодательстве урегулировать правила использования веб-камер.[153] Необходима разработка инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, регламентирующей порядок использования веб-камер, закрепляющей специальные правила к их установлению и предусматривающей замену неисправных по техническим причинам веб-камер. В обратном случае меры контроля за выборами посредством автоматизированных систем, передовых технических средств, могут свестись к формализму и искажению цели нормативного правового регулирования – недопущению нарушения избирательного законодательства.

2. Технические средства, прозрачные стационарные ящики для голосования обеспечивают контроль за ходом выборов, но этого не достаточно. Требуется организовать контроль за выборами и главное – подсчетом итогов голосования посредством привлечения общественности и формирования избирательных комиссий на новых началах. В этой связи профессор С.В. Нарутто справедливо отмечает, что особое значение для совершенствования и демократизации выборов имеет порядок формирования избирательных комиссий. Состав избирательных комиссий не должен представлять собой административный или партийный ресурс при подавляюще беспартийном составе избирателей. К процедуре формирования избирательных комиссий возможно привлечение представителей различных общественных объединений, юридических лиц, независимых от органов государственной власти. Субъекты, выдвинувшие тех или иных членов избирательных комиссий, должны иметь возможность отозвать их в случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей, в том числе нарушений нравственно-этических норм, и назначить других.[154]

Центральная избирательная комиссия Российской Федерация состоит из 15 членов и формируется Президентом Российской Федерации, Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, которые назначают по пять членов подобной Комиссии сроком на пять лет. По общему правилу избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 22 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации). Собрания избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы могут только рекомендовать кандидатов в члены муниципальных, окружных, территориальных, участковых избирательных комиссий (пункт 7 статьи 24, пункт 6 статьи 25, пункт 6 статьи 26, пункт 4 статьи 27 Закона об основных гарантиях избирательных права и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации). Общественные объединения, за исключением политических партий, лишены возможности так или иначе влиять на формирование избирательных комиссий всех уровней в Российской Федерации. Избиратели лишены возможности выдвигать кандидатов в члены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Подобное положение считаем не нормой демократического правового государства. Участие политических партий в назначении членов избирательных комиссий всех уровней объяснимо необходимостью гарантированности их прав при работе данных органов, подсчете голосов избирателей. Но в то же время политические партии имеют возможность влиять на подобный подсчет, в том числе фальсифицировать его.[155] В этих целях необходимо обеспечить участие независимой общественности (в первую очередь общественных объединений) в формировании и работе избирательных комиссий всех уровней. Участие в работе избирательных комиссий общественных объединений позволит решить несколько задач: обеспечить объективную деятельность подобных комиссий на протяжении всего срока их работы, а не только на период выборов (на период выборов контроль и объективность могут в определенной степени обеспечивать независимые наблюдатели); создавать механизмы контроля за деятельностью избирательных комиссий «изнутри», чего лишены даже независимые наблюдатели на период выборов; предотвратить различные сговоры и правонарушения в целях фальсификации итогов голосования. Общественной организацией, представляющей гражданское общество, как на всероссийском, так и региональном, местном уровнях является Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты при муниципальных образованиях. В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» Общественная палата Российской Федерации обеспечивает взаимодействие граждан, общественных организаций с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета их потребностей и интересов, защиты их прав и свобод. Общественные палаты призваны обеспечить общественный контроль за деятельностью органов государственной власти всех уровней, органов местного самоуправления. В этом отношении Общественная палата является той организацией, прямое участие которой необходимо в работе избирательных комиссий всех уровней. В настоящее время в некоторых регионах Российской Федерации идет переформатирование основных начал формирования общественных палат муниципальных образований. Решением Высшего совета при Губернаторе Московской области от 25.12.2013 года по вопросу переформатирования муниципальных общественных палат Московской области в некоторых муниципальных образованиях Московской области, в частности в Пушкинском районе,[156] утверждены новые положения об общественных палатах. В соответствии с новым положением кандидатуры в члены общественных палат муниципальных образований выдвигаются самыми широкими слоями местной общественности: общественными объединения и иными некоммерческими организациями; инициативными группами численностью не менее 7 человек; в порядке самовыдвижения. Кандидатуры в общественные палаты представляют учебные заведения, общественные организации различной направленности, одни из самых активных граждан и так далее. Общественные палаты всех уровней, сформированные таким образом в Российской Федерации, смогут обеспечить контроль за работой избирательных комиссий всех уровней. При характеристике распространения общественных палат в Российской Федерации «снизу доверху» от Общественной палаты Российской Федерации до общественных палат муниципальных образований целесообразно закрепить квоту назначения членов избирательных комиссий подобными палатами из их числа равной пяти членам. Уровень общественной палаты, выбирающей пятерых членов избирательной комиссии из своего состава, должен соответствовать уровню соответствующей комиссии. Так, пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации будет назначено Общественной палатой Российской Федерации из ее членов простым большинством голосов при тайном голосовании. В этих целях представляется целесообразным внести соответствующие изменения в законодательство о выборах, в частности, в нормы статей 21–27 Закона об основных гарантиях избирательных права и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, закрепляющих порядок формирования избирательных комиссий в Российской Федерации всех уровней.

3. Народный суверенитет, реализуемый посредством выборов, может выражаться не только в доверии суверена (народа) по отношению к своим представителям, не только в определении персонального состава представительного органа государственной власти. Отдельные граждане в своей совокупности, составляющие определенную долю народа, имеют право отказать в доверии кандидатам в депутаты, в целом политическим партиям посредством голосования «против всех». Это не следует расценивать как акт гражданского неповиновения. Голосование «против всех» следует рассматривать как реализацию народовластия в полном объеме, в том числе против установившегося политического господства отдельных лиц и организаций (партий и их лидеров).

В 2006 году законодатель отменил право граждан Российской Федерации голосовать «против всех». В статье 6 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации слова «и против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)» были заменены на «за или против кандидатов».[157] На выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации VI созыва в 2011 году, на выборах Президента Российской Федерации в 2012 году были зафиксированы массовые факты порчи избирательных бюллетеней, многие граждане аргументировали свой отказ от участия в выборах отсутствием возможности выразить позицию посредством голосования «против всех кандидатов». Политики на федеральном и региональном уровне связывают падение явки избирателей, рост недовольства электората выборами именно из-за отмены графы «против всех».[158] В октябре 2013 года по инициативе Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации В.И. Матвиенко и ряда членов верхней палаты парламента России в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен законопроект, предусматривающий внесение изменений в ряд нормативных правовых актов, в том числе Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, в целях закрепления графы «против всех кандидатов».[159]

В пояснительной записке к законопроекту указано, что равенство избирательных прав так, как оно установлено Конституцией Российской Федерации, международными пактами и конвенциями о правах человека и отражено в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, предполагает, что каждый избиратель имеет один голос, что голос одного избирателя равен голосу другого, что голоса «за» и «против» равносильны, что голосование против каждого конкретного кандидата имеет такую же юридическую значимость, как голосование против всех. В противном случае избиратель, которого не устраивает ни один из зарегистрированных кандидатов, лишается возможности выразить свою волю адекватным образом, а выборы сводятся лишь к процедуре голосования за каждого конкретного кандидата, что соответственно означает «и против других». Количество сторонников введения в избирательный бюллетень графы «против всех» остается стабильно высоким. Так, согласно проведенному в 2012 году опросу «Левада-центра» возвращение данной графы поддерживают около 74 % россиян. [160]

Указанный проект федерального закона был рассмотрен и принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в I чтении,[161] но до настоящего времени не рассмотрен во II чтении, что не благоприятно влияет на решение вопроса о нормативном правовом закреплении графы «против всех» в положительную сторону. Закрепление подобной графы обусловить демократизацию российских выборов и определит расширение форм реализации народного суверенитета(народовластия).

4. Защита избирательных прав граждан в судебном порядке является одним из актуальных вопросов совершенствования законодательства о выборах и гарантийной мерой реализации народного суверенитета (народовластия). В 2013 году Правительством Российской Федерации был разработан проект Федерального закона № 392325-6[162] в целях приведения избирательного законодательства Российской Федерации в соответствие с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 22.04.2013 № 8-П. Проект Федерального закона № 392325-6 направлен на законодательное закрепление прав избирателей, участников референдума на обжалование итогов голосования, планируется внесение изменений в законодательство о выборах следующего характера:

• определить основания для отмены судом соответствующего уровня решения комиссии об итогах голосования, о результатах референдума и для принятия решения о проведении повторного подсчета голосов;

• установить сроки подачи заявлений об отмене решения комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, референдума;

• закрепить дополнительные обстоятельства в качестве оснований для отмены судом решения Центральной избирательной комиссии России о результатах выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации после их определения.

Кроме того, планируемыми изменениями в статьи 260, 260.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации уточняются сроки реализации прав избирателей, участников референдума на обращение в суд с соответствующим заявлением, а также предусматриваются условия принятия судом таких заявлений.

По мнению разработчиков проекта, его принятие позволит устранить существующую правовую неопределенность в регулировании отношений, связанных с обжалованием избирателями, участниками референдума некоторых решений избирательных комиссий, и будет в полной мере способствовать обеспечению судебной защиты избирательных прав граждан Российской Федерации.

Для реализации народного суверенитета (народовластия) проблема судебной защиты избирательных прав граждан довольно существенна. Многие суды общей юрисдикции до 2013 года сводили избирательные права граждан только к их волеизъявлению в день голосования, после которого гражданин не мог подать в суд исковое заявление о нарушенных избирательных правах. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 22.04.2013 № 8-П признал подобное понимание избирательного законодательства не соответствующим Конституции Российской Федерации.[163] Гарантии защиты избирательных прав граждан только развиваются и требуется продолжение последовательного совершенствования законодательства в этой области. Подобные гарантии должны быть направлены не только на обеспечение защиты избирательных прав граждан, но иметь, помимо этого, превентивное назначение. Полагаем, что для этого следует законодательно закрепить персональную ответственность членов избирательной комиссии за допущенные нарушения законодательства о выборах в помещениях для голосования. Целесообразно возложить гражданско-правовую ответственность на членов избирательных комиссий в виде возмещения убытков за повторный перерасчет голосов на конкретном избирательном участке по решению суда, при условии, что будет установлена вина членов подобной комиссии.

5. Динамика развития законодательства о выборах свидетельствует не только о расширении гарантий народовластия, избирательных прав граждан посредством предоставления им возможности обращения в суд с жалобой на нарушенные права в ходе голосования; использования специальных технических средств фиксации хода голосования и так далее (позитивно-дозволительные гарантии), но и с помощью мер ограничения пассивного избирательного права (позитивно запретительные гарантии).[164]

Новеллой российского законодательства стало ограничение в 2006 году пассивного избирательного права по признаку иностранного гражданства.[165]

Пункт 3.1 статьи 4 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации гласит: «Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации». Данное положение российского законодательства было направлено на защиту внутренней и внешней политики государства от иностранного влияния. Однако в научной среде данное положение получило неоднозначную оценку и критику. Ограничение прав граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, в части возможности быть членом избирательной комиссии признаны Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции России, ее статье 19 (часть 2), 32 (часть 1) и 55 (часть 3).[166] По аналогии профессор А.Е. Постников приходит к выводу, что применительно к осуществлению пассивного избирательного права ограничения по признаку наличия иностранного гражданства в равной мере не соответствуют указанным статьям Конституции России. По сути, для рассматриваемой категории лиц вопреки требованиям статей 19 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции России вводится дискриминационный режим, который не соответствует конституционным критериям правового регулирования прав и свобод граждан, их равенства независимо от места жительства. Таким образом, в рамках избирательного законодательства актуальна коррекция нормативного содержания института пассивного избирательного права.[167] Представляется, что подобные суждения ученого и его ссылка на положения Конституции России, вышеуказанное решение Конституционного Суда Российской Федерации крайне не убедительны. Решение Конституционного Суда Российской Федерации было вынесено по поводу ограничения членства граждан в избирательных комиссиях по признаку наличия у них иностранного гражданства, что не равноценно ограничению пассивного избирательного права. Подобные ограничения прав граждан имеют различные политико-правовые последствия. Помимо этого, Конституционный Суд Российской Федерации признал не противоречащим Конституции России положения подпункта «а» пункта 1 статьи 29 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в части лишения права быть членами избирательной комиссии лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации, а также граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства.

В передовых демократических государствах, в том числе США, имеются более существенные основания ограничения пассивного избирательного права. Кандидат на должность Президента США должен иметь гражданство данного государства с рождения, то есть лица, получившие гражданство в порядке натурализации, исключены из участия в борьбе за пост главы государства. И это ни в коей мере не нарушает конституционных прав граждан США. Право избирать и быть избранным относится к политическим правам граждан, которые всегда взаимосвязаны с гражданством лица, его принадлежностью к государству, и имеют существенные ограничения относительно личных (естественных) прав гражданин. Политические процессы, происходящие во многих странах, показывают, что посредством организаций, спонсируемых из-за рубежа (иностранных агентов), лиц, связанных с иностранными государствами тесными контактами, возможен слом основ конституционного строя и прямое вмешательство в дела суверенных государств. Народ должен быть «застрахован» от подобного рода акций, в этих целях избирательное законодательство должно содержать защитные механизмы, одним из которых выступает ограничение пассивного избирательного права по признаку наличия иностранного гражданства. В этом отношении, полагаем, что законодатель не довел до логического завершения подобного рода ограничение. Пассивное избирательное право должно быть не только ограничено в отношении указанных лиц, но и в отношении лиц, получивших гражданство в порядке натурализации. Правовое выражение подобной меры следует связывать с запретом права быть избранным лицам, менее десяти лет обладающих гражданством Российской Федерации. В отношении кандидата на должность Президента Российской Федерации подобная мера существует, ее следует распространить и на депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Наличие в прошлом гражданства иностранного государства не может являться основанием лишения пассивного избирательного права, но между волевым решением лица об отказе от иностранного гражданства и до дня выдвижения его кандидатуры в депутаты нижней палаты парламента России должен пройти определенный срок – 10 лет. Это обусловлено следующими причинами: лицо, имевшее гражданство иностранного государства в недавнем прошлом, может иметь различные обязательства в отношении данного государства; иметь устойчивую связь с политическими и иными кругами данного государства. Подобное ограничение потребует внесения дополнительного пункта 3.1.1 в статью 4 Закона об основных гарантиях избирательных права и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Таким образом, законодательство о выборах самым прямым образом влияет на реализацию народного суверенитета (народовластия), позволяя многонациональному народу России формировать законодательный орган государственной власти – Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, избирать Президента Российской Федерации.

Основные проблемы, связанные с организацией и проведением выборов, заложены в отсутствии участия общественности в формировании избирательных комиссий всех уровней; обеспечении высокого уровня судебной защиты избирательных прав граждан; должного контроля за проведением голосования. Решение подобных проблем изложены в настоящем параграфе и могут служить рекомендацией для внесения соответствующих изменений в действующее законодательство Российской Федерации.

2.3.Народная правотворческая инициатива в механизме реализации народного суверенитета

Народная правотворческая инициатива является консультативным институтом непосредственной демократии, применяемым в России на региональном, местном уровне. На федеральном уровне реализация народной правотворческой инициативы не предусмотрена, что не способствуют совершенствованию народовластия в России.

Значимость и необходимость нормативного правового закрепления народной правотворческой инициативы были заявлены Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в Послании к Федеральному Собранию Российской Федерации в 2012 году: «Мы должны уделить большее внимание развитию прямой демократии, непосредственного народовластия, в том числе речь о праве народной законодательной инициативы, я уже об этом говорил, вы знаете, когда идея, получившая гражданскую поддержку, в том числе в Интернете, обязательна к рассмотрению в парламенте».[168]

Следует отметить, что институт народной правотворческой инициативы не применялся в дореволюционный и советский период развития отечественного конституционного (государственного) права. В связи с этим довольно спорным является утверждение советского ученого Н.Н. Кумыкина о существовании народной законодательной инициативы («инициативы масс») в СССР. Ученый в 1935 году писал следующее: «Предложения трудящихся об издании того или иного закона вносятся через наши местные и центральные газеты… Законодательная инициатива рабочих и колхозников проявляется все больше и больше в жалобах и заявлениях, подаваемых ими на имя председателя ЦИК и

Совнаркома Союза ССР, председателей ЦИКов и Совнаркомов союзных республик».[169] Следует указать на отсутствие в Советском Союзе института народной правотворческой инициативы. Обсуждение всех советских конституций в рабочих коллективах и направление результатов этих обсуждений в виде предложений в конституционные комиссии нельзя отнести к народной правотворческой инициативе, так как народ выражал свое мнение и замечания по поводу уже существующего проекта правового акта, внесенного в качестве законодательной инициативы иным субъектом. В данном случае функция народа, при принятии правового акта, сводилась к совещанию, обсуждению, замечаниям и предложениям по тексту проекта конституции. Подобная инициатива могла носить индивидуальный характер и не имела правового оформления, что не позволяет считать ее исходящей от народа, признанной государством. Проявлением определенного синтеза народной правотворческой инициативы и всенародного обсуждения стало принятие государственными органами власти общественно значимых решений в 1930-х годах с привлечением представителей значительного числа рабочих и крестьян. В 1931 году разрабатывался проект постановления Совнаркома СССР и Центрального Комитета ВКП (б) о мерах усиления добычи угля в Донбассе, но трижды этот проект отклонялся, пока Правительство и ЦК партии не привлекли к редактированию проекта нормативного правового акта рабочих; подобным образом, при участии сельских жителей, принимался в 1935 г. примерный Устав сельскохозяйственной артели, положения которого затронули деятельность более половины населения Советского Союза.[170]

С понятием категории «правотворческая инициатива» тесно связана категория «законодательная инициатива». Отмечается, что именно обязанностью законодательного органа рассмотреть законопроект, внесенный управомоченными субъектами, законодательная инициатива отличается от других правотворческих предложений, которые могут вноситься иными органами и лицами.[171] Помимо этого, законодательная инициатива имеет целью внесение проекта закона на рассмотрение представительного органа, в то время как правотворческая инициатива может быть адресована иным органам государственной власти, органам местного самоуправления в форме различных видов правовых актов – постановлений, законов и так далее. Правотворческую инициативу целесообразно рассматривать как родовое понятие по отношению к законодательной инициативе. Она включает в себя возможность подготовки, разработки правового акта всеми субъектами права, без наличия регламентированного порядка создания норм права и обязанности компетентного органа рассмотреть проект нормативного правового акта. Однако народ является особым субъектом права, определяющим весь смысл существования политико-правовой организации – государства, поэтому возможно применять к его деятельности по созданию норм права обобщенный термин «народная правотворческая инициатива», подразумевая под ним и законодательную инициативу. В обратном случае, законодателю придется отдельно регламентировать «народную правотворческую инициативу» и «народную законодательную инициативу». Теоретически народ может внести проект нормативного правового акта на рассмотрение не только в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, но и в Правительство Российской Федерации, в федеральные органы государственной власти, в компетенцию которых входит приятие нормативных правовых актов.

Представляется большим пробелом и упущением признание и ассоциация с народной правотворческой инициативой только деятельности народа по созданию законов и их внесению в представительный (законодательный) орган государственной власти. Это относится не только к Российской Федерации. Во многих развитых демократических государствах мира на конституционном уровне регламентируется исключительно законодательная инициатива народа, но не предусматривается его право на внесение проектов различных видов нормативных правовых актов в различные органы государственной власти, помимо законодательных.

Научно-практическая постановка вопроса о ценности народной правотворческой инициативы сводится к выражению посредством нее воли народа в форме проекта нормативного правового акта относительно важнейших сфер общественных отношений. Это положение определяет рассмотрение нами исключительно народной правотворческой инициативы, как понятия по содержанию более объемного, родового по отношению к понятию народной законодательной инициативы.

Необходимо указать на политико-правовые основания признания права народа на выдвижение народной правотворческой инициативы:

• законы, как правовые акты высший юридический силы, должны соответствовать интересам народа и выражать его позиции по вопросам государственного значения. Подобное понимание законов определяет необходимость создания условий для «прямого» участия народа в правотворческой деятельности, что станет характеристикой демократического режима в будущем и формой реализации народного суверенитета в Российской Федерации;

• установление обязанности исполнять и соблюдать законы основывается на отражении в них интересов прав человека, государства, как политической организации всех граждан, и, в первую очередь, народа. Именно этим легитимируется обязательно-принудительная характеристика закона. Следовательно, для обеспечения подобного рода легитимации народ должен иметь право непосредственно выдвигать законодательную инициативу, в ином случае, закон теряет свою высшую государственную и общественную ценность, сохраняя регулятивную и охранительную функции, является лишь принудительной силой. Подобная постановка вопроса имеет большое практическое значение, к примеру, профессор Н.М. Коркунов исследовал истоки обязательности закона и находил их в следующем: они издаются органами власти, имеющими полномочия принудительным образом поддерживать их осуществление и являющимися в глазах массы авторитетом и потому каждое их веление вызывает почти инстинктивное себе повиновение.[172]Такое понимание закона основано на его отрицании, как выражении общей воли, что признается самим видным дореволюционным государствоведом. В условиях отсутствия абсолютистской монархической власти, тоталитарного режима, недопустим подобный подход к пониманию истоков обязательности закона, однако по формальным признакам он (подход) господствует и в настоящее время. Признание в современном мире на конституционном, международном уровне народа источником власти, народного суверенитета определяет трактовку законов как выражения общей воли всего народа, но необходимы конкретные правовые средства для реализации подобной воли;

• народ является единственным учредителем государства, по этой причине он обязан участвовать в законодательном регулировании всех общественно-государственных вопросов «напрямую». Этим самым народ, как учредитель, участвует в управлении делами своей политической организации – государства. Народный суверенитет легально выражает подобное участие народа, одной из форм реализации которого и выступает народная правотворческая инициатива. Референдум наряду с правотворческой инициативой позволяет народу подменять собой законодательные органы государственной власти и выступать непосредственным законодателем, что, безусловно, входит в объем его полномочий. В ином случае государство становится «администрацией дел крупных собственников (капиталистов)» (выражение К.Маркса), организацией лишь чиновничьего аппарата;

• отсутствие народа среди субъектов законодательной инициативы порождает лоббизм интересов отдельных групп лиц, которым он не может возразить посредством собственной правотворческой инициативы. Альтернативные законопроекты, внесенные в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и вынесенные на всенародное обсуждение собственно народом, будут способствовать борьбе с коррупцией в высших эшелонах органов государственной власти, наличие которой признается Правительством Российской Федерации и Президентом Российской Федерации. В частности, проблема коррупции для Российского государства системно обсуждается на заседаниях Совета при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией.[173]

В законодательстве зарубежных стран институт народной правотворческой инициативы закрепляется как на местном, региональном, так и на общегосударственном уровне. Так, в конституциях Австрии, Бразилии, Венгрии, Грузии, Испании, Италии, Польши, Румынии, Швейцарии народ наделен правом законодательной инициативы наряду с государственными органами и высшими должностными лицами. Отдельный правовой акт регламентирует проведение народной правотворческой инициативы на общегосударственном уровне в Республике Беларусь – Закон от 26 ноября 2003 г. № 248-З «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь».

Народная правотворческая инициатива не применяется на общегосударственном уровне в Китае и других социалистических государствах, а также в некоторых капиталистических странах – Франции, Великобритании. По поводу отсутствия народной правотворческой инициативы в ряде стран в юридической литературе отмечается, что подобная инициатива не используется в тех странах англосаксонского права, где всегда господствовала идея парламента, верховенства представительной демократии по сравнению с непосредственной демократией. Поэтому в Великобритании института народной законодательной инициативы нет.[174]

В демократических государствах, к числу которых относится Российская Федерация, законы должны издаваться для блага народа. Достичь этой цели без участия самого народа, как показывает практика законодательствования в течение последних 20 лет, не удалось. Более того, народ оказался по существу полностью исключенным из числа участников законодательного процесса на федеральном уровне. Вследствие этого законодательство Российской Федерации крайне слабо влияет на происходящие в стране общественно значимые процессы и не всегда положительным образом воспринимается населением. По мнению профессора И.В. Гранкина, Россия многие годы находится в зоне риска, высокой коррумпированности и преступности, выплат «черной» и «серой» зарплат, постоянного сужения гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина. Действующие законы создали условия для непомерного обогащения олигархического и криминального меньшинства, обнищания населения, особенно жителей небольших городов и сельской местности. Всего этого можно было бы избежать в случае надлежащей демократизации законодательного процесса.[175]

Народная правотворческая инициатива является институтом непосредственной демократии наряду с референдумом, свободными выборами, всенародным обсуждением, обращениями граждан (петициями). Подобную инициативу объединяет с данными институтами выражение посредством них воли народа напрямую, без представительства и делегирования полномочий иным субъектам (законодательным органам государственной власти). Однако недопустимо отождествление указанных институтов непосредственной демократии.

По конституционно-правовой природе народной правотворческой инициативе близок референдум, но не тождественен ему. Теоретически предметом референдума может выступать проект нормативного правового акта, но в конституционной практике и доктрине Российской Федерации он имеет другое целевое назначение.

Референдум реализуется в исключительных случаях, что связано со сложностью его организации, ограничениями относительно его проведения, самой императивной природой референдума, когда итоги его проведения обязательны для исполнения и не требуют одобрения государственных органов, утверждения со стороны главы государства. По предмету проведения, процедуре организации и самой цели референдум отличен от народной правотворческой инициативы. В Соединенных Штатах Америки население отдельных штатов имеет право выносить на обсуждение законопроекты и после сбора необходимого количества подписей законопроект считается принятым. На уровне штатов происходит консолидация институтов правотворческой инициативы и референдума, однако, по мнению профессора С.А. Авакьяна, в данном случае реализуется референдум в специальной форме,[176] с чем можно согласиться. Несовершенство современного конституционного права Российской Федерации в области регулирования и обеспечения народного суверенитета (народовластия) определяется тем, что народ может инициировать референдум – правомочие намного значимее законодательной инициативы, так как решение народа, вынесенное по его результатам, носит обязательный характер для государственных органов, но не может легальным образом реализовать правотворческую инициативу. Известно, что институты конституционного права развиваются по мере их значимости, соблюдается определенная иерархия от «низшего института к высшему». На примере народной правотворческой инициативы и референдума иерархия нарушается. Это объясняется несколькими причинами. Во-первых, сложившейся в течение столетий в России процедурой принятия нормативных правовых актов без участия народа; во-вторых, отсутствием на доктринальном уровне полноценного исследования народного суверенитета, позволяющего выявить необходимые гарантии его реализации (как известно, первоначально многие правовые конструкции, в некоторых случаях столетиями, разрабатываются в рамках теории, доктрины права и лишь затем реализуются в законодательстве).

В юридической литературе предлагается реализация института народной правотворческой инициативы «опосредованно», через депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, когда граждане в порядке обращения предлагают парламентариям рассмотреть тот или иной законопроект, разработанный ими.[177]Полагаем, что в подобном случае в полной мере реализовывается конституционное право граждан на обращение, но не народная правотворческая инициатива, характеризуемая не правом, а обязанностью законодателя рассмотреть тот или иной законопроект. Более того, некоторые ученые указывают на существование народной правотворческой инициативы на федеральном уровне и в качестве аргумента ссылаются на один из видов обращения – предложение, закрепленный в статье 4 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».[178] В объем предложения входит рекомендация по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, направленная в компетентные органы государственной власти либо органы местного самоуправления. В данном случае происходит подмена конституционно-правовых институтов, их смешение. Конституционно-правовое содержание предложения (обращения) имеет общие черты с народной правотворческой инициативой: оно может исходить непосредственно от совокупности граждан и приобрести общенародное значение; его адресатом является орган государственной власти. Однако эти институты имеют в целом различные цели, формы и отличны по механизму реализации.

Народная правотворческая инициатива занимает особое место в механизме реализации народного суверенитета (народовластия), посредством нее народ напрямую выражает своё представление на принципы, цели, задачи и методы правового регулирования тех или иных общественных отношений. Имеется позиция профессора Л.А. Нудненко о производном характере народной правотворческой инициативы (правотворческой инициативе граждан) от права граждан на участие в осуществлении государственной власти и местного самоуправления (часть 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации) и права на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления (статья 33 Конституции Российской Федерации).[179] В данном случае народная правотворческая инициатива рассматривается в качестве выражения воли отдельных граждан, населения субъекта Российской Федерации, муниципального района, а не народа в целом, что обусловлено её существованием по действующему законодательству на муниципальном и региональном уровне и ограничением числа подписей избирателей в поддержку выдвижения подобной инициативы (не более 3 % от общей численности избирателей, зарегистрированных на территории муниципального образования). Поэтому соотношение народной правотворческой инициативы в подобном контексте с правом граждан на участие в управлении государством и правом на обращение в государственные органы закономерно. Однако, полагаем, что характерной чертой (признаком) народной правотворческой инициативы в её понимании как структурного элемента механизма реализации народного суверенитета, является выдвижение подобной инициативы гражданами, проживающими в различных субъектах РФ (на территории не менее половины субъектов) и обладающими избирательным правом. Этим самым правотворческая инициатива приобретает всенародный характер и выступает выражением воли многонационального народа Российской Федерации.

Следует провести разграничение между двумя институтами непосредственной демократии: всенародным обсуждением и народной правотворческой инициативой.

Всенародное обсуждение заключается в высказывании гражданами Российской Федерации позиций, предложений, замечаний на проекты нормативных правовых актов, на принимаемые государственными органами власти и высшими должностными лицами решения общегосударственного значения. С народной правотворческой инициативой данный институт непосредственной демократии объединяет их консультативный характер, но они существенно отличаются по форме реализации, предметам. Предметом и формой реализации народной правотворческой инициативы является исключительно проект нормативного правового акта, в то время как всенародное обсуждение направлено на выявление мнения, предложений, замечаний граждан относительно подобных актов, вопросов государственного значения.

Таким образом, правовая природа народной правотворческой инициативы позволяет выделять её в отдельный конституционноправовой институт отличный от иных институтов непосредственной демократии, в частности, референдума, петиции (обращения), всенародного обсуждения:

• предметом правотворческой инициативы всегда является только проект правового акта;

• проект правового акта должен отвечать требованиям юридической техники (ясности, точности, логичности);

• адресатом народной правотворческой инициативы в качестве структурного элемента механизма реализации народного суверенитета всегда является исключительно орган государственной власти.

В Российской Федерации имеется необходимость не только в закреплении на федеральном уровне народной правотворческой инициативы, но и в её развитии на уровне ведущих демократических государств мира.

В научном сообществе и среди высших должностных лиц Российской Федерации, сложилось устойчивое мнение о необходимости пересмотра существующего законодательного процесса.[180] Закрепление и реализация на федеральном уровне народной законодательной инициативы благоприятно повлияет в целом на развитие законодательного процесса, что потребует внесение поправок в действующую Конституцию Российской Федерации.

По ныне действующему законодательству народ участвует в принятии федеральных законов и федеральных конституционных законов исключительно посредством своих представителей – депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации (часть 1 статьи 104 Конституции России). В связи с этим интересна и поныне актуальна мысль видного английского конституционалиста А. В. Дайси, который в начале XX века писал: «По английской конституции, избиратель имеет одно только законное право – избирать членов парламента. Избиратели не имеют никакого законного участия в деле инициативы, санкции или отмены законов, изданных парламентом. Никакой суд не обратит внимания на довод, что такой-то закон недействителен, так как не согласуется с взглядами избирателей; их взгляды могут законным образом выражаться через парламент, и только через парламент. Это не есть необходимый признак представительного правления».[181] Вывод ученого имеет большое практическое значение, так как, проанализировав роль народа в принятии правовых актов, отметив отсутствие непосредственного участия народа в их принятии, А. В. Дайси признал это не обязательным признаком «представительного правления». Этим самым ученый допустил возможность существования альтернативных форм участия народа в законодательной деятельности.

Развитие народного суверенитета (народовластия) должно сопровождаться развитием форм непосредственного участия народа в управлении государством. И отрицание участия народа в принятии законов, по крайней мере, на стадии выдвижения законодательной инициативы является правовым архаизмом либо свидетельством недостаточного развития гражданского общества.

В целях обеспечения соблюдения прав человека, законности, основ конституционного строя Российской Федерации народная правотворческая инициатива должна иметь четкую правовую регламентацию в специальном федеральном законе («О народной правотворческой инициативе в Российской Федерации), который закрепит: предмет, процедуру проведения, ограничения, связанные с подобной инициативой.

Учеными предлагаются различные концепции проекта Федерального закона «О народной правотворческой инициативе». Одна из них основывается на западном опыте закрепления и реализации подобной инициативы. В основу процедуры осуществления народной правотворческой инициативы на федеральном уровне может быть положена практика, сложившаяся в развитых демократических странах Европы и воспринятая российским региональным законодательством. В соответствии с ней для осуществления народной правотворческой инициативы образуется инициативная группа, которая официально регистрирует инициативу, затем эта группа собирает определенное количество подписей в её поддержку. После чего инициируемый проект нормативного правового акта и подписи направляются в законодательный (представительный) орган государственной власти, который рассматривает инициативу и принимает по ней решение.[182] Федеральный закон о народной правотворческой инициативе мог бы регулировать: предоставление гражданам Российской Федерации числом не менее 100 тысяч право законодательной инициативы в Федеральное Собрание Российской Федерации; порядок сбора подписей граждан и внесение в парламент соответствующих законопроектов; процедуру обсуждения народных инициатив.[183]

Представляется возможным и целесообразным высказать собственные предложения об основах правовой регламентации народной правотворческой инициативы на федеральном уровне в Российской Федерации.

Правовая регламентация народной правотворческой инициативы может быть в определенной части аналогична правовой регламентации референдума, как близкого ей по природе правового института. Коренное отличие в правовой регламентации первого института от второго должно заключаться в упрощении процедуры его реализации и минимизации ограничений, связанных с выдвижением народной правотворческой инициативы.

Федеральный закон, закрепляющий процедуру проведения народной правотворческой инициативы, определяющий её предмет, правовую природу, может качественно «кодифицировать» действующие нормы права, регламентирующие проведение подобной инициативы на региональном и местном уровнях. Уровнями проведения народной правотворческой инициативы должны стать – федеральный, региональный и местный, в таком случае подобная инициатива приобретет характеристику демократического института, распространяющегося на общественные отношения «сверху до низу».

Важным концептуальным отличием регламентации народной правотворческой инициативы в Российской Федерации от передовых демократических государств может стать закрепление в Федеральном законе «О народной правотворческой инициативе в Российской Федерации» адреса подобной инициативы – федерального органа государственной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления. Адресатом народной правотворческой инициативы не должен становиться в обязательном порядке законодательный орган государственной власти, как это сложилось в доктрине и практике передовых демократических государств Западной Европы. Формой народной правотворческой инициативы на федеральном уровне может стать не только нормативный правовой акт в виде федерального конституционного закона либо федерального закона, подобной формой следует признать подзаконный нормативный правовой акт в виде постановления, принимаемого Правительством

Российской Федерации, и так далее. Это обусловлено тем, что подзаконными нормативными правовыми актами в некоторых случаях регулируются общественно значимые вопросы в области социально-экономической политики государства.

В отличие от референдума, в проведении которого участвуют различные государственные органы и должностные лица, в том числе избирательные комиссии соответствующего уровня, при осуществлении народной правотворческой инициативы возможно участие лишь единственного государственного органа – адресата данной инициативы.[184]

Предметом народной правотворческой инициативы должен стать самый широкий круг вопросов государственного и общественного значения. Народная правотворческая инициатива может выдвигаться по вопросам, как исключительной компетенции Российской Федерации, так и совместной компетенции Российской Федерации и её субъектов. Исключение из этого правила могут составить вопросы, предусмотренные в пунктах «з», «и», «к», «м», «н», «п», «р», «с» статьи 71 и в пунктах «а», «и», «о» статьи 72 Конституции Российской Федерации. Данное ограничение предмета народной правотворческой инициативы определяется необходимостью специальных знаний и учета общей политики государства, при регулировании вопросов, предусмотренных в вышеуказанных пунктах Основного Закона Российской Федерации.

Следует отметить, что народная правотворческая инициатива не может иметь целью какое-либо ограничение правового статуса личности, закрепленного в общепризнанных международных правовых актах, становиться основанием для установления антидемократического политического режима либо конституционного строя, противоречащего гуманизму, идеям социального и правового государства.

Народную правотворческую инициативу на федеральном уровне можно определить как внесение (представление) гражданами Российской Федерации на рассмотрение в федеральные органы государственной власти, в компетенцию которых входит нормативное правовое регулирование определенных общественных отношений, проектов нормативных правовых актов по вопросам организации общества и государства, социально-экономического развития, культуры, регулирования отраслей народного хозяйства, государственного строительства и организации органов государственной власти и так далее.

Основополагающими началами проведения народной правотворческой инициативы могут стать: гласность, добровольность и гарантированность.

В проекте Федерального закона «О народной правотворческой инициативе в Российской Федерации» должны найти закрепление стадии проведения подобной инициативы, представляющие собой правовой «алгоритм» действий граждан и государственных органов, органов местного самоуправления при принятии тех или иных решений.

Общая схема реализации народной правотворческой инициативы может выглядеть следующим образом: организаторы выдвижения инициативы создают орган – организационный комитет, который имеет свои секции в субъектах Российской Федерации, на территории которых осуществляется сбор подписей в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы.

Народную правотворческую инициативу целесообразно разделить на три стадии:

выдвижение народной правотворческой инициативы;

сбор подписей в поддержку народной правотворческой инициативы;

принятие решения по вопросу народной правотворческой инициативы.

