Annotation

В монографии представлена авторская позиция по концептуальным основам муниципально-правовой ответственности, выработанная на основе современных реалий, состояния законодательства Российской Федерации, практики, сложившейся в субъектах Российской Федерации, и теоретических исследований в этой сфере. Законодательство приведено по состоянию на ноябрь 2014 г. Исследование представляет интерес для государственных и муниципальных служащих, преподавателей общегуманитарных дисциплин, аспирантов и магистрантов.

- И. А. Алексеев

- Информация о книге

- Введение

- Раздел I

- Глава 2

- Глава 3

- Глава 4

- Раздел II

- Глава 6

- Глава 7

- Глава 8

- Раздел III

- Глава 10

- Глава 11

- Раздел IV

- Глава 13

- Заключение

- Библиографический список

- Примечания

И. А. Алексеев

МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ:

ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.51

ББК 67.400.5я73

А45

Автор:

Алексеев И. А. – кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Юридического института, директор Юридического института ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет».

В монографии представлена авторская позиция по концептуальным основам муниципально-правовой ответственности, выработанная на основе современных реалий, состояния законодательства Российской Федерации, практики, сложившейся в субъектах Российской Федерации, и теоретических исследований в этой сфере.

Законодательство приведено по состоянию на ноябрь 2014 г.

Исследование представляет интерес для государственных и муниципальных служащих, преподавателей общегуманитарных дисциплин, аспирантов и магистрантов.

УДК 347.51

ББК 67.400.5я73

© Алексеев И. А., 2015

© ООО «Проспект», 2015

Введение

Важнейшим этапом в формировании муниципального уровня власти и основ местного самоуправления в России явилось принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г., которая закрепила концептуальные начала организации и гарантии деятельности местного самоуправления, направленные на создание и функционирование самостоятельного уровня публичной власти.

Государство, признавая принцип местного самоуправления, отраженный в Европейской хартии местного самоуправления, как неотъемлемую составляющую демократического строя, закрепляет перечень прав, обязанностей и гарантий органов и должностных лиц местного самоуправления. Самостоятельность муниципального уровня власти, наделенного широким спектром полномочий, предполагает и наличие ответственности как важнейшей гарантии защиты прав и соблюдения баланса интересов всех участников муниципально-правовых отношений, а также служит укреплению законности и созданию системы эффективного управления в системе местного самоуправления.

В своем Послании Федеральному Собранию 2013 г. Президент России В. В. Путин специально отметил: «Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, и вы это хорошо знаете, не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района – в регион, с поселения – на район и обратно. Органы местного самоуправления то и дело сотрясают и коррупционные скандалы»1.

Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении предусматривает, что органы местного самоуправления и их должностные лица несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами^2.

Однако, как показывает практика реализации Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон), имеется немало общетеоретических проблем, непосредственно связанных с ответственностью в системе местного самоуправления.

Динамичное развитие отрасли муниципального права, законодательства о местном самоуправлении, даже несмотря на появление научных исследований, посвященных различным аспектам муниципально-правовой ответственности, не позволило выработать единую, устоявшуюся точку зрения в отношении определения муниципально-правовой ответственности. Ее особенности обусловлены, прежде всего, самой природой местного самоуправления, формой публичной власти, которая сочетает в себе государственное и общественное начала, предполагающие определенную автономность в системе управления государством.

Предмет муниципального права носит комплексный характер, имеет смежные сферы с другими отраслями, где происходит взаимопроникновение норм гражданского, финансового, земельного права и т. д., и здесь возникает проблема отделения муниципального права не только от конституционного, но и от других смежных отраслей права.

Все вышеперечисленное предполагает использование системного, комплексного подхода к изучению муниципально-правовой ответственности.

Для модернизации сложившейся системы местного самоуправления и построения гражданского общества необходимо не только законодательно установленные основные формы ответственности, но и решение теоретических проблем, имеющих место в сфере применения муниципально-правовой ответственности.

Отсутствие единой государственной политики в области применения муниципально-правовой ответственности не позволяет создать действенный механизм защиты права населения на местное самоуправление и эффективную систему управления муниципальными образованиями. Об этом, в частности, свидетельствует проведенный анализ законодательства субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского и Южного федеральных округов^3.

Муниципально-правовая ответственность наступает за реализацию задач и функций, которые законодательство возлагает на органы и выборных должностных лиц местного самоуправления. Ей присущи те общие черты и признаки, которые свойственны всем видам юридической ответственности. Однако муниципально-правовая ответственность имеет свои специфические черты.

Муниципально-правовая ответственность возникает непосредственно в сфере местного самоуправления и напрямую с ним связана. Как самостоятельный вид юридической ответственности она направлена на стимулирование развития местного самоуправления, пресечение негативных явлений в этой сфере, создание условий реализации населением права на осуществление местного самоуправления, формирование системы контроля за деятельностью органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Спецификой муниципально-правовой ответственности является то, что она развивается внутри публичного права, поскольку государство также осуществляет контроль за развитием местного самоуправления как одной из основ конституционного строя, устанавливая принципы и требования к этой отрасли. В связи с этим возникает одна из основных проблем в этой сфере – разграничение муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности.

Нормы конституционного и муниципального права устанавливают не только карательные, но и стимулирующие меры, и в этой связи возникает вопрос о соотношении негативной и позитивной муниципально-правовой ответственности.

С учетом всех обозначенных выше обстоятельств необходимым и актуальным представляется формирование современной концепции муниципально-правовой ответственности и отражение ее в законодательстве.

Раздел I

ДИНАМИКА СТАНОВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В РОССИИ

Глава 1

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Целью данного исследования является анализ исторических периодов становления и развития института юридической ответственности в России, в том числе и такой ее разновидности, как публично-правовая ответственность, которая, в свою очередь, лежит в основе становления муниципально-правовой ответственности российских органов местного самоуправления перед населением.

Автор считает необходимым изложить данное исследование в двух аспектах: историческом и сравнительно-правовом.

Первый аспект – это становление и развитие местного самоуправления в России, второй – теоретическое и нормативное развитие муниципально-правовой ответственности органов местного самоуправления перед населением.

История становления местного самоуправления, как правило, делится на дореволюционный, советский и современный этапы развития. Н. С. Тимофеев выделяет постсоветский период, а в нем четыре этапа реформ местного самоуправления^4.

Однако некоторые исследователи предлагают иную периодизацию. Например, исследуя исторические периоды становления и развития судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в России, А. В. Ахрамеев выделяет 11 периодов^5.

Исходя из нормативистского подхода предлагается девять периодов развития института ответственности органов публичной власти.

Первый этап – с XVI века до XVII века.

Становление русского государства на ранних этапах было связано со своеобразным двоевластием. С одной стороны, существовала власть князя (государя), характеризовавшаяся особой военной и ритуально-клановой организацией. С другой стороны, были и институты общинного самоуправления, опиравшиеся на кровнородственные отношения и общинно-соседские связи.

На протяжении долгого периода времени князь и создаваемые им военно-административные органы существовали в системном конфликте с общинным самоуправлением. Дело в том, что общинное самоуправление являлось более демократичным, но менее эффективным, чем военно-клановая организация публичной власти, но разрастающемуся сообществу славянских племен и племенных союзов была необходима жесткая власть, способная улучшить условия жизнеобеспечения общностей. Очевидность поиска модели взаимодействия центральной княжеской власти и местной власти в городах и землях была обусловлена историческим развитием Русского государства.

Как отмечает Н. А. Емельянов^6, вплоть до XVI века общественная самодеятельность на уровне местных структур не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народного обычая и сложившихся традиций. Это, если можно так выразиться, являлось несовершенством тогдашней административной власти^7.

На разных этапах развития местного самоуправления в России его органы и должностные лица несли различные виды ответственности, хотя эта ответственность не была регламентирована правовыми актами и вытекала скорее из обязанностей отдельных должностных лиц перед государством (например, перед князем). Следовательно, выделение ответственности субъектов местного самоуправления на ранних этапах развития российской государственности и местного самоуправления практически невозможно в силу ряда причин:

– во-первых, местного самоуправления как такового в России IX века еще не существовало, а было местное управление с некоторыми элементами местного самоуправления;

– во-вторых, само понятие юридической ответственности и ее подробная правовая регламентация также отсутствовали.

При этом, как отмечал В. О. Ключевский, «выборные» несли уголовную ответственность за различного рода злоупотребления властью^8.

В 1551 году указом Ивана IV после упразднения системы кормлений были введены земские учреждения, избираемые на неопределенный срок. С этого периода, по мнению ряда российских ученых, начался процесс последовательного и постепенного развития местного управления и самоуправления на Руси.

Земская власть осуществлялась выбранными миром старостами, которые несли ответственность за свои служебные ошибки не перед избирателями, а перед центральной правительственной властью. Только в одной грамоте упоминается о том, что местные жители могут сменить старост по своему усмотрению. Об ответственности же старост перед избирателями не упоминается. Выборные лица несли ответственность перед государством. В грамотах встречаются указания на то, что старост ожидает за служебные упущения смертная казнь «от меня, от царя и великого князя»9.

Земские органы стали правопреемниками упраздненной власти наместников, поэтому к ним перешел большой объем государственно-властных полномочий, что в большой степени предопределило возможность контроля за их деятельностью со стороны государства, а не местного населения.

Установление системы приказно-воеводского управления на местах стало следствием реформы местного самоуправления в XVII веке. Воевода имел большие права и обязанности. При этом, так как его права строго не регламентировались, имелись большие возможности для злоупотреблений и произвола. Являясь лицом государственным, воевода руководил деятельностью и органов местного самоуправления.

Фактически к середине XVII века губное самоуправление было ликвидировано, а сформированные выборные дворянские советы действовали под руководством воевод.

Второй этап – с XVII века до начала XVIII века.

Проведенные Петром I реформы существенно затронули и институт местного самоуправления. В 1699 г. им был создан новый орган местного самоуправления – Бурмистрская палата, состоявшая из избираемых лиц – бурмистров. Несколько позже Бурмистрская палата была переименована в ратушу. В других городах учреждались выборные земские избы, состоящие из бурмистров.

Нужно отметить, что бурмистры подчинялись не воеводе, а ратуше (земской избе) и несли ответственность перед нею за исполнение своих исполнительно-распорядительных полномочий.

В результате реформы 1718–1724 гг. во главе управления всех органов городского самоуправления России встал Главный магистрат, действовавший как коллегия. В городах существовали и другие органы самоуправления – городские магистраты, посадские сходы, которые созывались старостами. Старосты наделялись исполнительно-распорядительными функциями и председательствовали на посадских сходах, перед которыми несли ответственность.

Однако созданная система очень быстро показала свою несостоятельность. «Новая система местного управления была закреплена инструкцией 12 сентября 1728 г., которая усиливала власть воевод и губернаторов: уездный воевода подчинялся провинциальному, а тот – губернатору, который сносился с центральными учреждениями. Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии, а с 1763 г. каждому губернатору для содействия в исполнении законов была дана воинская команда. С начала 60-х годов в подчинение губернаторам и воеводам попали и полицмейстеры. Восстановленные в 1743 г. магистраты и ратуши тоже подчинялись губернаторам и воеводам»10.

В результате проведенных реформ выборные органы местного самоуправления и их должностные лица фактически стали зависимыми «инструментами правительства». Данная система была существенным образом реформирована в середине XVIII века во время правления императрицы Екатерины II, которая предоставила провинциям и общинным сообществам большее количество правомочий. Основными документами, призванными закрепить эти реформы, выступили «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г.11, «Городовое положение» 1785 г.12 Ответственность общинных учреждений наступала перед вышестоящими государственными институтами.

Ответственность в такой системе была вертикальной: нижестоящий подчинялся вышестоящему и перед ним же нес ответственность. Можно утверждать, что уже с периода кормлений органы местного самоуправления стали нести ответственность перед государством. Такой вид ответственности, как ответственность перед населением, отсутствовал.

Следует отметить, что поскольку полномочия, осуществлявшиеся выборными органами и должностными лицами органов местного самоуправления в рассматриваемые нами периоды носили в большей или меньшей степени государственно-властный характер, то центральная власть вполне закономерно оставила за собой право контроля и возложения ответственности на органы местного самоуправления. Формы и методы контроля постоянно изменялись, однако стабильной оставалась возможность центральной власти оказывать разностороннее воздействие на органы власти на местах.

Этот этап вкратце можно охарактеризовать преобразованием государственного управления в Российской империи на основе реформ Петра I и на основе реформ Екатерины II.

Реформы Петра I связаны с существенным изменением системы центральных и региональных органов государственной власти, попыткой отделить судебную власть от органов исполнительной власти; продолжающимся развитием института ответственности органов публичной власти, явившимся результатом государственного контроля; отсутствием судебного контроля за органами местного самоуправления как отдельного вида государственного контроля, но наличием определенных мер ответственности указанных субъектов.

Реформы Екатерины II связаны с созданием дворянских органов самоуправления, разделением компетенции между органами управления провинций и уездов, с одной стороны, и земских учреждений и органов городского самоуправления – с другой; множественностью судебных и квазисудебных органов; продолжающимся развитием института государственного контроля со стороны органов исполнительной власти, судебной власти и прокуратуры; отсутствием судебного контроля за органами местного самоуправления в связи со все еще существующим соединением органов исполнительной власти (государственных и земских) с судебными учреждениями.

До XVIII века, по мнению А. В. Ахрамеева^13, происходили постепенное формирование российской государственности, основанной на разделении властей по горизонтали и вертикали, и становление и видоизменение системы органов местного самоуправления. В то же время отсутствовали как четкое обособление органов местного управления от органов центрального государственного управления, так и самостоятельность судебной власти; не было также общего государственного контроля за органами местного управления.

Третий этап – с начала XVIII века до середины XIX века.

Коренные реформы местного управления были осуществлены Александром II. Вслед за крестьянской реформой 1861 года были объявлены земская реформа 1864 г., близкая ей по содержанию городская реформа 1870 г. и судебная реформа 1864 г.

Для заведования делами, относящимися к местному хозяйству и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образовывались губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия которых определялись Положением о губернских и уездных земских учреждениях, утвержденном Александром II 1 января 1864 года. Уездные земские учреждения состояли из уездного земского собрания и уездной земской управы^14.

Земские учреждения, осуществляя эти функции, не обладали самостоятельной властью. Для того чтобы приводить в исполнение свои решения, они должны были обращаться к полицейским, т. е. государственным органам.

Деятельность земских органов самоуправления была поставлена под контроль правительственных органов в лице местных губернаторов и министра внутренних дел. Последним было предоставлено право приостанавливать исполнение тех постановлений земских собраний, которые, по их мнению, были «противны законам или общим государственным пользам». Постановления земских собраний по некоторым вопросам нуждались в формальном утверждении губернатора или министра внутренних дел.

С течением времени полномочия земств постепенно урезались. Так, были ограничены права земских учреждений по обложению торговых и промышленных предприятий; были признаны незаконными сношения земств различных губерний между собой; земствам запрещалось печатать без разрешения губернатора свои постановления и отчеты о заседаниях и т. д.15

Ответственность подчиненных земским управам служащих лиц по личным служебным их действиям определялась самими управами; определения же о передаче в распоряжение судебной власти действий председателей и членов губернских и уездных земских управ постановлялись губернским земским собранием (статья 116 Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г.). Члены земских управ окончательно удалялись от должности не иначе, как по определению Правительствующего Сената, но могли быть временно устранены от должности по постановлению губернского земского собрания, утвержденному начальником губернии^16. Согласно статьям 118, 119, 120 Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года, «жалобы правительственных и общественных учреждений на постановления земских собраний: 1) о предметах, не подлежащих их ведомству и превышающих пределы их власти; 2) заключающие в себе такое нарушение общих законов, которое подлежало уголовному суду, рассматривались в Правительствующем Сенате. Частные лица, общества имели право, в случае установления нарушения их гражданских прав действиями земских учреждений, подачи иска на общих основаниях».

Действия земских органов самоуправления регламентировались следующими уставами: о земских повинностях, путей сообщения, строительным, общественного призрения, народного продовольствия, врачебным; а также сводом положений и правил о взаимном страховании; законами о податях и повинностях.

В соответствии со статьей 8 Положения о губернских и земских учреждениях от 12 июня 1890 г., «для обсуждения, в подлежащих случаях, правильности и законности постановлений и распоряжений земских учреждений и для решения других дел, в сем положении указанных, образуется в каждой губернии губернское по земским и городским делам Присутствие. Присутствие это состоит, под председательством губернатора, из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего Казенною палатою, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы или заменяющих их по закону лиц…»17.

В губернском по земским и городским делам Присутствии дела решались по большинству голосов, а при равенстве их председатель давал перевес тому мнению, к коему он присоединялся. В случае если губернатор не считал возможным согласиться с решением большинства членов Присутствия, он приостанавливал исполнение означенного решения и безотлагательно представлял дело министру внутренних дел, который или предлагал губернатору о приведении решения в исполнение, или входил в Правительствующий сенат с представлением об отмене оного…

Губернские и уездные гласные при вступлении в исполнение своих обязанностей приносили присягу по установленной форме… «Никто из гласных без уважительных причин не мог уклоняться от присутствия на земских Собраниях… О причине неявки в Собрание гласный обязан был известить письменно председателя, а сей последний довести о том до сведения Собрания, с предъявлением объяснения неявившегося гласного. Если гласный не являлся в земское Собрание и не присылал отзыва о законных к тому препятствиях или же отзыв его Собранием признавался не заслуживающим уважения, то Собранию предоставлялось право постановлением, принятым двумя третями голосов, подвергнуть не явившегося взысканиям»18.

Председатели и члены земских управ за преступления и проступки по должности подвергались ответственности в порядке дисциплинарного производства или по приговору уголовного суда^19. Дела об ответственности лиц, указанных выше (статья 132), возбуждались либо постановлениями подлежащих земских собраний, либо распоряжениями губернатора (статья 133 Положения о губернских и уездных учреждениях 1890 г.). В порядке дисциплинарной ответственности председатели и члены земских управ могли быть подвергнуты замечаниям, выговорам без внесения в послужной список и удаления от должности^20. Члены уездных земских управ предавались суду Присутствием, а председатели земских управ и члены управ губернских – Советом министра внутренних дел, с утверждением министра^21. Лица, избранные в помощь земским управам для ближайшего заведования отдельными отраслями земского хозяйства и управления, а также гласные, входящие в состав особых, назначаемых земскими собраниями комиссий, и участковые попечители за противозаконные действия по исполнению возложенных на них обязанностей подлежали ответственности на одинаковых основаниях с членами подлежащих земских управ^22. Дела об ответственности подчиненных управам должностных лиц, в том числе и служащих по найму, за преступления по службе возбуждались по предложению губернатора или представлению земских собраний и управ. Эти лица передавались суду за преступления должности губернским по земским и городским делам Присутствиям и подлежали ответственности на одинаковых основаниях с лицами, состоявшими на государственной службе^23.

Четвертый этап – с 60-х годов XIX века до 1917–1918 гг.

Новое Положение о губернских и уездных учреждениях 1890 г. существенно отличалось от аналогичного документа 1864 г. Его содержание находилось в русле политики Александра III по ограничению либеральных уступок, сделанных «обществу» в период реформ 1860–70-х гг. XIX в.

Нововведения значительно усиливали зависимость учреждений земского самоуправления от органов государственной власти.

В городские думы, в соответствии с Городовым положением 1892 г., проводились прямые выборы гласных на избирательных городских собраниях из числа избирателей.

Никто из гласных без уважительных причин не должен был уклоняться от присутствия в Думе. Уважительными причинами признавались: прекращение сообщений, болезненное состояние, препятствующее выходу из дома, тяжкая болезнь или смерть кого-либо из близких родственников или засвидетельствованные в установленном порядке особые занятия по государственной службе. О причине неявки в Думу гласный обязан был известить письменно Голову, а последний – довести о том до сведения Думы, с предъявлением объяснения не явившегося гласного (статья 60 Городового положения). Если гласный не являлся в Думу и не присылал извещения о законных к тому препятствиях (статья 60) или же объяснение его Думою было признано не заслуживающим уважения, то Думе предоставлялось постановлением, принятым двумя третями присутствовавших в Собрании ее гласных, подвергнуть не явившегося взысканиям, определенным в статье 14401 Уложения о наказаниях, с соблюдением указанной в ней постепенности (статья 61 Городового положения).

В соответствии со ст. 87 Положения 1890 г. губернатор мог приостановить действие постановления уездного собрания в том случае, если усмотрит, что оно: 1) незаконно; 2) не соответствует государственным интересам и явно нарушает права местного населения.

Вслед за земской контрреформой произошла контрреформа и в области городового самоуправления. 11 июня 1892 г. вышло новое Городовое положение, которое стало существенным шагом назад в сфере развития местного самоуправления в России.

Несмотря на то что общая структура органов городового общественного управления не изменилась, произошли качественные перемены самой сути этого управления.

Был изменен порядок и характер представительства городского населения. На основании нового Положения 1892 г. для горожан были значительно урезаны избирательные права, введены дополнительные цензы, а общее количество избирателей сократилось в десятки раз. Сократилось и число гласных^24. В то же время выборы остались всесословными.

Расширились возможности для административного контроля за деятельностью городового общественного управления. Так, губернатор имел право давать обязательные к исполнению указания городским головам и членам управ как государственным служащим. На том же основании губернское по городским делам Присутствие могло освобождать их от должности, при том что Дума такого полномочия была лишена.

Нужно сказать, что на протяжении всего XIX века местное самоуправление в России (как земское, так и городское) было чрезвычайно разнообразно. По этому поводу В. Р. Мединский пишет: «Города в Российской империи управлялись с помощью 1820 различных вариантов Уставов. Города имели свои гербы, свои права и привилегии, порой довольно значительные»25.

Этот этап характеризуется преобразованием на основе городской и земской реформ системы местного самоуправления; увеличением самостоятельности органов местного управления в 1860–1870 годах и сокращением их самостоятельности за счет ужесточения административного контроля в 1890 годах; законодательным обособлением судебной власти от законодательной и исполнительной властей на основе судебных Уставов от 20 ноября 1864 года; соединением административных и судебных функций у губернских и земских учреждений; отсутствием судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления как самостоятельного вида государственного контроля, даже несмотря на наличие отдельных контрольных полномочий в отношении органов местного управления у Сената и Судебных палат.

Пятый этап ограничен периодом с 1917–1918 годов по 1990 год.

Такое положение существовало довольно продолжительное время и в области городского самоуправления, так же как земского, и вплоть до 1917 г. никаких сколько-нибудь серьезных изменений не произошло.

Попытку провести реформу управления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство. Эпохальным можно назвать Закон «О волостном земском управлении», принятый 21 мая 1917 г., который регламентировал на основе всеобщих выборов формирование местных представительных органов. Предусматривалось также наличие местных исполнительных органов. Вводилась норма, устанавливающая запрет на совмещение земских должностей с другими платными должностями государственной службы.

Кроме того, после февральской революции 1917 г. возникла ситуация, при которой большевикам для победы необходимо было опереться на широкие народные массы, а буржуазии для отстаивания своих интересов и предотвращения монархической революции, а также в противовес большевизму была необходима поддержка того же народа.

На территории России земские органы местного самоуправления прекратили свое существование, а вместо них были созданы Советы, в основном к июлю 1918 г.

В июле 1918 г. была принята Конституция РСФСР^26, которая закрепила и систематизировала сложившуюся на местах систему власти. Система Советов была представлена следующим образом: областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и сельских поселениях предписывалось образовывать Советы депутатов и их исполнительные комитеты. Городские и сельские советы избирались непосредственно населением, а съезды Советов формировались путем многоступенчатых выборов. Сельскому населению была оставлена возможность решения местных вопросов непосредственно собранием избирателей.

Однако Советы так и не стали органами местного самоуправления. Фактически они являлись органами государственной власти на местах. Их статус постепенно развивался и уточнялся на протяжении всей советской истории. Наиболее четким статус Советов стал после принятия ряда законодательных актов 60–70 гг. XX в.

Местные Советы являлись представительными органами, члены которых избирались гражданами, проживающими на соответствующей территории, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако выборы зачастую были безальтернативными или большой разницы не имело то, за кого именно будут голосовать избиратели.

Можно сказать, что реальной властью обладали не Советы, а Коммунистическая партия, определенная в ст. 6 Конституции СССР 1977 г. как руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы^27. При этом они выполняли чрезвычайно важные функции по государственному управлению на местах.

В соответствии со ст. 146 Конституции СССР 1977 г. местные Советы народных депутатов должны были решать все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета. При этом они не были основаны на принципе разделения властей и сочетали функции представительных и исполнительно-распорядительных органов.

При местных Советах народных депутатов создавались исполнительные комитеты, которые были структурными подразделениями представительных учреждений, выполняющими функции управленческого характера^28.

Местные Советы были органически встроены в общую систему Советов (от низшего звена поселковых Советов до Верховного Совета СССР). Их самостоятельность в решении вопросов местного значения была ограничена законодательством и директивами вышестоящих Советов.

Система Советов была строго централизована. Местные Советы были обязаны подчиняться не только вышестоящим Советам, но и вышестоящим государственным органам исполнительной власти.

Статья 102 Конституции СССР 1977 г.29 регламентировала обязанность депутатов рассматривать наказы избирателей, информировать граждан об их реализации. Депутаты, руководствуясь общегосударственными интересами, учитывая запросы населения избирательных округов, должны были претворять в жизнь наказы избирателей, лично участвовать в их реализации и нести ответственность за их исполнение даже в случае, когда осуществление конкретных наказов, данных населением, перекладывалось на иные органы или организации.

Статья 107 Конституции СССР 1977 г. устанавливала обязанность депутата отчитываться о своей работе и работе Совета перед избирателями. Депутат, не оправдавший доверия избирателей, мог быть отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке.

Согласно Конституции РСФСР 1978 г., Советы, кроме подотчетности гражданам, их избравшим, были подотчетны вышестоящим Советам, Совету министров РСФСР. Так действовал принцип демократического централизма, который предполагал осуществление вышестоящими Советами руководства деятельностью нижестоящих органов власти вплоть до отмены принимаемых ими актов в случае несоответствия этих актов законодательству, обязательность решений более крупных Советов для нижестоящих, подотчетность нижестоящих Советов вышестоящим.

Согласно ст. 6 Закона СССР от 20 сентября 1972 г. «О статусе народных депутатов в СССР»30, которая называлась «Связь депутата с избирателями, его подотчетность и ответственность перед ними», депутат был обязан поддерживать связь с избирателями, с коллективами и общественными организациями, выдвинувшими его кандидатом в депутаты, а также с предприятиями, учреждениями, организациями, государственными и общественными органами, расположенными на территории его избирательного округа.

В Законе закреплялось, что депутат ответственен перед избирателями и им подотчетен. При этом депутат, не оправдавший доверия избирателей или совершивший действия, не достойные высокого звания депутата, мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке.

Несмотря на то что местного самоуправления в СССР не было, указанные законодательные положения можно рассматривать как закрепление элементов ответственности выборных должностных лиц публичной власти, в том числе местного самоуправления, перед населением. Кроме того, были заложены основы теоретического осмысления ответственности выборных должностных лиц перед населением.

В РСФСР порядок отзыва депутатов местных и других Советов регулировался такими актами как Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР»31, Закон РСФСР от 26 ноября 1959 г. «О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР»32.

В советской правовой науке сформировалось представление о том, что отсутствие каких-либо санкций у значительной части конституционных норм – отличительная черта данной отрасли права^33. Было также не принято ставить вопрос об ответственности самого государства, непогрешимость которого презюмировалась в теории и практике советского строительства. Концепция Конституции СССР 1977 г. (название раздела второго и ст. 58) впервые за все время существования народного государства закрепила первые признаки отношений между государством и личностью, построенных на взаимной ответственности.

В период действия Конституции СССР 1977 г. появились первые труды, обобщающие элементы ответственности органов власти и определяющие ее характер. Л. И. Антонова и Б. И. Кожохин систематизировали теоретические знания об ответственности и определили виды ответственности органов^34.

По их мнению, ответственность Советов всех уровней, ответственность депутатов носила характер конституционной ответственности, т. к. все они осуществляли государственную власть. Особый характер конституционной ответственности, полагали указанные авторы, обусловлен тем, что именно Советы и депутаты были непосредственно связаны с народом, избирались им.

Необходимо учитывать, что стимулирование направленности ответственной деятельности местных органов и должностных лиц в этот период осуществлялось самыми разнообразными формами и методами, среди которых не последнюю роль играли и воспитание кадров, и установление ответственности государственных служащих перед партией. Следует сказать, что в партийных органах имелась собственная система стимулирования, включая методы убеждения, принуждения, поощрения, и своя ответственность. Поскольку в то время существовала прямая зависимость Советов от решений партийных органов, следует признать, что существование ответственности перед партией являлось весьма действенной мерой, позволяющей эффективно контролировать процесс реализации власти местными Советами.

Во исполнение нормы Конституции СССР 1977 г. об отзыве депутатов был принят Закон «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» 1979 г.35

В соответствии с этим Законом отзыв инициировался общественными организациями, трудовыми коллективами, собранием военнослужащих. Об этом сообщалось депутату с изложением мотивов отзыва. Депутат был вправе представлять инициаторам отзыва объяснения в письменной или устной форме. Основанием для отзыва депутата являлись невыполнение наказов избирателей и отсутствие отчетов перед избирателями, совершение им аморальных либо противоправных действий.

В середине 1980-х годов, в связи с началом демократических преобразований общества и государства, очевидной стала необходимость реформирования системы местного управления. Представительные институты местного управления носили формальный характер, население страны не ощущало себя источником и носителем власти, деятельность Советов была недостаточно профессиональной для эффективного решения вопросов местного значения.

Анализ законодательства периода строительства социализма позволяет сделать вывод об активном использовании таких институтов непосредственной демократии, как наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями и населением, а также отзыв депутатов. Если первые два можно рассматривать как формы контроля со стороны местного сообщества за деятельностью депутата, то, соответственно, отзыв следует определить как ответственность депутата перед населением в случае невыполнения им своих обязанностей.

Тем не менее, в целом система контроля и ответственности имела существенные недостатки. В основном они предопределялись существовавшей административно-командной моделью управления государством, где возможность исполнения наказов определялась вышестоящими органами, партией, а также системой централизованного планирования, жестко устанавливающей программы развития местности, за пределы которых при распределении финансов органы местной власти выходить не могли.

Институт привлечения депутата к ответственности использовался редко, поэтому не было выработано практических механизмов его реализации. Институт ответственности депутатов существовал, но большей частью только на бумаге.

В 1989 г. был принят Закон «О статусе народных депутатов СССР»36, который существенным образом модернизировал институт выборов депутатов Советов. При этом сама система Советов и их статус остались неизменными.

Этот период можно охарактеризовать как кардинальное изменение системы управления государством по сравнению с предыдущими историческими периодами. Для него характерны местные Советы как органы государственного управления на местах и создание системы контроля за местными Советами со стороны вышестоящих Советов и общественности с использованием форм непосредственной демократии. Судебный контроль фактически распространялся на такие сферы как принятие органами местного управления решений, исполнение наказов избирателей, использование финансовых средств, совершение проступков должностными лицами. Однако в СССР того времени все еще отсутствовали законодательство о местном самоуправлении и специальные правовые нормы, регламентирующие контроль за органами местного самоуправления и их ответственностью.

Шестой этап – с 1990 года по 1993 год.

Принятие Декларации о государственном суверенитете 12 июня 1990 г., подписание Федеративного договора 31 марта 1992 г., реформы конца XX в. и работа над проектами Конституции РФ поставили вопрос о правовом государстве в России, а значит, и о его юридической ответственности перед личностью и обществом. Формирование полноценного механизма ответственности участников публичной власти, конституционно-правовых и муниципально-правовых отношений стало необходимым условием создания правовой государственности и конституционного строя в целом.

В выделенном периоде произошло несколько событий, имеющих кардинальное значение для подготовки правовых основ института публично-правовой ответственности органов власти и ее подвида – муниципально-правовой ответственности.

Н. С. Тимофеев, по идеологическим мотивам, с целью обоснования преимуществ советской демократии, сформировал официальную, но далекую от науки концепцию, исключающую связь между Советами и местным самоуправлением^37. В основу были положены различия социалистической и буржуазной демократии.

Г. В. Барабашев, Н. Г. Старовойтов, К. Ф. Шеремет признают местные Советы органами местного самоуправления с уточняющей оговоркой: «Наличие системы социалистического самоуправления не превращает местные Советы в органы местного самоуправления, противостоящие центру. Они в целом выступают как нечто большее – органы народного самоуправления на местах, призванные обеспечить участие населения в решении местных дел и в общегосударственной политике»38. Классик отечественного муниципализма Л. А. Велихов, проводя мысль о праве России на самобытность в строительстве местного самоуправления, также признавал наличие особой, советской модели самоуправления^39.

В 1990 г. Законом «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»40 была заложена основа для развития местного самоуправления на всей территории Советского Союза. Именно этим законодательным актом впервые в отечественное законодательство было введено понятие местного самоуправления.

Согласно Закону 1990 г., основным звеном системы местного самоуправления являлись местные Советы (ст. 3 Закона), коллегиальные представительные органы, формируемые населением соответствующих территорий на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании.

Система местного самоуправления, в соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона, включала местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (Советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

Статья 91 «Ответственность местных Советов, местной администрации» названного Закона закрепляла следующие положения:

1. Должностные лица местных Советов, местной администрации, а также их органов несут ответственность за принятые ими решения в соответствии с законодательством.

