Annotation

Учебное пособие «Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность» составлено в соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности: 081100 – «Государственное и муниципальное управление». Цели данного учебного пособия – раскрыть содержание государственного управления как специальности и как объекта научного изучения, рассказать о его месте в сфере профессиональной деятельности, познакомить студентов с основами теории и организации государственного управления.

При разработке данного учебного пособия авторы опирались на суждения, оценки, научные исследования многих ученных, в том числе и на собственный опыт изучения современных проблем формирования институтов государственного управления, государственной службы, эффективности принимаемых управленческих решений.

- Мадина Юнускадиевна Джамалудинова

- Введение

- Глава 1. Теоретико-методологические основы дисциплины «Введение в специальность»

- 1.1. Предмет и методы изучения государственного и муниципального управления

- 1.2. Эволюция науки государственное и муниципальное управление

- 1.3. Особенность государственного и муниципального управления

- 1. 4. История развития государственного и муниципального управления

- 1.5. Государственные образовательные стандарты и требования по специальности и направлению «ГиМУ»

- Глава 2. Организация государственного и муниципального управления

- 2.1. Государство как управленческая среда

- 2.2. Организация государственной гражданской службы

- 2.3. Государственная и муниципальная служба в современной России

- 2.4. Роль государственной и муниципальной собственности в реализации функций государственных и муниципальных органов власти

- 2.6. Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления

- Глава 3. Система государственного и муниципального управления

- 3.1. Система разделения властей в государственном управлении

- 3.2. Роль органов исполнительной власти в государственном управлении

- 3.3. Законодательная власть в системе управления государством

- 3.4. Судебная власть в системе государственного управления

- 3.5. Система и принципы организации местного самоуправления

- 3.6. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления

- Глоссарий

- А

- Б

- В

- Г

- Д

- З

- И

- М

- О

- Р

- С

- Т

- У

- Ф

- Э

- Тесты для самоконтроля студентов

- Литература

- Приложение

Мадина Юнускадиевна Джамалудинова

Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность: учебное пособие

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«ДАГЕСТАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

ФАКУЛЬТЕТ УПРАВЛЕНИЯ

КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Рекомендовано к изданию заседанием кафедры «ГиМУ» ДГУ

Протокол № 2 от 25.10 2014 г.

Автор:

Джамалудинова Мадина Юнускадиевна,

канд. экон. наук, доц. т кафедры ГиМУ ДГУ

Введение

Наука и практика государственного управления в России находится на этапе формирования. Идет поиск методологии исследования политических и управленческих процессов. Теория государственного управления, как и другие социально-политические науки, интернациональна; она – синтез знаний, накопленных отечественными и зарубежными исследователями и политиками-практиками.

Развернувшиеся в стране в последние годы административная, муниципальная и судебная реформы, реформа государственной службы, активная работа по совершенствованию системы всех ветвей государственной власти, по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров управления существенно повысили у общества интерес к государственной службе.

Перестройка государственного управления требует прежде всего восстановления отношений доверия, взаимопонимания, честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни общества, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно станет актуальным компонентом свободной, демократической и эффективной организации и функционирования общества.

Государственное и муниципальное управление наиболее эффективно, если оно осуществляется на основе научного познания и практического анализа закономерностей развития различных территориальных и социальных сообществ, их интересов, потребностей и механизмов поведения и взаимодействия между собой. В этой связи анализ хода реформ, исследование основ организации государственного и муниципального управления приобретают особую значимость и актуальность.

Цели данного учебного пособия – раскрыть содержание государственного управления как специальности и как объекта научного изучения, рассказать о его месте в сфере профессиональной деятельности, познакомить студентов с основами теории и организации государственного управления.

Дисциплина «Введение в специальность» призвана показать будущим специалистам круг основных проблем, понятий, закономерностей и технологий данной профессиональной деятельности.

При разработке данного учебного пособия авторы опирались на суждения, оценки, научные исследования многих ученных, в том числе и на собственный опыт изучения современных проблем формирования институтов государственного управления, государственной службы, эффективности принимаемых управленческих решений.

В процессе изучения дисциплины «Государственного и муниципальное управление» студенты должны изучить теоретико-методологические основы управления, механизм функционирования государственной и муниципальной власти, уметь ориентироваться в структуре органов государственного управления и местного самоуправления, знать основные теории управления, уметь оценивать эффективность деятельности управленческих органов, ресурсные возможности и перспективы развития территориальных образований, а также выделять проблемы государственного и муниципального управления и предлагать пути их решения.

Глава 1. Теоретико-методологические основы дисциплины «Введение в специальность»

1.1. Предмет и методы изучения государственного и муниципального управления

Осмысление понятия «государственное управление» предполагает анализ категорий «управление» и «государство». Поскольку управление возникло раньше, чем государство, начнем с первого.

Управление – это целенаправленное воздействие субъекта на объект для достижения результата. Примером управления технической системой являются: вождение автомобиля, запуск космической ракеты; примером управления биологической системой – животноводство, селекция, дрессировка животных; примером управления социальной системой – управление трудовым коллективом, пр. Всеобъемлющий характер этого процесса позволяет выделить управление как имманентное, т. е. изначально присущее, неотъемлемое, свойство всех систем. Общие закономерности процессов управления и передачи информации во всех типах систем изучает кибернетика. С точки зрения кибернетики управление – это перевод объекта какой-либо системы в качественно новое состояние или изменение этого состояния для достижения цели системы. Из определения следует, что необходимым условием процесса управления является наличие трех обязательных элементов: субъекта управления, объекта управления и отношений, складывающихся между ними в результате управления.

Государственное управление (как общественное явление) – это осуществляемое в рамках закона воздействие специально уполномоченных лиц на определенные их компетенцией сферы деятельности государства с целью проведения государственной политики.

Все сложившиеся в современной науке многообразие определений понятия «государственное управление» позволяет выделить широкую и узкую трактовку этого социального института. В узком смысле государственное управление отождествляется со сферой функционирования органов исполнительной власти. В широкой трактовке – это непосредственная деятельность всех ветвей государственной власти, их органов и должностных лиц по регулированию общественных отношений. В основу учебного пособия положено понимание государственного управления как целенаправленного организующе-регулирующего воздействия государства (через систему государственных органов и их должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.

Традиционно субъектами государственного управления считаются органы государственной власти и их должностные лица, а объектами – общественные процессы и отношения.

Таким образом, государственное управление можно понимать как целенаправленное, организующе-регулирующее воздействие органов государственной власти и их должностных лиц на общественные процессы и отношения. Природа государственного управления вытекает из особой социальной функции государства – упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, нужд и форм деятельности.

Муниципальное управление (как общественное явление) – это осуществляемое в рамках закона воздействие специально уполномоченных лиц на процессы местного самоуправления с целью решения проблем населения муниципального образования.

Наука и учебная дисциплина "Государственное и муниципальное управление" отвечают на вопросы:

• как осуществляется управление государством;

• кто и на каком основании осуществляет управление государством;

• как происходит процесс реализации управленческих решений, принятых высшими органами власти;

• как осуществляется взаимодействие между государством и обществом, отдельной личностью;

• как осуществляется местное самоуправление и др.

Соответственно предмет науки "Государственное и муниципальное управление" включает такие важнейшие области исследования, как:

• государство как публично-правовой институт;

• система органов государственной власти;

• организация системы местного самоуправления;

• государственная служба;

• муниципальная служба;

• административная реформа;

• иные вопросы.

Методами государственного и муниципального управления как управленческого процесса являются:

• императивный метод, предполагающий наличие отношений власти и подчинения, а также предписывающий действовать определенным образом. Данный метод имеет преимущественное распространение в процессе государственного и муниципального управления;

• диспозитивный метод, позволяющий участникам общественных отношений действовать по своему выбору. Этот метод встречается реже в процессах государственного и муниципального управления, но он также имеет место.

При научном исследовании государственного и муниципального управления используется следующие методы:

• общенаучные (важнейший из которых – диалектика – используется в большинстве наук);

• частные методы, наиболее распространенными из которых являются:

наблюдение – непосредственное восприятие изучаемых процессов и явлений;

сравнение – сопоставление изучаемых процессов и явлений, выявление общих черт и различий;

анализ – разложение общего на отдельные составляющие;

синтез – получение общего вывода из объединения отдельных явлений;

эксперимент – моделирование желаемых ситуаций;

опрос – выяснение мнения различных репрезентативных групп (например, специалистов различного профиля) по одному или нескольким вопросам, что позволяет выявить общие тенденции изучаемых процессов;

анкетирование – выяснение мнения целевой аудитории посредством постановки заранее определенных вопросов;

иные вопросы.

Наука "Государственное и муниципальное управление" отличается от соответствующей учебной дисциплины.

Наука – глубокое теоретическое знание о процессах, явлениях, их взаимосвязи и развитии.

Учебная дисциплина – первичные знание об основах науки, которые преподаются студентам для ознакомления изучаемым предметом.

1.2. Эволюция науки государственное и муниципальное управление

Государственное и муниципальное управление – относительно молодая наука – ей немногим более 100 лет. Предмет науки за это время часто менялся. В современном виде данная наука существует последние 30–40 лет, в России – чуть более 15 лет.

В эволюции науки государственного и муниципального управления выделяют 3 этапа:

• конец XIX – начало ХХ вв – зарождение науки;

• первая половина ХХ в – формирование предмета науки, ее окончательное обособление от других наук;

• вторая половина ХХ – начало XIX вв – развитие современной науки государственного и муниципального управления.

В конце XIX в. немецкий ученый М. Вебер одним из первых выделил теорию государственного управления как самостоятельную область исследования – разработал концепции государства как главного субъекта:

политики и власти;

• бюрократии;

• государственного аппарата.

По мнению Вебера, государство, так же как и политические союзы, предшествующее ему, – это государство людей над людьми с помощью легитимного насилия как средства. Он выделял 3 вида внутренних причин, в силу которых одни люди подчиняются другим:

авторитет «вечно вчерашнего» (исторически сложившиеся нравы, традиции, господство патриарха или патримониального князя старого типа);

• харизматического господство (харизма – власть, построенная на личных особо выдающихся качествах человека, например власть демагога, вождя толпы);

• господство в силу «легальности» (в силу веры в обязательность легального правления и деловой компетентности руководителей).

По Веберу, в своей эволюции государство прошло (или проходит) все 3 типа системы властвования – сначала власть держится на традициях, затем – на харизме лидеров и в конечном итоге – на признаваемых обществом законах.

Вебер также впервые предложил теорию бюрократии. Он признал бюрократию самым чистым типом легального господства.

Бюрократия определяется как тип организации, для которой характерны:

• распределение труда;

• специализация;

• четкая управленческая иерархия;

• правила и стандарты;

• единые принципы найма и продвижения по службе, основывающиеся на компетенции работника.

В Веберовской идее бюрократия была отождествлена с рационализацией, т. е. с упорядочением, систематизацией и изменяемостью общественных процессов, и в частности управления.

Немалый вклад в теорию государственного управления внесли французские исследователи. А. Эсмен в книге «Элементы конституционного права» проанализировал основные принципы государственного управления во Франции. Другие французские ученые – Л.Дюги, А. Мишель, М. Ориу – выработали институциональный подход к проблемам государственного управления. Особенностью этих авторов является рассмотрение государственного управления не самого по себе, а лишь в той мере, в которой она помогла изучению государственного-политических институтов.

Доктрина В. Вильсона о разделении политики и администрации. Теория госуправления Дж. М. Кейнса.

Изучение государственного управления в Великобритании и США началось в конце ХІХ в. в Лондонской школе, а продолжилось в Оксфордском, Кембриджском, особенно – Гарвардском и друних университетах. Наибольший вклад внесли американские ученые Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг и др. Профессор В. Вильсон, будущий президент США, провозглашал идею независимости и несменяемости чиновничьего аппарата. Он говорил о том, что в ходе президентских выборов смена политического руководства не должна отражаться на административном аппарате. Он предложил использовать в системе государственного управления наиболее эффективные методы организации и управления. В настоящее время данная идея В. Вильсона (разделение политики и административного аппарата) стала одной из важнейших доктрин организации государственного управления Великобритании, США, а также многих других стран мира.

Революционный вклад в развитие науки государственного и муниципального управления внес в 1930-е гг. Дж. М. Кейнс. Ключевая идея Кейнса состоит в том, что государство должно активно вмешиваться в процессы развития общества, влиять на развитие экономики. Ученый говорил о недостатках рыночной экономики, вызванных экономическими кризисами и безработицей и предложил антикризисную программу. В 1940-60-е гг. была создана концепция экономической системы, которая регулировалась бы как рынком, так и государством (например, путем перераспределения доходов в пользу неимущих слоев населения, налоговой политики, социальных льгот и др.).

Теория дирижизма. Современные теории.

Во Франции была разработана теория дирижизма для восстановления экономики страны после войны, реконструкции и модернизации отраслей производства, создания новых отраслей. Для реализации этой теории был объявлен принцип избирательности политики государства для восстановления и развития наиболее привилегированных отраслей промышленности, таких как тяжелая промышленность, химия, машиностроение, нефтепереработка. При этом преследовались цели продвижения французских товаров на мировом рынке.

В послевоенную эпоху в США и Западной Европе появляются 2 направления науки административного управления:

«классическая школа»

• «школа человеческих отношений»

Представителями «классической школы» являются Л. Уайт, Ф. Тейлор, А. Файоль, Д. Муни и др. Они утверждали, что государственное управление должно ориентироваться на достижение поставленных целей при помощи минимальных затрат с максимальной эффективностью. Для этого они предлагала специализацию, централизацию, единство распоряжений и др. Большая заслуга в этом направлении принадлежит французскому ученому А. Файолю, который выдвинул теорию об основных принципах государственного управления. К данным принципам относятся:

• разделение труда;

• иерархичность;

• единоначалие;

• дисциплина;

• ответственность и др.

Несмотря на очевидность указанных принципов, первоначально они использовались преимущественно при управлении корпорациями. Во многом благодаря трудам Файоля и его единомышленников принципы корпоративного управления постепенно стали использоваться в административном.

«Школа человеческих отношений» большой упор делает на создании условий, которые максимально раскрывали бы инициативу исполнителей.

В настоящее время на Западе популярны произведения таких ученых, как Т.Парсонс, П. Лазарсфельд, В. Томсон, Д. Истон, Г.Алмонд и др. Их главные идеи:

обеспечение стабильности управленческого аппарата;

• создание максимально понятных, простых и легальных стимулов для поощрения хорошей работы чиновников, их продвижения;

• признание бюрократии как особой уважаемой страты общества;

• целенаправленная специальная подготовка управленческих кадров, создание системы, которая бы выдвигала лучших;

• изменение имиджа бюрократа в обществе (ученые считали, что в ХХ в. бюрократ – это уже не нахлебник, паразитирующий на труде других прослоек общества, а специалист высочайшего класса, носитель уникальных знаний и жизненного опыта, от эффективности работы которого напрямую зависит благосостояние других граждан). Эти взгляды остаются популярными и в ХХІ в.

1.3. Особенность государственного и муниципального управления

Государственное управление является неотъемлемым признаком государственного организованного общества. Представляет собой деятельность государства в лице представляющих его институтов, направленную на организацию жизнедеятельности общества, в наиболее важных ее сферах и в тех аспектах, которые нуждаются (с точки зрения государства) во властном регулятивном (управленческом) воздействии и не могут функционировать на основе саморегуляции.

С точки зрения содержания управленческой деятельности государства и состава субъектов, призванных ее осуществлять, можно выделить два основных подхода к государственному управлению.

В соответствии с первым государственное управление (в узком смысле) представляет собой «деятельность государства, не являющуюся законодательной или судебной». Данный подход был сформулирован немецким юристом В. Еллинеком в работе «Административное право». В англо-американской науке социального управления в силу генетической связи ее с доктринами Общественного права, не уделяющего значительного внимания отраслевой дифференциации права, доминирует широкий подход к определению государственного управления. В соответствии с данным подходом государственное управление включает в себя всякую регулятивную деятельность, осуществляемую институтами государства, включая законодательную деятельность. Примером легитимации такого подхода может служить Конституция США, которая оперирует термином «федеральное правительство», понимая под ним Конгресс Президента и возглавляемую им администрацию, Верховный суд США.

Советская административно-правовая доктрина, хотя и не признавала разделение властей, считая его чуждым, буржуазным принципом, была ближе все-таки к узкому подходу. И в теории и в законодательных актах того периода широко применялись термины «органы власти и управления». При этом под органами власти понимались советы депутатов, а под органами управления юридически им подчиненные исполнительно-распорядительные органы.

Из законодательства, ставшего результатом конституционной реформы, признавшей и утвердившей разделение властей в качестве одного из основных принципов конституционного строя, категория «орган управления» была практически вытеснена и заменена на категорию «орган исполнительной власти». В законодательстве последних лет все чаще применяется понятие «орган исполнительной власти, осуществляющий управление…».

Английский ученый-просветитель Д. Лок в работе «Трактат о правлении» писал, что «законодательная власть – это та власть, которая имеет право указывать, как должна быть употреблена сила государства для сохранения сообщества и его членов». Там же он подчеркивает необходимость такой власти, «которая следила бы за исполнением тех законов, которые созданы и остаются в силе. И таким образом, законодательную и исполнительную власть часто надо разделять».

Разделение властей проявляется прежде всего в разграничении их компетенции, четкой фиксации за каждой из ветвей власти присущих ей полномочий. Однако при осуществлении своей деятельности органы исполнительной власти, как правило, в той или иной степени (в зависимости от принятой в соответствующем государстве модели разделения властей) подконтрольны органам законодательной власти.

Государственное управление выступает, с одной стороны, как функция, реализуемая в деятельности органов исполнительной власти, выраженная в их регулятивном воздействии на общественные отношения с целью обеспечить их функционирование в соответствии с законодательством. С другой стороны, категория «государственное управление шире, чем «исполнительная власть» и часто тождественно деятельности по осуществлению этой власти. Кроме того, управленческой деятельности всегда присущ властный характер.

Более широкий характер категории «государственное управление» находит подтверждение также в том обстоятельстве, что его элементы присутствуют в деятельности, не связанной непосредственно с осуществлением исполнительной и других видов государственной власти, а направленной на оптимизацию их осуществления. Примером этого может служить наличие и работа таких государственных органов как Администрация Президента, Аппарат Правительства, аппараты палат Федерального Собрания. Деятельность их содержит в себе управленческое начало, однако играет при этом служебную роль.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. В пределах своих полномочий оно самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Данное положение Конституции Российской Федерации соответствует статье 2 Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года (ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ, вступила в силу для России 1 сентября 1998 года), согласно которой принцип местного самоуправления должен быть призван во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.

Статья 3 Хартии определяет местное самоуправление как «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под всю ответственность и в интересах местного населения».

Как видно из приведенной теории, она раскрывает сущность института местного самоуправления через право органов местного самоуправления (в оригинальном тексте – localauthorities – местные власти).

Российское законодательство, не противоречива подходу, примененному в европейской Хартии, раскрывает данную категорию как право населения, от которого производны права соответствующих органов.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление является формой осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление имеет тесную связь с муниципальным управлением.