Народная правотворческая инициатива должна основываться на позитивной ответственности народа за внесенный в орган государственной власти проект нормативного правового акта. В этих целях на время выдвижения народной правотворческой инициативы и её рассмотрения органом государственной власти либо местного самоуправления целесообразно создать самостоятельный общественный орган по руководству и направлению работы граждан по сбору подписей в поддержку данной инициативы. Подобный орган может быть назван «организационный комитет» по выдвижению народной правотворческой инициативы и осуществлять следующие действия и полномочия:

• проводить сбор подписей в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы;

• обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления по вопросам, связанным с проведением народной правотворческой инициативы, в том числе в органы судебной власти за защитой прав участников народной правотворческой инициативы;

• проводить сбор средств, необходимых для проведения народной правотворческой инициативы;

• выбирать из своего числа представителей для участия в заседании органов государственной власти, органов местного самоуправления по вопросам, связанным с проведением народной правотворческой инициативы.

Выдвижение народной правотворческой инициативы, как самостоятельная стадия, представляет собой организационные меры по формированию организационной группы проведения подобной инициативы, сбору необходимых средств для выдвижения народной правотворческой инициативы, и по подготовке проекта правового акта, внесение которого планируется в орган государственной власти соответствующего уровня.

Целесообразно законодательно закрепить численность организационного комитета по проведению данной инициативы равной четырем тысячам граждан России, при чем в одном субъекте Российской Федерации должно постоянно либо преимущественно проживать не более ста граждан из этого числа. В число субъектов выдвижения народной правотворческой инициативы возможно, помимо граждан Российской Федерации, включить общественные объединения граждан, предоставив им тем самым право на представительство лиц, в чьих интересах они созданы. В первую очередь, подобными объединениями могут стать оппозиционные партии, не представленные в законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, либо общественные организации, ставящие своей целью охрану окружающей среды и так далее, проводящие политику в определенной сфере общественных отношений крайне неудовлетворительно урегулированную нормами права.

Особенностью непосредственной демократии, отличающей её от представительной демократии, может являться источник финансирования мер, проводимых при ее реализации. Граждане должны самостоятельно оплачивать все расходы, связанные с выдвижением народной правотворческой инициативы. По этой причине организаторы проведения народной правотворческой инициативы обязаны за счет собственных денежных средств либо полученных от сторонних организаций, зарегистрированных на территории Российской Федерации, учредителями которых не являются иностранные физические либо юридические лица, сформировать фонд денежных средств на проведение народной правотворческой инициативы.

Выполнение данного требования следует на стадии выдвижения народной правотворческой инициативы.

Сбор подписей в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы является основной стадией, которая позволяет определить общенациональный характер, вносимого в орган государственной власти, проекта нормативного правового акта. Для направления народной правотворческой инициативы в орган государственной власти, организационному комитету необходимо собрать подписи 100 тысяч граждан, при чем в каждом субъекте Российской Федерации должно проживать постоянно либо преимущественно не более двух с половиной тысяч граждан из этого числа. Данное положение позволит определить общенациональный характер выдвигаемой народной правотворческой инициативы.

В случае сбора необходимого числа подписей в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы на федеральном уровне, её организаторы направляют ходатайство о рассмотрении проекта нормативного правового акта в порядке народной правотворческой инициативы, к примеру, в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации либо другой орган государственной власти. Законодательный орган государственной власти принимает решение о принятии нормативного правового акта, внесенного в порядке народной правотворческой инициативы, либо о его отклонении. При этом любое решение данного органа должно быть мотивированным и доведенным до сведения организаторов выдвижения народной правотворческой инициативы.

Исходя из вышесказанного, народная правотворческая инициатива является одной из траекторий развития народного суверенитета (народовластия) в России в перспективе. Без её наличия реализация народного суверенитета в полном объеме невозможна, так как никакие другие институты непосредственной демократии не способны решить вопрос участия народа в нормативно-правовом регулировании важнейших вопросов государственно-общественной жизни напрямую.

В целях придания институту народной правотворческой инициативы в качестве структурного элемента механизма реализации народного суверенитета юридической определенности, правовой «реальности», логической целостности необходимо не только закрепить ее в специальном федеральном законе («О народной правотворческой инициативе в Российской Федерации), но и отразить в подобном нормативном правовом акте следующие начала подобной инициативы:

• выдвижение инициативы сопровождается сбором определенного числа подписей избирателей;

• проект правового акта в порядке народной правотворческой инициативы может вноситься в орган государственной власти только по строго перечисленным вопросам (предмет народной правотворческой инициативы);

• организационное участие в осуществлении народной правотворческой инициативы принимает избирательная комиссия соответствующего уровня (подобное положение характерно для законодательства субъектов Российской Федерации);

• заседание органа государственной власти, органа местного самоуправления на котором принимается решение по вопросу принятия проекта правового акта, внесенного в порядке народной правотворческой инициативе, должно проводиться открыто с предоставлением возможности присутствовать на нем членам инициативной группы граждан по выдвижению народной правотворческой инициативы;

• решение органа государственной власти по итогам рассмотрения проекта правового акта в обязательном порядке должно быть опубликовано в средствах массовой информации. Решение об отклонении проекта правового акта должно быть мотивировано и доведено до членов инициативной группы по проведению народной правотворческой инициативы.

Законодательное закрепление народной правотворческой инициативы должно быть направлено на достижение положения народа в качестве единственного суверена в государстве с наличием у него полномочий, необходимых для принятия решений в самых различных сферах общественных отношений.

2.4. Всенародное обсуждение в механизме реализации народного суверенитета

Всенародное обсуждение является одним из институтов непосредственной демократии.

Историко-правовой анализ общественно-государственной жизни российского многонационального народа позволяет относить истоки всенародного обсуждения к «Народному Вече», которое воплощало собрание горожан в целях обсуждения наиболее важных вопросов. Вече сыграло огромную роль в становлении демократического общества в Новгороде и Пскове в XI–XV вв. и способствовало вовлечению всех свободных «граждан» в решение значимых для них вопросов: войны и мира, избрания князя и так далее.

Природа и появление данного института объясняются предоставлением народу возможности участия в обсуждении текстов нормативных правовых актов, важных государственных вопросов. Обсуждение носит рекомендательный характер и его главная задача – выявление воли народа по тому или иному вопросу государственного или общественного значения, его отношения к концепции и положениям нормативного правового акта. Государственная власть может использовать обсуждение в своих целях, применяя его в качестве легитимации своих решений, которые не всегда однозначны и могут находиться в конфликте с интересами отдельных групп граждан. Но в подлинно демократических государствах всенародное обсуждение должно быть направлено, в конституционно-правовом смысле, на правовое оформление возможности выявления мнения народа, а фактически преследовать цель создания условий, когда народ может влиять на аппарат государственной власти, подчинять его своей воли.

Советский государствовед И.П. Ильинский отмечал особое правовое свойство института всенародного обсуждения. По его мнению, широкое общественное обсуждение важнейших законопроектов представляет яркий пример органического сочетания непосредственной и представительной демократии; высший представительный орган государственной власти принимает окончательное решение по законопроекту, опираясь на мнение и волю населения, выявленную в ходе всенародного обсуждения.[185]

Обсуждение – это как бы первый этап в рождении какого-то законодательного или политического решения, способствующий в определенной мере выявлению воли народа и ее учету в подготавливаемых проектах решений; вторым этапом будет принятие решения либо референдумом, либо компетентным органом государственной власти.[186]

Практическое значение всенародного обсуждения может проявиться в разрешении посредством него конфликтов между властью и обществом. В этом отношении народу необходимо дать возможность самостоятельно инициировать обсуждение важных вопросов государственного значения, в случае, если обсуждение не разрешит сложившейся ситуации, то следует воспользоваться референдумом. Для народа референдум является высшей «инстанцией» в разрешении конфликта, за которой следуют только силовые акции и революция – явления, находящиеся за гранью права. Уровень открытости власти может определяться именно конституционно закрепленным всенародным обсуждением, в то же время, оно позволит избежать указанных не правовых явлений. К примеру, политико-правовой кризис в Украине 2013–2014 гг. по поводу «евроинтеграции», протестные настроения в 2011–2013 г. в странах Ближнего Востока возможно было избежать, если бы государственная власть была готова обсуждать существующие явные проблемы открыто, с привлечением всех слоев населения. Критика тех или иных проектов нормативных правовых актов, публичное обвинение власти, связанное с готовящимися ею политическими решениями, могут благоприятно повлиять на ситуацию в государстве и выступить проявлением настоящей воли народа. Одновременно это могло бы лишить всякой политико-правовой почвы иностранных агентов, которые используют приемы клеветы в адрес государственной власти, создают лже-общественное мнение. В этом отношении, еще в XVI веке Н. Макиавелли писал, что лучшее средство против клеветы состоит в том, чтобы открыть дорогу публичным обвинениям, ибо насколько последние благоприятны для республики, настолько же наветы вредны.[187] Данные примеры и сравнения раскрывают фактическую значимость всенародного обсуждения, которая во многом находится вне права, но конституционно-правовая значимость всенародного обсуждения сводится к нулю, если она не учитывает фактически сложившейся общественной ситуации.

Всенародное обсуждение следует определить как выражение позиции народа рекомендательного характера на проект нормативного правового акта, концепцию вопроса государственного значения, выявленную по результатам обобщения письменных обращений граждан в адрес государственных органов власти; заявлений граждан в сети «Интернет», на различных собраниях и других форм выявления их мнения.

Всенародное обсуждение, при выявлении самых полярных точек зрения на свой предмет, позволяет выявить общую картину отношения граждан к тем или иным вопросам. В этом заключается его конституционно-правовая ценность, но большее его значение кроется в другом. Референдум, свободные выборы позволяют наряду с всенародным обсуждением выявить общее отношение граждан к тем или иным вопросам, но они не способны дать развернутый ответ по этим вопросам, они выступают «молчаливым» согласием или не согласием. Свою аргументацию, свои мотивы народ может раскрыть только посредством всенародного обсуждения и в этом отношении оно незаменимо и весьма ценно. Народ при проведении всенародного обсуждения выступает экспертом, который дает свое заключение на поставленный перед ним вопрос, предложенный проект нормативного правового акта, концепцию проекта решения вопроса государственного либо общественного значения. Итогом всенародного обсуждения является определенная выработанная позиция народа, которая позволяет определить целесообразность принятия того или иного нормативного правового акта, принятия решения государственного значения либо общественного значения.

Всенародное обсуждение являлось широко распространенной формой участия народа в управлении делами государства в Союзе ССР. Практически все советские конституции прошли обсуждение на собраниях трудовых коллективов предприятий, колхозов, совхозов; организаций молодежи – ВЛКСМ и так далее. К примеру, проект Конституции СССР 1936 г. обсуждался более пяти месяцев советским народом. В его обсуждении приняли участие 51,5 млн. человек, то есть более 60 % всего взрослого населения страны. Для обсуждения проекта конституции было проведено 458411 собрание, 59171 пленум местных Советов и их исполкомов, 105722 заседания секций и депутатских групп. Общее количество поправок и дополнений, внесенных к статьям проекта Конституции СССР, превысило 1,5 млн.[188] На региональном уровне (на примере Челябинской области) [189] граждане, принадлежащие к самым разным слоям населения: рабочим, крестьянам, интеллигенции, служащим, приняли активное участие в обсуждении проекта Конституции СССР 1936 года. Граждане заявляли свои предложения, исходя из имеющегося опыта и профессиональных, бытовых интересов. Законодатель в своей работе не всегда может учесть все стороны общественных отношений, требующие своего правового регулирования, в то время как граждане могут указать ему на это. Особо важные для общества нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в области правопорядка, образования, здравоохранения, социального обеспечения, в демократическом государстве в обязательном порядке должны проходить всенародное обсуждение. Нормативное же регулирование в сфере обороны, отдельных отраслей народного хозяйства имеет не менее важное значение, но законодательные акты в этой области должны проходить экспертизу научного сообщества, что объясняется требованием наличия определенных знаний, которых не имеет рядовой граждан.

Проект Конституции СССР 1977 года также прошел всенародное обсуждение. Исследование результатов всенародного обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. проходило в три этапа: на первом этапе поправки были распределены по главам; на втором – по отдельным статьям; на третьем – была использована специальная система категорий, позволяющая сгруппировать предложения в зависимости от направленности. Анализ инициативных предложений по совершенствованию проекта Конституции СССР, направленных в различные центральные и республиканские газеты, показал, что каждое третье обращение было связано с профессией, производственной деятельностью автора.[190] Следует признать, что большое научно-практическое значение имеет накопленный советским государственным правом опыт проведения всенародного обсуждения и его результаты.

Всенародное обсуждение в СССР являлось конституционным институтом непосредственной демократии наряду с референдумом, статья 5 Конституции СССР 1977 г. гласила: «Наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародные обсуждения, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)». Данное положение свидетельствует о признании всенародного обсуждения в Советском государстве конституционной ценностью высшего порядка. Для сравнения стоит отметить, что в части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации основными институтами непосредственной демократии признаются только референдум и свободные выборы.

Всенародное обсуждение было законодательно закреплено в специальном нормативном правовом акте – Законе СССР от 30.06.1987 «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни». В настоящее время формально (юридически) данный Закон действует, но его фактическое применение не представляется возможным в виду отсутствия по ныне действующему законодательству органов государственной власти, общественных организаций, участвующих в реализации всенародного обсуждения, – Верховного Совета СССР, ВЛКСМ и так далее.

С распадом СССР институт всенародного обсуждения в юридической практике Российской Федерации не применяется, законодательно фактически не закреплен.

В Конституции Российской Федерации отсутствует закрепление всенародного обсуждения. Представляется, что это не совсем правильно. Профессор С.А. Авакьян справедливо отмечает, что можно говорить о недооценке роли всенародных, народных обсуждений как института непосредственной демократии, при этом их ценность не позволяет отказываться от них.[191]

В целях расширения форм участия народа в управлении делами государства, совершенствования механизма реализации народного суверенитета необходимо принятие федерального закона, закрепляющего процедуру проведения всенародного обсуждения, его предмет, принципы и так далее. Внесение изменений и дополнений в отмеченный Закон СССР от 30.06.1987 представляется нецелесообразным, так как необходимо пересмотреть практически все его статьи, изменить структуру его глав, что будет равнозначно принятию нового закона.

Профессор Л.А. Нудненко, отмечая необходимость скорейшего принятия Федерального закона «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни», сформулировала основные положения его концепции: данный Закон должен урегулировать круг субъектов постановки вопроса о необходимости проведения всенародного обсуждения; орган, регистрирующий такую инициативу; срок проведения всенародного обсуждения; механизм подведения итогов всенародного обсуждения. Целесообразно установление правила, гарантирующего учет мнения граждан, высказанного в ходе обсуждения. Должно быть исключено положение, когда авторы законопроекта учитывают только те идеи, предложения, которые отвечают их интересам и представлениям. Если не менее 50 % участников обсуждения высказались за определенные предложения, они должны быть обязательно учтены в окончательном тексте законопроекта. Для контроля за исполнением этого правила можно предусмотреть формирование комиссии по подведению итогов всенародного обсуждения, в которую, кроме авторов законопроекта, входили бы представители профильных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации, а также члены Общественной палаты Российской Федерации и инициативной группы по проведению всенародного обсуждения.[192] Предложения отечественного государствоведа представляются актуальными и выражают общую тенденцию в научной среде о необходимости принятия Федерального закона «О всенародном обсуждении вопросов государственного значения».[193]

Нормативный правовой акт о всенародном обсуждении в Российской Федерации в форме федерального закона должен закрепить предмет подобного обсуждения, процедуру его проведения и силу народной воли, выявленной по результатам его реализации. Именно эти вопросы необходимо должным образом регламентировать в специальном федеральном законе. В обратном случае всенародное обсуждение приобретет отрицательное восприятие в правосознании граждан по причине его формальности, не определенной юридической силе, что характеризует данный институт непосредственный демократии в настоящее время.

Предметом всенародного обсуждения могут быть признаны наиболее важные вопросы государственной и общественной жизни, к которым можно отнести: организацию органов государственной власти; проведение реформ в сфере образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства; сотрудничество России с иностранными государствами в целях создания международных организаций и так далее. Нами приведены самые общие положения, которые могут стать предметом всенародных обсуждений. В этой связи стоит признать, что в отличие от референдума всенародное обсуждение недопустимо ограничивать жесткими процессуальными рамками и не следует закреплять ограничения относительно предмета его проведения. Безусловно, в демократическом правовом государстве, которым является Российская Федерация, на общегосударственном уровне не могут обсуждаться вопросы, имеющие целью ущемление общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

Помимо этого важным предметом подобного обсуждения является проект правового акта, регулирующего наиболее значимые общественные отношения. В Российской Федерации активно в средствах массовой информации, непосредственно, в газетах, в сети Интернет, обсуждался проект Федерального закона «О полиции», «Об образовании». Данные нормативные правовые акты затрагивают интересы абсолютного большинства граждан, и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации во многом должна была проанализировать предложения и замечания граждан на проекты данных законов, принятых в настоящее время. Указанные законы в обязательном порядке необходимо было вынести на всенародное обсуждение. Пренебрежение институтами прямой демократии порождает правовой нигилизм и общественное недовольство граждан в отношении действующих нормативных правовых актов, в целом государственной власти. Практика активного участия многонационального российского народа в обсуждении важных вопросов государственной и общественной жизни, проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации сложилась, при этом она не получила своего правового оформления, являясь в настоящее время частью устойчивых общественных отношений. Данное положение выступает основным аргументом в пользу практической значимости всенародного обсуждения и необходимости его правовой регламентации.

Проведение всенародного обсуждения целесообразно разделить на несколько стадий:

• вынесение вопросов государственного и общественного значения на всенародное обсуждение;

организация всенародного обсуждения;

обобщение результатов всенародного обсуждения и принятие государственным органом власти решения по вопросу данного обсуждения.

Инициаторами вынесения вопросов государственного и общественного значения на всенародное обсуждение необходимо признать: многонациональный российский народ (представленный не менее 50 тысячами граждан, при чем из их числа в одном субъекте Российской Федерации должно проживать не более двух с половиной тысяч граждан); Президента Российской Федерации; палаты Федерального Собрания Российской Федерации – Государственную Думу и Совета Федерации; Правительство Российской Федерации; Правительство Российской Федерации.

Решение о проведении всенародного обсуждения целесообразно возложить на представительный орган государственной власти – Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Организацию всенародного обсуждения необходимо возложить на инициатора ее проведения и органы государственной власти, органы местного самоуправления. Разумным сроком проведения всенародного обсуждения следует признать два месяца, за исключением срока рассмотрения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации заявления уполномоченного субъекта на выдвижение инициативы проведения всенародного обсуждения.[194] Организация всенародного обсуждения может включать в себя: доведение до сведения граждан Российской Федерации содержания предмета подобного обсуждения; непосредственное высказывание гражданами своего мнения по вопросу проведения всенародного обсуждения.

Существенное значение для эффективной организации всенародного обсуждения являются формы, в которых оно проводится.

В науке конституционного права высказана мысль, что формы функционирования института всенародного обсуждения разделяются на две группы: а) непосредственная; б) опосредованная. К первой группе можно отнести выступления граждан на партийных и общих собраниях, на пленумах, профсоюзных и комсомольских активах и собраниях, в кооперативных объединениях, творческих организациях, выступлениях по радио, телевидению, на страницах печати; ко второй группе – письма трудящихся.[195]

Представляется, подобные формы во многом устарели и не отвечают современному состоянию общества по ряду причин:

• так называемые «рабочие коллективы» уже не являются носителями единой воли, идеологии, не каждый подобный коллектив согласится на обсуждение законопроектов, высказать единую позицию по тем или иным положениям проекта правового акта;

• наличие различных форм собственности обуславливает право работодателя самостоятельно определять возможность проведения мероприятий, не имеющих прямого отношения к извлечению прибыли. Поэтому частный сектор экономики, представленный юридическими лицами, может отрицательно отнестись к обсуждению законопроектов на территории своих предприятий, организаций.

В современных условиях формами организации всенародного обсуждения могут быть:

• публикации в газетах, журналах, листовках, брошюрах информации о предмете всенародного обсуждения, в частности, опубликование проекта нормативного правового акта;

• создание специального сайта в сети «Интернет», на котором возможно разместить все сведения о подобном обсуждении, включая динамику замечаний, предложений граждан по конкретным пунктам нормативного правового акта, статистические данные по итогам проведения обсуждения;

• собрания. Площадками организации собраний могут быть помещения, находящие в государственной либо муниципальной собственности и предназначенные для проведения массовых мероприятий (дома культуры, школы и так далее). Обязанность соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставить помещения для проведения всенародного обсуждения разумно прописать в специальном законе о подобном обсуждении.

При проведении всенародного обсуждения особое внимание следует уделить его реализации посредством сети «Интернет». В «эпоху Интернета» – глобальной сети, охватившей все слои населения, ежедневно используемой большинством граждан для работы и развлечения, необходимо применять ее как платформу для реализации института всенародного обсуждения. Технический прогресс всецело должен быть использован при реализации любых институтов непосредственной демократии.

Таким образом, для достижения целей проведения всенародного обсуждения необходимо обеспечить объективное обобщение данных, полученных по его результатам. Инициатор проведения всенародного обсуждения обязан провести всесторонний анализ предложений, замечаний. Итоги данного обобщения направляются в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, которая принимает решение о проведении всенародного обсуждения состоявшемся. Результаты всенародного обсуждения должны иметь определенную юридическую силу и учитываться органами государственной власти, при принятии ими решений по вопросам государственного значения, нормативного правового акта.

3. Роль представительной демократии в реализации народного суверенитета

3.1.Совершенствование правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации

Представительная демократия – осуществление народом власти через выборных полномочных представителей, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют: весь народ, население, проживающие на той или иной территории. Выборное представительство – важнейшее средство, обеспечивающее подлинное народовластие – народный суверенитет. Выборное представительство образуют избираемые народом государственные органы и органы местного самоуправления[196].

Французский государствовед А. Эсмен писал о представительном правлении (представительной форме демократии – от авт. И.И.), что оно возникает в результате передачи верховным правителем своей власти представителям, постановления которых также действительны, как если бы они исходили от самого верховного правителя. В свою очередь представительное правление может пониматься различно. В некоторых случаях верховный правитель передает всецело свою власть представителю на определенное время посредством избрания его, последний действует свободно и не может быть отстранен. Иногда же представители верховного правителя являются всего лишь делегатами, которым он может продиктовать решение и которых он может отозвать по своему усмотрению, подобно тому, как доверитель отзывает своего уполномоченного[197].

Природа представительного правления, раскрытая ученым, имеет не только научное, теоретическое значение – она всецело определяет положение народа в государстве, сущность организации государственной власти. Только подчинение государственного аппарата народу способно обеспечить подлинное народовластие, с передачей уполномоченным народа (выборным должностным лицам, выборным государственным органам) только тех полномочий, которых истинный суверен осуществить по объективным причинам не способен. В обратном случае происходит подмена власти народа властью определенного круга лиц. Поэтому основы конституционного строя демократического государства должны строиться на безусловном подчинении представительных органов государственной власти и выборных должностных лиц «верховному правителю» – народу. Более всего полное подчинение государства народу было выражено в науке советского государственного права и теории государства и права. Советские ученые видели исключительное назначение народовластия (народного суверенитета) в подчинении государства народу. Утверждалось, что Советы с полным основанием представляют организацию власти всего народа. Сущность советской демократии состоит в том, что при ее посредстве народ действительно, фактически управляет государством.[198] В этой связи стоит отметить, что теория представительной демократии должна отвечать представлениям того или иного народа относительно организации государственной власти, и подобная теория всегда отражает идеологические основы различных государств. А. Эсмен отмечал два понимания представительной демократии, марксистко-ленинское учение о государстве и праве обосновало совершенно иной подход к реализации народного суверенитета, современный в большей степени либеральный миропорядок предъявляет свои требования к народовластию в целом и к ее представительной форме в частности. Только при совпадении представления народа об основах организации государственной власти и господствующей идеологии (либерального, консервативного, социалистического порядка) в государстве возможно констатировать наличие подлинного народовластия. В свою очередь, конституционное право станет эффективным при единственном условии: когда оно станет формой отражения народного правосознания. Многонациональный российский народ за период государственного строительства сформировал свои собственные представления о демократии: коллективистский подход к принятию решений и в целом коллективное мышление большинства граждан; осознание государства в качестве особой ценности, как объединяющего фактора всего народа (это в свою очередь порождает наивысшую степень авторитета главы государства неизвестную Западной Европе); требование к организации государства на основах справедливости, равенства (равенство всегда являлось конечным результатом российского общественного развития, на его фоне индивидуализм и расслоение общества не являлись общественными ценностями).[199] Все это должно быть, так или иначе, отражено в конституционно-правовом статуса института представительной демократии – парламенте России.

В Российской Федерации к представительной демократии на федеральном уровне относятся Федеральное Собрание Российской Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, члены Совета Федерации Федерального Собрания (последние представляют интересы, как многонационального российского народа, так и населения субъектов России).

Правовой статус Федерального Собрания Российской Федерации исследуется нами в совокупности с правовым статусом парламентариев, что определяется их соотношением, как части и целого. Помимо этого, следует согласиться с профессором А.Т. Карасевым, который отмечает, что представительный орган власти в части обеспечения представительства граждан (населения, народа) – форма объединения депутатов составляющих его. Для иных органов публичной власти это, как правило, не характерно.[200]

Совершенствование законодательного регулирования институтов представительной демократии является одной из актуальных задач конституционного права, от решения которой зависит эффективность функционирования механизма реализации народного суверенитета.

Исследование институтов представительной демократии в качестве структурных элементов механизма реализации народного суверенитета требует решения следующих ключевых проблем конституционного права Российской Федерации:

• определение форм взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, с одной стороны, и многонационального народа Российской Федерации, с другой стороны;

• совершенствование контрольных функций парламента, которые определяют гарантированность реализации народного суверенитета и соблюдение интересов народа.

Взаимоотношение многонационального народа Российской Федерации с представительными органами государственной власти целесообразно раскрыть через различные правовые категории, связанные с функционированием вторых («порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[201], «правовой статус парламентария») и интересами первого.

В соответствии со статьей 94 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание Российской Федерации является представительным и законодательным органом государственной власти. Важное совмещение в парламенте России представительной и законодательной функций свидетельствует не только о его нормотворческом предназначении, но выражении посредством него интересов всего многонационального народа России.

Парламент России по Конституции России 1993 года – Федеральное Собрание Российской Федерации составляют – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации (нижняя палата) и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (верхняя палата).

Двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти, как правило, существует в федеративных государствах, в которых нижняя палата представляет весь народ, а верхняя палата – конкретный субъект государства, население субъекта. Возможно иное основание формирования двухпалатного парламента – сословное разделение общества, но в настоящее время оно утрачивает свою силу и верхняя палата парламента не образуется по признаку принадлежности лиц к привилегированному сословию (на примере Великобритании).

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации – нижняя палата парламента России, формируемая на основании Федерального закона. Основные полномочия нижней палаты парламента закреплены в статьях 103, 104, 105 Конституции России. Нижняя палата парламента участвует в реализации народного суверенитета посредством правового регулирования наиболее важных сфер общественных отношений и контроля за деятельностью исполнительных органов государственной власти, в первую очередь, Правительства Российской Федерации. Контрольная функция Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации выражена в обсуждении деятельности Правительства Российской Федерации и возможности выражения ему недоверия; в контроле за использованием средств государственного бюджета и заслушивании отчета о его исполнении; в депутатских запросах; в проведении парламентских расследований и парламентских слушаний; в создании специальных органов, осуществляющих от имени парламента контроль за соблюдением прав и законных интересов граждан (Уполномоченный по правам человека); ратификации международных договоров.

Верхняя палата парламента России – Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации формируется по принципу представительства субъектов Российской Федерации. В состав верхней палаты парламента России входят по одному представителю от представительного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации). Число членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации не определено в Конституции России, в отличие от числа депутатов, так как оно изменяется в зависимости от изменения количества субъектов в составе России. В настоящее время нижняя палата парламента России состоит из 170 членов, с учетом вхождения в состав Российской Федерации в 2014 году двух новых субъектов – Республики Крым, города федерального значения Севастополя.

С момента закрепления впервые этого органа государственной власти в Конституции России 1993 года произошли существенные изменения в порядке формирования его состава: от непосредственного совмещения должности высшего должностного лица субъекта России и члена верхней палаты парламента России до наделения лица полномочиями члена верхней палаты парламента России от исполнительного органа государственной власти высшим должностным лицом субъекта

России и, наконец, до частично прямых выборов населением субъекта России члена верхней палаты парламента России от исполнительного органа государственной власти.

Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации претерпел существенное изменение в 2012 году с принятием Федерального закона от 03.12.2012 № 229-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (далее – Закон о формировании Совета Федерации). По ранее действующему федеральному закону представитель от исполнительной власти субъекта России назначался его главой (губернатором); второй представитель выбирался из состава представительного органа государственной власти субъекта России большинством его голосов. В соответствии с частью 1 статьи 4 Закона о формировании Совета Федерации каждый кандидат на должность высшего должностного лица субъекта России представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых, в случае избрания представившего ее кандидата, будет наделена полномочиями члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В случае, если конституцией (уставом) субъекта России предусмотрено избрание высшего должностного лица представительным органом данного субъекта, то кандидат на данную должность одновременно представляет по три кандидатуры для наделения их полномочиями члена Совета Федерации (часть 1.1 статьи 4 Закона о формировании Совета Федерации). Законодатель ввел частично прямые выборы члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта России посредством избрания его (члена) непосредственно населением соответствующего субъекта России либо депутатами представительного органа подобного субъекта.

Существенного изменения не претерпело назначение члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от представительного органа государственной власти субъекта России. Законодатель, ученые-конституционалисты и общественность, при реформировании порядка формирования верхней палаты парламента России, свое внимание сосредоточили на наделении полномочиями члена Совета Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта России. В частности, в 2012 году на конференциях, проводившихся на базе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, обсуждались следующие вопросы: эксперты указывали, что наличие трех кандидатов может сбить с толку избирателей, и они попросту могут не поставить вторую галочку, отдав голос только за кандидатуру губернатора. Политологи не исключают, что даже может возникнуть ситуация, когда первый по рейтинговому голосованию кандидат в сенаторы в списке победившего губернатора наберет порядка 10 процентов голосов избирателей. При явке ниже 50 процентов такая легитимность будет ниже, чем при избрании через муниципальные советы, предостерегли эксперты. Аналитики также выразили опасения, что возобновится практика «паровозов» на выборах. Председатель комиссии Общественной палаты Российской Федерации по вопросам развития гражданского общества и взаимодействию с общественными палатами субъектов Российской Федерации И. Дискин заметил, что выборы предполагают соревнование, но ясно, что претендент на «губернаторское кресло» будет предлагать своих соратников, и, соответственно, любая борьба между ними будет только делегитимизировать его самого. Была выдвинута инициатива организации совместных выборов губернатора и сенатора не по схеме «1+3», а в соответствии с принципом «президент-вице-президент». То есть в бюллетене под именем кандидата в губернаторы будет стоять только одно имя его представителя в Совете Федерации в случае победы на выборах.[202] Различные мнения ученых, политологов и законодателей отражают существующие проблемы формирования верхней палаты парламента России. Одновременно, реформа порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации положительным образом повлияла на развитие прямой демократии в России, когда граждане могут самостоятельно участвовать в формировании данного органа государственной власти. Однако реформа не решила положительным образом всех проблем участия граждан Российской Федерации в формировании верхней палаты парламента России. Решение данной проблемы позволит качественно повлиять на реализацию суверенитета многонационального народа России.

Члены верхней палаты парламента России от представительного органа государственной власти субъекта России по-прежнему избираются опосредованно, то есть население соответствующего субъекта напрямую не участвует в наделении их полномочиями. В соответствии с частью 1 статьи 3 Закона о формировании Совета Федерации кандидатуры для наделения полномочиями члена Совета Федерации – представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем, фракцией или группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В настоящее время легитимность наделения полномочиями членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от представительного органа государственной власти субъекта России основана на легитимности депутатов представительного органа государственной власти соответствующего субъекта России, которые непосредственно избираются его населением. Перспективу развития народовластия следует связывать с прямыми выборами членов верхней палаты парламента России. Необходимо законодательное закрепление участия населения субъекта России в наделении полномочиями члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от представительного органа государственной власти субъекта России.

Процедура участия населения в наделении полномочиями члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от представительного органа государственной власти субъекта России может выражаться в подаче на имя председателя данного органа письменного обращения граждан, обладающих активным избирательным правом и постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта России, о предложении кандидатуры в члены верхней палаты парламента России. Общая численность граждан, направляющих подобное письменное обращение о предложении кандидатуры члена верхней палаты парламента России от представительного органа государственной власти субъекта России, может быть определена в процентном соотношении от общей численности зарегистрированных избирателей соответствующего субъекта России и равняться не менее 10 процентам подобных избирателей. К примеру, если на территории субъекта России проживает 2 миллиона зарегистрированных избирателей, то право на обращение в представительный орган государственной власти субъекта России принадлежит не менее 200 тысячам подобных избирателей.

Для реализации данного предложения норму части 1 статьи 3 Закона о формировании Совета Федерации следует дополнить и изложить в следующей редакции: «Кандидатуры для наделения полномочиями члена Совета Федерации – представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем, фракцией или группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, избирателями, зарегистрированными на территории субъекта Российской Федерации, общей численностью не менее десяти процентов от общего числа, зарегистрированных избирателей на территории субъекта Российской Федерации». Подобная новация позволит решить несколько проблем, связанных с формированием верхней палаты парламента России и совершенствованием реализации народного суверенитета:

• создаст условия для непосредственного участия населения в наделении полномочиями члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от представительного органа государственной власти субъекта России. Этим самым воля населения субъекта России будет выражена и доведена до сведения соответствующего органа;

• позволит решить проблему, связанную с необходимостью соблюдения конституционной нормы о порядке формирования верхней палаты парламента России, в том числе представительным органом государственной власти субъекта России (часть 2 статьи 95 Конституции России), и одновременно требования демократизма, при котором граждане обязаны иметь право участвовать в формировании представительных органов государственной власти;

• создаст условия для устранения «элитарного» представления о верхней палате парламента России. В теории государственного права немецкий государствовед Карл Шмитт еще в первой половине XX века раскрыл функциональное назначение верхней палаты парламента: представительство субъектов государства (федеральных земель в Германии), и указал на необходимость прямых выборов членов подобной палаты. В обратном случае, подобная палата направлена на достижение интересов элит, которые посредством парламента решают свои политические задачи и создают препятствия для работы нижней палаты парламента.[203] Участие населения субъекта России в наделении члена верхней палаты парламента полномочиями посредством предложения кандидатуры члена данной палаты от представительного органа государственной власти субъекта России позволит предотвратить ситуацию реализации региональными элитами через парламент своих интересов.

Некоторые российские политики, в их числе Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации В.В. Матвиенко, высказываются за предоставление пожизненного членства в верхней палате парламента России видным общественным и государственным деятелям, имеющим особые заслуги перед Россией. Согласно инициативе В.В. Матвиенко пожизненный статус сенатора гражданину Российской Федерации должен предоставлять Президент Российской Федерации. Что позволяет говорить о «президентской квоте» в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Пожизненные сенаторы по выражению В.В. Матвиенко, которые «всегда будут отстаивать точку зрения федерального центра, способствуя более содержательному и плодотворному диалогу», имеются в ряде зарубежных государств – Великобритании, Франции, Индии, Казахстане.[204] В Италии экс-президент Республики автоматически становится пожизненным сенатором. Объяснение этому следует искать в традициях парламентов иностранных государств, обусловленных конкретно-исторической ситуацией. Аргументы российских политиков не могут соответствовать духу и назначению парламента, о высокой роли которого в государстве и обществе писали Д. Локк, Г. Мабли, Ш. Монтескье, М. Робеспьер и другие. Граждане Российской Федерации, имеющие особые заслуги перед государством и народом России, могут на равных участвовать в выборах в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, назначаться членами верхней палаты парламента России. Это в большей степени докажет их поддержку со стороны народа России, и необходимость их участия в управлении государством. Введение института пожизненного членства в парламенте искажает его предназначение и ведет к элитаризму государственной власти, возрождению признаков сословности, особой лояльности к власти, как условиям членства в законодательном органе власти (от чего отказывается одна из последних стран, формировавших верхнюю палату парламента по сословному признаку, – Великобритания). Тем более пожизненное членство в каком-либо органе государственной власти не соответствует традициям российской государственности, за исключением монархической России до 1917 года, но стоит упомянуть, что и в тот период в законодательном органе Российской Империи – Государственной Думе не имелось пожизненных депутатов.

Дореволюционный государствовед Н.М. Коркунов в целом отрицательно оценивал «представительство по назначению». В этом он видел возможность аккумулирования в парламент сил, не отвечающих интересам общественной жизни, создание почвы для развития «кумовства».[205] Введение института пожизненного членства в верхней палате парламента России, с большой долей вероятности, будет отрицательно воспринято российским обществом.

Учеными предлагается переход к прямым выборам всех членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, без закрепления участия в этом процессе законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов России. Для этого требуется следующая редакция статьи 95 Конституции России: «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, избранные сроком на пять лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок выборов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами».[206] Полагаем, что подобная реформа порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации преждевременна. Во многих странах действуют прямые выборы членов верхней палаты парламента, в том числе в США в 1913 году была внесена 17 поправка к Конституции США, закрепляющая прямые выборы членов Сената Конгресса США. В России двухпалатный парламент[207] является традиционным элементом конституционного строя, и его существование всегда было обусловлено необходимостью представления интересов субъектов государства (изначально даже не столько субъектов, сколько наций, в соответствии с идеями В.И. Ленина). Порядок формирования верхней палаты парламента всегда подвергался реформированию, конечным итогом которого должны стать прямые выборы членов верхней палаты парламента России. Однако оптимальный порядок формирования верхней палаты парламента России может быть выработан только в результате исторического развития российского парламентаризма.