2. Ущерб, причиненный в результате неправомерных решений местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, совершения ими неправомерных действий возмещается в полном объеме предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам, которым причинен этот ущерб, на основании решения суда или арбитражного суда за счет собственных средств местных Советов, местной администрации и их органов.

Местный Совет, местная администрация, их органы, возместившие ущерб, причиненный их работниками или должностными лицами, имеют право предъявить регрессный иск к этим лицам в размере выплаченной суммы, если иной размер не установлен законом.

3. Граждане имеют право обжаловать в суд решения местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, если эти решения противоречат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан.

4. Нарушение указанными должностными лицами требований настоящей статьи, если в их действиях не содержится признаков административного правонарушения или уголовно наказуемого деяния, влечет дисциплинарную ответственность вплоть до увольнения с должности или постановку вопроса об отзыве в отношении лиц, занимающих выборные должности.

В 1991 г. был принят Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»41. С этим законодательным актом связывается начало качественно нового этапа развития местного самоуправления в России^42.

В Законе «О местном самоуправлении» 1991 г. содержалось новое для отечественной правовой науки и отечественного законодательства определение местного самоуправления, под которым понималась система организации деятельности граждан для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей.

В соответствии со ст. 10 указанного Закона в России должны были быть образованы представительные и исполнительные органы местного самоуправления. Причем их создание предусматривалось только на низовых территориях (в поселках, сельсоветах, городах, районах, районах в городах), а не на всех уровнях административно-территориальных единиц, как это было с системой Советов ранее. Краевые и областные органы власти перестали носить статус местных и стали пониматься как органы государственной власти, не занимающиеся решением вопросов местного значения.

В Законе 1991 г. существовала достаточно подробная статья 91 «Ответственность местных Советов, местной администрации» следующего содержания:

1. Должностные лица местных Советов, местной администрации, а также их органов несут ответственность за принятые ими решения в соответствии с законодательством.

2. Ущерб, причиненный в результате неправомерных решений местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, совершения ими неправомерных действий возмещается в полном объеме предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам, которым принесен этот ущерб, на основании решения суда или арбитражного суда за счет собственных средств местных Советов, местной администрации и их органов.

Местный Совет, местная администрация, их органы, возместившие ущерб, причиненный их работниками или должностными лицами, имеют право предъявить регрессный иск к этим лицам в размере выплаченной суммы, если иной размер не установлен законом.

3. Граждане имеют право обжаловать в суд решения местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, если эти решения противоречат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан».

Кроме того, в ст. 95 Закона перечислялись основания наступления ответственности местных Советов, в результате которых могло последовать досрочное прекращение полномочий:

а) неоднократное нарушение ими Конституции СССР, законодательства СССР, Конституции РСФСР, законодательства РСФСР, конституций и законодательств республик в составе РСФСР, прав и свобод граждан;

б) если вновь избранный Совет в течение месяца со дня открытия первой сессии не определил структуру и не образовал свои органы;

в) если Совет в течение месяца со дня освобождения от должности председателя Совета не избрал нового председателя Совета;

г) если Совет более четырех месяцев не может созвать сессию из-за неявки необходимого для кворума числа депутатов.

Согласно той же статье Закона полномочия главы местной администрации прекращаются досрочно в том числе и в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении главы местной администрации и отзыва главы местной администрации избирателями.

Однако Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» носил характер переходного и некоторые проблемы организации местного самоуправления оставил неурегулированными. В частности, сохранялась прежняя система Советов, которые были переименованы в муниципальные Советы, однако не были в необходимой мере обеспечены ни в правовом отношении, ни в материальном для эффективного решения вопросов местного значения^43.

На основании этого Закона в последующие два года было принято большое количество подзаконных нормативных правовых актов по отдельным вопросам развития местного самоуправления в России. В подавляющем большинстве это были Указы Президента РФ. Однако «политическая направленность Указов Президента РФ, неопределенность некоторых их положений допускали возможность на местах принимать решения, явно расходящиеся с основными принципами организации местного самоуправления демократического государства»44.

Этот период можно охарактеризовать наличием специального нормативного закрепления в исследуемой сфере: в связи с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» начался процесс законодательного оформления местного самоуправления, основанного на прежней системе местных Советов; статьи 24 и 25 Закона указывали на осуществление контроля за органами местного самоуправления, привлечение органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности за нарушение законодательства и за законность принимаемых решений; в связи с принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в Российской Социалистической Федеративной Советской Республике» начался процесс развития местного самоуправления на территории РСФСР; нормы статьей 88 «Обеспечение законности на территории местного Совета» и 91 «Ответственность местного Совета, местной администрации» регламентировали порядок осуществления судебного контроля за сферой принятия решений муниципальными Советами и администрациями, соблюдения ими законодательства России. Все вышеперечисленное способствовало усилению исполнительных органов местного самоуправления.

Седьмой этап – с 1993 года по 1995 год.

Большую роль в формировании нормативно-правовой базы, особенно в обозначенный период реформы местного самоуправления, сыграли акты главы государства. Примерами таких актов явились изданные в 1993–1994 гг. Указы Президента Российской Федерации «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»45, «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»46, «О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления»47 и др.

Н. С. Тимофеев, например, выделяет два этапа реформ местного самоуправления в обозначенный период^48: этап (октябрь 1993 г. – октябрь 1994 г.) – период президентских реформ местного самоуправления; этап (ноябрь 1994 г. – август 1995 г.) – период интенсивной разработки проектов Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Исследуя этот период, Н. С. Тимофеев характеризует его как неконституционный и незаконный. С его точки зрения, «…тяжелый удар по формирующейся в стране системе местного самоуправления нанесли Указы Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», изданные после известных событий сентября – октября 1993 г. Указы Президента в равной степени не соответствовали ни действовавшей на момент их принятия Конституции РСФСР 1978 г., ни концепции, получившей развитие в Конституции РФ 1993 г., ни Европейской хартии о местном самоуправлении. Приоритет местной администрации, утвердившийся на основе президентских указов, привел к тому, против чего изначально была направлена политическая реформа, – представительные учреждения вновь стали ширмой, декорирующей диктатуру аппарата».

Постановления Правительства Российской Федерации, изданные на основе и во исполнение Законов Российской Федерации и Указов Президента Российской Федерации, сыграли свою роль в становлении института публично-правовой и, в частности, муниципально-правовой ответственности.

Этот период характеризуется коренным изменением в развитии местного самоуправления вообще, и института муниципально-правовой ответственности в частности как разновидности публично-правовой ответственности на основе статьи 12 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. Местное самоуправление обособляется от органов государственной власти; согласно Конституции России, местному самоуправлению гарантируется самостоятельность и судебная защита.

Восьмой этап – с 1995 года по 2003 год.

В этот период, по нашему мнению, произошло нормативное закрепление не только основ, но и механизмов публично-правовой ответственности, а именно – конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности.

В исследуемый период происходит закрепление публично-правовой ответственности органов публичной власти нормами Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации»49 и Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»50.

При изучении вопроса о природе ответственности органов местного самоуправления перед населением необходимо учитывать специфическую особенность, характеризующую основания и условия наступления такой ответственности. Они достаточно специфичны для муниципального права, выражают его сущность и одновременно свидетельствуют о существовании в качестве самостоятельного вида юридической ответственности именно муниципально-правовой ответственности.

Продолжительное время базисом законодательства о местном самоуправлении и муниципально-правовой ответственности являлся Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон содержал отдельную главу VII «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью», посвященную вопросам ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (статьи 47–52).

Характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечали, что он принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации и палат Федерального Собрания Российской Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий^51. Отразилось это и на нормах, касающихся ответственности муниципальных органов и должностных лиц.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. устанавливал ответственность органов местного самоуправления перед населением при наличии специфического основания – утраты доверия населения, но одновременно реализовался в особом порядке, установленном в нормативных правовых актах органов государственной власти и зафиксированном в Уставах муниципальных образований. Например, до принятия Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»52 таким основанием могло быть проведение местного референдума, связанного с решением вопроса о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления, досрочной отставке должностного лица местного самоуправления и, как следствие этого, назначение досрочных выборов.

В литературе указывается, что муниципально-правовая ответственность, в том числе досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, наступает при нарушении, прежде всего, норм устава муниципального образования, иных локальных нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, а также актов, принятых населением на местном референдуме^53.

Как видно, нормы актов федерального уровня и уровня субъектов РФ не называются. Тем самым обозначается проблема, которая была предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ по запросу Народного Хурала Республики Бурятия о проверке конституционности п. 3 ст. 49 действовавшего тогда (1997 г.) ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»54. Было указано, что сама возможность досрочного прекращения полномочий – один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Следовательно, федеральный законодатель был вправе предусмотреть возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Вместе с тем ряд общественных отношений, связанных с применением данной меры ответственности (в том числе с основаниями ее применения), остается неурегулированным, и поэтому в силу п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации в этой части вправе осуществить собственное правовое регулирование^55.

Для института публично-правовой ответственности (в частности, для ответственности депутатов перед населением путем отзыва) значимую роль сыграло Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы»» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации»56. В нем было указано, что субъект Российской Федерации в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосредственной демократии. Установление в законах субъектов Российской Федерации института отзыва депутата до принятия такого федерального закона не нарушает предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина.

Однако по смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т. п. Сама процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7.06.2000 г. № 10-П^57 было указано на необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), которые устанавливали бы процедурные гарантии. В частности, в Постановлении говорится: «…оспариваемые положения подпункта «и» пункта 1 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также статей 123 и 123.1 Конституции Республики Алтай… не требуют положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам».

Институт отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленного в указанном Постановлении конституционно-правового смысла требований, предъявляемых к этому институту.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 2.04.2002 г. № 7-П^58 были подтверждены правомочия муниципальных образований самостоятельно решать вопрос о введении института отзыва, осуществить в своих уставах его необходимую нормативную конкретизацию, в том числе в целях придания определенности соответствующим способам установления числа подлежащих сбору подписей. Также Конституционный Суд определил местное самоуправление как уровень публичной власти, указал на возможность для населения привлекать к ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления, а также отметил обязательность осуществления контроля за органами и должностными лицами муниципальных образований. По этому поводу Н. С. Бондарь пишет: «В соответствии со ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ местное самоуправление как публичная (муниципальная) власть осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В порядке конкретизации указанного открытого перечня форм прямого волеизъявления граждан ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. предусматривает возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как один из способов досрочного прекращения его полномочий (подп. 9 п. 1 ст. 8). При этом отзыв выборного должностного лица может закрепляться в уставах самих муниципальных образований, которые, исходя из особого статуса таких должностных лиц, связанного с порядком приобретения ими полномочий при различных формах организации местного самоуправления, правомочны в силу ст. 48 Закона определять порядок, условия и формы их ответственности, наступающей в результате утраты доверия населения.

Таким образом, на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления публично-властные обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти»59.

Помимо прямого влияния правовых позиций Конституционного Суда, можно назвать и косвенное его влияние. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П было сформулировано и подтверждено сразу несколько правовых позиций, которые можно рассматривать, в первую очередь, как гарантии осуществления местного самоуправления, а затем как предписания органам местного самоуправления действовать определенным образом и воздерживаться от совершения каких-либо действий^60. В этом Постановлении определена невозможность передачи органам государственной власти полномочий местного самоуправления, которые должны осуществляться населением или органами местного самоуправления, а также определена невозможность самостоятельного отказа населения от своего конституционного права на местное самоуправление.

Таким образом, институт конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности стал предметом конституционного судопроизводства. Правовые позиции КС РФ в этот период сыграли значительную роль в становлении этого вида публично-правовой ответственности путем прямого и косвенного воздействия^61.

Регулирование муниципально-правовой ответственности в исследуемый период осуществлялась актами органов государственной власти субъектов федерации. Как правило, речь шла о регулировании института отзыва^62. Например, Закон Республики Дагестан от 11 февраля 1997 г. «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Республике Дагестан», Закон Волгоградской области от 10 апреля 2000 г. «Об отзыве депутата, выборного должностного лица органов местного самоуправления в Волгоградской области», Закон Краснодарского края от 6 июля 1999 г. «О порядке отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Краснодарском крае» и др.

Однако после принятия Постановления Конституционного Суда РФ от 7.06.2000 г. № 10-П многие законы субъектов были приостановлены ввиду расхождения с этим Постановлением. При этом речь шла прежде всего о размытости и произвольности критериев неисполнения депутатами своих полномочий^63.

Несколько позже, в 2002 г., Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции ряд статей Законов Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе», поскольку они допускают, что отзыв выборного должностного лица местного самоуправления может быть осуществлен меньшим числом голосов, чем то, которым это лицо было избрано^64. В законах ряда субъектов Федерации порядок отзыва был необоснованно упрощен или вовсе отсутствовал, не предусматривались гарантии депутатов на осуществление ими своих полномочий, во многих случаях инициаторы отзыва не указывали основания для возбуждения вопроса об отзыве. Ввиду того, что институт отзыва не закреплен в Конституции РФ, проблема в правовом и в практическом смыслах остается открытой и представляет собой предмет специального исследования.

Реже законодатели субъектов регулировали иные аспекты ответственности органов местного самоуправления.

Так, например, Народное Собрание Республики Дагестан, пытаясь восполнить пробел в федеральном законодательстве об ответственности органов местного самоуправления, 26 сентября 1996 г. приняло Закон «Об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления», согласно которому Правительству, Государственному Совету республики предоставлено право применять в отношении главы муниципального образования за нарушение законов такие меры взыскания, как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и прекращение полномочий (освобождение от должности). При этом согласно закону предварительное судебное подтверждение факта нарушения законов главой муниципального образования не требуется.

Несоответствие этих положений Конституции Российской Федерации очевидно, и поэтому они с момента своего принятия не применялись, а 5 января 2001 года вышеуказанный закон был признан утратившим силу.

Тогда же происходила практика применения различных видов публично-правовой ответственности. Муниципально-правовая ответственность имеет как положительную, так и отрицательную практику в исследуемый период^65.

Регулирование муниципально-правовой ответственности происходит на уровне местного самоуправления в рамках, установленных законодательством^66.

Этот этап характеризуется появлением, в связи с принятием Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», новой системы органов местного самоуправления; расширением ответственности органов местного самоуправления, в том числе перед населением, государством в соответствии и в пределах, определенных Конституцией РФ и Законом. Устанавливалась возможность роспуска представительного органа и отмены актов органов и должностных лиц местного самоуправления по решению суда, а также обжалования решения о роспуске представительного органа и решений, принятых на основе всеобщего волеизъявления. Контроль за соблюдением органами и должностными лицами местного самоуправления законодательства России осуществлялся не только судами общей юрисдикции, арбитражными судами, Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ, но и жителями муниципального образования. Кроме того, необходимо упомянуть регулирование муниципально-правовой ответственности не только федеральным уровнем, но и актами органов государственной власти субъектов федерации, актами органов местного самоуправления, а также значительное влияние Постановлений Конституционного Суда РФ на становление муниципально-правовой ответственности и практику применения мер муниципально-правовой ответственности.

В заключение подведем итоги. В формировании современной модели местного самоуправления России можно обнаружить отдельные положения теоретических разработок XIX и XX вв. Принцип неотчуждаемости прав населения на местное самоуправление получил свое рождение в теории свободной общины (естественных прав общины); современные идеи по организации публично-хозяйствующих образований опираются на основы общественно-хозяйственной теории. Необходимость разграничения общественных и государственных интересов, лежащая в основе этой теории, и сегодня отражена в современной доктрине российского муниципального права, является базой для муниципально-правовой ответственности органов местного самоуправления перед населением. В основе современной концепции муниципального дуализма находятся идеи государственной теории местного самоуправления.

Автор разделяет точку зрения Н. С. Тимофеева в том, что российский опыт государственного строительства приобрел два направления – соборное и авторитарное. Для соборного характерно стремление формировать систему власти типа вече, т. е. схода, круга, съезда, собраний для решения общих проблем. В противоположность соборному авторитарное направление выдвигает в качестве модели власти отношения отца и семьи. В России народ исторически ориентирован на «царя», надеясь на единство с ним против правящего слоя бюрократии.

Таким образом, становление института ответственности субъектов муниципально-правовых отношений приходится на XV век, так как именно с этого периода берет начало земское самоуправление на основе реформ Ивана IV Грозного.

Институт ответственности субъектов муниципально-правовых отношений основывается на ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, так как на протяжении большей части истории России местное самоуправление не имело достаточной самостоятельности и значительно зависело от органов государственной власти.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (местного управления) на протяжении XV–XX веков рассматривалась исключительно как негативная и наступала только за явный причиненный ущерб интересам государства или его административно-территориальной единицы органами и должностными лицами нижних уровней публичной власти, к которым относились органы земского и городского управления и, позже, местные Советы депутатов и исполнительные комитеты.

Подробная регламентация ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц имеет место только в правовых актах новейшего периода (1990–2003 гг.) и распространяется на ответственности выборных и иных органов (должностных лиц) местного самоуправления перед государством, населением, предприятиями, организациями и учреждениями, а также перед органами местного самоуправления.

Автор предлагает и обосновывает выделение девяти этапов становления института юридической ответственности органов публичной власти (с XVI века до XVII века; с XVII века до начала XVIII века; с начала XVIII века до середины XIX века; с 60-х годов XIX века до 1917–1918 годов; с 1917–1918 годов по 1990 год; с 1990 года по 1993 год; с 1993 года по 1995 год; с 1995 года по 2003 год; с 2003 года по настоящее время).

В становлении публично-правовой ответственности целесообразно выделить четыре периода: с 1990 года по 1993 год; с 1993 года по 1995 год; с 1995 года по 2003 год; с 2003 года по настоящее время.

В становлении муниципально-правовой ответственности, по нашему мнению, целесообразно выделить два периода: с 1995 года по 2003 год, с 2003 года по настоящее время.

Представляется необходимым выделить две тенденции, изначально обусловившие развитие местного самоуправления на территории России и характерные сегодня:

во-первых, история развития общинного (земского) самоуправления в нашем государстве со времен Киевской Руси связана с процессом централизации и децентрализации публичной власти;

во-вторых, развитие местного самоуправления в России происходило параллельно в городах и сельских местностях, но его содержание было различным.

Глава 2

СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ И ОТЛИЧИЯ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОТ ИНЫХ ВИДОВ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Сравнение института муниципально-правовой ответственности с иными видами юридической ответственности автор считает важным рассмотреть в широком и узком смыслах.

В широком смысле – сравнение института муниципально-правовой ответственности со всеми иными видами юридической ответственности, в узком – внутри публично-правовой ответственности: сравнение института муниципально-правовой ответственности с конституционно-правовой.

Сравнение института муниципально-правовой ответственности со всеми иными видами юридической ответственности (в широком аспекте).

О. Э. Лейст отмечал, что все виды юридической ответственности делятся на два основных: правовосстановительные (направленные на устранение вреда, нанесенного правам и законным интересам участников правовых отношений) и карательные (имеющие целью общую и частную превенцию правонарушений)67.

Ярким представителем карательной юридической ответственности является уголовная ответственность. Она наступает за деяния, состав которых определен Уголовным кодексом, и представляет собой наиболее суровый вид юридической ответственности. Возлагается она специальным правоприменительным актом – приговором суда, определяющим соответствующую деянию меру наказания (от высоких штрафов до лишения свободы на длительные сроки и применения исключительной меры наказания в виде смертной казни).

Многочисленные изменения Уголовного кодекса (а их было четыре) свидетельствуют о колебаниях в развитии уголовной политики государства. Декриминализация тех или иных деяний также может быть названа недостатком. Так, законодатель, формально преследуя практические цели, переводит отдельные виды уголовно наказуемых деяний в число, например, административных. В связи с этим за их совершение следуют менее жесткие по форме наказания, но происходит лишение ряда процессуальных гарантий. Проводя аналогию с некоторыми зарубежными государствами, правомерно говорить об «уголовном поле», включающем как уголовную, так и административную ответственность^68. Уголовное судопроизводство осуществляется в строго регламентированной процессуальной форме, обеспечивающей установление объективной истины по делу и наказание действительно виновных.

Следующим видом карательной юридической ответственности является административная ответственность. Она наступает за совершение правонарушений в сфере государственного и общественного порядка, осуществления прав и свобод граждан, а также установленного порядка управления. Ее отличие от уголовной ответственности состоит в меньшей общественной опасности административного проступка по сравнению с уголовно наказуемым преступлением и, как следствие, в менее жестокой каре, предусмотренной санкциями норм административного права (центральное место среди них занимает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 30.09.2013 г.)69; субъектах возложения ответственности: если уголовная ответственность применяется по отношению к правонарушителю только судом, то административная ответственность реализуется гораздо более широким кругом правоохранительных органов (глава 23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях перечисляет около семи десятков).

Следующее отличие состоит в том, что вынесение решений об административной ответственности конкретного лица происходит в более оперативном порядке, нежели решение об уголовной ответственности^70; процессуальные права виновного лица защищены законом в большей степени в уголовном процессе, с учетом меньшей степени юридической ответственности, предусмотренной санкцией нормы административного права.

Исходя из нормативистского подхода, определяется следующее отличие этих видов ответственности – нормативное регулирование. Регулирование уголовной ответственности – прерогатива федерального уровня власти, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ. В соответствии со ст. 8 Уголовного кодекса РФ^71, основанием уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного Кодексом. Преступность деяния, а также его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия определяются только Уголовным кодексом РФ (ст. 3 УК).

Регулирование административной ответственности – это предметы совместного ведения федерального уровня власти и органов власти субъектов федерации, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ. Административная ответственность наступает за совершение административного правонарушения. В соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, таковым признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность^72.

К уголовной ответственности по российскому законодательству привлекаются только физические лица. Согласно административному законодательству, субъектом возложения административной ответственности является физическое или юридическое лицо, совершившее противоправное, виновное действие (бездействие).

Наиболее противоречивым видом карательной ответственности является дисциплинарная ответственность.

Дисциплинарная ответственность характеризуется тем, что ее основанием является дисциплинарный проступок, мерой – дисциплинарное взыскание; применяется в порядке подчиненности уполномоченными органами (должностными лицами). Важной особенностью является то, что нарушитель привлекается к дисциплинарной ответственности независимо от привлечения к иным видам ответственности – и в этом ее сходство с публично-правовой ответственностью, прежде всего с муниципально-правовой.

Она применяется за нарушение трудовой, учебной, служебной, воинской дисциплины. Характерной чертой дисциплинарной ответственности является ее применение в порядке служебной подчиненности лица, совершившего дисциплинарный поступок. Различают три вида дисциплинарной ответственности:

в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка (распространяется на всех рабочих и служащих, работающих по найму);

в порядке подчиненности (касается должностных лиц, имеющих право приема на работу, а также находящихся на выборных должностях и некоторых других);

в соответствии с дисциплинарными уставами и положениями, действующими в некоторых министерствах и ведомствах (распространяется на служащих строго определенного министерства или ведомства), в воинских частях и иных военизированных подразделениях.

Несогласие виновного лица с вынесенным ему наказанием или размером кары влечет публичное разбирательство с участием сторон конфликта в соответствующем суде общей юрисдикции. Таким образом, дисциплинарная ответственность по степени общественной опасности деяния и оперативности вынесения наказания близка к процедуре административной ответственности с той лишь разницей, что административная ответственность носит публично-правовой характер, а дисциплинарная – частно-правовой характер. Отсюда и противоречивый характер этого вида юридической ответственности.

Дисциплинарное законодательство разнообразно, меры взысканий содержатся в источниках различных отраслей права; оно не содержит исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, не определены точные составы дисциплинарных правонарушений. В этом, как отмечают О. А. Борзунова и Ю. К. Краснов, проявляется одна из особенностей дисциплинарной ответственности^73. Вследствие такой особенности решение вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности, даже при наличии грубого нарушения служебных обязанностей, целиком зависит от усмотрения руководителя (начальника). В уголовном и административном производстве при наличии соответствующего повода уполномоченное должностное лицо обязано провести проверку и принять мотивированное решение – возбудить дело или отказать в возбуждении. Лицо же, уполномоченное назначить служебную проверку по факту дисциплинарного проступка, вправе ее не назначать, может вообще не обратить внимания на дисциплинарный проступок подчиненного. То есть принцип неотвратимости ответственности в данном случае не действует. Как справедливо замечает В. А. Русанов, состояние служебной дисциплины, качество работы государственных и муниципальных органов во многом зависят от требовательности, принципиальности руководителя, а также от его профессионального и нравственного уровня^74.

Можно провести аналогию в отношении муниципально-правовой ответственности: принцип неотвратимости ответственности не действует, поскольку большинство мер этого вида ответственности диспозитивны – у руководителя имеется право инициировать наказание виновного, право по своей инициативе решать – применять или не применять меру ответственности. Кроме того, нет единого акта и перечня деликтов и санкций муниципально-правовой ответственности.

Некоторые санкции этих видов (дисциплинарной и муниципально-правовой) ответственности повторяются, что требует выявления отличий между ними в различных видах ответственности.

Несмотря на карательный характер основных видов юридической ответственности, главная цель их применения не может быть сведена только к наказанию виновного лица. Основная цель применения юридической ответственности – поддержание нормального порядка в обществе, основанного на следовании большинством его членов правилам, установленным позитивными нормами материального права, и ненарушении ими норм карательного права. Автор видит общие черты в том, что и у карательных видов ответственности, и у публичных вообще, а у муниципально-правовой – в частности, существует общая цель – поддержание правопорядка в обществе.

Следующий общий вид юридической ответственности – правовосстановительная ответственность. Ее содержание заключается в восстановлении нарушенных прав или в принудительном исполнении невыполненной обязанности. Эта ответственность установлена нормами гражданского и гражданско-процессуального законодательства.

Особенность этого вида ответственности в следующем: в ряде случаев правонарушитель может сам, без вмешательства государства, выполнить свои обязанности и перестает быть виновным в правонарушении лицом. В некоторых случаях гражданско-правовая ответственность наступает при отсутствии вины конкретного лица (например, эксплуатация источника повышенной опасности – автомобиля и др.).

Во всех случаях мера ответственности лица, подвергнутого гражданско-правовой ответственности, выражается в материальной форме (пени, штрафы, иные виды экономического принуждения). Эта ответственность осуществляется в порядке не только гражданского, но и арбитражного судопроизводства. Если лицо отказывается от добровольного признания своей вины, могут использоваться различного рода принудительные меры досудебного воздействия (арест счетов, обыск, выемка, финансовая ревизия и др.).

Некоторые авторы выделяют материальную ответственность, которая наступает за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации рабочими и служащими при исполнении ими своих трудовых обязанностей.

Трудовые (служебные) отношения, наряду с дисциплинарной ответственностью, предусматривают материальную ответственность сторон трудового договора (служебного контракта). Законы о государственной гражданской службе и муниципальной службе не содержат положений, регулирующих данный вид ответственности, следовательно, к служебным отношениям применяются нормы трудового законодательства о материальной ответственности.

В соответствии со статьями 238, 241 ТК РФ^75 за причиненный ущерб работники, по вине которых причинен ущерб работодателю (нанимателю), несут материальную ответственность в размере прямого действительного ущерба, но не более своего среднего месячного заработка. Материальная ответственность свыше среднего месячного заработка (полная материальная ответственность) допускается лишь в случаях, указанных в законодательстве (ст. 242, 243 ТК РФ). Таким образом, трудовое законодательство предусматривает два вида материальной ответственности: ограниченную и полную. При полной материальной ответственности ущерб подлежит возмещению в полном объеме без каких-либо ограничений. Возмещение ущерба производится независимо от привлечения работника к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности.

Муниципальное образование вправе предъявить регрессный иск к виновному должностному лицу муниципального органа в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом (п. 1 и 3 ст. 1081 ГК).

Одним из отличий публично-правовой ответственности, прежде всего муниципально-правовой, от иных видов ответственности является наличие у последних дополнительных оснований для исключения юридической ответственности. Примером может быть невменяемость правонарушителя; необходимая оборона^76; крайняя необходимость^77.

Возможно признание правонарушения малозначительным, не представляющим общественной опасности. Здесь учитывается характер деяния, условия его совершения, отсутствие существенных вредных последствий, незначительность причиненного ущерба и т. д. Кроме того, действие или бездействие признается малозначительным только в том случае, если совершившее его лицо не только не причинило существенного вреда общественным отношениям, но и не намеревалось его причинить. На наш взгляд, такое обстоятельство не должно быть основанием для освобождения от публично-правовой ответственности по причине большого общественного значения деятельности должностного лица.

Последним основанием для исключения юридической ответственности является казус. В силу многообразия общественных отношений многие из них трудно заранее предусмотреть и закрепить законодательно, поэтому они не подпадают под действие права.

Помимо обстоятельств, исключающих юридическую ответственность, существуют еще и основания освобождения от юридической ответственности.

«Освобождение от юридической ответственности представляет собой предусмотренное действующим законодательством устранение неблагоприятных правовых последствий для лица, совершившего правонарушение»78. Существование данного правового института выражает реализацию фундаментального правового принципа законности и распространяется на сферу публично-правовой ответственности.

Развитие юридической ответственности может прекратиться на любой ее стадии в связи с применением юридических норм, образующих институт освобождения от юридической ответственности. «Социальное назначение института освобождения от юридической ответственности заключается в том, чтобы не допустить ставшего нецелесообразным осуждения: несправедливо, негуманно карать правонарушителя только для того, чтобы устрашить других»79.

В результате проведения сравнительного анализа существующих и общепризнанных видов юридической ответственности делается следующий вывод: традиционные подходы к определению юридической ответственности сегодня требуют пересмотра в связи с выделением новых видов ответственности, новых оснований и санкций, новых субъектов ответственности, а также в связи с необходимостью пересмотра ее содержания.

Проблема ответственности, невзирая на многочисленные усилия представителей почти всех наук, от философии до права, исследовать этот феномен, продолжает привлекать всеобщее внимание теоретиков, отчетливо сознающих социальное неблагополучие во всех сферах общественных отношений, регулируемых с помощью ответственности^80.

В правовой науке юридическая ответственность традиционно рассматривается как один из видов социальной (общесоциальной)81 ответственности, являющейся одним из видов социального регулирования и контроля поведения людей в обществе. Сама социальная ответственность появляется тогда, когда поведение человека имеет общественно важное значение и регулируется социальными нормами^82.

Философские исследования ответственности ведутся с общих позиций категорий свободы и необходимости, соотношения понятия ответственности и многоаспектного понятия социальной свободы, внутреннего долга, нравственного закона, исполнения обязанностей перед обществом и т. п.83 Например, в социально-политических исследованиях 1980-х – начала 1990-х годов использовалось достаточно широкое понятие ответственности. Чаще всего ответственность рассматривалась в качестве «осознанной и воспринятой лицом социальной необходимости инициативного выполнения долга, всей суммы лежащих на лице обязанностей – политических, моральных, правовых и др.»84.

Сравнивая институт муниципально-правовой ответственности со всеми иными видами юридической ответственности, правомерно указать на изменения общественной жизни и национальной правовой системы, которые требуют пересмотра сложившихся теоретических конструкций в сфере юридической ответственности.

Исследование особенностей публично-правовой ответственности, в частности сравнение института муниципально-правовой ответственности с конституционно-правовой (в узком смысле) – базовый, с нашей точки зрения, аспект этой части настоящего исследования.

В настоящее время, в период формирования правового государства в Российской Федерации, как никогда велика роль одного из основополагающих институтов права – юридической ответственности^85. Возникла необходимость теоретического обоснования и практической реализации института ответственности публичной власти, что позволило выделить публично-правовую ответственность.

В связи с выделением нового уровня публичной власти для России – местного самоуправления и выделением комплексной отрасли муниципального права возникла необходимость выделения муниципально-правовой ответственности.

Особенности публично-правовой ответственности являются основанием для того, чтобы вернуться к рассмотрению широкого подхода к содержанию юридической ответственности, включая не только ответственность за нарушение, но и позитивные санкции за правомерное поведение.

Суть местного самоуправления, особенности этого вида публичной власти требуют социализации муниципально-правовой ответственности.

Теорией права Российской Федерации к общему принципу публичного права отнесено единство понятий прав и обязанностей^86. «Неосуществление права является неисполнением сопряженной с ним обязанности (бездействием властей)»87. Следовательно, права государственных, муниципальных органов, их должностных лиц при наличии определенных условий (поводов и оснований) трактуются как их обязанности, неисполнение или ненадлежащее исполнение которых влечет установленную законом ответственность.

В юридической литературе справедливо отмечается, что «мы много пишем и говорим об ответственности граждан, но практически не затрагиваем вопросы юридической ответственности государственных органов, должностных лиц, облеченных властью и действующих от имени государства. Между тем в их деятельности нередко можно наблюдать не только потерю чувства ответственности, но и прямое злоупотребление своим положением, теми полномочиями, которыми их наделило государство»88.

Как подчеркивает В. О. Лучин, «… на всех уровнях организации и функционирования власти разбалансированы ее основные компоненты – права, обязанности, ответственность. Права концентрируются на одних уровнях, обязанности распределены по другим уровням, а ответственность власти, как правило, вообще не определена»89.

Все это и обусловливает особую остроту и актуальность проблемы ответственности государственных органов, публичной власти в целом перед народом за свои решения и действия, которая актуальна десятилетиями^90.

Это, безусловно, послужило основанием для выделения публично-правовой ответственности, внутри которой существует конституционно-правовая и муниципально-правовая ответственность.