Муниципальное управление выступает как функция органов местного самоуправления, реализуемая в деятельности по решению законодательных Федеральным законом вопросов местного значения.

Субъектом местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом является муниципальное образование (территория, в границах которой осуществляется местное самоуправление). В связи с осуществлением местного самоуправления муниципальное образование выступает уже в качестве объекта муниципального управления, а органы местного самоуправления и должностные лица наделяются статусом субъекта муниципального управления.

Суммируя данные положения, муниципальное управление можно определить как деятельность (в основном исполнительно-распределительную) по осуществлению местного самоуправления, реализуемую в пределах установленной компетенции органами местного самоуправления и обеспечивающую функционирование и развитие экономической, социальной, политической и духовной сфер жизнедеятельности муниципального образования.

Государственное и муниципальное управление осуществляется в определенной юридической форме, закрепленной нормативными актами, составляющими правовую основу государственного и муниципального управления. В Российской Федерации такую основу составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указаны и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты.

Конституция Российской федерации является актом непосредственного действия и высшей юридической силы. Она определяет характер правового регулирования отношений во всех значимых сферах жизни общества и государства и соответственно управления, осуществляемого в этих сферах.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы составляют наиболее значимую с точки зрения объема часть в системе нормативных источников государственного и муниципального управления. В числе законов, непосредственно регулирующих вопросы организации и осуществления управления, среди прочих можно привести Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Указы Президента и Постановления Правительства Российской Федерации, носящие нормативный характер, также рассматриваются в качестве источников регулирования в сфере государственного и муниципального управления. Так, Президент Российской Федерации своими указами утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти, учреждает министерства и другие федеральные органы исполнительной власти (службы, агентства), устанавливает, если это не относится к ведению Правительства российской Федерации, их компетенцию. Кроме того, он создает администрацию президента, определяет ее структуру. Правительство Российской Федерации утверждает положения о федеральных службах и федеральных агентствах.

Система государственного управления в субъектах Российской Федерации должна соответствовать базовым требованиям, установленным Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Нормативные акты, составляющие правовую основу государственного и муниципального управления, с точки зрения отраслевой принадлежности в основном относятся к административному и муниципальному праву. Однако они могут содержать в себе и нормы других отраслей, так же как и акты иной отраслевой принадлежности могут включать нормы административно-правового характера, что свидетельствует о комплексном характере правового регулирования отношений в сфере государственного и муниципального управления.

Деятельность по осуществлению государственного и муниципального управления строится на основе определенных правовых принципов, установленных конституцией государства либо вытекающих из ее содержания, а также принятыми в развитие конституционных норм законами. Данные принципы в соответствии с заложенным в них смыслом и сферой применения можно разделить на конституционные, затрагивающие все аспекты государственного и муниципального управления, а также организационные, определяющие особенности управленческой деятельности, обусловленные ее конкретной сферой и применяемыми в ней управленческими методами.

Конституционные принципы государственного и муниципального управления в определенной степени совпадают с положениями, составляющими основы конституционного строя, в силу чего присущи всей правовой системе.

Основополагающим для всей правовой системе Российской Федерации является принцип приоритета личности, ее прав и свобод. Он закреплен статьей 2 Конституции, гласящей: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства», и развивается в положениях статьи 19, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Непосредственное действие прав и свобод означает, что нормы, их закрепляющие, не нуждаются в издании дополнительных правовых актов, конкретизирующих порядок их применения, и органы государственного и муниципального управления обязаны руководствоваться ими в своей деятельности.

Принцип законности вытекает из положений статьи 15 Конституции российской Федерации, где она провозглашается как правовой акт высшей юридической силы. Законы и другие правовые акты не могут противоречить Конституции. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы.

Принцип федерализма пронизывает все конституционные нормы и всю систему законодательства, в силу чего естественным образом выступает в качестве принципа государственного управления.

Принцип разделения властей определяет содержательную характеристику государственного управления, поскольку компетенция субъектов управления должна устанавливаться в соответствии с данным принципом.

Положения статьи 12 конституции, согласно которой в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, по своему смыслу выражают соответствующий конституционный принцип. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, при этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Данная норма имеет принципиальный характер как для государственного, так и для муниципального управления, поскольку при осуществлении соответствующей деятельности не должно допускаться незаконное «вторжение» в предметную область, закрепленную за другим видом управления.

Организационные принципы государственного и муниципального управления, как следует из самого их названия, определяют организационные аспекты управленческой деятельности, структуру органов управления, их функции методы их осуществления, порядок взаимодействия субъектов в рамках системы управления.

Из конституционного принципа федерализма и положений о распределении предметов ведения и полномочий вытекает принцип территориального управления. Его действие проявляется в таком функционировании системы органов управления, когда реализация их функций на территории субъектов Российской Федерации обеспечивается в деятельности территориальных подразделений (органов).

Разнообразие сфер жизнедеятельности, являющихся объектом государственного и муниципального управления, обуславливает создание специальных органов, осуществляющих деятельность по управлению в конкретной сфере. В данном факте находит выражение принцип отраслевого управления.

Принцип межотраслевого управления отражает специфику внутрисистемных связей при осуществлении государственного и муниципального управления, обусловленных наличием во многих отраслях управления вопросов, совпадающих с элементами предметной сферы других отраслей, в связи с чем решение их требует согласованных действий со стороны субъектов, наделенных компетенцией в каждой из отраслей.

1. 4. История развития государственного и муниципального управления

Некоторое представление об эволюции российской государственности дает следующая периодизация.

• Древняя Русь (IX–XI вв.);

• Киевская Русь (XI-ХІІ вв.);

• Владимиро-Суздальская Русь (ХІІ-XІV вв.);

• Великое княжество Московское (XІV–XV вв.);

• Московское государство (Московское царство, Великорусское государство, Русское государство, Россия) (конец XV–XVII вв.);

• Российская империя (1721–1917 гг.);

• Российская республика (провозглашена Временным правительством 1 сентября 1917 г.);

• Российская Советская республика (провозглашена ІІ Всероссийским съездом Советов 26 октября 1917 г.);

• Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика (объявлена ІІІ Всероссийским съездом Советов (10–18 января 1918);

• Союз Советских Социалистических Республик (образован на І Всесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 г.);

• Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (правопреемница СССР после отзыва Верховным Советом РСФСР своих представителей из Верховного Совета СССР, денонсирования им Договора об образовании СССР 30 декабря 1922 г. и ратификации Минского соглашения от 8 декабря 1991 г. о создании Содружества Независимых государств (СНГ) 12 декабря 1991 г.);

• Российская Федерация – Россия (РФ – Россия) (новое наименование государства, установленное VI съездом народных депутатов РФ 21 апреля 1992 г. и закрепленное Конституцией РФ 1993 г.).

Государство строится по территориальному принципу, поэтому одним из ключевых атрибутов государства является территория. Законы и полномочия государства распространяются на людей, проживающих на конкретной территории. В процессе расширения территории России выделяют следующие этапы.

1. IX–XIII вв. – становление первоначальных территориальных пределов российской государственности, когда распад единого княжества привел к федеральной раздробленности Руси, а затем – к новому этапу ее развития и объединения.

2. XIV – первая четверть XVI – в. – собирание русских земель вокруг Москвы, объединение их в единое государство и сосредоточение власти в руках самодержавия.

3. XVI – конец XVII в. – территориальные приобретения в допетровскую эпоху. В этот период происходит формирование России как цивилизационно-неоднородного общества. Уже к середине XVII в. русские цари правили самым большим государством. Владения их росли темпами, не имевшими себе равных в истории.

К началу XX в. в составе России оказались около 165 народов, достигших разных уровней развития. Территория России стала представлять собой единое экономическое пространство, в котором складывался единый всероссийский рынок. На всей территории России действовали единые законы, существовало единое административное деление, общероссийская система администрации, делопроизводства и суда. Включение новых территорий в Российское государство происходило с учетом их особенностей с последующим втягиванием их в единое общество.

В истории государственного управления в России с достаточной степенью условности принято выделять, в частности:

• управление в период военной демократии;

• государственное управление а период Новгородской республики;

• государственное управление в середине XVI века;

• государственное управление при Петре I;

• государственное управление в первой половине XIX века;

• государственное управление 1906–1917 гг.;

• государственное управление в СССР в 1989–1991 гг.;

• государственное управление в СССР по дополнениям, внесенным в конституцию IV съездом народных депутатов СССР в декабре 1990 г.;

• управление в Российской Федерации с 1992 г.

Для управления в период военной демократии было характерно наличие князя, дружин (старшей и младшей), а также вече (народного собрания). Старшая дружина возглавлялась князем и состояла из опытных воинов. Из аристократической верхушки дружины выделялись бояре. Младшая дружина была представлена оттоками, детьми боярскими. Народное ополчение подчинялось не князю, а вече.

Государственное управление в период Новгородской республики предполагало наличие в качестве важнейших элементов посадника, князя, архиепископа, тысяцких, вече. Князь приглашался, ему предоставлялось командование вооруженными силами, новгородцы не позволяли ему самостоятельно вести дела внешней политики и начинать войну без согласия вече. Посадник заменял в городе или в области князя. Архиепископ был главой новгородской церкви и имел большое влияние на политическую и социальную жизнь. Тысяцкий руководил земским ополчением, подчиненный ему округ назывался тысячей.

Важнейшими особенностями государственного и муниципального управления как науки являются:

1) междисциплинарный характер знания, представленного в государственном и муниципальном управлении. Эта наука сформировалась и развивается на стыке различных областей знания – философии, этики, политологии, права (прежде всего, административного), социологии, теории организации, психологии, кибернетики, теории систем и иных общественных, естественных и технических наук;

2) практическая направленность государственного и муниципального управления. Научные результаты, полученные в этой области знания, всегда находят применение в практике, не требуя промежуточных стадий исследовательской работы, связанных с поиском сфер их практического использования и внедрения;

3) обусловленность проблематики государственного и муниципального управления потребностями повышения эффективности совместной деятельности людей в обществе и государстве, в рамках государственного аппарата, а также новыми социальными идеями, получающими распространение в обществе связанными с экологией, образом жизни, отношениями между странами, между различными конфессиями, этническими группами и т. д.)

4) двойственность источника формирования и развития государственного и муниципального управления. С одной стороны, это собственно научно-исследовательская деятельность, а с другой – научное обобщение практического опыта в сфере государственного и муниципального управления.

Целью государственного и муниципального управления как науки является преодоление противоречий, возникающих в процессе совместной деятельности людей, в частности, между:

• потребностью в совместной деятельности людей, во взаимодействии и сотрудничестве социальных организаций и наличием у них мотивов и целей различной (иногда противоположной) направленности;

• традиционными целями функционирования государства (муниципального образования) и тенденциями изменения окружающей среды, а также разнообразными новыми социальными идеями;

• увеличением масштабов задач, которые ставит жизнь, размерности решаемых государством (муниципальным образованием) задач и требованием снижения издержек на государственное и муниципальное управление;

• новыми технологиями, используемыми в политике, экономике, культуре, в социальной работе и т. д., и сложившимися стереотипами совместной деятельности людей в сфере государственного и муниципального управления, а также ограничениями, связанными с физическими возможностями человека

• высокой социальной ответственностью руководителя государственного, муниципального управления и наличием у него негативных качеств, подверженностью его негативным состояниям и т. д.

Поскольку отношения в сфере государственного и муниципального управления являются общественными, то и изучающая их наука относится к числу общественных наук, наряду с социологией, психологией, правом и т. д. Вместе с тем это ни в коей мере не исключает использования в качестве инструментария для изучения управленческих проблем результатов и методов естественных и технических наук.

Государственное и муниципальное управление является преимущественно прикладной наукой, так как она разрабатывает средства для решения конкретных практических задач человеческой деятельности, для применения результатов фундаментальных (теоретических, «чистых») наук при решении не столько познавательных, сколько социально-практических проблем. Этим государственное и муниципальное управление отличается от теоретических наук (философия, этика и др.), задача которых – познание законов, определяющих поведение и взаимодействие базисных структур природы, общества и мышления.

Объект исследования (государство, муниципальное объединение, государственный аппарат и люди, объединившиеся для совместной деятельности в составе государственного аппарата, муниципального учреждения) определяет принадлежность государственного и муниципального управления к числу конкретных (предметных) наук.

Изучая систему структур, связей, отношений управления на разных уровнях, наука государственного и муниципального управления выступает как теория ч, в то время как ряд наук представляют собой теории свойств (в частности, механика, физика, химия) либо теории отношений (такие науки, как математика, логика).

В целях анализа взаимодействия различных наук при изучении проблем управления выделим следующие группы операций (функций) управления:

• определение целей государственного и муниципального управления;

• поиск, сбор (добывание), систематизация, накопление, обработка, хранение информации;

• анализ ситуации и обстановки с использованием имеющейся информации;

• выработка и принятие управленческого решения;

• организация исполнения решения.

Определение целей деятельности государственного и муниципального управления, постановка задач высшего уровня опираются, прежде всего, на достижения философии, этики, политологии, политической экономии, национальной экономики, геополитики, теории организации.

История становления любой сферы человеческой деятельности, в том числе истории государственного и муниципального управления, всегда трудна для усвоения, прежде всего потому, что мы изучаем ее из современности, с иных позиций, имея совсем другие базовые представления.

Из числа знаменитых управленцев, топ-менеджеров разных эпох, руководителей различных сфер государственного и муниципального управления для настоящей книги нами отобраны три представителя отечественного государственного менеджмента-российский император Александр III, адмирал Ф.Ф.Ушаков, Н.С. Хрущев. Среди западных управленцев это Г. Коль, Дж. Буш. Из числа восточных – Дэн Сяопин, Раджив Ганди.

Александр III (1845–1894) – российский император, царствовал в 1881–1894 гг.

Идеалом царя были патриархальное правление, разделение общества на устойчивые состояния, национально-самобытное развитие. Он считал, что сильная государственная власть поможет наведению порядка и является благом для страны. Он руководствовался советами своего ближайшего окружения, а также завещанием отца Александра II, который писал о том, чтобы Александр III не увлекался модными теориями и помнил, что могущество России основано не единстве государства, а потому все, что может «клониться к потрясению его единства, для него пагубно и не должно быть допускаемо».

Император считал протекционизм самым действенным средством подъема производительных сил, формой регулирования экономического развития, государственного контроля над ним, своеобразной формой планирования. Темпы промышленного и железнодорожного строительства, испытавшие спад в конце 70-х годов XIX в., в царствование Александра III вновь возрастают. Таможенное обложение увеличилось почти вдвое. Наиболее высокие пошлины были установлены на ввоз чугуна и вывоз нефти, что послужило развитию отечественной тяжелой промышленности. В результате вырос торговый баланс России. Золотой запас был увеличен к 1891 г. до 500 млн рублей, что составлено более 65 % имевшихся в обращении бумажных денег. Это привело к укреплению рубля.

Ушаков Федор Федорович (1744–1817) – выдающийся русский флотоводец, адмирал, один из создателей Черноморского флота, с 1790 г. – его командующий.

В систему Ушакова Ф.Ф. входило:

• доскональное владение флотоводческим искусством;

• тщательная подготовка базы флота (того, что мы сейчас называем «материальная часть»);

• непрестанное обучение морских экипажей.

Его стратегия и тактика были подчинены конечному результату – сражению, уничтожению противника, победе. Он не ждал чрезвычайных случаев, не уклонялся ни от одного боя.

Русский морской флот во времена Ушакова имел большое число опытных морских командиров, принимавших участие во многих кампаниях и сражениях.

Хрущев Никита Сергеевич (1894–1971) – глава Советского Союза с 1953 по 1964 гг. С его именем связывается поворот в международной политике от «холодной войны» к мирному сосуществованию, к разрядке напряженности.

Наиболее успешными признаны следующие осуществленные им реформы:

• ликвидация всех видов тайных бессудных расправ (так называемых «троек», «особых совещаний» и т. д.)

• пенсионная реформа. До нее пенсии носили символический характер. Реформа распространялась на десятки миллионов человек и сделала для них возможным сносное, хотя и скромное существование;

• жилищная реформа. Массовое жилищное строительство сделало для многих доступным получение квартиры, цены на кооперативы были тогда умеренными;

• крестьянская реформа. «До Хрущева» крестьяне из-за высоких налогов вели жалкое существование. Они были, по существу, на положении крепостных. Реформа привела к тому, что крестьяне получили возможность переходить из одного хозяйства, района в другой, переезжать в город, получать паспорта. Уровень жизни крестьян повысился.

Коль Гельмут (1930) – крупнейший германский политик современности, в 52 года стал самым молодым канцлером в истории ФРГ.

При Г. Коле жизненный уровень большинства населения стал выше, положение западногерманской марки упрочилось. Годы его правления отождествляются с экономическим подъемом. Вместе с тем, Коль постоянно подчеркивает, что сначала он лидер партии, а потом уже канцлер.

Во внешней политике Коль продемонстрировал верность США как патрону по НАТО, сохранил, а затем и развил сотрудничество с СССР, активизировал экономические и политические отношения с ГДР. Облегчение поездок родственников, живущих в обоих германских государствах, оценили в ФРГ как результат личных стараний канцлера.

Буш Джордж (1924) – крупный американский политический деятель, 41 президент США.

Дж. Буш и его окружение стремились черпать идеи из самых различных, подчас неожиданных источников. Они проявляют интерес ко всем исследовательским организациям и научным центрам, привлекают в аппарат советников людей самой разной политической ориентации. Среди проблем, стоявших перед президентом, – бюджетный дефицит, угроза экономического спада, разрастающиеся эпидемии наркомании и СПИДа, растущий «советский вызов» (далеко идущие внешнеполитические инициативы Советского Союза).

Ганди Раджив (1944–1991) – премьер-министр Индии (19841989). Вошел в мировую политику сразу в двух ипостасях – как лидер одной из крупнейших и авторитетнейших стран мира и как глава Движения неприсоединившихся государств.

Пусть от общей концепции модернизации Индии, предложенной Р.Ганди, до выработки конкретных программ был преодолен за год. В 1986 г. был принят седьмой пятилетний план, предусматривавший всестороннюю модернизацию экономики, более полное использование сельскохозяйственных и промышленных конкурентоспособных предприятий государственного сектора, мобилизацию людских ресурсов.

Ганди снял многие ограничения на импорт товаров в Индию, поощрял иностранные капиталовложения, способствуя экономическому подъему страны в 1986–1990 г.

Дэн Сяопин (псевдоним) (Дэн Вэньмин или Дэн Сисян) (19041997) – крупнейший государственный деятель Китая, низвергнувший культ личности Мао-Цзэдуна, но сохранивший его идеи.

30 марта 1979 г. на партийной конференции Дэн Сяопин выдвигает четыре основных принципа, которые впоследствии фиксируются в Конституции Китая 1982 года: придерживаться социалистического пути, диктатуры пролетариата, руководящей роли партии, а также марксизма-ленинизма и идей Мао Цзэдуна. По заявлению Дэна китайский народ нуждается в социалистической, а не в буржуазной, индивидуалистической демократии.