Настоящее время следует оценивать как переходный период реформирования данного органа государственной власти. Полагаем, что изменение порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации возможно без внесения изменения в Конституцию России.

Правовой статус парламентариев определяет эффективность реализации народного суверенитета. Совокупность прав и обязанностей народных избранников позволяет осуществлять им свою деятельность от имени народа и всецело направлять ее на удовлетворение интересов единственного суверена в государстве. Проблема народного представительства в России во многом исходит от несовершенства правового статуса парламентария, что в свою очередь ведет к нарушению народовластия. Народные избранники не всегда действуют в интересах своего доверителя; зачастую преследуют свои интересы.[208] Конституция Российской Федерации признала общечеловеческие ценности, в том числе правовое государство, которое отрицает классовый характер государства. При этом практика государственного строительства и законотворчества в России в 1990-е годы в полном объеме подтвердила не идеи правового государства, но ортодоксальный марксистский постулат о праве как воли господствующего класса. В обратном случае невозможно объяснить принятие законодательства о приватизации, либерализации цен и так далее, всего того, что нанесло катастрофический ущерб интересам многонационального народа России и ни в коей мере не было сопряжено с реализацией его суверенитета. Профессор В.Ф. Яковлев полагает, что посредством законодательства следует утвердить начала социальной справедливости в обеспечении интересов различных групп и слоев общества; обеспечить использование природных богатств и производительного потенциала в интересах общества и граждан, сократить экономически и социально неоправданный разрыв в доходах разных слоев населения; урегулировать налогообложение. Решение этих задач ученый видит в «наведении порядка в законотворчестве путем преодоления одностороннего лоббизма».[209] Полагаем, что проблему лоббизма интересов, во-первых, крупного капитала посредством законодательства, принятия «нужных» нормативных правовых актов и одновременно нарушения интересов многонационального народа России, возможно решить посредством совершенствования правового статуса парламентария – депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, члена Совета Федерации Федерального Собрания.

Правовой статус члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации закреплен в Федеральном законе от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее – Закон о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы). Депутат определяется как представитель народа, член Совета Федерации как представитель субъекта России (пункт 1 статьи 1 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы). Определение депутата в качестве представителя народа налагает на него особую ответственность и обязанность поддерживать отношения с избирателями в форме их личного приема, рассмотрения их обращений (статья 8 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы). Связь члена Совета Федерации с народом напрямую не закреплена в российском законодательстве, но его участие в реализации народного суверенитета очевидна, так как согласно пункту 1 статьи 1 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы он осуществляет в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом. Участие члена верхней палаты парламента России в законодательном процессе порождает его участие в реализации народного суверенитета, он является неотъемлемой частью механизма реализации подобного суверенитета наряду с депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Правовой статус члена верхней палаты парламента России имеет диалектическую природу: он одновременно направлен на представительство интересов населения субъекта России и всего многонационального народа России. Первое положение определяется порядком его избрания; второе – общенациональным значением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Представление о связи депутата с избирателями в доктрине конституционного права сформировалось в рамках концепции императивного, свободного и полусвободного мандата. Императивный мандат исторически возник впервые во Франции в XVI веке и был обусловлен необходимостью контроля парламентариев со стороны буржуазии, которая посредством них проводила свою политику и реализовала собственные интересы на государственном уровне (народные избранники получали конкретные инструкции – руководство к действию). Для императивного мандата депутата характерно наличие трех составляющих: наказа, отчета, отзыва. Таким образом, депутат в полной мере зависим от своих избирателей. Вся советская теория и практика представительной демократии основывалась на императивном мандате. Свободный мандат определяет полную независимость депутата от избирателей. Полагаем, что правовой статус депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации соответствует свободному мандату.

Осмысление советского периода развития правового статуса депутата, современного российского, приводит некоторых отечественных ученых-конституционалистов к формированию концепции полусвободного мандата. Профессор Л.А. Нудненко выдвигает подобную концепцию и предлагает включение в правовой статус депутата отчетов, отзыва. По этому поводу ученый пишет: «Признаками полусвободного мандата являются: отсутствие наказов, роль которых выполняет предварительная программа кандидата в депутаты, составленная лично с учетом программы политической партии или общественного объединения, членом которого он является, а также с учетом специфики избирательного округа и местных проблем; наличие тесной связи депутатов с избирателями, выражающейся в регулярных встречах и прежде всего отчетах; возможность избирателей досрочно отозвать депутата, не оправдавшего доверия избирателей».[210]

Представляется, что правовой статус депутата должен характеризовать отзыв избирателями своего представителя. В науке конституционного права с XIX века ведутся споры о характере мандата депутата. Императивный мандат, равно как и свободный, является показателем крайности в теории и практике конституционализма. На протяжении всего советского периода буржуазная наука конституционного права активно критиковалась, и одним из объектов критики был свободный мандат, в настоящее время, по нашему мнению, императивный мандат отрицается практикой отечественного конституционализма на федеральном уровне (его существование в России допускается на региональном и местном уровнях).

Институт отзыва, как элемент императивного и полусвободного мандата, имеет в праве несколько значений:

• во-первых, отзыв является институтом непосредственной демократии, позволяющим народу напрямую влиять на деятельность своего избранника – депутата посредством лишения его мандата;

• во-вторых, он входит в состав понятий «императивный мандат», «полусвободный мандат» и является частью правового статуса депутата, при конституционно-правовом закреплении одного из этих видов мандата;

• в-третьих, отзыв допустимо рассматривать в качестве меры конституционно-правовой ответственности, применяемой исключительно к депутатам, нарушившим наказы избирателей, совершившим правонарушение;[211]

• в-четвертых, отзыв является гарантией реализации народного суверенитета (народовластия), когда народ в лице избирателей может лишить депутата мандата за нарушение им предписаний Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Представляется, что в теории конституционного права имеются значительные искажения в области понимания мандата депутата и связанной с ним ответственности, в частности, в виде отзыва народного избранника. Отрицая императивный мандат, сторонники свободного мандата всегда приводят аргумент о недопустимости ответственности депутата за деятельность, осуществляемую им в период представления интересов народа. Депутат представляет весь народ (нацию), а не отдельную территорию и это является так же устоявшимся аргументом в пользу свободного мандата. Французский государствовед Марсель Прело писал, что, выступая с речами или в печати, участвуя в голосованиях, депутат должен следовать исключительно велениям своего разума и своей совести. Он не должен подпадать под возможное влияние каких-либо внушений его избирателей; на него не должно влиять опасение ответственности за причинение ущерба, обвинения в клевете или за оскорбления в результате сделанных им разоблачений.[212]

В подобном суждении ученого, как и всех сторонников свободного мандата, происходит смешение оснований ответственности и вытекающих из нее политико-правовых последствий. Депутат в полной мере не должен отвечать за произнесенные им речи, позицию, высказанную в рамках правового поля и не возбуждающую междунациональную, социальную и иную рознь. Руководством к действию депутата должны служить его идеологические убеждения, интересы народа, совесть и разум. Правовой ответственности за свои убеждения он нести не должен.[213] Следует говорить о позитивной ответственности депутата, которая определяется соответствием его действий общепризнанным цивилизационным ценностям морали, добропорядочности, честности и так далее. Но основанием правовой ответственности депутата в виде отзыва выступают не его убеждения, совесть, речи, на что ссылаются сторонники свободного мандата. Основанием отзыва, к примеру, может выступать противоречие действий депутата программным положением его предвыборной агитации. Волеизъявление избирателей в пользу кандидата основывалось на его предвыборной программе и народный избранник должен осознавать это. Поэтому сторонники свободного мандата на всем протяжении спора по поводу природы мандата депутата, смешивали два рода ответственности народного избранника (позитивную и правовую) и подобное смешение, подмена понятий позволяли им делать свои доводы убедительными.

Видный государствовед М. Ориу еще в первой половине XX века писал, что огромным недостатком современного французского режима (имеется ввиду политический режим – от авт. И.И.) является то, что не существует политической ответственности парламента, и что вследствие этого парламент не подвергается никакому риску, считает, что ему дозволено все, что ему дозволены все законодательные и финансовые фантазии и все министерские кризисы, что чрезвычайно вредно отражается на устойчивости правительства. Это одновременно и политически вредно, и противно морали, потому что власть без риска и без ответственности противна морали.[214] Это в равной мере относится и к членам парламента, как осуществляющим государственную власть и составляющим, в своей совокупности, позицию парламента по тем или иным вопросам. Безответственное правительство, министерство, равно как и безответственный парламент с его членами, по определению не соответствуют демократическому режиму, ведут к нарушению суверенитета многонационального народа Российской Федерации.

Ответственность парламента следует установить посредством ответственности его членов. Формой подобной ответственности в рамках демократического правового государства должен стать отзыв депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, отзыв членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (при закреплении их прямых выборов).

Институт отзыва применяется в Российской Федерации на региональном и местном уровнях в отношении депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, депутатов представительных органов местного самоуправления, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, главы муниципального образования (последние подлежат отзыву в случае их избрания населением непосредственно). Согласно пункту «л» части 1 статьи 19 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 21.12.2013) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» избиратели, зарегистрированные на территории субъекта Российской Федерации, могут инициировать отзыв высшего должностного лица данного субъекта. Отзыв депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации регламентируется законодательством соответствующего субъекта.

В пункте 5 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 21.12.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплен отзыв депутатов, выборного должностного лица муниципального образования.

Природа института отзыва связана с конституционно-правовой ответственностью выборного должностного лица. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что отзыв не является институтом избирательного права, институт отзыва отражает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом.[215]

На федеральном уровне институт отзыва в Российской Федерации законодательно не закреплен. В этой связи полагаем, что в целях расширения институтов непосредственной демократии, создания условий для реализации народного суверенитета необходимо закрепление института отзыва в отношении депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 07.06.2000 № 10-П указал на условия реализации института отзыва:

• он не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и, в конечном счете, самой демократии, следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов;

• законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также, чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании;

• основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т. е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке;

• процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям – проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке.[216]

В этой связи юридическая конструкция института отзыва должна соответствовать вышеуказанным позициям Конституционного Суда Российской Федерации. На основании рекомендаций Конституционного Суда Российской Федерации предлагаем собственный вариант возможной процедуры отзыва, которая не должна быть «облегченной».

Процедуру реализации института отзыва депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации следует разделить на несколько последовательных стадий:

1. Выдвижение инициативы отзыва депутата;

2. Установление судом факта совершения депутатом правонарушения;

3. Агитация в поддержку отзыва депутата, объяснение депутата по вопросу его отзыва;

4. Сбор подписей в поддержку выдвижения отзыва депутата и вынесение решения Центральной избирательной комиссией Российской Федерации о соблюдении (не соблюдении) процедуры выдвижения инициативы отзыва и сбора необходимого числа подписей в поддержку выдвижения инициативы отзыва депутата;

5. Рассмотрение Государственной Думой Федерального

Собрания Российской Федерации ходатайства о проведении голосования по вопросу отзыва депутата и вынесение по этому вопросу решения;

6. Голосование по вопросу отзыва депутата;

7. Решение по итогам голосования по вопросу отзыва депутата.

1. Право выдвижения инициативы проведения голосования по вопросу отзыва депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации должно принадлежать гражданам, обладающим избирательным правом, проживающим на территории избирательного округа по которому проходили выборы конкретного депутата. Численность избирателей, имеющих право выдвигать подобную инициативу, может выражаться в относительных цифрах, то есть в процентном отношении к общему числу зарегистрированных избирателей. Инициативная группа граждан по выдвижению инициативы проведения отзыва депутата проводит общее собрание, на котором должно присутствовать не менее пятидесяти процентов ее представителей.

2. На общем собрании формулируется основание отзыва депутата; определяется размер фонда денежных средств для организации сбора подписей в поддержку выдвижения инициативы отзыва депутата; составляется заявление в Верховный Суд Российской Федерации об установлении факта совершения депутатом правонарушения; составляется ходатайство о проведении голосования по вопросу отзыва депутата. Правонарушением следует считать нарушение норм конституционного права. По этому поводу профессор Л.А. Нудненко пишет, что поскольку отзыв депутатов является конституционной ответственностью, то ее основанием следует признать нарушение норм конституционного права.[217] Совершение депутатом преступления следует рассматривать как основание лишения его неприкосновенности в установленном законодательстве Российской Федерации порядке и не связывать его с отзывом народного избранника.

3. Инициативная группа граждан направляет в Верховный Суд Российской Федерации заявление об установлении факта совершения депутатом правонарушения, который устанавливает наличие подобного факта либо его отсутствие. В случае установления судом факта отсутствия совершения депутатом правонарушения, инициатива проведения отзыва депутата прекращается. При установлении судом факта совершения правонарушения депутатом инициативная группа граждан осуществляет сбор подписей в поддержку выдвижения инициативы отзыва депутата.

4. Инициативная группа граждан имеет право проводить агитацию в поддержку отзыва депутата. Агитационный период начинается с момента установления судом факта совершения депутатом правонарушения и оканчивается за три дня до дня голосования по вопросу отзыва депутата. Депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации имеет право проводить собрания избирателей в целях объяснения по поводу вопроса его отзыва, распространять информацию о подобных объяснениях в средствах массовой информации. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации осуществляет контроль за соблюдением инициативной группой законодательства о проведении агитации и использованием подобной группой только легальных способов агитации;

5. Инициативная группа граждан проводит сбор подписей в поддержку выдвижения инициативы проведения отзыва депутата за счет собственных средств. Разумно установить необходимое число подписей в поддержку выдвижения инициативы отзыва депутата равное пяти процентам избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа, по которому избирался депутат (при смешанной избирательной системе). После сбора необходимого числа подписей, инициативная группа направляет подписные листы в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, которая осуществляет их подсчет и выносит одно из решений: о проведении сбора необходимого количества подписей инициативной группой в поддержку выдвижения инициативы отзыва депутата с соблюдением требований законодательства Российской Федерации либо о проведении сбора необходимого количества подписей инициативной группой в поддержку выдвижения инициативы отзыва депутата с нарушением законодательства Российской Федерации/ об отсутствии сбора необходимого числа подписей в поддержку выдвижения инициативы отзыва депутата. В случае принятия Центральной избирательной комиссией Российской Федерации двух последних решений выдвижение инициативы отзыва депутата прекращается; при принятии первого решения Центральная избирательная комиссия Российской Федерации направляет его в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Далее инициативная группа граждан ходатайствует перед Центральной избирательной комиссией Российской Федерации о проведении голосования по вопросу отзыва депутата с приложением сведений о всех членах подобной группы (фамилия, имя, отчество, паспортные данные); решения Верховного Суда Российской Федерации. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в течение двух недель обязана рассмотреть ходатайство и вынести по нему решение. При вынесении решения уполномоченным органом государственной власти рассматривается соблюдение инициативной группой процедуры сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения инициативы проведения голосования по вопросу отзыва депутата.

6. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации по итогам рассмотрения ходатайства выносит одно из решений в форме постановления: о проведении голосования по вопросу отзыва депутата и организации голосования по отзыву депутата либо об отказе в проведении голосования по отзыву депутата по причине не соблюдения инициативной группой процедуры выдвижения инициативы отзыва депутата (отсутствие необходимого числа подписей в поддержку выдвижения подобной инициативы; проведение общего собрания с нарушением требований о его правомочности, то есть проведение его при участии менее пятидесяти процентов членов от общей численности инициативной группы; представление не полного комплекта документов либо обнаружение в них недостоверных сведений).

7. После назначения нижней палатой парламента России проведения голосования по вопросу отзыва депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации организует подобные выборы. Необходимо определить численность избирателей равную не менее 40 процентов от общей численности зарегистрированных избирателей, голосов которых достаточно для отзыва депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, то есть не менее 40 процентов избирателей, зарегистрированных на территории округа, по которому избирался депутат, правомочны вотировать его отзыв.[218] В данном случае народный избранник, совершивший правонарушение, в обязательном порядке должен быть отозван. Результаты голосования по вопросу отзыва депутата подсчитываются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и опубликовываются в ведущих средствах массовой информации. Большим недостатком данной процедуры является чрезмерно завышенная численность избирателей, необходимая для отзыва народного избранника. В этой связи профессором Л.А. Нудненко справедливо отмечено, что, учитывая низкую правовую культуру граждан России, которые не привыкли отстаивать свои права, предложенная Конституционным Судом Российской Федерации процедура отзыва, делает практически невозможным отзыв депутата законодательного органа государственной власти[219].

8. По итогам голосования Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации выносит одно из решений: об отзыве депутата либо о сохранении за депутатом мандата.

Процедуру отзыва депутата целесообразно закрепить в Федеральном законе от 08.05.1994 № 3-ФЗ (ред. от 23.07.2013, с изм. от 02.12.2013) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Формы деятельности члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации определены в статье 7 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, относительно депутата они конкретизированы в части 2 статьи 7 и статье 8 данного Закона. Основными формами взаимодействия депутата с избирателями являются: личный прием депутатом избирателей и рассмотрение их обращений. Помимо этого депутат обязан не реже одного раза в полгода проводить встречи с избирателями, информировать их о своей деятельности через средства массовой информации (пункт 2, 3 статьи 8 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы). Представляется, что нормы российского законодательства о связи депутата с избирателями должны быть значительно конкретизированы. Закон о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы содержит понятия «работа с избирателями» (пункт 2 статьи 7), «информирует избирателей о своей деятельности» (пункт 3 статьи 8). Работу с избирателями допустимо трактовать как самую разнообразную связь депутата с избирателями в различных формах. Однако эта работа должна быть предметна и иметь свои определенные результаты. Работа может подразумевать осуществление депутатом запросов в различные органы государственной власти по просьбе граждан, по их коллективному письменному обращению. Информирование депутатом избирателей о своей деятельности не является отчетом перед ними, так как отчет подразумевает доведение до сведения последних самых полных данных об итогах деятельности народного избранника, но главное – отзыв является крайне предметным, то есть основан на наказах избирателей. Однако норма об информировании депутата о своей деятельности не является императивной, в ней не заложена его обязанность осуществлять ее. Помимо этого, депутат самостоятельно определяет характер подобного информирования, его объем и сферу своей деятельности, подлежащей освещению в средствах массовой информации, при встречах с избирателями. Пятилетний срок полномочий депутата, его законодательная трактовка в качестве представителя народа обязывает государство к закреплению обязанности информирования народным избранником своих избирателей об итогах своей деятельности. Подобное полное информирование о своей деятельности должно осуществляться депутатом в последний год осуществления им своих полномочий.

Правовой статус члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в части его связи с избирателями, должен соответствовать изменению порядка формирования верхней палаты парламента, переходу к выборам населением субъекта России подобного члена от исполнительного органа государственной власти субъекта России. В Законе о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, так же как и в Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания, утвержденного Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», не имеется упоминания о работе члена верхней палаты парламента России с населением субъекта России, которое он представляет. Законодатель исходит из положения части 1 статьи 95 Конституции России: «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». В этом случае член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации должен поддерживать связь с соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Данная норма Конституции России долгое время, почти двадцать лет – с 12 декабря 1993 по 1 января 2013 год,[220] порождала полное отчуждение населения субъекта России от наделения полномочиями члена верхней палаты парламента России, что не помешало ввести выборы члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта России в 2013 году. Этот позитивный момент в развитии отечественного парламентаризма должен породить прямую устойчивую связь между членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и населением соответствующего субъекта России. К тому же согласно пункту 1 статьи 1 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы член верхней палаты парламента России является представителем субъекта России, что также определяет его связь с населением данного субъекта, так как субъект государства всегда ассоциируется с населением, проживающем на его территории.

Ежегодные встречи члена верхней палаты парламента России с населением соответствующего субъекта России, и информирование им данного населения о своей деятельности должны стать составным элементом его правового статуса, определить его позитивную ответственность, устойчивую связь данного лица с населением субъекта России. Это потребует внесения дополнений и новую редакцию статьи 8 «Взаимоотношения депутата Государственной Думы с избирателями» Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы. Название данной статьи в новой редакции должно быть: «Взаимоотношения депутата Государственной Думы с избирателями и члена Совета Федерации с населением субъекта Российской Федерации».

Полномочия Федерального Собрания Российской Федерации направлены на удовлетворение интересов многонационального российского народа, обеспечения безопасности и стабильности функционирования политической организации данного народа – Российской Федерации.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации наделена рядом полномочий, которые можно охарактеризовать в качестве контрольных. К подобным полномочиям относится парламентский запрос, заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации.

Контрольные полномочия нижней палаты парламента России были расширены Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года № 7-ФКЗ «О конституционных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации», в соответствии с которым к ведению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации относится заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным нижней палатой парламента России. Однако, по мнению некоторых ученых, этих контрольных полномочий недостаточно и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации имеет не так много форм воздействия на Правительство Российской Федерации.[221] С этим утверждением следует согласиться, и для решения проблемы «безответственного правительства» требуется законодательно закрепить формы воздействия народного представительства (законодательной власти) на органы исполнительной власти.

Практика отчета федеральных министров перед Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации сложилась: министры отвечают на вопросы депутатов, докладывают о деятельности возглавляемого ими органа. В статье 38 Федерального конституционного закона 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» регламентируется процедура ответа членов Правительства Российской Федерации на вопросы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Члены Правительства Российской Федерации обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат. Приглашение на заседание Государственной Думы направляется члену Правительства не менее чем за пять дней до заседания палаты. Необходимо уточнение и конкретизация подобного воздействия нижней палаты парламента России на федеральных министров (членов Правительства Российской Федерации). В обществе сложился определенный запрос на полную информацию о деятельности членов Правительства Российской Федерации. В последнее время большое общественное значение, в свете реформ в области российского образования, имеет выступление министра образования Российской Федерации перед Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Отрицательная оценка деятельности отдельных федеральных министров выражается в публичных заявлениях парламентариях, критикой в адрес членов Правительства Российской Федерации. В этой связи следует установить определенную связь между ответами членов Правительства Российской Федерации и обращениями на их неудовлетворительную деятельность депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в адрес Президента Российской Федерации. Критика, не имеющая правового оформления и правовых последствий, носит неконструктивный характер. Определенные претензии парламента к Правительству Российской Федерации могут быть разрешены в порядке части 3 статьи 117 Конституции России и выразиться в недоверии к последнему. Однако подобное разрешение конфликта между двумя ветвями власти может иметь негативные общественно-политические последствия. К тому же согласно указанной норме Конституции России решение за выражение недоверия Правительству Российской Федерации должно быть принято большинством голосов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, то есть за данное решение должно проголосовать более 225 депутатов. Оппозиционные партии, представленные в нижней палате парламента, в среднем имеют 60–90 мандатов, чего недостаточно для выражения недоверия Правительству Российской Федерации. По этим причинам необходимо законодательное закрепление альтернативы выражения недоверия Правительству, во-первых, как самой экстренной и негативной меры, во-вторых, как сложно реализуемой на практике и фактически отсутствующей в российской конституционно-правовой действительности. Имеется способ опосредованного воздействия нижней палаты парламента России на Правительство Российской Федерации, и он может выражаться в парламентском запросе в адрес Президента Российской Федерации. Но данный способ не всегда эффективен и, представляется, что парламентский запрос в первую очередь предназначен для получения информации о деятельности самого Президента Российской Федерации и во вторую очередь о деятельности органов государственной власти. В этой связи необходимо закрепить специальное обращение парламентариев к Президенту Российской Федерации с просьбой дать официальную оценку деятельности отдельного члена Правительства Российской Федерации и провести проверку его деятельности. Главное отличие обращения о проверке деятельности члена Правительства Российской Федерации от парламентского запроса следует определять по результатам реализации подобных правовых институтов. Парламентский запрос может предусматривать получение развернутого ответа (информирование) о деятельности отдельных членов Правительства Российской Федерации; обращение направлено не только на получение информации – оно, прежде всего, имеет целью применение санкций в отношении лиц, замещающих государственную должность. Подобного рода обращение также направлено на привлечение внимания главы государства к существующим проблемам и выражение позиции народных избранников. Теоретически конституционное право имеет достаточно разнообразные формы воздействия народных избранников на Правительство Российской Федерации и их следует использовать и развивать для гарантированности соблюдения суверенитета многонационального народа Российской Федерации. Обращение группы парламентариев в адрес Президента Российской Федерации с просьбой дать оценку деятельности члена Правительства Российской Федерации и провести проверку его деятельности приобретет особое общественно-политическое значение в условиях существующей в России смешанной (президентско-парламентской) республики, с преобладанием полномочий Президента России, с отсутствием возможности парламента влиять на персональный состав кабинета министров. Английский доктор права М. Амеллер верно отметил, что политическая ответственность правительства перед парламентом – единственным органом, олицетворяющим народное представительство, – является лучшим выражением принципов, которые должны лежать в основе подлинной демократии.[222] Вышеуказанное обращение парламента России к Президенту Российской Федерации возможно рассматривать по содержанию и характеру как квазиответственность Правительства Российской Федерации перед представительным органом государственной власти. Указанная выше проблема проистекает из теории разделения властей. Помимо известных преимуществ данная теория и практика организации государственной власти имеет существенный недостаток: она лишает возможности народ формировать исполнительные органы государственной власти напрямую. Этим самым влияние народа на исполнительную власть во многих передовых демократических правовых государств мира сводится к минимуму. Идея Советов была лишена этого существенного недостатка[223], но она реализуема в современных условиях исключительно в социалистических государствах. Теория Советов порождала идею обо всех высших органах государственной власти в качестве представительных посредством их соединения в одном органе – Совете. Это имеет не только высокую эстетическо-нравственную ценность, но и в полном объеме позволяет достигнуть высшей формы демократии.

Ответы членов Правительства Российской Федерации, регламентированные статьей 38 Федерального конституционного закона 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», недостаточны для общего представления о деятельности конкретного министерства (в данном случае рассматриваем работу исключительно министерства). Многонациональный народ Российской Федерации посредством своих избранников должен иметь представление о деятельности исполнительной власти, от которой во многом зависит благосостояние всего народа. В обществе имеется устойчивый запрос на «прозрачность» деятельности многих органов исполнительной власти и в первую очередь федеральных министерств.

Одной из форм парламентского контроля может стать представление федеральным министром Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации отчета о деятельности, возглавляемого им, министерства. Норма об обязательном отчете министров по запросу Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации целесообразно закрепить в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» посредством его дополнения статьей 38.1 и изложить ее в следующей редакции: «По запросу Государственной Думы федеральные министры подготавливают отчет о деятельности, возглавляемого ими министерства, за запрашиваемый период. Отчет составляется в течение тридцати дней, со дня получения федеральным министром запроса Государственной Думы». Правительство Российской Федерации отчитывается ежегодно перед Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, но парламентариев может интересовать деятельность конкретного министерства и осуществление им нормативного правового регулирования, проведение им государственной политики в определенной сфере общественных отношений. Особенно это важно для формирования общего представления о работе министерств, отвечающих за социально-экономическую политику государства, курирующих отрасли народного хозяйства, – Министерства сельского хозяйства, Министерства финансов, Министерства экономического развития, Министра здравоохранения, Министерства обороны, Министерства иностранных дел. Законодательное закрепление не только ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации перед нижней палатой парламента России (пункт «в» части 1 статьи 103 Конституции России), но и отчетов министров перед данной палатой по ее запросам, позволит утверждать об ответственном правительстве и ответственных министерствах.

Исходя из вышеизложенного, представительная демократия является одним из структурных элементов механизма реализации суверенитета многонационального народа Российской Федерации, определяющая достижение воли, интересов данного народа посредством полномочий и деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и её депутатов, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и его членов.

На основании вышеизложенного, полагаем, что Федеральное Собрание Российской Федерации необходимо понимать в перспективе как орган, формируемый непосредственно гражданами Российской Федерации. К подобному пониманию парламента необходимо стремиться, этому подчинено предлагаемое в настоящем параграфе реформирование порядка формирования верхней палаты парламента России. Только непосредственное участие народа России и населения субъектов России в формировании обеих парламента способно обеспечить реализацию народного суверенитета в полном объеме. Л. Дюги писал относительно природы парламента: «Парламент имеет представительный характер: он выражает волю от имени суверенного народа. Это верно во всех областях деятельности государства, а не только для осуществления законодательной функции». Подобное понимание парламента восприняла Конституция России, определяя его в статье 94 в качестве представительного и законодательного органа. Это также предполагает законодательное закрепление участия народа в формировании не только нижней палаты парламента России, но и верхней палаты посредством населения субъектов России.

Важно законодательно определить связь парламентария с народом, гарантирующую соблюдение интересов последнего и одновременно позволяющую народному избраннику действовать самостоятельно и быть независимым от политических настроений отдельной части народа. Подобную задачу возможно решить посредством полусвободного мандата.

3.2. Совершенствование правового статуса Президента Российской Федерации

Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (часть 1, 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации).

Президент – не представитель той или иной политической силы или выразитель интересов отдельного слоя, он – олицетворение Российского государства и представитель всех своих граждан, в своей совокупности образующих многонациональный народ Российской Федерации.[224]

Правовой статус Президента Российской Федерации определен в главе 4 Конституции Российской Федерации, различных федеральных законах. Президент Российской Федерации может рассматриваться в качестве одного из главных представителей государственной власти, способствующих реализации народного суверенитета. Подобное значение главы государства в реализации исследуемого суверенитета определяется смешанным характером республиканской формы правления России и присущими ему полномочиями.

Правовой статус Президента Российской Федерации требует своего совершенствования в части создания условий для его непосредственного взаимодействия с народом. В Российской Федерации сложилась ежегодная практика «общения» главы государства с народом посредством телевидения (телепрограмм), прямых вопросов, задаваемых гражданами в ходе прямого эфира телепрограммы. Подобные телепрограммы вызывают интерес всего многонационального народа Российской Федерации и способствуют установлению позитивного контакта между ним и главой государства. Опосредованное взаимодействие Президента Российской Федерации с народом происходит через Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, в котором глава государства обращается к парламенту, как выразителю воли народа. Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2013 года отметил следующее: «Я в своих предвыборных статьях, а затем и в майских указах подробно изложил нашу позицию, наши планы на ближайшую и среднесрочную перспективу. Это касалось всех направлений нашей работы, нашей жизни: и экономики, и социальной сферы, и внутренней политики, и международных дел, и вопросов безопасности… И хочу заверить всех граждан страны (курсив от авт. – И.И.), что она будет продолжаться, всё, что намечено, будет неукоснительно исполняться. Соответствующая комиссия, которая создана специально, будет контролировать эту работу».[225] Обращаясь к парламенту России, глава государства обращается ко всему российскому обществу, многонациональному народу Российской Федерации. Анализ подобных ежегодных Посланий позволяет рассматривать их в качестве программы развития России, как на ближайший срок, так и на долгосрочную перспективу.

Представляется, что Конституция России наделила главу государства достаточными полномочиями для осуществления внутренней и внешней политики, деятельности по гарантированию прав и свобод человека и гражданина. Имея подобные полномочия, глава государства обязан постоянно и систематически поддерживать контакт с народом, формы которого были отмечены выше (непосредственно – телепрограммы; опосредованно – Послания Федеральному Собранию Российской Федерации). Однако этого в полной мере недостаточно.

Полагаем, что глава государства обязан подводить итог своего шестилетнего пребывания на посту. Информирование по итогам пребывания на посту Президента Российской Федерации должно стать частью его правового статуса и найти свое закрепление в Конституции Российской Федерации либо федеральном конституционном законе «О Президенте Российской Федерации», в случае его принятия парламентом России. Правовой характер подобного информирования заключается:

• в выражении позитивной ответственности главы государства за деятельность, осуществленную им на своем посту. Информирование об итогах пребывания на посту Президента России не может являться основанием для привлечения лица, занимавшего данную должность к какой-либо ответственности (конституционной, уголовной, административной, гражданско-правовой). Подобный отчет выражает, в первую очередь, собственную оценку главы государства своих действий, достигнутых результатов; позволяет указать на планы, которые требуется реализовать в перспективе. Информирование по итогам пребывания на посту Президента России позволит в большей степени реализовать народный суверенитет, так как избранник народа будет всегда осознавать свою позитивную ответственность за свою деятельность, необходимость предоставления народу информации о своей деятельности и понимать полную огласку результатов своей деятельности;

• в создании условий для устранения барьеров между главой государства и народом;

• в определении возможности контроля народа за деятельностью Президента России;

• в обеспечении гарантии реализации народного суверенитета, что напрямую связано с развитием концепции подобного суверенитета, обозначенной в работах Г. Мабли, М. Робеспьера, Ж.-Ж. Руссо. Данные мыслители обосновывали идею всевластия народа, подчинения государственной власти истинному и единственному суверену – народу.

Помимо всего прочего, информирование об итогах пребывания на посту Президента России может являться критерием определения уровня и объема реализации народного суверенитета. При повышении социально-экономических показателей государства уровень реализации народного суверенитета необходимо оценивать как высокий, так как достойное существование гражданина, общества, народа определяется, в том числе экономическим благосостоянием государства.

Объем реализации народного суверенитета определяется проведением успешной как внутренней, так и внешней политики, ростом не только экономики, но и развитием культуры, образования, науки. Все это может найти отражение в информировании об итогах пребывания на посту Президента России

Отсутствие закрепления осуществления главой государства подобного информирования является большим пробелом в праве, показателем недостаточного уровня развития отечественного конституционного права, конституционного права многих демократических правовых государств мира. И главным образом информирование об итогах деятельности на посту Президента России связываем с позитивной ответственностью. Основания ответственности главы государства во многих передовых демократических государствах – Великобритании, Германии, Франции и так далее, связаны только с уголовным законом и носит исключительно судебный характер, и политической ответственности данное должностное лицо не несет. Истоки политической и судебной ответственности президента республики изучались еще в XIX веке. Видный французский государствовед А. Эсмен отмечал, что президент республики должен нести только судебную ответственность, если же на него возложить и политическую ответственность, то данное лицо может обосновать увеличение собственных полномочий. В подобных условиях президент республики может проводить независимую политику от всех ветвей власти.[226] В России глава государства исторически обладает полномочиями, позволяющими ему определять основные векторы политики государства. В этой связи его политическая ответственность в виде информирования граждан России о проведении собственного курса политики целесообразна и необходима. Правовой статус главы государства без закрепления его ответственности приближает его к положению суверена периода абсолютной монархии XVIII века. По этому поводу ученые пишут: «Власть Президента не может быть абсолютной, она должна быть ограничена его ответственностью. Одним из основных признаков правового государства является ответственность органов государственной власти, должностных лиц, что определяет необходимость законодательного закрепления ответственности Президента РФ… следует закрепить конституционную ответственность Президента РФ, включая ответственность за нарушение Президентом РФ присяги и за невыполнение конституционных обязанностей».[227]

Процессуальные вопросы, связанные с подобным информированием, могут найти закрепление в Федеральном конституционном законе «О Президенте Российской Федерации», в случае его принятия. В подобном законе необходимо закрепить срок предоставления главой государства информации об итогах своей деятельности (к примеру, не позднее, чем за три месяца до истечения срока его полномочий); форму информирования – письменное обращение к народу с размещением в ведущих средствах массовой информации (газетах), на официальном сайте Президента Российской Федерации в сети «Интернет».

Развитие народа, государства, общества во многом определяется личными качествами главы государства. Полагаем, что в федеральном законодательстве целесообразно закрепление особых требований к лицам, имеющим отношение к конституционно-правовому развитию государства, являющимся представителями многонационального российского народа. В первую очередь, данное требование относится к Президенту Российской Федерации в качестве гаранта Конституции, в чьи полномочия входит определение основных векторов внутренней и внешней политики государства (часть 2,3 статьи 80 Конституции России). В условиях отсутствия специального нормативного правового акта, закрепляющего правовой статус главы государства, следует определить требования морально-нравственного порядка, предъявляемые к кандидату на должность Президента Российской Федерации в Федеральном законе от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». В этих целях следует дополнить данный нормативный правовой акт статьей 2.1 и изложить ее в следующей редакции: «Гражданин Российской Федерации, выдвигаемый на должность Президента Российской Федерации политической партией по правилам части 1 статьи 6 настоящего Федерального закона, выдвигающий свою кандидатуру на должность Президента Российской Федерации в порядке самовыдвижения, обязан иметь безупречную репутацию, обладать высокими морально-этическими качествами и иметь уважительное отношение к основам конституционного строя Российской Федерации». Данная норма направлена на предъявление в целом особых требований к лицам, изъявившим желание принять участие в выборах Президента Российской Федерации, в качестве кандидата на данную должность. Ее содержание должно иметь определенный механизм реализации, гарантии реализации, в обратном случае возможен декларативный характер морально-этических требований, требований «репутационного» характера, предъявляемых к кандидату в Президенты Российской Федерации. Законодатель закрепил ряд запретов и ограничений относительно кандидата в Президенты Российской Федерации: Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет; не имеет права избирать Президента Российской Федерации и быть избранным Президентом Российской Федерации, участвовать в иных избирательных действиях гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда, занимающий на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента Российской Федерации должность Президента Российской Федерации второй срок подряд (часть 2, 4 статьи 3 Федерального закона от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»). Особые запреты на выдвижение кандидатуры в Президенты Российской Федерации предъявляются к лицам, совершившим преступления определенной тяжести в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации. Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» в подпунктах 1.1, 1.2 пункта 1, в пункте 2 части 5.2 статьи 3 закрепляет подобного рода запреты: не имеет права быть избранным Президентом Российской Федерации гражданин Российской Федерации, осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление; осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого преступления, судимость которого снята или погашена, – до истечения 10 лет со дня снятия или погашения судимости; осужденный к лишению свободы за совершение особо тяжкого преступления, судимость которого снята или погашена, – до истечения 15 лет со дня снятия или погашения судимости; осужденный за совершение преступления экстремистской направленности. Представляется, что подобные запреты не обеспечивают в полной мере гарантию реализации суверенитета многонационального народа России. Комплекс запретов и ограничений, связанных с кандидатом в Президенты Российской Федерации, целесообразно пересмотреть и дополнить их запретами качественно нового характера. Так, лица, совершившие тяжкие и особо тяжкие преступления, не должны иметь возможность выдвигать свою кандидату на должность Президента Российской Федерации вне зависимости от срока, истекшего с момента их совершения. Совершение тяжкого либо особо тяжкого преступления сопряжено с нарушением норм права, регулирующих наиболее важные интересы личности, народа, государства (преступления против мира и человечества, преступления против основ конституционного строя и так далее). Гражданин Российской Федерации, совершивший подобного рода преступления, потенциально может нести угрозу государственной целостности Российской Федерации и в большей степени создавать препятствия для реализации суверенитета многонационального народа России. Полномочия Президента Российской Федерации достаточно объемы и позволяют ему управлять фактически всеми сферами общественных отношений, с его личностью в значительной степени ассоциируется Российское государство. Все это должно определять требования особого характера, предъявляемые к кандидату на должность главы государства, и исключать право лиц, когда-либо совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления, выдвигать свою кандидату на данную должность.