Согласимся с мнением С. Д. Князева, указывающего, что «конституционно-правовая ответственность является на сегодняшний день наиболее сложной для восприятия и практического использования не только в муниципальной, но и в избирательной, референдумной, парламентской и иных отраслях (подотраслях) права конституционного “профиля”»91.

Так, по оценке Д. Т. Шона, «конституционная ответственность – отрицательная оценка государством деятельности гражданина, государственного органа… а также мера принуждения, реализация санкции правовой нормы»92.

Существуют и другие точки зрения. Например, Н. А. Боброва считает, что конституционная ответственность есть ответственность власти, ответственность за состояние законности в правотворческой и правоприменительной деятельности государственного аппарата и его представителей^93. При этом Н. А. Боброва и Т. Д. Зражевская достаточно обоснованно указывают на то обстоятельство, что между государственно-правовой и конституционной ответственностью поставить абсолютный знак равенства нельзя^94.

Отмечается также, что круг субъектов конституционной ответственности достаточно ограничен. К ним относятся высшие, региональные, местные органы власти, депутаты, то есть те структуры и те лица, которые принимают наиболее важные государственные решения.

Отличительная черта этого вида юридической ответственности заключается в том, что только в определенных случаях эта ответственность не требует наличия вины того или иного лица, устанавливаемой в особых процедурных формах.

Перейдем к сравнению муниципально-правовой ответственности в узком смысле – внутри публично-правовой ответственности, к сравнению института муниципально-правовой ответственности с конституционно-правовой.

С этой целью рассмотрим виды ответственности, сходные в силу общего родового основания – публичности.

Содержанием публично-правовой ответственности (конституционной и муниципальной), по мнению автора, является, во-первых, сочетание в ней политических и правовых мер ответственности, во-вторых, ее субъекты несут ответственность перед основными источниками публичной власти – многонациональным народом, населением муниципального образования, гражданином – в большинстве своем перед коллективным субъектом, что отличает публичную ответственность от иных видов юридической ответственности. Эту позицию – основной критерий, объединяющий два вида публично-правовой ответственности – разделяют С. И. Шишкин, В. В. Яковлев^95, И. А. Умнова^96.

По мнению М. В. Красновского, публично-правовой вид ответственности (конституционной и муниципальной) близок к ответственности политической и включает в себя целый ряд общих признаков: вытекает из особенностей политических отношений и регламентирующих их норм; возникает в процессе взаимоотношений между классами, нациями, государствами; наступает не только за умышленные виновные действия, но и за неумелость, приспособленчество, опрометчивость в вопросах политики и т. д.97

Н. М. Колосова выделяет признаки конституционной ответственности, которые в равной степени могут быть применены и к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, к муниципально-правовой ответственности. К их числу относятся ненадлежащее осуществление полномочий должностными лицами и латентный характер ответственности^98.

Н. Н. Неровная^99 высказывает предположение о том, что эти два вида ответственности обладают общими родовыми признаками, к числу которых следует отнести:

1) сложную структуру, включающую элементы социальной ответственности, носящей отраслевой юридический характер, и меры именно государственно- или муниципально-правового принуждения;

2) ярко выраженный политико-правовой характер данных видов ответственности, определяемый их реализацией в сфере народовластия;

3) выделение в содержании данных видов ответственности элементов как ретроспективной, так и позитивной ответственности;

4) профилактический характер мер данных видов ответственности^100.

Как отмечает М. Д. Шиндяпина, отличительной чертой этого вида юридической ответственности является ее политический характер. Поэтому на первый план выступает политическое порицание правонарушителя (выражение недоверия, политическая несостоятельность, прекращение политической карьеры и т. д.), а затем ограничения личного и имущественного характера (досрочный роспуск, отставка и т. д.)101. Особенностью данного вида юридической ответственности является то, что он не только не связан с карой, но и не всегда влечет за собой обязанность виновного субъекта загладить причиненный ущерб, что обусловлено неразработанностью данного института в российской правовой системе, а также высокими рисками любой публично-правовой (политической) деятельности.

Б. З. Кушхова объясняет выделение публичной ответственности (конституционно-правовой) как самостоятельного вида юридической ответственности «предметом и методом конституционно-правового регулирования общественных отношений; функциями, которые выполняет конституционное право в общей системе права; спецификой статуса субъектов конституционно-правовых отношений; особенностями юридической природы неправомерного поведения в конституционно-правовой сфере; характером конституционных предписаний, на базе которых возникает ответственность; особой процедурой ее реализации»102. Без сомнения, эти критерии распространяются на оба вида публично-правовой ответственности, а не только конституционно-правовой. Б. З. Кушхова в своем диссертационном исследовании также отмечает способность этого вида юридической ответственности выступать в качестве критерия правомерности и противоправности поведения, детерминирует потребность в установлении мер ответственности в отношении публичной власти и предопределяет субъектный состав публичной власти по признаку ответственности за невыполнение либо ненадлежащее исполнение предоставленных им властных полномочий^103.

Упомянутый автор обосновывает тезис о том, что юридическая ответственность представляет собой синтез позитивной и негативной составляющих^104. «Они взаимно дополняют друг друга, а применительно к публичной власти выступают в качестве единой системы, обеспечивающей единство ее функционирования. Позитивная ответственность власти имеет более сложную природу и является важнейшим стимулом надлежащего осуществления управленческих функций. Однако на современном этапе развития России, в процессе осуществления целого ряда реформ, происходящих в условиях глобального финансово-экономического кризиса, приоритетное значение должны приобретать санкции негативной ответственности, содержащие вид и меры государственного принуждения и прежде всего наказания за нарушения права властвующими субъектами»105. И с этим выводом трудно не согласиться.

Ж. И. Овсепян замечает, что конституционная ответственность адекватна отрасли конституционного права^106. Аналогичную точку зрения можно занять и в отношении муниципально-правовой ответственности. Ю. А. Дмитриев и Ф. Ш. Измайлова рассматривают конституционно-правовую ответственность как ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти^107. Основанием для муниципально-правовой ответственности также может быть ненадлежащее осуществление публичной власти, но соответствующего уровня – муниципального.

Наряду со специфическими источниками, основаниями и санкциями еще одним критерием конституционной ответственности, отличающим ее от иных видов юридической ответственности, являются особенности механизмов применения мер конституционной ответственности^108.

Специфика этих механизмов обусловлена как минимум тремя обстоятельствами. Во-первых, особенностями круга субъектов, привлекаемых к юридической ответственности. Субъектами конституционной ответственности, в отличие от иных видов юридической ответственности, являются преимущественно органы (должностные лица) публичной власти, между тем как меры иной отраслевой ответственности применяются главным образом в отношении физических и юридических лиц. Другое обстоятельство заключается в том, что органы (должностные лица) публичной власти несут не только прямую, но и косвенную конституционную ответственность – когда меры конституционной ответственности применяются не к самому органу (должностному лицу), а к результату (продукту) его деятельности, т. е. к изданному им нормативному правовому акту. Третий фактор, обусловливающий специфику механизмов конституционной ответственности, – своеобразие системы и содержания санкций конституционной ответственности^109.

Все эти теоретические конструкции, без сомнения, распространяются и на муниципально-правовую ответственность.

По мнению В. В. Ныркова, анализирующего критерии оценки эффективности деятельности органов публичной власти и процедуры повышения эффективности деятельности, концепция позитивной ответственности в сфере публичной власти не только имеет право на существование, но и успешно реализуется на практике. С теоретической точки зрения это можно объяснить тем, что и негативная, и позитивная ответственности представляют собой две стороны одного и того же явления, выражая определенный дуализм, присущий праву в целом^110.

Сущностным видится высказывание В. О. Лучина в защиту существования самостоятельного вида конституционной юридической ответственности: «Обособление конституционной ответственности продиктовано спецификой конституционного статуса социальных субъектов, особенностями юридической природы неправомерного поведения – конституционного деликта». По нашему мнению, это мнение В. О. Лучина правомерно распространить на статус субъектов и юридическую природу неправомерного поведения на муниципальном уровне.

Несмотря на наличие ряда общих признаков (морально-политический характер, особенности субъектов ответственности, возможность наступления ответственности без учета вины конкретного лица и др.), муниципально-правовая ответственность обладает рядом отличий от конституционно-правовой ответственности.

Если сопоставить муниципальную ответственность с конституционной, руководствуясь подобным комплексным критерием, то мы увидим, что существенным образом различаются сферы урегулированных нормами права общественных отношений (муниципально-правовая ответственность наступает за решение вопросов местного значения), а субъекты, санкции и процедура их применения частично совпадают, и частично существуют специальные – для муниципально-правовой ответственности. В целом особенности юридической ответственности во многом определяются областью ее применения, то есть урегулированной нормами права сферой общественных отношений.

Целесообразно отметить специфическую особенность, характеризующую основания и условия наступления муниципально-правовой ответственности. Они достаточно специфичны для муниципального права, выражают его сущность и одновременно свидетельствуют о их существовании как самостоятельного вида юридической ответственности, а именно муниципально-правовой ответственности.

По мнению С. В. Гончарова, «спецификой муниципально-правовой ответственности (в отличие, например, от административно-правовой, дисциплинарной ответственности) является то, что реализация муниципально-правовой ответственности (муниципально-правовых санкций) в обязательном порядке влечет за собой досрочное прекращение полномочий выборного должностного лица (органа местного самоуправления), в отношении которого применяется муниципально-правовая санкция»111. С этим нельзя согласиться, так как в арсенале муниципально-правовой ответственности есть санкции, которые не влекут досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица (органа местного самоуправления). Отметим, что санкции муниципально-правовой ответственности могут быть как радикально-негативными (досрочное прекращение полномочий – крайняя мера ответственности), так и превентивными.

Однако отличительной особенностью муниципально-правовой ответственности является характер мер ответственности: часть заимствована из других отраслей права, часть специфична и закреплена именно за муниципальным уровнем. Такими отличительными признаками, в частности, являются: широта, неоднородность и превалирование коллективных субъектов муниципально-правовой ответственности; основания ответственности; отличия в процедурах решения вопросов об ответственности.

Нормативное закрепление: для муниципально-правовой ответственности оно трехуровневое: федеральное, субъектов Российской Федерации и муниципальное. Как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления процедуры отзыва непосредственно в уставе, либо ссылки на регулирующий данную процедуру закон субъекта Российской Федерации. Вместе с тем отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка его осуществления^112.

Однако, по нашему мнению, указанные обстоятельства позволяют сделать вывод, что муниципально-правовая ответственность, несмотря на ряд общих признаков (особенности субъектов ответственности, возможность наступления ответственности без учета вины конкретного лица и др.), не сводится к определенной разновидности конституционно-правовой ответственности. Об этом свидетельствуют ее следующие особенности:

1) муниципально-правовая ответственность является разновидностью публично-властного принуждения, а не государственного принуждения в чистом виде, как конституционно-правовая ответственность;

2) использование норм муниципального права при определении мер ответственности, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления;

3) особый круг субъектов муниципально-правовой ответственности (в них не включаются органы государственной власти, в то время как в число субъектов конституционной ответственности следует также включить органы государственной власти);

4) иные основания ответственности (в частности, отзыв выборного должностного лица местного самоуправления осуществляется по инициативе населения в порядке и на основаниях, предусмотренных законом и уставами муниципальных образований);

5) привлечение к муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления могут осуществлять специально на это уполномоченные органы или должностные лица местного самоуправления, население муниципального образования, при этом в процедуре ответственности может принимать участие суд общей юрисдикции;

6) муниципально-правовая ответственность применяется в случае нарушения соответствующими субъектами нормативных правовых актов о местном самоуправлении;

7) самостоятельная система нормативных правовых актов, предусматривающих данные виды ответственности.

Основные отличия муниципально-правовой ответственности от наиболее сходного вида ответственности – конституционно-правовой, по мнению автора, следующие:

Институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением (элемент муниципально-правовой ответственности) призван обеспечить реализацию собственных полномочий носителя муниципальной власти – населения муниципального образования как арбитра в решении вопроса об эффективности осуществления задач и функций выборного должностного лица муниципального образования. В случае отсутствия инициативы со стороны населения, невостребованности механизмов муниципально-правовой ответственности, по нашему мнению, ответственность должна наступать перед государством – второй элемент этого вида ответственности.

Как верно заметил М. А. Краснов, при контроле за соблюдением законодательства и устава муниципального образования нельзя полагаться только на население, поскольку оно само в отдельных случаях может быть заинтересовано в нарушении законодательства и муниципального устава, если такое нарушение представляется жителям целесообразным^113.

Можно выделить следующие основания муниципально-правовой ответственности органов местного самоуправления перед государством: во-первых, нарушение (невыполнение) Конституции, законодательства и других нормативных правовых актов; во-вторых, нарушение прав и свобод человека и гражданина; в-третьих, неисполнение (ненадлежащее выполнение) полномочий^114.

Глава 3

МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В АКТАХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

При анализе современного периода становления муниципально-правовой ответственности необходимо исходить из общих, основополагающих признаков и принципов, лежащих в основе российской правовой системы. В частности, речь идет о действии пункта 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации. Содержащаяся здесь норма устанавливает включение во внутреннюю правовую систему общепризнанных принципов международного права, а также норм международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией. При этом юридическая сила данной группы источников достаточно высока. Об этом свидетельствует тот факт, что в самой конституционной норме сформулировано правило о приоритетности действия этих международных норм по отношению к нормам российских законов и о прямом действии норм международного права^115.

Необходимым условием применения норм международных договоров является ратификация этих договоров высшими государственными органами Российской Федерации. Ведущую роль играет Европейская хартия местного самоуправления^116, которая была ратифицирована и применяется в Российской Федерации^117.

Принципиально важной в данном случае является норма, определяющая местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть общественных дел, действуя самостоятельно и под свою ответственность. Тем самым определяется возможность возложения ответственности на эти органы как результат определенной оценки их деятельности.

В Конституции Российской Федерации не упоминается о муниципально-правовой ответственности. Однако, закрепляя общие принципы, общий правовой статус местного самоуправления, она устанавливает тем самым саму возможность существования такой ответственности.

Принцип самостоятельности местного самоуправления, принцип самостоятельного решения населением вопросов местного значения выступает в качестве предпосылки использования муниципально-правовой ответственности в широком смысле, мер публично-правового принуждения в сфере муниципальных правоотношений.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации, «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Основываясь на упомянутой конституционной норме, местное самоуправление в пределах своих полномочий вправе устанавливать позитивную и негативную муниципально-правовую ответственность для решения вопросов местного значения.

Основным правовым источником муниципально-правовой ответственности в настоящее время следует признать те акты, которые содержат основания ее наступления. Соответственно, речь должна идти о базовом Федеральном законе.

В соответствии с Федеральным законом, правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, упомянутый Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Таким образом, этот же перечень является правовой основой муниципально-правовой ответственности.

В своем анализе мы остановимся на главе 10 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью», посвященной ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц.

Прежде всего хотелось бы отметить, что рассматриваемая глава увеличилась по своему объему по сравнению с ранее действующим Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в Законе 1995 г. в нее входило 6 статей, в Законе 2003 г. – 10 статей).

Глава 10 Федерального закона, безусловно, является более полной по своему содержанию по сравнению с ранее существовавшими нормами об ответственности. Но, к сожалению, и она не свободна от недостатков. Отсутствуют нормы об ответственности депутатов представительных органов местного самоуправления, в частности, перед государством, хотя они являются достаточно активными участниками осуществления местного самоуправления от имени населения муниципального образования.

Согласно ст. 71 «Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением», население может привлекать к ответственности органы и должностных лиц местного самоуправления в случае нарушения ими норм уставов муниципальных образований. В этой же статье определена основная санкция муниципально-правовой ответственности – отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Названная статья интересна, прежде всего, двумя особенностями. Во-первых, самостоятельным источником юридической ответственности признаются уставы муниципальных образований. Во-вторых, необычность данной нормы заключается в том, что ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением трудно отнести к конкретным общепринятым видам юридической ответственности^118.

Субъектами данного вида ответственности выступают депутаты, члены выборных органов местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, которые относятся к субъектам муниципально-правовой ответственности.

Нормативное основание наступления ответственности – это нарушение статьи 72 Федерального закона, что относится к федеральному уровню, так как нормативным основанием наступления муниципально-правовой ответственности является нарушение норм Конституции Российской Федерации, Федеральных конституционных законов, Федеральных законов, Конституции (Устава), законов субъекта Российской Федерации, Устава муниципального образования, а также случаи ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им государственных полномочий.

Фактическим основанием для привлечения субъектов права к данному виду ответственности является нарушение действующего законодательства и неисполнение своих полномочий. Привлечение к муниципально-правовой ответственности иногда приобретает политическую окраску. Данная ситуация не способствует укреплению законности, так как любые меры ответственности должны быть сформулированы на высоком уровне юридической техники и не применяться выборочно.

Важно отметить, что особенностью муниципально-правовой ответственности является негативный характер осуждения «нарушителей». Отрицательная оценка возможна как со стороны государства, так и со стороны общества, представители которого могут не проголосовать на следующих выборах, что можно отнести к негативной оценке деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц со стороны населения.

Санкциями данного вида ответственности следует признать решение населения об отзыве должностного лица местного самоуправления, утратившего доверие населения, либо подтвержденное судебным решением решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа местного самоуправления. Наличие таких санкций скорее свидетельствует о наличии, чем об отсутствии муниципально-правовой ответственности.

Согласно ст. 74.1 «Удаление главы муниципального образования в отставку», введенной в Федеральный закон 7 мая 2009 г., представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. При этом необходимо сказать, что большая часть главы 10 Федерального закона посвящена основам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством^119.

Помимо Федерального закона, вопросы установления и механизма реализации ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления регулируются рядом других нормативных правовых актов разного уровня. На федеральном уровне к источникам муниципально-правовой ответственности относится Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации»120, в соответствии с которым за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.

Важным источником муниципального права вообще, и муниципально-правовой ответственности в частности, являются решения (правовые позиции) Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, которые неоднократно обращались к проблематике местного самоуправления^121. Они определяют законность применения разных отраслевых видов юридической ответственности, которая может быть возложена на органы и должностных лиц местного самоуправления.

Воздействие Конституционного Суда РФ на муниципально-правовую ответственность, по мнению автора, может быть связано не только с прямым воздействием (например, с признанием несоответствия Конституции РФ правовой нормы и правового акта), но и косвенно. Примером может стать форма косвенного воздействия – правовая позиция, согласно которой меняется практика принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления в форме правовых актов нормативного характера.

А. В. Ахрамеев в своем диссертационном исследовании высказывает поддерживаемое нами мнение о том, что «…Конституционный Суд РФ не только гарантирует права населения и органов местного самоуправления, но и может фактически устанавливать статус местного самоуправления и органов муниципальных образований в отношениях с органами государственной власти, определять для органов местного самоуправления необходимую, соответствующую Конституции России модель поведения в ситуациях, ставших предметом рассмотрения Суда, рекомендовать им варианты правового регулирования общественных отношений»122.

Отметим «содержательный» аспект решения Конституционного Суда РФ: он устанавливает то, что норма с определенным содержанием противоречит Конституции. При этом предполагается, что утрачивают силу все нормы с таким же содержанием. Конституционному Суду РФ нет смысла заниматься выискиванием положений, аналогичных уже признанным неконституционными, такие акты должны утрачивать силу автоматически. Применение же использованной в Законе о Конституционном Суде РФ законодательной формулы не способствовало бы повышению действенности решений Конституционного Суда РФ и заставляло бы его самостоятельно принимать меры по отысканию «аналогичных» или «воспроизводящих» норм, что осложнено даже в чисто техническом плане из-за объемов нормативной базы и что особенно важно для отрасли муниципального права России^123.

Примером косвенного воздействия Конституционного Суда РФ на формирование муниципально-правовой ответственности может быть Постановление от 7 июля 2011 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И. И. Болтушенко и Ю. А. Гурмана»124.

В указанном постановлении, помимо признания не соответствующими Конституции Российской Федерации отдельных положений ч. 3 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ч. 2 и 3 ст. 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области», предписания федеральному законодателю внести изменения и дополнения в федеральные законы, обязательные для учета в законодательстве субъектов Российской Федерации при определении условий применения избирательных систем в муниципальных образованиях критерии допустимости использования пропорциональной избирательной системы; Конституционный Суд РФ рекомендовал органам местного самоуправления учитывать в уставах муниципальных образований при установлении избирательной системы на выборах в представительные органы местного самоуправления необходимость обеспечения максимальной возможности для населения участвовать в выборах. При этом для городских и сельских поселений, по мнению судей Конституционного Суда РФ, в большей степени, чем для городских округов и муниципальных районов, подходит мажоритарная система. Наличие муниципально-правовой ответственности выборных органов, должностных лиц, депутатов зависит как раз от вида избирательной системы.

По нашему мнению, Конституционный Суд направляет развитие муниципально-правовой ответственности. Например, в Определении от 3 апреля 2007 г. № 171-О-П^125 предметом рассмотрения Конституционного Суда стали положения законов Кабардино-Балкарской Республики «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике» и «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики». Была сформулирована следующая правовая позиция, согласно которой, реализуя конституционные положения о местном самоуправлении, органы государственной власти и муниципальные образования во всяком случае обязаны находить адекватные и легитимные решения исторически сложившихся, комплексных проблем территориальной организации местного самоуправления, на основе гласного анализа положительных и отрицательных сторон возможных преобразований, используя в случае споров согласительные процедуры и руководствуясь конституционным императивом сохранения государственного единства и согласия.

Таким образом, Конституционный Суд указал на возможное основание муниципально-правовой ответственности, которое сегодня нормативно не закреплено, но вполне заслуживает этого, особенно в национальных субъектах федерации: решение комплексных проблем территориальной организации местного самоуправления должно быть адекватным, легитимным и опираться на исторические и национальные традиции.

В решениях Конституционного Суда Российской Федерации есть конкретно сформулированные указания органам местного самоуправления, в том числе в сфере муниципально-правовой ответственности. Например, в Определении от 1 марта 2007 г. № 129-О-П присутствует запрет произвольного отказа, в том числе и органов местного самоуправления, от выполнения своих публично-правовых обязательств^126.

Рекомендации Конституционного Суда РФ «представляют собой одну из относительно самостоятельных разновидностей правовых позиций Конституционного Суда, в которых конституционно-доктринальные начала превалируют над нормативными. Нельзя не учитывать, что предписываемые законодателю рекомендации могут быть сформулированы с большей или меньшей степенью конкретности, что определяет степень дискреции законодателя при реализации соответствующих указаний»127.

Примером значимости правовых позиций Конституционного Суда РФ в становлении института муниципально-правовой ответственности может стать подтверждение института досрочного прекращения полномочий (при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов) как разновидности ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, оформленное в Определении Конституционного Суда РФ от 4.10.2011 г. № 1264-О-О^128.

А. В. Ахрамеев в своем диссертационном исследовании высказывает поддерживаемое автором мнение о том, что «принимаемые Конституционным Судом РФ постановления и определения, в которых речь идет о сфере местного самоуправления, в первую очередь направлены на защиту прав местного самоуправления или, что будет более верным, защиту права населения на осуществление местного самоуправления. Лишь затем можно увидеть в постановлениях и определениях Конституционного Суда РФ непрямое контролирующее воздействие, оказываемое на органы местного самоуправления в целях защиты прав населения». Таким образом, и в доктрине, и в деятельности Конституционного Суда РФ отмечается важность защиты права населения на осуществление местного самоуправления. Одной из форм такой защиты, без сомнения, является муниципально-правовая ответственность.

«Нормоконтроль является одним из основных способов охраны Конституции Российской Федерации, обеспечения прав и свобод человека и гражданина и построения правового государства в России, формирования единого конституционно-правового пространства, устранения коллизий в законодательстве, приведения действующего законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством, а также общепризнанными принципами и нормами международного права»129.

В соответствии с Федеральным законом, правовую основу местного самоуправления составляют конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Соответственно, следующая группа источников муниципально-правовой ответственности – нормативные акты субъектов Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации закрепляется, что правовые акты субъектов Российской Федерации, а также акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству. В частности, законодательный акт субъекта Российской Федерации не должен:

1) затрагивать вопросы регулирования и установления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение федеральных законов;

2) противоречить федеральным законодательным актам.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации, установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления, защита прав и свобод человека и гражданина, административное и трудовое законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, установление дополнительных механизмов и гарантий по защите прав и свобод человека и гражданина, установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления, в том числе и муниципально-правовой ответственности, а также условия применения административной или дисциплинарной ответственности к должностным лицам местного самоуправления могут быть установлены нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (и, соответственно, будут распространяться на все муниципальные образования, находящиеся на территории данного субъекта Российской Федерации).

Практика развития регионального законодательства о местном самоуправлении и об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления свидетельствует о том, что этот процесс идет достаточно неоднородно. Не во всех субъектах Российской Федерации приняты и действуют нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы муниципально-правовой ответственности.

Примером могут быть общие законы (о местном самоуправлении в соответствующем субъекте Федерации: Закон Краснодарского края от 7 июня 2004 года № 717-кз «О местном самоуправлении в Краснодарском крае»130, Закон Ставропольского края от 2 марта 2005 года № 12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае»131) и специальные.

Например, Закон Ставропольского края «Об ответственности должностных лиц за несоблюдение и неисполнение законов и других нормативных правовых актов Ставропольского края»132 устанавливает ответственность должностных лиц за несоблюдение и неисполнение законов и других нормативно-правовых актов Ставропольского края в целях укрепления законности в деятельности органов государственной власти Ставропольского края, органов местного самоуправления в Ставропольском крае, государственных и муниципальных организаций Ставропольского края, усиления защиты прав и свобод граждан на территории Ставропольского края.

Примером второй группы также могут стать Закон Ставропольского края от 1 августа 2000 года № 34-кз «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ставропольского края и порядке контроля за их реализацией»133, Закон г. Москвы от 14.07.2004 г. № 50 (ред. от 27.06.2012 г.) «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)»134 и др.135 В них содержатся нормы муниципально-правовой ответственности.

Отметим наличие точечного регулирования относительно новой санкции в муниципально-правовой ответственности – отзыва переданных полномочий. Так, Законом Республики Башкортостан от 24.09.2008 г. в связи с невозможностью надлежащего их осуществления были отозваны от органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственные полномочия Республики Башкортостан по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, переданные им в соответствии с Законом Республики Башкортостан от 6 ноября 2007 года «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Республики Башкортостан по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг» с 1 января 2009 года^136.

Наиболее перспективным направлением для развития регионального законодательства является принятие субъектами Российской Федерации правовых актов по вопросам муниципально-правовой ответственности перед населением.

Примерами источников муниципально-правовой ответственности могут быть нормативные акты об отзыве. Таких актов сегодня в субъектах немного. В качестве таковых могут быть названы Закон «О порядке голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Архангельской области»137; «Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве»138; Закон «Об отзыве депутата и выборного должностного лица органа местного самоуправления в Рязанской области»139, Закон «О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Бурятия»140.

Муниципально-правовая ответственность может быть закреплена законами субъектов о статусе депутатов представительных органов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления. Проект Федерального закона «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации» был принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации, однако отклонен в 1999 году Президентом Российской Федерации.

Федеральный закон урегулировал статус выборного лица местного самоуправления, но очень кратко, с многочисленными пробелами. Определяя на федеральном уровне не все грани статуса выборного лица местного самоуправления, Федеральный закон в то же время фактически лишил региональные власти возможности даже частичного регулирования этих вопросов. Оптимальное соотношение регулирования вопросов статуса выборных лиц местного самоуправления со стороны федеральных, региональных и муниципальных органов власти так и не найдено.

По авторскому мнению, регулирование вопросов статуса выборных лиц местного самоуправления со стороны региональных органов власти возможно в рамках 72 статьи Конституции РФ.

Законами субъектов о статусе депутатов представительных органов и выборных должностных лиц регулируются меры поощрений и возможности применения санкций или устанавливается отсылочная норма к уставам муниципальных образований в данной сфере. Таким образом, закрепляется возможность восприятия муниципально-правовой ответственности как в негативном, так и в позитивном аспектах.

Так, поощрение депутата, главы муниципального образования, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, согласно Закону г. Москвы от 25.11.2009 г. «О гарантиях осуществления полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в городе Москве»141, «… осуществляется в порядке, установленном федеральными законами, законами города Москвы, уставом муниципального образования. Виды поощрений, установленные для муниципальных служащих в городе Москве, применяются в отношении депутата, главы муниципального образования. Решение о поощрении депутата, главы муниципального образования принимает представительный орган».

Закон Ставропольского края от 29.12.2008 г. «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления»142 закрепляет следующее положение: «Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, в соответствии с законодательством Ставропольского края назначается пенсия за выслугу лет»143. Во исполнение данной нормы принято соответствующее Постановление Правительства Ставропольского края^144.

Возможна также, в соответствии с муниципальными правовыми актами, выплата единовременного поощрения^145.

К поощрительным мерам муниципально-правовой ответственности можно отнести различного рода награды, регулируемые в том числе и на уровне субъектов Федерации^146.

Если для Конституционного Суда Российской Федерации прямой контроль качества (соответствия Конституции РФ) решений органов местного самоуправления выходит за рамки компетенции, то для конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации проверка муниципальных правовых актов на соответствие конституции (уставу) субъекта РФ является одной из важных задач, определенных законодательством субъекта Российской Федерации.

А. М. Зураев и А. А. Багаева отмечают: «В последние годы, как показывает судебная практика, в деятельности конституционных (уставных) судов существенно увеличилось количество дел о конституционности нормативных правовых актов. При этом анализ перспектив правотворчества в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что такая тенденция сохранится. Вывод этот имеет под собой серьезные научные, в том числе и правовые, основания. Подтвердить его возможно на примере одного лишь местного самоуправления. В частности, уже сегодня все большее место в общем массиве дел занимает рассмотрение нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления на предмет их соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации»147.

В настоящее время конституционные (уставные) суды созданы и действуют в 17 субъектах Российской Федерации. В том числе в Республике Дагестан, Республике Ингушетия, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Северная Осетия-Алания, Республике Чечня.

Законами указанных выше субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, конституционные суды наделены полномочиями по решению вопросов о соответствии конституции субъекта РФ муниципальных правовых актов, в том числе устанавливающих и регулирующих процедуры и механизмы муниципально-правовой ответственности. Для темы исследования важен еще один аспект – признание муниципальных правовых актов, принятых населением, не соответствующими конституции субъекта РФ, как муниципально-правовая санкция в отношении населения муниципального образования.

Анализ законодательных актов субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского округа, об органах конституционного контроля показал, что компетенция конституционных судов в сфере судебного нормоконтроля сводится к трем блокам: 1) разрешение дел о соответствии конституции субъекта РФ нормативных актов органов местного самоуправления, уставов муниципальных образований; 2) разрешение дел о соответствии конституции субъекта РФ правовых актов органов местного самоуправления нормативного характера; 3) разрешение дел о соответствии конституции субъекта РФ нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления.

Таким образом, происходит сужение перечня субъектов, принимающих нормативные правовые акты на муниципальном уровне, и население не попадает в этот перечень. Так, в Конституционном Законе Чеченской Республики от 14 мая 2006 г. № 2-ркз «О Конституционном Суде Чеченской Республики» сказано, что Суд разрешает дела о соответствии Конституции Республики нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления; в Конституционном законе Ингушетии от 15 ноября 2001 года № 10-РКЗ «О Конституционном Суде Республики Ингушетия»148 – нормативных актов органов местного самоуправления, уставов муниципальных образований. Аналогичные нормы содержатся в Конституционном законе Северной Осетии-Алании от 15 июня 2001 г. № 17-РЗ «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания»149; в Законе Республики Дагестан от 21 января 2010 г. № 8 «О Конституционном Суде Республики Дагестан»150 и в Законе Кабардино-Балкарии от 19 ноября 1997 г. «О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики»151, но в качестве объекта проверки определены нормативные акты органов местного самоуправления, без выделения специально устава муниципального образования.

Дела о проверке соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления конституции субъекта Российской Федерации составляют довольно большую часть от общего количества дел, рассматриваемых конституционными (уставными) судами^152.

Н. С. Бондарь^153 делает вывод о том, что сформулированные Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации в принимаемых решениях императивные указания и рекомендации законодательным органам государственной власти и органам местного самоуправления являются специфической формой нормативно-доктринального воздействия конституционного правосудия на муниципальное право России.

По своей сути воздействие, которое оказывается конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации на муниципальное правотворчество и органы местного самоуправления, можно считать последующим судебным конституционным нормоконтролем, задачей которого является выявление правовых норм, не соответствующих конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, с целью восстановления и поддержания конституционной законности на территории Российской Федерации.

В течение последних лет неоднократно высказывалась идея о введении предварительного конституционного контроля на уровне субъектов Российской Федерации, осуществляемого силами конституционных (уставных) судов. Указанная процедура не должна препятствовать проверке правового акта по вступлении его в силу, однако судьи, осуществлявшие предварительный контроль, не должны принимать участие в последующем рассмотрении законности акта^154.

Влияние судов на становление института муниципально-правовой ответственности можно проследить по анализу статистики судебных решений в исследуемой сфере^155.

А. В. Ахрамеев^156 приходит к выводу о том, что контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере реализации норм муниципального права, осуществляемый судами общей юрисдикции, имеет несколько разновидностей: 1) проверка соответствия вступивших в юридическую силу решений органов и должностных лиц в форме правовых актов правовым актам большей юридической силы (судебный нормоконтроль); 2) судебный контроль законности действий и бездействия органов и должностных лиц местного самоуправления; 3) оценка судом действий органов и должностных лиц, выраженная в применении мер юридической ответственности; 4) контроль законности отдельных муниципально-правовых процедур. Можно привести примеры таких судебных решений в сфере муниципально-правовой ответственности^157.