Дэн Сяопин проводил в жизнь следующие основные принципы внешней политики – невмешательство в дела других государств, неприсоединение, невступление в союзы и блоки, пропаганда концепции «многополярности» мира.

1.5. Государственные образовательные стандарты и требования по специальности и направлению «ГиМУ»

Основные виды деятельности бакалавра по государственному и муниципальному управлению:

• организационно-управленческая – выполнение функций государственного и муниципального служащего: организация работы по государственному и муниципальному управлению; связь с регионами; организация документационного обеспечения управления с применением компьютерной техники; пользование современными средствами оргтехники;

• информационно-аналитическая – организация информационно-справочной и аналитической работы в системе государственного и муниципального управления; сбор и обработка необходимой информации для принятия управленческих решений; распространение информации; прогнозирование развития социально-экономических процессов в объектах управления; пользование современными информационными технологиями.

Выпуск должен уметь: пользовать экономическую, нормативно-управленческую, правовую документацию в профессиональной деятельности; применять основные макро- и микроэкономические категории; экономико-статистические методы обработки учетно

экономической информации при подготовке материалов организационного, экономического и справочного характера; ориентироваться в выборе эффективных управленческих решений; создавать условия для внедрения стратегического и инновационного менеджмента в организации; принимать участие в разработке маркетинговых стратегий; изучать жизненный уровень населения; развивать предпринимательскую деятельность в регионе; вести деловую переписку и телефонные переговоры; участвовать в деловых переговорах и публичных выступлениях; вести делопроизводство; соблюдать этические нормы поведения служащих; разрешать конфликтные ситуации; владеть культурой общения; использовать современные информационные технологии в профессиональной деятельности.

Выпуск должен знать: систему государственного управления; организацию муниципального и социального управления; организацию муниципального хозяйства; формы и методы кадровой деятельности; систему административно-правовой деятельности; законодательные акты и нормативно-методическую документацию по государственному и муниципальному управлению; особенности профессиональной этики служащих; современные информационно-коммуникационные технологии.

Выпускник, освоивший основную профессиональную образовательную программу среднего профессионального образования повышенного уровня по направлению «Государственное и муниципальное управление», подготовлен:

• К освоению основной профессиональной образовательной программы высшего профессионального образования;

• К освоению основной профессиональной образовательной программы высшего профессионального образования по направлению «Государственное и муниципальное управление» в сокращенные сроки.

Специальность высшего профессионального образования 061000 – «Государственное и муниципальное управление» утверждена приказом Минобразования России № 686 от 02.03.2000 г., а действующий ГОС ВПО по ней – 17.03.2000 г.

Нормативный срок освоения образовательно-профессиональной программы при очной форме обучения – 4 года.

Область профессиональной деятельности – обеспечение эффективного управления организацией, участие в организации и функционировании систем государственного и муниципального управления, совершенствование управления в соответствии с тенденциями социально-экономического развития.

Профессиональная деятельность осуществляется в системе органов представительной, исполнительной, судебной властей, а также в иных государственных органах, организациях и учреждениях в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной службе.

Объектами профессиональной деятельности бакалавра являются различные организации и подразделения в системе государственного и муниципального управления, процессы экономической, политической, организационной и социальной жизни общества, проблемы функционирования и развития государства и его региональных и муниципальных образований, проблемы взаимодействия человека и общества.

Бакалавр государственного и муниципального управления должен быть готов к следующим видам деятельности, которые выделяются в соответствии с его назначением и местом в системе управления: планированию индивидуальной и совместной деятельности, организации работы по целям, ресурсам и результату, рациональному контролю деятельности сотрудников и организации в целом, руководству коллективом и координации деятельности во внешней среде, мотивации сотрудников, представительству организации и ее внешних интересов, исследованию и диагностике проблем, прогнозов, целей и ситуаций, консультационной, методической и образовательной работе с сотрудниками, инновационной деятельности в области управления.

Таким образом, виды профессиональной деятельности бакалавра по государственному и муниципальному управлению следующие:

• управленческая;

• организационная;

• экономическая;

• планово-финансовая;

• маркетинговая;

• информационно-аналитическая;

• проектно-исследовательская;

• диагностическая

• инновационная;

• методическая.

Обязательный минимум содержания образовательной программы по направлению – «Государственное и муниципальное управление» гораздо более обширен и сложен, чем тот, который предусмотрен ГОС СПО.

Он предполагает обязательное изучение всеми студентами и слушателями следующих дисциплин:

• Гуманитарные и социально-экономические дисциплин (ГСЭ):

– философия;

– иностранный язык;

– отечественная история;

– физическая культура;

– культурология;

– правоведение;

– социология;

– политология;

– психология и педагогика;

– русский язык и культура речи.

Однако последние 6 учебных дисциплин могут реализоваться по усмотрению вуза. При этом возможно их объединение в междисциплинарные курсы при сохранении обязательного минимума содержания;

• Общие математические и естественно-научные дисциплины (ЕН):

– математика;

– информатика;

– концепции современного естествознания.

Особенно большой объем учебных часов стандарт отводит, естественно, на изучение общепрофессиональных (ОПД) и специальных дисциплин (СД):

• ОПД:

– экономическая теория;

– история государственного управления в России;

– исследование социально-экономических и политических процессов;

– Государственные и муниципальные финансы;

– статистика;

– Демография;

– Теория управления;

– теория организации;

– территориальная организация населения;

– геополитика;

– Правовые основы Российского государства (Конституционное право России; Гражданское право; Административное право; Трудовое право);

• СД:

– система государственного и муниципального управления;

– Управление общественными отношениями;

– региональная экономика и управление;

– управление персоналом;

– Информационные технологии управления;

– Социология управления;

– Разработка управленческого решения.

Наряду с подготовкой бакалавров по государственному и муниципальному управлению в стране ведутся повышение квалификации и профессиональная подготовка государственных и муниципальных служащих.

Федеральные законы об основах государственной и муниципальной службы, о государственной гражданской службе и соответствующие законы субъектов РФ дают право государственным и муниципальным служащим повышать свою квалификацию с отрывом и без отрыва от производства, гарантируют им реализацию данного права, предусматривая оплату командировочных расходов и бесплатное для них соответствующее обучение в специализированных учебных заведениях. В то же время в законах записано, что государственный служащий обязан поддерживать уровень квалификации, необходимый для решения профессиональных задач, соответствующих его должностным обязанностям, и по мере необходимости (но не реже одного раза в три года) повышать квалификацию или проходить профессиональную переподготовку.

Согласно действующему законодательству, гражданину, претендующему на должность государственного или муниципального служащего, необходимо иметь уровень профессионального образования, соответствующий квалификационным требованиям к данной должности. При этом требуется представить документы, подтверждающие его квалификацию, а при прохождении служащими аттестации и переводе на другие должности учитывается полученное ими дополнительное профессиональное образование.

Для повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных и муниципальных служащих устанавливаются образовательные программы четырех видов:

• краткосрочные программы повышения квалификации объемом от 72 до 100 учебных часов, направленные на повышение квалификации по отдельным видам профессиональной деятельности и решение соответствующих профессиональных задач;

• среднесрочные программы повышения квалификации объемом от 100 до 500 учебных часов, направленные на комплексное повышение квалификации со специализацией по должности;

• Программы профессиональной переподготовки объемом от 500 до 1000 учебных часов, осуществляемые с целью адаптации государственных служащих к новым экономическим условиям и ведению новой профессиональной деятельности;

• Программы, дополнительного к высшему профессионального образования, осуществляемые в соответствии с государственными требованиями к минимуму содержания и уровню подготовки лиц для присвоения дополнительной квалификации, формируемые по заказам министерств, ведомств и органов управления образованием, в том числе с учетом международных требований и стандартов, объемом свыше 1000 учебных часов.

В целях реализации образовательных программ дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих стандартом устанавливаются следующие сроки непрерывного обучения:

• при повышении квалификации – от двух до шести недель с полным или частичным отрывом от государственной или муниципальной службы и от шести недель до шести месяцев без отрыва от государственной и муниципальной службы;

• при профессиональной переподготовке – от трех до шести месяцев с отрывом от государственной и муниципальной службы и от шести месяцев до одного года без отрыва от государственной и муниципальной службы.

Государственным образовательным стандартом (ГОС) предусмотрено, что освоение государственными и муниципальными служащими образовательных программ дополнительного профессионального образования завершается итоговой аттестацией, по результатам которой выдаются документы государственного образца:

• удостоверение о повышении квалификации (для лиц, прошедших обучение по краткосрочным программам);

• свидетельство о повышении квалификации (для лиц, прошедших обучение по среднесрочным программам);

• диплом о профессиональной переподготовке (для лиц, прошедших обучение по программам профессиональной переподготовки свыше 500 учебных часов);

• диплом о дополнительном к высшему профессиональном образовании (для лиц, прошедших обучение по программам профессиональной переподготовки в соответствии с государственными требованиями к минимуму содержания и уровню подготовки для присвоения соответствующей дополнительной квалификации (свыше 1000 учебных часов).

Лицам, не завершившим освоение избранной программы дополнительного профессионального образования или же не прошедшим итоговую аттестацию, выдается академическая справка, в которой отражаются объем и содержание освоенных тем.

Итоговая государственная аттестация выпускников включает сдачу комплексного государственного экзамена по направлению «Государственное и муниципальное управление», а также подготовку и защиту выпускной (дипломной) работы по одной из актуальных тем совершенствования государственного и муниципального управления. Аттестация должна позволить выявить и оценить теоретическую подготовленность выпускника к решению профессиональных задач и его готовность к основным видам профессиональной деятельности.

Комплексный государственный экзамен включает и практически значимые вопросы по дисциплинам общепрофессиональной и специальной подготовки. При получении высшего профессионального образования он проводится на значительном этапе учебного процесса до разработки дипломного проекта.

Выпускная квалификационная работа бакалавра – дипломный проект (выпускная работа) должна засвидетельствовать наличие у обучающегося необходимых навыков практического анализа проблем управления, расчета и разработки проекта совершенствования государственного управления, организации и совершенствования государственной и муниципальной службы, государственной кадровой политики. При этом выпускник должен показать глубокое знание проблемы, имеющейся научной и практической литературы, статистических данных, российского и зарубежного опыта.

Бакалавр государственного и муниципального управления может продолжить образование в магистратуре, а также освоить различные профессиональные программы дополнительного образования в целях повышения эффективности своей деятельности.

Глава 2. Организация государственного и муниципального управления

2.1. Государство как управленческая среда

Вопросы о государстве, его понятии, сущности и роли в обществе с давних пор относятся к числу основополагающих и дискуссионных в государствоведении. Это объясняется тремя причинами. Во-первых, эти вопросы прямо и непосредственно затрагивают интересы различных слоев, классов общества, политических партий и движений. Во-вторых, никакая другая организация не может конкурировать с государством в многообразии выполняемых задач и функций, во влиянии на судьбы общества. В-третьих, государство – очень сложно и внутренне противоречивое общественно-политическое образование.

Рожденное обществом, его противоречиями, государство само неизбежно становится противоречивым, противоречивы его деятельность и социальная роль. Как форма организации общества, призванная обеспечивать его целостность и управляемость, государство выполняет функции, обусловленные потребностями общества, а следовательно, служит его интересам.

Понятие «государство» следует отнести к категории трудноопределимых – никто не может объять необъятное, как гласит афоризм Козьмы Пруткова. Перечислялись в разных вариациях его составляющие, фиксировались его цели. Но ни одно определение так и не стало общепризнанным.

Научное определение сущности государства, как бы оно ни было сформулировано, является синтезом, создаваемым для определенных целей познания государства в различных его связях с экономикой, социально-политической и культурной жизнью общества. Очагом западной философской мысли является античная философия. Длительное время государство здесь отождествлялось с обществом, что обусловило понимание государства как общения свободных людей, стремящихся к благой жизни и объединяемых общей пользой. Древние греки использовали для определения характерной им формы политической организации слово polis, причем необходимо отметить, что от этого слова произошло понятие «политика».

Римляне для обозначения государства использовали уже не понятие полиса, знакомое по тексам классической Греции, а ввели новое – respublica, которым они стремились подчеркнуть радикальное отличие нового политического образования. Цицерон настаивал на естественной склонности людей к социальности, а цицероновская respublica – это не просто «толпа», а сплочение «народа», имеющего юридическое право на данное объединение. В ходе развития философско-политической мысли выражение statusrespublicaи подобные ему, например statusrespublicaromana, которые были распространенны в античности, в конечном счете трансформировались в понятие «государство» (status – «состояние», «упорядоченность»).

Существенный импульс к развитию понятия «государство» дал Н. Макиавелли, впервые использовав его как самостоятельное понятие в политической теории, которая вырабатывает собственные цели, методы и средства их реализации. Н. Макиавелли положил начало противоречивому разграничению в политико-правовой мысли между древним пониманием государства как формы организации граждан в целостность, которым принадлежит власть и которые составляют собственно государство, и новым пониманием государства, когда оно отождествлялось фактически лишь с системой органов государственной власти и управления, перестав включать в себя самих граждан.

Правовед Н. М. Коркунов утверждал, что «государство есть общественный союз свободных людей с принудительно установленным мирным порядком посредством предоставления исключительного права принуждения только органам государства». Словом, многие ученые характеризовали государство как организацию правопорядка (порядка), усматривали в том его суть и главное назначение. Но это только один из признаков данного феномена.

Понятие государства, его характеристики конкретизируются при раскрытии признаков, отличающих его как от родового строя, так и от негосударственных организаций общества. Основные признаки государства:

1) территория (территориальная организация населения и осуществление публичной власти в территориальных пределах). Государство имеет строго локализованную территорию, на которую распространяется его суверенная власть, а население, на ней проживающее, превращается в подданных или граждан государства. Возникают, таким образом, пространственные пределы государства, в которых и появляется новый правовой институт – подданство или гражданство. Государственная власть распространяется на все население в пределах определенной территории, что влечет за собой административно-территориальное деление государства.

С территориальной организацией населения сопряжено не только возникновение государства, но и начало складывания отдельных стран. От негосударственных организаций государство отличается тем, что олицетворяет все население страны, распространяет на него свою власть. Профсоюзы и политические партии объединяют в своих рядах часть населения, создаются добровольно, по тем или иным интересам;

2) население. Это признак характеризует принадлежность людей к данному обществу и государству, состав, гражданство, порядок его приобретения и утраты и т. д. Именно «через население» в рамках государства происходит объединение людей, и они выступают в качестве целостного организма – общества;

3) публичная (государственная) власть. Публичной она называется потому, что, не совпадая с обществом, выступает от его имени, от имени всего народа. Появление публичной власти связано с возникновением первых государств.

Принципиальная особенность публичной власти состоит в том, что она воплощается именно в чиновниках, т. е. в профессиональном сословии управителей, из которых комплектуются органы управления и принуждения (государственный аппарат);

4) государственный суверенитет. Понятие «государственный суверенитет» появилось в конце Средневековья, когда потребовалось отделить государственную власть о церковной и придать ей исключительное, монопольное значение. Ныне суверенитет – обязательный признак государства. Страна, его не имеющая, – это колония либо доминион.

Под суверенитетом понимаются свобода и независимость государства при решении им вопросов внутри и внешнеполитического характера. Классическое определение этого понятия дал французский философ Жан Боден: это «высшая, абсолютная и постоянная власть над гражданами и подданными в политическом сообществе». Суверенитет государства может быть ограничен принудительно (пример: оккупация части территории государства, торговое эмбарго) или добровольно – путем заключения международного договора. Так, суверенитет 192 государств, в том числе и России, ограничен Уставом ООН – международным договором.

Суверенитет как свойство (атрибут) государственной власти заключается в ее верховенстве, самостоятельности, независимости. Верховенство государственной власти внутри страны обозначает:

а) универсальность ее властной силы, которая распространяется на все население, все партии и общественные организации данной страны;

б) ее прерогативы (государственная власть может отменить, признать ничтожным всякое проявление любой другой общественной власти);

в) наличие у нее таких средств воздействия, которыми никакая другая общественная власть не располагает (армия, полиция, тюрьмы и др.);

5) неразрывная связь государства и права. Без права государство существовать не может. Право юридически оформляет государство и государственную власть и тем самым делает их легитимными, т. е. законными. Государство осуществляет свои функции в правовых формах. Право вводит функционирование государство и государственной власти в рамки законности, подчиняет их конкретному правовому режиму. При такой подчиненности государства праву и формируется демократическое правовое государство;

6) обязательные сборы с граждан – налоги, подати, займы. Государство устанавливает их для содержания публичной власти. Обязательные сборы используются государством на содержание армии, полиции и другие государственные программы (образование, здравоохранение, культура, спорт, социальная поддержка и т. п.)

7) государственные символы. Каждое государство имеет официальное название, гимн, герб, флаг, памятные даты, государственные праздники, отличающиеся от таких же атрибутов других государств. Государство устанавливает правила официального поведения, формы обращения людей друг к другу, приветствия и т. п.

Таким образом, определение общих признаков государства имеет не только научное, но и практическое политическое значение.

Функции государства. Деятельность государства многогранна, она охватывает самые различные стороны общественной жизни. Основные направления деятельности государства называются функциями государства.

Все основные направления деятельности государства, в зависимости от того, в какой сфере общественной жизни они протекают, подразделяются на внутренние и внешние, так как жизнь любого современного общества осуществляется в двух основных сферах: внутри страны и на международной арене.

Внутренние функции государства – это основные направления деятельности государства по выполнению стоящих перед ним внутренних задач, т. е. по управлению внутренней жизнью государства. Внутренние и внешние функции тесно связаны между собой, взаимно дополняют друг друга.

Отметим следующие основные внутренние функции государства:

1. Правовая функция – обеспечение правопорядка, установление нормативно-правовых норм, регулирующих общественные отношения и поведение граждан, охрана прав и свобод человека и гражданина.

2. Экономическая функция – организация, координация и регулирование экономических процессов с помощью налоговой и кредитной политики, планирования, создания стимулов экономической активности, осуществления санкций и т. д.

3. Социальная функция – обеспечение солидарных отношений в обществе, реализации принципа социальной справедливости, защита интересов тех категорий граждан, которые в силу объективных причин не могут самостоятельно обеспечить достойный уровень жизни (инвалиды, пенсионеры, матери, дети), поддержка жилищного строительства, здравоохранения, системы общественного транспорта. Главное ее назначение – устранить или смягчить возможную социальную напряженность в обществе, постараться выровнять социальное положение различных слоев общества. Для выполнения социальной функции государство создает фонды, которые расходуются на пенсии, пособия, здравоохранение, образование. Оно разрабатывает и реализует программы, стабилизирующие занятность населения и сокращающие безработицу, регулирует (в той или иной мере) размеры заработной платы и др.

4. Экологическая функция – гарантирование человеку здоровой среды обитания. С помощью законодательства государство устанавливает правовой режим природопользования, берет на себя обязательства перед своими гражданами по обеспечению нормальной среды обитания.