На основании вышеизложенного, требуется совершенствование правового статуса Президента Российской Федерации в целях обеспечения эффективности реализации народного суверенитета, создания гарантий подобной реализации.

4. Местное самоуправление и общественные объединения в механизме реализации народного суверенитета

4.1. Роль местного самоуправления в реализации народного суверенитета

Органы местного самоуправления не во всех демократических государствах непосредственно входят в систему народовластия.

Существует несколько теорий местного самоуправления, в зависимости от которых органы местного самоуправления возможно рассматривать в качестве самостоятельного структурного элемента механизма реализации народного суверенитета либо нет.

Подобных основных теорий местного самоуправления три – теория свободной общины; общественная (хозяйственная) теория местного самоуправления; государственная теория местного самоуправления.

В соответствии с теорией свободной общины право общин на независимое и самостоятельное ведение своих дел является следствием естественного права, когда права человека являются первичным по отношению к государству, реализация подобных прав сопряжена с возможностью самоорганизации граждан на определенной территории для решения собственных дел, не связанных с общегосударственными задачами. Основоположниками данной теории были: Ж.-Г. Турэ, Э. Мейер, О. Лабанд, А. де Токвиль. Профессор Н.И. Лазаревский писал, что община действительно исторически старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным[228].

Общественная (хозяйственная) теория местного самоуправления была близка теории свободной общины, ее отличие от последней состояло в акцентировании внимания на решении общиной именно хозяйственных задач. Существование местной общины объяснялось необходимостью решения неотложных, постоянных хозяйственных дел («местных дел» – выражение А.И. Васильчикова).[230] Видный отечественный дореволюционный государствовед Н.М. Коркунов писал, что эта теория исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство каждое ведали только своими собственными интересами.[231]

Вклад в развитие теории общественного (хозяйственного) самоуправления внести: Р. Моль, О. Ресслер, А.И. Васильчиков, В. Лешков и другие.

Государственная теория местного самоуправления получила развитие в трудах немецких и российских дореволюционных государствоведов: Р. Гнейста, Л. Штейна, В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова. Согласно данной теории местное самоуправление – это вид государственного управления на местах. В этой связи Н. М. Коркунов писал, что государственная теория самоуправления видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществление задач государственного управления[232].

Понимание и осмысление роли местного самоуправления в рамках существующих теорий является изначально важным моментом в исследовании их роли в реализации народного суверенитета. Первые две указанные теории позволяют рассматривать местное самоуправление в качестве самостоятельного средства (транслятора) власти народа; третья теория включает местное самоуправление в систему государственных органов и только в понимании реализации власти народа через государственные органы возможно проследить определенную роль местного сообщества в реализации народного суверенитета.

Исторически в России местное самоуправление возникло как независимое от государства сообщество индивидов, проживающих на определенной территории и решающих собственные дела под свою ответственность и на свое усмотрение, руководствуясь собственными правилами, выработанными в течение столетий, обусловленными социально-экономическими факторами. Из отечественной истории известна «круговая порука», строительство нуждающимся в жилье крестьянам домов «всем миром» (всем селом) и так далее. Погодные условия, низкий уровень жизни обуславливали объединение крестьян для решения насущных бытовых вопросов. В последствие на территории Российской Империи получило распространение земство – в своем роде прототип органов местного самоуправления. С 1917 по 1993 год в России местное самоуправление, осуществляемое независимыми органами местного самоуправления, было заменено Советами – органами государственной власти, выстроенными в централизованную вертикаль, от сельского Совета до Верховного Совета Союза ССР.

Конституционные основы Российской Федерации позволяют рассматривать органы местного самоуправления в качестве элемента механизма реализации народного суверенитета. В части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации 1993 года закреплено: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». В главе 8 Конституции Российской Федерации определяются принципы организации органов местного самоуправления, к которым относятся: организационная обособленность; осуществление местного самоуправления гражданами непосредственно, так и посредством органов местного самоуправления.

Развернутое легальное понимание местного самоуправления дано в части 2 статьи 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 23.06.2014) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об общих принципах организации местного самоуправления): «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Вопросы местного значения органов местного самоуправления определены в статьях 14–16.2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, полномочия закреплены в статье 17 данного нормативного правового акта. Вопросы местного значения целесообразно соотнести с областью правового регулирования органов местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления, закрепленные в Законе об общих принципах организации местного самоуправления, имеют целевое назначение, что определяет сферу их применения: полномочия в сфере регулирования основ функционирования органов местного самоуправления (пункт 1,2 части 1 статьи 17); полномочия в сфере хозяйственной деятельности (создание муниципальных предприятий и учреждений (пункт 3 части 1 статьи 17); установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями (пункт 4 части 1 статьи 17); регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры (пункт 4.1 части 1 статьи 17); полномочия в социально-экономической сфере (принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования (пункт 6 части 1 статьи 17); полномочия в сфере организации и реализации демократических институтов на местном уровне (организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (пункт 5 части 1 статьи 17).[233] В большинстве случаев эти полномочия реализуются органами местного самоуправления самостоятельно, в «рабочем порядке», без участия населения муниципального образования. Население может обсуждать их в порядке публичных слушаний, собрания, конференции, опроса, то есть посредством консультативных институтов прямой демократии.

Конституционно-правовое исследование развития народовластия посредством совершенствования местного самоуправления необходимо связывать с рассмотрением отдельных вопрос реализации власти на местном уровне, а именно: непосредственно населением (проблемы реализации отдельных институтов прямой демократии) и посредством органов местного самоуправления (проблемы функционирования отдельных органов местного самоуправления).

Институты непосредственной демократии более всего развиты в России на местном уровне, что обусловлено несколькими объективными факторами: во-первых, численность населения муниципального образования может позволить провести общее собрание граждан, сход, что недостижимо на общефедеральном уровне и даже региональном; самостоятельность и независимость органов местного самоуправления изначально определяется ведущей ролью населения в решении вопросов местного значения, от чего рефлектирует объемный перечень институтов прямой демократии. В этой связи отечественными ученными справедливо отмечается, что непосредственное осуществление гражданами местного самоуправления – главная форма муниципальной демократии.[234]

Однако институты прямой демократии на местном уровне имеют существенные недостатки, устранение которых будет способствовать эффективности реализации народовластия в целом.

Основными институтами демократии на местном уровне являются: местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправления, публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан, обращения в органы местного самоуправления. В статье 33 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закреплено, что на местном уровне могут существовать иные институты прямой демократии, прямо не установленные в данном федеральном законе, то есть перечень институтов прямой демократии на местном уровне является открытым. Отдельные институты демократии были рассмотрены нами во второй и третьей главе настоящей работы, поэтому останавливаться на них не будем.

Интерес представляет исследование института опроса граждан, так как он способен выразить волю населения на местном уровне и определить весь аспект мнений, существующих среди граждан[235].

Общее положение части 1 статьи 31 Закона об общих принципах организации местного самоуправления гласит: «Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер», инициаторами проведения опроса могут выступать: представительные органы местного самоуправления, глава администрации местного самоуправления; органы государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 31). Положения федерального законодательства находят развитие в правовых актах органов местного самоуправления.[236] Полагаем, что институты непосредственной демократии направлены на участие граждан в решении определенных вопросов, из чего в обязательном порядке должно вытекать их право инициировать проведение данных институтов. В конкретном случае с институтом опроса граждан подобное положение нарушается. Институт опроса носит рекомендательный характер и его предмет не конкретизирован законодательством, из чего вытекает его ценность и важность. Реализация данного института может повлиять на выработку органами местного самоуправления того или иного решения, привлечь внимание граждан, проживающих на территории муниципального района к той или иной проблеме. В этой связи предлагаем расширить перечень субъектов выдвижения инициативы проведения опроса граждан и включить в него: общественные объединения, действующие на территории муниципального образования; жителей муниципального образования, составляющих не более 3 процента, от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом (по аналогии с выдвижением инициативы проведения правотворческой инициативы граждан, статья 26 Закона об общих принципах организации местного самоуправления); депутатов представительных органов местного самоуправления. Включение депутатов представительных органов местного самоуправления в число инициаторов проведения опроса граждан является следствием необходимости предоставления права оппозиции продвигать собственную политическую линию на местном уровне. Решение представительного органа местного самоуправления о проведении опроса предполагает, что на заседании данного органа большинство депутатов должно проголосовать за проведение опроса. Но характеристика оппозиции и ее значение состоит в том, что она всегда в меньшинстве и, как правило, продвигает линию определенных решений, отличных от принимаемых действующей властью. К примеру, в пункте 3.1.1. Положения о порядке проведения опроса граждан в городском поселении Красногорск Московской области предусмотрено, что инициатива Совета депутатов о проведении опроса может исходить от группы депутатов в количестве не менее 5 человек; граждане и их объединения вправе обратиться в Совет депутатов или к главе поселения с предложением о проведении опроса, которое рассматривается в порядке, предусмотренном статьей 32 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Если на местном уровне перечисленные субъекты не являются непосредственными инициаторами проведения референдума, то на региональном уровне они таковыми являются. В статье 9 Закона города Москвы от 25.06.1997 № 21 (ред. 21.02.2001) «О консультативном опросе граждан в районе города Москвы»[237] закреплены субъекты проведения опроса на соответствующей территории города Москвы: депутаты Московской городской Думы, если территория опроса входит в его избирательный округ; префектура административного округа; районное Собрание; глава районной Управы; инициативная группа жителей, насчитывающая не менее 10 граждан, имеющих право на участие в опросе; местные общественные объединения, действующие на территории опроса. Следует заключить, что на местном уровне предусмотрено опосредованное инициирование гражданами, общественными объединениями, депутатами представительных органов местного самоуправления проведения опроса; на уровне субъектов Российской Федерации можно наблюдать закрепление прямого инициирования проведения опроса гражданами, общественными объединениями, депутатами органов местного самоуправления. Полагаем, что все это свидетельствует о необходимости и возможности реформирования института опроса на местном уровне в части увеличения числа субъектов его выдвижения. В этих целях в часть 3, 7 статьи 31 Закона об общих принципах организации местного самоуправления следует внести дополнительные пункты 3; 3, 4, 5, соответственно, и изложить данные части статьи 31 в следующей редакции:

«3. Опрос граждан проводится по инициативе:

1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования – по вопросам местного значения;

2) органов государственной власти субъектов Российской Федерации – для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения;

3) депутатами представительного органа муниципального образования;

4) жителей муниципального образования, составляющими не более 3 процента, от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом;

5) общественными объединениями, действующими на территории муниципального образования»;

«7. Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется:

1) за счет средств местного бюджета – при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления;

2) за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации – при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации;

3) за счет средств депутатов представительных органов муниципального образования – субъектов выдвижения инициативы проведения опроса;

4) за счет средств жителей муниципального образования – субъектов выдвижения инициативы проведения опроса;

5) за счет средств общественных объединений – субъектов выдвижения инициативы проведения опроса».

Органы местного самоуправления наряду с институтами непосредственной демократии выполняют функцию транслятора власти местного сообщества. В соответствии с частью 1 статьи 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно'-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования. Иные органы образовываются в соответствии с уставом муниципального образования, как правило, ими являются различные комитеты, управления: по делам архитектуры, архивного дела, жилищно-коммунального хозяйства и так далее. Однако законодательством Российской Федерации в императивном порядке предусмотрено образование трех вышеуказанных органов, соотносящихся в определенной мере с ветвями власти: с законодательной (представительной) властью – представительный орган муниципального образования (именуется в большинстве случаев Советом депутатов); с исполнительной властью – местная администрация. Полагаем, что в свете исследования органов местного самоуправления в качестве средств реализации суверенитета многонационального народа России, целесообразно рассмотреть статус главы местной администрации, так как правовой статус представительного органа всецело отвечает постулату о зависимости подобных органов от граждан, что обеспечивается выборами депутатов, возможностью их отзыва.[238] Относительно правового статуса главы местной администрации положительного ответа по действующему законодательству не имеется: представляет ли он население муниципального образования непосредственно и избирается им (в случае если, главой местной администрации одновременно является глава муниципального образования) либо он является должностным лицом, выполняющим сугубо служебную роль, независящим от местного населения. От решения этого вопроса зависит: рассмотрение главы местной администрации в качестве самостоятельного лица, способного эффективно реализовывать народовластие на местном уровне; включение его в число институтов представительной демократии на местном уровне. Действующее законодательство различает главу муниципального образования и главу местной администрации (статьи 36, 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). В 2014 года произошло существенное реформирование правового статуса главы муниципального образования: в пункт 3 части 2 статьи 36 были внесены изменения, в соответствии с которыми в случае избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования он исполняет полномочия его председателя.[239] Ранее действующее законодательство закрепляло диспозитивную норму: в случае избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования, он исполняет обязанности председателя данного органа либо главы администрации. Таким образом, законодатель ввел запрет на назначение главы местной администрации представительным органом муниципального образования посредством назначения последним главы муниципального образования. Все это позитивно влияет на систему разделения властей на местном уровне, формирование системы независимых органов. Данные изменения с даты их вступления в законную силу в течение шести месяцев должны быть внесены в соответствующие законы субъектов Российской Федерации, после чего муниципальные образования в течение трех месяцев обязаны внести указанные изменения в свои уставы. Таким образом, 2014 год можно считать переходным периодом. Однако полагаем, что реформирование не было доведено до логического завершения и следует внести изменения в Закон об общих принципах организации местного самоуправления, которые окончательно создают условия для существования независимых органов публичной власти на местном уровне. Предлагаемые мере заключаются в закреплении обязательного избрания главы муниципального образования и выполнения им функций, полномочий главы местной администрации. Целесообразно закрепить два запрета в Закон об общих принципах организации местного самоуправления: на назначение главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления (пункт 1 части 2 статьи 36); на возможность главы муниципального образования являться одновременно председателем представительного органа муниципального образования (пункт 2 части 2 статьи 36). Таким образом, вопрос о правовом статусе главы местной администрации будет решен положительным образом, с признанием его самостоятельным субъектом, избираемым непосредственно населением. Правовой статус главы муниципального образования утратит дуалистическую природу, когда он относится либо к «законодательной» либо «исполнительной» ветви власти органов местного самоуправления (пункт 2 части 2 статьи 36 Закон об общих принципах организации местного самоуправления). Избранный глава муниципального образования будет фактически являться одновременно главой местной администрации. Следует указать, что ситуация с правовым статусом главы муниципального образования по действующему законодательству всегда будет носить дестабилизирующий характер, так как представительный орган власти на местном уровне может фактически подчинить себе всю публичную власть на соответствующем уровне. Во-первых, представительный орган муниципального образования имеет возможность включать в свой состав высшее должное лицо муниципального образования в качестве председателя, избирать его; во-вторых, представительный орган муниципального образования определяет возможность даже избранному главе муниципального образования являться его председателем, что достигается посредством принятия этим органом устава муниципального образования, определяющего «принадлежность» главы муниципального образования к тому или иному органу (местной администрации или представительному органу). В подобных условиях, внесенные в 2014 году вышеуказанные изменения в статью 36 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, не способны решить проблему обеспечения самостоятельности органов муниципальной власти. Учеными выделяются иные проблемы, связанные с зависимостью главы муниципального образования от представительного органа муниципального образования, в случае осуществления первым одновременно полномочий председателя второго. Профессор Е.Г. Головин отмечает, что, возглавляя представительный орган, глава муниципального образования может издавать постановления и распоряжения только по вопросам организации деятельности этого органа. Отсутствие права издавать какие-либо правовые акты, обязательные для лиц, не находящихся в служебной или иной зависимости от представительного органа муниципального образования, указывает на отсутствие у главы реальных полномочий по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования в течение 10 дней лишь подписывает акт представительного органа, не обладая даже правом вето (часть 13 статьи 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).[240]

Создание условий полной независимости главы муниципального образования, через его назначение на должность только посредством выборов, замещение им одновременно должности главы местной администрации направлено не только на обеспечение принципа разделения властей на местном уровне. Подобная реформа позволит: главе местной администрации быть всегда зависимым от народа и только им избираемым непосредственно; не допустить ситуации назначения на данную должность лица, отвечающего только в рамках заключенного контракта. Все это может положительным образом повлиять на решение комплекса проблем в области функционирования местного самоуправления, отмеченного отечественными учеными.[241]

Представляется, что решение конкретных проблем в области финансово-экономической, административно-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, в чем видим главное предназначение местного самоуправления в соответствии с общественной (хозяйственной) теорией местного самоуправления, недостижимо без гарантированного разделения властей на местном уровне. Поэтому одну из актуальных проблем в области местного самоуправления видим в обеспечении полноценного правового статуса главы муниципального образования – главы местной администрации.

Таким образом, исследование местного самоуправления в качестве структурного элемента механизма реализации народного суверенитета направлено на обеспечение осуществления власти населением как непосредственно, так и посредством органов местного самоуправления. В этих целях нами были рассмотрены отдельные проблемы, связанные с непосредственной и представительной демократией на местном уровне. В частности предложены меры по развитию института опроса граждан. Полагаем, необходимо расширить перечень инициаторов его проведения и включить в него: депутатов представительных органов; жителей муниципального образования, численностью не более 3 процента от общей численности жителей подобного образования; общественные объединения, действующие на территории муниципального образования. Совершенствование опосредованного осуществления власти населения на местном уровне связываем с обеспечением системы разделения властей на соответствующем уровне. Полагаем целесообразно, определение правового статуса главы местной администрации, главы муниципального образования, с закреплением их назначения на должность исключительно на основании муниципальных выборов, недопустимостью совмещения одновременно должности главы муниципального образования и председателя муниципального образования.

4.2. Место общественных объединений в реализации народного суверенитета

По состоянию на 1 января 2013 года в Российской Федерации зарегистрировано 104,949 тысячи общественных объединений, из них в 2012 году зарегистрировано 6,263 тысячи. Основная доля общественных объединений приходится на общественные организации (53,026); профессиональные союзы (32,334); общественные фонды (5,414); общественные движения (1,754); общественные учреждения (0,876) и другие организационно-правовые формы.[242]

Общественные объединения выражают так называемую «общественную власть», которая наряду с государственной властью способствует реализации народного суверенитета. Общественную власть характеризуют: активное волевое участие граждан в решении стоящих перед обществом задач; добровольное объединение граждан, то есть граждане самостоятельно решают вопрос о возможности существования такой власти, ее учреждении; минимальное нормативное регулирование ее функционирования; наличие высокой доли «автономности», то есть независимости от публичной власти. Представляется, что общественную власть целесообразно соотносить в определенной доли с гражданским обществом, то есть совокупная деятельность подобного общества является отражением подобной власти.

Общественная власть, реализуемая посредством общественных объединений, входит в механизм реализации народного суверенитета на основании следующих положений: деятельность общественных объединений основана на воле граждан государства; совокупная деятельность общественных объединений направлена на решение проблем общества, народа, государства и отдельных групп граждан.[243] Подробное обоснование включения и участия общественных объединений в механизме реализации народного суверенитета было дано в параграфе втором главы первой настоящей работы. Полагаем, что признание общественных объединений элементами механизма реализации народного суверенитета допустимо только в виде их общей совокупности, то есть отдельное общественное объединение не может являться участником народовластия. В пользу подобного понимания выдвигаем два аргумента: во-первых, ни одно общественное объединение не обладает достаточными материально-техническими средствами для выражения власти народа; во-вторых, общественные объединения представляют собой самые полярные политико-правовые взгляды граждан, и признание их самостоятельными участниками народовластия неизбежно приведет к классовому подходу общественного и государственного устройства, так как приход к власти, к примеру, политической партии может трактоваться в качестве победы одного участника народовластия над другим. Помимо общественных объединений имеются общественные формирования, образованные гражданами и имеющие цель удовлетворение тех или иных потребностей граждан; первые являются разновидностью вторых. Профессор С.А. Авакьян относит к общественным формированиям: общественные объединения; религиозные объединения; хозяйственные товарищества; территориальное общественное самоуправление.[244]

Полагаем, что к общественным формированиям допустимо отнести в целом все некоммерческие организации по признаку их учреждения гражданами либо юридическими лицами, достижения ими цели не связанной с извлечением предпринимательской прибыли (часть 1 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации, часть 1,2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 04.06.2014) «О некоммерческих организациях»). Законодательство Российской Федерации предусматривает открытый перечень некоммерческих организаций, то есть они могут быть созданы в организационно-правовых формах, не закрепленных непосредственно в нормативных правовых актах (часть 3 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации). По состоянию на 14.05.2014 года всего в России зарегистрировано 428,841 тысячи некоммерческих организаций.[245] Однако, по-нашему мнению, только общественные объединения выражают власть народа и способны участвовать в ее реализации. Некоммерческие организации (унитарные предприятия, хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы, государственные компании, государственные корпорации, некоммерческие партнерства, союзы, ассоциации и всевозможные иные организации; религиозные объединения) выполняют общественно значимые задачи, но не выполняют политико-правовую функцию. Именно политико-правовая природа общественных объединений положена нами в основу их отнесения из всего числа общественных формирований к осуществлению народного суверенитета (народовластия). Политические партии, профессиональные союзы, общественные движения, общественные учреждения, общественные организации напрямую участвуют в формировании общественного мнения, имеют определенную власть в обществе и способны влиять на решение общественно-политических проблем в масштабах всего государства, чего никогда не сможет поставить себе целью и решить хозяйственное товарищество, унитарное предприятие.[246] Более всего «политический» характер общественных объединений выражен в их правах: участвовать в выработке решений органов государственной власти и органом местного самоуправления; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти; участвовать в выборах, референдумах (статья 27 Закона об общественных объединениях).

Конкретизируя роль общественных объединений в механизме реализации народного суверенитета, требуется существенное пояснение. Они не являются субъектами реализации народного суверенитета – субъект один – многонациональный народ России. Общественные объединения, равно как и органы местного самоуправления, – средства реализации народного суверенитета, то есть они выступают определенным «инструментарием», способным выразить власть народа. Таким образом, понимание их в качестве «участников» реализации народного суверенитета не идентично признанию их его субъектом; «участник» в данном контексте идентичен «средству».

Задачей нашего исследования является определение конституционно-правового статуса общественных объединений только в части выявления их прочной связи с народным суверенитетом; выявление форм и степени участия подобных объединений в реализации народного суверенитета.

Исследование общественных объединений в качестве одного из средств реализации народного суверенитета требует установления степени их участия в реализации подобного суверенитета. Полагаем, что определяющим моментом в установлении степени участия общественных объединений в механизме реализации народного суверенитета является их целевое назначение. Организационно-правовые формы общественных объединений могут быть разделены на следующие группы:

1. Политические партии и общественные организации.

Политические партии выступают основным средством реализации народного суверенитета из всего числа организационно-правовых форм общественных объединений. Они обладают политико-правовым потенциалом, позволяющим им влиять на решение вопросов государственного значения (проведение реформ в области народного хозяйства; образования; здравоохранения; обороны и внутригосударственной безопасности). Программа политической партии может предусматривать цели и задачи, сопряженные с реформированием законодательства, регулирующего основные сферы общественных отношений; предусматривающие политические преобразования и так далее. То есть их целевое назначение может иметь потенциал к существенному изменению механизма реализации народного суверенитета. Общественные организации являются самой массовой организационно-правовой формой общественных объединений. Цели их создания могут быть самыми различными и направленными на достижение социально-экономического, культурного развития общества. Общественные организации могут ставить своей задачей достижение определенных результатов в различных сферах общественных отношений, имея общегосударственный характер (всероссийские общественные организации). Общественные организации могут преследовать по значимости цели во многом аналогичные политическим партиям, но их политические и правовые средства к достижению этих целей будут отличны.

2. Профессиональные союзы и общественные движения определяют и формируют общественное мнение по тому или иному общественно значимому вопросу, предопределенного целями их образования. Профессиональные союзы выполняют, главным образом, задачу социально-экономической защиты прав и интересов работников самых разных отраслей народного хозяйства. Общественные движения направлены на достижение социальных, политических и иных общественно полезных целей. После достижения поставленной цели общественное движение может прекратить существование. Общественные движения и профессиональные союзы объединяет узконаправленная функция в системе механизма реализации народного суверенитета, их создание в целях преобразования определенной сферы общественных отношений. При этом их целевое назначение не лишает их высокой степени эффективности в качестве средства реализации народного суверенитета. В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 05.03.2009 г. № 467-О-О было отмечено, что профессиональные союзы являются участниками политической жизни общества, относятся к так называемым «группам давления»;[247]

3. Общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности. По степени политического влияния на общественные отношения данные организационно-правовые формы общественных объединений целесообразно определить в одну группу. Общественный фонд, общественное учреждение, органы общественной самодеятельности менее всего выражают власть народа и способны быть адекватными средствами ее реализации. Их отнесение к средствам реализации народного суверенитета может быть осуществлено на основании наличия у них правового статуса общественного объединения (непосредственно имеем в виду политические права общественных объединений (статья 27 Закона об общественных объединениях)).

К тому же в своей совокупности указанные общественные объединения способны реализовывать политически значимые цели, сопряженные с культурным, социальным развитием общества, народа и государства.

Исследование общественных объединений в качестве участников реализации народного суверенитета позволяет выделить несколько перспективных направлений реформирования законодательства Российской Федерации, закрепляющего их правовой статус.

Отечественная наука конституционного права более всего изучила политические партии в качестве выразителей воли и власти многонационального народа России. Законодательство Российской Федерации в 2012 году претерпело существенную либерализацию в части создания политических партий,[248] что более подробно было рассмотрено в параграфе втором главы второй настоящей работы в свете исследования пропорциональной и мажоритарной избирательных систем. Существенное отличие политической партии от иных организационно-правовых форм общественных объединений состоит в ее участии в формировании Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации посредством составления и выдвижения списка кандидатов в эти органы (часть 2–4 статьи 6 Федерального закона от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», статья 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 28.06.2014) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). В этом заключается прямая трансляция воли определенной группы граждан на федеральный либо региональный уровень государственной власти. Большинство граждан государства, обладающих пассивным избирательным правом, потенциально могут существенно повлиять на политику государства посредством политической партии. Исторически в этом заключалась суть народовластия. Однако политические партии, эффективно функционируя и представляя интересы многонационального народа России на федеральном уровне (имеем в виду совокупность политических партий, представленных в нижней палате парламента России), не могут выразить собой весь политико-правовой потенциал общественных объединений в целях развития народовластия в России.

Представляется, что большим неиспользованным потенциалом обладают общественные организации и общественные движения, существующие общественно-государственные и государственно-общественные объединения. Посредством них граждане могут воздействовать на органы государственной власти на всех уровнях, проводить и отстаивать самостоятельную позицию по тому или иному вопросу государственного, регионального и местного значения. Общественные движения, общественные организации в зависимости от уровня их функционирования (общероссийского, межрегионального, регионального и местного) могут быть участниками выдвижения народной правотворческой инициативы, вынесения того или иного вопроса на всенародное обсуждение. Действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает подобных прав общественных объединений, как и не закрепляет подобных форм прямой демократии на федеральном уровне, что является показатель недостаточного уровня развития в современной России подобных форм демократии и правового статуса общественных объединений. Реализация власти народа основана на взаимосвязанных элементах, при утрате одного из которых происходит нарушение функционирования всего механизма. В этой связи в России имеются системные проблемы реализации народного суверенитета, проникнутые начиная с уровня общественных объединений, заканчивая формами прямой демократии. В целях совершенствования механизма реализации народного суверенитета предлагаем законодательное закрепление не только форм прямой демократии (всенародного обсуждения вопросов государственного и общественного значения, народной правотворческой инициативы), но и наделение общественных организаций правом участвовать в инициировании проведения данных институтов непосредственной демократии.

Общественные объединения, стабильно функционирующие и имеющие организационно-материальный потенциал (постоянный актив граждан; имущество на праве собственности, аренды, безвозмездного пользования; определенный денежный фонд), могут осуществлять те или иные полномочия органов государственной власти. Передача отдельных полномочий органов государственной власти, как федеральных и субъектов Российской Федерации, возможна общественно-государственным и государственно-общественным объединениям по признаку их уставных целей, специфики их функционирования посредством издания нормативного правового акта (федерального закона, закона субъекта России). В подобном акте целесообразно закрепить: конкретные полномочия, планируемые к передаче; срок исполнения общественными объединениями данных полномочий; размер денежных средств, выделяемых из соответствующего уровня бюджета, на исполнение переданных полномочий; отчет общественных объединений об исполнении переданных полномочий перед органом государственной власти, передавших их; ответственность общественных объединений за исполнение переданных им полномочий. Передача отдельных полномочий органов государственной власти общественным объединениям, полагаем, возможна в области образования, культуры, искусства, науки, то есть в гуманитарной сфере. Осуществление общественными объединениями отдельных государственных полномочий требует от них особой ответственности и постоянного контроля со стороны государства за исполнением, переданных полномочий. Поэтому полагаем, что передача отдельных государственных полномочий на современном этапе развития народовластия возможна только общественно-государственным и государственно-общественным объединениям, участником которых является государство.[249] Государство участвует в создании данных организационно-правовых форм общественных объединений и может «изнутри» влить на его деятельность, контролировать порядок исполнения переданных полномочий государственных органов власти. Одновременно это является показателем определенного сотрудничества между обществом и государством в области реализации власти народа. В настоящее время подобного рода передача полномочий не закреплена законодательством, и фактически не исследуется наукой конституционного права. В этой связи целесообразно обратиться к исследованиям науки советского государственного права. Ученые Б.М. Лазарев, А.И. Лукьянов еще в 1960-х годах писали, что взаимоотношения между органами государственной власти и общественными организациями возможно на основании передачи первыми своих полномочий вторым. Такая передача может быть полной (как, например, передача Союзу спортивных обществ и организаций СССР функций Комитета по делам физкультуры и спорта при Совете Министров СССР) или касаться только части функций того или иного государственного органа (возложение на народные дружины функций по охране общественного порядка, передача некоторых категорий дел, рассматривавшихся ранее народными судами, в ведение товарищеских судов).[250] В настоящее время сложилась устойчивая практика поддержания государством общественных организаций. Государство, финансируя их деятельность, фактически возлагает на них решение тех или иных общественно значимых задач, тем самым общественные организации косвенно способствуют осуществлению отдельных полномочий органов государственной власти. Распоряжением Президента Российской Федерации от 30.07.2013 № 290-рп «О бюджетных ассигнованиях Общероссийскому общественному движению «Гражданское достоинство» на проведение конкурсов»[251] в целях обеспечения развития гражданского общества и государственной поддержки некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, общественному движению «Гражданское достоинство» было выделено 500 миллионов рублей на проведение конкурсов и на выделение по результатам этих конкурсов грантов другим некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, для реализации ими социально значимых проектов. Полагаем, что подобными мерами государство не только развивает гражданское общество, но посредством финансирования общественных объединений возлагает на них осуществление отдельных полномочий органов государственной власти. В качестве другого примера можно привести фактическую передачу общественно-государственному объединению «Всероссийскому физкультурно-спортивному обществу «Динамо» полномочий по разработке инструкций по работе в отдельных видах спорта. В соответствии с частью 2 статьи 25 Федерального закона от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» правила военно-прикладных и служебно-прикладных видов спорта разрабатываются в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. В свою очередь на основании пункта 5 Порядка разработки правил военно-прикладных и служебно-прикладных видов спорта, утвержденного Приказом Минспорттуризма России от 25.01.2010 № 27, на «Всероссийское физкультурно-спортивное общество «Динамо» возложена обязанность по разработке правил служебно-прикладных видов спорта, развиваемых в рамках деятельности двух или более федеральных органов исполнительной власти.[252] Утверждаются указанные правила Минспорттуризма России.

В настоящее время имеются всероссийские общественные организации, способные осуществлять отдельные полномочия органов государственной власти. Полагаем, целесообразным привести соответствующий пример. С 1924 года функционирует Всероссийское общество охраны природы, которое имеет отделения во всех субъектах Российской Федерации и объединяет в своих рядах значительный потенциал ученых и специалистов различных отраслей хозяйства.[253] В области охраны окружающей среды функционирует специальный федеральный орган государственной власти – Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Из анализа полномочий данного органа государственной власти и фактически осуществляемой деятельности Всероссийским обществом охраны природы представляется возможным и допустимым передачу следующих полномочий первого второму субъекту: осуществление ведения Красной книги Российской Федерации (п. 5.6.); содержание и разведение объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, а также на содержание и разведение иных объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания на особо охраняемых природных территориях федерального значения (п. 5.3.4); акклиматизацию новых для фауны Российской Федерации объектов животного мира, переселение объектов животного мира в новые места обитания, на гибридизацию объектов животного мира (п. 5.З.4.1.).[254] Анализируя полномочия различных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и исследуя деятельность соответствующих общественных объединений можно прийти к выводу о наличии определенного качественного «дублирования» деятельности данных субъектов, при этом с возможностью возложения отдельных полномочий органов государственной власти на общероссийские, межрегиональные и региональные общественные объединения. Существующие на протяжении десятилетий общественные организации всероссийского масштаба, объединившие вокруг себя ведущих специалистов в конкретной отрасли народного хозяйства, должны не только принимать участие в выработке решений органов государственной власти (статья 27 Закона об общественных объединениях), но и непосредственно осуществлять эти решения в объеме, переданных им отдельных полномочий органов государственной власти. Представляется, что при наступлении подобного рода конкретных случаев передачи полномочий органов государственной власти общественным объединениям, возможно непосредственное, качественное совершенствование народного суверенитета (народовластия) в России. Именно в деталях, то есть в нормах права, определяющих подробным образом реализацию власти народа, кроется сущность и ценность принципа народного суверенитета, но не в декларативных, провозглашенных на высоком государственном уровне заявлениях.

Вопрос о передаче отдельных полномочий органов государственной власти общественным объединениям также связан с временным либо постоянным изменением баланса выражения власти народа посредством государственных органов и общественных объединений. Этот вопрос определяет проблему: насколько переданные полномочия органов государственной власти могут приобрести общественный характер и утратить признак государственного принуждения. В Советском государстве государственные органы были направлены на контроль и регулирование различных сфер общественной жизни самым детальным образом. В этой связи возникала естественная необходимость передачи части их полномочий общественным организациям, которые фактически прекращали свое функционирование в качестве независимых организаций и приобретали характер управляемых государством организаций (на примере профессиональных союзов («карманных органов», как их называли) – школы коммунизма). Однако советские ученые трактовали данный момент другим образом, полагая, что передача общественным организациям функций некоторых государственных органов с потерей этими функциями государственного характера имеет место тогда, когда в соответствующей области общественной жизни уже отпадает необходимость государственного принуждения.[255] Профессор Н.Г. Александров считал, что при передаче отдельных государственных функций общественным организациям эти функции не утрачивают политического, государственного характера, так как при осуществлении этих функций общественные организации опираются на аппарат социалистического государства, пользуясь правами в юридическом смысле, а не только на свой общественный авторитет.[256] В современной России, в случае передачи отдельных полномочий органов государственной власти общественным объединениям, подобные полномочия будут сохранять политический характер, так как их наличие обуславливает их значимость и важность для общества. Вопрос о сохранении общественного либо государственного характера передаваемых полномочий может быть открытым и зависеть от конкретных полномочий, но то, что изменение баланса подобных полномочий в сторону общественных полномочий назрел в России – очевидно.