Контроль судов общей юрисдикции за реализацией норм муниципального права органами и должностными лицами местного самоуправления указанный автор рассматривает как прямой и косвенный. Прямой контроль имеет место в рамках рассмотрения судами дел об оспаривании действий (бездействия) и решений органов и должностных лиц местного самоуправления, а также в случае привлечения к административной и уголовной ответственности. Косвенный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления проявляется в участии судов общей юрисдикции в определенных Федеральным законом муниципальных процедурах.

В рамках нашего исследования, сквозь призму влияния судебных решений на становление института муниципально-правовой ответственности, в большей степени имеет значение первый аспект судебной деятельности.

В. С. Кашо^158, А. В. Ахрамеев считают, что значение решений арбитражных судов для практики организации и осуществления местного самоуправления велико. По мнению Е. С. Шугриной^159, существует «… возможность появления в арбитражных судах новой категории дел [о восстановлении платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования)], рассмотрение которых требует наличия специальных процессуальных правил»160.

Некоторые исследователи относят решения арбитражных судов к источникам муниципального права^161. Не поддерживая столько радикальную точку зрения, автор, тем не менее, признает влияние судов на становление института муниципально-правовой ответственности.

В. Ф. Яковлев подчеркивает, что значение постановлений и иных актов Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ состоит в выработке на основе анализа судебной практики единственно правильного толкования применяемого судами закона. Он подчеркивает: «Выработанные Пленумом подходы к применению нормативных правовых актов имеют важное значение не только для судов, но и для участников экономических отношений, которые должны организовать свою работу по определенным, предсказуемым правилам, в том числе и по тем, которые подвергаются толкованию. Разъяснения Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ представляют собой его официальную позицию по тому или иному вопросу судебной практики…»162.

Сформулированные Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации в принимаемых решениях императивные указания и рекомендации законодательным органам государственной власти и органам местного самоуправления, сформулированные правовые позиции, анализ практики судов общей юрисдикции^163 (представляющие собой их официальную позицию по тому или иному вопросу судебной практики) являются специфической формой нормативно-доктринального воздействия правосудия на муниципальное право России вообще и на институт муниципально-правовой ответственности в частности.

Следующая в иерархии группа источников, в которых содержатся нормы об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, – муниципальные правовые акты^164.

В целях промежуточного вывода о становлении муниципально-правовой ответственности второго периода (с 2003 года по настоящее время) сформулируем тезис об определенной динамике нормативного закрепления, увеличении санкций и процедур, сфер возможного применения исследуемой ответственности.

Как прямое расширение муниципально-правовой ответственности можно оценить введенную 27 декабря 2009 года возможность муниципального образования предусмотреть своим уставом досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан^165, а также право представительного органа муниципального образования заслушивать ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Расширение полномочий главы муниципального образования, который с 7 мая 2009 года обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, является возможностью расширения муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования в этой сфере.

Также была расширена сфера муниципально-правовой ответственности путем введения института удаления главы муниципального образования в отставку представительным органом муниципального образования^166.

Эта санкция муниципально-правовой ответственности стала предметом конституционного судопроизводства и в конечном итоге признана соответствующей конституционным принципам местного самоуправления^167.

Согласно правовой позиции КС РФ, глава муниципального образования – лицо, обладающее особым публично-правовым статусом, которое, добровольно приобретая этот статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной. Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа.

Перспективными в рамках расширения предмета муниципально-правовой ответственности видятся введенные Федеральным законом от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений; муниципального района – на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов; городского округа – на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа.

Перспективным в рамках расширения субъекта муниципально-правовой ответственности видится введение Федеральным законом от 20.03.2011 г. № 38-ФЗ статьи 35.1 «Фракции в представительном органе муниципального образования»168.

Методом проб и ошибок можно назвать такие изменения действующего законодательства о муниципально-правовой ответственности в сторону ее уменьшения, как запрет Федеральным законом от 20.03.2011 г. № 38-ФЗ использования института отзыва в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями^169.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 18.05.2011 г. № 9-П^170 эти положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они предполагают возможность формирования представительного органа муниципального района путем вхождения в его состав представителей поселений из числа лиц, ранее избранных непосредственно населением, только в случае, если решение о переходе к такому способу формирования представительного органа муниципального района принимается представительными органами соответствующих муниципальных образований с учетом мнения населения, проживающего на данной территории, выявленного в порядке, устанавливаемом в уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований.

Незавершенность цикла в виде отсутствия возможности органов местного самоуправления ввести в правовую действительность негативные санкции за выявленные нарушения в процессе муниципального контроля прослеживается во введенной Федеральным< законом от 18.07.2011 г. № 242-ФЗ статье 17.1 «Муниципальный контроль»171.

В определении стратегии развития России на период 2000–2014 гг.172 в части программы по местному самоуправлению заметна решимость усилить государственное присутствие прежде всего регионального уровня в решении общегосударственных проблем, реализуемых местным самоуправлением.

Такой подход к природе местного самоуправления, осуществляемый президентскими и правительственными структурами, свидетельствует о новом этапе в развитии местного самоуправления. Признается, что в России существует единая система власти народа (публичная власть), элементами которой являются центральные (федеральные), региональные (субъектов Российской Федерации) и местные (муниципальные) органы власти.

Проведенный анализ позволил сделать ряд промежуточных выводов.

Следует констатировать, что мы находимся в стадии формирования правовой основы муниципально-правовой ответственности. Определенные тенденции уже очевидны: федеральное законодательство в целом идет по пути закрепления общих принципов организации местного самоуправления, а значит, и муниципально-правовой ответственности; законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении, закрепляя местные особенности, развивается более динамично и оперативно по сравнению с федеральным, однако институт муниципально-правовой ответственности на уровне субъектов федерации регулируется в меньшей мере, чем того требует действительность.

Глава 4

ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ НА УРОВНЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Одним из видов источников муниципально-правовой ответственности являются муниципально-правовые акты.

Их особенностью, в числе прочих, является то, что к муниципальным нормативным правовым актам, содержащим муниципально-правовую ответственность (основания, санкции, процедуры), относятся решения, принятые на местном референдуме, на сходе граждан.

Муниципальный нормативный правовой акт – решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее, изменяющее или отменяющее общеобязательные правила. В число муниципальных нормативных правовых актов наряду с нормативными актами входят акты индивидуальные, правоприменительные, содержащие индивидуальные нормы.

В ряду муниципальных нормативных правовых актов центральное место занимают уставы муниципальных образований, которые должны содержать основания ответственности выборных должностных лиц, органов местного самоуправления перед населением муниципального образования^173.

Устав муниципального образования города Ростова-на-Дону предусматривает, что вопрос об утрате доверия населения депутатом городской Думы решается голосованием избирателей, проводимым в порядке, предусмотренном для выборов этого депутата. Вопрос о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования может быть рассмотрен, в том числе, и в случае утраты доверия членов городского сообщества. Вопрос об утрате доверия у населения к иным должностным лицам и органам городского самоуправления решается органами и должностными лицами, осуществляющими назначение или избрание утративших доверие органов и лиц в порядке, предусмотренном для их назначения или избрания, при наличии обращения от жителей города, принятого на собраниях граждан или заседаниях органов общественного территориального самоуправления, а также от общественных объединений города (в новом Федеральном законе термин «утрата доверия» не используется, но, по нашему мнению, нужно к нему вернуться).

В уставах муниципальных образований нашли отражение некоторые основные составляющие муниципально-правовой ответственности: субъекты ответственности – глава муниципального образования, депутаты представительных органов местного самоуправления, иные должностные лица местного самоуправления и др.

К сожалению, отсутствует закрепление правовых критериев, конкретизирующих основания наступления юридической ответственности, что создает условия для произвола в применении мер муниципально-правовой ответственности.

Органы местного самоуправления в рамках собственных правотворческих полномочий принимают и иные нормативные правовые акты. Например, регламент представительного органа местного самоуправления утверждается решением соответствующего представительного органа местного самоуправления и устанавливает правила поведения депутатов на заседании представительного органа. В регламенте могут быть закреплены нормы об ответственности депутатов за нарушение норм этики, правил поведения на заседании представительного органа.

К источникам муниципально-правовой ответственности относятся акты главы муниципального образования, главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования. Все вышеуказанные муниципальные правовые акты обязательны для исполнения на всей территории муниципального образования физическими, юридическими лицами, органами управления и населением муниципального образования. Их неисполнение влечет за собой привлечение к ответственности, установленной законодательством субъекта Российской Федерации или уставом муниципального образования.

Федеральный закон закрепил возможность правотворческой деятельности органов местного самоуправления не только по вопросам организации местного самоуправления, но и в сфере ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Согласно п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона, в уставе муниципального образования должны быть определены виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в частности, основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.

В связи с этим возникает правомерный вопрос о соответствии права органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливать (определять) виды ответственности (санкции) подзаконным актом положению ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в силу которого права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Фактически норму п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона можно расценивать как нарушение общепризнанной концепции: регулирование прав, свобод и ответственности на уровне законов (причем федерального уровня), а не подзаконными актами. Это объясняется тем, что юридическая ответственность есть мера государственного принуждения, реализация которой требует особых гарантий соблюдения прав и свобод физических и юридических лиц, иных субъектов общественных отношений^174.

Можно обратиться к правовой позиции Конституционного Суда РФ о признании не соответствующими Конституции РФ положений законов субъектов федерации или подзаконных актов, закрепляющих меры юридической ответственности, не основанные на федеральном законе. О пределах регулирования муниципальной ответственности субъектами Федерации Конституционный Суд РФ высказал следующую правовую позицию: «В силу статьи 71 (пункта «в») Конституции Российской Федерации, согласно которой регулирование прав и свобод находится в ведении Российской Федерации, в системной связи с другими положениями Конституции Российской Федерации, прежде всего статьями 2 и 18, по смыслу которых фактически все регулятивные полномочия органов публичной власти в той или иной мере связаны с правами и свободами, и статьей 55 (часть 3), согласно которой ограничение прав и свобод возможно только федеральным законом, недопустимо установление законами субъектов Российской Федерации иных, помимо предусмотренных федеральным законом, ограничительных условий реализации прав и свобод»175. Эти требования, безусловно, распространяются и на подзаконное правотворчество муниципальных образований.

Однако Конституционный Суд РФ неоднократно признавал возможность делегированного правотворчества, в частности, органов местного самоуправления, при регулировании прав, свобод и обязанностей. Правовая позиция Конституционного Суда РФ по этому поводу была выражена в Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П^176. Она сводится к следующему: исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов РФ не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования.

Н. С. Бондарь проанализировал данную проблему с позиций конституционного принципа равенства всех перед законом, равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств (ст. 19 Конституции РФ) и наличия муниципально-правового уровня правового положения личности. Он пришел к выводу, что специфический муниципально-правовой статус личности возможен, и, принимая определенное участие в его нормировании, органы местного самоуправления не вправе выходить за пределы своих нормотворческих полномочий. Включение муниципальных образований в нормотворчество в области субъективно-личностных институтов муниципальной демократии имеет как формально-юридические, так и материально-правовые критерии ограничения. Действуя на основании конституционного принципа законности, они не вправе вводить дополнительные, не известные федеральному законодательству ограничения прав и свобод^177.

Пределы самостоятельности в правовом регулировании института отзыва муниципальных образований заключаются, по нашему мнению, в установлении процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников в уставе и на его основании принятию специального акта, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ.

Вопрос о целесообразности введения ответственности и санкций органами муниципальной власти в своих работах озвучила Е. В. Гриценко. Она считает, что чрезмерное расширение правотворческих полномочий муниципальных образований, наделение их фактически законодательными функциями не согласуется с основным назначением местного самоуправления, исполнительной (управленческой) направленностью предметов его ведения, поэтому она предлагает избавить муниципальное нормотворчество от не свойственных ему законодательных функций^178.

А. В. Сикайло высказывает мнение о том, что эффективность такой нормотворческой деятельности вряд ли может быть высокой, если учитывать, что у многих работников местного самоуправления нет достаточного опыта и знаний для квалифицированной подготовки правовых актов^179.

В. А. Виноградов и А. А. Кондрашев оценивают как очевидный недостаток то, что федеральный законодатель отказался от формулирования оснований и порядка решения вопросов об ответственности органов местного самоуправления перед населением и предоставил эту возможность органам местного самоуправления^180.

В. С. Кашо считает, что «…правотворческие полномочия муниципальных образований в сфере регулирования вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления необходимы, но не в том объеме, в котором они определены п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона»181.

Органы местного самоуправления вправе заниматься правотворчеством лишь в рамках государственного санкционирования по созданию органами местного самоуправления правовых норм, порождающих юридические права и обязанности. Контроль такого правотворчества осуществляется государством путем государственной регистрации уставов муниципальных образований.

Оставляя вопрос о целесообразности введения ответственности и санкций органами муниципальной власти^182 как не соответствующий провозглашенному духу конституционной самостоятельности местного самоуправления, остановимся на возможности отражения в обозначенном вопросе местной специфики.

Законодатель предлагает муниципальным образованиям определить виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и регулировать ее наступление. Правомерными будут вопросы: какие виды ответственности, перед кем, какие санкции могут быть установлены.

Первый вариант – те, которые существуют в современной правовой действительности. Различают ответственность в зависимости от отрасли права (конституционную, административную, уголовную, гражданско-правовую, муниципально-правовую); от характера санкций (позитивную и негативную); от направленности санкций (регулятивную и охранительную); от инстанции ответственности (ответственность перед населением, государством, а также физическими и юридическими лицами) и т. п.183

Например, в ст. 66 Устава внутригородского муниципального образования Южнопортовое в Москве наряду с отзывом перечисляются такие виды юридической ответственности, как административная, уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная^184.

Второй вариант – использование легальной классификации видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (по инстанции ответственности) закреплена в ст. 70 Федерального закона, хоть и неполной. Именно этот подход механического ее воспроизведения используется практически во всех уставах муниципальных образований.

В. С. Кашо, проведя анализ более чем 200 уставов муниципальных образований из разных субъектов РФ, сделал вывод о том, что подавляющее большинство уставов воспроизводят положения Федерального закона об ответственности перед населением и удалении главы муниципального образования в отставку, не конкретизируя их^185. К этому же выводу пришли и другие исследователи^186. С. А. Солдатов утверждает, что норм об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования (ст. 71 Федерального закона) нет в уставах муниципальных образований (им было исследовано более полусотни уставов всех видов муниципальных образований Краснодарского края)187.

В юридической литературе неоднократно подчеркивалось, что данное требование Федерального закона находит отражение преимущественно лишь в уставах крупных муниципальных образований, а абсолютное большинство муниципалитетов ограничивается фактическим дублированием в уставах текста Федерального закона^188.

Иногда муниципальные образования выходят за рамки своих правотворческих полномочий.

Вызывает сомнение конституционность уставов муниципальных образований, которые ввели меры муниципально-правовой ответственности, не предусмотренные Федеральным законом^189. Многие уставы, принятые и зарегистрированные после вступления в силу Федерального закона, сохранили прежнее основание отзыва – утрата доверия (в настоящее время оно «юридизировано», так как основанием утраты доверия признается совершение правонарушений: невыполнение депутатских обязанностей, принятие незаконных актов и т. п.)190.

Во избежание нарушений законодательства органами местного самоуправления законодательные органы государственной власти субъектов Федерации разрабатывают модельные уставы для муниципальных образований разных уровней, тем не менее они практически не содержат муниципально-правовой ответственности.

Причин сложившейся ситуации с регулированием на местах муниципально-правовой ответственности несколько: неразработанность теории муниципально-правовой ответственности; отсутствие закрепления муниципально-правовой ответственности как вида юридической ответственности; неравномерный подход к объему регулирования муниципально-правовых санкций и механизму их применения; ограничения в регулировании оснований муниципально-правовой ответственности; противоречивость норм Федерального закона.

Для некоторых мер воздействия, вводимых в уставах по усмотрению муниципальных образований, конкретных правовых основ для их регулирования на федеральном уровне не предусмотрено, поэтому муниципальные образования должны руководствоваться общими принципами юридической ответственности, относящимися к этому вопросу положениями Конституции РФ и правовыми позициями Конституционного Суда РФ^191.

Основания удаления главы муниципального образования в отставку сформулированы императивно и не могут быть расширены или сужены муниципальными образованиями; перечень конкретных оснований для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления может быть определен в уставе при условии, что это конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке^192.

Законодатель закрепил право муниципального уровня власти в уставах определять порядок решения вопросов ответственности, в том числе процедуры отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако, согласно п. 1 ст. 24 этого же Федерального закона, «…голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом». Таким образом, муниципальный уровень регулирования порядка отзыва не предусмотрен.

Анализ актов муниципального уровня показал, что на муниципальном уровне акты о порядке отзыва главы муниципального образования, депутатов и других выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования принимаются реже, чем акты о порядке отзыва депутатов представительных органов муниципального образования. Примерами актов, комплексно регулирующих процедуру отзыва выборных должностных лиц, являются: Решение Правдинского районного Совета депутатов от 25.10.2006 г. № 72, утвердившего Положение «О порядке отзыва главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования «Правдинский район»»193; Решение Совета депутатов Багратионовского городского округа от 20.09.2006 г. № 53 «Об утверждении Положения о порядке отзыва главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления Багратионовского городского округа»194 и некоторые другие^195.

Редким случаем регулирования такой муниципально-правовой санкции как удаление в отставку актами органов местного самоуправления, является Решение Малмыжской районной Думы Кировской области от 22.06.2009 г. № 4/38 «Об утверждении Положения об отзыве депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления, удалении в отставку главы Малмыжского района»196, и это оправданно – федеральный законодатель императивно перечислил основания удаления главы в отставку, муниципальные органы регулируют только внутреннюю процедуру (например, инициирование представительным органом).

Примером закрепления муниципально-правовых санкций актами муниципального уровня может стать Решение Сарапульской городской Думы от 24.12.1998 г. которым были приняты не только положение о порядке отзыва Главы Администрации г. Сарапула, о порядке отзыва депутата Сарапульской городской Думы, но и положение «О деятельности депутата Сарапульской городской Думы», установившее предупредительные меры муниципально-правовой ответственности депутата в рамках его работы^197.

Индивидуальным актом, являющимся в то же время источником муниципально-правовой ответственности, является также Решение Избирательной комиссии г. Ярославля от 28.01.2008 г. № 127/32 «О решении политического совета Ярославского регионального отделения Всероссийской политической партии «Гражданская сила» об отзыве кандидата на должность мэра города Ярославля Балабаева С. А.»198; Решением Гусь-Хрустального городского Совета народных депутатов от 2.04.2004 г. № 27/7 оформлена еще одна мера муниципально-правовой ответственности – отзыв председателя городского Совета народных депутатов^199.

Индивидуальными актами оформляется удаление в отставку главы муниципального образования. Следует отметить, что эта муниципально-правовая санкция, введенная в базовый закон только в 2009 году, имеет практику шире (по актам, содержащимся в правовой программе КонсультантПлюс), чем отзыв главы муниципального образования. Примеры таких актов следующие: Решение Совета депутатов муниципального образования – Сапожковское городское поселение Сапожковского муниципального района Рязанской области^200; Решение Совета депутатов города Мурманска^201; Решение Орловского городского Совета народных депутатов^202; Решение Собрания депутатов Златоустовского городского округа Челябинской области^203.

На муниципальном уровне встречается практика передачи полномочий и как муниципально-правовая санкция – отзыв переданных полномочий. Например, Решением Собрания депутатов муниципального образования «Г. Узловая» Узловского района от 31.07.2009 г. № 11–58 был оформлен отзыв части полномочий по решению вопросов местного значения, переданных на 2009 год муниципальным образованием «Город Узловая» Узловского района муниципальному образованию «Узловский район»204.

Законом Ставропольского края от 29.12.2008 г. о гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления^205 делегировано на уровень местного самоуправления право устанавливать единовременное поощрение, в том числе за безупречную и эффективную службу, депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе.

Актами органов местного самоуправления устанавливаются предупредительные меры муниципально-правовой ответственности. Например, в сельском поселении Ильинское Красногорского муниципального района Московской области в Положении о статусе депутата^206 предусматривается возможность муниципально-правовой ответственности за нарушение депутатом правил депутатской этики, которая определяется как «совокупность основных морально-нравственных принципов и норм поведения, которыми должны руководствоваться депутаты Совета депутатов при исполнении ими депутатских полномочий». Нарушение ее рассматривается на заседании комиссии по вопросам местного самоуправления, работы Совета, регламенту и процедурам.

Как уже отмечалось, к поощрительным мерам муниципально-правовой ответственности можно отнести различного рода награды, регулируемые, в том числе, и на уровне местного самоуправления. Этот аспект регулируется достаточно активно – это Почетные грамоты, Благодарности органов и должностных лиц органов местного самоуправления^207, медали^208, знаки отличия^209, памятные сувениры, ценные подарки^210 и др.211

Среди источников муниципального права выделяют публично-правовые договоры^212. В связи с этим возникает вопрос применительно к теме исследования – возможно ли договорное закрепление муниципально-правовых санкций? Анализ такого рода актов позволяет сделать вывод о возможности закрепления в них (договорах) муниципально-правовой ответственности.

Специальные договоры и соглашения могут быть заключены между главой муниципального района и главой администрации муниципального района, работающим по контракту (например, по разграничению управленческих полномочий). Они могут содержать муниципально-правовую ответственность и определенные санкции. Примером такого рода договоров может стать Решение Собрания депутатов муниципального образования «Г. Узловая» Узловского района от 31.07.2009 г. № 11–58, которым были предоставлены главе МО «Г. Узловая» полномочия заключить дополнительное соглашение в рамках отзыва части полномочий по решению вопросов местного значения, переданных на 2009 год муниципальным образованием «Город Узловая» Узловского района муниципальному образованию «Узловский район»213.

Органы местного самоуправления муниципального района и поселений вправе заключать соглашения о перераспределении части своих полномочий, за исключением переданных им отдельных государственных полномочий^214, например, договор между городом Саранском и Пролетарским районом г. Саранска о разграничении полномочий^215.

Органы местного самоуправления вправе заключать договоры о выполнении территориальным общественным самоуправлением муниципального образования отдельных полномочий, например, администрацией муниципального образования^216. Этот вид договоров со всей очевидностью может быть отнесен к публично-правовым. В них устанавливается ответственность органов и выборных лиц ТОС за соблюдение, неисполнение или ненадлежащее исполнение в том числе и заключенных договоров и соглашений.

К числу публично-правовых договоров относят разного рода договоры и соглашения о сотрудничестве, которые могут заключаться муниципальными образованиями, органами местного самоуправления с иными публичными образованиями, органами государственной власти или местного самоуправления, в том числе других государств.

Примером могут стать Соглашение о сотрудничестве между Правительством Ханты-Мансийского автономного округа и Администрацией города Тюмени, Договоры о дружбе и сотрудничестве между городами Портсмут, штат Нью-Гемпшир, США, и Северодвинск, Россия^217.

Часть 4 ст. 8 Федерального закона упоминает лишь о внутригосударственных межмуниципальных договорах и соглашениях, вероятно, в силу предмета ее регулирования – межмуниципальное сотрудничество. Муниципальные образования не ограничены в праве взаимодействия с любыми иными субъектами отношений, договоры с ними как формы такого взаимодействия не требуют прямого разрешения в законодательстве, чтобы считаться легитимными. Эта правовая позиция была высказана Конституционным Судом РФ: «…не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования»218. Данные договоры по своему содержанию могут быть лишь ненормативными, заключаемыми для координации, объединения усилий в поиске и выработке оптимальных вариантов решения вопросов местного значения^219. Вероятно, к этой же категории можно отнести договоры о совместной деятельности органа местного самоуправления (органа опеки и попечительства) и соединения (воинской части) по содержанию воспитанников воинских частей на полном государственном обеспечении, предусмотренные Постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2000 г. № 745^220 и Приказом министра обороны РФ от 19 мая 2001 г. № 235^221.

Гражданско-правовую природу имеют договоры о создании межмуниципальных хозяйственных обществ и иных объединений (ч. 4 ст. 8, ст. 68, 69 Федерального закона). Наличие учредительного договора предусмотрено законодательством применительно к обществам с ограниченной ответственностью (ст. 11 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью»). Создание открытых акционерных обществ, автономных некоммерческих организаций и фондов осуществляется решением учредителей, без заключения договора; в данном случае – решениями представительных органов местного самоуправления муниципальных образований, создающих совместное (межмуниципальное) объединение.

Гражданско-правовую природу имеют договоры о создании таких межмуниципальных некоммерческих организаций как совет муниципальных образований субъекта РФ, единое общероссийское объединение муниципальных образований, иные объединения муниципальных образований (ст. 66, 67 Федерального закона). Они создаются для объединения усилий и координации деятельности по решению публичных функций, а не реализации гражданских прав и носят не экономический, а политический по своему назначению характер. Однако они попадают под действие гражданского законодательства в части требований о заключении учредительного договора при их создании (ст. 11, 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Такой учредительный договор при создании Советов и иных объединений муниципальных образований не имеет никакой специфики по сравнению с учредительными договорами, заключаемыми при создании ассоциаций других юридических лиц. Договоры в этом случае играют роль исключительно учредительных документов юридических лиц, а не формы сотрудничества публичных субъектов, в них нет специфических элементов публичного права, что неверно, исходя из природы муниципального образования.

Например, Учредительный договор Совета муниципальных образований Рязанской области^222 закрепляет ответственность членов Совета: «Ущерб, причиненный Совету по вине его членов, возмещается ими в полном объеме по решению Съезда Совета в порядке, определяемом Уставом Совета». Как санкцию можно расценивать досрочное прекращение членства в ассоциации. Так, Член Совета Рязанской области может быть исключен из Совета в случаях: систематического нарушения Устава Совета; систематического невыполнения решений органов управления Совета, принятых в пределах их компетенции; неуплаты членских взносов два года подряд^223. Учредительный договор Ассоциации «Совет муниципальных образований Челябинской области»224 также предусматривает исключение из Ассоциации члена Ассоциации по решению Собрания Ассоциации, принятому большинством в две трети голосов от числа зарегистрированных на заседании полномочных представителей членов Ассоциации»225.

Учредительный договор Ассоциации «Совет муниципальных образований Курской области»226 аналогично акту Рязанской области предусматривает возможность исключения из Совета члена Совета в тех же случаях и с теми же последствиями; в отношении ответственности исключенного члена Совета применяются правила, относящиеся к выходу из Совета. Речь идет о невозврате членских и единовременных взносов. Следовательно, санкциями муниципально-правовой ответственности, содержащимися в анализируемых договорах, помимо финансовых потерь, могут стать следующие: муниципальное образование лишается организационной, информационной, правовой, аналитической и иной помощи в реализации интересов населения. Это может негативно сказаться на работе органов местного самоуправления и решении населением вопросов местного значения.

Возвращаясь к многообразию норм муниципального права, в том числе в сфере закрепления муниципально-правовой ответственности, отметим наличие различных предложений в решении этого вопроса.

Одна из причин отставания в нормативном становлении института муниципально-правовой ответственности заключается в несистематизированности принятых в муниципальном образовании правовых актов в обозначенной сфере.

Институт государственного реестра уставов муниципальных образований в некоторой мере решил эту проблему, но недостаточно. Положение Минюста России^227 определяет порядок ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него, в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»228. С 2008 года закреплено создание федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов^229.

Актуальной представляется идея систематизации (в том числе и кодификации) местных нормативных актов^230, в рамках которой можно было бы переработать и объединить в одном документе (кодексе или положении) нормативные правовые акты, принятые муниципальным образованием и регулирующие различные стороны управленческой деятельности органов местного самоуправления^231.

Н. С. Бондарь приводит следующий пример: «…в 1999 г. Красноярским городским Советом «в целях упорядочения работы по совершенствованию нормативного правового регулирования вопросов городского значения, создания условий для доступности и понятности нормативных правовых актов городского самоуправления населению города и должностным лицам органов государственной власти и городского самоуправления» было принято решение о подготовке муниципального кодекса города Красноярска^232. В этих целях планировалось, в частности, провести депутатские слушания с участием депутатов, должностных лиц администрации города, ученых юристов и представителей общественности. Однако данная инициатива, по имеющимся данным, так и не получила развития»233.

Однако представляется, что разработка Муниципального кодекса предпочтительнее именно на федеральном уровне. Фактически роль не во всем полноценного Муниципального кодекса уже играет Федеральный закон.

Конечно, процесс создания системы источников муниципально-правовой ответственности еще не завершен, остаются некодифицированными нормы о муниципально-правовой ответственности, что тормозит развитие этого института.

Исходя из смысла послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года, в течение 2014 года будет усилена работа по «уточнению общих принципов организации местного самоуправления, развитию сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах», «закреплению персональной ответственности каждого управленца за достижение результата»234.

Предлагается несколько решений выявленной нами проблемы.

Первое. В. С. Кашо высказывает предположение, которое нами поддерживается: на муниципальном уровне возможно регулирование только муниципально-правовой ответственности, т. е. ответственности одних субъектов местного самоуправления перед другими субъектами местного самоуправления (органами и должностными лицами, а также населением)235.

Второе. Возможно, законодатель в п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона имел в виду не виды^236, а меры ответственности (санкции), в любом случае эта формулировка нуждается в существенной корректировке^237.

Третье. Поскольку уставы зачастую не закрепляют ответственность органов муниципальной власти перед народом, целесообразно на федеральном уровне разработать и принять Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав на непосредственное решение населением вопросов местного значения, участия населения в решении вопросов местного значения». Его цель – создать механизм, который можно будет задействовать при отсутствии акта органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта федерации, закрепить перечень санкций с учетом широкой трактовки юридической ответственности: не только карательных, пресекательных, но и поощрительных. Аналог такого выхода из сложившейся, не соответствующей требованиям времени ситуации у нас есть – Федеральный закон от 26.11.1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»238.

Альтернативным вариантом может быть принятие Федерального закона «О муниципально-правовой ответственности в Российской Федерации», структура которого, по мнению автора, может быть представлена следующими элементами:

а) базовые понятия института муниципально-правовой ответственности: понятия муниципально-правовой ответственности, объекта муниципально-правовой ответственности, муниципального правонарушения, субъекта муниципального правонарушения, меры (санкции) муниципально-правовой ответственности;

б) виды санкций;

в) механизмы применения мер муниципально-правовой ответственности к каждой категории субъектов муниципального правонарушения;

г) перечень оснований применения санкций муниципально-правовой ответственности для большинства потенциальных субъектов муниципального правонарушения.

В то же время принятие Муниципального кодекса, включающего главу или раздел о муниципально-правовой ответственности, способствовало бы установлению четкой системы и порядка ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и соответствующими органами местного самоуправления, созданию гарантий против использования мер муниципально-правовой ответственности в качестве средства политической борьбы.

Опираясь на тезисы, высказанные Президентом РФ в ежегодном послании^239, автор предлагает новую редакцию главы об ответственности Федерального закона, которая фактически изменяет политику государства в отношении местного самоуправления, неотъемлемой частью которой является муниципально-правовая ответственность.

Предлагаемая глава (см. приложение 4) включает в себя статьи о понятии муниципально-правовой ответственности, функциях и принципах, полномочиях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по установлению санкций муниципально-правовой ответственности соответственно в региональном законодательстве и муниципальных актах. Определены субъекты и санкции муниципально-правовой ответственности.

В завершение, иерархию источников муниципально-правовой ответственности можно представить следующим образом.

1) Федеральный уровень:

– Конституция Российской Федерации;

– Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральный закон «О муниципальной службе Российской Федерации»;

– Указы Президента Российской Федерации;

– Постановления Правительства Российской Федерации;

– Решения Конституционного суда Российской Федерации.

2) Международные правовые акты:

– Всеобщая декларация прав человека;

– Европейская хартия местного самоуправления и др.

3) Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации:

– законы об организации местного самоуправления в субъекте РФ, законы о муниципальной службе субъектов РФ, законы об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ; законы об отзыве депутатов и выборных должностных лиц муниципальных образований; законы о статусе выборных должностных лиц муниципальных образований; о наградах;

– решения конституционных (уставных) судов;

– правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации.

4) Нормативные правовые акты органов местного самоуправления:

– Устав муниципального образования;

– акты, принятые населением (например, в результате процедуры голосования по вопросам отзыва главы муниципального образования, депутатов представительного органа муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления и др.);

– акты представительных органов муниципального образования, акты главы муниципального образования, иных органов и должностных лиц;

– публично-правовые договоры органов местного самоуправления.

Действующее законодательство Российской Федерации содержит нормы, которые по признаку однородности регулируемых общественных отношений могут быть объединены в правовой институт, устанавливающий муниципально-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за реализацию задач и функций, возлагаемых Федеральным законодателем, перед населением.

Раздел II

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ КАК САМОСТОЯТЕЛЬНОГО ВИДА ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Глава 5

ПОНЯТИЕ И КРИТЕРИИ ВЫДЕЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Выделение муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности тесно сопряжено с особенностями становления самой отрасли, с ее комплексным характером. Большая часть аргументов «за» и «против» такого выделения отрасли в самостоятельную применимы и к институту муниципально-правовой ответственности.

Нами предпринята попытка структурирования института муниципально-правовой ответственности в разрезе анализа существующих доктринальных воззрений, нормативных закреплений, авторской модели должного и поэтапно допустимого в пределах конституционных установлений для этого вида публичной власти.