5. Культурная функция – создание условий для удовлетворения культурных запросов людей, формирования высокой духовности, гражданственности, гарантирование открытого информационного пространства. Содержание ее сегодня составляет разносторонняя государственная поддержка развития культуры (формирование государственной культурной политики) – литературы, искусства, театра, кино, музыки, средств массовой информации и пр.

6. Организаторская функция – упорядочивание всей властной деятельности, осуществление контроля за исполнением нормативно-правовых актов, координация деятельности всех объектов политической системы.

Внешние функции государства дифференцируются аналогичным образом. Внешние функции государства – это основные направления деятельности государства по выполнению стоящих перед ним внешних задач.

Внешними функциями государство традиционно являлись защита страны от нападения извне, обеспечение дипломатических отношений. Отметим следующие основные внешние функции государства.

1. Функция обеспечения национальной безопасности – поддержание достаточного уровня обороноспособности общества, защита территориальной целостности, суверенитета государства. Данная функция является важнейшим направлением деятельности государства, ибо она нацелена на защиту мирного труда, суверенитета и территориальной целостности государства.

2. Функция взаимовыгодного сотрудничества в экономической, политической, культурной и других сферах с другими государствами. В основе этой функции заложены интересы каждого государства. В конституциях ряда стран подчеркиваются идеи дружбы и сотрудничества со всеми странами. Функция сотрудничества и взаимопомощи выражает интересы всех государств. На этой основе создаются различные организации, деятельность которых направлена на улучшение экономической, политической и культурной жизни общества (Организация Объединенных Наций (ООН), Организация Североатлантического договора (НАТО), Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) и т. д.

3. Функция поддержания мирового порядка – участие в развитии системы международных отношений, деятельность по предотвращению войн, сокращению вооружений, участие в решении глобальных проблем человечества.

В последнее время все больше широкие масштабы приобретает международная преступность. Торговля и контрабанда наркотиков, терроризм, незаконная торговля оружием – вот небольшой перечень наиболее опасных видов международных преступлений. Ни одно государство не в силах в одиночку справиться с этой проблемой. Очевидна необходимость совместных действий государств по борьбе с международной преступностью. Конкретными действиями государств в этой области является создание международных организаций по борьбе с преступлениями. Одной из таких организаций является Интерпол. Государства планируют свою деятельность по предупреждению и пересечению этих преступлений, проводят совместные мероприятия, обмениваются информацией. Это позволяет более эффективно бороться с международной преступностью.

Организация, именуемая Международной комиссией уголовной полиции, называется отныне «Международная организация уголовной полиции – Интерпол». Местом ее пребывания определена Франция. Интерпол (Interpol – сокращенное название (с 1956 г.) Международной организации уголовной полиции) – международная организация, основной задачей которой является объединение усилий национальных правоохранительных органов стран-участниц в области борьбы с общеуголовной преступностью.

2.2. Организация государственной гражданской службы

Институт государственной службы возникает тогда, когда появляется определенная социальная потребность. Такая потребность заложена в самой природе общества, которое не может существовать без специализированной организующей – публичного управления (управления обществом). Уже в первобытном обществе возникает некий аналог, зачаток публичного управления в виде власти вожаков, старейшин и т. п. С появлением государства в ранней человеческой цивилизации оформляется и бюрократическая структура публичной власти – государственная служба.

Постоянная эволюция государственной службы – это исторический процесс обновления социально-управленческой технологии. Государственная служба как социальный институт представляет собой исторически сложившуюся, устойчивую форму организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государства.

В России возникновение института государственной службы можно датировать концом XV – началом XVI в.

Именно на рубеже XV–XVI вв. сложилось единое российское государство. В процессе его формирования возникла общественная потребность в профессиональном аппарате, способном осуществлять функции централизованного государства.

Так, значительной вехой в процессе институционализации российской государственной службы является учреждение Петром I 24 января 1722 г. «Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины» (табл.1). «Табель о рангах» установила три иерархические лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 классов в каждой. Каждому классу приписывался чин. В основу «Табели о рангах» были положены аналогичные регламентирующие акты, принятые в некоторых западноевропейских странах, а также чины, уже существовавшие в России.

Издание «Табели о рангах», несомненно, оказало существенное влияние на организацию системы государственной службы в России, выдвинув в качестве основного регулятора продвижения по служебной лестнице личную выслугу, послужив тем самым каналом вертикальной мобильности лиц в том числе недворянского сословия. Однако не стоит ее переоценивать: так, на гражданской службе потомственное дворянство приобреталось начиная лишь с чина 8 класса – коллежского асессора, для перевода к который недворянам надо было прослужить в чине предыдущего класса не менее 12 лет, а дворянам – 4 года.

Таблица 1

Табель о рангах

(Чины 11 и 13 классов со временем слились с чинами 12 и 14 классов.)

Серьезная попытка рационализации российской государственной службы была предпринята в период царствования Александра I и связана с именем М.М. Сперанского. Так, согласно Указу от 6 августа 1809 г. в систему чинопроизводства был введен критерий образования: для производства в чины коллежского асессора (8 класс) и статского советника (5 класс) требовалось, помимо соответствующей выслуги лет, свидетельство об окончании курса в одном из российских университетов либо сдача экзамена по прилагавшейся в Указе программе. Однако поддержки данный Указ не нашел: министры добивались для своих ведомств исключения из правил, доказывая приоритет опыта над знаниями. В последствии принцип выслуги лет был полностью восстановлен. Таким образом, «Табель о рангах» с теми или иными не столь существенными изменениями просуществовала вплоть до 1917 г.

Государственная служба в России прошла длительный путь институционализации, формирования традиций, норм и ценностей лиц, профессионально занимающихся государственным управлением.

В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих и национальных, социальных и профессиональных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через государственную службу, являющуюся комплексным правовым и социальным институтом, функционирующим посредством осуществления людьми профессиональной деятельности по реализации компетенции государственных органов и государственных должностей.

Процесс организационного оформления института государственной службы в современной России получил свое правовое закрепление в Конституции РФ (1993), в федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003), «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004), в федеральных законах, регулирующих военную и правоохранительную службу, а также в законах субъектов РФ.

В Конституции РФ термин «государственная служба» встречается, во-первых, в ст.32, посвященной основному политическому праву граждан: участвовать в управлении делами государства. В соответствии с ч. 4 ст. 32 граждане России имеют равный доступ к государственной службе. Принцип равного доступа к государственной службе означает равное право граждан на занятие любой должности государственной службы в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации. При приеме на государственную службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы, национальности, языка, пола, социального происхождения, имущественного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и профессиональным союзам, а равно и других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовленность которых отвечает требованиям по соответствующей должности.

На гражданскую государственную службу могут быть приняты граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком и соответствующие квалификационным требованиям по должностям государственной службы. При поступлении на государственную гражданскую службу заключается контракт между гражданином и представителем нанимателя (то есть руководителем государственного органа или его представителем). Контракты заключатся на неопределенный сок либо на срок от одного до пяти лет. Большинство карьерных чиновников имеют контракт на неопределенный срок.

Статья 71 (п. «г» и «т») относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов всех трех ветвей государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной, порядок их организации, деятельности и формирования, а также федеральную государственную службу.

В государстве с федеративным устройством вопросы разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами приобретают значение первостепенной важности. Статья 71 Конституции РФ федеральную государственную службу отнесла к исключительному ведению Российской Федерации.

Долгое время дискуссионным оставался вопрос: в чьем ведении находится государственная служба субъектов Российской Федерации. Точку в многолетнем споре поставил Федеральный закон от 20 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

Система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, а также военную и правоохранительную службу. Военная и правоохранительная служба – это виды федеральной государственной службы, а гражданская государственная служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация – в ведении субъекта РФ.

Под организацией государственной службы понимают: систему должностей государственной службы, в том числе их распределение по категориям и группам; квалифицированные требования к государственным служащим; реестры должностей государственной службы; должностные (служебные) регламенты.

Определение государственной службы содержится в ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»:

«Государственная служба Российской Федерации – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

• Российская Федерация;

• федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

• субъектов Российской Федерации;

• органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

• лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

• лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации».

Законодательство РФ позволяет определить ряд особенностей государственной гражданской службы. Во – первых, это служебная деятельность в органах государственного управления. Следовательно, государственной службой не является работа в государственных учреждениях, находящихся в собственности государства и финансируемых из государственного бюджета. Во – вторых, наряду с государственной гражданской службой в Российской Федерации выделена категория лиц, замещающих государственные должности. К ним относятся должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, соответствующими правовыми актами субъектов Федерации. Таким образом, например, должность федерального министра, депутата Государственной Думы и целый ряд других не относятся к статусу государственной гражданской службы, и их деятельность регулируется специальными нормативными правовыми актами.

Государственная гражданская служба Российской Федерации относится к одним из наиболее значимых институтов государственной власти и управления. По своему положению в структуре государственная гражданская служба является связующим звеном в отношениях государства и общества. Проблемы государственного развития, эффективности государственной власти, ее приближенности к интересам общества непосредственно зависят от состояния и степени институционального развития государственной гражданской службы.

Государственная гражданская служба реализует потребности общества в управлении, оказывает влияние на политический процесс в основном опосредованно – через участие в политическом процессе самих государственных служащих – членов общества и граждан государства. Поведение такой большой социальной группы имеет большое общественное значение – в соответствии с властными возможностями госслужащих и потенциями формирования у них корпоративного поведения это имеет стратегическое значение для российского общества и государства.

Каждое государство, используя свое легитимное исключительное право на правовую деятельность, формирует нормы права, определяющие государственную службу. Социальная природа государственной службы зависит от формы государственного устройства, то есть от формы правления, от типа политической системы, от характера отношений между центром и составными частями и от других факторов.

Когда граждане встречают непонимание, нежелание или невозможность со стороны государственных служащих решения их проблем, они напрямую это связывают с позицией государства в целом. Происходит отождествление органа государственной власти и государственного аппарата.

Государственные служащие, оставаясь гражданами РФ, обладают всей полнотой конституционных прав и свобод, гарантированных жителям страны. Вместе с тем на них распространяются запреты и ограничения, связанные с их профессиональным видом деятельности.

Так, согласно ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» существуют следующие запреты, связанные с гражданской службой: участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; осуществление предпринимательской деятельности; приобретение в случаях, установленных федеральным законом, ценных бумаг, по которым может быть получен доход; получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения); использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средств материально-технического и иного обеспечения, другого государственного имущества, а также передача их другим лицам; разглашение или использование в целях, не связанных с гражданской службой, сведений, отнесенных в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебной информации, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; создание в государственных органах структуры политической партии, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствование созданию указанных структур; вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации, и др.

Для обеспечения правовой и социальной защищенности, повышения мотивации эффективного исполнения должностных обязанностей и в порядке компетенции ограничений для государственных служащих устанавливаются государственные социальные гарантии. Гарантии призваны быть своеобразной основой, способствующий устойчивому развитию этого института.

2.3. Государственная и муниципальная служба в современной России

Эффективность функционирования различных органов государственной власти в центре и на местах, государственного и муниципального управления во многом зависит от того, насколько хорошо организованы деятельность государственной и муниципальной службы как правового и социального института, работа по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке кадров, насколько соответствуют их профессиональная квалификация и организация труда современным требованиям.

Современная трактовка понятий «государственные служащие», «муниципальные служащие» в постсоветской России формировались постепенно. Большую положительную роль в этом отношении сыграли, в частности, опубликованные в начале 90-х гг. первые проекты законов о государственной службе и проекты ее реформирования.

В настоящее время регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется:

1) Конституцией Российской федерации;

2) Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации»;

3) Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

4) другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;

5) указами Президента Российской Федерации;

6) постановлениями Правительства Российской Федерации;

7) нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;

8) конституциями (уставами), законами и иными нормативно – правовыми актами субъектов Российской Федерации;

«Государственная служба Российской Федерации – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

• Российской Федерации;

• федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

• органов государственной власти и иных государственных органов субъектов Российской Федерации и др.

Как записано в Федеральном законе о государственной гражданской службе «государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации – должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации».

А вот как дается определение муниципальной должности в ст. 2 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Муниципальная должность – это:

«а) должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий;

б) должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей».

Муниципальные должности подразделяются на:

1. Выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов.

2. Иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Источниками правового регулирования построения и функционирования государственной и муниципальной службы являются прежде всего Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативно – правовые акты Российской Федерации, а также конституции, уставы, законы и иные нормативно – правовые акты субъектов Российской Федерации, правовые акты муниципальных образований.

Конституция РФ закрепляет такие исходные основы организации государственной и муниципальной службы и правового положения соответствующих служащих Российской Федерации, как верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст.4); единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ч.3 ст.15); приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст. 18); обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10); равный доступ граждан к государственной и муниципальной службе (ч. 4 ст. 32); некоторые обязанности всех должностных лиц (ч.2 ст.24, ч.3 ст.41, ч.2 ст.46 и др.).

К основным принципам организации и функционирования системы государственной службы, закрепленных в ст.3 Федерального закона «О системе государственной и муниципальной службы Российской Федерации» относятся:

• федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

• законность;

• приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

• равный доступ граждан к государственной службе;

• единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

• взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

• открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

• профессионализм и компетентность государственных служащих;

• защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Принципами гражданской службы являются:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;

5) стабильность гражданской службы;

6) доступность информации о гражданской службе;

7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность».

Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван:

• исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа:

• исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

• осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативно – правовыми актами компетенции государственного органа;

• не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций и т. д.

Государственный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, также призван:

• принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;

• не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.

Деятельность государственных и муниципальных служащих проявляется (осуществляется) в следующих функциях:

1) правоприменительная функция – реализация полномочий регулятивного и распорядительного характера; осуществление государственных или муниципальных полномочий от имени государства либо соответствующего органа при исполнении служебных обязанностей;

2) правотворческая функция – разработка и принятие нормативно – правовых актов, выдача юридически-властных предписаний для различных субъектов права в системе государственно-управленческой иерархии, законопроектная деятельность, издание приказов и распоряжений; их подготовка, принятие и исполнение; дача указаний и т. п.;

3) регулирующая функция – разработка и реализация государственной и муниципальной политики во всех сферах общества, реализация юрисдикционных полномочий и действий, т. е. применение мер государственного или муниципального принуждения к физическим и юридическим лицам; обеспечение согласования различных интересов;

4) организационная функция – обеспечение практической реализации компетенции государственных или муниципальных органов, совершение организационных действий и материально-технических операций (проведение различного рода совещаний, оперативок, конференций, заседаний, экспертиз, проверок и т. д.);

5) правозащитная функция – осуществление мер по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, соблюдению ими обязанностей перед государством и муниципальным образованием, государственных и иных органов – перед гражданами.

2.4. Роль государственной и муниципальной собственности в реализации функций государственных и муниципальных органов власти

Государству и муниципальным образованиям на его территории могут принадлежать материальные блага, составляющие фундамент его национального богатства, собственность национально-территориального образования. В российском законодательстве закреплен многоуровневый характер государственной собственности, разделенный между тремя субъектами: государством, субъектом Федерации и местным самоуправлением. Соразмерно этому разделению выделяются федеральная собственность, собственность субъекта Федерации и муниципальная собственность.

Обладая собственность, территориальное образование получает стабильный источник пополнения бюджета, разграничивает полномочия между различными хозяйствующими субъектами, само выступает одной из сторон общественного разделения труда. Будучи формой общественных отношений, собственность представляет собой совокупность связей между собственником и другими лицами по вопросам производства, распределения, обмена и потребления материальных благ. Потребление этого богатства населением осуществляется в форме присвоения, выступающего в различных исторических формах, наиболее развитой из которых является форма собственности. Степень закрепленности этой собственности за субъектами может существенно различаться, выступая в трех возможных формах: владения, пользования и распоряжения.

Владение представляет собой расположение объекта собственности, затрудняющее пользование им теми, у кого отсутствуют права на этот объект. Правомочие владения объектом собственности – это документально подтвержденное право обладания им, дающее субъекту право пользоваться и распоряжаться данным объектом. Пользование означает права собственника присвоить объект собственности в соответствии с его назначением, для удовлетворения определенной потребности. Пользующийся объектом собственности субъект имеет возможность извлекать из этого пользования выгоду, доход, даже если он не владеет данным объектом. Распоряжение же представляет собой такую форму присвоения, которая означает возможность дополнительных по отношению к потреблению действий над объектом собственности – продажу, аренду или безвозмездную передачу в пользование другому субъекту.

Органы государственной власти и местного самоуправления от имени собственника государственного и муниципального имущества самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными и региональными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Остающаяся у государства собственность, составляющая материальную основу для функционирования реализующих ее функции учреждений, называется казной. Будучи владельцами имущества, органы публичной власти вправе передавать часть этого имущества во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам власти других уровней, отчуждать и совершать сделки в соответствии с законодательством. В последнем случае имеет место приватизация государственного и муниципального имущества, являющаяся важнейшим источником формирования доходной базы бюджетов различных уровней. Органы власти могут передавать также часть имущества, которыми они располагают, в пользование государственным и муниципальным предприятиям, участвовать в создании хозяйственных обществ и учреждений.

Можно выделить три правовых режима управления собственностью: режим казны, право хозяйственного ведения и оперативного управления (рис. 1).

Рис. 1. Правовые режимы управления собственностью

Право хозяйственного ведения предполагает выделение собственником имущества предприятию для осуществления им коммерческой деятельности в соответствии с определяемыми собственником целями. Сам собственник имущества предприятия не отвечает по обязательствам такого предприятия, за исключением случаев субсидиарной (дополнительной) ответственности. Предприятие, действующее на основе права хозяйственного ведения, не вправе без согласия собственника передавать недвижимое имущество в залог, аренду, включать в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ. Право хозяйственного ведения реализуется государственными и муниципальными унитарными предприятиями. Унитарные предприятия являются непосредственными проводниками государственной и муниципальной политики в регионах. Как гласит ст. 113 ГК РФ, «унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имуществом». Имущество унитарного предприятия является неделимым, находящимся соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Унитарное предприятие может распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия собственника – государственного и муниципального органа власти.

Казенные предприятия и учреждения осуществляют свою деятельность на основе оперативного управления, задающего более жесткие рамки в отношении используемого имущества. Казенные предприятия не вправе без согласия собственника распоряжаться не только недвижимым, но и движимым имуществом. Казенное предприятия обязано периодически передавать уполномоченному органу отчет о целевом использовании бюджетных средств. В случае невозможности исполнения казенным предприятием обязательств перед кредиторами субсидиарную ответственность по ним несет РФ как собственник имущества. Что касается учреждения, то оно не вправе распоряжаться имуществом, приобретаемым за счет средств, выделяемых ему по смете. Имущество учреждения забронировано от взыскания кредиторов. Однако это обстоятельство не исключает того, что учреждения, будучи некоммерческими организациями, не имеют права заниматься деятельностью, приносящей доходы, что является особенно актуальным в связи с ищущимися фактами неспособности государства в полной мере обеспечивать их финансирование.