Другой сферой реформирования правового статуса общественных объединений может стать предоставление им права участвовать в формировании отдельных государственных органов. Этот вопрос является чрезвычайной важности для развития народовластия в России. Участие общественных объединений в формировании органов государственной власти может произойти посредством Общественной палаты Российской Федерации. Общественная палата является организацией, обеспечивающей взаимодействие различных общественных объединений, осуществляющей контроль за деятельностью органов государственной власти (статья 1 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»). Пример возможности формирования избирательных комиссий Российской Федерации всех уровнях при участии общественных палат Российской Федерации соответствующего уровня приведен нами в параграфе втором главы второй настоящей работы. Развитие общественных отношений может привести к формированию различных органов государственной власти при участии общественных объединений непосредственно. Имеется советский опыт подобного участия общественных объединений в формировании органов государственной власти. В 1960-е годы при исполнительных комитетах Советов образовывались общественные отделы, выполняющие различные функции: контрольные, воспитательно-просветительские и так далее. Только в РСФСР в сфере торговли насчитывалось свыше тысячи подобных отделов, в которых работало более 12,5 тысяч граждан. В Дагестанской АССР общественных отделов при исполнительных комитетах Советов насчитывалось 111; в Свердловской области – 114; в Ивановской области – 85; в Саратовской области 143 и так далее.[257] При этом стоит отметить, что данные отделы являлись непосредственными структурными подразделениями органа государственной власти и не имели характер общественного совета, так как наряду с общественными отделами при исполнительных комитетах имелась практика образования общественных советов.[258]Полагаем, что в современных условиях применение советского опыта участия общественных объединений в осуществлении народовластия допустимо и целесообразно только в части. Общественные объединения могут принимать участие в формировании органов государственной власти, но выдвинутые ими должностные лица должны иметь право на получение заработанной платы, так как их работа связана с выполнением постоянных заданий, требованием профессионального уровня и так далее.

Отечественными конституционалистами предлагаются иные формы участия общественных объединений в реализации народного суверенитета (народовластия). Профессор В.В. Комарова отмечает их важную роль в реализации прямой демократии.[259] С.А. Васильева, Г.Н. Митин исследуют возможные формы взаимодействия общественных объединений и государственных органов.[260] Можно предположить, что существуют различные модели взаимодействия органов государственной власти и общественных объединений в целях трансляции власти народа.

Таким образом, нами рассмотрен правовой статус общественных объединений в связи с совершенствованием реализации народного суверенитета (народовластия) в Российской Федерации. Отмечены актуальные направления развития правового статуса общественных объединений. При закреплении на федеральном уровне институтов непосредственной демократии (народной правотворческой инициативы, всенародного обсуждения вопросов государственного и общественного значения), целесообразно предоставление права общественным объединениям участвовать в инициировании проведения подобных институтов; возможно предоставление им права осуществлять отдельные полномочия органов государственной власти по решению соответствующего органа государственной власти и по согласованию с общественным объединением; допустимо предоставление им права участвовать в формировании органов государственной власти посредством Общественной палаты Российской Федерации.

Заключение

Проведенное исследование народного суверенитета позволяет прийти к следующим заключениям и теоретическим выводам:

1. Народ представляет собой исторически сложившуюся общность отличную от нации, народности, общества, населения. Главное отличие народа от подобных общностей заключается в наличии устойчивой правовой связи его членов (граждан) с государством, выражающийся в гражданстве. Такие характеристики народа как национальные особенности, культурные традиции, религиозные представления, общее происхождение, общность языка и так далее выступают второстепенными по отношению к правовой связи членов народа к определенному государству. Народ является в большей степени политико-правовой общностью и его возникновение, прекращение существования целесообразно связывать с основанием и распадом государства.

2. История развития в Российской Федерации народного суверенитета позволяет выделить эволюцию, изменение форм его реализации. В Советском государстве основными формами реализации народного суверенитета были выборы и всенародное обсуждение важных вопросов государственной жизни. Последний институт прямой демократии можно определить как самый «советский», так как посредством него принимались все Конституции Союза ССР, РСФСР (кроме Конституции РСФСР 1918 года), и он не был известен западной демократии. Референдум фактически не применялся в СССР. Единственный общесоюзный референдум был проведен 17 марта 1991 года по вопросу сохранения Союза ССР. Реализация народного суверенитета в Советском государстве характеризуется закреплением на общегосударственном уровне расширенного перечня институтов непосредственной демократии, с их детальной правовой регламентацией в специальных нормативных правовых актах.[261] Современный период развития отечественного конституционализма подобной особенностью не обладает, его главным объектом регулирования и исследования являются в большей степени свободные выборы. В современных условиях наказы избирателей, отчет и отзыв депутатов, всенародное обсуждение важных вопросов государственной жизни (стоит отметить, что в настоящее время формируется институт общественного обсуждения, правовым прототипом которого является институт всенародного обсуждения) не являются формами реализации суверенитета многонационального народа Российской Федерации. Реализация народного суверенитета посредством представительной демократии в СССР выражалась в деятельности и полномочиях – съездов Советов, ВЦИКа (до 1936 год), Верховного Совета СССР (с 1936 по 1991 год). Советская демократия имела свои особенности, в теории и практике государственного строительства отрицалось разделение властей, наличие конституционно-правового закрепленного статуса главы государства – гаранта конституции, в определенной степени гаранта соблюдения народного суверенитета. Относительно разделения властей утверждалось, что оно в действительности никогда в истории не осуществлялось. Для организации государственного управления капиталистических стран характерно не «разделение властей», а преимущественное положение исполнительной власти.[262]Коммунистическую партию Советского Союза следует признать также представителем всего народа и стороной, участвующей в реализации его суверенитета, исходя из статьи 126 Конституции СССР, в которой она определялась «передовым отрядом трудящихся в их борьбе за построение коммунистического общества и представляющую ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных». В настоящее время в России народный суверенитет приобрел новые формы реализации, и выборы Президента Российской Федерации следует связывать с качественным развитием данного суверенитета.

3. Народный суверенитет имеет основания, выраженные в нормах права (конституционно-, международно-правовые нормы); социально-экономическом базисе (национальная экономика, природные ресурсы, формы собственности и так далее); культуре (менталитет народа). Подобные основания не определяют объем народного суверенитета, но влияют самым прямым образом на формы его выражения. К примеру, национальные отношения, заложенные в природе многонационального народа России, выступающими основаниями его суверенитета, проецируются на государственное строительство, формы территориального устройства. Культура определенного народа, ее уровень влияют на «перечень» институтов демократии, закрепленных в нормативных правовых актах государства. Социально-экономический базис является залогом стабильного развития народа.

4. Для любого государства вне зависимости от формы территориального устройства важно наличие единого народа, не разделенного по национальным, территориальным, экономическим особенностям. Выделение среди народа государства отдельных общностей и наделение их народным суверенитетом ведет к размежеванию государства, созданию всех конституционно-правовых предпосылок для образования территорий в составе государства, обладающих государственным суверенитетом. В этой связи для конституционной конструкции государства важно определение единственного носителя народного суверенитета. В Российской Федерации подобным носителем выступает многонациональный народ Российской Федерации.

Список использованных источников

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.

2. Всеобщая Декларация прав человека от 10.12.1948 г. [Электронный ресурс] // Компьютерная справочная правовая система Консультант Плюс: Версия Проф. – Режим доступа: www.consultant.ru (дата обращения: 10.04.2012).

3. Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам (Принята 14.12.1960 Резолюцией 1514 (XV) Генеральной Ассамблеи ООН). [Электронный ресурс]//Компьютерная справочная правовая система Консультант Плюс: Версия Проф. – Режим доступа: www.consultant.ru (дата обращения: 19.06.2012).

4. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.1966 г.//Бюллетень Верховного Суда РФ. № 12. 1994.

5. Международный пакт о гражданских и политических права от 19.12.1966 г.// Ведомости Верховного Совета СССР. 28.04. 1976. № 17. Ст. 291.

6. Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций (Принята 24.10.1970 Резолюцией 2625 (XXV) на 1883-ем пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН). [Электронный ресурс]//Компьютерная справочная правовая система Консультант Плюс: Версия Проф. – Режим доступа: www.consultant.ru (дата обращения: 30.05.2013).

7. Декларация об установлении нового международного экономического порядка (Принята 01.05.1974 Резолюцией 3201 (S-VI) на 2229-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) [Электронный ресурс]//Компьютерная справочная правовая система Консультант Плюс: Версия Проф. – Режим доступа: www.consultant.ru (дата обращения: 10.04.2012).

8. Хартия экономических прав и обязанностей государств (Принята 12.12.1974 Резолюцией 3281 (XXIX) на 2315-ом пленарном заседании 29-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) [Электронный ресурс] // Компьютерная справочная правовая система Консультант Плюс: Версия Проф. – Режим доступа: www.consultant.ru (дата обращения: 10.04.2012).

9. Декларация о праве на развитие (Принята 04.12.1986 Резолюцией 41/128 на 97-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН). [Электронный ресурс] // Компьютерная справочная правовая система Консультант Плюс: Версия Проф. – Режим доступа:

www.consultant.ru (дата обращения: 20.02.2014).

10. Резолюция 1803 (XVII) Генеральной Ассамблеи ООН «Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами» (Принята 14.12.1962 на 1194-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) [Электронный ресурс] // Компьютерная справочная правовая система Консультант Плюс: Версия Проф. – Режим доступа:

www.consultant.ru (дата обращения: 10.04.2012).

11. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (ред. от 24.04.2008) // Собрание законодательства РФ. 05.07.2004. № 27. Ст. 2710; 28.04.2008. № 17. Ст. 1754.

12. Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. № 22-1// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

13. Федеративный договор от 31.03.1992 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» (вместе с «Протоколом к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации»). [Электронный ресурс] // Компьютерная справочная правовая система Консультант Плюс: Версия Проф. – Режим доступа: www.consultant.ru (дата обращения: 20.02.2014).

14. Федеральный закон от 08.05.1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 28.06.2014) // Российская газета. 08.07.1999.№ 130; 03.07.2014. № 146.

15. Федеральный закон от 19.05.1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (ред. от 28.12.2013) // Российская газета. 25.05.1995. № 100; 30.12.2013. № 295.

16. Федеральный закон от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (ред. от 25.12.2012) // Собрание законодательства РФ. 17.07.1995. № 29. Ст. 2757; 31.12.2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7579.

17. Федеральный закон от 11.08.1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (ред. от 05.05.2014) // Российская газета. 17.08.1995. № 159; 07.05.2014. № 101.

18. Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ред. от 04.06.2014) // Российская газета. 24.01.1996. № 14; 06.06.2014. № 127.

19. Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (ред. от 02.07.2013) // Российская газета. 20.01.1996. № 12;10.07.2013. № 148.

20. Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (ред. от 02.07.2013) // Собрание законодательства РФ. 17.06.1996. № 25. Ст. 2965; 08.07.2013. № 27. Ст. 3477.

21. Федеральный закон от 20.06.1996 № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» (ред. от 04.03.2013) // Собрание законодательства РФ.

24.06.1996. № 26. Ст. 3033; 04.03.2013. № 9. Ст. 874.

22. Федеральный закон от 04.03.1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. № 10. 09.03.1998. Ст. 1146.

23. Федеральный закон от 06.01.1999 № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах» (ред. от 25.12.2012) // Российская газета. 15.01.1999.№ 7; Собрание законодательства РФ. 31.12.2012.№ 53 (ч. 1). Ст. 7581.

24. Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 28.06.2014) //Российская газета. 19.10.1999. № 206; 03.07.2014.№ 146.

25. Федеральный закон от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (ред. от 28.06.2014) // Российская газета. 14.07.2001. № 133; 04.07.2014. № 148.

26. Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ. 29.07.2002. № 30. Ст. 3018; 30.12.2013. № 52 (часть I). Ст. 7011.

27. Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 04.06.2014) // Собрание законодательства РФ. 17.06.2002. № 24. Ст. 2253; 09.06.2014. № 23. Ст. 2931.

28. Федеральный закон от 10.01.2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (ред. от 02.04.2014) // Российская газета. 16.01.2003. № 6; 04.04.2014. № 77.

29. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 07.05.2013) // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822; 13.05.2013. № 19. Ст. 2329.

30. Федеральный закон от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 02.04.2014) //Российская газета. 24.05.2005. № 108; 04.04.2014. № 77.

31. Федеральный закон от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (ред. от 23.07.2013) // Собрание законодательства РФ. 01.01.2007. № 1 (1 ч.). Ст. 27; 29.07.2013. № 30 (Часть I). Ст. 4069.

32. Федеральный закон от 03.12.2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 28.06.2014) // Российская газета. 07.12.2012. № 283; 03.07.2014. № 146.

33. Федеральный закон от 22.02.2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Российская газета. 26.02.2014. № 45.

34. Федеральный закон от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 30.06.2014. № 26 (часть I). Ст. 3378.

35. Закон РСФСР от 31.10.1990 № 293-1 «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР»// Ведомости ВС РСФСР. 1990. № 22. Ст. 260.

36. Закон Российской Федерации от 25.10.1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» (ред. от 11.12.2002) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 12.12.1991. № 50. Ст. 1740; Собрание законодательства РФ.16.12.2002. № 50. Ст. 4926.

37. Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ. 06.03.1995. № 10. Ст. 823; 30.12.2013. № 52 (часть I). Ст. 6961.

38. Основы законодательства Российской Федерации о культуре, утверждены ВС РФ 09.10.1992 № 3612-1 (ред. от 05.05.2014) // Ведомости СНД и ВС РФ. 19.11.1992. № 46. Ст. 2615; Собрание законодательства РФ. 12.05.2014. № 19. Ст. 2307.

39. Указ Президента Российской Федерации от 03.06.1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 03.06.1996.№ 23. Ст. 2756.

40. Указ Президента Российской Федерации от 11.07.2004 г. № 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации» (ред. от 21.12.2013) // Собрание законодательства РФ. 12.07.2004. № 28. Ст. 2880; 30.12.2013. № 52 (часть II). Ст. 7137.

41. Основные положения региональной политики в Российской Федерации, утверждены Указом Президента РФ от 03.06.1996 г. № 803 // Собрание законодательства РФ. 03.06.1996. № 23. Ст. 2756.

42. Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, утверждена Указом Президента Российской Федерации от 30.01.2010 г. № 120 // Собрание законодательства РФ. 01.02.2010. № 5. Ст. 502.

43. Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям, утверждено Указом Президента Российской Федерации от 05.06.2012 г. № 776 // Собрание законодательства РФ. 11.06.2012. № 24. Ст. 3135.

44. Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утверждена Указом Президента Российской Федерации от 19.12.2012 г. № 1666 // Собрание законодательства РФ. 24.12.2012. № 52. Ст. 7477.

45. Концепция внешней политики Российской Федерации, утверждена Президентом Российской Федерации 12.02.2013 г. [Электронный ресурс] // Компьютерная справочная правовая система Консультант Плюс: Версия Проф. – Режим доступа: www.consultant.ru (дата обращения: 20.02.2014).

46. Распоряжение Президента Российской Федерации от 30.07.2013 № 290-рп «О бюджетных ассигнованиях Общероссийскому общественному движению «Гражданское достоинство» на проведение конкурсов» // Собрание законодательства РФ. 05.08.2013. № 31. Ст. 4210.

47. Положение о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества, утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2002 г. № 584 (ред. от 03.03.2012) // Собрание законодательства РФ. 19.08.2002. № 33. Ст. 3228; 19.03.2012. № 12. Ст. 1414.

48. Положение «О Федеральной службе по надзору в сфере природопользования», утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 г. № 400 (ред. от 02.11.2013) // Российская газета. 11.08.2004. № 170; Собрание законодательства РФ. 20.05.2013. № 20. Ст. 2489.

49. Положение «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом», утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 г. № 432 (ред. от 26.12.2013) // Собрание законодательства РФ. 09.06.2008. № 23. Ст. 2721; 13.01.2014. № 2 (часть I). Ст. 112.

50. Федеральная целевая программа «Культура России (2012–2018 годы)», утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2012 г. № 186 // Собрание законодательства РФ. 26.03.2012. № 13. Ст. 1516.

51. Федеральная целевая программа «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014 – 2020 годы)», утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.08.2013 г. № 718 (ред. от 13.03.2014) // Собрание законодательства РФ. 02.09.2013. № 35. Ст. 4509; 24.03.2014. № 12. Ст. 1283.

52. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 г. № 307 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения» // Собрание законодательства РФ. 05.05.2014. № 18 (часть I). Ст. 2153.

53. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 317 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013 – 2020 годы» // Собрание законодательства РФ. 05.05.2014. № 18 (часть II). Ст. 2163.

54. Приказ Минспорттуризма России от 25.01.2010 № 27 «Об утверждении Порядка разработки правил военно-прикладных и служебно-прикладных видов спорта» (Зарегистрировано в Минюсте России 08.02.2010 № 16288) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 29.03.2010. № 13.

55. Инструкция о порядке использования технических средств подсчета голосов – комплексов обработки избирательных бюллетеней 2003 на выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации, утверждена Постановление ЦИК России от 19.09.2011 № 33/302-6 «Об Инструкции о порядке использования технических средств подсчета голосов – комплексов обработки избирательных бюллетеней 2003 на выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации» // Вестник Центризбиркома РФ. 2011. № 13.

56. Инструкция о порядке открытия, ведения и закрытия специальных счетов фондов референдума инициативной группы по проведению референдума, инициативной агитационной группы при проведении референдума Российской Федерации, утверждена Постановление ЦИК России от 22.02.2005 № 138/950-4 «Об Инструкции о порядке открытия, ведения и закрытия специальных счетов фондов референдума инициативной группы по проведению референдума, инициативной агитационной группы при проведении референдума Российской Федерации» // Вестник Центризбиркома РФ. 2005. № 2.

57. Закон города Москвы от 25.06.1997 № 21 «О консультативном опросе граждан в районе города Москвы» (ред. 21.02.2001) // Вестник Мэрии Москвы. 04.07. 1997. № 25 (спецвыпуск); 22.04.2001. № 16.

58. Положение о порядке проведения опроса граждан в городском поселении Красногорск, утверждено Решением Совета депутатов городского поселения Красногорск Красногорского муниципального района Московской области о 19.04.2006 № 44/7 // Красногорские вести. 25.05.2006. № 62.

59. Положение о порядке назначения и проведения опроса граждан на территории Пушкинского муниципального района Московской области, утверждено Решением Совета депутатов Пушкинского муниципального района Московской области от 29.05.2013 № 760/85 // Маяк. 31.07.2013. № 57.

60. Решение Совета депутатов Пушкинского муниципального района Московской области от 30 января 2014 года № 821/93 «Об утверждении Положения об Общественной палате Пушкинского муниципального района» [Электронный ресурс] // Официальный сайт Администрации Пушкинского муниципального района Московской области. – Режим доступа: http://www.adm-pushkino.ru/ (дата обращения: 05.02.2014).

61. Положение о порядке назначения и проведения опроса граждан на территории муниципального образования поселения Киевский в городе Москве, утверждено Решением Совета депутатов поселения Киевский в г. Москве от 11.03.2014 № 9/4 // Московский муниципальный вестник. Т.2. 31.03.2014. № 8.

Нормативные правовые акты, утратившие силу

62. Декларация прав народов России, утверждена СНК РСФСР 02.11.1917 // СУ РСФСР. 1917. № 2. Ст. 18.

63. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принята на III Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов 12 января 1918 года // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.

64. Конституция РСФСР 1918 г. // Известия ВЦИК РСФСР. 23.08.1918. № 241.

65. Конституция РСФСР 1925 г. // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 26.05.1925. № 118.

66. Конституция РСФСР 1937 г. [Электронный ресурс] // Компьютерная справочная правовая система Консультант Плюс: Версия Проф. – Режим доступа: www.consultant.ru (дата обращения: 20.02.2014).

67. Конституция РСФСР 1978 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.

68. Закон СССР от 30.06. 1987 г. «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни» // Ведомости ВС СССР. 1987. № 26. Ст. 387.

69. Закон СССР от 01.12. 1988 г. «О выборах народных депутатов в СССР» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1988. № 49. Ст. 727, 729.

70. Закон СССР от 27.12.1990 г. «О всенародном голосовании (Референдуме СССР)» // Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. № 1. Ст. 10.

71. Закон РСФСР от 15.05. 1991 г. «О порядке отзыва народного депутата РСФСР» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 21. Ст. 698.

72. Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 20 июня 1990 г. № ВС 90-4 «О механизме народовластия в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 4. Ст. 52.

Материалы судебной практики

73. Постановление Конституционного Суда РФ от 13.03.1992 г. № П-РЗ-I по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 года, Закона Республики Татарстан от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Республики Татарстан, Закона Республики Татарстан от 29 ноября 1991 года «О референдуме Республики Татарстан», Постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года «О проведении референдума Республики Татарстан о государственном статусе Республики Татарстан»// Собрание законодательства РФ. 1992. № 13. Ст. 671.

74. Постановление Конституционного Суда РФ от 31.07. 1995 г. № 10-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино – ингушского конфликта», Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. № 33. Ст. 3424;

75. Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

76. Постановление Конституционного Суда РФ от 03.03.2004 г. № 5-П по делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в связи с жалобой гражданина А.Х. Дитца и О.А. Шумахер // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 1033.

77. Постановление Конституционного Суда РФ от 16.11.2004 г. № 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан «О языках народов республики Татарстан», части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан «О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан», пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан «Об образовании» и пункта 6 статьи 3 Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина С.И. Хапугина и запросами Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан // Собрание законодательства РФ. 2004. № 47. Ст. 4691.

78. Постановление Конституционного Суда РФ от 21.12. 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // Российская газета. 29.12.2005. № 294.

79. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.03.2007 № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В.И.Лакеева, В.Г.Соловьева и В.Д.Уласа // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 3.

80. Постановление Конституционного Суда РФ от 16.07.2007 № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой политической партии «Российская коммунистическая рабочая партия – Российская партия коммунистов» // Российская газета. 21.07.2007. № 157.

81. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22.06.2010 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 1 и подпункта «а» пункта 8 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.М. Малицкого» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 27. Ст. 3552.

82. Постановление Конституционного Суда РФ от 15.11.2012 № 26-П «По делу о проверке конституционности положения части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Камчатского края» // Собрание законодательства РФ. 26.11.2012. № 48. Ст. 6744.

83. Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.2013 № 8-П «По делу о проверке конституционности статей 3, 4, пункта 1 части первой статьи 134, статьи 220, части первой статьи 259, части второй статьи 333 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, подпункта «з» пункта 9 статьи 30, пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобами граждан А.В. Андронова, О.О. Андроновой, О.Б. Белова и других, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и регионального отделения политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ в Воронежской области»// Вестник Конституционного Суда РФ. 2013. № 5.

84. Постановление Конституционного Суда РФ от 19.12.2013 № 28-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца второго пункта 5 статьи 53 Уставного закона Красноярского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Красноярского края» в связи с жалобой гражданина В.А. Худоренко»// Российская газета. 27.12.2013. № 294.

85. Определение Конституционного Суда РФ от 05.03.2009 № 467-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бухалова Юрия Валентиновича на нарушение его конституционных прав положением части второй статьи 28 Федерального закона «Об общественных объединениях». [Электронный ресурс]//Компьютерная справочная правовая система Консультант Плюс: Версия Проф. – Режим доступа: www.consultant.ru (дата обращения: 20.02.2014).

86. Определение Верховного Суда РФ от 13.04.2001 г. № 3-Г01-10. [Электронный ресурс]//Компьютерная справочная правовая система Консультант Плюс: Версия Проф. – Режим доступа: www.consultant.ru (дата обращения: 20.02.2014).

87. Определение Верховного Суда РФ от 15.11.2002 г. № 11-Г02-27. [Электронный ресурс]//Компьютерная справочная правовая система Консультант Плюс: Версия Проф. – Режим доступа: www.consultant.ru (дата обращения: 20.02.2014).

88. Особое мнение судей Конституционного Суда Российской Федерации В.О. Лучина и В.Г. Ярославцева по Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 11.06.2003 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»//Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 4.

89. Мнение судьи С.Д. Князева на Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2013 № 324-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений частей 1 и 2 статьи 89 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»//Вестник Конституционного Суда РФ. 2013. № 6.

Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации

90. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2008 года. [Электронный ресурс]// Официальный сайт Президента Российской Федерации. – Режим доступа: http://www.kremlin.ru/transcripts/1968 (дата обращения 11.01.2014).

91. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2012 года. [Электронный ресурс]// Официальный сайт Президента Российской Федерации. – Режим доступа: http://www.kremlin.ru/news/17118 (дата обращения 11.01.2014).

92. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2013 года. [Электронный ресурс]// Официальный сайт Президента Российской Федерации. – Режим доступа: http://www.kremlin.ru/news/17118 (дата обращения 11.01.2014).

Монографии, учебники, учебные пособия, энциклопедии

93. Авакьян, С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. Т. 1–2 / С.А. Авакьян. – 3-е изд., стереотипное – М.: Юристъ, 2010. – 719, 778 с.

94. Алексеев, В. Народовластие в древней Руси / В. Алексеев. – Ростов н/Д: Типография Т-ва «Донская речь», 1904. – 69 с.

95. Александров, Н.Г. XXI съезд КПСС о роли государства и права в строительстве коммунизма / Н.Г. Александров. – М.: Госюриздат, 1959. – 154 с.

96. Алексеев, Н.Н. Русский народ и государство / Н.Н. Алексеев. – М.: Агриф, 1998. – 635 с.

97. Амеллер, М. Парламенты / М. Амеллер; пер. с англ. З.И. Луковникова. – М.: Прогресс, 1967. – 512 с.

98. Антипьев, К.А. Местные сообщества как основа местного самоуправления / К.А. Антипьев. – Пермь: Изд-во Перм. нац. исслед. политех. ун-та, 2013. – 160 с.

99. Бабичев, И.В. Местное самоуправление в современной России / И.В. Бабичев, Б.В. Смирнов. – М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. – 528 с.

100. Бабун, Р.В. Местное самоуправление: тенденции и перспективы: сборник научных трудов / Р.В. Бабун. – Кемерово: Кузбас-свузиздат, 2014. – 212 с.

101. Балибар, Э., Валлерстайн И. Раса, нация, класс. Двусмысленные идентичности / Э. Балибар, И. Валлерстайн; пер. с франц. и под. ред. О. Никифорова, П. Хицкого. – М.: Изд-во «Логос», 2004. – 288 с.

102. Бауэр, О. Национальный вопрос и социал-демократия. Ч. 1. Нация / О. Бауэр. – СПб.: Серп, 1909. – 600 с.

103. Безруков, А.В. Законодательная власть: теория и практика реализации / А.В. Безруков. – Красноярск: СибЮИ МВД России, 2010. – 136 с.

104. Безуглов, А.А. Суверенитет советского народа / А.А. Безуглов. – М.: Юридическая литература, 1975. – 199 с.

105. Болтенкова, Л.Ф. Суверенитет в истории российской государственности (к вопросу о дискуссии по проблемам суверенитета): лекция / Л.Ф. Болтенкова. – М.: РАГС, 2007. – 82 с.

106. Большой юридический словарь / Авт. – сост. В.Н. Додонов, В.Д. Ермаков, М.А. Крылова и др.; под ред. А.Я Сухарева, В.Е. Крутских. – М.: Инфра-М, 2003. – 543 с.

107. Брежнев, О.В. Местное самоуправление в России: теоретико-правовые аспекты / О.В. Брежнев, Д.В. Попов И.В. Токмаков. – М.: НУ ОАОУ, 2013. – 112 с.

108. Варлен, М.В. Статус парламентария: теоретические проблемы / М.В. Варлен. – М.: Проспект, 2011. – 244 с.

109. Васильчиков, А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений / А.И. Васильчиков. – СПб.: Тип. Э. Праца, 1870. – 368 с.

110. Ваттель, Э. Право народов или принципы естественного права, применяемые к поведению и делам наций и суверенов / Э. Ваттель; пер. В.Н. Дурденевский и др. – М.: Госюриздат, 1960. – 719 с.

111. Всенародное обсуждение проекта Конституции СССР. Челябинская область. – Челябинск: Изд-во Обкома ВКП (б), 1936 г. – 112 с.

112. Вышинский, А.Я. Вопросы теории государства и права / А.Я. Вышинский. – изд. 2-е. – М.: ГИЮЛ, 1949. – 419 с.

113. Гегель, Г.В.Ф. Энциклопедия философских наук: в 3 т. Т. 3. – М.: Наука, 1977. – 368 с.

114. Геллнер, Э. Нация и национализм / Э. Геллнер; пер. с англ. Т.В. Бредниковой, М.К. Тюнькиной; ред. и послесл. И.И. Крупника. – М.: Прогресс, 1991. – 320 с.

115. Гессен, В.М. Основы конституционного права / В.М. Гессен. – изд. 2-е. – Петроград: Издание юридического книжного склада «Право», типо-литография товарищества А. Ф. Маркс, 1918 г. – 489 с.

116. Гоббс, Т. Избранные произведения: в 3 т. Т. 1 / Т. Гоббс. – М.: Мысль, 1965. – 459 с.

117. Головин, Е.Г. Местное самоуправление как форма народовластия: курс лекций Е.Г. Головин. – Нижний Новгород: НИУ РАН-ХиГС, 2013. – 100 с.

118. Головин, Е.Г. Проблемы развития муниципальных образований в послереформенный период / Е. Г. Головин. – Нижний Новгород: НИУ РАНХиГС, 2013. – 124 с.

119. Голунский, С.А. Теория государства и права / С.А. Голунский, М.С. Строгович. – М.: Изд-во НкЮ СССР, 1940. – 304 с.

120. Грачева, Н.И. Происхождение суверенитета: Верховная власть в мировоззрении и практике государственного строительства традиционного общества / Н.И. Грачева. – М.: Зерцало-М, 2009. – 320 с.

121. Григорян, Л.А. Народовластие в СССР / Л.А. Григорян. – М.: Юридическая литература, 1972. – 295 с.

122. Грушкин, Д.В. Башкирия в «параде суверенитетов». Эволюция представлений этнополитических элит о национальной государственности / Д.В. Грушкин. – М.: Институт Африки РАН, 2000. – 157 с.

123. Гумашвили, Л.Э. Чеченская Республика в системе российского федерализма: конституционно-правовые основы / Л. Э. Гумашвили. – Грозный: Академия Наук Чеченской Республики, 2010. – 332 с.

124. Дайси, А. Основы государственного права Англии / А. Дайси; пер. О.В. Полторацкой, под ред. проф. П.Г. Виноградова. – 6-е изд. – М.: Типография Товарищества И.Д. Сытина, 1905. – 671 с.

125. Денисов, А.И. Основные черты социалистической демократии в СССР / А.И. Денисов. – М.: Знание, 1966. – 63 с.

126. Данилов, С.Ю. Эволюция канадского федерализма / С.Ю. Данилов. – М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2012. – 303 с.

127. Дюги, Л. Конституционное право. Общая теория государства: монография / Л. Дюги. – М.: Инфра-М, 2013. – 427 с.

128. Еллинек, Г. Общее учение о государстве / Г. Еллинек. – М.: Юридический центр Пресс, 2004. – 752 с.

129. Златопольский, Д.Л. СССР – федеративное государство / Л.Д. Златопольский. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 1967. – 333 с.

130. Иванов, В.В. Теория государства / В.В. Иванов. – изд. 2-е, испр. и доп. – М.: Территория будущего, 2010. – 272 с.

131. Ильинский, И.П. Конституции мира и социализм. Из опыта конституционного строительства в европейских социалистических странах /И.П. Ильинский. – М.: Международные отношения, 1967. – 432 с.

132. Институты конституционного права / Отв. ред. проф. Л.В. Андриченко, проф. А.Е. Постников. – М.: Юриспруденция, 2011. – 496 с.

133. Карапетян, Л. М. Советы общенародного государства / Л. Карапетян, В. Разин. – М.: Издательство политической литературы, 1964. – 165 с.

134. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства / Л.М. Карапетян. – М.: Норма, 2001. – 352 с.

135. Карапетян, Л.М. Государство, конфликты и права народов / Л.М. Карапетян. – М.: Гуманитарий, 2009. – 140 с.

136. Козлова, Е.И. Конституционное право России: учебник/ Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2010. – 608 с.

137. Кокошин, А. Реальный суверенитет / А. Кокошин. – М.: Европа, 2006. – 88 с.

138. Кокошкин, Ф.Ф. Автономия и федерация / Ф.Ф. Кокошкин. – Петроград: Лештуковская паровая скоропечатня «Свобода», 1917. – 116 с.

139. Кокошкин, Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву / Ф.Ф. Кокошкин. – СПб: Зерцало-М, 2004. – 312 с.

140. Кольев, А.Н. Нация и государство. Теория консервативной конструкции / А.Н. Кольев. – М.: Логос, 2005. – 800 с.

141. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. – 2-е изд., пересмотр. – М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. – 1008 с.

142. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ: Государственная власть. Федерализм. Местное самоуправление. Защита прав и свобод гражданина: в 3 т. Т. 3/ Отв. ред. Б.С. Эбзеев. – М.: Юристъ, 2002. – 430 с.

143. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. – М.: Норма; ИНФРА-М, 2010. – 324 с.

144. Конспект по государственному праву / Составлен по учебникам Коркунова, Чичерина, Алексеева, Градовского. – СПб.: Освобождение, 1907. – 170 с.

145. Конституции государств Европейского Союза / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. – М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997. – 894 с.

146. Коркмасова, К.Д. Суверенность народностей СССР / К.Д. Коркмасова. – Ростов н/Д: Издательство Ростовского университета, 1967, – 95 с.

147. Коркмасова, К.Д. Национальная государственность в СССР / К.Д. Коркмасова. – Ростов н/Д: Издательство Ростовского университета, 1970. – 167 с.

148. Коркмасова, К.Д. Национально-государственное устройство СССР / К.Д. Коркмасова. – Ростов н/Д: Издательство Ростовского университета, 1984. – 152 с.

149. Коркмасова, К.Д. Конституционные основы Российского Федерализма и общенациональная идея России/ К.Д. Коркмасова. – Ростов н/Д: Изд-во Ин-та управления, бизнеса и права, 2002. – 278 с.

150. Коркунов, Н.М. Лекции по общей теории права / Н.М. Коркунов. – 2-е изд. – СПб: Юридический центр Пресс, 2004. – 433 с.

151. Коркунов, Н.М. Русское государственное право: в 2 т. Т. 2. / Н.М. Коркунов. – изд. 6-е. – СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1909. -749 с.

152. Куликов, К.И. Уровни суверенитета Удмуртии и Татарстана / К.И. Куликов. – Ижевск: Удмуртский институт истории, языка и литературы УрО РАН, 1999. – 38 с.

153. Кульчицкий, К. Автономия и федерация в современных конституционных государствах / К. Кульчицкий; пер. П. Паткина. – М.: Издание Петровской Библиотеки в Москве, 1907. – 211 с.

154. Куницын, А.П. Право естественное / А.П. Куницын; под. ред. И.Я. Щипанова. – М.: Изд-во ЛКИ, 2011. – 301 с.

155. Курс советского государственного права: в 2 т. Т. 2 / Под. общ. ред. А.И. Лепешкина. – М.: Госюриздат, 1962. – 591 с.

156. Курскова, Г.Ю. Политический режим Российской Федерации / Г.Ю. Курскова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2010. – 303 с.

157. Лаврентьев, А.Р. Местное самоуправление в России: состояние и перспективы развития / А.Р. Лаврентьев, И.А. Коннов, Н.А. Трусов. – Дзержинск: ДФ РАНХиГС; изд-во «Кокорд», 2014. – 526 с.

158. Лазаревский, Н.И. Лекции по государственному праву: в 2 т. Т. 1 / Н.И. Лазаревский. – изд. 2-е. – СПб.: Слово, 1910. – 479 с.

159. Лазаревский, Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица / Н.И. Лазаревский. – СПб.: Изд-во Товарищества И.Д. Сытина, 1903. – 233 с.

160. Левин, И.Д. Суверенитет / И.Д. Левин. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. – 373 с.

161. Ленин, В.И. Полное собрание сочинений: в 55 т. Т. 24 / В.И. Ленин. – 5-е изд. – М.: Политическая литература, 1970. – 348 с.

162. Лукьянов А.И. Советское государство и общественные организации / А.И. Лукьянов, Б.М. Лазарев. – 2-е изд., перераб и доп. – М.: Госюриздат, 1962. – 321 с.

163. Любимов, Н.А. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: конспект лекций / Н.А. Любимов. – изд. 2-е., перераб. и доп. – М.: Изд-во МГУ, 2009. – 342 с.

164. Люшер, Ф. Конституционная защита прав и свобод личности / Ф. Люшер; под ред. и со вступит. статьей д.ю.н. С.В. Боботова; пер. с франц. С.В. Боботова, Д.И. Васильева. – М.: Прогресс-Универс, 1993. – 384 с.

165. Мабли, Г. Избранные произведения / Г. Мабли; пер. с франц. Ф.Б. Шуваевой; вступит. статья В.П. Волгина. – М.: Изд-во АН СССР, 1950. – 340 с.

166. Марат, Ж. Избранные произведения: в 3 т. Т. 1–3 / Ж. Марат. – М.: Изд-во АН СССР, 1956. – 362, 316, 420 с.

167. Макиавелли, Н. Государь. Искусство стратегии / Н. Макиавелли; пер. с итал. М.А. Юсима. – М.: Эксмо; СПб.: Мадрид, 2008. -637 с.

168. Маркс, К. Сочинения: в 50 т. Т. 21, 26 / К. Маркс, Ф. Энгельс. – 2-е изд. – М.: Политиздат, 1961. – 422, 543 с.

169. Мельник, В.А. Основы идеологии белорусского государства: учеб. пособие/ В.А. Мельник. – 2-е изд., испр. и доп. – Минск: Вышэйшая школа, 2011.– 343 с.

170. Монтескье, Ш. О духе законов / Ш. Монтескье. – СПб: Издательство Л.Ф. Пантелеева, 1900. – 799 с.

171. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов / Под ред. Н.С. Бондаря. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2013. – 674 с.

172. Нарутто, С.В. Федерализм и единство государственноправовых систем / С.В. Нарутто. – Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2001. -340 с.