Н. С. Тимофеев определяет пределы местного самоуправления как «целостные, социально значимые правовые, политические, экономические и историко-традиционные факторы, определяющие правовые и пространственные границы реализации населением права на местное самоуправление, раскрывающие сущностную характеристику местного самоуправления, его место в системе народовластия»240. Именно эти факторы будут определять виды, содержание, формы и процедуры муниципально-правовой ответственности: специфика отрасли воплощается во всех ее составляющих.

Дуалистическая природа местного самоуправления вызывает необходимость признания, что пределы носят характер как законодательно определенный (т. е. нормативный), так и социально значимый (представления в общественном сознании о сущности местного самоуправления в его историческом, традиционном, социально-экономическом и философском понимании). Применение такого подхода позволяет изучать сущностную характеристику муниципальной ответственности, синтезируя допустимое, желательное и должное.

Идущие в России процессы развития институтов публичной власти вызывают необходимость введения в законодательство новых механизмов юридической ответственности тех или иных субъектов властных отношений. Тенденция выделения муниципально-правовой ответственности, дифференциация от иных видов ответственности в современной правовой системе России – результат ее развития.

Согласимся с Ж. И. Овсепян, что для дальнейшего развития общей теории юридической ответственности по состоянию российской юридической науки на начало третьего тысячелетия актуальным является не только создание новых авторских теорий и концепций юридической ответственности, но и, вначале, эффективная систематизация и дифференциация уже наработанного^241.

В отечественной юридической литературе создано множество различающихся между собой определений понятия юридической ответственности и как отраслевой, и как межотраслевой категории, предлагаются и обзоры этих позиций. Однако проблематика юридической ответственности столь многоаспектна, исследования юридической ответственности столь многочисленны, а высказанные по всем аспектам этой многогранной темы позиции так разнообразны (даже в пределах одной и той же отрасли науки права), что российская общая теория государства и права начала XXI в. (да и отраслевые правовые науки) находится или рискует оказаться в тупиковой, «застойной» ситуации завалов разнообразными, многоаспектными, порой довольно сложными и специфическими авторскими теориями и концепциями юридической ответственности, каждая из которых во многом автономна? Cлабо прослеживаются совпадающие позиции при попытках их выявления не только в научной, но и в учебной литературе^242.

Общая теория государства и права обратилась к проблемам ответственности после того, как наибольшую теоретическую разработку получили два отраслевых вида (модели) ответственности – имущественной и уголовной. Традиционное для цивилистов внимание к правовым последствиям правонарушения в немалой степени содействовало распространению и утверждению взгляда на ответственность и принуждение как на правовые лишения, обременения, ограничения, правовой урон, что ныне признано важным и существенным для характеристики принуждения и ответственности во всех отраслях права.

Вместе с тем в общую теорию юридической ответственности нередко включались понятия отраслевых юридических наук без проверки действительной сферы применимости этих понятий^243. Высказывалось представление, что основные вопросы в понимании правовой ответственности должны найти однотипное общетеоретическое решение для всех отраслей права (уголовного, гражданского, административного)244.

Как писал Т. Чеппелл, «самая благодарная разновидность свободы – это ответственность, т. е. долг помощи людям и обществу»245.

В условиях переходных обществ, когда еще далеко не завершен процесс формирования правовой, судебной, правоохранительной систем и т. д., актуальным для научной теории является вопрос о пределах выделения моноотраслевых и полиотраслевых видов юридической ответственности и, в целом, о пределах критерия деления юридической ответственности на виды.

Как отмечает Ж. И. Овсепян^246, во-первых, для квалификации юридической ответственности в качестве автономного (самостоятельного) вида не имеет решающего значения, нормы какой отрасли права защищаются средствами этого вида юридической ответственности. Определяющую роль играет другой фактор – отраслевая идентичность санкций юридической ответственности, т. е. важен ответ на вопрос, санкции норм какой отрасли права исключительно (либо преимущественно) реализуются (применяются) посредством этого вида юридической ответственности.

Второй критерий дифференциации юридической ответственности на самостоятельные виды, являющийся одновременно и пределом отраслевого деления юридической ответственности, – это организационный критерий.

Условием признания отраслевого блока норм в качестве отраслевого института юридической ответственности является не только развитая система санкций норм искомой отрасли права, но и наличие специализированных органов (прежде всего, судебных), уполномоченных специально для применения санкций норм, соотносимых с отраслевой сферой (с данной отраслью права) и особых правил процедуры применения этих санкций.

В российской науке переходного периода (конца XX – начала XXI вв.) высказывается много предложений о выделении новых видов юридической ответственности. Однако большинство из них не учитывает второго из указанных выше критериев дифференциации юридической ответственности на виды. Между тем организационный критерий (т. е. наличие специальных органов и специальных процедур применения именно данного блока санкций, соотносимых с самостоятельным видом юридической ответственности) неразрывно связан с отраслевым критерием выделения автономного вида юридической ответственности и сопутствует отраслевому критерию^247.

Автор придерживается отраслевого критерия в выделении муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности. С этой целью предлагается воспользоваться следующими критериями для ее выделения:

– определение, нормы какой отрасли закрепляют санкции этого вида ответственности. По нашему мнению, ее отличительная черта – введение видов санкций и процедур как населением, так и самим муниципальным образованием в рамках законов – в ближайшем будущем должна быть закреплена и расширена;

– отраслевая идентичность санкций. Отметим, что санкции муниципально-правовой ответственности преимущественно применяются именно в муниципальном праве и частично пересекаются с санкциями конституционно-правовой ответственности;

– организационный критерий. Традиционное восприятие организационного критерия ответственности говорит о необходимости наличия специального органа. В нашем случае такового нет, но есть существенная особенность организационного критерия: организуют процедуры этого вида муниципально-правовой ответственности преимущественно органы и должностные лица местного самоуправления, население муниципального образования – субъекты муниципально-правовой ответственности (субъекты инициирования, принятия решения, реализации, несения санкций);

– специальные процедуры. Наличие таковых характерно для обоих видов публично-правовой ответственности, часть из них применима только для муниципально-правовой ответственности;

– наличие муниципально-правового деликта. По твердому убеждению автора, предметом этого вида ответственности должны являться вопросы местного значения, и это отличие авторской позиции от всех существующих в современной науке муниципального и конституционного права мнений по вопросу муниципально-правовой ответственности;

– субъект, перед которым наступает муниципально-правовая ответственность. С нашей точки зрения, этот критерий не является базовым, скорее факультативным.

Традиционно муниципально-правовую ответственность определяют в зависимости от инстанции, перед которой она ответственна: под муниципально-правовой понимается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования. К числу сторонников этой точки зрения относятся Г. Н. Чеботарев^248, Е. С. Шугрина, В. И. Бабичев, Н. А. Ваганова, М. С. Долгополова, Е. В. Измайлова и др.

Г. Н. Чеботарев разграничивает конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность «по такому критерию, как инстанция ответственности. По этому критерию, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и его органами относится к конституционно-правовой, а перед населением – к муниципально-правовой»249.

М. В. Красновский считает, что «…данный вид ответственности охватывает отношения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами»250.

Обе эти позиции не представляется возможным поддержать. По стойкому убеждению автора, муниципально-правовая ответственность – это ответственность перед населением и перед государством, которое является представителем населения. Это первый специальный критерий выделения муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида.

В силу отраслевого характера муниципально-правовой ответственности, по нашему мнению, инстанция ответственности не может и не должна являться основанием для ее выделения. Базовым и основополагающим фактором должен стать предмет ответственности – предмет отрасли, т. е. вопросы местного значения. Муниципально-правовая ответственность – это ответственность за реализацию задач и функций, которые возлагает Федеральный закон на органы местного самоуправления, на муниципальный уровень власти. Это второй специальный критерий выделения муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида.

Г. Н. Чеботарев в качестве критериев выделения муниципально-правовой ответственности выделяет инстанцию ответственности, вид правонарушения (деликта), за совершение которого они наступают, процедуру реализации ответственности, меры ответственности^251.

Третьим, специальным критерием выделения муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности является, по нашему мнению, субъект ответственности: традиционно это органы и должностные лица муниципальной власти и муниципальные служащие. Перечень субъектов ответственности нами расширяется.

Е. С. Шугрина выделяет следующие критерии муниципально-правовой ответственности: нормативно-процессуальное основание (по выражению автора, «порядок привлечения к ответственности регулируется нормами разных отраслей»), основания ответственности, шкала взысканий, порядок привлечения к ответственности, круг лиц или органов, налагающих взыскание, форма правоприменительного акта, сроки наложения, исполнения и погашения взысканий, инстанция ответственности (по выражению автора, «перед кем наступает ответственность»)252.

По нашему мнению, не может быть критерием для выделения муниципально-правовой ответственности субъект ее применения. В связи с тем, что публичная власть имеет два уровня – муниципальный и государственный, соответственно выделяют два вида ответственности – конституционная и муниципальная. Это ответственность перед населением и перед государством, которое является представителем населения. В связи с этим разделять применение муниципальной или конституционной ответственности по субъектам ее применения не нужно. Это ответственность органов и должностных лиц муниципальной публичной власти. У органов и должностных лиц публичной власти много общего, но их необходимо разделять. Конституционно-правовая ответственность должна ограничиваться уровнем государственной власти, а муниципально-правовая – уровнем муниципальной власти, без учета субъекта, применяющего санкции.

Разделяя точку зрения Е. С. Шугриной о том, что критерием выделения муниципально-правовой ответственности должна быть шкала взысканий, автор считает необходимым указать на особое наполнение санкций в муниципально-правовой ответственности, обусловленное спецификой этого уровня публичной власти.

Распространенным в современной науке муниципального права можно назвать мнение Б. З. Кушховой, которая считает, что «муниципально-правовая ответственность представляет собой неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществления своих задач и функций, выраженных в санкциях правовых норм». Цитируемый автор сводит муниципально-правовую ответственность исключительно к негативной, карательной функции. Между тем это должно быть не так. По нашему мнению, муниципально-правовая ответственность должна включать и правовые, и моральные санкции; помимо негативных, и позитивные, которые в будущем должны стать лидирующими. Это, с нашей точки зрения, особенность муниципально-правовой ответственности.

Свою точку зрения на критерии выделения муниципально-правовой ответственности озвучивают в своих работах и другие авторы^253.

В отношении места муниципально-правовой ответственности в системе видов отраслевой юридической ответственности и ее природы в современной российской правовой науке существуют различные точки зрения.

А. А. Безуглов, В. И. Выдрин, С. Д. Князев, О. Е. Кутафин, Н. М. Колосова, А. А. Сергеев^254 и некоторые другие авторы продолжают отстаивать традиционную точку зрения о несамостоятельности по отношению к другим видам юридической ответственности муниципально-правовой ответственности.

Противники выделения муниципально-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида ответственности приводят следующие аргументы: во-первых, скудность санкций. Все своеобразие муниципально-правовой ответственности, по их мнению, сводится к отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Тем не менее, и в доктринальной литературе, и в последнем законодательстве расширяется перечень муниципально-правовых санкций за счет отнесения к ним вынесения предупреждений, заслушивания отчетов, удаления в отставку, роспуска и т. п.

Во-вторых, ни один из действующих нормативных правовых актов о местном самоуправлении не содержит упоминания о муниципально-правовой ответственности, в отличие от уголовной, административной, дисциплинарной, материальной и гражданско-правовой ответственности. Конечно, сам по себе этот факт не может быть достаточным аргументом для отрицания возможности существования муниципально-правовой ответственности. Обратившись к становлению конституционно-правовой ответственности, получившей практически всеобщее признание, отметим отсутствие ее нормативно-правового закрепления, которое компенсируется официальной легализацией Конституционным Судом РФ, неоднократно признававшим наличие ее мер в различных Федеральных законах.

Третьим аргументом самостоятельности муниципально-правовой ответственности является мнение о том, что ни основания, ни процедура ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством принципиально не отличаются от оснований и процедуры ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) субъектов Российской Федерации (роспуск, отзыв). Отметим, что эта позиция отвергается не только многочисленными учеными, но и практикой нормативного расширения видов санкций и процедур муниципально-правовой ответственности, возможностью в некоторых случаях их регламентации муниципальным уровнем в рамках, установленных законодательством.

Однако углубление муниципально-правовой реформы, сопровождающейся изменениями законодательства о местном самоуправлении, а также политическая направленность реформ публичной власти, выразившаяся в провозглашении Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию в 2008 г. очередного этапа модернизации и демократизации российской политической системы, оказали благотворное влияние на процесс обретения муниципально-правовой ответственностью самостоятельности, поскольку было прямо указано на необходимость усиления эффективности механизма ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления как перед населением, так и перед представительным органом местного самоуправления.

Следует также упомянуть изменяющееся муниципальное законодательство, в котором появляются все новые составы муниципальных правонарушений, новые санкции и механизмы привлечения к ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления; анализ федерального законодательства о местном самоуправлении 1995 и 2003 гг. наглядно демонстрирует обозначенную тенденцию в рамках становления и институционализации муниципально-правовой ответственности.

Среди государствоведов и муниципалистов циркулирует все больше идей о новых видах юридической ответственности, в том числе муниципально-правовой ответственности. Л. А. Ревенко пишет: «На федеральном уровне устанавливаются виды юридической ответственности, которым подлежат органы местного самоуправления и их должностные лица. В отношении органов местного самоуправления применяется административно-правовая, гражданско-правовая и публично-правовая ответственность; в отношении должностных лиц местного самоуправления – уголовно-правовая, гражданско-правовая, административно-правовая, дисциплинарная, публично-правовая ответственность»255. В современной доктрине конституционного и муниципального права сегодня превалируют не столь категоричные, отрицающие муниципально-правовую ответственность, мнения. Они разнообразны, но их объединяет одно – признание этого правового явления.

Обратимся к их анализу.

В частности, существует точка зрения, что муниципально-правовая ответственность является разновидностью конституционно-правовой ответственности^256.

По мнению таких специалистов как С. А. Авакьян, С. Д. Князев, А. Н. Кокотов, А. С. Соломаткин, А. А. Кондрашев, Н. М. Колосова, М. М. Мокеев, А. А. Сергеев и др., муниципально-правовая ответственность является разновидностью конституционно-правовой ответственности или ее институтом^257.

Как считает А. В. Зиновьев, можно назвать ответственность органов местного самоуправления видом конституционной ответственности. Об этом, по его мнению, позволяет говорить то обстоятельство, что «местное самоуправление находится на начальном этапе своего становления, сочетает в себе черты органов государственной власти и местного самоуправления»258. Аналогичной позиции придерживается и В. А. Виноградов.

Б. З. Кушхова полагает, что муниципально-правовая ответственность является разновидностью конституционно-правовой ответственности. А. А. Уваров, Н. М. Колосова, А. Р. Еремин исходят из того, что муниципально-правовая ответственность – подвид, часть конституционно-правовой^259.

Ю. С. Артюхов относит муниципально-правовую ответственность к конституционно-правовой мере принуждения: «Являясь по форме муниципально-правовой, ответственность, применяемая к муниципальным органам власти и их должностным лицам, по своему содержанию выступает конституционно-правовой мерой принуждения»260.

С. А. Солдатов^261 предлагает ввести в научный оборот понятие «конституционно-муниципальная ответственность», которая является межотраслевым видом публично-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством.

По мнению С. А. Бабицкого, «институт муниципально-правовой ответственности связан с институтом государственно-правовой ответственности в единый институт конституционно-правовой ответственности, что находит свое отражение в общих методологических, концептуальных правовых подходах при определении их понятий в качестве особого вида юридической ответственности, а также до некоторой степени общих механизмах реализации»262.

Н. В. Витрук в своих работах высказывает мнение о надотраслевом характере публично-правовой ответственности: «Конституционная ответственность не может носить отраслевой характер в контексте частного и публичного права. Она имеет надотраслевую, особую природу. <…> Наряду с конституционной ответственностью <…> следует различать государственно-правовую [в ее рамках – парламентскую; ответственность по административному (регулятивному) праву, ответственность по судебному праву], муниципально-правовую и иные отраслевые виды публично-правовой ответственности <…>, устанавливаемые Федеральными законами и Законами субъектов РФ, другими нормативными актами»263.

В работах Н. Н. Черногора, Е. В. Измайловой, С. Д. Князева^264 представлено понимание муниципально-правовой ответственности как комплексного института.

По мнению С. Д. Князева, при характеристике юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предпочтительнее говорить об ответственности в муниципальном праве, представленной комплексом конституционно-правовых, уголовных, административных, гражданско-правовых и дисциплинарных санкций^265.

Как составную часть института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления муниципально-правовую ответственность рассматривают Д. М. Иванов^266 и др.

А. А. Сергеев объясняет отнесение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления к конституционно-правовой посредством следующей аргументации: «Федеральный закон говорит об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, а также перед населением муниципального образования. В теории эти две формы ответственности обычно анализируются отдельно друг от друга. Однако общие черты и часто общие основания ответственности указанных субъектов перед государством и населением, на наш взгляд, позволяют комплексно рассматривать досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления и лиц, занимающих муниципальные должности, в качестве разновидности конституционно-правовой ответственности. Например, незаконные действия главы муниципального образования могут нарушать как государственные интересы, так и интересы местных жителей, являться основанием его ответственности как перед государством, так и перед населением. Юридическими последствиями при этом могут быть как досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования по решению уполномоченного государственного должностного лица, так и отзыв его избирателями»267.

По мнению С. А. Солдатова^268, муниципально-правовая ответственность – это комплексный вид юридической ответственности и комплексный институт. Упомянутый автор пишет: «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством – это публичный, комплексный вид юридической ответственности, урегулированный законодательством и муниципальными правовыми актами, связанный с необходимостью для органов и должностных лиц местного самоуправления отвечать за свое юридически и политически значимое поведение в установленном порядке, действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения или невыполнения обязанностей – претерпеть определенные лишения личного, правового, организационного или имущественного характера».

Признавая справедливость замечания о публичном характере ответственности и отмечая поддерживаемую автором позицию о широком понимании ответственности в сфере муниципальной власти, тем не менее, считает автор, неправомерно ограничивать ее только негативными санкциями.

С. А. Солдатов^269 рассматривает муниципально-правовую ответственность как комплексный институт: «Содержание исследуемого института ответственности представляет собой несколько взаимосвязанных и в то же время относительно самостоятельных блоков, имеющих разные механизмы реализации на базе норм конституционно-правовой, муниципально-правовой, уголовно-правовой и административно-правовой ответственности. Их законодательное построение в Федеральном законе представляет собой несовершенные теоретические модели (правовые конструкции), нежели реально функционирующий механизм муниципально-правовой ответственности, при этом население муниципального образования фактически не участвует в его реализации».

Анализ современных доктринальных источников показал, что в целом муниципально-правовая ответственность получила признание в отечественной правовой науке, о чем свидетельствует целый ряд диссертаций и других научных исследований^270.

Теме наличия общеотраслевой ответственности в муниципальном праве свои работы посвятили Э. М. Аметов^271, В. С. Кашо^272, С. В. Корсакова^273, М. В. Красновский^274, А. В. Кузько^275, А. В. Малько^276, Р. С. Маркунин^277, А. М. Осавелюк^278, Р. А. Охотников^279, A. M. Тимофеев^280, Н. Н. Черногор^281 и др.

Е. М. Заболотских^282, Ю. А. Зуева^283, Б. З. Кушхова^284, С. В. Стародубцев^285, О. Третьякова^286 и др. обосновывают и развивают теорию ответственности в муниципальном праве, соотнесение ее с конституционной ответственностью.

Ответственности муниципальной власти, в том числе муниципально-правовой, свое исследование посвятили И. А. Алексеев^287, С. Г. Гуркова^288, Н. Н. Неровная^289, О. А. Воробьева^290, Е. С. Шугрина^291, Г. Н. Чеботарев^292.

Сторонниками идеи о выделении муниципально-правовой ответственности в качестве одного из самостоятельных видов юридической ответственности являются: В. А. Баранов^293, О. А. Воробьева^294, Е. М. Заболотских, Д. М. Иванов^295, B. C. Кашо^296, А. А. Кочерга, М. В. Масловская^297, Н. Н. Неровная^298, О. Ю. Пятрина^299, Д. Е. Сасов^300, Е. В. Селиверстова^301, Е. Р. Файзуллина^302, Н. Л. Фролов^303, Г. Я. Чеботарев^304, Н. Н. Черногор^305, А. А. Юсупов^306 и др. современные авторы.

Проблемы институирования муниципально-правовой ответственности субъектов муниципально-правовых отношений, институционализации института юридической ответственности по муниципальному праву Российской Федерации, вопросы ее правового регулирования исследовали в своих работах: И. А. Алексеев^307, С. В. Бугринов^308, В. И. Гончаров^309, В. С. Кашо^310, Э. А. Мамонтова^311.

Между населением муниципального образования, с одной стороны, и между органами местного самоуправления и их выборными и должностными лицами, с другой, «выстраивается особая система муниципально-правовых властеотношений, значимое место в которой принадлежит институту муниципально-правовой ответственности»312.

«Ответственность органов и должностных лиц перед населением, – пишет Д. В. Березовский, – традиционно называют муниципально-правовой ответственностью, она реализуется в отношениях между населением и органами местного самоуправления»313.

Публичная власть, ее органы и должностные лица – субъекты политической жизни, в связи с чем существует вопрос о соотношении муниципально-правовой ответственности как вида публично-правовой ответственности, с ответственностью политической. Отметим, что на политический характер муниципально-правовой ответственности указывают некоторые современные авторы.

В политологии под политической ответственностью понимается «осознание ответственной зависимости политического лидера, субъекта властных отношений от государства, политической организации, населения в деятельности за осуществление коллективно выработанного курса, выполнении обещаний, данных электорату, следовании конституционным положениям государства, программе и уставу политической организации»314. В юридической литературе отмечается следующее: «Своеобразие политической ответственности состоит в том, что она наступает не только за виновные действия, но и за неумелость, приспособленчество, конъюнктурность, опрометчивость в вопросах политики и т. д.»315. Некоторые авторы считают конституционную ответственность (а в рамках нашего исследования мы используем характеристики конституционной ответственности для исследования сущности муниципально-правовой в силу отнесения их к единому подвиду публично-правовой ответственности) разновидностью политической^316. Другие отрицают всякую связь между ними. Третьи полагают, что конституционная ответственность объединяет в себе и политическую, и моральную^317.

Так, например, Н. А. Богданова, И. А. Алебастрова считают, что указанная ответственность «без совершения правонарушения» относится к политической, а не к конституционно-правовой ответственности^318. По нашему мнению, в отличие от политической муниципально-правовая ответственность наступает только за совершение правонарушений, что и является отличительным признаком юридической ответственности, которым политическая ответственность не обладает.

По мнению В. В. Таболина, ответственность органов муниципального управления перед населением – основным субъектом властных отношений на территории муниципального образования – это, в сущности, политико-юридическая ответственность^319.

М. В. Красновский считает, что муниципально-правовая ответственность является отраслевым видом ответственности одноименной отрасли права, в ней сочетаются политические и правовые меры ответственности^320. Эта позиция созвучна авторской.

Муниципально-правовая ответственность – это самостоятельное правовое явление, характеризующее процесс осуществления местного самоуправления и тем самым находящееся в сфере правового регулирования муниципального права.

В заключение этой части исследования мы предлагаем свое видение теоретического наполнения муниципально-правовой ответственности.

Муниципально-правовая ответственность – отраслевой вид ответственности одноименной отрасли права за реализацию задач и функций, которые возлагает законодатель на муниципальный уровень власти; конгломерат политическо-правовых негативных и позитивных санкций, носящих в большей степени, чем иные виды ответственности, социальный характер и выполняющих функции, не характерные для иных видов юридической ответственности.

Общетеоретические критерии выделения самостоятельного вида юридической ответственности применимы и используемы для аргументации самостоятельности муниципально-правовой ответственности. Часть из них имеет полноценно самостоятельное значение (закрепление нормами муниципального права), часть – существенные особенности, позволяющие говорить о самостоятельности исследуемого вида ответственности (муниципальный деликт, организационный критерий), часть обладает самостоятельными, характерными только для муниципально-правовой ответственности составляющими, используемыми в конституционно-правовой и иных видах юридической ответственности (санкции, процедуры и т. д.).

Отличия существующих точек зрения и определений муниципально-правовой ответственности от предлагаемых автором заключаются в следующем: ответственность только за вопросы местного значения; инстанция ответственности (жители муниципального образования и государство как его представитель); субъекты муниципально-правовой ответственности (инициирования, принятия решения, реализации, несения санкций); многообразие санкций; специфика процедур; разнообразие не характерных для других видов ответственности функций.

Глава 6

ВИДЫ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ, ЕЕ ОСОБЕННОСТИ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

Виды муниципально-правовой ответственности, несмотря на неоднозначное к ней отношение и различные подходы к ее содержанию, тем не менее были предметом специального рассмотрения некоторых ученых (И. А. Алексеев^321, Д. М. Иванов^322, А. В. Четвергова^323), в работах общего характера, исследовавших муниципальную власть, также затрагивался вопрос видового многообразия нового вида ответственности.

Г. Н. Чеботарев, например. выделяет виды ответственности по виду правонарушения (деликта), за совершение которого они наступают, по процедуре реализации ответственности, по мерам ответственности^324.

По нашему мнению, существует более широкое число оснований для классификации существующей муниципально-правовой ответственности.

По функциям, которые она выполняет, целесообразно выделить карательную (штрафную), компенсационную (восстановительную), воспитательную и стимулирующую, превентивную (предупредительную), сигнализационную, регулятивную и охранительную муниципально-правовую ответственность.

Одним из основных вопросов, отличающих этот вид юридической ответственности от иных и имеющих значительную перспективу развития в будущем, по мнению автора, является вопрос о позитивной и негативной муниципально-правовой ответственности.

Позитивная ответственность стимулирует правомерное поведение, а негативная, помимо этого, пресекает и карает нарушителя, способствует восстановлению правопорядка.

Большинство авторов солидарны в том, что юридическая ответственность предполагает неблагоприятные правовые последствия за принятые субъектами правонарушений противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций^325. Такая трактовка юридической ответственности указанных субъектов, по нашему мнению, значительно сужает ее содержание. Основная причина такой узкой, негативной трактовки юридической ответственности субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, на наш взгляд, коренится в упрощенном понимании сути данного явления. Традиционно правовая наука рассматривала вопросы юридической ответственности любых категорий социальных субъектов в плане проблемы государственного принуждения. Как уже отмечалось, механический перенос теории юридической ответственности с акцентом на кару и принуждение в сферу местного самоуправления приводит к тому, что не учитывается или смешивается с другими правовыми явлениями характер возникновения данной ответственности, ее сущность, механизмы и способы реализации. По нашему мнению, понятие муниципально-правовой ответственности гораздо шире и не сводится только к неблагоприятным правовым последствиям, которые могут наступить для соответствующих субъектов.

В теории права превалирует понимание позитивной юридической ответственности как осознания правовых свойств своих действий, соотнесения их с действующими нормами права^326, готовности отвечать за них перед государством и обществом, как осознания юридического долга^327, определяющее направление исследования ее субъективной стороны, ее психических компонентов: знания и осознания субъектом права своих юридических обязанностей, выработки своего отношения к ним, формирования готовности к реализации данной юридической обязанности и т. д.

Позитивная юридическая ответственность понимается как обязанность соблюдать предписания правовых норм, обязанность действовать правомерно^328. По мнению В. Н. Кудрявцева, понятия «позитивная юридическая обязанность» и «позитивная юридическая ответственность» разнятся: они лишь тесно переплетены, и при этом юридическая позитивная ответственность шире юридической обязанности^329. Н. И. Матузов предложил рассматривать позитивную юридическую ответственность как элемент правового статуса личности. Она есть ответственность в этом статусе за надлежащее и правильное исполнение личностью своих юридических обязанностей. Статусная правовая позитивная ответственность постоянно существует у субъектов. Это типичная общая связь, в которой личность и государство постоянно находятся в состоянии взаимной ответственности^330. А. С. Мордовец, расширяя понятие статусной позитивной юридической ответственности, заменяет понятие правовой обязанности понятием правового долга, которое является более широким понятием^331.

В научный оборот О. Э. Лейстом введено понятие управленческой ответственности, которая имеет позитивную природу. Внутри нее выделяются три формы: 1) «конститутивная ответственность», вытекающая из самого факта появления в установленном порядке ответственного органа; 2) «функциональная ответственность», происходящая из функций, целей, задач органа; 3) персональная ответственность, означающая определение точного круга дел работника, порученных ему операций, заданий^332. Специфику управленческой ответственности, а именно ее позитивный характер, он аргументирует тем, что творческая работа (а таковой является работа по управлению) вряд ли возможна лишь под угрозой санкций уже по той причине, что страх наказания неизбежно сковывает инициативу, нередко связанную с разумным риском. Просчеты в управленческой работе обусловлены недостаточной квалификацией работника, отсутствием необходимых способностей и т. п., то есть речь должна идти не о привлечении его к ответственности, а о повышении квалификации, переводе на другую работу и пр. Это, по его мнению, и есть проявление «позитивной» ответственности.

Согласимся с А. С. Бондаревым: «Позитивная юридическая ответственность предстала перед нами как весьма важное и самостоятельное юридическое явление, обладающее своими специфическими объективными и субъективными качественными характеристиками»333.

Возвращаясь к теме исследования, констатируем: в рамках муниципально-правовой ответственности, по авторскому мнению, должна превалировать позитивная ответственность, что пересекается с наградным правом.

Интересным и перспективным видится обозначенный С. Н. Братановским и М. Ф. Зеленовым^334 вопрос о позитивной ответственности в системе муниципальной службы. Автор считает, что установление поощрительных мер муниципально-правовыми актами за заслуги, достижения в выполнении муниципальных актов за счет муниципального бюджета даже в современной правовой системе бесспорно могут называться позитивной санкцией муниципально-правовой ответственности.

По нашему мнению, в отдельных случаях органы муниципальной власти могут применять меры ответственности к самим себе, и в этом, на наш взгляд, проявляется позитивная ответственность (самооценка органа), которая в случае принятия депутатами решения о самороспуске превращается в ответственность негативную. В этом, по мнению автора, также проявляется и социальная значимость муниципально-правовой ответственности.

Расширение позитивной ответственности, по нашему мнению, активизирует повышение заинтересованности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, в учете мнения населения при решении вопросов местного значения, а также способствует повышению заинтересованности органов государственной власти в решении органами местного самоуправления вопросов местного значения и учету мнения последних в решении вопросов государственной значимости и т. д.

В работах по муниципальному уровню власти в регионе (Северо-Кавказском федеральном округе), исследующих в том числе ее специфику^335, современные авторы выделяют в качестве особенности муниципальной власти и связывают с эффективностью ее работы личностный фактор. Так, К. Д. Мусаев приходит к выводу о роли личности руководителя (в обозначенном регионе) при осуществлении муниципальной ответственности. По его мнению, «реализация положений Федерального закона, закрепляющих ответственность органов местного самоуправления перед государством, напрямую зависит от эффективности взаимодействия высшего должностного лица с органами прокуратуры»336.

Муниципально-правовая ответственность вообще и ее позитивные санкции, учитывая специфику региона, станут наиболее действенным механизмом в решении вопросов местного значения.

По нашему стойкому убеждению, позитивная ответственность муниципальной власти не только будет способствовать становлению института муниципально-правовой ответственности, самой отрасли, но и поможет решению следующих проблем развития местного самоуправления на Северном Кавказе:

– финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением;

– невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением, что подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах;

– слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления;

– сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в местном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления;

– недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в вопрос неурегулированности межбюджетных отношений;

– дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской местности;

– конфликты и терроризм^337.

В свое время автор в своих ранних работах^338 в рамках заявленной темы исследования и некоторые из его последователей, например М. В. Красновский, считали, что позитивная муниципальная ответственность представляет собой общее, а негативная – конкретное правоотношение^339. Сегодня автор определяет, основываясь на немногочисленных примерах позитивной ответственности, закрепленной в муниципальных актах, возможность реализации позитивной муниципальной ответственности в конкретных правоотношениях.

Признание позитивной ответственности вообще и муниципально-правовой ответственности в частности, по нашему мнению, является наиболее перспективным и отвечает прогрессивным потребностям построения правового государства, гражданского общества, основой которых является социально активная законопослушная личность, ответственность за порученное дело, основанная на чувстве долга, самодисциплине, сознательности, обязанности перед обществом.

При таком подходе юридическая ответственность рассматривается не только и не столько как средство предотвращения нарушения, но и как метод воспитания в субъекте внутренних регуляторов поведения. Данный подход приобретает особое значение, ибо именно здесь просматривается «поле взаимодействия юридической, моральной и политической ответственности»340. В нравственном аспекте позитивная ответственность характеризуется осознанием субъектом своего долга перед обществом и государством. В ней преломляются закономерности политического и нравственного регулирования.

Следующее основание для классификации традиционно для современных авторов: муниципально-правовая ответственность разделяется на муниципально-правовую ответственность в широком и в узком смыслах.

Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в широком смысле возможна как позитивная (за надлежащее выполнение обязанностей по решению вопросов местного значения), так и негативная (карательная, за ненадлежащее решение вопросов местного значения); в узком смысле – только негативная. По авторскому убеждению, специфика этого вида публичной власти, и как следствие – ответственности, предполагает широкое восприятие именно первого подхода, использование мер стимулирующих, т. е. позитивную ответственность.