В 2010 г. в России началась реформа бюджетных учреждений, основной целью которой стало расширение разнообразия в организационно-правовых формах этих субъектов хозяйствования. В соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» вместо двух типов учреждений, существовавших до 2011 г. – автономных и бюджетных, вводится три типа – бюджетные, автономные и казенные. У всех трех типов учреждений (казенных, бюджетных и автономных) имущество закрепляется на праве оперативного управления, а собственником имущества остается учредитель, то есть соответствующее публично-правовое образование. Закон меняет финансово-имущественный статус нынешних бюджетных учреждений в части изменения режима финансирования: вместо финансирования на основе сметы вводится финансирование на основе задания учредителя и предоставление свободы в использовании самостоятельно заработанных финансовых средств и приобретенного за счет этих средств имущества. Предоставлявший подобные права автономным учреждениям Федеральный закон № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», принятый в 2006 г., не обеспечил существенного прироста учреждений, наделенных этим правом. За несколько лет после вступления в силу этого закона на территории страны было создано не более 10 автономных учреждений.

В результате реформы правовой статус прежних бюджетных учреждений перешел к казенным учреждениям, тогда как бюджетные и автономные приобрели дополнительные права, позволяющие им более свободно обращаться с доходами от осуществляемой ими хозяйственной деятельности. Ограничения коснулись лишь того, что бюджетные и автономные учреждения без согласия собственника не могут распоряжаться особо ценным движимым имуществом и недвижимым имуществом, приобретенным учреждениями за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Преимуществом автономного учреждения является имеющееся у него право самостоятельно распоряжаться недвижимым имуществом, приобретенным за счет средств от приносящей доход деятельности.

На предприятиях с государственной и муниципальной собственностью на конец 2010 г. было занято более 20 млн человек, что составляет почти четверть от всех занятых в РФ. Опыт развития российских унитарных предприятий предусматривал крайнюю экономическую неэффективность этой организационно-правовой формы. Из существующих почти 10 тыс. государственных унитарных предприятий лишь немногие могут считаться хозяйственно самодостаточными. Не лучше обстоит ситуация и с муниципальными унитарными предприятиями, численность которых в муниципальных образованиях колеблется от 10–15 до 200–300 в зависимости от размеров муниципального образования. Поэтому в стране возникла осознанная необходимость в резком сокращении унитарных предприятий и перераспределении их функций среди предприятий других форм собственности. В настоящее время закон позволяет преобразовывать унитарные предприятия в ООО: раньше унитарные предприятия можно было приватизировать только путем преобразования в ОАО при условии, что размер уставного капитала превышает 100 тыс. руб.

Объектом собственности территориальных образований могут выступать следующие элементы: средства территориального бюджета, внебюджетные фонды, основные и оборотные средства предприятий и учреждений, земли, банки и финансово-кредитные органы, движимое и недвижимое имущество. Объекты собственности территориальных образований выступают средством формирования доходной базы территории и служат формообразующим основанием для государственного и муниципального секторов экономики. Будучи собственником, государственные и муниципальные органы власти располагают возможностью учреждать предприятия, формировать условия для развития предприятий всех форм собственности, воздействовать на формирование потребительского спроса на услуги предприятий и т. д.

По данным экспертов, совокупный объем государственного и муниципального имущества, включающего земельные участки, на которых расположены находящиеся в частной собственности объекты недвижимого имущества, земли сельскохозяйственного назначения, государственные и муниципальные унитарные предприятия и учреждения, объекты недвижимости, не закрепленные за предприятиями или учреждениями, доли Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в акционерных обществах, превышает 75 % от объема имущества, включенного в гражданские правоотношения. Такой объем собственности трудно регулировать, и государство вынуждено нести значительные расходы на эксплуатацию находящихся под ее контролем объектов. Поэтому в мировой практике широкое распространение получил механизм передачи публичных имущественных комплексов в доверительное управление.

Доверительное управление основывается на том, что инвестор, не располагая достаточным временем и желанием, передает правомочия собственности (владение, пользование, распоряжение) своим имуществом профессиональному управляющему, сохраняя при этом право собственности на это имущество за собой. Режим доверительного управления может распространяться на достаточно широкий перечень объектов собственности, среди которых – отдельные объекты недвижимости, ценные бумаги, имущественные комплексы и пр. Ограничивает данный режим то, что не может быть передано в доверительное управление только имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении. Объекты государственного и муниципального имущества могут быть переданы в доверительное управление лишь в случае утраты соответствующими учреждениями и предприятиями статуса юридического лица.

Другим способом оптимизации управления государственным и муниципальным имуществом является концессия. В России роль концессионных соглашений была всегда заметной. В СССР насчитывалось более 350 иностранных концессий – как промышленных, так и торговых. Причем некоторые концессии были заключены на значительные сроки. Однако в 1930-е гг. советское правительство в одностороннем порядке разорвало эти соглашения. Концессии использовались в качестве инструмента привлечения инвестиций в капиталоемкие и социально значимые проекты.

Особенностью концессионного соглашения является то, что одна из сторон – концессионер – обязуется за свой счет создать или реконструировать определенное этим соглашением имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне – концеденту. Концедент обязуется предоставить концессионеру не срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. Обычно предметом концессионного соглашения являются природные ресурсы, объекты инфраструктуры, предприятия, оборудование, передавая которые концессионеру концедент получает вознаграждение в виде разовых (паушальных) или периодических (роялти) платежей. Концессионную деятельность в России регулирует Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Закон оговаривает исчерпывающий список объектов, которые не могут быть приватизированы и оформляются только через концессию. К ним относятся объекты, имеющие социально значимый характер: автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры; объекты железнодорожного транспорта; объекты трубопроводного транспорта; морские и речные порты, суда, паромные переправы, плавучие и сухие доки; аэродромы и обслуживающие их здания; объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов; гидротехнические сооружения и объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии; метрополитен и др. в 2010 г. в ФЗ «О концессионных соглашениях» была внесена поправка, предусматривающая возможность передачи в концессию имущества унитарных предприятий, которые выступают на стороне концедента. Ранее передать такое имущество в концессию было невозможно без ликвидации унитарного предприятия, которое им владело на праве хозяйственного ведения. Теперь концессионное соглашение может предусматривать долгосрочное тарифное регулирование, и его параметры фиксируются в договоре.

Однако в реализации концессионной политики в стране имеются серьезные недостатки, вызванные глубокой внутренней взаимосвязью концессионного объекта с элементами его инфраструктурного обеспечения, вследствие чего достаточно трудно локализовать сферу ответственности концессионера. Для активизации этого инструмента и повышения гарантий концедента перед концессионером законом предусмотрено, что если по какой-то причине концессионное соглашение расторгается досрочно, то концессионеру выплачивается часть инвестиций за вычетом суммы, которую он успел вернуть в рамках текущей деятельности.

Необходимость привлечения значительных иностранных инвестиций на освоение капиталоемких месторождений вызвала к жизни разработку такого режима пользования государственной собственностью, как соглашение о разделе продукции (СРП). Соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности, инвестору на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в соответствии с законом.

2.6. Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления

Возникновение общинного самоуправления в России было обусловлено рядом предпосылок, связанных с развитием земледелия, скотоводства, промыслового дела, ремесла, производства. В свою очередь, властные полномочия общины получали при получении ими в свое распоряжение определенной собственности.

Развитие производственных общин (например, ремесленных цехов, купеческий гильдий) как форм самоуправления постепенно приводило к их объединению на определенной территории. Таким образом, общественное самоуправление, непосредственно предшествовавшее возникновению государственности, формировалось на уровне производственных и территориальных общин.

Если рассматривать отечественную историю как смену и борьбу тенденций централизации управления, то период общинного самоуправления будет характеризоваться как время возникновения и становления самоуправленческих форм и систем.

Еще большее развитие децентрализованные формы управления получили с принятием христианства на Руси (988 г.), когда расширился круг субъектов местного самоуправления и наряду с производственными и территориальными формами самоуправления появилось монастырское и церковное самоуправление.

Значительные изменения в сложившуюся систему соотношения местного самоуправления и центральной власти внесло монголотатарское нашествие, разрушившее представительную власть – саму основу, объединявшую славянские общины, что привело в итоге к усилению централизации управления.

Участие земщины в государственных делах значительно уменьшилось. Причиной ослабления роли земщины, по мнению дореволюционных юристов, стало сосредоточение в руках князей с помощью завоевателей огромных земельных владений. К концу татарского владычества земщина настолько лишилась своего значения, что за нею оставалась только право раскладки податей и определении их размера князья уже не советовались с земщиной, не спрашивали ее мнения. Они действовали по примеру татарских ханов, определяя все единолично.

Таким образом, общины потеряли роль самоуправленческих единиц, так как были разорены монголо-татарами экономически и нейтрализованы политически. В итоге местное самоуправление к завершению монголо-татарского ига утратило свое былое значение и не играло как прежде важной роли в решении государственных задач. Отдельные элементы системы местного самоуправления сохранились лишь в северных землях: в Новгороде и Пскове, где влияние ига было значительно слабее.

Даже после свержения режима монголо-татар территориальное местное самоуправление уже не выступало в роли базисной единицы в государстве. А в условиях формирования и укрепления централизованной русской государственности местное самоуправление попало под полное влияние центральной власти.

Со временем центральная власть осознала негативные последствия созданного ею института наместничества, который породил систему кормления в стране, и предприняла попытку реанимации местного самоуправления. Первая реформа 1549 г. по отмене системы кормления и создания губных учреждений на местах относится ко времени правления Глинских. Дальнейшие шаги по пути развития местного самоуправления и создания земских учреждений были сделаны Иваном IV.

Вместе с тем им же были предприняты попытки установления зависимости местных органов от центральной власти, введена опричнина, которая подавила самоуправление на данных территориях. В целом же мероприятия Ивана Грозного не привели к формированию целостной системы местного самоуправления.

В XVII в. в системе государственного управления произошли функциональные изменения, вследствие чего изменился и статус местного самоуправления. Существенное сужение компетенции органов местного самоуправления было вызвано проводимой унификацией управленческих структур, которая была необходима в связи с расширением территории страны.

В этом отношении весьма интересен период царствования Федора Алексеевича (1676–1682), непродолжительный по времени, но весьма значительный по результатам проводимых реформ. В частности, был положен предел развитию служебной активности городов (Указ 1678 г.), упразднена ключевая должность дворянского самоуправления в уездах – губного старосты, а его функции переданы воеводам (Указ 1679 г.). В это время было завершено формирование местных учреждений приказного типа, встроенных в жесткую вертикаль государственной власти, что соответствовало процессу централизации системы управления в российском государстве.

Крупной вехой в развитии отечественного самоуправления справедливо считается время царствования Екатерины II. В этот период были усовершенствованы сословный, административно-территориальный, отраслевой принципы управления государством. Именно в это время были сконструированы основы самоуправления, получившие свое закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.), которые реформировали местные учреждения на началах самоуправления по сословному принципу.

В 1838 г. была проведена реформа местного самоуправления в среде государственных крестьян: сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении, его органами являлись сельский сход, сельское начальство (старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей) и сельская расправа.

К середине XIX в. в России интенсивнее пошел процесс капитализации: в промышленности и торговле обозначались признаки свободного рынка, возникла потребность в модернизации производства и сферы управления. В отличие от предшествующих реформ и преобразований земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра ІІ более способствовали децентрализации управления и развитию местного всесословного самоуправления.

Согласно Положению «О губернских и уездных земских учреждениях.» земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали самостоятельно, независимо от органов государственной власти в пределах, установленных законом. Земские органы получили широкое полномочия при решении местных проблем.

Последний период в истории земств связан с их ликвидацией. К осени 1917 г. возросло влияние параллельных органов местной власти – Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Возникший кризис власти – двоевластие: Советы и Временное правительство, комиссарами которого были в основном земские деятели, – закончился победой Советов. Сразу после победы вооруженного восстания в Петрограде начался процесс ликвидации земских учреждений, который в целом завершился только летом 1918 г.

Таким образом, местное самоуправление в дореволюционный период развития России в своей эволюции продело сложный и противоречивый путь. Роль и значение муниципальных институтов в России неоднократно менялись, одновременно с этим изменялись структура, функции и сфера компетенции органов местного самоуправления, а также принципы их взаимоотношений с органами центральной власти. Данные изменения отражали единство и борьбу тенденций централизации и децентрализации управления в России.

В числе проводимых в настоящее время в Российской Федерации реформ и преобразований одно из значимых мест занимает реформа местного самоуправления. Россия в который раз стремится найти оптимальную форму управления на местах. В становлении и развитии нормативно-правовой базы местного самоуправления в современной России можно выделить три основных этапа:

1) период с 1987 по 1993 г. характеризуется попытками центральной власти (сначала союзной, а впоследствии российской) провести децентрализацию низового звена системы Советов. Конец советского этапа развития местного само993 г., когда система Советов была ликвидирована Президентом РФ;

2) начало второго этапа следует отсчитывать от декабря 1993 г., с момента принятия новой Конституции РФ, ознаменовавшей радикальный разрыв с советской традицией и содержавшей в себе абсолютно новую концепцию местного самоуправления;

3) с лета 2000 г. проявилась новая тенденция к построению более жесткой вертикали власти и усилению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, что позволяет говорить о начале следующего этапа в становлении и развитии современной системы местного самоуправления.

После продолжительной борьбы ряда политических течений как в самой коммунистической партии, так и в зарождающихся новых политических движениях в апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Данный Закон ввел понятие «местное самоуправление» в юридический оборот, закреплял право граждан на местное самоуправление, определил в качестве первичного территориального уровня местного самоуправления сельсовет, поселок (район), город (район в городе), гарантировал права, полномочия, ответственность, финансовую и материальную основы органов местного самоуправления.

6 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», который сделал шаг в сторону реализации на местном уровне принципа разделения властей, подкрепленного требованием выборности не только самих Советов, но и глав администраций.

Переломным моментом в становлении местного самоуправления стал 1993 год. В результате государственного переворота, совершенного Б.Н. Ельциным в октябре 1993 г., эволюционное развитие института местного самоуправления было прервано. Разрыв с предшествующей традицией оказался столь радикальным, что его часто квалифицируют как «муниципальную революцию».

Указом Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 декабря 1993 г. было провозглашено прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, их компетенция передавалась соответствующим местным органам, также вводилась должность главы местного самоуправления.

Коренным событием в становлении новой модели местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ. Она признала объективную необходимость существования местного самоуправления и его правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

Новая Конституция России определила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом, выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, признала экономическую основу местного самоуправления – муниципальную собственность – наряду с другими формами собственности.

На реформу местного самоуправления особое влияние оказало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный нормативный акт закрепил новую дефиницию местного самоуправления, определив его как признаваемую и гарантированную Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

11 июня 1997 г. был принят Указ Президента РФ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации», в котором основным направлением государственной политики в области местного самоуправления на 1997–1998 гг. называлось завершение формирования правовой базы местного самоуправления.

25 сентября 1997 г. был принят Федеральный закон № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Закон определил основные принципы организации местных финансов, установил источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, закрепил основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

7 июля 2000 г. Государственной Думой по инициативе Президента РФ В.В.Путина был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». По данному Закону законодательные органы и должностные лица государственной власти получили право в особых случаях распускать представительные органы местного самоуправления и отстранять от должности глав муниципальных образований.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет следующие черты муниципальной системы: двухуровневый характер модели, унификация организационных форм, ориентация на эффективное жизнеобеспечение населения, самостоятельность местных органов власти в решении вопросов местного значения, усиление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантированная государством минимальная материально-финансовая база.

В связи с проведением реформы местного самоуправления в Российской Федерации достаточно много внимания уделяется зарубежному опыту организации местной власти, и в частности зарубежным моделям местного самоуправления.

Модель местного самоуправления – это система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Впервые местное самоуправление было юридически оформлено в Риме в первом веке да нашей эры. В настоящее время практически каждая страна имеет свою модель местного самоуправления. Основными зарубежными моделями по праву считают англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель местного самоуправления – современная зарубежная система местного самоуправления, возникшая в Великобритании и действующая в настоящее время в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Для нее характерны следующие черты:

1) децентрализация управления;

2) многоуровневость модели местного самоуправления (существование двух, а иногда и трех уровней местного самоуправления);

3) высокая степень автономии различных уровней власти;

4) четкое определение компетенции органов каждого уровня;

5) выборность ряда должностных лиц местного самоуправления;

6) полномочия органов местного самоуправления определяются на основе позитивного принципа правового регулирования;

7) отсутствие на местах контролирующих органов, представителей центральной власти;

8) осуществление косвенного контроля с помощью финансовых рычагов и через судебные органы;

9) муниципализация многих служб (например, передача служб из частного сектора в ведение муниципалитета) и т. п.

Континентальная модель местного самоуправления – это современная зарубежная модель местного самоуправления, возникшая во Франции и действующая в настоящее время в континентальной Европе, во Франции, Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Для данной модели характерны следующие основные черты:

1) высокий уровень централизованного управления;

2) многоуровневость модели местного самоуправления;

3) подчинение нижестоящего уровня власти вышестоящему уровню;

4) отсутствие четкого определения компетенции органов каждого уровня (бывает, что одни и те же вопросы в одних регионах решают выборные органы местной власти, а в других – представители государственной власти);

5) сочетание выборности и назначаемости местных органов власти;

6) принцип ultravires (от лат. «действовать с превышением полномочий»), воплотившийся в правиле негативного регулирования.

7) сочетание государственного управления и местного самоуправления в пределах одних административно-территориальных единиц;

8) осуществление прямого контроля за деятельностью местных органов власти с помощью контролирующих органов;

9) муниципальная служба рассматривается как разновидность государственной службы.

Остальные зарубежные модели: немецкая, итальянская, японская и т. п., рассматриваются как смешанные формы англосаксонской и континентальной моделей местного самоуправления, так как в них присутствуют признаки и той и другой системы и, кроме того, собственные особенности.

Например, Германия является федеративным государством, поэтому структуру государственного управления состоит из трех независимых уровней: федеральное управление, земельное управление и коммунальное управление. Каждый из уровней власти обладает собственным автономным кругом задач.

Коммунальное управление, в свою очередь, также подразделяется на три уровня: общинное, районное и надрайонное. Местное самоуправление означает выполнение местными органами в соответствии с законом под свою ответственность собственных и возложенных на них государственных задач. Общины являются главным субъектом коммунального управления.

В ряде стран Латинской Америки (Аргентине, Мексике, Колумбии, Бразилии) существует иберийская модель местного самоуправления. В странах с социалистическим строем (куба, КНР) сохранилась советская модель местного самоуправления. В развивающихся странах (Индия, Малайзия, Кения) получило свое распространение прямое государственное управление на местах. В мусульманских странах система местного самоуправления основана на религиозном подходе.

Глава 3. Система государственного и муниципального управления

3.1. Система разделения властей в государственном управлении

Государственное управление структурируется по горизонтали и по вертикали. Система разделения властей – на законодательную, исполнительную и судебную – представляет собой горизонтальное разделение государственного управления. По вертикали государственная власть делится обычно также на три уровня – центральный, региональный и местный.