173. Нудненко, Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации / Л. А. Нудненко. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. – 475 с.

174. Нудненко, Л.А. Конституционное право России: учебник для бакалавров/ Л. А. Нудненко. – М.: Юрайт, 2011. – 581 с.

175. Нудненко, Л.А. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления России: теоретические основы / Л.А. Нудненко. – М.: Российская академия правосудия, 2004. – 252 с.

176. Нудненко, Л.А. Теория демократии / Л.А. Нудненко. – М.: Юристъ, 2001. – 95 с.

177. О’ Коннелл, Д. Правопреемство государств / Д. О’ Коннелл; пер. с анг. О.В. Богданова; предисловие Ю.Г. Барсегова; под ред. Ю.Г. Барсегова, Ю.М. Милитаревой. – М.: Изд-во Иностранной литературы, 1957. – 589 с.

178. Ориу, М. Основы публичного права. – М.: ИНФРА-М, 2013. – 574 с.

179. Основин, В.С. Нормы советского государственного права / В.С. Основин. – М.: Юридическая литература, 1963. – 110 с.

180. Остроухов, Н.В. Территориальная целостность государств в современном международном праве и ее обеспечение в Российской Федерации и постсоветском пространстве / Н.В. Остроухов. – М.: Юрлитинформ, 2009. – 352 с.

181. Пастухова, Н. Б. Государственный суверенитет вчера и сегодня / Н.Б. Пастухова. – М.: Аспект пресс, 2010. – 301 с.

182. Порфирьев, А.И. Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма / А.И. Порфирьев. – М.: Книгодел, 2009. – 296 с.

183. Потенциал развития местного самоуправления в России / Под ред. Т.Е. Зерчаниновой, А.В. Ручкина. – Екатеринбург: Уральский институт – филиал РАНХиГС, 2013. – 244 с.

184. Прело, М. Конституционное право Франции / М. Прело; пер. с франц. Ф.А. Кублицкого, под ред. и с предисл. проф. А.З Манфреда. – М.: Изд-во Иностранной литературы, 1957. – 671 с.

185. Робеспьер, М. Избранные произведения: в 3 т. Т. 1–3 / М. Робеспьер. – М.: Наука, 1965. – 380,400, 320 с.

186. Ренненкамф, В.Н. Правовое государство и народный суверенитет. Речь, составленная проф. В.Н. Ренненкампфом для произнесения на торжественном акте Императорского Новороссийского Университета 1-го мая 1908 года / В.Н. Ренненкамф. – Одесса: Типография «Русская речь», 1909. – 20 с.

187. Ренан, Э. Что такое нация. Лекция, читанная в Сорбонне / Э. Ренан. – СПб.: Издание В. Бермана и С. Войтинского, 1886. – 64 с.

188. Российская нация. Становление и этнокультурное многообразие / Под. ред. В.А. Тишкова. – М.: Наука, 2011. – 462 с.

189. Руссо, Ж.-Ж. Педагогические сочинения: в 2 т. Т.2 / Ж.-Ж. Руссо; под. ред. Г.Н. Джибладзе; сост. А.Н. Джуринский. – М.: Наука, 1981. – 336 с.

190. Рыбаков, С.Е. Нация и национализм / С.Е. Рыбаков. – М.: Старый сад, 2001. – 108 с.

191. Сафонов, В.Е. Государственное единство и территориальная целостность в судебных решениях: международные и конституционно-правовые аспекты / В.Е. Сафонов. – М.: Российская академия правосудия, 2008. – 400 с.

192. Свифт, Р. Демократия / Р.Свифт; пер. с англ. А. Захарова. – М.: Книжный Клуб Книговек, 2014. – 207 с.

193. Севастьянов, А.Н. Этнос и нация / А.Н. Севастьянов. – М.: Книжный мир, 2008. – 192 с.

194. Сикорский, И. А. Что такое нация и другие формы этнической жизни / И.А. Сикорский. – Киев: Лито-Типография С.В. Кульженко, 1915. – 120 с.

195. Скуратов, Ю.И. Народный суверенитет развитого социализма. Конституционные вопросы / Ю.И. Скуратов. – Красноярск: Красноярский университет, 1983. – 168 с.

196. Советская демократия в период развитого социализма / Отв. ред. Д.А. Керимов. – изд. 2-е, перераб. – М.: Мысль, 1979. – 303 с.

197. Советское государственное право / Под общ. ред. А.Я. Вышинского. – М.: Юридическое издательство НКЮ СССР, 1938. -652 с.

198. Советское государственное право: учебник / Аскеров А.А., Дурманов Н.Д., Карева М.П., Коток В.Ф., и др. – М.: Юридическое издательство Минюста СССР, 1948. – 496 с.

199. Советское государственное право / Отв. ред. А.И. Лепешкин. – М.: Юридическая литература, 1971 г. – 614 с.

200. Союз ССР – содружество равноправных республик. 50 лет Союза ССР / Отв. ред. А.И. Лепешкин. – М.: Юридическая литература, 1972. – 294 с.

201. Спасов, Б. П. Система народного представительства в Народной Республике Болгарии / Б.П. Спасов. – М.: Ин-т государства и права АН СССР, 1965. – 234 с.

202. Сталин И.В. Сочинения: в 13 т. Т. 4, 11. – М.: ОГИЗ, 19471948.– 440, 453 с.

203. Стучка, П.И. Учение о советском государстве и его конституции / П.И. Стучка. – 7-е изд. – М.: Государственное социально-экономическое издательство, 1931. – 371 с.

204. Суверенитет: сб. статей/ соств: Н. Гараджа. – М.: Европа, 2006. – 304 с.

205. Судницин, Ю.Г. Национальный суверенитет в СССР / Ю.Г. Судницын. – М.: Госюриздат, 1958. – 104 с.

206. Теория государства и права: учебник / М.А. Аржанов, С.Ф. Кечекьян, Б.С. Маньковский, М.С. Строгович; науч. ред. М.П. Карева. – М.: Госюриздат, 1949. – 511 с.

207. Тузмухамедов, Р.А. Национальный суверенитет / Р.А. Туз-мухамедов. – М.: Издательство Института международных отношений, 1963. – 215 с.

208. Тэпс, Д. Концептуальные основы федерализма / Д. Тэпс. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. – 204 с.

209. Хабриева, Т.Я. Современные проблемы самоопределения этносов. Сравнительно-правовое исследование / Т.Я. Хабриева. – М.: ИЗиСП, 2010. – 288 с.

210. Хазов, Е.Н. Международно-правовая защита национально-культурного достояния народов / Е.Н. Хазов, В.Е. Хазова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. – 159 с.

211. Харвей, Д. Британское государство/ Д. Харвей, К. Худ; пер. с англ. Л. А. Вертинского, Т.Л. Вертинской. – М.: Изд-во Иностранной литературы, 1961. – 388 с.

212. Черчилль, У. Мускулы мира / У. Черчилль. – М.: Эксмо, 2011. -528 с.

213. Чичерин, Б.Н. Общее государственное право / Б.Н. Чичерин. – СПб: Зерцало-М, 2006. – 536 с.

214. Шарифов, М.Ш. Становление и история развития института суверенитета / М.Ш. Шафиров. – Баку: Элм, 2009. – 144 с.

215. Шафиров, М.А. Компетенция Союза ССР и союзных республик / М.А. Шафиров. – М.: Наука, 1968. – 232 с.

216. Шевцов, В.С. Национальный суверенитет. Проблемы теории и методологии / В.С. Шевцов. – М.: Юридическая литература, 1978. – 232 с.

217. Шевцов, В.С. Суверенитет Советского государства / В.С. Шевцов. – М.: Юридическая литература, 1972. – 263 с.

218. Шляхтун, П.А. Советский народ – новая социалистическая и интернационалистическая общность людей / П.А. Шляхтун. – Киев: Изд-во Киевская правда, 1982. – 16 с.

219. Шмитт, К. Государство: право и политика / К. Шмитт; пер. с нем. и вступит. статья О.В. Кильдюшова; соств. В.В. Анашвили, О.В. Кильдюшов. – М.: Издательский дом «Территория будущего», 2013. -448 с.

220. Шмитт, К. Диктатура. От истоков современной идеи суверенитета до пролетарской классовой борьбы / К. Шмитт; пер. с нем. Ю. Коринца, под ред. Д. Кузницына. – СПб.: Наука, 2005. – 326 с.

221. Шмитт, К. Понятие политического / К. Шмитт; пер. с нем. А.Ф. Филиппова. – СПб.: МИР, 2014. – 324 с.

222. Штомпка, П. Социология социальных изменений / П. Штомпка; пер. с англ., под ред. В. А. Ядова. – М.: Аспект Пресс, 1996.416 с.

223. Шуверов, В.Д. Государственный суверенитет и право народов на самоопределение / В.Д. Шуверов. – М: РАГС, 1997. – 48 с.

224. Эбзеев, Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации / Б.С. Эбзеев. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2013. – 656 с.

225. Энциклопедия государства и права: в 3 т. Т. 1–3 / Под ред. П.И. Стучки. – М.: Изд-во Коммунистической академии, 1925–1927. -1240, 1457, 1670 с.

226. Эрлих, О. Основоположение социологии права / О. Эрлих; пер. с нем. М.В. Антонова; под. ред. В.Г. Графского, Ю.И. Гревцова. – СПб.: ООО Университетский издательский консорциум, 2011. – 704 с.

227. Эсмен, А. Основные начала государственного права: в 2 т. Т. 1–2 / А. Эсмен; пер. с франц. Н. Кончевская, предисл. М.М. Ковалевский. – М.: К.Т. Солдатенков, 1898, 1899. – 460, 407 с.

228. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. – изд. 6-е, доп. и перераб. – М.: Издательство Тихомирова М.Ю., 2008. – 1088 с.

229. Яковлев, В.Ф. Правовое государство: вопросы формирования / В.Ф. Яковлев. – М.: Статут, 2012. – 488 с.

230. Ященко, А.С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории права и государства: 2 т. Т. 1 / А.С. Ященко. – изд. 2-е. – М.: Книжный дом Либроком, 2012. – 408 с.

Диссертации и авторефераты диссертаций

231. Валяровский, Ф.И. Суверенитет в конституционном строе Российской Федерации: дис… канд. юрид. наук: 12.00.02/ Валяровский Федор Иванович. – М., 2003. – 153 с.

232. Ереклинцева, Е.В., Суверенитет и демократия как конституционные ценности современной России: дис… канд. юрид. наук: 12.00.02/ Ереклинцева Елена Владимировна. – Челябинск, 2010. – 239 с.

233. Карасев, А.Т., Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование): автореф. дис… д-ра юрид. наук: 12.00.02/ Карасев Анатолий Тиханович. – Екатеринбург, 2009. -448 с.

234. Носкова, Г.Н., Конституционно-правовые гарантии народовластия в современной России: автореф. дис… канд. юрид. наук; 12.00.02/ Носкова Галина Николаевна. – Саратов, 2007. – 26 с.

235. Пиманова, М.А., Правовой статус государственнообщественных объединений (конституционно-правовое исследование): автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.02/ Пиманова Мария Александровна. – Тюмень, 2007. – 231 с.

236. Ржевский, В.А., Воплощение суверенитета советского народа в конституционных институтах общественно-политического строя СССР: автореф. дис… д-ра юрид. наук: 12.00.02/ Ржевский Владимир Алексеевич. – Л., 1974. – 50 с.

237. Рыбакин, Ю.П., Юридические формы институционализации суверенитета: дис… канд. юрид. наук: 12.00.02/ Рыбакин Юрий Павлович. – Ростов-на-Дону, 2002. – 140 с.

238. Фомиченко, П.М. Права народов в Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты: дис… д-ра юрид. наук: 12.00.02/ Фомиченко Михаил Петрович. – М., 2007. – 463 с.

239. Шапсугов, Д.Ю. Народовластие: опыт политико-правового исследования: автореф. дис… д-ра юрид. наук: 12.00.02/ Шапсугов Дамир Юсуфович. – М., 1991. – 35 с.

Статьи

240. Авакьян, С.А. Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран / С.А. Авакьян // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Материалы научной конференции, Москва, 27 – 28 апреля 2000 г. – М.: Изд-во МГУ, 2001. – С. 5–17.

241. Авакьян, С.А. Нужна ли конституционная реформа в России / С.А. Авакьян // Конституционное и муниципальное право. – 2012. – № 9. – С. 2–9.

242. Антонова, Н.А. Роль национального фактора в развитии федеративного строительства России / Н.А. Антонова // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Материалы научной конференции, Москва, 27 – 28 апреля 2000 г. – М.: Изд-во МГУ, 2001. – С. 47–52.

243. Бляхман, Б.Я. Суверенитет личности в системе общественных наук / Б.Я. Бляхман //Актуальные проблемы правоведения: сб. ст. /под ред. Б.Я. Бляхмана. – Кемерово: АОЗТ «Кузбассвузиздат», 1995. – С. 3–10.

244. Бойко, Ю.П. Историко-теоретические аспекты взаимосвязей нации и государства / Ю.П. Бойко // История государства и права. -2010. – № 2. – С. 2 – 4.

245. Васильева, С.А. Основные формы взаимодействия органов государственной власти с общественными объединениями / С.А. Васильев // Государственная власть и местное самоуправление.– 2012.– № 4. – С. 11–13.

246. Вышинский, А.Я. Двадцать лет советского государства / А.Я. Вышинский // Советское государство. – 1937. – № 5. – С. 3–26.

247. Гарипов, Р.Ш. Государственная политика в сфере обеспечения прав коренных малочисленных народов России: история и современность / Р.Ш. Гарипов // Российский юридический журнал. -2010. – № 3. – С. 23 – 30.

248. Гранкин, И.В. От «нулевых чтений» к всенародному обсуждению законопроектов / И.В. Гранкин // Государство и право. – № 7. -2007. – С. 95–104.

249. Грудинин, Н.С. Принцип народного суверенитета и проблемы его реализации в Российской Федерации / Н.С. Грудинин // Вестник факультета юриспруденции и ювенальной юстиции РГСУ. Сост.: Соломко З.В. – М.: АПКиППРО, Вып. 6, 2011. – С. 99–105.

250. Гумашвили, Л.Э. К вопросу о федеративной ответственности и ее аспектах на примере решения «чеченского кризиса» / Л. Э. Гумашвили // Конституционное и муниципальное право. – 2010. – № 2. – С. 51–56.

251. Гурвич, Г.С. Народ, народный суверенитет и народное представительство в советской системе / Г.С. Гурвич // Советское государство и право. – 1958. – № 12. – С. 38–47.

252. Зацепа О.О. Некоторые аспекты реализации народного суверенитета в федеративном государстве: мировой и российский опыт / О.О. Зацева // Ленинградский юридический журнал. – 2010. – № 3. – С. 189–197.

253. Иванов, И.В. Антон Менгер – основоположник юридического понимания социалистического государства / И.В. Иванов // История государства и права. – 2014. – № 10. – С. 11–16.

254. Иванов, И.В. Идея национального суверенитета в российском конституционализме: история и современность / И.В. Иванов // Актуальные проблемы конституционного и административного права: сборник материалов III Всероссийской научно-практической конференции. апрель 2012 г., г. Абакан / под науч. ред. Д. Б. Сергеева. – Абакан: Издательство ФГБОУ ВПО «Хакасский государственный университет им. Н. Ф. Катанова», 2012. – С. 35–41.

255. Иванов, И.В. Ленинская трактовка самоопределения наций / И.В. Иванов // Всероссийская молодежная научная школа «Эффективная работа над диссертацией», 1–2 июня 2012 г., г. Ростов-на-Дону. – Ростов-на-Дону: Изд-во «Южного федерального университета», 2012. – С. 85–86.

256. Иванов, И.В. Механизм реализации права народа на самоопределение (понятие, особенности, элементарный состав) / И.В. Иванов// Право и государство: теория и практика. – 2014. – № 3. – С. 36–41.

257. Иванов, И.В. Народ как источник власти и единственный суверен в государстве / И. В. Иванов // Актуальные вопросы современной науки: сб. материалов научно-практической конференции. 4 октября 2013 г., Республика Казахстан, г. Караганда. Карагандинская академия МВД Республики Казахстан им. Б. Бейсенова. – Караганда: Изд-во Карагандинской академии МВД, 2013. – С. 6–12.

258. Иванов, И.В. Народный суверенитет – основа права народов на самоопределение / И. В. Иванов // Гуманитарные науки и модернизация правовой системы государства: российский и зарубежный опыт: труды II Междунар. науч. – практ. конф. / под ред. Г. Б. Гридневой, А. Б. Дидикина. – Новосибирск: СО РАН, 2013. – С. 325–337.

259. Иванов, И.В. Право народов на самоопределение и становление советского федерализма (конституционно-правовое исследование)/ И.В. Иванов // История государства и права. – 2013. – № 5. – С. 5154.

260. Иванов, И.В. Право народов на самоопределение в постановлениях Конституционного Суда РФ / И.В. Иванов // Актуальные проблемы конституционного и административного права: сборник материалов IV Всероссийской научно-практической конференции. Абакан, 8 мая 2013 г./ под науч. ред. Д. Б. Сергеева. – Абакан: Издательство ФГБОУ ВПО «Хакасский государственный университет им. Н. Ф. Катанова», 2013. – С. 4–15.

261. Иванов, И.В. Практические вопросы реализации права наций на самоопределение в 1922–1924 гг. / И.В. Иванов //Право и политика: теоретические и практические проблемы: сборник материалов 1-й Международной научно-практической конференции. 2 ноября 2012 г., г. Рязань / Отв. ред. А.В. Малько; Ряз. гос. ун-т им. С.А. Есенина. – Рязань: «Концепция», 2012. – С. 165–169.

262. Иванов, И.В. Природа понятия права народов на самоопределение / И.В. Иванов // Гуманитарные науки и модернизация правовой системы государства: российский и зарубежный опыт: труды I Международной научно-практической конференции. 30 октября 2012 г., г. Новосибирск. Филиал Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права в Новосибирске и Новосибирская региональная общественная организация общероссийской общественной организации – Общество «Знание» России совместно с Институтом философии и права СО РАН (Новосибирск), Европейским институтом Justo (Москва), Европейским университетом (Киев) и Академией муниципального управления (Киев). – Новосибирск: Изд-во Института СО РАН, 2012. – С. 201–209.

263. Иванов, И.В. Российское многонациональное государство: пути развития / И.В. Иванов // Государственная власть и местное самоуправление. – 2013. – № 2. – С. 3–6.

264. Иванов, И.В. Содержание и элементы права народов на самоопределение / И. В. Иванов // Право и политика: теоретические и практические проблемы: сб. материалов 2-й Международной научнопрактической конференции. 2 ноября 2013 г., г. Рязань / Отв. ред. А.В. Малько; Ряз. гос. ун-т им. С.А. Есенина. – Рязань: «Концепция», 2013. – С. 453–456.

265. Иванов, И.В. Соотношение народного, национального, государственного суверенитетов и демократии / И.В. Иванов // Академическая наука – проблемы и достижения: материалы IV международной научнопрактической конференции. Т. 2. 7–8 июля 2014 г. North Charleston, USA. -North Charleston: CreateSpace, 2014. – С. 249–253 (0,5 п.л.).

266. Иванов, И.В. Юридическое наследие К. Шмитта и конституционно-правовые реалии Российской Федерации / И.В. Иванов // История государства и права. – 2014. – № 3. – С. 23–28.

267. Иванов, И.В. Всенародное обсуждение вопросов государственного значения – структурный элемент механизма реализации права народа на самоопределение / И.В. Иванов // Государственная власть и местное самоуправление. – 2014. № 7. – С. 8–13.

268. Кабышев, В.Т. Конституционное обеспечение народного суверенитета в СССР / В.Т. Кабышев // Проблемы конституционного права: Межвузовский научный сборник / Редкол.: Кабышев В.Т., Миронов О.О., Новоселов В.И., Пертцик В.А., Судницын Ю.Г., Уманский Я.Н., Фарбер И.Е. (Отв. ред.), Чирикина А.Н., Шабалин В.А. – Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, Вып. 1 (2), 1974. – С. 14–24.

269. Кабышев, В.Г., Заметина Т.В. Совет Федерации: модернизация и консервация (размышления) / В.Г. Кабышев // Конституционное и муниципальное право. – 2012. – № 3. – С. 33–39.

270. Калантарова, М.Р. Всенародное обсуждение в системе институтов социалистической демократии / М.Р. Калантарова // Актуальные проблемы государствоведения. – М.: Изд-во ИГиП АН СССР, 1979. – С. 135–143.

271. Квота со смыслом // Российская газета от 27.02.2014.

272. Козлова, Е.И. Сущность Советов как органов народного представительства и основные направления их развития в свете решений XXIV съезда КПСС / Е.И. Козлова // Труды Всесоюзного юридического заочного института. Т. XXVIII, 1972. – М.: ВЮЗИ, 1972. – С. 11–17.

273. Комарова, В.В. Общественные объединения в системе прямой демократии / В.В. Комарова //Актуальные проблемы российского права. – 2013. – № 12. – С. 1523–1528.

274. Комиссаров, И.В. Право народа на сопротивление в западной правовой мысли с древнейших времен до XIX в.: историкоправовой анализ / И. В. Комиссаров // Конституционное и муниципальное право. – 2010. – № 5. – С. 18 – 25.

275. Конев, Ф.Ф. Суверенитет: народный или национальный? / Ф.Ф. Конев // Конституционное и муниципальное право. – 2005. – № 6. – С. 5–7.

276. Кукушкин, М.И. Проблемы реализации избирательных прав граждан Российской Федерации / М.И. Кукушкин // Российский юридический журнал. – 2012. – № 4. – С. 144 – 147.

277. Кумыкин, Н. Н. Законодательствование в условиях пролетарской демократии / Н.Н. Кумыкин //Советское государство и право. -1935. – № 3. – С. 37–45.

278. Левин, И.Д. Двадцать лет советского многонационального государства / И.Д. Левин // Советское государство. – 1937. – № 5. – С. 64–97.

279. Лучин, В.О. Референдум в России: конституционноправовое регулирование и практика / О.В. Лучин, А.В. Мазуров // Право и политика. – 2003. – № 9. – С. 43–58.

280. Матузов, Н.И. К вопросу о суверенитете личности / Н.И. Матузов // Правоведение. -1994. – № 4. – С. 3 – 14.

281. Митин, Г.Н. Особенности правового статуса общественногосударственных и государственно-общественных объединений / Г.Н. Митин // Конституционное и муниципальное право. – 2014. – № 2. – С. 18–21.

282. Моджорян, Л.А. Ленинская теория по национальному вопросу и ее значение в борьбе за национальную независимость и национальный суверенитет / Л.А. Моджорян // Вопросы государства и права в трудах В.И. Ленина. – М.: МГУ, Вып. 20, 1955. – С. 33–39.

283. Нарутто, С.В. Проблемы демократизации выборов в России: законодательство и правоприменение / С.В. Нарутто // Избирательное законодательство: проблемы и пути совершенствования: Материалы VII Международной научно-практической конференции, проведенной Российской академией правосудия совместно с Избирательной комиссией Томской области 24–27 мая 2012 г., Томск/ под ред. Н.В. Витрука, Л.А. Нудненко, Э.С. Юсубова. – Томск: Изд-во Том. унта, 2013. – С. 67–71.

284. Новгородцев, П.И. Историческая школа юристов. Её происхождение и судьба. Опыт характеристики основ школы Савиньи в их последовательном развитии / П.И. Новгородцев // Немецкая историческая школа права: сб. статей. – Челябинск: Социум, 2010. – С. 1–227.

285. Нудненко, Л.А. Об императивном характере мандата народного депутата в СССР /Л.А. Нудненко // Актуальные проблемы государства и права в современный период. – Томск: Изд-во Том. ун-та, 1981. – С. 60–61.

286. Нудненко, Л.А. К вопросу о субъектах непосредственной демократии в системе местного самоуправления / Л.А. Нудненко // Конституционное и муниципальное право. – 2003. – № 3. – С. 15–19.

287. Нудненко, Л.А. Новеллы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. о непосредственной демократии / Л.А. Нудненко // Право и политика. – 2004. – № 3. – С. 28–36.

288. Нудненко, Л.А. Конституционное право гражданина Российской Федерации на референдум и международные стандарты / Л.А. Нудненко // Конституционное и муниципальное право. – 2005. – № 1, 2. – С. 10–14, 20–25.

289. Нудненко, Л.А. Влияние правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации на развитие законодательства о депутатской неприкосновенности / Л.А. Нудненко // Ученые записки юридического факультета. – СПб.: Изд-во С.-Петербург. ун-та экономики и финансов, 2005, Вып. 4 (14). – С. 106–111.

290. Нудненко, Л.А. Тенденции развития непосредственной демократии в системе местного самоуправления /Л.А. Нудненко // Ученые записки юридического факультета. – С.-Пб.: Изд-во С.-Петербург. ун-та экономики и финансов, 2005, Вып. 1 (12). – С. 96–100.

291. Нудненко, Л.А. Проблемы правового регулирования конституционного права гражданина России на публичные мероприятия / Л.А. Нудненко // Конституционное и муниципальное право. – 2006. -№ 6. – С. 6–11.

292. Нудненко, Л.А. Концепция Федерального закона «О петициях граждан Российской Федерации» / Л.А. Нудненко // Конституционное и муниципальное право. – 2007. – № 6. – С. 13–17.

293. Нудненко, Л.А. Новый закон об обращениях граждан: достоинства и недостатки / Л.А. Нудненко, Н.Ю. Хаманева// Государство и право. – 2007. – № 3. – С. 5–12.

294. Нудненко, Л.А. Концепция Федерального закона «О народной законодательной инициативе в Российской Федерации» / Л.А. Нудненко, М.А. Попова// Конституционное и муниципальное право. -2008. – № 9. – С. 10–13.

295. Нудненко, Л.А. Законодательство о выборах и референдумах: детализация и совершенствование Л.А. Нудненко // Российский юридический журнал. – 2009. – № 1. – С. 176–179.

296. Нудненко, Л.А. Проблемы правовой регламентации правотворческой инициативы граждан в РФ / Л.А. Нудненко // Государственная власть и местное самоуправление. – 2010. – № 2. – С. 29–32.

297. Нудненко, Л.А. Проблемы содержания и реализации демократии в России и Италии / Л.А. Нудненко // Российское правосудие. -2012. – № 6. – С. 39–47.

298. Нудненко, Л.А. Народовластие и права человека: проблемы законодательного регулирования / Л.А. Нудненко // Народовластие и права человека: Материалы IV Международной научно-практической конференции, проведенной Российской академией правосудия совместно с Северо-Кавказским институтом – филиалом Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. 19–22 октября 2012 г. – М.: РАП, 2012. – С. 139–148.

299. Нудненко, Л.А. Некоторые проблемы правовой регламентации избирательных цензов в России / Л.А. Нудненко // Вопросы правоведения. – 2013. – № 3. -С. 66–89.

300. Нудненко, Л.А. Принцип свободных выборов в реализации пассивного избирательного права в России / Л.А. Нудненко // Государственная власть и местное самоуправление. – 2013. – № 11. – С. 27–31.

301. Остапенко, Д.Д. Марксистско-ленинское понятие суверенитета нации / Д.Д. Остапенко, Ю.Г. Судницын // Вопросы теории и истории государства и права и государственного права. Т. 4. – Свердловск: АН СССР, 1957. – С. 67–135.

302. Референдум как институт непосредственной демократии (редакционный материал) // Государственная и муниципальная власть. – 2007. – № 6. – С. 10–19.

303. Сергеев, А.А. Об ограничении предмета референдума Российской Федерации / А.А. Сергеев // Конституционное и муниципальное право. – 2008. – № 19. – С. 7–12.

304. Территориальное общественное самоуправление как элемент гражданского общества в России и за рубежом: материалы третьего Всерос. семинара, г. Волгоград, 21–22 июня 2013 г. / Правительство Волгогр. обл., М-во по делам территор. образований Волгогр. обл./ отв. Ред. В.А. Головин. – Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2013. -143 с.

305. Трайнин И.П. Вопросы федерализма в «Государстве и праве» Ленина / И.П. Трайнин // Советское государство. – 1937. – № 3–4. -С. 65–81.

306. Трайнин, И.П. К вопросу о суверенитете / И.П. Трайнин // Советское государство. – 1938. – № 2. – С. 75–108.

307. Трайнин, И. П. Вопросы суверенитета в Советском государстве / И.П. Трайнин // Советское социалистического государство: сб. статей. – М.: Юридическая литература, 1948. – С. 33–41.

308. Фарбер, И.Е. Народный суверенитет в Советском государстве / И.Е. Ферберов // 50 лет Советского союзного государства: сб. статей/ редкол.: Виленский Б.В., Ермаков Ф.И., Фарбер И.Е. – Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1973. – С. 38–54.

309. Федотов, М.А. Всенародное обсуждение и пресса. (Опыт контент-анализа газетных публикаций, посвященных обсуждению проекта Конституции СССР 1977 г.) / М.А. Федоров // Советское государство и право. – 1980. – № 5. – С. 38–49.

310. Чернобель Г.Т. Концепция народного суверенитета / Т.Г. Чернобель // Советское государство и право. – 1970. – № 8. – С. 30–37.

311. Чиркин, В. Е. Гражданское общество, конституционные коллективные права и обязанности /В.Е. Чиркин // Гражданин и право. – 2012. – № 5. – С. 11–19.

Иностранная литература

312. Duverger M. Manuel de droit constitutionnel et de science politique. – P., 1948, p. 438.

313. Koellreutter O. Deutsches Staatsrecht. Stuttgart. – Koln, 1953, s. 324.

314. Finer H. Theory and Practice of Modern Government.– N. Y., 1949, p. 421.

315. Ramney A. The Doktrine of Responsible Party Government Urbana. – N. Y., 1954, р. 235.

Электронный ресурс

316. Андерсон Б. Воображаемые сообщества [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://www.gumer.info/bibliotek_Buks/ (дата обращения 13.01.2012).

317. Бушуева А. Вернуть ли графу «против всех». Газета «Республика» № 161 от 3 октября 2013 г. [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://www.gazeta-respublika.ru/article.php/63308 (дата обращения 11.11.2013).

318. В России возрождается смешанная избирательная система [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL:

http://www.electorat.info/blog/6692.html (дата обращения: 20.02.2014).

319. Всероссийская перепись населения 2010 года [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения 25.05.2014).

320. Выступление Председателя ЦИК России В.Е. Чурова 21 февраля 2014 года на 17 конференции государств-участников Протокола Кито (Ассоциация избирательных органов стран Южной Америки) «Избирательная система Российской Федерации: история становления, особенности функционирования на современном этапе, задачи по дальнейшему совершенствованию». Официальный сайт Центральной избирательной комиссии [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://www.cikrf.ru/news/relevant/2014/02/21/02 (дата обращения: 01.02.2014 г.).

321. Гегель Г.В.Ф. Философия права [Электронный ресурс]. -Режим доступа. – URL:http://filosof.historic.ru/books/l(дата обращения: 17.01.2012).

322. Зорькин В.В. Экономика и право: новый контекст. Российская газета. [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://www.rg.ru/2014/05/21/zorkin-site.html (дата обращения:

24.05.2014).

323. Материалы встречи Президента России В.В. Путина с участниками 3-его заседания Международного дискуссионного клуба «Валдай», 9 сентября 2006 г./ Официальный сайт партии «Единая Россия» [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://er.ru/ (дата обращения 17.05.2014).

324. Мелодина Н. Суверенитет – собственность на природные ресурсы [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL:

http://www.proza.ru/2012/12/13/820 (дата обращения: 20.05.2014).

325. О практике использования веб-камер на избирательных участках. Официальный сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации [Электронный ресурс]. – Режим доступа. -

URL: http://www.cikrf.ru/news/relevant/2009/11/25/web_kamera.html (дата обращения: 11.01.2013 г.).

326. Официальный сайт Всероссийского общества охраны природы [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL:

http://www.runature.ru/text/about (дата обращения: 23.05.2014).

327. Официальный сайт Минюста России [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL:

http://unro.minjust.ru/NKOForeignAgent.aspx (дата обращения: 27.05.2014).

328. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики РФ [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения: 11.05.2014).

329. Передел мирового энергетического рынка вступил в новую

фазу [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL:

http://www.casfactor.com/rus/analitic/403.html (дата обращения 13.04.2012).

330. Пояснительная записка к проекту Федерального Закона №

360863-6 ОТ 2013-10-16. Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]. -Режим доступа. – URL:

http://council.gov.ru/media/files/41d497f7d5becb254202.pdf (дата обращения: 11.11.2013).

331. Путин В.В. Национальный вопрос [Электронный ресурс]. -Режим доступа. – URL: http://www.rg.ru/2012/01/23/nacvopros.html (дата обращения 01.09.2012).

332. Размещение веб-камер на избирательных участках. Официальный сайт РИА-Новости. [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://ria.ru/ (дата обращения: 11.01.2013).

333. Рубрика актуальные темы: «О практике использования вебкамер на избирательных участках». Официальный сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://www.cikrf.ru/ (дата обращения: 11.01.2013 г.)

334. Руссо Ж.-Ж. Об Общественном договоре, или Принципы политического Права [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://lib.ru/FILOSOF/RUSSo/prawo.txt (дата обращения 13.01.2012).

335. Сенаторы и эксперты предложили корректировки в законопроект. Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://council.gov.ru/structure/committees/3/appearance/29748 (дата обращения: 12.12.2013).

336. Стенограмма встречи Президента РФ В.В. Путина с заведующими кафедрами конституционно-государственных дисциплин в Ново-Огарево 7 ноября 2013 г. Официальный сайт Президента РФ [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL:

http://kremlin.ru/news/19579 (дата обращения 10.11.2013 г.).

337. Стенограмма заседания Совета по межнациональным отношениям при Президенте России 19 февраля 2013. [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://inter-nationsrf.ru/ (дата обращения 11.05.2014).

338. Стенограмма заседания Совета при Президенте РФ по борьбе с коррупцией 30 октября 2013 г. Сайт Президента РФ [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL:

http://kremlin.ru/transcripts/19516 (дата обращения: 18.11.2013).

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

Проект Федерального закона «О народной правотворческой инициативе в Российской Федерации»

І.Общие положения

II.Выдвижение народной правотворческой инициативы

III. Проведение голосования по вопросу народной правотворческой инициативы

IV. Принятие решения по вопросу народной правотворческой инициативы

V.Заключительные и переходные положения

Настоящий Федеральный закон регулирует общественные отношения в области организации и проведения народной правотворческой инициативы граждан Российской Федерации, обладающих избирательным правом в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

І. Общие положения

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

1. Народная правотворческая инициатива представляет собой право граждан

Российской Федерации на подготовку проекта правового акта и его последующее внесение в орган государственной власти Российской Федерации, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченный принимать правовые акты.

2. Народная правотворческая инициативы на региональном уровне проводится в целях учета мнения населения соответствующего субъекта Российской Федерации, при осуществлении органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативного правового регулирования определенной настоящим Федеральным законом области общественных отношений.

3. Народная правотворческая инициативы на местном уровне проводится в целях учета мнения населения соответствующего муниципального образования, при решении органами местного самоуправления вопросов местного значения.

4. Народная правотворческая инициатива в Российской Федерации проводится на федеральном, региональном и местном уровнях.

Статья 2. Права граждан Российской Федерации на осуществление народной правотворческой инициативы

1. Народная правотворческая инициатива на федеральном уровне выдвигается гражданами Российской Федерации общей численностью не менее 100 тысяч, при чем в одном субъекте Российской Федерации в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы должно быть собрано не более двух с половиной тысяч подписей граждан Российской Федерации, постоянно либо преимущественно проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и обладающих избирательным правом в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. Народная правотворческая инициатива на региональном уровне выдвигается гражданами Российской Федерации общей численность не менее 5 тысяч, постоянно либо преимущественно проживающими на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и обладающими избирательным правом в соответствии с законодательством Российской Федерации.

3. Народная правотворческая инициатива на местном уровне выдвигается гражданами Российской Федерации общей численность не более 3 процентов от жителей соответствующего муниципального образования и обладающими избирательным правом в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статья 3. Организация народной правотворческой инициативы.

1. Организаторами народной правотворческой инициативы признаются граждане Российской Федерации, обладающие избирательным правом в соответствии с законодательством Российской Федерации, общественные организации, осуществляющие сбор подписей в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы.

2. Организаторы выдвижения народной правотворческой инициативы образуют организационный комитет.

Статья 4. Участники народной правотворческой инициативы.

1. Участниками народной правотворческой инициативы признаются граждане Российской Федерации, обладающие избирательным правом в соответствии с законодательством Российской Федерации, общественные организации, созданные на территории Российской Федерации в соответствии с российским законодательством, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

2. Защиту прав и законных интересов участников народной правотворческой инициативы осуществляют судебные органы в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Статья 5. Принципы проведения народной правотворческой инициативы.

1. Принципами проведения народной правотворческой инициативы являются:

1.1. Народная правотворческая инициативы выдвигается путем добровольного волеизъявления граждан Российской Федерации. Граждане Российской Федерации добровольно, основываясь на своем правосознании, выражают свою позицию по вопросам, определенным настоящим Федеральным законом, в форме проекта правового акта, внесенного на рассмотрение в орган государственной власти Российской Федерации, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления.

1.2. Народная правотворческая инициатива осуществляется гласно. Выдвижение, проведение народной правотворческой инициативы сопровождается её освещением в средствах массовой информации.

1.3. Выдвижение народной правотворческой инициативы гражданами Российской Федерации гарантируется настоящим Федеральным законом иными законодательными актами Российской Федерации, правовыми актами субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.