В узком (негативном) смысле муниципальную ответственность трактуют в своих работах О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев, Н. В. Постовой, А. С. Прудников, А. М. Никитина, Н. Л. Пешин, Н. С. Бондарь, Н. Н.Черногор и некоторые др.341

В широком смысле (включающем, помимо негативной, позитивную ответственность) рассматривают муниципально-правовую ответственность И. В. Выдрин, В. В. Григорьев^342, А. Н. Кокотов^343, А. И. Коваленко^344, А. А. Уваров^345, Е. С. Шугрина^346 и др. авторы.

Например, М. В. Красновский в своем диссертационном исследовании определяет ее как «…правоотношение, в котором на субъекта (орган или должностное лицо) возлагается правовая обязанность выполнять условия деятельности по достижению определенных результатов, а в случае нарушения этих условий претерпевать определенные правовые последствия негативного характера». Фактически речь идет о широком понимании муниципально-правовой ответственности, сторонником которой является автор цитаты^347.

Проблемы негативной, ретроспективной муниципально-правовой ответственности рассматривали С. Г. Гуркова^348, Г. Н. Чеботарев^349.

По мнению С. Г. Гурковой, ретроспективная муниципально-правовая ответственность может пониматься как: применение санкций муниципально-правовых норм, мера муниципального принуждения, обязанность правонарушителя отвечать за совершенное им муниципальное правонарушение и претерпевать установленные муниципальными правовыми актами негативные последствия, реакция населения муниципального образования на муниципальное правонарушение; правовое отношение между населением муниципального образования и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное муниципальное правонарушение^350.

По нашему мнению, эту позицию можно оспорить по следующим причинам.

Во-первых, в теории юридической науки понятие юридической ответственности рассматривается двояко: как перспективное и ретроспективное. Если ретроспективная ответственность применяется в случае совершения правонарушения, то перспективная ответственность свидетельствует о правомерности поведения субъекта и выступает как мера государственного реагирования на соблюдение гражданином требований и предписаний действующих нормативных правовых актов.

Согласимся с высказыванием о том, что «институт публично-правовой ответственности отражает характер отношения социальных, прежде всего властных, субъектов к своим правовым обязанностям»351.

Прежде всего речь идет об ответственном (должном) либо безответственном (недолжном, правонарушающем) поведении лица. Институт публично-правовой ответственности и его вид – муниципально-правовая ответственность – напрямую связаны с оценкой поведения (действия и бездействия) субъектов на основе критерия правомерности. Е. Б. Ескина справедливо отмечает: «Должное, т. е. как минимум правомерное, поведение в рамках отношений ответственности может оставаться без видимых последствий, в том числе и положительных. Отражающая такое поведение позитивная ответственность включается в правовое регулирование как его необходимый атрибут и обеспечивает общее позитивное последствие, являющееся целью правового регулирования, – конституционный порядок»352.

Таким образом, можно констатировать следующее: негативная или обращенная к прошлому – это ретроспективная муниципально-правовая ответственность; ответственность, обращенная к будущему, – это перспективная (позитивная) ответственность.

Во-вторых, сущность ретроспективной муниципально-правовой ответственности, в отличие от других видов юридической ответственности, в том, что это не вид государственного принуждения в «чистом виде», а вид публично-властного принуждения (однако и он подкрепляется государственным принуждением). Напомним, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и что применение некоторых муниципально-правовых санкций в законодательстве увязывается с формами непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, например, с голосованием по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (здесь можно напомнить об участии суда в этой процедуре).

В связи с изложенным предлагается понятие двух видов муниципально-правовой ответственности в зависимости от времени осуществления деликта: обращенная к прошлому – ретроспективная муниципально-правовая ответственность; ответственность, обращенная к будущему, – перспективная.

Возможно выделение процессуального вида муниципально-правовой ответственности – ответственности за нарушение процессуальных норм муниципального права.

Процессуальная ответственность всегда имеет своего адресата – это участник процесса. В одном случае ответственность возлагается на вполне конкретного субъекта (депутат, глава муниципального образования и др.), в другом законодатель адресует ее определенному кругу участников (группа депутатов представительного органа, депутатская группа, депутатская фракция и т. д.). Не может быть ответственности бессубъектной. Даже если ответственность возлагается на множество лиц, законодатель либо конкретизирует их соответствующим перечнем, либо объединяет термином «участники процесса нормотворчества, избирательного процесса и т. д.», ограничивая круг субъектов причастностью к решению вопросов местного значения.

Возможно выделение видов муниципально-правовой ответственности по субъекту, на который возлагаются меры ответственности. Например, к таким субъектам относятся: органы местного самоуправления, депутаты представительных органов муниципального образования, выборные должностные лица, муниципальные служащие, муниципальное образование, население муниципального образования, объединения муниципальных образований и др.353

По мнению некоторых авторов, в основаниях и особенностях наступления юридической ответственности представительных и исполнительных органов местного самоуправления (выборных должностных лиц) нет принципиальной разницы^354. С этим мнением согласиться не представляется возможным, поскольку очевидна видовая разница ответственности избираемого и формируемого органа: в основаниях ответственности, процедурах.

Правовые конструкции ответственности органов и должностных лиц, осуществляющих муниципальную власть, исследовали Н. Ю. Давыдова^355, В. С. Кашо^356.

Логически вытекающим из предшествующего основания для классификации является следующее основание – количественный состав субъекта, на который возлагается муниципально-правовая ответственность. Предлагается выделение индивидуальной и коллективной (коллегиальной^357) муниципально-правовой ответственности. Особенностью муниципально-правовой ответственности, в отличие от всех иных видов ответственности, является превалирующий коллективный субъект возложения муниципально-правовых санкций.

Следующее основание для классификации – субъект, перед которым может наступать муниципально-правовая ответственность.

Традиционно, благодаря нормативному закреплению в доктрине существует разделение на муниципально-правовую ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами; органами местного самоуправления (представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация).

Научной классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по субъекту, перед которым по закону соответствующие органы и должностные лица несут ответственность, придерживаются и другие ученые^358. В зависимости от подходов к содержанию муниципально-правовой ответственности М. С. Долгополова^359, Г. Н. Чеботарев^360, Е. С. Шугрина^361 в своих трудах называют круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут муниципально-правовую ответственность, – это население муниципального образования.

По мнению автора, возможно выделение следующих видов муниципально-правовой ответственности: перед населением муниципального образования, перед государством как его представителем; самоответственность (основанная на самооценке) органов и должностных лиц муниципального образования и др.362

В рамках предлагаемого видового многообразия по субъекту – инстанции возложения муниципально-правовой ответственности возможно выделение видов вглубь. Например, население может привлекать к ответственности органы (их членов) и должностных лиц местного самоуправления как непосредственно (например, посредством голосования по отзыву), так и опосредованно (например, когда представительный орган муниципального образования привлекает к ответственности лиц, получающих от него право на осуществление соответствующих полномочий^363). Примером может быть удаление главы муниципального образования в отставку представительным органом муниципального образования. Обусловлено это тем, что население не передает принадлежащую ему власть, а лишь делегирует властные полномочия своим представителям, обязующимся действовать в его интересах.

В связи с этим для этого субъекта возможна классификация видов муниципально-правовой ответственности по процедуре возложения на прямую и опосредованную.

В зависимости от соподчиненности и принадлежности к уровню власти, по нашему мнению, возможна классификация по вертикали (перед государством, перед населением) и по горизонтали (должностное лицо перед органом местного самоуправления, самоответственность). В связи с предложенной классификацией возникает вопрос о правомерности вертикальной муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц муниципального образования – так называемой «матрешки», т. е. сложносоставного муниципального образования, например муниципального района.

По источнику закрепления муниципально-правовая ответственность может быть подразделена на следующие группы:

– закрепленная нормативными правовыми актами органов государственной власти, в свою очередь, разделенная на закрепленную нормативными правовыми актами федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации;

– закрепленная в актах муниципального уровня (органов, должностных лиц, актах, принятых населением муниципального образования).

В этой группе общепризнанным считается устав муниципального образования. Значимость устава муниципального образования как источника закрепления в том числе и муниципально-правовой ответственности анализировали в своих работах С. В. Бугринова^364, В. С. Кашо^365 и др. авторы. По мнению автора, в этой группе перспективным видится такой источник закрепления, как соглашения и договоры, предметом которых являются вопросы местного значения.

Муниципально-правовая ответственность может быть подразделена по подвиду общественных отношений, регулируемых муниципальным правом, на:

– ответственность за нарушение функций и полномочий, закрепленных федеральным законодательством в зависимости от вида муниципальных образований (их по действующему законодательству пять); в рамках этого подвида возможно разделение полномочий по сферам жизнедеятельности (например, на коммунальные, социальные и т. д.);

– ответственность за нарушение переданных государственных полномочий, на основании закона (таковыми могут быть городские округа и муниципальные районы);

– ответственность за нарушение добровольно взятых полномочий в зависимости от вида муниципальных образований (по действующему законодательству) – в рамках этого подвида возможно разделение полномочий по сферам жизнедеятельности;

– ответственность за нарушение полномочий, связанных с порядком организации и деятельности органов местного самоуправления.

В последнее время появился такой новый вид ответственности муниципального образования как ответственность субсидиарная, которая закреплена как гражданско-правовая.

В соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ, Федерального закона от 14.11.2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»366 Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества.

Взыскания с субсидиарного ответчика – муниципального образования в лице комитета по финансам, налоговой и кредитной политике администрации муниципального образования (или иного соответствующего органа) за счет казны муниципального образования получили свое подтверждение в судебной практике^367.

Проблемы субсидиарного применения ответственности муниципальных образований как учредителя некоммерческой организации, собственников имущества муниципальных учреждений рассматривали такие авторы, как А. С. Бакин^368, М. С. Берилло^369, А. С. Доценко^370, Д. Е. Зайков^371, А. М. Семенова^372.

Косвенно ответственность муниципальных образований исследовали в своих работах о муниципальных контрактах на выполнение муниципальных нужд, о муниципальных учреждениях, об оказании муниципальных услуг Д. Д. Арабули^373, И. А. Ивлиева^374, В. А. Румянцев^375, А. А. Скакалина^376, А. Б. Соболь^377, Л. В. Стародубова^378, С. С. Сушков^379, С. Шайдуров^380.

По сути, субсидиарный ответчик – муниципальное образование в лице соответствующего органа – субъект только гражданско-правовой ответственности, при этом компенсация происходит за счет казны муниципального образования. Фактически ответственность несут жители этого муниципального образования, не получив материальных благ, с одной стороны и не имея возможности возложить санкции за ненадлежащее управление.

Субсидиарная ответственность юридического лица – муниципального образования без учета его публично правовой природы, по нашему мнению, – уход от ответственности за решение вопросов местного значения, в частности, за оказание муниципальных услуг, за их качество перед населением посредством перехода в плоскость гражданско-правовой ответственности.

Одна из причин такой подмены, с нашей точки зрения, – отсутствие нормативного закрепления такого базового принципа всей публичной власти как ответственность за ненадлежащее управление.

Несмотря на наличие конституционно-правовых основ и предпосылок для последовательного осуществления принципа надлежащего управления, законодательное регулирование административных процедур в России пока еще не в полной мере реализует вытекающие из Конституции Российской Федерации в этой сфере задачи. Внедрению принципа надлежащего управления препятствует прежде всего отсутствие общего административного права и четкости в разграничении основных форм административных действий – административного акта и административного договора.

Нормативное закрепление принципа надлежащего управления на муниципальном уровне путем введения его в Федеральный закон будет способствовать решению многих проблем как в становлении самой муниципальной власти, так и в институционализации муниципально-правовой ответственности.

Логичным продолжением в выявлении причин подмены публично-правовой ответственности на примере муниципально-правовой, по нашему мнению, является отсутствие нормативного закрепления понятия «муниципальные нужды» и критериев их определения. Основанием муниципально-правовой ответственности должно стать неудовлетворение муниципальных нужд.

Целесообразно, с точки зрения автора, предложить федеральному законодателю нормативно закрепить понятие «муниципальные нужды» и критерии их определения, так как, используя эту категорию, можно обвинить органы и должностные лица местного самоуправления в противоправном поведении (условие деликтной ответственности муниципального образования по ст. 1069 ГК РФ^381) и муниципально-правовой ответственности за ненадлежащее управление. Последнее, отметим, в современной науке муниципального права не предлагается.

Например, Е. В. Гриценко связывает развитие конституционного права на возмещение ущерба, причиненного действиями (бездействием) органов и их должностных лиц, в законодательстве о порядке рассмотрения обращений граждан (ч. 1 ст. 16 Закона об обращениях) с закреплением гражданско-правового механизма его реализации (ст. 1069 и др. Гражданского кодекса РФ)382.

Очевидно, что бремя ответственности за выполнение или невыполнение публичных функций муниципальной властью посредством прямого их исполнения или путем передачи должно оставаться у самой власти, а не подменяться гражданско-правовыми механизмами компенсации.

Таким образом, регулирование процедур муниципально-правовой ответственности остается бессистемным, принцип правового государства не получает своего последовательного отраслевого воплощения (конкретизации и развития) в неразрывном единстве с принципами законности, обоснованности и соразмерности совершаемых действий и принимаемых решений в рамках осуществления местного самоуправления и муниципально-правовой ответственности. Это, в свою очередь, создает угрозу нарушения принципа равенства основных прав и свобод человека и гражданина. При отсутствии необходимой правовой основы развивающаяся практика передачи публичными образованиями негосударственным субъектам публичных функций и полномочий протекает весьма противоречиво, возникает опасность ухода государства от ответственности перед гражданином за осуществление таких функций без установления адекватных компенсационных механизмов ответственности частных лиц, выступающих на стороне государства и выполняющих публичные функции.

Автору представляется целесообразным в будущем пересмотреть действующую систему и установить материальную ответственность и право регресса в отношении руководителей, подразделений администрации за вред, нанесенный муниципальному образованию как вид муниципально-правовой ответственности.

Публичные лица, лица, занимающие публичные должности, имеют своим предназначением исполнение публичных функций, что обуславливает требование возвращения средств, использованных незаконным образом, в бюджет, предоставивший эти средства. С учетом всех этих факторов и принятого во внимание одного из основополагающих принципов юридической ответственности – соразмерности нарушения и наказания (взыскания), очевиден вывод, что внедрение в рамки муниципально-правовой ответственности материальной компенсации за вред, причиненный муниципальному образованию, вполне оправдан.

Логическим развитием ситуации, с нашей точки зрения, станет предложение об установлении превентивной муниципально-правовой ответственности в виде досрочного прекращения полномочий органа, должностного лица при сочетании несения иных видов юридической ответственности (материальной, дисциплинарной, административной) с невозможностью занимать должности в муниципальном образовании.

Имеет смысл, по нашему мнению, внести на рассмотрение федеральному законодателю предложение о введении дополнительной превентивной муниципально-правовой ответственности в виде ограничения права, за совершенные проступки, занимать определенные должности муниципальной службы, в том числе и выборные должности, что логически завершает правовое оформление идеи недопуска непрофессиональных и бесчестных граждан в публичную власть муниципального уровня. Сегодня запрет занятия должностей муниципальной службы предусмотрен в рамках дисциплинарной ответственности.

Статья 13 Федерального закона «О противодействии коррупции» предусматривает ответственность физических лиц за коррупционные правонарушения: граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации^383.

Физическое лицо, совершившее коррупционное правонарушение, по решению суда может быть лишено, в соответствии с законодательством Российской Федерации, права занимать определенные должности государственной и муниципальной службы. Таким образом, в упомянутом выше законе указывается на специальную дисциплинарную ответственность государственных и муниципальных служащих и общую дисциплинарную ответственность физических лиц за коррупционные правонарушения^384.

Подводя промежуточный итог, отметим следующее. Мы считаем, что законодатель придает гражданско-правовой ответственности в сфере муниципальной власти чрезмерное значение в ущерб другим обстоятельствам, ее определяющим, в частности, преступным последствиям.

В этой связи мы солидарны с мнением о том, что «последствие преступления… является основным элементом общественной опасности»385. Более того, в силу ряда технических и технологических особенностей современного мира, наряду с разрушительными, деструктивными возможностями, общественно опасные последствия таких правонарушений порой значительно превосходят негативные социальные последствия умышленных преступлений: разочарование во власти, неверие в нее, в свои конституционные права; общественная пассивность, нигилизм.

Видовое многообразие муниципально-правовой ответственности не завершает исследование сложного правового явления, поскольку показывает только его внутреннюю составляющую.

По мнению автора, обеспечение реализации муниципально-правовой ответственности должно осуществляться особым видом легального (легитимного) социального принуждения – муниципального принуждения. Это разновидность публично-властного принуждения^386. Данную идею развивают некоторые современные ученые. Так, в работах Ж. И. Овсепян отмечается: «По административному критерию (субъект, осуществляющий правовое принуждение) в научной литературе предлагается также различать государственное, муниципальное и общественное правовое принуждение»387. Аналогичной позиции придерживается М. С. Долгополова; Б. З. Кушхова также указывает на то, что муниципально-правовая ответственность обеспечивается возможностью применения уполномоченной инстанцией мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия^388.

Во-первых, муниципально-правовая ответственность – самостоятельный вид юридической ответственности^389.

Во-вторых, муниципально-правовая ответственность – институт муниципального права. Мы солидарны с мнением С. Г. Гурковой о том, что «муниципально-правовая ответственность является сложным, многоаспектным институтом, что обусловлено, прежде всего, многогранностью юридической ответственности»390.

В-третьих, муниципально-правовая ответственность – гарантия нового уровня публичной власти – местного самоуправления. Например, как гарантию осуществления местного самоуправления в интересах населения муниципально-правовую ответственность исследуют В. О. Елеонский^391, С. Г. Гуркова^392, Г. Н. Чеботарев^393. Муниципально-правовая ответственность как гарантия права на осуществление местного самоуправления содержится в правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации^394 и в работах современных ученых: Д. Г. Жаромских, Н. А. Шевелева, М. Н. Кудилинского^395, Е. С. Шугриной^396.

В-четвертых, муниципально-правовая ответственность – институт гражданского общества. Эту точку зрения аргументирует Н. С. Бондарь^397, в своих диссертационных исследованиях об этом упоминают Л. Ю. Грудцина^398, В. В. Гриб^399. В своей работе Г. Н. Чеботарев рассматривает «местное самоуправление как социально-правовой институт, обеспечивающий “смычку” государства и гражданского общества; дающий возможность гражданину – главному субъекту гражданского общества и местного самоуправления – участвовать как в решении государственных задач, так и вопросов местного значения, проявлять гражданскую активность, реализовывать свои права и свободы»400.

В-пятых, современные авторы, и с этим нельзя не согласиться, включают юридическую ответственность в структуру правовой культуры, безответственность, соответственно, в систему правовой антикультуры^401.

Сущностные особенности муниципально-правовой ответственности обусловлены принципом демократизма российской государственности^402, конституционными принципами самостоятельности местного самоуправления по отношению к государственной власти, ответственности населения за решение вопросов местного значения.

Таким образом, демократизм – одна из главных сущностных особенностей муниципально-правовой ответственности по анализу современного состояния, и, по нашему мнению, эта сущностная особенность должна быть усилена в будущем развитии института.

Поскольку в закреплении муниципально-правовой ответственности участвуют три уровня публичной власти, автор считает целесообразным предложить федеральному уровню государственной власти закрепить обязательное использование народного обсуждения актов, вводящих такую ответственность на всех уровнях, расширить инициативу в процедурах ответственности экспертных советов, общественных объединений, народных инициатив.

Возможные направления: увеличение участия населения, институтов гражданского общества в инициировании, принятии участия в решении о возложении муниципально-правовых санкций, в создании видов и процедур муниципально-правовой ответственности^403.

Целесообразно наделить правом или обязать объединение муниципальных образований субъекта Федерации консолидировать, анализировать и распространять передовой опыт, статистику как положительную, так и отрицательную.

Особая цель муниципально-правовой ответственности – не наказание виновных и даже не восстановление нарушенного права^404, а обеспечение участия населения в местном самоуправлении, формирование легитимных структур (органов и должностных лиц), способных эффективно и в рамках закона выполнять основные функции местного самоуправления, закрепленные в федеральном и региональном законодательстве, а также в уставах муниципальных образований. Назначение такого рода отраслевой ответственности раскрывается в служебной роли, которую она выполняет в качестве основного принципа местного самоуправления^405.

В связи с этим сущностной особенностью института и одновременно тенденцией его развития можно назвать социализацию муниципально-правовой ответственности^406. В некоторых случаях, по нашему мнению, целесообразно активизировать не только и не столько политическую ответственность в сфере местного самоуправления современной России, сколько социальную ответственность.

По авторскому мнению, расширение и реализация тенденции социализации муниципально-правовой ответственности возможна через перенос центра тяжести в этом виде ответственности с карательного на поощрительный; усиление материальной ответственности (возможно страхование ответственности должностных лиц), моральных поощрений (грамоты, Доска почета, звание «Почетный житель», мемориальная табличка) и т. д.

Необходимо отметить особые принципы муниципально-правовой ответственности, лежащие в основе вышеупомянутого института^407; а также особые функции муниципально-правовой ответственности, лежащие в основе этого института (реализация превентивной функции юридической ответственности посредством функции общественного контроля отдельных мер муниципально-правовой ответственности).

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе” в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева», общественный контроль – одна из форм самоорганизации населения, а применительно к муниципально-правовой ответственности – большинство процедур можно отнести к формам общественного контроля, следовательно, к самоорганизации населения муниципального образования.

Важно учитывать диспозитивный характер привлечения к муниципально-правовой ответственности: диспозитивность в принятии населением муниципального образования решения об инициировании процедуры привлечения к муниципально-правовой ответственности и диспозитивность в применении санкции проявляется в том, что после выявления населением факта совершения муниципального правонарушения соответствующим субъектом наступление муниципально-правовой ответственности в виде карательной санкции не носит обязательного характера.

В настоящее время, как и многие другие институты муниципального права, институт муниципально-правовой ответственности все еще находится в процессе своего становления.

В связи с этим на данном этапе среди других особенностей муниципально-правовой ответственности можно отметить и такую как институционализация, дифференциация от других видов юридической ответственности, в первую очередь, от конституционно-правовой ответственности. В настоящий период времени такая особенность существует по вполне объективным причинам, одна из которых – незавершенность муниципальной реформы в целом. Однако есть и иные причины – «молодость» института муниципально-правовой ответственности, необходимость проверить на практике реальность новых видов, механизмов, процедур и санкций муниципально-правовой ответственности.

Одной из причин необходимой скорейшей дифференциации, отделения муниципально-правовой ответственности от иных видов юридической ответственности, является выявленная нами негативная тенденция переноса правил гражданско-правового оборота на сферу публичной власти, негативная тенденция подмены публично-правовой ответственности (конституционно-правовой, муниципально-правовой) гражданско-правовой ответственностью, административной, финансовой, дисциплинарной ответственностью.

Автор считает возможным перенос некоторых успешно реализуемых в иных видах юридической ответственности методов и способов воздействия, санкций в муниципально-правовую ответственность, как это успешно осуществляется в современной правовой действительности (использование одинаковых методов, санкций, процедур), однако без ущерба для сути публичной власти.

Отметим, что государство, реализуя посредством отраслевого законодательства конституционные основы местного самоуправления, закрепляет фактически все модели взаимодействия, и это мы оцениваем как положительный момент на стадии становления этого вида публичной власти. Мы можем определять ту или иную модель как доминирующую.

Однако государство, определяя пределы самостоятельности местного самоуправления, предусматривает в различных сферах местного самоуправления различную степень свободы. Это, безусловно, тормозит развитие как всего уровня публичной власти – муниципальной, так и института муниципально-правовой ответственности.

Сущностная характеристика местного самоуправления изменяется. Из «агента» государства оно трансформируется в «партнера». Уже сегодня в государственную политику развития местного самоуправления должны закладываться идеи диалогового характера, основанные на стремлении к достижению сближения местных и государственных интересов и, соответственно, единства действий. Работа местного самоуправления приобретает координационный, инновационный и интегрирующий характер. Развитие этих направлений позволит преодолеть негативные традиции российского суперцентрализованного государства, менталитет патернализма и безынициативности, и в этом мы поддерживаем точку зрения Н. С. Тимофеева^408.

Из вышесказанного вытекает еще одно направление в институционализации муниципально-правовой ответственности: приведение действующей модели местного самоуправления к закрепленной в Конституции РФ (конституционализация), исходя из духа основного закона страны и конституционных ценностей государства и общества.

К его институциональным особенностям можно отнести следующие:

– формирование на трех уровнях публичной власти (все иные только на федеральном или на федеральном и уровне субъекта Федерации);

– отсутствие конкретно сформулированных составов муниципальных правонарушений и в связи с этим возможность «совмещенных» составов правонарушений, вызывающих два вида ответственности. Некоторые из муниципально-правовых норм «двойного назначения» могут охраняться также нормами своей «первичной» отраслевой принадлежности. Кроме того, их реализация может обеспечиваться нормами так называемых «охранительных» отраслей права^409, например, уголовно-правовыми нормами. В таких случаях можно говорить о «совмещенных» составах правонарушения, которые вызывают два вида ответственности. Причем, по мнению С. А. Авакьяна, в подобной ситуации речь идет не о двух наказаниях, применяемых к одному субъекту^410.

Глава 7

ПРИНЦИПЫ И ФУНКЦИИ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Применение муниципально-правовой ответственности, как и любого другого вида юридической ответственности, должно основываться на основополагающих началах – принципах.

Следует признать в значительной части мнение Н. В. Витрука, который на базе анализа научной доктрины, Конституции РФ и законов сформулировал следующие принципы юридической ответственности: правомерность основания; неотвратимость наступления; равные основания; индивидуализация; недопустимость привлечения к юридической ответственности дважды (повторно) за одно и то же правонарушение (non bis in idem); оптимальность процессуальной формы; эффективность реализации^411.

По мнению М. В. Красновского, в отношении публично-правовой ответственности должны действовать принципы и цели, общие для всех видов юридической ответственности: принцип законности; принцип однократности применения наказания; принцип объективности наказания и презумпция невиновности; принцип неотвратимости наказания; принцип своевременности наказания; принцип целесообразности и гуманизма^412.

В рамках данного института реализуются, согласно позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в Постановлении от 27 января 1993 г.413, общеправовые принципы справедливости, юридического равенства, гарантированности прав и свобод человека и гражданина, возмещения государством всякого ущерба, причиненного личности незаконными действиями государственных органов и должностных лиц. Специальные принципы юридической ответственности также выделены и обоснованы правовой теорией. Среди них конституционная законность, определенность и обоснованность основания ответственности, неотвратимость ее наступления, равные основания юридической ответственности, персонификация и индивидуализация, недопустимость двойного наказания за одно и то же нарушение, оптимальность процессуально-процедурной формы, эффективность реализации^414.

Свое мнение о принципах юридической ответственности высказывает Н. Н. Черногор: «Что же касается принципов юридической ответственности, то в данном случае речь идет о таких классических принципах, как принцип законности, принцип справедливости, принцип целесообразности, принцип неотвратимости, а также специфических принципах, характерных только для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением – муниципально-правовой ответственности»415.

К последним он относит следующие принципы:

– принцип автономности реализации муниципально-правовой ответственности;

– ответственность за результативность деятельности по осуществлению муниципальной власти;

– сочетание персональной и коллективной форм ответственности;

– принцип гласности;

– принцип взаимодействия отраслевых видов юридической ответственности (такое взаимодействие находит свое выражение в том, что в качестве оснований ответственности выступает факт реализации другого отраслевого вида ответственности). Так, вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении выборного должностного лица местного самоуправления (депутата) влечет прекращение его полномочий.

Автор ставит под сомнение предложение Н. Н. Черногора о выделении специальной группы «специфических принципов, характерных только для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением»416. Большая часть принципов этой группы, в основном, встречаются и при ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством; в реализации конституционно-правовой ответственности.

Не представляется возможным согласиться с предлагаемым Н. Н. Черногором «специфическим принципом муниципально-правовой ответственности», характерным только для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением – гласности. По общему мнению, к которому присоединяется и мы, это общеправовой принцип, отнесение его к специальным принципам видится сомнительным.

Разделяя точку зрения Н. Н. Черногора в отношении некоторых предлагаемых специальных принципов (принцип автономности реализации муниципально-правовой ответственности; ответственность за результативность деятельности по осуществлению муниципальной власти; сочетание персональной и коллективной форм ответственности), автор предлагает собственное видение принципов, действующих в рамках муниципально-правовой ответственности:

1) общеправовые принципы^417 (действующие и для ответственности);

2) общие принципы юридической ответственности;

3) специальные принципы муниципально-правовой ответственности. К последним можно отнести предлагаемые Н. Н. Черногором, а также предлагаемые автором: возможность привлечения без вины; меньшая роль индивидуализации наказания; преобладание демократических процедур в процессе привлечения; возможность привлечения к двум и более видам ответственности за совершение одного и того же правонарушения; основной характер муниципально-правовой ответственности по отношению к конституционно-правовой за совершение одних и тех же правонарушений; в процедуре привлечения, как общее правило (имеющее редкие, обусловленные необходимостью обеспечения единой правовой системы, исключения), не должны участвовать государственные органы, за исключением судебных.

Рассмотрим указанные специальные принципы подробнее.

Возможность привлечения к муниципально-правовой ответственности без вины. Наличие вины – общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т. е. закреплено непосредственно^418. Федеральный закон непосредственно закрепляет такие случаи, к которым относит лишение мандатов депутатов представительного органа в случае его самороспуска или признания представительного органа нелегитимным в связи со сложением полномочий депутатов^419. Отдельные депутаты могли быть и невиновны в совершении деяний, ставших основанием для самороспуска или признания представительного органа нелегитимным.

Аналогичный пример – удаление главы муниципального образования в отставку в случае неудовлетворительной оценки деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данной два раза подряд. Такая оценка может быть получена в результате не только виновных действий главы, но и его простой неэффективности как руководителя.

Меньшая роль индивидуализации наказания. Этот принцип появляется в результате почти полной безальтернативности муниципально-правовых санкций. В некоторых случаях за одно и то же деяние должностное лицо или орган местного самоуправления может быть привлечен к разным видам ответственности – конституционно-правовой или муниципально-правовой, но санкции все равно будут безальтернативными. С другой стороны, не должно быть полного отказа от принципа индивидуализации, поскольку институт муниципально-правовой ответственности продолжает динамично развиваться.

В отношении органов местного самоуправления применение принципа индивидуализации вряд ли обоснованно, а вот в отношении должностных лиц – вполне, поскольку совершить правонарушения они могли и в условиях, которые в других отраслях права смягчают или вообще исключают юридическую ответственность. Хотя в некоторых случаях стоит проработать такую возможность и в отношении муниципальных органов – примером могут быть предлагаемые нами предупреждение, экспертное заключение независимых институтов гражданского общества, результаты опроса жителей муниципального образования.

Особая роль демократических процедур в процессе привлечения. Следует обратить внимание на то, что привлечение к муниципально-правовой ответственности всегда включает те или иные формы демократии. В случае отзыва депутатов, членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления – прямая (непосредственная) демократия. В случае удаления главы в отставку, самороспуска представительного органа имеет место соответствующее решение представительного органа муниципального образования, что представляет собой проявление представительной (опосредованной, косвенной) демократии. Для конституционно-правовой ответственности, при всей ее схожести с муниципально-правовой ответственностью, применение форм непосредственной демократии свойственно в несколько меньшей степени.

В процедуре привлечения не должны участвовать государственные органы, за исключением судебных органов. Этот принцип также акцентирует внимание на отличии муниципально-правовой ответственности от конституционно-правовой. Привлечение к муниципально-правовой ответственности происходит, как правило, внутри самой системы местного самоуправления конкретного муниципального образования. Если же привлечение к ответственности требует участия «внешних» – государственных структур, за исключением судебных, то это должно быть обусловлено, например, необходимостью обеспечения единства правового пространства. При этом видится целесообразным участие органов государственной власти в процедурах муниципально-правовой ответственности, но не на стадии принятия решения, которое должно быть закреплено за населением муниципального образования, его органами.

Возможны и исключения. Так, п. 4 ст. 74.1 Федерального закона предусматривает, что рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Более того, в п. 5 этой же статьи вообще указывается, что в случае, если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Федеральными законами и Законами субъекта Российской Федерации, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 Федерального закона, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

По нашему мнению, такие случаи должны быть именно исключениями, а не правилом.

С другой стороны, участие судебных органов обеспечивает независимую юридическую экспертизу дела, не дает (по крайней мере, теоретически) свести процесс привлечения к муниципально-правовой ответственности к политической борьбе, поскольку сначала совершение соответствующего правонарушения должно быть подтверждено судом. Судебная же система России не предусматривает, в отличие от некоторых других стран, существования муниципальных судов. Поэтому участие государственных судов является в ряде случаев неизбежным.

Возможность применения санкций двух и более видов ответственности за совершение одного и того же правонарушения.

Очевидна конкуренция муниципально-правовой с конституционно-правовой, с подменой, например, ответственностью финансовой, гражданской – муниципально-правовой. Например, частично пересекаются основания привлечения к ответственности, предусмотренные ст. 74 и 74.1 Федерального закона.

Реализация этого принципа направлена на то, что закон может усилить уголовную или административную ответственность мерами муниципально-правовой ответственности^420.

Основной характер муниципально-правовой ответственности по отношению к конституционно-правовой за совершение одних и тех же правонарушений.