Чрезмерное сосредоточение власти в одних руках всегда было самой большой опасностью, порождавшей бесправие, насилие, произвол, диктатуру. В современных демократических государствах три ветви власти представлены следующим образом:

1) законодательная власть – парламент, конгресс, федеральное собрание;

2) исполнительная власть – правительство во главе с президентом или премьер-министром, министерства и ведомства;

3) судебная власть – осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Разделение властей сегодня является общепризнанной нормой функционирования демократического государства. Отсутствие монополии на власть любого политического института – непременное условие развития демократии.

Впервые концепция разделения властей применительно к представительным формам правления была предложена английским философом Дж. Локком (1632–1704). В работе «Два трактата о научном правлении» он выделил три вида власти – законодательную, исполнительную и федеративную, под которой понимал право объявления войны, заключения мира и трактатов. Дж. Локк считал, что законодательная власть и исполнительная власть должны быть переданы в различные руки «в виду свойственной людям слабости, было бы слишком большим искушением, если бы одним и тем же лицам принадлежало право издавать законы и приводить их в исполнение; они могли бы тогда освободить себя от обязанностей повиноваться им и приспособили бы закон к своим личным выгодам; их интересы, в конце концов, вошли бы в коллизию с интересами общества… Но так как изданные в короткое время законы имеют постоянное и продолжительное действие и требуют непрерывного исполнения, то необходимо, чтобы существовала власть, постоянно функционирующая и наблюдающая за проведением в действие изданных и остающихся в силе законов. Таким образом, законодательная и исполнительная власть часто отделяются одна от другой». Различая в свою очередь исполнительную власть и федеративную власть, тем не менее он признает, что они должны быть едиными (сливаться воедино). Что касается судебной власти, то Локк рассматривал ее как ветвь законодательной власти.

Вслед за Дж. Локком теорию разделения властей развил Ш.-Л. Монтескьё (1689–1755). Различия в каждом государстве три рода власти – законодательную, исполнительную, судебную, он указывал, что для предотвращения злоупотреблений властью необходим такой порядок вещей, при котором различные ветви власти могли бы сдерживать друг друга. Разделение и взаимное сдерживание властей являются, согласно Монтескьё, главными условиями обеспечения политической свободы в ее отношениях к государственному устройству.

Идеи Дж. Локка и Ш.-Л. Монтескьё оказали заметное влияние не только на последующие теоретические представления о правовой государственности, но и на конституционное законодательство и государственную практику. Это влияние отчетливо проявилось сначала в Конституции США, в Декларации прав человека и гражданина во Франции, а затем и в конституциях значительного ряда государств, в том числе и Российской Федерации.

Взаимодействие разных ветвей власти – одна из важных предпосылок их собственного существования и развития, а также обеспечения единства государственной власти, основанного на принципе разделения ветвей. Если каждая из ветвей государственной власти пытается достичь поставленных целей только на базе собственной автономии, самостоятельности, исключительности, абсолютной независимости от других ветвей власти, то она попадает в поле отчуждения от единства, целостности государственной власти. Нарушается не столько индивидуальный порядок функционирования конкретной ветви власти, сколько единство, суверенитет, целостность всей системы государственной власти и управления.

3.2. Роль органов исполнительной власти в государственном управлении

К органам исполнительной власти относятся Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ – президенты и главы администраций субъектов РФ, их правительства, министерства, службы, агентства. Они составляют единую систему органов исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ и делятся на федеральные и региональные (субъектов Федерации). Органы исполнительной власти выполняют особый вид государственной деятельности, которая носит исполнительный и распорядительный характер. Они образуются (назначаются) соответствующими руководителями исполнительной власти – президентами или главами администраций.

Федеральные органы исполнительной власти представляют собой сложную иерархическую, разветвленную, многоотраслевую функциональную систему, объединяющую в себе как коллегиальные, так и единоличные органы. Согласно ч.1 ст. 110 Конституции РФ и ст.1 Закона о Правительстве РФ ведущую роль в системе федеральных органов исполнительной власти выполняет Правительство РФ, являясь коллегиальным органом. Разнообразие федеральных органов исполнительной власти объяснимо дифференциацией и специализацией их функций, выражаемых в управлении, координировании, регулировании и осуществлении контроля в порученных им сферах.

В зависимости от характера, объема и содержания полномочий федеральные органы исполнительной власти подразделяются на органы общей, отраслевой и специальной (функциональной) компетенции. Правительство РФ, которое является органом общей компетенции, осуществляет общее руководство экономикой, социально-культурной, политической и административной сферами; разрабатывает и обеспечивает исполнение государственного бюджета, защиту интересов государства, охрану собственности и общественного порядка; реализует меры по защите прав и свобод граждан, обеспечению государственной безопасности и т. д.; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами правительства РФ.

Органы исполнительной власти на федеральном уровне (с позицией скоординированного руководства) целесообразно группировать по следующим однородным или близким по задачам основным блокам:

• обеспечение государственного суверенитета страны (оборона, внутренние и иностранные дела, юстиция, безопасность);

• социальная политика (социальная защита, труд и занятость, культура, здравоохранение, образование, печать и информация);

• экономическое регулирование (экономика, финансы, внешнеэкономические связи, управление государственным имуществом, антимонопольная политика и поддержка предпринимательских структур, налоговая служба и др.);

• структурная и инвестиционная политика (промышленность, строительство, транспорт, топливно-энергетический комплекс, связь, сельское хозяйство, наука и техническая политика);

• ресурсы (природные ресурсы и экология, материальные ресурсы и торговля, государственные резервы, геология и использование недр).

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему федеральных органов исполнительной власти входят: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Руководит федеральным министерством Правительство РФ, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента РФ либо подведомственности Президенту РФ в соответствии с законодательными актами РФ.

Основными целями деятельности федерального министерства являются: участие в разработке и реализации государственной политики применительно к соответствующей отрасли (сфере); анализ состояния и тенденций развития в соответствующей отрасли (сфере); оценка и формирование правовых и экономических условий, способствующих повышению эффективности деятельности предприятий, учреждений, организаций по профилю отрасли (сферы), проведению структурных преобразований в отрасли (сфере) деятельности федерального министерства; обеспечение реализации федеральных законов и контроль за их исполнением в отрасли (сфере).

Федеральная служба, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет функции по контролю надзору в порученной сфере (области) деятельности и находится в ведении либо соответствующего федерального министерства, либо Президента РФ, либо Правительства РФ. Основными целями федеральной службы являются: реализация государственной политики в установленной сфере (области) деятельности посредством контрольной (надзорной) деятельности (лицензионной, регистрационной и иной разрешительной деятельности) с целью обеспечить выполнение требований нормативных правовых и нормативных технических актов субъектами общественных отношений (государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, гражданами (апатридами, бипатридами); обеспечение вышеназванных субъектов и иных заинтересованных лиц информацией по предметам деятельности федеральной службы и т. д. федеральная служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

Федеральное агентство в пределах своих полномочий оказывает государственные услуги, управляет государственным имуществом в установленной сфере (области). Осуществлять нормативно-правовое регулирование федеральное агентство имеет право исключительно в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

В целом можно сказать, что деятельность системы управления всех уровней формируется и организуется эмпирически, методом проб и ошибок. Нет полной ясности и в том, кто, за что и как несет ответственность. Сохраняется дублирование функций органов исполнительной власти, деятельность которых характеризуется слабой исполнительной дисциплиной при реализации уже принятых обязательств, законодательных актов и решений. Наличие большого количества законов и распоряжений и их игнорирование органами исполнительной власти свидетельствуют о растущей бюрократизации высших управленческих уровней.

При проведении административной реформы в России используется зарубежный опыт, основанный на идеологии «нового государственного управления». Суть данной идеологии можно выразить в следующих положениях:

• в обществе формируются представления о соотнесении целей государства и полномочий высших органов власти;

• непосредственные результаты деятельности отдельных подразделений исполнительной власти соотносятся с конечными результатами деятельности правительства;

• высшие органы исполнительной власти ограничивают сферу своей деятельности исключительно вопросами формирования государственной политики и переуступают часть своих полномочий автономным агентствам;

• агентства получают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданных полномочий, переводимых ими в конкретные услуги гражданам и бизнесу;

• результативность деятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленных стандартов каждой услуги при условии четкого соотнесения качества предоставляемых услуг и конечных целей правительства;

• материальный достаток госслужащего связывается с результативностью деятельности агентства на контрактной основе.

В этих условиях важное значение приобретает способность государства создавать и поддерживать сетевые структуры, в рамках которых оно совместно с частными групповыми интересами вырабатывает и реализует эффективную, согласованную и целенаправленную систему государственного управления, эффективно оказывая услуги населению.

3.3. Законодательная власть в системе управления государством

Высшим органом законодательной власти в демократическом государстве является парламент – общенациональный представительный институт, избираемый на началах всеобщего и равного избирательного права путем тайного голосования. Как правило, парламент состоит из двух палат: нижней, которая формируется посредством прямых выборов (где голосуют сами избиратели), и верхней, формируемой в различных странах по-разному.

В ходе длительной эволюции оформились общие принципы построения национальных парламентов. Большинство государств, как федеративных, так и унитарных (Великобритания, Франция, Германия, США, Россия), после ряда экспериментов остановились на двухпалатной структуре парламентов. Вопрос о том, из какого числа палат должен состоять парламент, оказался одним из наиболее сложных. Его решение было результатом политического выбора и в конечном счете свелось к альтернативе: должна существовать однопалатная или двухпалатная система?

В пользу однопалатной системы выдвигаются два дополнительных аргумента: во-первых, стремление к более устойчивому равновесию сил между законодательной властью и исполнительной властью, при котором ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается второй палатой, формируемой на иной основе; и, во-вторых, желание заставить парламентскую машину работать более эффективно посредством создания контрольной палаты. В действительности эти аргументы не всегда объясняют, почему предпочтение отдается двухпалатной системе. Истинную природу двухпалатной системы во многих странах можно понять лишь в результате анализа специфических политических факторов.

В очень редких случаях (в прошлом в ЮАР, Югославии) парламент состоял из большего числа палат (от трех до шести). В некоторых странах в доктрине используется триединое понятие парламента (в Великобритании – две палаты и монарх, в Индии – две палаты и президент). Иногда парламентами называют также законодательные органы субъектов федераций, но обычно в данном случае используются термины «законодательное собрание», «легислатура».

В России парламент – двухпалатное Федеральное Собрание.

Однопалатный парламент имеет разные названия (Всекитайское собрание народных представителей, Народное собрание в Египте, фолькетинг в Дании, риксдаг в Швеции).

К органам законодательной власти Российской Федерации относятся: Федеральное Собрание Российской Федерации, законодательные собрания республик в составе Российской Федерации; думы, законодательные собрания, областные собрания и другие законодательные органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Основная особенность этих органов состоит в том, что они избираются непосредственно народом и никаким другим способом формироваться не могут. В своей совокупности они составляют систему представительных органов государственной власти Российской Федерации. Органы законодательной власти делятся на федеральные и региональные (субъектов Федерации).

Функции парламента. Российский парламент – Федеральное Собрание – выполняет в системе государственного управления особые функции, причем при реализации их он может действовать только в совокупности обеих палат (например, принятие государственного бюджета) или в качестве одной палаты (например, только часть членов Центральной избирательной комиссии назначает Совет Федерации). Парламент РФ осуществляет важные функции в системе государственного управления. Прежде всего это орган народного представительства, выражающий суверенитет народа как носителя верховной власти. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации представляют различные социальные, национальные, профессиональные и другие слои населения и тем самым объединяют народ на базе выработки общих решений от его имени путем компромиссов и консенсуса.

Парламент выполняет законодательную функцию. Только он обладает правом принимать законы: федеральные конституционные законы, федеральные законы; вносить поправки к конституции РФ (за исключением поправок к гл. 1,2 и 9). Палаты Федерального Собрания участвуют в процедуре назначения на высшие государственные должности (Председателя Правительства РФ, председателей Центрального банка и Счетной палаты, Генерального прокурора, судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов и др). федеральное Собрание обладает конституционным правом отрешить президента страны от должности в результате специальной процедуры, распустить законодательный орган государственной власти субъекта РФ в случае нарушения им Конституции РФ и федеральных законов. Государственная Дума может выразить недоверие правительству РФ, хотя окончательное решение об его отставке принимает президент.

Наконец, парламент осуществляет в различных формах парламентский контроль в отношении органов исполнительной власти (сообщения министров на заседаниях палат, вопросы и запросы парламентариев и т. д.), в различных сферах общественной жизни, контроль за исполнением государственного бюджета (в частности, через формируемую парламентом Счетную палату и т. д.).

Аналогичные функции осуществляют в пределах своей территории законодательные органы субъектов РФ. Кроме того, они участвуют в решении общефедеральных вопросов (право законодательной инициативы в отношении федеральных законов, утверждение поправок а Конституции РФ, участие в подготовке международных договоров, если они затрагивают интересы данного субъектов РФ, и т. д.).

С 2007 г. Выборы депутатов Государственной Думы осуществляются по пропорциональной системе. Законодательно отменены нижний порог явки избирателей и возможность голосовать против всех. Срок полномочий Государственной думы увеличился с четырех до пяти лет. Депутаты не могут быть досрочно отозваны избирателями. Изменены критерии формирования политических партий: минимальная численность ее членов должна составлять не менее 500 человек.

В Конституции РФ определена процедура досрочного прекращения полномочий Государственной Думы. Она может быть распущена Президентом РФ в случае, если трижды отвергает предложенную главой государства кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ либо в течение трех месяцев дважды выразит недоверие Правительству РФ. При этом Президент РФ обязан назначить новые выборы.

В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ.

Членом Совета Федерации может быть избран (назначен)гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Член Совета Федерации – представитель от законодательного органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий.

Члены Совета Федерации в любое время могут быть отозваны избравшим (назначавшим) его органом.

В 2009 г. принять Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Данным законом предусматривается, что кандидатом для избрания (назначения) в Совет Федерации может быть гражданин России, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Исключаются нормы необходимости рассмотрения законодательным органом власти субъекта Федерации вопроса о назначении представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта и так называемый «ценз оседлости» в 10 лет.

3.4. Судебная власть в системе государственного управления

В судебную систему России входят Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, другие федеральные суды, а также суды субъектов РФ. Основной видовой особенностью органов правосудия является осуществление судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Правовой основой совершенствования и развития судебной системы явилась Концепция судебной реформы, одобренная российским парламентом в октябре 1991 г., провозгласившая в качестве приоритетного направления доступность правосудия, эффективную защиту прав и свобод человека и гражданина на базе демократических принципов организации и деятельности судов в Российской Федерации.

Основные направления судебной реформы получили дальнейшее развитие в Конституции РФ, которая гарантировала каждому гражданину судебную защиту его прав и свобод и закрепила основные принципы осуществления правосудия: равенство всех перед законом, независимость судей, состязательность и равноправие сторон, приоритет международных принципов и норм международного права; установила положение о финансировании судов в объеме, необходимом для полного и независимого осуществления правосудия.

В Конституции РФ также было закреплено построение судебной системы Российской Федерации на основе трех самостоятельных ветвей судебной власти: Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Исходя из конституционных принципов построения судебной системы в Российской Федерации и основных направлений Концепции судебной реформы в целях обеспечения доступности правосудия, реализации права на судебную защиту, создания действенных механизмов для защиты прав и законных интересов граждан и организаций, в сравнительно кроткий период был создан Конституционный Суд РФ, возрождены уды присяжных и мировая юстиция, образована четырехзвенная система арбитражных судов, включающая в себя самостоятельные апелляционные и кассационные арбитражные суды, сформированные по принципу судебных округов. В 16 субъектах РФ функционируют конституционные и уставные суды. На федеральном и региональном уровнях сформированы и активно действуют органы судейского сообщества. Для обеспечения деятельности судов общей юрисдикции и органов судейского сообщества создан федеральный орган – Судебный департамент при Верховном Суде РФ.

Существенно изменилось положение российского судьи, которому Конституцией РФ гарантированы независимое осуществление правосудия, неприкосновенность и несменяемость; на законодательном уровне установлены гарантии материального и социально-бытового обеспечения, соответствующие высокому статусу судьи.

Важным шагом на пути укрепления самостоятельности и независимости судебной власти явились утвержденные Правительством РФ федеральные целевые программы «Развитие судебной системы России» на 2002 – 2006 гг. и на 2007 – 2011 гг., благодаря которым существенно улучшилось материально-техническое обеспечение федеральных судов, включая строительство и реконструкцию зданий и помещений судов, их компьютеризацию. Судебным департаментом при Верховном Суде РФ создана Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Правосудие», объединяющая в единое информационное пространство все суды общей юрисдикции и систему Судебного департамента.

Однако, несмотря на положительные результаты в осуществлении судебной реформы, остаются нерешенными важные вопросы судебной деятельности. Так, до сих пор не были приняты законы о судах общей юрисдикции, о Верховном Суде РФ, об административных судах, кодекс административного судопроизводства.

В свете выработки антикоррупционных мер, а также мер, направленных на обеспечение независимости судей, повышение качества и открытости правосудия, особую значимость приобретает принятие Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», внесенного Верховным Судом РФ. Названный Закон предусматривает широкое распространение информации о деятельности судов, что позволит сделать «прозрачным» движение дел в судах, содержание принимаемых судебных актов.

Сложно и медленно идет законодательный процесс, связанный с принятием закона о совершенствовании механизма разрешения корпоративных споров.

Эффективность и качество правосудия самым непосредственным образом связаны с ростом количества рассматриваемых судами дел, что неизбежно приводит к увеличению нагрузки на судей, особенно мировых. Во многих субъектах РФ мировые судьи ежемесячно рассматривают 250–300 и более дел, что нельзя признать нормальным. Требуется совершенствование юрисдикции мировых судей путем отнесения к подсудности районных судов значительного количества уголовных дел и дел об административных правонарушениях, а также упрощения форм и процедур судопроизводства, в том числе и по уголовным делам. Необходимо также на законодательном уровне обеспечить внедрение в правоприменительную практику досудебного урегулирования споров, особенно в сфере публичных правоотношений, а также содействовать развитию альтернативных способов разрешения споров. Предлагается шире практиковать назначение наказаний, не связанных с лишением свободы, и применение других мер уголовно-правого воздействия в качестве альтернатив реальному лишению свободы (исправительных и общественных работ, штрафа и др.).