1.4. Сбор подписей в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы проводится открыто, с размещением текста проекта правового акта в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее – сети «Интернет»). Каждый может высказать свое мнение по поводу содержания проекта правого акта.

Статья 6. Ограничение народной правотворческой инициативы.

Народная правотворческая инициатива не может иметь целью какого-либо ограничения правового статуса личности, закрепленного в общепризнанных международных правовых актах, становиться основанием для установления антидемократического политического режима либо конституционного строя, противоречащего гуманизму, идеям социального и правового государства.

Статья 7. Правовые формы народной правотворческой инициативы.

Правовой формой народной правотворческой инициативы является проект федерального конституционного закона, федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, правового акта органа местного самоуправления.

Народная правотворческая инициатива может выноситься в форме иных видов правовых актов, не противоречащих законодательству Российской Федерации.

Статья 8. Решения по итогам рассмотрения народной правотворческой инициативы.

Народная правотворческая инициатива имеет рекомендательный характер.

Орган государственной власти Российской Федерации, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления обязан рассмотреть проект правового акта, внесенный в порядке народной правотворческой инициативы, в открытом заседании в присутствии представителей организаторов проведения народной правотворческой инициативы.

По результатам рассмотрения народной правотворческой инициативы органом государственной власти, органом местного самоуправления выносится мотивированное решение о принятии проекта правого акта, внесенного в порядке народной правотворческой инициативы, либо о его отклонении.

Глава II. Выдвижение народной правотворческой инициативы.

Статья 9. Народная правотворческая инициатива выдвигается по вопросам (предмет правового регулирования):

1. Политики в области образования, культуры и науки;

2. Политики в области народного хозяйства;

3. По вопросам государственного строительства и организации органов государственной власти;

4. По вопросам местного значения (на местном уровне).

Статья 10. Проект правового акта, вносимый в орган государственной власти либо в представительный орган местного самоуправления.

Проект правового акта, вносимый в орган государственной власти либо в орган местного самоуправления в качестве народной правотворческой инициативы, может быть разработан гражданами Российской Федерации, общественными организациями, созданными на территории Российской Федерации в соответствии с российским законодательством, данные о которых направляются, в установленном настоящим Федеральным законом порядке, одновременно с проектом данного акта в орган государственной власти Российской Федерации, орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо орган местного самоуправления.

Статья 11. Организаторы выдвижения народной правотворческой инициативы.

1. Организаторами выдвижения народной правотворческой инициативы на федеральном уровне выступают граждане Российской Федерации общей численностью не менее четырех тысяч, при чем в одном субъекте Российской Федерации должно постоянно либо преимущественно проживать не менее ста граждан Российской Федерации, входящих в организационный комитет по проведению народной правотворческой инициативы.

2. Организаторами выдвижения народной правотворческой инициативы на региональном уровне выступают граждане Российской Федерации общей численностью не менее одной тысячи, входящих в организационный комитет по проведению народной правотворческой инициативы.

3. Организаторами народной правотворческой инициативы на местном уровне являются граждане Российской Федерации общей численностью не менее десяти, входящих в организационный комитет по проведению народной правотворческой инициативы.

Статья 12. Организационный комитет по проведению народной правотворческой инициативы.

1. Организационный комитет по проведению народной правотворческой инициативы является представительным и исполнительным органом, образуемый организаторами выдвижения народной правотворческой инициативы.

2. Срок действия организационного комитета длится с начала выдвижения народной правотворческой инициативы и оканчивается в день принятия решения органом государственной власти Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления о принятии либо отклонении проекта правого акта, внесенного в порядке народной правотворческой инициативы.

3. Организационный комитет по проведению народной правотворческой инициативы на федеральном уровне образуют секции в субъекте Российской Федерации, на территории которого осуществляется сбор подписей в поддержку выдвижения данной инициативы.

Статья 13. Формирование организационного комитета по выдвижению народной правотворческой инициативы.

1. Организационный комитет по выдвижению народной правотворческой инициативы формируется на собрании организаторов выдвижения народной правотворческой инициативы.

2. Организаторы выдвижения народной правотворческой инициативы на федеральном уровне, проживающие на территории субъекта Российской Федерации, делегируют из своего состава не менее двух представителей для участия в собрании по формированию организационного комитета по выдвижению народной правотворческой инициативы.

3. Собрание считается правомочным, если на нем присутствует не менее пятидесяти процентов представителей от каждого субъекта Российской Федерации, на территории которого проживают постоянно либо преимущественно организаторы проведения народной правотворческой инициативы численностью, определенной в частях 1–3 статьи 11 настоящего Федерального закона.

Статья 14. Секция организационного комитета по выдвижению народной правотворческой инициативы на федеральном уровне.

1. Секция организационного комитета по выдвижению народной правотворческой инициативы на федеральном уровне является территориальным органом организационного комитета, в полномочия которой входит сбор подписей в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы, подсчет голосов в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы и направление результатов по данному голосованию в организационный комитет по выдвижению народной правотворческой инициативы.

2. Секцию организационного комитета по выдвижению народной правотворческой инициативы на федеральном уровне образуют организаторы выдвижения народной правотворческой инициативы.

3. Секции организационного комитета по выдвижению народной правотворческой инициативы на федеральном уровне образуются в каждом субъекта Российской Федерации, на территории которого проживают постоянно либо преимущественно организаторы проведения народной правотворческой инициативы численностью, определенной в частях 1–3 статьи 11 настоящего Федерального закона.

Статья 15. Порядок работы организационного комитета по выдвижению народной правотворческой инициативы.

1. Организационный комитет возглавляет председатель, избираемый из числа организаторов выдвижения народной правотворческой инициативы простым большинством голосов.

2. В состав организационного комитета входит общее число организаторов проведения народной правотворческой инициативы, определенное в частях 1–3 статьи 11 настоящего Федерального закона.

3. Организационный комитет по выдвижению народной правотворческой инициативы проводит свои заседания в форме собраний.

4. Собрание организационного комитета по выдвижению народной правотворческой инициативы формируется по правилам части 3 статьи 13 настоящего Федерального закона.

Статья 16. Председатель организационного комитета по выдвижению народной правотворческой инициативы.

1. В голосовании по вопросу выдвижения кандидатуры председателя организационного комитета участвуют организаторы выдвижения народной правотворческой инициативы.

2. Кандидатуру председателя организационного комитета может предложить любой гражданин Российской Федерации из числа организаторов выдвижения народной правотворческой инициативы.

3. Председатель организационного комитета представляет организаторов выдвижения народной правотворческой инициативы во взаимоотношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления и общественными организациями.

4. Председатель организационного комитета подписывает постановления организационного комитета о выдвижении народной правотворческой инициативы, о результатах проведения народной правотворческой инициативы и о направлении народной правотворческой инициативы в орган государственной власти Российской Федерации, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления.

Статья 17. Полномочия организационного комитета по проведению народной правотворческой инициативы.

1. Организационный комитет по проведению народной правотворческой инициативы обладает полномочиями, необходимыми для проведения данной инициативы:

1.1. Осуществляет сбор подписей в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы;

1.2. Обращается в органы государственной власти, органы местного самоуправления по вопросам, связанным с проведением народной правотворческой инициативой, в том числе в органы судебной власти за защитой прав участников народной правотворческой инициативы;

1.3. Осуществляет сбор средств, необходимых для проведения народной правотворческой инициативы;

1.4. Выбирает из своего числа представителей для участия в заседании органов государственной власти, органов местного самоуправления по вопросам, связанным с проведением народной правотворческой инициативы.

Глава III. Проведение голосования по вопросу народной правотворческой инициативы.

Статья 18. Сбор подписей в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы.

Организаторы народной правотворческой инициативы осуществляют сбор подписей в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы.

Срок сбора подписей в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы длится в течение одного месяца, начиная со дня принятия решения о выдвижении данной инициативы.

Статья 19. Подписной лист в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы.

Подписной лист в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы представляет собой бланк, в котором указывается фамилия, имя, отчество гражданина Российской Федерации, поддерживающего выдвижение народной правотворческой инициативы, его паспортные данные; название и предмет правового регулирования проекта нормативного правого акта, выносимого в качестве народной правотворческой инициативы.

Каждый подписной лист подписывается гражданином Российской Федерации, поддерживающим выдвижение народной правотворческой инициативы, и заверяется лично организатором выдвижения народной правотворческой инициативы, осуществляющим сбор подписей в поддержку выдвижения данной инициативы.

Статья 20. Агитация в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы.

Организаторы выдвижения народной правотворческой инициативы имеют право проводить агитацию в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы всеми способами, не запрещенными законодательством Российской Федерации.

Запрещается агитация в период сбора подписей в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы.

Статья 21. Итоги голосования по вопросу выдвижения народной правотворческой инициативы.

1. Организационный комитет по выдвижению народной правотворческой инициативы осуществляет подсчет голосов граждан Российской Федерации в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы.

2. При проведении народной правотворческой инициативы на федеральном уровне секции организационного комитета в субъектах Российской Федерации осуществляют подсчет голосов в поддержку выдвижения данной инициативы.

3. Организационный комитет по выдвижению народной правотворческой инициативы на собрании осуществляет подсчет голосов в поддержку выдвижения данной инициативы.

4. Допустимо отклонение от общего числа голосов, отданных в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы, определенного в статье 2 настоящего Федерального закона, но не более чем на один процент.

5. Решение по итогам подсчета голосов в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы оформляется постановлением организационного комитета по выдвижению данной инициативы. В постановлении указывается общее число голосов, отданных в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы, и признается проведение данной инициативы состоявшимся; состоявшимся, но с отклонением от допустимого минимального числа подписей в поддержку выдвижения данной инициативы, определенного в статье 2 настоящего Федерального закона, не более чем на один процент либо проведение народной правотворческой инициативы признается не состоявшимся.

Статья 22. Признание проведения народной правотворческой инициативы не состоявшимся.

1. Проведение народной правотворческой инициативы признается не состоявшимся в случаях:

1.1. Сбора общего числа подписей в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы менее, определенного в статье 2 настоящего Федерального закона.

1.2. Выявления в ходе выдвижения народной правотворческой инициативы нарушения законодательства Российской Федерации;

1.3. Отказа организационного комитета в проведении народной правотворческой инициативы.

IV. Принятие решения по вопросу народной правотворческой инициативы

Статья 23. Направление итогов голосования в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы в орган государственной власти, орган местного самоуправления.

1. Постановление организационного комитета о признании проведения народной правотворческой инициативы состоявшимся либо состоявшимся, но с отклонением от допустимого минимального числа подписей в поддержку выдвижения данной инициативы, определенного в статье 2 настоящего Федерального закона, не более чем на один процент, направляется в зависимости от уровня проведения народной правотворческой инициативы в орган государственной власти Российской Федерации, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления.

2. К Постановлению о признании проведения народной правотворческой инициативы состоявшимся либо состоявшимся, но с отклонением от допустимого минимального числа подписей в поддержку выдвижения данной инициативы, определенного в статье 2 настоящего Федерального закона, не более чем на один процент, направляемом в орган государственной власти, орган местного самоуправления, прилагаются следующие документы:

2.1. Сопроводительное письмо на имя руководителя (председателя) органа государственной власти, органа местного самоуправления, в котором указывается наименование, предмет правового регулирования проекта правого акта, внесенного в порядке народной правотворческой инициативы, общее число подписей, собранных в поддержку выдвижения данной инициативы, подписанное председателем организационного комитета;

2.2. Подписные листы в поддержку выдвижения народной правотворческой инициативы.

3. Постановление организационного комитета о признании проведения народной правотворческой инициативы состоявшимся либо состоявшимся, но с отклонением от допустимого минимального числа подписей в поддержку выдвижения данной инициативы, определенного в статье 2 настоящего Федерального закона, не более чем на один процент, и документы, указанные в части 2 статьи 22 настоящего Федерального закона, направляются в орган государственной власти, орган местного самоуправления не позднее недели со дня прекращения проведения народной правотворческой инициативы.

Статья 24. Рассмотрение народной правотворческой инициативы органом государственной власти, органом местного самоуправления.

1. Орган государственной власти, орган местного самоуправления размещает в течение трех дней на своем официальном сайте в сети «Интернет» следующие сведения о поступившей народной правотворческой инициативе:

1.1. Текст правового акта, поступившего в порядке народной правотворческой инициативы;

1.2. Информацию об организационном комитете по проведению народной правотворческой инициативы (его численность, данные о председателе);

1.3. Постановление организационного комитета о признании проведения народной правотворческой инициативы состоявшимся либо состоявшимся, но с отклонением от допустимого минимального числа подписей в поддержку выдвижения данной инициативы, определенного в статье 2 настоящего Федерального закона, не более чем на один процент.

2. Орган государственной власти, орган местного самоуправления в течение месяца со дня поступления проекта правого акта в порядке народной правотворческой инициативы рассматривает его в открытом заседании с присутствием представителей организационного комитета по проведению данной инициативы.

3. По результатам рассмотрения проекта правого акта орган государственной власти, орган местного самоуправления выносит решение о принятии правового акта, внесенного в порядке народной правотворческой инициативы, либо решение об отказе в принятии правового акта, внесенного в порядке народной правотворческой инициативы.

4. Решение органа государственной власти, органа местного самоуправления по результатам рассмотрения нормативного правового акта, внесенного в порядке народной правотворческой инициативы, в обязательном порядке должно быть мотивированным.

5. Решение органа государственной власти, органа местного самоуправления по результатам рассмотрения нормативного правового акта, внесенного в порядке народной правотворческой инициативы, размещается на официальном сайте данного представительного органа в сети «Интернет» в течение трех дней со дня его принятия.

6. Решение представительного органа по результатам рассмотрения правового акта, внесенного в порядке народной правотворческой инициативы, направляется в организационный комитет на имя его председателя.

7. Решение об отказе в принятии правового акта, внесенного в порядке народной правотворческой инициативы, обжалованию в судебных органах и пересмотру не подлежит.

V. Заключительные и переходные положения.

Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

notes

Примечания

1

Еллинек, Г. Общее учение о государстве / Г. Еллинек. – М.: Юридический центр Пресс, 2004. – С. 342.

2

Дюги, Л. Конституционное право. Общая теория государства: монография / Л. Дюги. – М.: Инфра-М, 2013. – С. 221.

3

Эбзеев, Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации / Б.С. Эбзеев. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2013. – С. 432.

4

Советская демократия в период развитого социализма. – Изд. 2-е, перераб. / Отв. Ред. Д.А. Керимов. – М.: Мысль, 1979. – С. 76–77.

5

Ваттель Э. Право народов или принципы естественного права, применяемые к поведению и делам наций и суверенов / Пер. В.Н. Дурденевский и др. – М.: Госюриздат, 1960. – 719 с.

6

Гессен В.М. Основы конституционного права. – изд. 2-е. – Петроград: Издание юридического книжного склада «Право», типо-литография товарищества А. Ф. Маркс, 1918 г. – С. 337.

7

Лазаревский, Н.И. Лекции по государственному праву: в 2 т. Т. 1. – изд. 2-е. – СПб.: Слово, 1910. – С. 275.

8

Советское государственное право / Отв. ред. А.И. Лепешкин. – М.: Юридическая литература, 1971 г. – С. 103–104.

9

Так численность работоспособного активного населения в России в октябре 2012 г. по данным Росстата РФ составила 75, 5 млн. чел., из них 4,0 млн. безработных, активно ищущих работу. Официальный сайт Росстата РФ: [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.gks.ru/bgd/regl/b12_01/IssWWW.exe/Stg/d10/3-2.htm (дата обращения 01.01.2013)

При этом имеются безработные, не стремящиеся найти работу, к примеру, домохозяйки, лица, проживающие за счет дивидендов и т. д. Имеется понятие скрытой безработицы, когда граждане работают на 50, 25 % из возможного рабочего времени, занимая себя всевозможной сдельной работой. В Советском Союзе подобных явлений не было, либо они составляли незначительную долю, поэтом понятие «народ» в России претерпело качественное изменение после распада СССР в 1991 г.

10

Андерсон Б. Воображаемые сообщества [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://www.gumer.info/bibliotek_Buks/ (дата обращения 13.01.2012).

11

Сталин И.В. Сочинения: в 13 т. Т. 13. – М.: ОГИЗ, 1948. – С. 296.

12

Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

13

Всероссийская перепись населения 2010 года [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения 25.05.2014).

14

Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утверждена Указом Президента Российской Федерации от 19.12.2012 г. № 1666 // Собрание законодательства РФ. 24.12.2012. № 52. Ст. 7477.

15

Закон Российской Федерации от 25.10.1991 г. № 1807-1 (ред. от 11.12.2002) «О языках народов Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 12.12.1991. № 50. Ст. 1740; Собрание законодательства РФ.16.12.2002. № 50. Ст. 4926.

Основы законодательства Российской Федерации о культуре, утверждены ВС РФ 09.10.1992 № 3612-1 (ред. от 05.05.2014) // Ведомости СНД и ВС РФ. 19.11.1992. № 46. Ст. 2615; Собрание законодательства РФ. 12.05.2014. № 19. Ст. 2307.

16

Стоит вспомнить гипотезу образования нации, выдвинутую Э. Геллнером, согласно которой нация формируется из газет, литературных произведений, влияющих на самосознание группы лиц, консолидирующих их. Представляется, что народ также может в определенной мере быть подвержен «конструированию» посредством государственной политики, направленной на его развитие. Более подробно: Геллнер Э. Нация и национализм/ Пер. с англ. Т.В. Бредниковой, М.К. Тюнькиной; ред. и послесл. И.И. Крупника. – М.: Прогресс, 1991. – 320 с.

17

Федеральная целевая программа «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014 – 2020 годы)», утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.08.2013 г. № 718 (ред. от 13.03.2014) // Собрание законодательства РФ. 02.09.2013. № 35. Ст. 4509; 24.03.2014. № 12. Ст. 1283.

Федеральная целевая программа «Культура России (2012 – 2018 годы)», утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2012 г. № 186 // Собрание законодательства РФ. 26.03.2012. № 13. Ст. 1516.

18

Руссо Ж.-Ж. Об Общественном договоре, или Принципы политического Права [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL:

http://lib.ru/FILOSOF/RUSSO/prawo.txt (дата обращения 13.01.2012).

19

Левин И.Д. Суверенитет. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. – С. 271.

20

Гурвич Г.С. Народ, народный суверенитет и народное представительство в советской системе / Г.С. Гурвич // Советское государство и право. 1958. № 12. С. 38–47.

21

Чернобель Г.Т. Концепция народного суверенитета // Советское государство и право. 1970. № 8. С. 30–37.

22

Спасов Б. П. Система народного представительства в Народной Республике Болгарии. – М.: Ин-т государства и права АН СССР, 1965. – С. 155.

23

Левин И. Д. Указ. соч. – С. 275.

24

Необходимо указать, что впервые признаки (государственного) суверенитета были сформулированы на должном конституционно-правовом уровне Л. Дюги, но ученый применял эти признаки к государственному суверенитету Французской Республики начала XX века. Более подробно: Дюги, Л. Конституционное право. Общая теория государства: монография. – М.: Инфра-М, 2013. – С. 53–97.

25

Порфирьев А.И. Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма. – М.: Книгодел, 2009. – С. 64.

26

Комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ: Государственная власть. Федерализм. Местное самоуправление. Защита прав и свобод гражданина: в 3 т. Т. 3/ Отв. ред. Б.С. Эбзеев. – М.: Юристъ, 2002. – С. 70.

27

Шмитт К. Понятие политического / Пер. с нем. А.Ф. Филиппова. – СПб.: МИР, 2014. – С. 10, 21.

28

Еллинек Г. Общее учение о государстве. – М.: Юридический центр Пресс, 2004. -С. 463.

29

Энциклопедия государства и права: в 3 т. Т. 3 / Под ред. П.И. Стучки. – М.: Изд-во Коммунистической академии, 1927. – С. 1075.

30

Стучка П.И. Учение о советском государстве и его конституции. – 7-е изд. – М.: Государственное социально-экономическое издательство, 1931. – С. 38–39.

31

Большой юридический словарь / Авт. – сост. В.Н. Додонов, В. Д. Ермаков, М.А. Крылова и др.; под ред. А.Я Сухарева, В.Е. Крутских. – М.: Инфра-М, 2003. – С. 240.

32

Immanuel Kant. The Metaphysics of Morals (excerpts) [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://praxeology.net/kant7.htm (дата обращения: 24.05.2014).

33

Скуратов Ю.И. Народный суверенитет развитого социализма. Конституционные вопросы. – Красноярск: Красноярский университет, 1983. – С. 144.

34

Федеральный закон от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (ред. от 28.06.2014) // Российская газета. 14.07.2001. № 133; 04.07.2014.

35

Постановление Конституционного Суда РФ от 21.12. 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об обшцх принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // Российская газета. 29.12.2005. № 294.

36

Зацепа О.О. Некоторые аспекты реализации народного суверенитета в федеративном государстве: мировой и российский опыт // Ленинградский юридический журнал. 2010. № 3. С. 196.

37

Иванов В.В. Теория государства. – изд. 2-е, испр. и доп. – М.: Территория будущего, 2010. – С. 20.

38

Монтескье Ш. О духе законов. и- СПб: Издательство Л.Ф. Пантелеева, 1900. – С. 159–160.

39

Поднимая этот вопрос, мы имеем в виду народы, которые имеют собственную государственность, определенный опыт её строительства. Относительно племен и народностей, находящихся на первобытном этапе развития, вопрос не ставиться – им действительно нужна опека и обучение, но и народов данном случае они являться не будут, скорее народностью, этносом.

40

Кабышев В.Т. Конституционное обеспечение народного суверенитета в СССР // Проблемы конституционного права: Межвузовский научный сборник / Редкол.: Кабышев В.Т., Миронов О.О., Новоселов В.И., Пертцик В.А., Судницын Ю.Г., Уманский Я.Н., Фарбер И.Е. (Отв. ред.), Чирикина А.Н., Шабалин В.А. – Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, Вып. 1 (2), 1974. – С. 16.

41

Бляхман Б.Я. Суверенитет личности в системе общественных наук // Актуальные проблемы правоведения: сб. ст. /под ред. Б.Я. Бляхмана. – Кемерово: АОЗТ «Кузбассвузиздат», 1995. С. 3–10.

42

Матузов Н.И. К вопросу о суверенитете личности // Правоведение. 1994. № 4. С. 3–14.

43

Отметим, что подобное явление характеризует правовое государство, во многих государствах: личности приходится достигать суверенитета вопреки государственной власти. В целом в правовом государстве вопрос об освобождении личности от догм, классовых теорий и так далее, как важного условия наличия суверенитета личности, может ставиться под сомнение, так как личность самостоятельно склоняется к приверженности тем или иным взглядам, они не навязаны ей в условиях политического и идеологического многообразия. Критика же личности по причине её приверженности определенным взглядам недопустима, именно она может являться покушением на суверенитет личности со стороны государства, общества.

44

Умнова И.А. Конституционное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / И.А. Умнова, И.А. Алешкова. – М.: Юрайт, 2012. – 148-І49.

45

Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. -2-е изд., пересмотр. – М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. – С. 74–75.

46

Эбзеев, Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2013. – С. 326.

47

Робеспьер М. «О недугах и ресурсах государства» / Избранные произведения: в 3 т. Т. 1. – М.: Наука, 1965. – С. 346.

Робеспьер М. «Против избирательного ценза. Речь 22 октября 1789 г…» / Избранные произведения: в 3 т. Т. 1. – М.: Наука, 1965. – С. 111–112.

48

Робеспьер М. «О Декларации прав» / Избранные произведения: в 3 т. Т. 2. – М.: Наука, 1965. – С. 319.

49

Мабли Г. Избранные произведения / Пер. с франц. Ф.Б. Шуваевой; вступит. статья В.П. Волгина. – М.: Изд-во АН СССР, 1950. – 340 с.

Марат, Ж. Избранные произведения: в 3 т. Т. 1–3. – М.: Изд-во АН СССР, 1956. -362, 316, 420 с.

50

Конституции государств Европейского Союза / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. – М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997. – С. 665–682.

51

Еллинек Г. Указ. соч. – С. 466–468.

52

Полагаем, что в научный оборот возможно ввести термин «суверенная власть» народа и «несуверенная» власть народа. Первая власть в полном объеме совпадает с народным суверенитетом, вторая – только является его частью. Суверенной властью обладает многонациональный народ России, несуверенной – народы России. Этот вывод возможно сделать на основе изучения Г. Еллинеком государственного суверенитета, государственной власти, как близких по природе понятию народный суверенитет. Изучение данных явлений позволило ученому вывести термины «суверенные государства» и «несуверенные государства». Суверенные и несуверенные народы были бы не корректные термины, но определение суверенной и несуверенной власти народов вполне закономерно. Суверенная власть всегда основана на суверенитете и с ним тождественна. Другими словами, volonte general (общая воля – власть всего народа государства) всегда будет суверенной. Таким образом, можно будет разрешить вопрос о власти и суверенитете народа, их соотношение. К примеру, очевидно, что народ Палестинской Автономии обладает власть, но суверенная ли эта власть? Безусловно, нет. Еще в Древнем Риме, завоеванные народы наделялись определенной властью (решение вопросов в части самоорганизации), но это не делало их власть полноценной.

53

Ваттель Э. Указ. соч. – М.: Госюриздат, 1960. – С. 243

54

Ваттель Э. Указ. соч. – С. 243–246

55

Конституции государств Европейского Союза / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. – М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997. – С. 181–234.

56

Шмитт К. Указ. соч. – С. 10, 13.

57

Григорян Л. А. Народовластие в СССР. – М.: Юридическая литература, 1972. – С. 122.

58

Григорян Л.А. Указ. соч. – С. 130, 132, 138.

59

Безуглов А.А. Суверенитет советского народа. – М.: Юридическая литература, 1975. – С. 119–163.

60

Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 20 июня 1990 г. № ВС 90-4 «О механизме народовластия в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 4. Ст. 52.

61

Козлова Е.И. Сущность Советов как органов народного представительства и основные направления их развития в свете решений XXIV съезда КПСС // Труды Всесоюзного юридического заочного института. Т. XXVIII, 1972. – М.: ВЮЗИ, 1972. С. 11.

62

Основин В.С. Нормы советского государственного права. – М.: Юридическая литература, 1963. – С. 72–73.

63

Безуглов А.А. Указ. соч. – С. 139.

64

Ржевский В.А., Воплощение суверенитета советского народа в конституционных институтах общественно-политического строя СССР: автореф. дис… д-ра юрид. наук: 12.00.02. – Л., 1974. – С. 26.

65

Советская демократия в период развитого социализма / Отв. ред. Д.А. Керимов. – изд. 2-е, перераб. – М.: Мысль, 1979. – С. 94.

66

Duverger M. Manuel de droit constitutionnel et de science politique. – P., 1948, p. 159. Koellreutter O. Deutsches Staatsrecht. Stuttgart. – Koln, 1953, s. 77.

67

Finer H. Theory and Practice of Modern Government.– N. Y., 1949, p. 110, 360.

68

Цит. В. Вильсона по Ramney A. The Doktrine of Responsible Party Government Ur-bana. – N. Y., 1954, р. 30.

69

Постановление Конституционного Суда РФ от 19.12.2013 № 28-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца второго пункта 5 статьи 53 Уставного закона Красноярского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Красноярского края» в связи с жалобой гражданина В.А. Худоренко» // Российская газета. 27.12.2013. № 294.

70

Постановление Конституционного Суда РФ от 16.07.2007 № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой политической партии «Российская коммунистическая рабочая партия – Российская партия коммунистов» // Российская газета. 21.07.2007. № 157.

71

Но в данном случае народный суверенитет переходит в государственный суверенитет (более подробного рассмотрено в параграфе четвертом настоящей главы в части раскрытия внутренней и внешней формы народного суверенитета).

72

Стоит отметить, что включение органов местного самоуправления в механизм реализации народного суверенитета весьма спорный момент. Подобные органы выражают в большей степени интересы локальные, не имеющие отношения к общенародным задачам. Равно как и участие общественных объединений в механизме реализации народного суверенитета может вызвать возражение – подобные объединения не носят всенародный характер, они не могут полностью выражать власть народа. Только институты представительной и непосредственной демократии, реализуемые на федеральном уровне, органы государственной власти способны выразить власть народа. С этой задачей явно не справляются общественные объединения и органы местного самоуправления. Представляется, что конституционная норма об органах местного самоуправления, как выразителях власти народа, была обусловлена политическими причинами. Разработчики проекта Конституции России І993 года обозначали подобную роль органов местного самоуправления в связи с «демократизацией» общества, формированием позиции о переходе власти народа даже на уровень местной власти, установлением альтернативы всевластия, ранее действовавшего на всех уровнях государства единого органа, – Совета.

73

Шевцов, В.С. Суверенитет Советского государства. – М.: Юридическая литература, 1972. – С. 263.

74

Гоббс, Т. Избранные произведения: в 3 т. Т. 2 / Т. Гоббс. – М.: Мысль, 1965. – С. 364.

75

За исключением тоталитарных государств.

76

Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (ред. от 24.04.2008) // Собрание законодательства РФ. 05.07.2004. № 27. Ст. 2710; 28.04.2008. № 17. Ст. 1754.

77

Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 04.06.2014) // Собрание законодательства РФ. 17.06.2002. № 24. Ст. 2253; 09.06.2014. № 23. Ст. 2931.

Федеральный закон от 10.01.2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (ред. от 02.04.2014) // Российская газета. 16.01.2003. № 6; 04.04.2014. № 77.

Федеральный закон от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 02.04.2014)//Российская газета.24.05.2005.№ 108; 04.04.2014. № 77.

Федеральный закон от 22.02.2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Российская газета. 26.02.2014. № 45.

78

Инструкция о порядке использования технических средств подсчета голосов – комплексов обработки избирательных бюллетеней 2003 на выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации, утверждена Постановление ЦИК России от 19.09.2011 № 33/302-6 «Об Инструкции о порядке использования технических средств подсчета голосов – комплексов обработки избирательных бюллетеней 2003 на выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации» // Вестник Центризбиркома РФ. 2011. № 13.

Инструкция о порядке открытия, ведения и закрытия специальных счетов фондов референдума инициативной группы по проведению референдума, инициативной агитационной группы при проведении референдума Российской Федерации, утверждена Постановление ЦИК России от 22.02.2005 № 138/950-4 «Об Инструкции о порядке открытия, ведения и закрытия специальных счетов фондов референдума инициативной группы по проведению референдума, инициативной агитационной группы при проведении референдума Российской Федерации» // Вестник Центризбиркома РФ. 2005. № 2. и другие.

79

Безуглов А.А. Указ. соч. – С. 56–80.

80

Закон РСФСР от 31.10.1990 № 293-1 «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР»// Ведомости ВС РСФСР. 1990. № 22.Ст. 260.

81

Цит. П. Лами из статьи: Мелодина Н. Суверенитет – собственность на природные ресурсы [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL:

http://www.proza.ru/2012/12/13/820 (дата обращения: 20.05.2014).

82

Статья 1.2. Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ. 06.03.1995. № 10. Ст. 823;

30.12.2013. № 52 (часть I). Ст. 6961.

83

Статья 2 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ. 29.07.2002. № 30. Ст. 3018; 30.12.2013. № 52 (часть I). Ст. 7011.

84

Федеральный закон от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (ред. от 23.07.2013) // Собрание законодательства рФ. 01.01.2007. № 1 (1 ч.). Ст. 27; 29.07.2013. № 30 (Часть I). Ст. 4069.

Федеральный закон от 20.06.1996 № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» (ред. от 04.03.2013) // Собрание законодательства РФ. 24.06.1996. № 26. Ст. 3033; 04.03.2013. № 9. Ст. 874. и так далее.

85

Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, утверждена Указом Президента Российской Федерации от 30.01.2010 г. № 120 // Собрание законодательства РФ. 01.02.2010. № 5. Ст. 502.

86

Положение «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом», утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 г. № 432 (ред. от 26.12.2013) // Собрание законодательства РФ. 09.06.2008. № 23. Ст. 2721; 13.01.2014. № 2 (часть I). Ст. 112.

87

Зорькин В.В. Экономика и право: новый контекст. Российская газета. [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://www.rg.ru/2014/05/21/zorkin-site.html (дата обращения: 24.05.2014).

88

Положение о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества, утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2002 г. № 584 (ред. от 03.03.2012) // Собрание законодательства РФ. 19.08.2002. № 33. Ст. 3228; 19.03.2012. № 12. Ст. 1414.

89

Голунский, С.А. Теория государства и права / С.А. Голунский, М.С. Строгович. – М.: Изд-во НКЮ СССР, 1940. – С. 34.

90

Более подробно: Кара-Мурза С.Г. Демонтаж народа. – М.: Алгоритм, 2007. -704 с.; Кара-Мурза С.Г. Матрица «Россия». – М.: Алгоритм, 2007. – 320 с.

Кара-Мурза С.Г. Краткий курс манипуляции сознанием. – М.: Алгоритм, 2002. – 288 с.

91

Безуглов А.А. Указ. соч. – С. 56–80.

92

По данным ВЦИОМ, большинство россиян готовы пожертвовать демократией и личными свободами ради сохранения в стране стабильности и порядка. Такой точки зрения придерживается 71 % опрошенных. Лишь каждый пятый россиянин убеждён, что сегодня необходимо соблюдать демократические принципы, пусть это и даёт определённую свободу разрушительным элементам. Более подробно: Всероссийская перепись населения 2010 года [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения 25.05.2014).

Из проведенного исследования ВЦИОМ следует, что россияне предпочитают в большей степени государственную стабильность, нежели демократию. Государство и его интересы имеют первостепенное значение по отношению к личным интересам. «Общественное» в России по-прежнему доминирует над «личным», «индивидуальным».

93

Подобные программы рассмотрены в первом параграфе настоящей главы в связи с исследованием многонационального российского народа в качестве носителя народного суверенитета. К примеру, Федеральная целевая программа «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014 – 2020 годы)», утверждена Постановлением Правительства РФ от 20.08.2013 № 718 (ред. от 13.03.2014).

94

Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям, утверждено Указом Президента Российской Федерации от 05.06.2012 г. № 776 // Собрание законодательства РФ. 11.06.2012. № 24. Ст. 3135.

95

Стенограмма заседания Совета по межнациональным отношениям при Президенте России 19 февраля 2013. [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://inter-nationsrf.ru/ (дата обращения 11.05.2014).

96

В частности, на заседании Совета по межнациональным отношениям при Президенте России 19.02.2013 г. предлагалось: увязать законодательство об общественных объединениях, некоммерческих организациях и о национально-культурных автономиях и определить федеральный орган исполнительной власти по контролю за уставной деятельностью национально-культурных автономий. Таким органом могло бы стать Министерство юстиции России. Этот орган должен чётко упорядочить систему создания, регистрации и функционирования национально-культурных автономий, а также сформировать специальный реестр социально ориентированных организаций, в том числе национально-культурных автономий, которые смогут рассчитывать на грантовую поддержку и уменьшение налоговой нагрузки вплоть 20 процентов. Более подробно: Стенограмма заседания Совета по межнациональным отношениям при Президенте России 19 февраля 2013. [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://inter-nationsrf.ru/ (дата обращения 11.05.2014).

97

Концепция внешней политики Российской Федерации, утв. Президентом Российской Федерации 12.02.2013 г. [Электронный ресурс] // Компьютерная справочная правовая система Консультант Плюс: Версия Проф. – Режим доступа:

www.consultant.ru (дата обращения: 20.02.2014).

98

Даже провозглашенное Советское государство, с верховенством по некоторым фактическим признакам «парламента» – Верховного Совета СССР, не смогло изменить ситуацию, где де-факто важные решения принимали иные органы и лица.

99

Стоит признать, что содержание и формы реализации национального суверенитета в Западной Европе будут отличаться от национального суверенитета, принадлежащего, к примеру, народам России. В Западной Европе национальный суверенитет определяет государственный и общественный строй конкретных государств, их независимость на международной арене, позволяет нации свободно выстраивать взаимоотношения с другими государствами и народами. Национальный суверенитет народов России имеет качественно другое содержание и направлен более на развитие культуры, самобытности данных народов, их национально-культурное самоопределение.

100

Судницин, Ю.Г. Национальный суверенитет в СССР. – М.: Госюриздат, 1958. -104 с.

Тузмухамедов Р.А. Национальный суверенитет. – М.: Издательство Института международных отношений, 1963. – 215 с.

Шевцов, В.С. Национальный суверенитет. Проблемы теории и методологии. – М.: Юридическая литература, 1978. – 232 с.

101

Декларация прав народов России, утверждена СНК РСФСР 02.11.1917 // СУ РСФСР. 1917. № 2. Ст. 18.

Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принята на III Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов 12 января 1918 года // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582. и так далее.

102

Левин И.Д. Указ. соч. – С. 319–320.

103

Курс советского государственного права: в 2 т. Т. 2 / Под. общ. ред. А.И. Лепешкина. – М.: Госюриздат, 1962. – С. 86.

104

Моджорян Л.А. Ленинская теория по национальному вопросу и ее значение в борьбе за национальную независимость и национальный суверенитет // Вопросы государства и права в трудах В.И. Ленина. – М.: МГУ, Вып. 20, 1955. С. 33–39.

105

Известия Центрального исполнительного комитета // 27.04.1922. № 92-1531.

106

О’ Коннелл Д. Правопреемство государств / Пер. с анг. О.В. Богданова; предисловие Ю.Г. Барсегова; под ред. Ю.Г. Барсегова, Ю.М. Милитаревой. – М.: Изд-во Иностранной литературы, 1957. – 589 с.