Представляется, что муниципально-правовая ответственность в случае возникновения конкуренции с конституционно-правовой должна иметь основной, а вторая – факультативный характер. Это обосновывается соображениями развития демократии в России, а также тем, что в привлечении к ответственности правонарушителей, в первую очередь, должны быть заинтересованы население, должностные лица и органы муниципального образования. Такая ситуация также будет способствовать развитию муниципальной демократии, которая, как известно, является «школой» общегосударственной демократии^421.

Можно предложить следующие специальные принципы муниципально-правовой ответственности:

– принцип приближенности к субъекту инициирования и принятия решения об ответственности, в некоторых случаях принцип совпадения, совмещения двух, а то и трех статусов в одном субъекте. Например, статус инициатора и статус субъекта, принимающего решение, статус субъекта, претерпевающего последствия санкций: отзыв, отмена принятого решения;

– принцип субсидиарности в муниципально-правовой ответственности напрямую практически не закреплен, но в отраслевом законодательстве присутствует, поддерживается правовыми позициями Конституционного Суда РФ: ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления – ответственность населения, которое их сформировало; материальная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления – ответственность за счет муниципальной казны, и как следствие – населения;

– принцип взаимозаменяемости и взаимодополняемости, полноты и исключительности, адаптации и консультирования видов и процедур муниципально-правовой ответственности обусловлен наибольшей социализацией этого вида ответственности, приближенностью к населению.

Помимо выделения особых принципов муниципально-правовой ответственности, особенностью этого вида ответственности, по нашему мнению, является и особенность реализации некоторых общих принципов юридической ответственности в рамках муниципально-правовой ответственности.

Например, наибольшую, можно сказать, максимальную реализацию приобретает при возложении муниципально-правовой ответственности общий принцип юридической ответственности – принцип гуманизма.

Такие общие принципы юридической ответственности как возмещение государством всякого ущерба, причиненного личности незаконными действиями государственных органов и должностных лиц; недопустимость двойного наказания за одно и то же нарушение; ответственность при наличии вины – все они в рамках муниципально-правовой ответственности приобретают особые, не характерные для иных видов ответственности, механизмы прочтения, исключения.

Такой принцип юридической ответственности как неотвратимость наказания, суть которого заключается в неизбежности наказания и в том, что ни одно правонарушение не должно оставаться нераскрытым и безоценочным со стороны государства и общества, применительно к муниципально-правовой ответственности приобретает иное звучание, обусловленное диспозитивным, инициативным характером привлечения к данному виду ответственности. Согласимся, что указанный принцип в рамках муниципально-правовой ответственности приобретает факультативное значение.

Рассмотрение института муниципально-правовой ответственности не может быть завершено без рассмотрения вопроса о функциях такого вида юридической ответственности.

Функции права, по общему правилу, преломляются в функциях ответственности. Общие функции ответственности детализируются в специальных функциях отраслевой ответственности. Проследим эту траекторию в рамках функций муниципально-правовой ответственности.

Как верно отмечает Т. Н. Радько, юридическая ответственность является общей формой реализации социальных функций права^422.

При всех различиях дефиниций юридической ответственности^423 нетрудно заметить, что все они основаны на исключительно охранительной функции права. Безусловно, эта функция является одной из важнейших наряду с регулятивной.

По замечанию М. А. Краснова, «нельзя не замечать, что к традиционным функциям права присоединяется еще одна – стимулирующая. Одним из главных средств реализации этой функции является юридическая ответственность, понимаемая с широких позиций, т. е. не сводящаяся только к карательному аспекту»424.

По мнению Д. А. Липинского, «активная роль юридической ответственности в жизни общества выражается в ее функциях. Они являются ярким «свечением» юридической ответственности, в них проявляется ее созидательная и карательная роль. Исследовать функции юридической ответственности необходимо, исходя из понимания ее как целостного явления с двумя формами реализации (добровольной и государственно-принудительной), поскольку только таким образом можно выявить ее действительное социальное предназначение и все многообразие функций, которыми она обладает»425.

Понятие «функция юридической ответственности» должно одновременно охватывать как назначение юридической ответственности, так и направления правового воздействия на общественные отношения^426.

Высказывалось и такое мнение: «Функции института ответственности вытекают из его сущности, понятия и назначения… Функции правовой ответственности вытекают из его особого назначения в системе предупреждения и борьбы с правонарушениями»427.

Функции юридической ответственности вытекают из сущности ответственности, которая является частью содержания явления, но функции юридической ответственности связаны не только с сущностью, но и с другими элементами содержания ответственности^428.

По мнению Б. Н. Габричидзе и А. Н. Чернявского, под «функцией юридической ответственности необходимо понимать основные направления воздействия юридической ответственности на общественные отношения, поведение людей, мораль, правосознание, культуру, в которых раскрываются ее сущность, социальное назначение и через которые достигаются цели юридической ответственности»429.

Существует узкий подход к пониманию функций юридической ответственности. Н. А. Духно и В. И. Ивакин предлагают по способам воздействия выделять следующие виды юридической ответственности: компенсационную, направленную на возмещение вреда, и репрессивную, реализующуюся в применении наказания^430.

Также можно говорить о том, что цель ответственности опосредуется в функциях, которые она выполняет, – карательной (штрафной), компенсационной (восстановительной), воспитательной и стимулирующей.

Выделяются следующие функции ретроспективной ответственности: профилактически-устрашающая, карательно-штрафная и восстановительно-компенсаторная^431. По мнению Л. Б. Ескиной, эти функции можно свести к одной общей – охране и защите конституционного правопорядка. Институт ответственности выполняет эту функцию посредством потенциального и реального государственно-правового принуждения. Первое осуществляется за счет устрашительно-предупреждающего воздействия на субъектов правовых отношений. Второй вид принуждения направлен на наказание (кару, возмездие) и восстановление нарушенной ситуации и компенсацию, моральную либо материальную.

По мнению Л. Б. Ескиной, сущность конституционно-правовой ответственности состоит в том, что этот правовой институт обеспечивает конституционный порядок правовыми методами: обязыванием субъектов соответствующих отношений соблюдать принципы верховенства и высшей юридической силы конституции с помощью государственно-правового принуждения в случаях совершения конституционно-правовых проступков (неконституционное поведение). Позитивная конституционно-правовая ответственность стимулирует конституционное поведение, а негативная, помимо этого, пресекает и карает нарушителя, способствует восстановлению конституционного правопорядка.

Функции и цели конституционной ответственности не отличны от общих, характерных для юридической ответственности вообще. Л. Б. Ескина отмечает, что компенсаторная функция в данном виде ответственности реализуется только с помощью института компенсации причиненного государством и его органами ущерба (ст. 52 Конституции РФ), и то в порядке гражданского судопроизводства. Другие конституционно-правовые источники никаких компенсаторных мер на сегодняшний день не предусматривают.

Разделяя высказанную точку зрения, отметим, что в рамках муниципально-правовой ответственности такая ситуация должна быть изменена, т. к. подмена муниципально-правовой ответственности иными видами юридической ответственности не способствует становлению изучаемого правового явления и его институционализации.

Б. З. Кушхова считает, что одной из основных функций конституционно-правовой ответственности является восстановительная^432. Наряду с этим она, как и всякая юридическая ответственность, осуществляет карательную (штрафную) функцию в отношении субъектов, допустивших недолжное поведение в сфере конституционно-правовых отношений. По мнению Б. З. Кушховой, конституционно-правовая ответственность выполняет также стимулирующую (организационную) функцию, поскольку побуждает участников конституционно-правовых отношений к должному поведению. Способствуя предотвращению возможных в будущем конституционных деликтов, конституционно-правовая ответственность выполняет и предупредительно-воспитательную (превентивную) функцию.

В связи с функциями, кстати, вновь возникает вопрос о позитивной и негативной муниципально-правовой ответственности.

Как пишет Е. М. Заболотских, сторонники негативной ответственности определяют юридическую ответственность как ответственность исключительно за содеянное^433. При всех различиях дефиниций юридической ответственности в рамках данного подхода^434 в то же время нетрудно заметить, что все они основаны на исключительно охранительной функции права. По авторскому мнению, эта функция является одной из важнейших наряду с регулятивной.

Интересной также представляется точка зрения Н. С. Малеина, который выделяет превентивную (предупредительно-воспитательную), репрессивную (карательную), компенсационную (восстановительную) и сигнализационную функции^435.

Нельзя не отметить и существующую в науке уголовного права дискуссию о возможности и соотношении регулятивной и охранительной функции уголовной ответственности^436.

Эти мнения следует поддержать.

Карательную (штрафную) функцию муниципально-правовая ответственность выполняет вполне очевидным образом – в случаях, когда в результате ее применения теряет свои полномочия должностное лицо или орган местного самоуправления (как известно, санкции, влекущие такой результат, здесь преобладают). В данном случае речь идет, прежде всего, о недобровольном досрочном прекращении полномочий органа или должностного лица местного самоуправления.

Компенсационная (восстановительная) функция муниципально-правовой ответственности носит, скорее, косвенный характер вследствие того, что привлечение к муниципально-правовой ответственности может стать основанием для восстановления нарушенных прав и законных интересов. Такая функция больше свойственна другим видам юридической ответственности. Однако институт муниципально-правовой ответственности развивается, и не исключено обретение им полноценной компенсационной (восстановительной) функции.

Воспитательная функция муниципально-правовой ответственности также имеет важное значение. Так, например, Устав города Ставрополя^437 (ч. 2 ст. 17) предусматривает возможность отзыва депутата Ставропольской городской Думы в случае систематического (не менее трех раз в течение срока своих полномочий), без уважительных причин, невыполнения обязанностей депутата, установленных Федеральными законами, Законами Ставропольского края, Уставом и иными муниципальными правовыми актами, если такое неисполнение обязанностей установлено вступившим в законную силу судебным актом. В случае отзыва такого депутата это будет иметь важное воспитательное значение для других депутатов. На современном этапе неявка депутатов на заседания представительных органов является серьезной проблемой.

Применительно к этой функции вновь следует напомнить о подпункте 3 п. 2 ст. 74.1 Федерального закона, в соответствии с которым основанием удаления в отставку главы муниципального образования может стать неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Не только карательное, но и воспитательное значение данной нормы должно быть велико.

Муниципально-правовая ответственность в силу своей специфики оказывает различное воздействие на субъектов муниципальных правоотношений. Различные аспекты воздействия, в частности, воспитательное воздействие юридической ответственности на муниципальных служащих и должностных лиц органов местного самоуправления, исследовали В. В. Дорошков, А. В. Кузько^438.

Стимулирующая функция муниципально-правовой ответственности проявляет себя, скорее, в ее позитивном аспекте.

В. И. Фадеев пишет, что в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения муниципального образования должны быть обращены не только к органам и должностным лицам местного самоуправления, но также и к себе, так как население самостоятельно формирует муниципальные органы и непосредственно решает ряд вопросов местного значения^439.

Е. М. Заболотских, комментируя данное высказывание, пишет, что на население, берущее на себя бремя решения вопросов местного значения, ложится ответственность за результат. В случае если избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования ненадлежащим образом осуществляет свои полномочия, то население вправе его отозвать. Процедура голосования по отзыву финансируется исключительно за счет средств местного бюджета. Вот и получается, что, ошибившись в выборе главы муниципального образования, население будет расплачиваться за «ошибку» из своего «местного» кармана^440.

Можно вновь упомянуть норму, предусматривающую удаление главы муниципального образования в отставку в случае неэффективности его деятельности. Данная норма требует от главы не только пассивно воздерживаться от совершения правонарушений, но и стимулирует его активно действовать на пользу муниципальному образованию.

Средства поощрения, предусмотренные в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Законах субъектов Российской Федерации, также являются тому подтверждением.

Так, Закон Ставропольского края от 24.12.2007 г. № 78-кз «Об отдельных вопросах муниципальной службы в Ставропольском крае»441 установил следующее:

Виды поощрения муниципального служащего и порядок его применения устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с Федеральными законами, а также упомянутым Законом.

В связи с выходом на трудовую пенсию по старости или инвалидности муниципальному служащему выплачивается единовременное поощрение за безупречную и эффективную муниципальную службу за счет муниципального бюджета, определяемое по должности, замещаемой на день увольнения с муниципальной службы^442.

По аналогии с уголовным правом, которое «посредством установления уголовно-правовых запретов на совершение наиболее общественно опасных деяний, а соответственно, и определения их уголовной наказуемости, не только фиксирует границы дозволенного (т. е. регулирует), но и тем самым выполняет функцию предупреждения как в отношении законопослушных (общая превенция), так и в отношении тех, кто однажды уже переступил черту уголовного закона (специальная превенция), т. е. выполняет предупредительную функцию»443.

Несомненно, что и муниципально-правовая ответственность реализует и общую, и частную превенцию.

Представляется, что муниципально-правовая ответственность обладает и сигнализационной функцией.

В соответствии с п. 5.1 ст. 36 Федерального закона глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, – о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органах местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

В ходе этого отчета могут выявляться недостатки в работе главы муниципального образования и местной администрации. Таким образом, представительный орган и население муниципального образования информируются об этих недостатках, т. е. получают соответствующие сигналы. Представляется, что данную функцию также не следует недооценивать, она нуждается в дальнейшем развитии.

Функции муниципально-правовой ответственности предлагается разделять на общие, характерные для всех видов юридической ответственности, и специальные.

В числе последних предлагается выделять демократизирующую функцию муниципально-правовой ответственности, так как привлечение к этому виду юридической ответственности обязательно включает в себя процедуры прямой или косвенной демократии. Данную функцию предлагается считать специальной функцией муниципально-правовой ответственности, имеющей свои корни в воспитательной функции ответственности.

Наличие данной функции муниципально-правовой ответственности взаимосвязано с некоторыми из вышеуказанных специальных ее принципов. К сожалению, в последнее время в российской общественно-политической системе наблюдается сокращение применения форм прямой демократии. Вряд ли можно оценить это положительно.

Поэтому демократическую составляющую процесса привлечения к муниципально-правовой ответственности следует расценивать не только как особенность, специфическую черту этой ответственности, но и как ее достоинство, положительное качество.

Демократическую функцию муниципально-правовой ответственности следует не минимизировать, а развивать. Так, нелишним будет напомнить о значении местного самоуправления для эффективной демократии в целом.

Специальной функцией, по нашему мнению, является социальная функция муниципально-правовой ответственности. Одной из основных специальных функций является стимулирующая функция муниципально-правовой ответственности. К специальным функциям муниципально-правовой ответственности также целесообразно отнести созидательную функцию. Особую роль и максимальное развитие, по нашему мнению, должны получить в рамках муниципально-правовой ответственности такие функции, как сигнализационная и воспитательная.

Также можно разделить функции муниципально-правовой ответственности на:

– функции по защите прав населения муниципального образования;

– функции по защите местного самоуправления;

– функции по защите полномочий должностных лиц и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

– функции по защите интересов государства;

– функции по защите прав и законных интересов физических и юридических лиц.

В качестве промежуточного вывода можно предложить определение функции муниципально-правовой ответственности. Это основные направления ее воздействия на общественные отношения, поведение людей, мораль, правосознание, культуру, в которых раскрываются ее сущность, социальное назначение и через которые достигаются ее цели. Дифференциация функций муниципально-правовой ответственности обосновывает существование специфических муниципально-правовых санкций.

Таким образом, в законодательстве Российской Федерации в настоящее время сложился правовой институт муниципально-правовой ответственности, характеризующийся специфической сферой применения, принципами и функциями.

Глава 8

МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Хотя в научной литературе имеют место различные подходы к анализу взаимоотношений центральных и местных органов, необходимость эффективного контроля центра над местным управлением и его законодательного закрепления обычно не подвергается сомнению. Такая необходимость обосновывается, в частности, тем, что «многие функции, осуществляемые местными властями, по своей сути носят общенациональный характер, и поэтому необходимо поддерживать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации. Государственный контроль в конечном итоге призван гарантировать такое развитие местного управления, при котором оно бы не стало государством в государстве, а решало свои задачи в рамках общегосударственных законов»444. «С точки зрения единства властных конструкций, – отмечает германский исследователь Ф. Л. Кнемайер, – надзор следует рассматривать как естественный противовес правам, которые гарантированы общинам, и данный контроль выступает прежде всего как корректива их права на самоуправление, направленная на обеспечение законности действий коммун и гарантированности интересов государственного целого в связи с особыми интересами коммун»445.

В прошлом контроль центра за деятельностью местных органов осуществлялся преимущественно посредством так называемой «административной опеки», предполагавшей вступление в силу решений местных властей лишь после их одобрения соответствующими государственными надзорными инстанциями. В таком одобрении могло быть отказано по соображениям как законности, так и целесообразности. В настоящее время в демократических странах административная опека практически и повсеместно уступила место так называемому «административному контролю», в рамках которого решения местных органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены лишь по мотивам законности в судебном порядке. В сфере делегированной компетенции надзор бывает более жестким и отчасти напоминает административную опеку, поскольку в данном случае возможен контроль с точки зрения не только законности, но и целесообразности, да и формы реагирования центральных властей могут быть более жесткими.

Указанный выше подход был зафиксирован в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., в пункте 2 статьи 8 которой отмечается, что «любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен, как правило, иметь целью соблюдение законности и конституционных принципов». В то же время «административный контроль может включать и контроль за целесообразностью, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня в случаях, когда речь идет о задачах, исполнение которых делегировано органам местного самоуправления»446.

При рассмотрении проблем ответственности субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, в различных зарубежных странах, будет использована типологизация систем местного самоуправления М. А. Штатиной^447.

В странах континентального права (романо-германской биполярной системы) важную роль в осуществлении надзора за деятельностью местных властей играют представители государственной администрации на местах. В Венгрии, например, контроль за соблюдением законов местными органами осуществляется назначаемыми сверху специальными представителями Республики, имеющими право опротестовывать в судебном порядке являющиеся, по их мнению, незаконными решения местных властей. В Литве основным институтом надзора за деятельностью местных органов являются полномочные представители правительства. Они вправе не только опротестовывать решения местных властей, но и приостанавливать их осуществление в случае, если такие решения нарушают права граждан и организаций (с последующей передачей дела в суд, который выносит окончательное решение по данному вопросу).

Во Франции (романская модель) вплоть до начала 80-х годов XX в. достаточно жесткий контроль за деятельностью коммунальных и департаментских органов осуществлялся представителем центральной власти в департаменте – префектом. В рамках системы опеки (указанный термин считался французскими исследователями не совсем удачным, поскольку давал основания полагать определенную «недееспособность местного коллектива в том смысле, в каком это понятие употребляется в гражданском праве»448) префект, посчитав то или иное решение местного совета незаконным, вправе объявить его недействительным. В ответ коммуна могла через своего мэра обратиться в административный суд с ходатайством об отмене постановления префекта. Закон от 2 марта 1982 г., однако, изменил систему контроля над местными органами. Теперь решения, постановления и иные акты местных органов «исполняются по полному праву по их опубликовании или нотификации»449. Все акты местных властей, входящие в категорию обязательных предоставляемых актов (решения местных советов, решения мэров коммун и председателей генеральных советов департаментов полицейской области, решения индивидуального характера в отношении служащих местных коллективов и др.), в течение 15 дней после их принятия должны быть направлены префекту. Последний вправе в течение двух месяцев передать в административный суд любой поступивший к нему акт, который он сочтет не соответствующим закону, предварительно (не менее чем за 20 дней) проинформировав о своем намерении мэра или председателя генерального совета. Одновременно с обращением в суд префект имеет право требовать незамедлительного прекращения исполнения несоответствующего решения до тех пор, пока суд не установит степень его законности. Смысл данного права префекта заключается в том, чтобы помешать совету как можно скорее ввести в действие незаконное решение с целью создания необратимой ситуации в том случае, если позднее административный суд отменит такое решение.

Несколько дальше контроля над законностью идет контроль префекта над бюджетными актами территориальных коллективов, поскольку в определенной ситуации он вправе самостоятельно устанавливать бюджет соответствующего коллектива. Для этого префекту необходимо предварительно обратиться в новый судебный орган – Региональную счетную палату, констатирующую нарушение бюджетных норм и санкционирующую соответствующие акции префекта.

Общий административный контроль над местными органами осуществляется центральным правительством или правительством соответствующего субъекта Федерации (в лице, как правило, одного или нескольких министров). В Японии этими органами ведает министерство по делам местного самоуправления, в Норвегии – министерство местного управления, во Франции, Италии, Новой Зеландии и целом ряде других государств – министерство внутренних дел.

В Дании (скандинавская модель) министерство внутренних дел осуществляет общий контроль лишь за деятельностью органов управления регионального уровня (провинций). Муниципальные советы здесь контролируются так называемой провинциальной контрольной комиссией, возглавляемой префектом провинции. Четыре других члена такой комиссии избираются из числа провинциальных советников.

Провинциальная комиссия осуществляет, в первую очередь, финансовый и юридический контроль над муниципалитетами. На ее рассмотрение представляются все финансовые отчеты последних.

Кроме того, отдельные граждане, а также члены муниципального совета могут обращаться в провинциальную комиссию с просьбой рассмотреть законность того или иного решения местного совета. В случае если такое решение будет признано комиссией незаконным, оно должно быть отменено соответствующим советом, иначе на совет (или на отдельных его членов) может быть наложен штраф. Сама же комиссия не вправе принимать какие-либо решения за муниципальный совет. Члены местных советов, таким образом, несут не только общую политическую, но и юридическую ответственность за свои действия, и «если они участвуют в принятии незаконных решений, к ним могут быть применены соответствующие меры воздействия»450.

За ненадлежащее выполнение местными органами своих функций законодательство обычно устанавливает определенные санкции: отстранение от должности глав местной администрации, а также отдельных муниципальных служащих, наложение на них взысканий, передача тех или иных полномочий муниципальных органов правительственным агентам на местах и т. д. В Польше, например, в случае явной неспособности органов гмины (местной общины) надлежащим образом выполнять возложенные на них функции председатель Совета министров по соответствующему предложению воеводы (главы вышестоящего уровня управления воеводства) вправе приостановить деятельность органов гмины и установить правление правительственного комиссара сроком до двух лет. Подобному шагу, однако, должны предшествовать предварительные замечания и предложения о разработке органами гмины программы, направленной на улучшение ситуации в гмине^451. Наиболее радикальной мерой является роспуск местных советов, предусматриваемый, в частности, законодательством Франции, Италии, Ирландии, Португалии, Польши, Мексики, Индии.

В демократических странах такой роспуск бывает возможным обычно лишь при определенных, строго оговоренных в законе обстоятельствах. В Конституции Португалии, например, содержится общий принцип, согласно которому «роспуск органов самоуправляющихся единиц, избранных прямым голосованием, может быть осуществлен лишь по причине грубо нарушающих закон действий или бездействия» (пункт 3 статьи 243)452.

Во Франции муниципальный совет может быть распущен указом президента Республики, принятым на Совете министров. Как показывает практика, местный представительный орган здесь чаще всего распускается вследствие неспособности обеспечить управление работой коммуны (например, в результате раскола внутри совета между мэром и большинством членов совета). В течение недели после роспуска совета префект назначает специальную комиссию в составе от трех до семи членов (в зависимости от численности населения коммуны), которые избирают председателя комиссии (а при необходимости – и его заместителя). Комиссия, таким образом, осуществляет полномочия муниципального совета, а ее председатель – мэра. Она вправе принимать решения лишь по текущим, а также неотложным вопросам (в целях поддержания жизнедеятельности коммуны), но не может принимать перспективные решения, касающиеся развития коммуны. В течение двух месяцев после роспуска совета должны быть проведены новые муниципальные выборы (это условие не соблюдается лишь в случае, если с момента роспуска представительного органа до очередных выборов остается не более трех месяцев).

Законодатели многих стран осознали необходимость закрепления в нормах права института ответственности органов местного самоуправления. Строгое исполнение как собственных, так и государственных функций органами местного самоуправления обеспечивается угрозой применения санкций. Конкретными формами реализации ответственности являются роспуск муниципалитетов, отставка муниципальных советников, передача тех или иных полномочий муниципалитета правительственным агентам, отстранение от должности, наложение взысканий, отмена актов муниципальных органов, лишение субсидий и т. д.

Возможность роспуска местных выборных органов в случае совершения ими действий, противоречащих конституции, а также нарушений законов, отказа выполнять постановления центрального правительства предусмотрена законодательством ряда стран (примерами могут служить Франция, Италия, Португалия, Индия и т. д.). Право роспуска представительного органа общины имеют и правительства ряда германских земель (Северный Рейн-Вестфалия, Рейнланд-Пфальц и др.). В других же землях Германии (например, Шлезвиг-Гольштейн) министр внутренних дел может лишь существенно сократить или вообще прекратить финансирование той или иной общины.

В § 116 Закона Земли Северный Рейн-Вестфалия это именуется всеобщим надзором. Но наряду с этим органы надзора, в частности, органы правительства Земли, на местах вправе обязать общины выполнять вмененные им обязанности, устанавливая для этого необходимый срок (§ 120)453.

Правовой надзор осуществляется практически за всей юридически значимой деятельностью общины и состоит в опротестовании решений и действий, противоречащих закону. Он не распространяется на юридически корректные, но спорные по существу решения, например, по какому маршруту и как ходить автобусу, строить ли еще один бассейн и пр. Правовой надзор, соответственно, не включает право давать общие указания общине.

Служебный надзор предполагает возможность оценки не только правовой, но и фактической (с точки зрения эффективности принимаемых решений и действий).

В Италии при выявлении нарушений конституции и иных действий, противоречащих закону, отказе выполнять постановления центрального правительства областной совет и другие органы местного самоуправления могут быть распущены, а председатель или иные должностные лица, совершившие незаконные действия, отправлены в отставку. Роспуск органа местного самоуправления может быть осуществлен в случае массовых отставок депутатов или полной неэффективности работы органа местного самоуправления вследствие устойчивого большинства, а также по соображениям национальной безопасности. Такое решение может приниматься только мотивированным декретом президента Республики после заслушивания специально создаваемой для этого комиссии. Декретом о роспуске областного совета президентом страны назначается временная комиссия в составе трех человек, обладающих полным объемом избирательных прав. Комиссия назначает выборы нового областного совета в трехмесячный срок и занимается обычной административной деятельностью, входящей в компетенцию исполнительного органа. Комиссия принимает решения, которые не могут быть отменены другим органом и которые впоследствии должны быть представлены на утверждение вновь избранного областного совета.

Во Франции в случае конфликта между мэром и советом, когда он наносит чувствительный урон местным делам, в этот конфликт вмешивается комиссар Республики. Если и подобная мера не дает результата, комиссар вправе внести предложение о роспуске совета, которое вступает в силу после соответствующего акта Совета министров. В таких случаях, крайне редко, комиссар назначает специальную делегацию, уполномоченную взять на себя административные функции, которые сводятся к поддержанию до проведения новых выборов управления районом и решению каких-либо срочных вопросов. Она не может принимать перспективные решения, касающиеся развития коммуны. Выборы производятся не позднее двух месяцев с момента роспуска совета^454.

Итак, соответствующее решение о досрочном роспуске муниципального совета признается легитимным при соблюдении двух условий: во-первых, оно должно быть оформлено изданием специального нормативного правового акта и, во-вторых, единственным основанием для досрочного роспуска муниципального совета является его неспособность осуществлять управление местными делами^455.

Законодательство о местном самоуправлении в латиноамериканских странах (латиноамериканская модель) развивалось большей частью под воздействием французской практики. Так, по Конституции Мексики законодательные органы мексиканских штатов большинством в две трети голосов своих членов могут приостановить деятельность муниципалитетов, объявить об их ликвидации и приостановить либо аннулировать мандат любого их члена по одному из предусмотренных законами штатов серьезных оснований в любое время и при условии, что указанные члены муниципалитета имели достаточные возможности для предоставления доказательств и привлечения защитников, если это, по их мнению, необходимо. В случае объявления о ликвидации муниципалитета или в силу отставки или абсолютной неспособности большинства его членов выполнять свои обязанности и невозможности назначить новые выборы законодательный орган штата назначает из жителей данной местности членов муниципального совета на оставшийся срок. Если один из членов муниципального совета досрочно прекращает выполнение своих обязанностей, его место может занять заместитель, который избирается одновременно с муниципальным советником и пребывает в должности оставшийся срок. Однако способы осуществления местного самоуправления в латиноамериканских странах неодинаковы. Например, Бразильская Конституция, в отличие от других государств, закрепляет основания для вмешательства штатов в дела муниципалитетов и назначение правительством своих уполномоченных, которым на определенный срок может быть передано управление муниципией с одновременной приостановкой деятельности муниципального совета.

Контроль над местным управлением со стороны министерств играет значительную роль в странах англосаксонского права. В Великобритании [муниципальная (англосаксонская) система – унифицированная британская модель], например, местным управлением в основном ведает министерство охраны окружающей среды (точнее, его функциональное подразделение, объединяющее отделы планирования и местного развития). Наряду с местным управлением данное министерство занимается вопросами жилищного строительства, водными ресурсами, контролем за загрязнением окружающей среды и т. д. Оно разрабатывает законы о местном управлении, готовит его реформы, контролирует местные финансы, условия службы, оплату труда и пенсионное обеспечение муниципальных служащих, землепользование и т. п. Отдельные аспекты деятельности местных властей контролируют и некоторые иные министерства (внутренних дел, здравоохранения и социального обеспечения, финансов и др.).

В США (североамериканская диверсифицированная модель) контроль со стороны властей штата над местным управлением осуществляется преимущественно на функциональной основе, т. е. различные административные подразделения муниципалитета контролируются соответствующими правительственными департаментами штата. В большинстве штатов (Калифорния, Нью-Джерси, Нью-Йорк, Коннектикут, Иллинойс и др.) в настоящее время функционируют также специализированные департаменты, занимающиеся вопросами местного управления; главной задачей таких департаментов считается контроль над местными финансами, сбор необходимой статистической информации, консультирование муниципальных органов по тем или иным вопросам.

В уставах графств положения об ответственности за организацию управления в графствах возложены на профессионального управляющего графством, назначаемого, смещаемого и руководимого Советом^456. Общая ответственность принадлежит представительному органу и не разделяется между избирательным Советом и избираемым главным управляющим. Члены Совета продолжают нести ответственность перед электоратом, при этом свою ответственность за управление они реализуют с помощью назначаемого ими агента, управляющего.

Аналогичным образом и в большинстве канадских провинций контроль над местным управлением осуществляется департаментом муниципальных дел, возглавляемым членом провинциального кабинета. Впервые такой департамент был создан в провинции Манитоба в 1886 г. под названием «департамент муниципального комиссионера». Затем аналогичный департамент был образован и в некоторых иных провинциях (в провинции Саскачеван, например, и начал функционировать в 1908 г.).

Административный контроль центральных властей над деятельностью местных органов выражается прежде всего в их практике утверждать некоторые акты и санкционировать отдельные действия последних, смещать должностных лиц местного самоуправления. К числу вопросов, по которым местные органы не вправе принимать самостоятельные решения, обычно относятся их финансовые акты и сделки с муниципальным имуществом и т. п. В Великобритании, например, утверждению центральных властей подлежат проекты местных нормативных актов, планы капиталовложений, застройки населенных пунктов, приобретение земельных участков, получение займов и т. д.

Одним из средств контроля является издание центральными министерствами различных циркуляров, устанавливающих стандарты местных служб, толкующих законодательство, разъясняющих правительственную политику, а также дающих местным властям те или иные советы. Большинство таких циркуляров не содержит директивных указаний, а носит лишь рекомендательный характер. Практикуется и непосредственное инспектирование деятельности местных органов заинтересованными министерствами. Так, в Великобритании инспекторы осуществляют контроль над службами образования, полиции, противопожарной безопасности и др. Их основной задачей является обеспечение соответствия данных служб минимальным стандартам, установленным центральными властями. Кроме того, в функции инспекторов входит распространение передового опыта в контролируемой ими сфере. Законодательство отдельных государств (Великобритании, Скандинавских стран) предусматривает осуществление контроля над определенными сферами деятельности местных органов и, в первую очередь, финансовой, специальными контролерами (омбудсменами), имеющими право ставить вопрос об ответственности должностных лиц муниципалитетов за неправильное исполнение финансово-бюджетных и некоторых иных полномочий.

В Великобритании же крайней мерой наказания местного представительного органа за неисполнение тех или иных обязанностей является лишь передача его определенных полномочий и служб соответствующему министерству и назначаемым им чиновникам, а в качестве предварительной стадии – издание самим министром распоряжений, не сделанных муниципалитетом^457.

В Японии центральное правительство, а в США правительство штатов могут изымать из ведения муниципалитетов и поручать своим чиновникам дела, с которыми муниципалитет, по мнению вышестоящих властей, не справляется^458.

В Ирландии министр по охране окружающей среды может распустить местный совет в следующих случаях:

1) если после проведения соответствующего расследования он посчитает, что местный совет не осуществляет свои функции надлежащим образом;

2) если местный совет отказывается действовать в соответствии с распоряжением суда;

3) если местный совет действует вразрез с недвусмысленно выраженными требованиями того или иного закона;

4) если местный совет отказывается предоставить свои счета для аудиторской проверки;

5) если количество членов совета стало меньше кворума, необходимого для ведения его заседаний.

В Латвии муниципальный совет может быть распущен парламентом в случае, если он нарушает Конституцию, законы, постановления правительства и решения суда или же пытается совершать действия, относящиеся к юрисдикции центрального правительства. Кроме того, латвийский местный совет может быть распущен и в случае, если он оказывается неспособным набрать рабочий кворум на трех заседаниях подряд^459.