3.5. Система и принципы организации местного самоуправления

Принципы местного самоуправления нашли свое отражение в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В специальных принципах местного самоуправления находят отражение объективные закономерности и тенденции развития местной власти. К основным принципам местного самоуправления можно отнести следующие:

1) самостоятельность а организации и осуществлении местного самоуправления. Это проявляется в самостоятельных решениях населением вопросов местного значения как путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления, так и путем самостоятельного управления муниципальной собственностью, формированием местного бюджета, установлением местных налогов и сборов;

2) организационная обособленность местного самоуправления. Организационная обособленность дает возможность муниципальным образованиям, не нарушая более общих законодательных положений, самим определять свои внутренние организационные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление;

3) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, представленным им Конституцией или Законом. Финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления – одно из важнейших условий нормального функционирования этого демократического института. Ни в одной стране мира муниципальные образования в большинстве случаев не в состоянии полностью наполнить свои бюджеты. По этой причине государство обязуется в определенной части обеспечить местные бюджеты за счет государственного бюджета;

4) ответственность органов местного самоуправления перед населением. Сущность местного самоуправления проявляется в наличии ответственности органов местного самоуправления перед населением и государством. При этом, так как населению принадлежит вся полнота власти на его территории, население формирует органы местного самоуправления, они должны нести ответственность за свою деятельность прежде всего перед населением;

5) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления в связи с различными социокультурными, историческими традициями;

6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Реализация прав и свобод гражданина во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления, так как эта деятельность способствует решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в области образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, землепользования, торгового, бытового, транспортного и других видов обслуживания населения – именно в данных областях, отнесенных к ведению муниципальных образований, происходит реализация основных социально-экономических прав и свобод граждан. Кроме того, деятельность органов местного самоуправления дает возможность каждому гражданину непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения;

7) гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления. Соблюдение этого принципа позволяет поставить деятельность органов местного самоуправления под контроль местного сообщества, а гражданам – влиять на выборку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы;

8) законность в организации деятельности местного самоуправления. Данный принцип означает, что организация местного самоуправления должна основываться на предписаниях соответствующих нормативных правовых актов (федеральных, региональных и местных). Принцип законности в организации местного самоуправления должен соблюдаться не только органами местного самоуправления, но и органами государственной власти. Таким образом, законность выступает важнейшей гарантией местного самоуправления;

9) взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования.

Для обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, повышения уровня и качества жизни необходима государственная поддержка местного самоуправления: правовая, финансовая, кадровая, организационная.

Основные направления деятельности местного самоуправления проявляется в его функциях. К ним, в частности, можно отнести следующие:

• политическая функция местного самоуправления. Она обеспечивает права граждан на осуществление местного самоуправления: право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, принимать участие в местных референдумах и т. д.;

• экономическая функция связана с деятельностью органов местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальной собственностью и местными финансами, формированию и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, обеспечению комплексного развития территории муниципального образования;

• социальная функция подразумевает деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению потребностей местного населения в коммунально-бытовых, социальных, культурных и других жизненно важных услугах;

• функция охраны общественного порядка связана с деятельностью населения и органов местного самоуправления по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования;

• экологическая функция реализуется населением и органами местного самоуправления в области решения вопросов природоохраны и природопользования на территории муниципального образования.

Все указанные функции местного самоуправления взаимосвязаны и исполняются органами местного самоуправления в совокупности. При этом роль населения в реализации функций местного самоуправления тем больше, чем большее развитие получает институт местного самоуправления.

3.6. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления

Термин «управление» предполагает наличие трех элементов: субъекта управления, объекта управления и возникающих в результате управления отношений между ними. В процессе управления в наличии как управляющая, так и управляемая системы. В отличие от управления самоуправление предполагает систему, в которой субъект и объект сочетаются в одном лице.

Государственное (федеральное, региональное) управление – это целенаправленное, планомерно организованное воздействие на общественную систему в интересах ее упорядочения, оптимального функционирования и развития.

Государственное управление, как правило, рассматривают как организационный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны государственных органов за развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, и законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления и органы государственной власти – это структурно выделенные органы в системе управления; формы осуществления власти народа. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах полномочий, они находятся в системе государственно-властных отношений, действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую экономическую и организационно-правовую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти – народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности. Но вместе с тем деятельность органов местного самоуправления приобретает новые черты, связанные с возможностью самоорганизации и самодеятельности граждан. Органы местного самоуправления более приближены к населению, что определяет социальную направленность их деятельности.

Конституция Российской Федерации заложила основы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти через систему гарантий и защиты местного самоуправления. Конституция Российской Федерации закрепила участие органов местного самоуправления от имени населения в решении задач на местном уровне, обязав государственные органы оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для функционирования и развития.

В интересах развития демократии необходимо взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления по таким направлениям, как экономика, безопасность, права человека.

Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, они осуществляют публичную власть со всеми присущими ей признаками и особенностями. Муниципальная власть – это власть особого рода, которая от государственной власти отличается следующими признаками:

а) территориальная ограниченность деятельности органов местного самоуправления;

б) более широкий спектр форм непосредственного участия населения в управлении территорией муниципального образования;

в) система принуждения в местном самоуправлении;

г) законодательное ограничение прав местной власти со стороны государства;

д) подконтрольность государству реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления;

е) преобладание в сфере полномочий местного самоуправления хозяйственной составляющей, а не властной.

Системы органов государственной власти органов местного самоуправления функционируют на основе определенных принципов. Представляется возможным выделить две группы принципов:

1) общие, характерные и для государственного управления, и для местного самоуправления;

2) специальные, свойственные для каждой из этих систем в отдельности.

В качестве общих принципов выделяют следующие начала:

а) принцип народовластия (три способа осуществления власти народом, выборность органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления);

б) принцип гласности (вступление в силу нормативных правовых актов только после опубликования (обнародования), обязательный учет общественного мнения при принятии решений, затрагивающих интересы населения);

в) принцип законности (детальная правовая регламентация общественных отношений);

г) принцип публичности (открытый характер деятельности органов государственной власти и местного самоуправления) и др.

К специальным принципам государственного управления относят: принцип разделения властей, принцип единства, иерархичности и соподчиненности органов государственного управления, принцип строгой регламентации и обусловленности государственного управления правовыми нормами и т. п.

Чтобы понять, как региональная власть может воздействовать на органы местного самоуправления, необходимо определить специальные принципы организации муниципальной власти:

1) принцип «подзаконности», т. е. функционирования местного самоуправления в рамках, заданных законом;

2) принцип самостоятельности (организационная независимость, самостоятельность в определении структуры собственных органов, в решении вопросов местного значения, в распоряжении муниципальными материально-финансовыми средствами);

3) принцип выделенной компетенции – наличия у органов местного самоуправления собственных полномочий. В пределах которых они самостоятельны;

4) принцип выборности (требование обязательности наличия выборных органов в системе местного самоуправления);

5) принцип ресурсной обеспеченности, т. е. наличия собственных ресурсов, достаточных для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий;

6) принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством и юридическими лицами;

7) принцип государственной поддержки местного самоуправления.

Региональное управление и местное самоуправление тесно взаимосвязаны между собой, обуславливают друг друга и представляют собой два вида властной организации общества. У них имеется ряд общих черт, например:

а) и местная, и региональная власть организованы по территориальному признаку. Правомочие обеих властей распространяется на все субъекты, функционирующие на соответствующей территории;

б) и местная, и региональная власть реализуют свое социальное назначение посредством специальных постоянно действующих органов, наделенных правом осуществлять властные полномочия;

в) органы и местной, и региональной власти способны принимать в пределах своей компетенции нормативно-правовые акты, обязательные для всех субъектов;

г) и местная, и региональная власть вправе устанавливать налоги и сборы, закрепленные за ними Налоговым кодексом РФ;

д) органы и местной, и региональной власти наделены правом применять меры принуждения на территории своей юрисдикции.

Таким образом, и местное самоуправление, и региональное управление являются институтами публичной власти, результатом организационного упорядочения общественных отношений определенными средствами. Вместе с тем следует выделить и отличительные черты государственного управления и местного самоуправления:

1) различное время возникновения общинного самоуправления и государства;

2) местное самоуправление не всегда было свойственно государственному строю;

3) различный характер и объем компетенции государственных органов власти и органов местного самоуправления;

4) органы государственной власти обязаны гарантировать органам местного самоуправления минимальную материально-финансовую базу;

5) органы государственной власти вправе осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий и т. д.

Сотрудничество государственных и муниципальных властей, а особенно действия органов государственной власти в сфере местного самоуправления, должно иметь плановый и прогнозируемый характер. Такая возможность предоставляется действующим федеральным законодательством, разрешающим принимать федеральные и региональные программы развития и поддержки местного самоуправления.

Без постоянной поддержки со стороны государства органы местного самоуправления не могут эффективно участвовать в проведении реформ, в у креплении российской государственности. Более того, государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно закрепленной обязанностью органов государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления – это система мер, обеспечивающих укрепление и стимулирование развития местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления, как правило, осуществляется в следующих формах:

а) издание правовых актов по вопросам организации и деятельности местного самоуправления;

б) контроль за соблюдением конституционных основ местного самоуправления;

в) информационное обеспечение органов местного самоуправления (в том числе ознакомление с проектами нормативно-правовых актов органов государственной власти, затрагивающих интересы местного сообщества);

г) принятие и реализация целевых программ государственной поддержки местного самоуправления;

д) подготовка кадров муниципальных служащих;

е) оказание материальной и финансовой помощи органам местного самоуправления;

ж) предоставление в пользование государственного и муниципального имущества на безвозмездной основе и т. д.

В целях реализации государственной политики в области местного самоуправления 15 декабря 1999 г. была принята Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления.

Предусмотрено два этапа исполнения программы государственной поддержки местного самоуправления:

1) 2000–2002 гг.: создание базовых условий для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований;

2) 2002–2004 гг.: выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое развитие муниципалитетов и общий социально-экономический подъем муниципальных образований.

Программа государственной поддержки местного самоуправления состоит из следующих разделов:

а) содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения;

б) основные цели, задачи, сроки и этапы реализации Программы;

в) мероприятия по государственной поддержке местного самоуправления;

г) основные направления и механизмы реализации Программы;

д) ресурсное обеспечение Программы;

е) организация исполнения программы и контроль за ходом ее реализации;

ж) оценка эффективности реализации программы.

В программе были определены две основные цели:

во-первых, формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципального образований;

во-вторых, содействие эффективной реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления.

Для достижения данных целей сформулированы следующие задачи:

а) совершенствование территориальной и структурной организации МС/У

б) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов мс/у с органами гос. власти

в) совершенствование нормативно-правовой основы мс/у

г) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов мс/у с населением ит. д.

Таким образом, программа государственной поддержки местного самоуправления призвана способствовать осуществлению государственной политики в отношении местного самоуправления, проведению реформ на местном уровне и устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований в современных условиях.

В процессе осуществления органами государственной власти своей деятельности неизбежно возникает необходимость реализации ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов Федерации. Отношения, связанные с государственной регистрацией актов гражданского состояния, воинским учетом, совершением нотариальных действий и т. п., крайне затруднительно регулировать органами государственной власти субъектов, не говоря уже о федеральных структурах. В принципе существуют два пути решения этой проблемы. Первый путь – это создание на территории местного самоуправления особых государственных структур, которые будут исполнять государственные полномочия. Второй путь – наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления на основе договоров или законодательных актов.

У каждого из этих путей есть свои достоинства и недостатки. Очевидный недостаток первого пути — это необходимость создания новых управленческих структур, которые неизбежно должны будут как-то вписываться в систему управления, что неизбежно вызовет массу коллизий, связанных с дублированием органов управления, нездоровой конкуренцией, возможными попытками администрирования со стороны государственных органов. Недостаток второго пути — это невозможность построить эффективную систему исполнительной власти сверху донизу ввиду того, что органы местного самоуправления юридически от государственных органов власти отделены, и поэтому возможность давать указания органам местного самоуправления у государственной власти ограничена.

Следует отметить, что оба этих пути используются на практике. Что касается первого, то он, помимо уже отменной выше возможности создания единой системы вертикальной исполнительной власти, имеет следующие достоинства:

1) приближение государственной власти к населению;

2) более полное и глубокое информирование органов государственной власти о ходе дел в местных сообществах;

3) возможность комплексного социально-экономического развития территорий, более широких, чем территории местного самоуправления, т. е. внутриобластных регионов, на территории которых есть не одно местное сообщество, а, скажем, несколько или даже несколько десятков таковых.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями – это исключение какого-либо полномочия из компетенции государственного органа и включение его в компетенцию органа местного самоуправления.

В современной теории муниципального управления предусматривается две основные формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача полномочий и делегирование полномочий. Под передачей полномочий понимается способ регулирования полномочий органов мс/у, при котором какое-либо полномочие органов гос. власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов мс/у. При этом срок такой передачи, как правило, не оговаривается. Наделение органов мс/у отдельными государственными полномочиями, как правило, происходит в форме передачи полномочий.

Делегирование полномочий – это предоставление органом гос. власти, принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам мс/у на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом: федеральным и региональным. Закон также содержит перечень требований, предъявляемых к законом о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Они должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования;

2) перечень, прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственных бюджетов для осуществления переданных полномочий;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных переданных государственных полномочий;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных переданных государственных полномочий;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Наиболее часто на практике органы государственной власти субъектов РФ передают органами местного самоуправления полномочия в следующих областях:

а) государственной регистрации актов гражданского состояния;

б) лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;

в) лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;

г) лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;

д) назначения и выплаты компенсационных выплат;

е) ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;

ж) медико-социальной экспертизы;

з) установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;

и) порядка пользования отдельными природными ресурсами;

к) формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов Российской Федерации и т. д.

В законах субъектов РФ чаще всего указывают следующие основания прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий:

1) истечение срока, на которой были переданы указанные полномочия;

2) признание органами государственной власти субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

3) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными финансовыми средствами;

4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;

5) неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление органом местного самоуправления переданных государственных полномочий;

6) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;

7) отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий.

Глоссарий

А

Автократия – неограниченное властвование одного лица по собственному усмотрению

Авторитаризм – политический режим осуществления власти одним лицом, обосновываемый идеологией либо заслугами, особыми качествами правителя, его харизмой.

Административные методы воздействия – воздействие на систему общественных отношений и каждого хозяйствующего субъекта с помощью регламентирующих, командных и нормативных актов – законов, приказов, инструкций, указаний, постановлений; директивных планов и т. п.

Аппарат – институт постоянного осуществления функций власти и управления: государственный аппарат, аппарат управления, аппарат государственного органа.

Б

Бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

В

Власть – взаимосвязь между людьми, в том числе посредством публичных институтов, в процессе которой одни личности в силу разных причин – материальных, социальных, интеллектуальных, информационных, родственных и т. п. – добровольно (осознанно) или по принуждению признают верховенство воли других, а также целевых, нормативных установлений и в соответствии с их требованиями совершают те или иные поступки в действия, строят свою жизнь.

Г

Государственная власть – право и возможность государства регулировать общественные отношения, определять правила (нормы) поведения и деятельности человека и создаваемых им структур.

Государство – публичная и легитимная (нормативно-выраженная) властная сила общества.

Государственный орган – единичная структура власти, формально созданная государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций.

Государственное управление – практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающиеся на его властную силу.

Государственная служба Российской Федерации – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Д

Демократия – власть народа, организация и условия жизнедеятельности государства, при которых люди могут спокойно, безопасно и свободно заниматься созидательным трудом и обустройством своей частной и общественной жизни.

З

Законодательство – система законов и определенных нормативных правовых актов.

Законодательная власть – подсистема государственной власти основными функциями которой являются представительство интересов граждан и принятие законов, иных правовых и политических актов.

И

Исполнительная власть – подсистема государственной власти, основными функциями которой являются обеспечение и ведение непосредственно управления общественными процессами, сознанием, поведением и деятельностью людей.

Импичмент – (англ. Impeachment – обвинение, от лат. Impedivi – «воспрепятствовал, пресек») – процедура отстранения от должности высокопоставленного государственного чиновника, вплоть до главы государства, судом парламента по тяжкому уголовному обвинению.

М

Местный бюджет – бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления.

Муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

О

Органы местного самоуправления – выборные и иные органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Р

Разделение властей – принцип организации власти в демократическом государстве, согласно которому законодательная, исполнительная и судебная функции власти должны осуществляться разными государственными органами и разными людьми.

Регулирование – процесс установления и практического исполнения определенных правил (норм) поведения.

С

Система государственного управления – совокупность взаимодействующих субъектов государственного управления (государственных органов) и управляемых объектов (общественных элементов и связей), подвергаемых государственно управляющим воздействиям.

Структура государственного органа – совокупность подразделений, должностей государственного органа, схема распределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган, система взаимоотношений этих подразделений и должностей.

Т

Территориальное устройство – совокупная организация систем и структур управления различными территориями, выступавшими одновременно в качестве объектов и субъектов управления. Территориальное устройство государства зависит от целого ряда факторов.

У

Управление – целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно, так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, ассоциации и т. д.).

Управленческая деятельность – совокупность выработанных историческим опытом, научным познанием и талантом людей навыков, умений, способов, средств целесообразных поступков и действий человека в сфере управления.

Управляющее воздействие – целенаправленное, организующее и регулирующее влияние одних людей или государственных и общественных институтов на сознание, поведение и деятельность других.

Ф

Функция государственного управления – конкретный вид управляющего воздействия государства в целом, отличающийся предметом, содержанием и способом сохранения либо преобразования управляемых явлений.

Э

Экономическая эффективность государственного управления – отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости привлеченных для этого ресурсов.

Электронное правительство – форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов.

Тесты для самоконтроля студентов

1. Что такое местное самоуправление

1) форма народовластия;

2) право народа управлять своими делами;

3) признаваемая Конституцией самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения;

4) управление муниципальным образованием.

2. Когда была принята Европейская Хартия о местном самоуправлении

1) 1920 г.

2) 1985 г.

3) 1995 г.

4) 1990 г.

3. Что такое муниципальная собственность

1) собственность, не относящаяся к федеральной собственности;

2) собственность, не относящаяся к собственности субъекта федерации;

3) собственность муниципального образования;

4) собственность органов местного самоуправления.

4. Когда был принят Закон РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”

1) 1991 г.

2) 1997 г.

3) 1993 г.

4) 1995 г.

5. Что составляет экономическую основу местного самоуправления

1) движимое и недвижимое имущество муниципального образования;

2) муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления и иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования;

3) любая собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования;

4) муниципальная собственность, финансы, кредиты, внебюджетные средства, муниципальная казна, местный бюджет, а также земля и другие природные ресурсы.

6. Кто управляет муниципальной собственностью, осуществляет права собственника муниципального имущества

1) органы местного самоуправления;

2) органы власти субъекта федерации;

3) органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законодательством, население муниципального образования непосредственно;

4) территориальный коллектив.

7. Кто определяет порядок и условия приватизации объектов муниципальной собственности

1) федеральные органы;

2) администрация муниципального образования;

3) население непосредственно или представительные органы местного самоуправления;

4) власти субъекта федерации.

8. Вправе ли органы местного самоуправления осуществлять внешнеэкономическую деятельность

1) нет, это прерогатива государственных органов;

2) да, но только по согласованию с федеральными органами;

3) да, но только в интересах населения и в установленном законом порядке;

4) нет, это не входит в их компетенцию.

9. Какие бюджеты в соответствии с Бюджетным кодексом РФ относятся к местным

1) все бюджеты, которые не являются государственным бюджетом;

2) бюджеты городов и поселков;

3) бюджеты муниципальных образований;

4) бюджеты субъектов федерации.