107

Путин В.В. Национальный вопрос [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://www.rg.ru/2012/01/23/nacvopros.html (дата обращения 01.09.2012).

108

Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (ред. от 02.07.2013) // Собрание законодательства РФ. 17.06.1996. № 25. Ст. 2965; 08.07.2013. № 27. Ст. 3477.

109

Закон Российской Федерации от 25.10.1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» (ред. от 11.12.2002) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 12.12.1991. № 50. Ст. 1740; Собрание законодательства РФ.16.12.2002. № 50. Ст. 4926.

Федеральный закон от 06.01.1999 № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах» (ред. от 25.12.2012) // Российская газета. 15.01.1999.№ 7; Собрание законодательства РФ. 31.12.2012.№ 53 (ч. 1). Ст. 7581.

Указ Президента Российской Федерации от 03.06.1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 03.06.1996.№ 23. Ст. 2756.

Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 317 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013 – 2020 годы» // Собрание законодательства РФ. 05.05.2014. № 18 (часть II). Ст. 2163.

Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 г. № 307 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения» // Собрание законодательства РФ. 05.05.2014. № 18 (часть I). Ст. 2153.

110

Коркмасова К.Д. Национально-государственное устройство СССР. – Ростов н/Д: Издательство Ростовского университета, 1984. – С. 36.

111

Всероссийская перепись населения 2010 года [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения 25.05.2014).

112

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2012 года. [Электронный ресурс]// Официальный сайт Президента Российской Федерации. – Режим доступа: http://www.kremlin.ru/news/17n8 (дата обращения 11.01.2014).

113

Федеральная целевая программа «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014 – 2020 годы)», утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.08.2013 г. № 718 (ред. от 13.03.2014) // Собрание законодательства РФ. 02.09.2013. № 35. Ст. 4509; 24.03.2014. № 12. Ст. 1283.

114

Эбзеев, Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2013. – С. 324–325.

115

Ильинский, И.П. Конституции мира и социализм. Из опыта конституционного строительства в европейских социалистических странах. – М.: Международные отношения, 1967. – С. 140.

Шафиров, М.А. Компетенция Союза ССР и союзных республик. – М.: Наука, 1968. – С. 26.

Шевцов В.С. Суверенитет Советского государства. – М.: Юридическая литература, 1972. – С. 32.

116

Союз ССР – содружество равноправных республик. 50 лет Союза ССР / Отв. ред. А.И. Лепешкин. – М.: Юридическая литература, 1972. – С. 137.

117

Указ Президента Российской Федерации от 11.07.2004 г. № 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации» (ред. от 21.12.2013) // Собрание законодательства РФ. 12.07.2004. № 28. Ст. 2880; 30.12.2013. № 52 (часть II). Ст. 7137.

118

Денисов, А.И. Основные черты социалистической демократии в СССР / А.И. Денисов. – М.: Знание, 1966. – С. 13.

119

Курскова, Г.Ю. Политический режим Российской Федерации / Г.Ю. Курскова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2010. – С. 41.

120

Авакьян, С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. Т.1. – 3-е изд., стереотипное – М.: Юристъ, 2010. – С. 332–333.

121

Шмитт К. Диктатура. От истоков современной идеи суверенитета до пролетарской классовой борьбы / К. Шмитт; пер. с нем. Ю. Коринца, под ред. Д. Кузницына. – СПб.: Наука, 2005. – 326 с.

122

Фомиченко, П.М. Права народов в Российской Федерации: конституционноправовые аспекты: дис… д-ра юрид. наук: 12.00.02. – М., 2007. – С. 59–61.

123

Безуглов А. А. Указ. соч. – С. 188, 192,199.

124

Материалы встречи Президента России В.В. Путина с участниками 3-его заседания Международного дискуссионного клуба «Валдай», 9 сентября 2006 г./ Официальный сайт партии «Единая Россия» [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://er.ru/ (дата обращения 17.05.2014).

125

Фарбер И.Е. Народный суверенитет в Советском государстве // 50 лет Советского союзного государства: сб. статей/ редкол.: Виленский Б.В., Ермаков Ф.И., Фарбер И.Е. – Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1973. – С. 38–54.

126

Нудненко Л.А. Теория демократии. – М.: Юристъ, 2001. – С. 74.

127

Прело, М. Конституционное право Франции / Пер. с франц. Ф.А. Кублицкого, под ред. и с предисл. проф. А.З Манфреда. – М.: Изд-во Иностранной литературы, 1957. – С. 397

128

Особое мнение судей Конституционного Суда Российской Федерации В.О. Лучина и В.Г. Ярославцева по Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 11.06.2003 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»//Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 4.

129

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.03.2007 № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В.И.Лакеева, В.Г.Соловьева и В.Д.Уласа // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 3.

130

Референдум как институт непосредственной демократии (редакционный материал) // Государственная и муниципальная власть. № 6. 2007. С. 10–19.

131

Нудненко Л.А. Конституционное право гражданина Российской Федерации на референдум и международные стандарты // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1, 2. С. 10–14, 20–25.

132

Лучин В.О. Референдум в России: конституционно-правовое регулирование и практика / О.В. Лучин, А.В. Мазуров // Право и политика. -2003. № 9. С. 49.

133

Авакьян С.А. Нужна ли конституционная реформа в России // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 9. С. 2–9.

134

Сергеев А.А. Об ограничении предмета референдума Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 19. С. 7–12.

135

Федеральный конституционный закон от 24.04.2008 № 1-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 28.04.2008. № 17. Ст. 1754.

136

По действующему законодательству Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации участвуют в реализации права на участие в референдуме граждан Российской Федерации на стадии выдвижения инициативы проведения референдума (регистрируют региональные подгруппы, инициативные группы и так далее (пункты 10, 11, 12–27 статьи 15 Закона о референдуме))

137

Государство может на других стадиях проведения референдума обеспечить контроль за законностью реализации данного института непосредственной демократии. В частности, при подсчете подписей граждан в поддержку выдвижения инициативы проведения референдума, при проверке Конституционным Судом Российской Федерации вопроса (вопросов) референдума на соответствие Конституции Российской Федерации и так далее.

138

Советская демократия в период развитого социализма / Отв. ред. Д.А. Керимов. -2-е изд. перераб. – М.: Мысль, 1979. – С. 134.

139

Нудненко Л.А. Конституционное право России: учебник для бакалавров. – М.: Юрайт, 2011. – С. 102–104.

140

Свифт Р. Демократия / Пер. с англ. А. Захарова. – М.: Книжный Клуб Книговек, 2014. – С. 137.

141

Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.2013 № 8-П «По делу о проверке конституционности статей 3, 4, пункта 1 части первой статьи 134, статьи 220, части первой статьи 259, части второй статьи 333 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, подпункта «з» пункта 9 статьи 30, пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобами граждан А.В. Андронова, О.О. Андроновой, О.Б. Белова и других, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и регионального отделения политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ в Воронежской области»// Вестник Конституционного Суда РФ. 2013. № 5.

142

Мнение судьи С.Д. Князева на Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2013 № 324-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений частей 1 и 2 статьи 89 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»//Вестник Конституционного Суда РФ. 2013. № 6.

143

Свифт Р. Указ. соч. – С. 153–154.

144

Харвей Д. Британское государство/ Д. Харвей, К. Худ; пер. с англ. Л.А. Вертинского, Т.Л. Вертинской. – М.: Изд-во Иностранной литературы, 1961. – С. 36–41.

145

Мнение судьи С.Д. Князева на Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2013 № 324-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений частей 1 и 2 статьи 89 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»//Вестник Конституционного Суда РФ. 2013. № 6.

146

Кукушкин М.И. Проблемы реализации избирательных прав граждан Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2012. № 4. С. 144 – 147.

147

Выступление Председателя ЦИК России В.Е. Чурова 21 февраля 2014 года на 17 конференции государств-участников Протокола Кито (Ассоциация избирательных органов стран Южной Америки) «Избирательная система Российской Федерации: история становления, особенности функционирования на современном этапе, задачи по дальнейшему совершенствованию». Официальный сайт Центральной избирательной комиссии [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://www.cikrf.ru/news/relevant/2014/02/21/02 (дата обращения: 01.02.2014 г.).

148

Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» был принят взамен Федерального закона от 18.05.2005 № 51-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

149

В России возрождается смешанная избирательная система [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://www.electorat.info/blog/6692.html (дата обращения: 20.02.2014).

150

Федеральный закон от 21.12.2013 № 364-ФЗ «О внесении изменений в статьи 61 и 66 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 23.12.2013. № 51. Ст. 6684.

151

Размещение веб-камер на избирательных участках. Официальный сайт РИА-Новости. [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://ria.ru/ (дата обращения: 11.01.2013).

152

Рубрика актуальные темы: «О практике использования веб-камер на избирательных участках». Официальный сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL:

http://www.cikrf.ru/ (дата обращения: 11.01.2013 г.)

153

Нарутто С.В. Проблемы демократизации выборов в России: законодательство и правоприменение / С.В. Нарутто // Избирательное законодательство: проблемы и пути совершенствования: Материалы VII Международной научно-практической конференции, проведенной Российской академией правосудия совместно с Избирательной комиссией Томской области 24–27 мая 2012 г., Томск/ под ред. Н.В. Витрука, Л.А. Нудненко, Э.С. Юсубова. – Томск: Изд-во Том. ун-та, 2013. – С. 67.

154

Там же, с. 67–69.

155

Известна с советских времен формула: «Главное – не как проголосовали, главное – как подсчитали», поэтому участие в подсчете голосов одинаково важно для государственных органов власти (государственной власти), политических партий.

156

Решение Совета депутатов Пушкинского муниципального района Московской области от 30 января 2014 года № 821/93 «Об утверждении Положения об Общественной палате Пушкинского муниципального района» [Электронный ресурс] // Официальный сайт Администрации Пушкинского муниципального района Московской области. – Режим доступа: http://www.adm-pushkino.ru/ (дата обращения: 05.02.2014).

157

Федеральный закон от 12 июля 2006 года № 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)» // Собрание законодательства РФ. 17.07.2006. № 29.Ст. 3125.

158

Бушуева А. Вернуть ли графу «против всех». Газета «Республика» № 161 от 3 октября 2013 г. [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://www.gazeta-respublika.ru/article.php/63308 (дата обращения 11.11.2013).

159

Проект Федерального Закона № 360863-6 ОТ 2013-10-16 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части введения формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)»// [Электронный ресурс] // Компьютерная справочная правовая система Консультант Плюс: Версия Проф. – Режим доступа: www.consultant.ru (дата обращения: 20.02.2014).

160

Пояснительная записка к проекту Федерального Закона № 360863-6 ОТ 2013 10–16. Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL:

http://council.gov.ru/media/files/41d497f7d5becb254202.pdf (дата обращения: 11.11.2013).

161

17.01.2014 – принят Государственной Думой ФС РФ в I чтении (Постановление № 3666-6 ГД)// СПС «Консультант Плюс».

162

Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации», Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и статьи 260 и 260.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» (внесен Правительством РФ; принят в первом чтении – Постановление ГД ФС РФ от 21.01.2014 № 3690-6 ГД)// [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL:

http://council.gov.ru/media/files/41d497f7d5becb254202.pdf (дата обращения: 11.02.2014).

163

Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.2013 № 8-П «По делу о проверке конституционности статей 3, 4, пункта 1 части первой статьи 134, статьи 220, части первой статьи 259, части второй статьи 333 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, подпункта «з» пункта 9 статьи 30, пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобами граждан А.В. Андронова, О.О. Андроновой, О.Б. Белова и других, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и регионального отделения политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ в Воронежской области»// Вестник Конституционного Суда РФ. 2013. № 5.

164

Введение терминологии «позитивно-дозволительные гарантии» и «позитивно-запретительные гарантии» оправдано и объяснимо следующим: гарантии всегда несут в себя позитивные начала, но в зависимости от мер, применяемых в качестве гарантий, их можно разделить на дозволительные и запретительные. И те и другие равноценны, так как направлены на защиту, соблюдение и предупреждение нарушения избирательных прав граждан, народного суверенитета в конечном результате.

165

Федеральный закон от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессу альный кодекс Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 11.12.2006. № 50. Ст. 5303.

166

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22.06.2010 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 1 и подпункта «а» пункта 8 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.М. Малицкого» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 27. Ст. 3552.

167

Институты конституционного права / Отв. ред. проф. Л.В. Андриченко, проф. А.Е. Постников. – М.: Юриспруденция, 2011. – С. 142.

168

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2012 года. [Электронный ресурс]// Официальный сайт Президента Российской Федерации. – Режим доступа: http://www.kremlin.ru/news/17118 (дата обращения 11.01/2014).

169

Кумыкин Н.Н. Законодательствование в условиях пролетарской демократии // Советское государство и право. 1935. № 3. С. 37.

170

Советское государственное право: учебник / Аскеров А.А., Дурманов Н.Д., Карева М.П., Коток В.Ф., и др. – М.: Юридическое издательство Минюста СССР, 1948. – С. 288.

171

Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. -2-е изд., пересмотр. – М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. – С. 773.

172

Коркунов, Н.М. Лекции по общей теории права. – 2-е изд. – СПб: Юридический центр Пресс, 2004. – С. 364.

173

Стенограмма заседания Совета при Президенте РФ по борьбе с коррупцией 30 октября 2013 г. Сайт Президента РФ [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://kremlin.ru/transcripts/19516 (дата обращения: 18.11.2013).

174

Нудненко Л.А. Концепция Федерального закона «О народной законодательной инициативе в Российской Федерации» / Л.А. Нудненко, М.А. Попова// Конституционное и муниципальное право. 2008. № 9. С. 10–13.

175

Гранкин И.В. От «нулевых чтений» к всенародному обсуждению законопроектов // Государство и право. № 7. 2007. С. 99.

176

Авакьян, С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. Т.1. – 3-е изд., стереотипное – М.: Юристъ, 2010. – С. 427.

177

Безруков А.В. Законодательная власть: теория и практика реализации. – Красноярск: СибЮИ МВД России, 2010. – С. 91.

178

Любимов, Н.А. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: конспект лекций. – изд. 2-е., перераб. и доп. – М.: Изд-во МГУ, 2009. – С. 37.

179

Нудненко Л.А. Проблемы правовой регламентации правотворческой инициативы граждан в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 2. С. 29–32.

180

Стенограмма встречи Президента РФ В.В. Путина с заведующими кафедрами конституционно-государственных дисциплин в Ново-Огарево 7 ноября 2013 г. Официальный сайт Президента РФ [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://kremlin.ru/news/19579 (дата обращения 10.11. 2°13 г.).

181

Дайси, А. Основы государственного права Англии / Пер. О.В. Полторацкой, под ред. проф. П.Г. Виноградова. – 6-е изд. – М.: Типография Товарищества И.Д. Сытина, 1905. – С. 68–69.

182

Нудненко Л.А. Концепция Федерального закона «О народной законодательной инициативе в Российской Федерации» / Л.А. Нудненко, М.А. Попова // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 9. С. 10–13.

183

Гранкин И.В. От «нулевых чтений» к всенародному обсуждению законопроектов // Государство и право. № 7. 2007. С. 95–101.

184

Во внимание не берется защита прав участников проведения народной правотворческой инициативы и участие в этом процессе судебных органов государственной власти.

185

Советская демократия в период развитого социализма / Отв. ред. Д.А. Керимов. – изд. 2-е, перераб. – М.: Мысль, 1979. – С. 100.

186

Авакьян, С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. Т.1. – 3-е изд., стереотипное – М.: Юристъ, 2010. – С. 420.

187

Макиавелли, Н. Государь. Искусство стратегии / Пер. с итал. М.А. Юсима. – М.: Эксмо; СПб.: Мадрид, 2008. – С. 274.

188

Советское государственное право / Отв. ред. А.И. Лепешкин. – М.: Юридическая литература, 1971 г. – С. 62.

189

Всенародное обсуждение проекта Конституции СССР. Челябинская область. – Челябинск: Изд-во Обкома ВКП (б), 1936 г. – 112 с.

190

Федотов М.А. Всенародное обсуждение и пресса. (Опыт контент-анализа газетных публикаций, посвященных обсуждению проекта Конституции СССР 1977 г.) // Советское государство и право. 1980. № 5. С. 38.

191

Авакьян, С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. Т.1. – 3-е изд., стереотипное – М.: Юристъ, 2010. – С. 421, 422.

192

Нудненко Л.А. Демократия в России и Италии: теория и практика // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 75 – 77.

193

Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. Т.1. – 3-е изд., стереотипное – М.: Юристъ, 2010. – С. 427.

Любимов Н.А. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: конспект лекций. – изд. 2-е., перераб. и доп. – М.: Изд-во МГУ, 2009. – С. 37.

194

К примеру, в 2011 году за двухмесячный срок проект Федерального закона «Об образовании» прошел эффективное всенародное обсуждение на специальном сайте сети «Интернет». За этот период сайт посетило свыше 12 миллионов человек, 11 тысяч из которых оставили комментарии в виде предложений и замечаний на предложенный проект нормативного правового акта (Более подробно: Яковлев В.Ф. Правовое государство: вопросы формирования. – М.: Статут, 2012. – С. 293).

195

Калантарова М.Р. Всенародное обсуждение в системе институтов социалистической демократии // Актуальные проблемы государствоведения. – М.: Изд-во ИГиП АН СССР, 1979. С. 135.

196

Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. -2-е изд., пересмотр. – М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. – С. 75.

197

Эсмен, А. Основные начала государственного права: Новейшая свобода, принципы и учреждения: в 2 т. Т. 1 / Пер. с франц. Н. Кончевская; под ред. и с предисл.: Ковалевский М.М. – М.: К.Т. Солдатенков, 1898. – С. 15.

198

Теория государства и права: учебник / М.А. Аржанов, С.Ф. Кечекьян, Б.С. Маньковский, М.С. Строгович; науч. ред. М.П. Карева. – М.: Госюриздат, 1949. – С. 249259.

Советское государственное право: учебник / Аскеров А.А., Дурманов Н.Д., Карева М.П., Коток В.Ф., и др. – М.: Юридическое издательство Минюста СССР, 1948. -С. 200–310.

199

Подобные выводы основаны на объективной реальности, истории развития Российского государства с сохранением общинного восприятия окружающей политико-правовой реальности с IX века до начала XX века, с его последующей трансформацией в идею Советов. Следует отметить, что теория Советов как основы организации государственной власти не является «кабинетной», «продуктом» ученой мысли, она явилась творчеством самих масс, самого российского народа. Массовые стачки рабочих и протестные настроения рабочих породили в городе Иваново-Вознесенском и в последующем в других городах России в 1905–1907 годах альтернативный орган власти народа – Советы.

200

Карасев А.Т., Депутат в системе представительной власти (конституционноправовое исследование): автореф. дис… д-ра юрид. наук: 12.00.02. – Екатеринбург, 2009. – С. 13–14.

201

Порядок формирования депутатского корпуса Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не рассматривается, по причине его освещения в параграфе 2 главы 2 настоящей работы в связи с рассмотрением мажоритарной и пропорциональной избирательных систем.

202

Сенаторы и эксперты предложили корректировки в законопроект. Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL:

http://council.gov.rU/structure/committees/3/appearance/29748 (дата обращения: 12.12.2013).

203

Шмитт, К. Государство: право и политика / Пер. с нем. и вступит. статья О.В. Кильдюшова; соств. В.В. Анашвили, О.В. Кильдюшов. – М.: Издательский дом «Территория будущего», 2013. – 448 с.

204

Квота со смыслом// Российская газета от 27.02.2014

205

Коркунов, Н.М. Русское государственное право: в 2 т. Т. 1. – изд. 6-е. – СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1908. – С. 419–421.

206

Кабышев В.Г. Совет Федерации: модернизация и консервация (размышления) / В.Г. Кабышев, Т.В. Заметина// Конституционное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 35.

207

ВЦИК, Верховный Совет не являлись парламентами в классическом понимании, но они, в том числе, олицетворяли представительные органы власти.

208

Примером тому могут служить многочисленные коррупционные действия депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, доказанные в судах общей юрисдикции.

209

В.Ф. Яковлев. Правовое государство: вопросы формирования. – М.: Статут, 2012. – С. 71

210

Нудненко Л.А. Теория демократии. – М.: Юристъ, 2001. – С. 86.

211

Каждый институт непосредственной демократии выполняет свою функциональную роль. Всю совокупность подобных институтов возможно представить в виде различных орудий, используемых народом для достижений своих целей. Какие-то институты формируют органы государственной власти (свободные выборы); другие выступают средством выражения мнения народа (всенародные обсуждения); третьи выполняют роль «народной фемиды», с помощью которой народ привлекает к ответственности правонарушителей (отзыв); четвертые имеют универсальный характер (референдум).

212

Прело, М. Конституционное право Франции / Пер. с франц. Ф.А. Кублицкого, под ред. и с предисл. проф. А.З Манфреда. – М.: Изд-во Иностранной литературы, 1957. – С. 453.

213

Но даже в этом случае, следует говорить о наличии ответственности депутата перед партией, при его избрании по пропорциональной избирательной системе. Профессор Л.А. Нудненко верно отмечает, что депутат, будучи юридически независимым от избирателей, фактически полностью зависит от политической партии. Более подробно: Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации / Л.А. Нудненко. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. – С. 90–91. К тому же исключение депутата из партии ведет к лишению его мандата.

214

Ориу М. Основы публичного права. – М.: ИНФРА-М, 2013. – С. 502.

215

Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

216

Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

217

Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. – С. 390.

218

В соответствии с рекомендациями Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу реализации института отзыва, в голосовании по вопросу отзыва депутата должно принять участие более половины зарегистрированных избирателей. Полагаем, что данная рекомендация определяет декларативный характер института отзыва, так как на практике невозможно достигнуть подобного уровня голосования. В этих целях нами снижено общее число избирателей, участие которых необходимо в голосовании по вопросу отзыва депутата на федеральном уровне для признания его состоявшимся.

219

Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. – С. 407.

220

12 декабря 1993 году на всенародном референдуме была принята Конституция России, учредившая Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; 1 января 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 03.12.2012 № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», закрепивший фактически выборы члена верхней палаты парламента России от исполнительного органа населением субъекта России.

221

Институты конституционного права / Отв. ред. проф. Л.В. Андриченко, проф. А.Е. Постников. – М.: Юриспруденция, 2011. – С. 283.

222

Амеллер М. Парламенты / Пер. с англ. З.И. Луковникова. – М.: Прогресс, 1967. -С. 446.

223

Большим пробелом в исследовании Совета как высшего органа государственной власти является отсутствие указания в рамках советского государственного права и современного конституционного права на его неоспоримое преимущество, – формируя корпус Совета, народ участвует одновременно в формировании исполнительной власти, что недостижимо при теории разделении властей. В то время как идеал народовластия должен быть всегда направлен на увеличение форм влияния народа на органы государственной власти, как второстепенных по отношению к народу и всего лишь механизмов обеспечения функционирования государства. Государственные органы власти должны не только быть подотчетны народу, служить исключительно его интересам, но в полном объеме формироваться им, при таких условиях демократия воплотиться в прямом смысле, а народный суверенитет утратит признаки фиктивности, последний отдельные конституционалисты не без цинизма не смогут сравнивать с «книжным фантомом». Боле подробно: Иванов И.В. Антон Менгер – основоположник юридического понимания социалистического государства// История государства и права. 2014. № 10. С. 11–16.

224

Эбзеев, Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2013. – С. 423.

225

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2013 года. [Электронный ресурс]// Официальный сайт Президента Российской Федерации. – Режим доступа: http://www.kremlin.ru/news/17118 (дата обращения 11.01/2014).

226

Эсмен, А. Основные начала государственного права: в 2 т. Т. 2 / Пер. с франц. Н. Кончевская, предисл. М.М. Ковалевский. – М.: К.Т. Солдатенков, 1899. -С. 159–162.

227

Институты конституционного права / Отв. ред. проф. Л.В. Андриченко, проф. А.Е. Постников. – М.: Юриспруденция, 2011. С. 278–279.

228

Лазаревский, Н.И. Самоуправление. Мелкая земская. – СПб.: Изд-во Товарищества И.Д. Сытина, 1903. – С. 7.

230

Васильчиков, А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. – СПб.: Тип. Э. Праца, 1870. – С. 1, 57–59.

231

Коркунов, Н.М. Русское государственное право: в 2 т. Т. 2. – изд. 6-е. – СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1909. – С. 489.

232

Коркунов Н.М. Указ. соч. – С. 491.

233

Стоит указать, что данные полномочия не являются исчерпывающими, так как федеральное и региональное законодательство предусматривает дополнительные полномочия органом местного самоуправления.

234

Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов / Под ред. Н.С. Бондаря. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2013. – С. 309.

235

Как было нами установлено, при исследовании институтов прямой демократии, они имеют целевое назначение и каждый выполняет свою «служебную роль». В этой связи опрос обладает характеристикой консультанта, при принятии органами местного самоуправления того или иного решения. Подобной характеристикой также обладают иные институты прямой демократии на местном уровне: публичные слушания, собрание, конференция (собрание делегатов).

236

Положение о порядке проведения опроса граждан в городском поселении Красногорск, утверждено Решением Совета депутатов городского поселения Красногорск Красногорского муниципального района Московской области о 19.04.2006 № 44/7 // Красногорские вести. 25.05.2006. № 62.

Положение о порядке назначения и проведения опроса граждан на территории Пушкинского муниципального района Московской области, утверждено Решением Совета депутатов Пушкинского муниципального района Московской области от 29.05.2013 № 760/85 // Маяк. 31.07.2013. № 57.

Положение о порядке назначения и проведения опроса граждан на территории муниципального образования поселения Киевский в городе Москве, утверждено Решением Совета депутатов поселения Киевский в г. Москве от 11.03.2014 № 9/4 // Московский муниципальный вестник. Т.2. 31.03.2014. № 8.

237

Закон города Москвы от 25.06.1997 № 21 «О консультативном опросе граждан в районе города Москвы» (ред. 21.02.2001) // Вестник Мэрии Москвы. 04.07. 1997. № 25 (спецвыпуск); 22.04.2001. № 16.

238

Однако это не решает всех проблем в сфере реализации власти местным сообществом посредством представительных органов. Учеными отмечается, что эти органы зависимы от органов государственной власти субъектов России; контрольные полномочия представительных органов далеко не всегда реально исполняются, так как механизм их реализации не всегда прописан в уставах муниципальных образований и так далее.

Более подробно: Антипьев К.А. Местные сообщества как основа местного самоуправления. – Пермь: Изд-во Перм. нац. исслед. политех. ун-та, 2013. – С. 53–54. Лаврентьев А.Р. Местное самоуправление в России: состояние и перспективы развития / А.Р. Лаврентьев, И.А. Коннов, Н.А. Трусов. – Дзержинск: ДФ РАНХиГС; изд-во «Кокорд», 2014. – С. 204.

239

Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 23.06.2014) // Российская газета. № 121. 30.05.2014; № 139. 25.06.2014.

240

Отметим, что глава муниципального образования, совмещающий одновременно должность главы местной администрации, в соответствии с этой же нормой обладает правом вето.

241

Антипьев К.А. Указ соч. – 160 с.;

Бабун Р.В. Местное самоуправление: тенденции и перспективы: сборник научных трудов. – Кемерово: Кузбассвузиздат, 2014. – 212 с.;

Головин Е.Г. Местное самоуправление как форма народовластия: курс лекций. – Нижний Новгород: НИУ РАНХиГС, 2013. – 100 с.;

Головин Е.Г. Проблемы развития муниципальных образований в послереформен-ный период. – Нижний Новгород: НИУ РАНХиГС, 2013. – 124 с.;

Бабичев И.В. Местное самоуправление в современной России / И.В. Бабичев, Б.В. Смирнов. – М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. – 528 с.;

Лаврентьев А.Р. Местное самоуправление в России: состояние и перспективы развития / А.Р. Лаврентьев, И.А. Коннов, Н.А. Трусов.. – Дзержинск: ДФ РАНХиГС; изд-во «Кокорд», 2014. – 526 с.;

Брежнев О.В. Местное самоуправление в России: теоретико-правовые аспекты / О.В. Брежнев, Д.В. Попов, И.В. Токмаков. – М.: НУ ОАОУ, 2013. – 112 с.; Потенциал развития местного самоуправления в России / Под ред. Т.Е. Зерчаниновой, А.В. Ручкина. – Екатеринбург: Уральский институт – филиал РАНХиГС, 2013. – 244 с.;

Территориальное общественное самоуправление как элемент гражданского общества в России и за рубежом: материалы третьего Всерос. семинара, г. Волгоград, 21–22 июня 2013 г. / Правительство Волгогр. обл., М-во по делам территор. образований Волгогр. обл./ отв. Ред. В.А. Головин. – Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2013. -143 с.

242

Число общественных объединений указано в тысячах. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики РФ [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения: 11.05.2014).

243

Полагаем, что из общего числа общественных организаций, выступающих средствами реализации народного суверенитета, следует исключить, созданные за пределами Российской Федерации иностранные некоммерческие неправительственные организации и некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента. В соответствии с частью 4 статьи 2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 04.06.2014) «О некоммерческих организациях» под иностранной некоммерческой неправительственной организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная за пределами территории Российской Федерации в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы. Под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, понимается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации (часть 6 статьи 2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 04.06.2014) «О некоммерческих организациях»), Признание подобных организаций средствами реализации суверенитета многонационального народа России может противоречить интересам подобной общности. По данным Министерства юстиции Российской Федерации по состоянию на 14.05.2014 г. в России функционирует 6 некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента; 334 иностранных некоммерческих неправительственных организаций (Сведения реестра НКО, выполняющих функции иностранного агента; Информация о филиалах и представительствах некоммерческих неправительственных организаций. Официальный сайт Минюста России [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL:

http://unro.minjust.ru/NKOForeignAgent.aspx (дата обращения: 27.05.2014)).

244

Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. Т.1.– 3-е изд., стереотипное – М.: Юристъ, 2010. – С. 450.

245

Официальный сайт Минюста России [Электронный ресурс]. – Режим доступа. – URL: http://unro.minjust.ru/NKOForeignAgent.aspx (дата обращения: 27.05.2014).

246

Религиозные объединения являются общественными формирования качественного иного характера, нежели общественные объединения, и они также не отнесены нами к участкам реализации народного суверенитета. В отличие от хозяйственных обществ, унитарных предприятий религиозные объединения, безусловно, имеют влияние на общество в целом, но подобное влияние не является политической властью, общественной властью. Граждане отправляют тот или иной культ, что связано исключительно с правами и свободами человека и гражданина. Подобный подход может быть критически оценен, так как иногда церковь выступает в качестве сугубо политического института, выражая свою позицию относительно той или иной идеологии, что недопустимо для подобного рода объединений в светском государстве. Тем более официальная религия в некоторых государствах воспринимается в качестве транслятора власти, которой неукоснительно должно подчиняться все общество, государственный аппарат. Государство в подобной ситуации фактически и юридически неотделимо от религиозной власти (теократические государства, на примере Ирана, Саудовской Аравии). Но полагаем, что в демократическом правовом светском государстве – Российской Федерации, религиозные объединения не стоит включать в механизм реализации народного суверенитета.

247

Определение Конституционного Суда РФ от 05.03.2009 № 467-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бухалова Юрия Валентиновича на нарушение его конституционных прав положением части второй статьи 28 Федерального закона «Об общественных объединениях». [Электронный ресурс]//Компьютерная справочная правовая система Консультант Плюс: Версия Проф. – Режим доступа: www.consultant.ru (дата обращения: 20.02.2014).

248

Федеральный закон от 2 апреля 2012 г. № 28-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях»// Российская газета. 04.04. 2012 г. № 73.

249

Легального определения общественно-государственных и государственнообщественных объединений не имеется. Исследователями предлагается следующее определение подобных объединений: «Государственно-общественные объединения, являясь одной из форм непосредственного участия граждан в управлении делами государства, представляют собой самостоятельный вид организаций, действующих в посреднической государственно-общественной сфере жизнедеятельности». Пиманова М.А., Правовой статус государственно-общественных объединений (конституционно-правовое исследование): автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02. – Тюмень, 2007. – С. 16.

250

Лукьянов А.И. Советское государство и общественные организации / А.И. Лукьянов, Б.М. Лазарев. – 2-е изд., перераб и доп. – М.: Госюриздат, 1962. – С. 247–248.

251

Распоряжение Президента Российской Федерации от 30.07.2013 № 290-рп «О бюджетных ассигнованиях Общероссийскому общественному движению «Гражданское достоинство» на проведение конкурсов» // Собрание законодательства РФ. 05.08.2013. № 31. Ст. 4210.

252

Приказ Минспорттуризма России от 25.01.2010 № 27 «Об утверждении Порядка разработки правил военно-прикладных и служебно-прикладных видов спорта» (Зарегистрировано в Минюсте России 08.02.2010 № 16288) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 29.03.2010. № 13.

253

Официальный сайт Всероссийского общества охраны природы ГЭлектронный ресурсі. – Режим доступа. – URL: http://www.runature.ru/text/about (дата обращения: 23.05.2014).

254

Положение «О Федеральной службе по надзору в сфере природопользования», утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 г. № 400 (ред. от 02.11.2013) // Российская газета. 11.08.2004. № 170; Собрание законодательства РФ. 20.05.2013. № 20. Ст. 2489.

255

Лукьянов А.И. Советское государство и общественные организации / А.И. Лукьянов, Б.М. Лазарев. – 2-е изд., перераб и доп. – М.: Госюриздат, 1962. – С. 248–249.

256

Александров Н.Г. XXI съезд КПСС о роли государства и права в строительстве коммунизма. – М.: Госюриздат, 1959. – С. 42.

257

Карапетян Л. М. Советы общенародного государства / Л. Карапетян, В. Разин. – М.: Издательство политической литературы, 1964. – 165 с. – С. 127–129.

258

Карапетян Л., Разин В. Указ. соч. – С. 130.

259

Комарова В.В. Общественные объединения в системе прямой демократии // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 12. С. 152 3-1528.

260

Васильева С.А. Основные формы взаимодействия органов государственной власти с общественными объединениями // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 4. С. 11–13.

Митин Г.Н. Особенности правового статуса общественно-государственных и государственно-общественных объединений//Конституционное и муниципальное право.2014.№ 2.С.18–21.

261

Закон СССР от 30.06. 1987 г. «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни» // Ведомости ВС СССР. 1987. № 26; Ст. 387; Закон СССР от 01.12. 1988 г. «О выборах народных депутатов в СССР» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1988. № 49. Ст. 727, 729; Закон СССР от 27.12.1990 г. «О всенародном голосовании (Референдуме СССР)» // Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. № 1. Ст. 10; Закон РСФСР от 15.05. 1991 г. «О порядке отзыва народного депутата РСФСР» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 21. Ст. 698.

262

Советское государственное право / Под общ. ред. А.Я. Вышинского. – М.: Юридическое издательство НКЮ сСсР, 1938. – С. 296.

Table of Contents

Иван Иванов Суверенитет многонационального народа Российской Федерации. Вопросы теории и практики: монография

Предисловие

1. Теоретические основы суверенитета многонационального народа Российской Федерации

1.1. Многонациональный народ Российской Федерации как носитель суверенитета

1.2. Народный суверенитет в историко-правовом контексте и механизм его реализации

1.3. Конституционно- и международно-правовые, социально-экономические, культурные основания народного суверенитета

1.4. Соотношение народного, национального, государственного суверенитетов и демократии

2. Институты непосредственной демократии в механизме реализации народного суверенитета

2.1. Референдум как форма реализации народного суверенитета

2.2. Свободные выборы как форма реализации народного суверенитета

2.3.Народная правотворческая инициатива в механизме реализации народного суверенитета

2.4. Всенародное обсуждение в механизме реализации народного суверенитета

3. Роль представительной демократии в реализации народного суверенитета

3.1.Совершенствование правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации

3.2. Совершенствование правового статуса Президента Российской Федерации

4. Местное самоуправление и общественные объединения в механизме реализации народного суверенитета

4.1. Роль местного самоуправления в реализации народного суверенитета

4.2. Место общественных объединений в реализации народного суверенитета

Заключение

Список использованных источников

Нормативные правовые акты

Нормативные правовые акты, утратившие силу

Материалы судебной практики

Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации

Монографии, учебники, учебные пособия, энциклопедии

Диссертации и авторефераты диссертаций

Статьи

Иностранная литература

Электронный ресурс

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

Проект Федерального закона «О народной правотворческой инициативе в Российской Федерации»

Примечания

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

23

24

25

26

27

28

29

30

31

32

33

34

35

36

37

38

39

40

41

42

43

44

45

46

47

48

49

50

51

52

53

54

55

56

57

58

59

60

61

62

63

64

65

66

67

68

69

70

71

72

73

74

75

76

77

78

79

80

81

82

83

84

85

86

87

88

89

90

91

92

93

94

95

96

97

98

99

100

101

102

103

104

105

106

107

108

109

110

111

112

113

114

115

116

117

118

119

120

121

122

123

124

125

126

127

128

129

130

131

132

133

134

135

136

137

138

139

140

141

142

143

144

145

146

147

148

149

150

151

152

153

154

155

156

157

158

159

160

161

162

163

164

165

166

167

168

169

170

171

172

173

174

175

176

177

178

179

180

181

182

183

184

185

186

187

188

189

190

191

192

193

194

195

196

197

198

199

200

201

202

203

204

205

206

207

208

209

210

211

212

213

214

215

216

217

218

219

220

221

222

223

224

225

226

227

228

230

231

232

233

234

235

236

237

238

239

240

241

242

243

244

245

246

247

248

249

250

251

252

253

254

255

256

257

258

259

260

261

262