10. На каком уровне органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения

1) на уровне прожиточного минимума;

2) не ниже минимальных государственных социальных стандартов;

3) на уровне минимальной заработной платы;

4) на уровне доходов местного бюджета.

11. Кто устанавливает минимально необходимые расходы местных бюджетов

1) органы местного самоуправления;

2) органы власти субъектов федерации

3) население муниципального образования

4) глава администрации муниципального образования.

12. Кто устанавливает местные налоги и льготы по их уплате

1) глава администрации муниципального образования;

2) федеральные органы государственной власти;

3) население муниципального образования;

4) представительные органы местного самоуправления.

13. Кто может отменить (признать недействительными) решения выборных органов местного самоуправления

1) органы местного самоуправления, принявшие эти решения, или суд;

2) Глава администрации муниципального образования;

3) органы власти субъектов федерации;

4) прокурор.

14. Какими нормативными актами могут быть досрочно прекращены полномочия представительного органа местного самоуправления

1) решением суда;

2) законом субъекта федерации, федеральным законом;

3) актом Главы администрации муниципального образования;

4) федеральным конституционным законом.

15. Что такое вопросы местного значения

1) вопросы, не входящие в предметы ведения органов власти субъектов федерации;

2) вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым Конституцией РФ;

3) вопросы, отнесенные к ведению органов местного самоуправления федеральным законодательством;

4) вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым Уставом муниципального образования в соответствии с законодательством.

16. Что такое муниципальное образование

1) населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;

2) городское, сельское население, несколько поселений, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой действует Устав муниципального образования;

3) вид административно-территориального деления субъекта федерации;

4) город, поселок, другая территория, в пределах которой граждане реализуют свое право на местное самоуправление.

17. В компетенцию каких органов входит регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления

1) в компетенцию федеральных органов и органов власти субъектов федерации;

2) в компетенцию органов местного самоуправления;

3) в компетенцию главы администрации муниципального образования;

4) в компетенцию федеральных органов государственной власти.

18. Кем принимается Устав муниципального образования

1) администрацией муниципального образования;

2) Главой муниципального образования;

3) органами государственной власти субъекта федерации;

4) представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

19. Каким нормативным актом устанавливается порядок регистрации Устава муниципального образования

1) федеральным законом;

2) федеральным конституционным законом

3) законом субъекта федерации;

4) ведомственными актами Министерства юстиции.

20. В какой момент Устав муниципального образования вступает в силу

1) после его официального опубликования (обнародования);

2) после его регистрации соответствующими органами;

3) после его подписания Главой местной администрации;

4) после принятия решения об Уставе представительным органом местного самоуправления.

21. Имеет ли право муниципальное образование на собственную символику (герб, флаг, гимн и т. п.)

1) муниципальное образование вправе иметь любую символику;

2) муниципальное образование не имеет права на герб, флаг, гимн и т. п. – это атрибуты государства;

3) муниципальные образования имеют права только на эмблемы, отражающие местные традиции;

4) муниципальные образования вправе иметь собственную символику (гербы, эмблемы и др.), отражающие исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные традиции.

22. Каким нормативным актом регулируется порядок образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований

1) Уставом муниципального образования;

2) федеральным законом;

3) актом главы местной администрации;

4) законом субъекта федерации.

23. Кто может выступить инициатором изменения границ муниципального образования

1) только население муниципального образования;

2) население муниципального образования, его органы и органы государственной власти субъекта федерации;

3) только органы государственной власти субъекта федерации;

4) только местные органы самоуправления.

24. При какой численности населения у него возникает право на местное самоуправление

1) от 10 – 100 человек;

2) от 100-1000 человек;

3) от 1000 и более человек;

4) население не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления независимо от его численности.

25. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации

1) да, на всей без исключения;

2) нет, только там, где это экономически целесообразно;

3) в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на местное самоуправление на отдельных территориях;

4) на всей территории Российской Федерации, кроме закрытых административно-территориальных формирований.

26. Кто определяет структуру органов местного самоуправления

1) население самостоятельно;

2) глава местной администрации;

3) органы власти субъекта федерации;

4) представительные органы местного самоуправления.

27. Наличие каких органов местного самоуправления в соответствии с федеральным законом является обязательным

1) Главы администрации;

2) выборных органов местного самоуправления;

3) администрации муниципального образования;

4) органов, образуемых в соответствии с Уставом муниципального образования.

28. Что такое местный референдум

1) всеобщее голосование жителей муниципального образования;

2) голосование населения по вопросам местного значения;

3) установленный Уставом муниципального образования способ принятия решений;

4) голосование на местном уровне.

29. Что такое народная правотворческая инициатива

1) право населения вносить проекты актов по вопросам местного значения в органы местного самоуправления;

2) предложения граждан, выдвигаемые к органам местного самоуправления на митингах, демонстрациях, шествиях;

3) сформулированные в установленной форме и переданные через средства массовой информации предложения граждан об улучшении местного самоуправления;

4) право граждан принимать решения, обязательные для исполнения на всей территории муниципального образования.

30. Как определяется численный состав представительного органа местного самоуправления

1) устанавливается в соответствии с законом субъекта федерации;

2) определяется населением муниципального образования на референдуме;

3) устанавливается решением главы местной администрации;

4) определяется Уставом муниципального образования.

31. Может ли население само, а не через представителей, осуществлять местное самоуправление

1) нет, не может, в соответствии с законом создание представительных органов местного самоуправления обязательно;

2) да может, если это предусмотрено Уставом муниципального образования;

3) да может, если в соответствии с законом субъекта федерации и Уставом муниципального образования предусмотрена возможность местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

4) нет, не может, т. к. местное самоуправление должно осуществляться в двух формах демократии – представительной и непосредственной, как это зафиксировано в Конституции РФ.

32. Могут ли государственные должностные лица осуществлять местное самоуправление в Российской Федерации

1) да, если это необходимо для защиты конституционного строя;

2) да, если это необходимо в целях рационального социально-экономического развития региона;

3) нет, т. к. осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

4) нет, т. к. государственная служба и муниципальная служба по-разному оплачивается.

33. На каком правовом основании строятся хозяйственные отношения между органами местного самоуправления и предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности

1) на основе договоров;

2) на основе Конституции РФ и федеральных законов;

3) на основе решений местной администрации

4) на основе законов субъектов федерации.

34. Что такое местная казна

1) средства местного бюджета;

2) средства местного бюджета, а так же иное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями;

3) все финансовые средства органов местного самоуправления, за исключением кредитов и др. заемных средств;

4) средства местного бюджета без учета субвенций и дотаций.

35. Что такое дотации местного бюджета

1) средства предоставленные государством для социально-культурных, экономических и др. мероприятий на местном уровне;

2) средства, предоставленные местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения;

3) средства, предоставленные местным бюджетам из бюджета субъекта федерации, для покрытия текущих расходов бюджета на соответствующий финансовый год;

4) средства, передаваемые из государственного бюджета в местный бюджет и подлежащие возврату в установленные сроки.

36. Власть основанная на вознаграждении это когда:

1) Исполнитель сознает, что может быть вознагражден и это зависит от влияющего;

2) Исполнитель сознает, что может быть наказан или ущемлен в зависимости от воли влияющего;

3) Власть через разумную веру исполнителя в компетенцию руководства;

4) Власть построенная на силе личных качеств или способностей руководителя, на стремлении исполнителя «быть похожим» на руководителя.

37. Укажите номера ответов, ОШИБОЧНО включенных в список основных прав органов власти местного самоуправления:

1) содержание судов;

2) содержание расквартированных воинских частей;

3) отчуждение имущества (в оговоренных законом случаях и при обязательной компенсации стоимости отчуждаемого имущества);

4) соблюдение установленных в государстве норм и правил хозяйственной деятельности;

38. Под муниципальной службой понимается:

1) профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий;

2) самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образования; выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующий на территории муниципального образования.

3) объекты деятельности населения и органов местного самоуправления и непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым нормами муниципального права;

4) круг закрепленных нормами муниципального права объектов, сфер в пределах которых население муниципального образования и соответствующие органы МСУ компетентны осуществлять свою деятельность и принимать решения;

39. Представительный орган местного самоуправления – это – :

1) выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующий на территории муниципального образования;

2) самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образования; выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующий на территории муниципального образования.

3) выборные органы и другие органы, образуемые в соответствии с законами и уставами муниципальных образований;

4) профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий;

40. Известный французский государственный деятель, исследователь местного самоуправления:

1) Токвиль А.;

2) Штейн Л.;

3) Ашлей П.;

4) Моль Р.

41. Муниципалитет (лат. municipium) – это:

1) город в республиканской эпохе римской истории, пользовавшийся правами самоуправления;

2) орган местного самоуправления в зарубежных странах;

3) муниципальное образование в современной России;

4) все вышеперечисленные.

42. Приоритет хозяйственной самостоятельности общины является основным признаком:

1) общественной теории местного самоуправления;

2) теории свободной общины;

3) хозяйственной теории местного самоуправления;

4) дуалистической теории местного самоуправления.

43. Признаком государственной теории местного самоуправления является:

1) строгое разграничение государственных и общинных дел;

2) приоритет принципа отделения должностных лиц общины от государственной службы;

3) общинные дела – часть государственных дел, переданных для исполнения на места;

4) выполнение общиной как местных, так и государственных дел.

44. Представителями общественной теории местного самоуправления считаются:

1) А. Гербер, Э. Майер, О. Лабад, О. Ресслер;

2) Р. Моль, А. Васильчиков;

3) Р. Грейст, Л. Штейн, Н. И. Лазаревский, А.Д. Градовский;

4) Г. Еллинек, И.И. Евтихиев, Н.М. Коркунов.

45. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве:

1) одной из основ конституционного строя;

2) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;

3) формы народовластия;

4) всего вышеперечисленного.

Литература

1. Конституция Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 2011 г.

2. Европейская Хартия местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36.

3. Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

4. Указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 22.

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 29.05.2006 № 336 «О дополнительных мерах по оказанию поддержки проведения федеральными органами законодательной власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2006 году».

6. Распоряжение правительства российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в российской Федерации в 2006–2008 годах».

7. Федеральный закон от 06.10.99 № 184-ФЗ «об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 29.07.2000 № 3-ФЗ; от 07.05.2002 № 47-ФЗ и от 04.07.2003 № 95-ФЗ)

8. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003. № 131-ФЗ.

9. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»

10. Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О государственной службе в Российской Федерации»

11. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон», «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» //Российская газета 2013 г. 8 августа.

12. Бабун Р.В., Старченко Е.Н. Организационные структуры администраций городов: проблемы оптимизации//Городское управление, 2013.-№ 5, с.30

13. Варонин А.Г. «Основы управления муниципальным хозяйством» М.: Дело, 2011.

14. Васильев В. П. «Государственное и муниципальное управление». Учебное пособие – М.: Дело и Сервис, 2014. 352с.

15. Василенко И. А. «Государственное и муниципальное управление» М.: Гардарики, 2013.

16. Василенко И.А. «Особенности менеджмента в государственных организациях»// Государственная власть и местное самоуправление 2013. № 3, с.10

17. Вельский К.С. «О функциях исполнительной власти//Государство и право».2013, № 3.

18. Вельский К. С. «Государственная служба»: учебник. М.; Ростов-на-Дону: МарТ, 2012.

19. Вест В. Ф. «Поиск теории структуры государственного управления» Ежеквартальный научно-образовательный журнал «Вопросы государственного и муниципального управления» 2013 г. № 4

20. Возжова Н., Задорин И. Цели, задачи, методика и организация исследования «Роль субъективного фактора в становлении и развитии МСУ в РФ»// Городское управление 2012 № 12, с.70

21. Глазунова Н.И. «Государственное и муниципальное (административное) управление» М.: «ЭКЗАМЕН» 2013.

22. Горчева А.Ю. «Политический менеджмент: исторический опыт России»//Полития. Журнал политической философии и социологии политики. 2013. № 3, с. 18

23. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. «Основы теории государственного управления: учеб. пособие. М.:; Ростов-на-Дону: МарТ, 2011.

24. Зотов В.Б. «Проблемы местного самоуправления в России»// Государственная власть и местное самоуправление, 2012. № 12, с.12

25. Исаев И.А. История государства и права России. М., 2010.

26. Иванов В.В. «Муниципальный менеджмент: Справочное пособие» М.: ИНФРА-М, 2012.

27. Игнатов В.Г., Рудой В.В. «Местное самоуправление. 3-е изд., перераб. и доп. Ростов-на-Дону: Феникс, 2010.

28. Игнатов В.Г. «Государственное и муниципальное управление» М.: МарТ 2014. 478с.

29. Кирсанов С.А., Зарукина Е.В., Семенова Т.Ю. «Организация местного самоуправления» СПб.: СПбГИЭУ, 2010.

30. Котенков А.А. Президент-парламент: становление взаимоотношений в законодательном процессе //Государство и право. 2012. № 6.

31. Крохина Ю. «Бюджетная деятельность муниципального образования в РФ: финансово-правовой аспект / Муниципальное право,2013 № 3

32. Лапуста М.Г. «Словарь-справочник менеджера» М: 2006.

33. Либоракина М.И., Сиваль СБ. Местное самоуправление и реформа жилищно-коммунального хозяйства//Общественность, науки и современность. 2013. № 3.

34. Литвак Б.Г. «Разработка управленческих решений в системе государственного менеджмента// Монография. М.: 2013.

35. Мириханов Н. Федерализм, многонациональность, государственность: новый курс российской власти //Федерализм. 2013. № 3.

36. Местное самоуправление: Сб. нормативных актов. М., 2012.

37. Мокрый В.С., Сапожников А.А., Семкина О.С. «Государственное и муниципальное управление: реализация реформ»//Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 1

38. Наумов С.Ю., Гегедюш Н.С., Мокеев М.М., Подсумкова А.А. Государственное и муниципальное управление» учебное пособие – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков иК», 2012. 556с.

39. Одинцов А. А. «Государственное и муниципальное управление» М.: «ЭКЗАМЕН» 2013.

40. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход: учебник. Ростов-н/Д.: Ростиздат, 2012

41. Рой О.М. Исследование систем управления. Омск: ОмГТУ, 2008.

42. Рой О. М. «Основы государственного и муниципального управления» СПб «Питер»,2012

43. Рой О.М. «Основы государственного и муниципального управления» СПб.: Питер, 2013.– 448с.

44. Ростовский И. А… «Управление городом: Основы муниципального менеджмента»//Общественность, науки и современность.2012. № 12.

45. Рой О.М. «Система государственного и муниципального управления: учеб. пособие. СПб.: Питер, 2011.

46. Розенбаум Ю.А. Государственная служба как фактор укрепления целостности Российского федерального государства //Государство и право. 2012. № 4.

47. Совельев М.М. «Искусство управления государством. Стратегия для меняющегося мира»//Монография. М,2013.

48. Тихонов Д.А. Политические традиции самоуправления в отечественной истории //Экономические науки и право. 2013. № 3.

49. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2012.

50. Шамарова Г.М. «Основы государственного и муниципального управления» – М.: Московский финансово-промышленный университет «Синергия», 2013.

51. Широков А.Н., Юркова С.Н. «Муниципальное управление: взаимодействие с органами государственной власти»// Государство и право. 2013. № 6

52. Широков А.Н., Юркова С.Н. Основы местного самоуправления и муниципального управления»// Муниципальная Академия. 2013. № 8

53. Якушев А.В. «Государственное и муниципальное управление. М.:А-Приор, 2012-144 с.

Приложение

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОКРУГА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Центральный федеральный округ

Центр федерального округа – город Москва

Белгородская область

Брянская область

Владимирская область

Воронежская область

Ивановская область

Калужская область

Костромская область

Курская область

Липецкая область

Московская область

Орловская область

Рязанская область

Смоленская область

Тамбовская область

Тверская область

Тульская область

Ярославская область

Город федерального значения Москва

Южный федеральный округ

Центр федерального округа – город Ростов-на Дону

Республика Адыгея

Республика Калмыкия

Краснодарский край

Астраханская область

Волгоградская область

Ростовская область

Северо-Западный федеральный округ

Центр федерального округа – город Санкт-Петербург

Республика Карелия

Республика Коми

Архангельская область

Вологодская область

Калининградская область

Ленинградская область

Мурманская область

Новгородская область

Псковская область

Город федерального значения Санкт-Петербург

Ненецкий автономный округ

Дальневосточный федеральный округ

Центр федерального округа – город Хабаровск

Республика Саха (Якутия)

Камчатская край

Приморский край

Хабаровский край

Амурская область

Магаданская область

Сахалинская область

Еврейская автономная область

Чукотский автономный округ

Сибирский федеральный округ

Центр федерального округа – город Новосибирск

Республика Алтай

Республика Бурятия

Республика Тыва

Республика Хакасия

Алтайский край

Забайкальский край

Красноярский край

Иркутская область

Кемеровская область

Новосибирская область

Омская область

Томская область

Уральский федеральный округ

Центр федерального округа – город Екатеринбург

Курганская область

Свердловская область

Тюменская область

Челябинская область

Ханты-Мансийский автономный округ – Югра

Ямало-Ненецкий автономный округ

Приволжский федеральный округ

Центр федерального округа – город Нижний Новгород

Республика Башкортостан

Республика Марий Эл

Республика Мордовия

Республика Татарстан

Удмуртская республика

Чувашская республика

Кировская область

Нижегородская область

Оренбургская область

Пензенская область

Ульяновская область

Самарская область

Саратовская область

Пермская область

Северо-Кавказский федеральный округ

Центр федерального округа – город Пятигорск

Республика Дагестан

Республика Ингушетия

Кабардино-Балкарская Республика

Карачаево-Черкесская Республика

Республика Северная Осетия

Чеченская Республика

Ставропольский край

Крымский федеральный округ

Центр федерального значения – город Симферополь

Республика Крым

Город федерального значения Севастополь

Table of Contents

Мадина Юнускадиевна Джамалудинова Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность: учебное пособие

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические основы дисциплины «Введение в специальность»

1.1. Предмет и методы изучения государственного и муниципального управления

1.2. Эволюция науки государственное и муниципальное управление

1.3. Особенность государственного и муниципального управления

1. 4. История развития государственного и муниципального управления

1.5. Государственные образовательные стандарты и требования по специальности и направлению «ГиМУ»

Глава 2. Организация государственного и муниципального управления

2.1. Государство как управленческая среда

2.2. Организация государственной гражданской службы

2.3. Государственная и муниципальная служба в современной России

2.4. Роль государственной и муниципальной собственности в реализации функций государственных и муниципальных органов власти

2.6. Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления

Глава 3. Система государственного и муниципального управления

3.1. Система разделения властей в государственном управлении

3.2. Роль органов исполнительной власти в государственном управлении

3.3. Законодательная власть в системе управления государством

3.4. Судебная власть в системе государственного управления

3.5. Система и принципы организации местного самоуправления

3.6. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления

Глоссарий

А

Б

В

Г

Д

З

И

М

О

Р

С

Т

У

Ф

Э

Тесты для самоконтроля студентов

Литература

Приложение