Таким образом, роспуск местных советов как наиболее радикальная из возможных санкций характерен в основном для стран с континентальной моделью местного самоуправления, хотя, как мы смогли убедиться на приведенных выше примерах Ирландии, Польши, Латвии, относимых учеными к иным моделям, и здесь есть свои исключения.

Еще одной формой осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления в зарубежных странах является судебный контроль. Он связывается с определенными основаниями, субъектами осуществления, особой процедурой осуществления, и в том числе со специфическими санкциями, применяемыми как результат этого контроля. Наиболее развит такой контроль в странах с англосаксонской системой местного самоуправления, важнейшим источником муниципального права которых выступает судебный прецедент. Судебные санкции против местных властей могут включать отмену решений последних, признание их ничтожными, а также иные меры принудительного свойства. Суд, в частности, вправе издавать предписание mandamus (что дословно означает «приказ»), обычно предусматривающее осуществление определенных активных действий органом или должностным лицом местного управления, которому оно адресовано. Mandamus, таким образом, чаще всего представляет собой требование к органу или должностному лицу о выполнении предусмотренных законом, но невыполненных обязанностей, которые не могут быть осуществлены в принудительном порядке каким-либо иным предусмотренным законом способом. В Великобритании данная форма защиты прав используется не так уж часто, поскольку большинство актов публичного права предусматривает санкции за невыполнение своих предписаний (т. е. предписывает конкретные средства защиты). В определенной ситуации суд может также издать предписание mandamus, обязывающее орган или должностное лицо местного самоуправления воздержаться от осуществления того или иного действия, нарушающего права граждан^460.

Итак, зарубежная муниципально-правовая практика наглядно показывает активное применение института ответственности. Зарубежные исследователи отмечают позитивные последствия применения института. К процедуре возложения ответственности устанавливаются достаточно жесткие требования, регламентирующие четкий механизм их установления и реализации: основание возникновения, круг субъектов, издание специальных нормативных правовых актов, строго определенные («неразмытые» негативные последствия.

Таким образом, опыт свидетельствует, что в целом за рубежом прослеживается тенденция развития взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, где элементы местного самоуправления в муниципальной организации отходят на второй план, превращая муниципальное управление в «разновидность исполнительной деятельности», осуществляемой в рамках общегосударственной политики, а местное самоуправление, выполняя как собственные, так и государственные функции, несет ответственность за их реализацию.

Схожие процессы происходят и у нас, поэтому в конечном итоге использование данного опыта в России будет способствовать выполнению главной задачи – построению единой, эффективной системы управления обществом, четкой организации ее работы, отлаженного механизма взаимодействия всех звеньев публичной власти, в том числе и местного самоуправления.

Однако необходимо отметить, что вышеописанные механизмы применения мер ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления могут быть применены к нашей системе местного самоуправления с учетом определенных корректировок. Речь, прежде всего, идет об административном контроле со стороны государства за правотворческой деятельностью органов местного самоуправления. Административный контроль за деятельностью субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, как показывает практика, необходим и очень эффективен. При этом выделяется два вида контроля: во-первых, со стороны органов, должностных лиц государственной власти; во-вторых, со стороны судебных органов^461.

При возникновении оснований квалифицировать действия или бездействие органов и (или) должностных лиц местного самоуправления со стороны органов и должностных лиц государственной власти должно последовать предупреждение, а в случае неподчинения должны последовать санкции.

При возникновении оснований для обжалования того или иного решения судебные органы должны приостанавливать его исполнение до момента разбирательства по существу (мера обеспечения иска). Такое действие необходимо для того, чтобы органы и должностные лица местного самоуправления не могли совершить правонарушение, а потом в случае отмены пытаться как-то исправить ситуацию. Кроме того, решения, которые касаются особо важных вопросов, таких как планы капиталовложений, застройки населенных пунктов, приобретение земельных участков, получение займов и т. д. должны подвергаться дополнительной экспертизе и не только в органах прокуратуры.

На основании изложенного представляется возможным сделать следующие выводы:

1. Зарубежный опыт показывает, что местное самоуправление подотчетно и подконтрольно не только населению муниципального образования, но и в определенной степени – органам государственной власти. Для более эффективного осуществления соответствующих полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления необходимо, чтобы за их деятельностью осуществлялся контроль со стороны законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и судебных органов. Эта мера необходима для недопущения возможных нарушений органами и должностными лицами местного самоуправления при реализации своих полномочий.

2. Административный контроль за деятельностью субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, как показывает практика, необходим и очень эффективен. Применение такого контроля позволит судебным органам при возникновении оснований для обжалования того или иного решения приостанавливать его исполнение до момента разбирательства по существу (мера обеспечения иска).

Раздел III

ХАРАКТЕРИСТИКА СОСТАВА ДЕЛИКТА МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Глава 9

ПОНЯТИЕ, ОСНОВАНИЯ И ОБЪЕКТ ДЕЛИКТА МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Механизм действия права, и в этом мы солидарны с А. В. Поляковым, рассчитан не только на ровную, бесконфликтную работу, но и на такие ситуации, когда требуется «силовое» вмешательство, эффективнее всего осуществляемое государством. В случае если субъекты не могут самостоятельно реализовать принадлежащие им права или исполнить свои обязанности, им на помощь приходит государство, осуществляя правоприменительную деятельность^462.

Как писал О. Э. Лейст, «всякое правонарушение – это деяние, т. е. действие или бездействие. Действие – акт активного поведения (кража, драка, взятка, бандитизм, пиратство и т. п.). Оно может состоять в произнесении определенных слов (клевета, оскорбление, призыв к насильственным антиобщественным деяниям, пропаганда национальной вражды и розни и т. п.). Бездействие признается деянием, если по служебному долгу или по ситуации нужно было что-то сделать, но сделано не было (прогул, халатность должностного лица, уклонение от уплаты налогов, проезд без билета в общественном транспорте, оставление человека в опасном для жизни или здоровья состоянии без помощи и т. п.)»463.

Традиционно правонарушение определяется как виновное противоправное деяние, совершенное деликтоспособным лицом, нарушающее законодательно установленный запрет, предусматривающий в этом случае определенную реакцию со стороны правоохранительных органов государства.

При этом необходимо наличие следующих признаков правонарушения:

Все правонарушения представляют собой деяния людей.

Деяние человека только тогда получает значение, когда оно, разрывая правовую коммуникацию, вызывает негативную ответную реакцию со стороны общества и государства.

Именно общественно опасные деяния запрещаются правовыми нормами, которые возлагают на каждого правовую обязанность не совершать того, что причиняет вред обществу и его отдельным членам.

Однако не каждое противоправное деяние есть правонарушение. Необходимо, чтобы это деяние было свободным волевым актом конкретного субъекта, т. е. чтобы лицо сознавало, что его деяние противоправно и повлечет вредные последствия, и тем не менее его совершило^464.

Можно рассмотреть вопрос и по-иному. Противоправность деяния есть его противоречие предписаниям юридических норм, а потому запрещенность правом. Противоправность, т. е. запрещенность деяния законом, выражается трояким способом.

Во-первых, путем прямых запретов (глава местной администрации не имеет права заниматься предпринимательской деятельностью).

Во-вторых, путем косвенного запрета, когда в норме определяется противоправное поведение и устанавливается наказание за его совершение. Это значит, что описанное или просто названное поведение запрещено законом.

В-третьих, путем изложения в правовой норме положительного, правомерного поведения. В этом случае иной, противоположный вариант поведения является нежелательным и потому запрещенным.

Юридический состав правонарушения – это система признаков правонарушения, необходимых и достаточных для возложения юридической ответственности. Правонарушение является основанием юридической ответственности только при наличии всех элементов. Без наличия таких признаков невозможно само привлечение какого-либо лица к правовой ответственности^465.

В юридический состав правонарушения входят:

1) объект правонарушения – это то, на что посягает правонарушение;

2) объективная сторона правонарушения – это внешнее проявление противоправного деяния;

3) субъект правонарушения – праводееспособное физическое лицо или юридическое лицо, совершившее деяние;

4) субъективная сторона правонарушения – совокупность признаков, характеризующих субъективное отношение лица к своему деянию и его последствиям.

Думается, что разработанное юридической наукой понятие состава правонарушения в целом применимо и к муниципально-правовому деликту, в структуре которого можно выделить: объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону. Основанием муниципально-правовой ответственности субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, выступает предусмотренное нормами муниципального права нарушение как неправомерное деяние (действие или бездействие) соответствующих субъектов муниципальных отношений, которое причинило либо могло причинить ущерб (вред) соответствующим ценностям.

Что касается особенностей муниципально-правового деликта, то в целом сегодня это противоправное деяние (действие или бездействие), затрагивающее сферу местного самоуправления. Говоря конкретнее, это противоправное деяние (действие или бездействие), совершенное при реализации вопросов местного значения надлежащим субъектом, за которое наступает ответственность перед населением муниципального образования, должностным лицом или органом местного самоуправления, государством в соответствии с законодательством о местном самоуправлении и (или) муниципальным правовым актом. Муниципально-правовой деликт является основанием привлечения к муниципально-правовой ответственности.

В состав муниципально-правового деликта включаются объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

Факультативными признаками муниципального деликта могут быть виновность и наступление вредных последствий.

Объект деликта муниципально-правовой ответственности. В советской юридической литературе объект правонарушения традиционно определялся как общественные отношения, охраняемые нормами отраслевого права. При этом под общественными отношениями понимались отношения между людьми в процессе их совместной деятельности или общения, находящиеся под охраной правовых или моральных норм.

Объектом правонарушения может быть признано лишь то, что терпит ущерб в результате правонарушения. В связи с этим не являются объектом правонарушения сами по себе правовые нормы, запрет которых нарушает правонарушитель. Правовая норма не терпит и не может терпеть никакого ущерба от совершенного правонарушения.

По мнению О. Э. Лейста, объект правонарушения – это область общественных отношений, регулируемых и охраняемых правом, в которой произошло деяние и (или) которой этим деянием причинен вред. Любое правонарушение, даже если оно и не возымело осязательных вредных последствий, приносит вред правопорядку, причиняя урон общественному правосознанию, внося беспорядок в урегулированные правом отношения. Особенно вредны правонарушения, оставшиеся безнаказанными^466.

Таким образом, объектом правонарушения следует признать те блага (интересы), на которые посягает своим действием или бездействием правонарушитель и которые охраняются нормами соответствующей отрасли права. Однако отнесение тех или иных благ (интересов) к объекту правонарушения вовсе не означает, что эти интересы являются объектами исключительно одной отрасли права. Очень часто одни и те же объекты охраняются нормами разных отраслей права (например, имущественные отношения).

Тем не менее данный факт не может стать препятствием для институционализации и выделения муниципально-правовой ответственности в самостоятельный институт муниципального права.

Обратимся к теории вопроса. Объект правонарушения – это то, на что посягает правонарушение; родовым объектом выступают общественные отношения, видовым – жизнь, здоровье, честь, имущество и т. п. В теории уголовного права выделяют общий, родовой и непосредственный объекты преступлений. Данная классификация применима и к муниципально-правовому правонарушению.

Объектом муниципального правонарушения признается совокупность установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законодательством субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований правоотношений, направленных на осуществление формы проявления муниципальной власти, реализующей на уровне местного самоуправления политические и социальные задачи государства.

Население муниципального образования, реализуя свои социальные потребности и интересы, выполняя обязанности, отвечая за свое поведение, вступает в многочисленные и многообразные отношения. В составе общественного отношения можно выделить три элемента:

– участники, т. е. субъекты отношения;

– содержание – их взаимосвязь между собой (взаимное поведение);

– объект отношения (то, что способно удовлетворять потребности субъектов, обеспечивать их совместное безопасное проживание).

На все эти элементы общественного отношения и может посягать правонарушитель.

По авторскому мнению, целесообразно воспользоваться существующим в теории юридической ответственности делением объекта на общий, родовой, видовой и непосредственный для детального исследования объекта муниципального деликта.

Общий объект муниципальных правонарушений – это всегда общественные отношения, охраняемые правом, той или иной его отраслью.

Например, в качестве общего объекта для муниципального деликта можно рассматривать местное самоуправление. Как одна из основ конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического правления в России.

Местное самоуправление – это целая система общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, с его конституционным правом самостоятельно решать вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования местной (муниципальной) власти на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований. Местное самоуправление – особый, специфический уровень власти. Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации, народ осуществляет свою власть непосредственно (т. е. путем референдума, выборов), через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление – одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, следовательно, общим объектом может быть власть народа.

Родовой объект муниципально-правового деликта – это группа однородных общественных отношений, на которые посягает правонарушитель. В муниципальном праве – это управление и распоряжение муниципальной собственностью, порядок управления муниципальным образованием и т. п. Родовой объект конкретизирует общий объект посягательства, указывая на определенные группы общественных отношений, подвергшихся нарушению, и позволяет вычленить их из общей массы общественных отношений, показать, какой отраслью права они регулируются.

Видовой объект муниципально-правового деликта – объект, который охраняется соответствующим положением закона или муниципального правового акта.

Непосредственный объект муниципально-правового деликта – это конкретные блага, интерес, личность, ее здоровье, честь, достоинство, имущество и т. д., на которые посягает правонарушитель. Непосредственный объект муниципального правонарушения может заключаться в неисполнении конкретных обязанностей главой муниципального образования. Непосредственный объект детализирует родовой и видовой объект, ибо показывает, что же из его элементов стало предметом посягательства. Таким образом, любое правонарушение посягает одновременно на общий, родовой и непосредственный объекты.

Исследование проблем юридической ответственности представителей отраслевых юридических наук, прежде всего гражданского и уголовного права, предоставило возможность теоретикам права для анализа, синтеза и выработки единых категорий, образующих юридическую ответственность. Одним из таких неоспоримых достижений является классическая формула основания юридической ответственности, включающая в себя четыре элемента (объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону)467.

Ответственность субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, за принятые властные решения перед народом является необходимым условием поступательного и полноценного развития общества. Поэтому особое значение приобретает ответственность должностных лиц муниципального образования и органов местного самоуправления за властные решения, которые имеют определяющее значение для всего местного сообщества, составляя основу деятельности всех иных органов и должностных лиц муниципальной власти.

Подобные властные решения и составляют сущность местного самоуправления.

Ответственность за осуществление муниципальной власти есть ответственность за решение как политических задач (в интересах доминирующей части общества), так и социальных задач (в интересах всего общества).

Является общепризнанным положение, что задачи осуществления государственной власти на протяжении всей истории (от античного периода до наших дней) не остаются неизменными. В данном случае важно акцентировать внимание на изменениях в социальных (общечеловеческих) задачах.

В настоящее время государство делегирует на уровень местного самоуправления часть своих полномочий по обеспечению ряда жизненно важных потребностей гражданина, что даже в прогрессивных европейских странах 250–300 лет назад входило в исключительную прерогативу семьи, т. е. находилось в сфере частного регулирования, а не общественно-публичного.

Расширение сферы участия местного управления в частной жизни сопровождалось, в свою очередь, повышением уровня политического участия населения. Закрепление принципа всенародного избрания высшего должностного лица, представительных органов местной власти, введение избирательного права для женщин, установление принципа политического многообразия привело к формированию множества политических партий и движений как на уровне государства, так и на местном уровне. Конечно же, справедливым будет упоминание о проблеме эффективности или даже результативности такого политического участия.

Как отмечал Дэвид С. Шеффел в своей книге «Государственное управление и местное самоуправление: политика и политики», число участников растет, в то время как результативность участия снижается^468.

Местное самоуправление имеет свой объект управления – вопросы местного значения, т. е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Объектом ответственности субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, являются регулируемые и охраняемые уставом муниципального образования и иными нормативно-правовыми актами – источниками муниципального права – общественные отношения, на которые посягают определенные субъекты.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, в пределах их полномочий по вопросам местного значения обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также самими органами местного самоуправления и гражданами.

Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Хотя его органы не являются основной частью государственного механизма управления, местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны: у них единый источник – власть народа. Местное самоуправление (местная власть) и власть государственная – это формы публичной власти, власти народа. Значительная часть публично-властной деятельности местного самоуправления – это решение вопросов, на которые государство влияет многими способами (правовыми, финансовыми и др.). Кроме того, органы местного самоуправления в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Вместе с тем запрещается осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами, а также образование ими органов местного самоуправления, назначение его должностных лиц.

Одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как формы организации местной (муниципальной) власти, – самостоятельность, гарантируемая государством (статья 12 Конституции Российской Федерации). Это находит свое отражение, в частности, в организационной обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством, в праве населения самостоятельно определять структуру его органов.

Важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику как формы осуществления власти, является ответственность субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, перед населением, государством, а также физическими и юридическими лицами.

Местное самоуправление как система общественных отношений, связанных с осуществлением населением права на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, выступает предметом регулирования муниципального права^469.

Муниципально-правовая ответственность за осуществление уполномоченными органами и (или) должностными лицами местной власти представляет собой наступление неблагоприятных для субъекта, осуществлявшего муниципальную власть, последствий, обеспеченных мерами государственного, муниципального и общественного принуждения.

Муниципально-правовая ответственность за осуществление местной власти перед населением обусловлена и тем, что народ наделяет местное самоуправление в лице его органов и должностных лиц полномочием осуществлять принуждение по отношению к нему (населению).

Злоупотребление указанным полномочием, равно как и неиспользование всего его диапазона для решения политических и социальных задач должно быть наказуемо. Однако традиционные виды юридической ответственности не могут в полной мере обеспечить данный вид ответственности, поскольку характер решений, принимаемых главой муниципального образования, представительным органом местного самоуправления, не подпадает под признаки состава преступления, административного правонарушения, дисциплинарного проступка или гражданско-правового деликта.

Подобная ситуация во многом обусловлена спецификой муниципальной власти как объекта – совокупности общественных правоотношений, возникающих по поводу реализации как политических задач (в интересах доминирующей части населения муниципального образования), так и социальных задач (в интересах всего населения всего муниципального образования).

Общим объектом муниципального правонарушения является муниципальная власть, реализуемая должностными лицами и органами местного самоуправления на территории муниципального образования. Муниципальная власть направлена на решение политических и социальных задач населения муниципального образования.

Постановка вопроса о муниципально-правовой ответственности как об особом виде юридической ответственности может считаться обоснованной лишь только в том объеме, в каком деятельность субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, регулируется правом.

В ином случае следует говорить не об ответственности за осуществление муниципальной власти (муниципально-правовой ответственности), а об ответственности за следование ожиданиям тех или иных участников политического процесса (политической ответственности).

Принятие властных решений, приведших к снижению уровня жизни населения муниципального образования, повышению уровня безработицы и т. д., есть неправомерное решение социальных задач. Что касается властных решений, приведших к нарушению охраняемых законом интересов юридических лиц, к созданию препятствий для осуществления полномочий должностных лиц и органов местного самоуправления, то их можно расценивать как неправомерное решение политических задач.

Поэтому следует четко определить: ответственность за следование «духу закона» есть ответственность за внеправовую форму осуществления муниципальной власти либо отдельные нормы-принципы, нормы-определения имеют регулятивное воздействие по отношению к органам и должностным лицам местного самоуправления.

Одним из наиболее часто указываемых видов внеправовой деятельности субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, является принятие властных решений в ситуации, когда возникает правовой пробел, когда в процессе реализации наиболее значимых общественных отношений, т. е. требующих специального правового регулирования, отсутствует соответствующая правовая норма. В то же время под внеправовой деятельностью понимается и осуществление муниципальной власти на основе обычаев, верований (хотя существуют и упоминавшиеся выше исключения).

Сущностью внеправовой деятельности субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, является признание того, что в процессе осуществления муниципальной власти постоянно присутствует компонент, который не может иметь четкого регулирования в рамках правовой системы, что обусловлено весьма обширным толкованием полномочий указанных органов и лиц по исполнению задач в различных сферах общественной жизни, в результате чего возможно возникновение внеправового компонента осуществления муниципальной власти, что преимущественно связано с наличием «естественных» правовых лагов.

Внеправовая деятельность – принятие властных решений во исполнение целей и задач, не имеющих правового закрепления.

В связи с вышеизложенным в несколько ином плане представляется решение вопроса о том, является ли правонарушение как совершение запрещенного деяния (действия или бездействия) единственным основанием юридической ответственности. В настоящее время в отечественной науке можно выявить следующие подходы к решению поставленной проблемы:

1) основанием муниципального правонарушения признаются деяния, заключающиеся в невыполнении установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными и региональными законами, уставами муниципальных образований обязанностей;

2) основанием муниципального правонарушения признаются деяния, наносящие вред правоотношениям, составляющим особый объект муниципально-правовой ответственности.

Достоинство первого подхода в сравнении с рассмотренной выше точкой зрения заключается в том, что он (подход) в наибольшей степени вписывается в традиционное представление о юридической ответственности, что само по себе облегчает решение вопроса о принадлежности муниципально-правовой ответственности к юридической ответственности.

Кроме того, не принимается во внимание специфика природы, строение норм (преобладание в системе муниципального права норм, имеющих декларативный характер, отсутствие санкции в структуре муниципальных норм).

Указанный недостаток устраняется Б. С. Эбзеевым и В. О. Лучиным, причем точка зрения последнего из них имеет свои особенности. В. О. Лучин также обращает внимание на то обстоятельство, что в Конституции Российской Федерации существенна доля норм-принципов, норм-деклараций, норм-дефиниций.

Рассматривая более детально подход указанного автора, можно отметить, что в его основу положена классификация юридических норм, подразделяющая таковые на три вида: запрещающие, разрешающие и уполномочивающие; при этом в разряд «несоответствующие должному поведению» попадают деяния, нарушающие запретительные нормы и не соответствующие уполномочивающим. Однако в данном случае под «несоответствием» подразумевается не только выполнение обязанностей (уполномочивающих норм) не в соответствии с нормой Конституции Российской Федерации, как это утверждается Н. М. Колосовой и Т. Д. Зражевской, но и выполнение обязанностей не в соответствии с духом Конституции. В связи с чем следует заключение, что муниципальные нормы-принципы, нормы-декларации являются не только критерием оценки пользы принятых властных решений, но и уполномочивающими нормами для должностных лиц и органов местного самоуправления, что подтверждает еще раз высказанное нами положение о месте и роли ряда норм Конституции Российской Федерации и законодательства о местном самоуправлении.

Нарушая общественные отношения, правонарушение одновременно посягает и на те правовые нормы, которые регулируют эти отношения^470.

В главе 10 Федерального закона сделана попытка выделить виды правонарушений, которые являются фактическим основанием для наступления муниципально-правовой ответственности (основания наступления ответственности для депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований):

1) нарушение должностными лицами и органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, Федеральных конституционных законов, Федеральных законов, Конституции (устава), Законов субъекта Российской Федерации, Устава муниципального образования;

2) ненадлежащее осуществление должностными лицами и органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

3) принятие должностными лицами и органами местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, Федеральным конституционным законам, Федеральным законам, Конституции (уставу), Законам субъекта Российской Федерации, Уставу муниципального образования;

4) совершение должностными лицами и органами местного самоуправления действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации;

5) несвоевременное исполнение должностными лицами и органами местного самоуправления в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Однако подобная детализация объекта имела, скорее всего, случайный характер, нежели была обусловлена стремлением законодателя систематизировать правоотношения, составляющие объект муниципально-правовой ответственности. Подобное заключение основано на том, что вышеперечисленные основания, выделенные из главы 10 Федерального закона, расположены не системно и закреплены в разных статьях одной главы.

Кроме отсутствия системности в законодательном изложении, автор констатирует также логическую незавершенность.

Так, часть 1 ст. 71 «Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением» гласит: «Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом». И далее, в ч. 2 ст. 71, говорится: «Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом»471.

Одним словом, ответственность перед населением связывается в ФЗ 131 лишь с отзывом. Конечно, это несколько сужает общее понимание ответственности в муниципальном праве как сочетания позитивной и негативной ответственности. Да и по негативной ответственности тоже возникают некоторые дополнительные вопросы, в частности, не допустимы ли иные меры негативной ответственности депутатов и других выборных лиц перед населением. Полностью этого исключать нельзя. Кроме того, в ст. 71 сказано, что основания наступления ответственности определяются уставами муниципальных образований. Согласно ч. 2 ст. 24 Федерального закона 2003 г., основаниями для отзыва депутата, иного выборного лица местного самоуправления «могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке». Спрашивается: что тогда записывать в устав муниципального образования?472

Подтверждением наличия такой проблемы является, в частности, п. 2 ст. 13 Устава города Пятигорска: «Основаниями отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления являются его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), связанные с исполнением своих полномочий, определенных Федеральными законами, Законами Ставропольского края, настоящим Уставом, в случае их подтверждения в судебном порядке».

Т. е. конкретных оснований отзыва в этом муниципальном образовании не устанавливается^473.

А, например, в Уставе города Ставрополя указывается, что основаниями для отзыва депутата Ставропольской городской Думы являются:

1) злоупотребление полномочиями, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекшее нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, если совершение указанного деяния и наступление соответствующих последствий установлены вступившим в законную силу судебным актом;

2) систематическое (не менее трех раз в течение срока своих полномочий), без уважительных причин, невыполнение обязанностей депутата, установленных Федеральными законами, Законами Ставропольского края, настоящим Уставом и иными муниципальными правовыми актами, если такое неисполнение обязанностей установлено вступившим в законную силу судебным актом;

3) несоблюдение ограничений, установленных для депутата Ставропольской городской Думы в соответствии с Федеральными законами и Законами Ставропольского края, если это установлено вступившим в законную силу судебным актом (п. 2 ст. 17 Устава)474.

Рассматривая ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления, следует отметить, что досрочное прекращение полномочий депутата представительного органа за совершение им умышленного правонарушения предусмотрено в главе 10 Федерального закона. Единственная процедура персональной ответственности депутата закреплена в Законах субъектов Российской Федерации, которые посвящены отзыву депутата представительного органа, главы муниципального образования.

Обобщая практику отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации установила, что в Законах ряда субъектов Федерации порядок отзыва необоснованно упрощен или вовсе отсутствует, не предусмотрены гарантии депутатам на осуществление ими своих полномочий, нет четких критериев, определяющих объективность и достаточность оснований отзыва. Во многих случаях инициаторы отзыва не указывают основания для возбуждения вопроса об отзыве.

Но по тому, как регулирует этот вопрос законодательство субъектов Российской Федерации (статья 9 Закона Республики Адыгея от 25 июня 2003 г. № 146 «О порядке отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления»), можно сделать вывод, что в данном случае речь идет о разных причинах, суть которых в том, что депутат самоустранился от выполнения своих депутатских обязанностей в представительном органе и избирательном округе, а также допустил нарушение законодательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования.

Здесь формула отзыва более конкретна, чем в Федеральном законе, но считать ее оптимальной вряд ли стоит. Конечно, в законе невозможно дать исчерпывающий и закрытый перечень причин для постановки вопросов об отзыве, однако здесь возможно определить хотя бы некоторые конкретные параметры невыполнения обязанностей – непосещение по неуважительным причинам определенного количества заседаний представительного органа, неоднократное невыполнение поручений представительного органа, его комитетов и комиссий, например, необоснованно затянутая разработка проекта бюджета муниципального образования.

Местному самоуправлению как праву населения корреспондирует обязанность государства, его органов обеспечивать условия для его деятельного осуществления.

Содержание местного самоуправления составляют вопросы местного значения, такие как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с законодательством осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Таким образом, вопросы местного значения – это совокупность дел, во-первых, нацеленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности местных сообществ жителей и, во-вторых, решаемых самими этими сообществами самостоятельно или предрасположенных к такому решению, пусть и посредством публичного управления, разделяющего управляющих и управляемых. Круг вопросов местного значения очерчен в главе 3 Федерального закона.

В юридической литературе нет специальных исследований, посвященных муниципальным правонарушениям, лишь в самом общем виде определены составы муниципальных правонарушений. По мнению Г. Н. Чеботарева, можно классифицировать муниципальные правонарушения следующим образом:

– в области управления муниципальной собственностью;

– в области местных финансов, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета;

– в области взаимодействия с органами территориального общественного самоуправления;

– в области ведения иных вопросов местного значения, предусмотренных уставом муниципального образования.

Указанную классификацию можно дополнить правонарушениями в сфере организации муниципальной власти.

Итак, объектом муниципального деликта, по нашему мнению, сегодня могут быть введенные Федеральным законом от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ^475 права органов местного самоуправления поселения, муниципального района, городского округа на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа.

Муниципальный контроль – введенная в 2011 году федеральным законодателем^476 сфера для расширения муниципально-правовой ответственности. К сожалению, логика изложения полномочий муниципального уровня власти в этой сфере, по мнению автора, нарушена и подлежит корректировке. Так, законодателем четко не определен комплекс полномочий муниципальной власти в части применения мер по результатам проверок. Указанные в Законе № 294-ФЗ^477 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения, вплоть до временного запрета деятельности, неприменимы на муниципальном уровне, так как они не предусмотрены для муниципальных органов КоАП РФ и другими законами.

Более того, на муниципальном уровне практически отсутствуют полномочия по привлечению нарушителей к ответственности, что существенно снижает результативность контроля^478.

К собственным контрольным полномочиям органов местного самоуправления относятся виды контроля, не имеющие оснований в отраслевых законах и являющиеся частью конкретных вопросов местного значения. Фактически речь идет о самостоятельном закреплении ими контрольных полномочий, необходимых для реализации вопросов местного значения. Осуществление таких видов контроля правомерно, согласно положениям ч. 1 ст. 17.1 Федерального Закона: «Органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным Федеральными законами». К числу таких полномочий можно отнести следующие виды контроля: контроль исполнения нормативных правовых актов в сфере рекламы; муниципальный экологический контроль (муниципальный контроль за соблюдением требований в области охраны окружающей среды); муниципальный контроль в сфере благоустройства; контроль соблюдения условий организации регулярных перевозок на территории муниципального образования. Классификация видов муниципального контроля по формам закрепления в нормативных правовых актах может выглядеть следующим образом:479

Объект муниципально-правового деликта – это общественные отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения, организации и осуществления местного самоуправления; деликт, таким образом, является деянием, нарушающим порядок решения вопросов местного значения (например, отношения депутат – избиратели, глава муниципального образования – представительный орган и т. п.).

Возможно деление на общий^480, родовой^481, видовой^482 и непосредственный объект^483.

В рамках развития института муниципально-правовой ответственности, по нашему мнению, основаниями муниципальных деликтов помимо нарушений, связанных с реализацией вопросов местного значения, должны стать следующие новые основания:

– нарушения, связанные с реализацией добровольно взятых полномочий;

– нарушения, связанные с реализацией переданных отдельных государственных полномочий^484;

– нарушения, связанные с порядком организации и деятельности органов местного самоуправления.

Основанием муниципально-правовой ответственности субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, выступает предусмотренное нормами муниципального права действие или бездействие, которое повлияло на соответствующие ценности. Предлагаемое основание муниципального деликта предполагает как положительный, так и отрицательный результат, таким образом, инкорпорируются позитивная и негативная ответственности.

Мы глубоко убеждены, что объектом муниципального деликта, помимо перечисленных, должна стать ответственность за Родину перед нынешним и будущими поколениями.

Конституция РФ содержит положения об ответственности перед будущими поколениями^485.

Муниципальный уровень власти, по мнению автора, должен разделить ответственность всей публичной власти за закрепленные в преамбуле как особый объект права и свободы человека, гражданский мир и согласие, сохранение исторически сложившегося государственного единства, память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость, суверенную государственность России и незыблемость ее демократической основы, благополучие и процветание России. Таким образом, «суверенной волей народа в ранг конституционных норм были возведены присущие его правосознанию высшие требования правового должного, и именно они являются тем источником, началом конституционного регулирования, которому должно соответствовать понимание всех текстуально выраженных конституционных формул, текущее законодательство и правоприменительная практика»486.

В позитивном аспекте понятие ответственности употребляется в преамбулах к Конституции РФ и Декларации «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» от 12 июня 1990 г.487

Обеспечение условий свободного и полного развития личности как объект для муниципального деликта.

В ст. 29 «Всеобщей декларации прав человека» от 10 декабря 1948 г.488 указано: «Каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности», что корреспондирует обязанности общества обеспечивать условия свободного и полного развития личности. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. признает право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий не только достаточное питание, одежду, жилище, но и непрерывное улучшение условий жизни (ст. 11 Международного пакта). Одним из главных показателей качества жизни человека, согласно международным и государственным стандартам, является обеспечение для каждого человека достойного уровня жизни (ст. 22, 23, 25 Всеобщей декларации прав человека ООН от 10 декабря 1948 г.).

Целесообразно указать, что обязанность обеспечения условий жизни населения российской государственностью частично переложена на муниципальный уровень.

Согласно Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Создание благоприятной среды жизнедеятельности жителям муниципальных образований составляет основу деятельности функциональных и территориальных органов местного самоуправления^489.

Ответственность за повышение уровня и качества жизни населения современными учеными рассматривается фрагментарно. Примером может быть выделение как одного из элементов потребительского рынка крупного города в трех агрегированных комплексах:

«1. Создание нормативно условий (правовых, организационных, информационных, финансовых и других) для эффективного функционирования и развития экономического потенциала торговых организаций, а также сектора инфраструктуры потребительского рынка;

2. Создание условий для удовлетворения потребностей населения посредством рационального формирования системы потребительского рынка государственными и муниципальными органами власти;

3. Создание условий для эффективного воспроизводства человеческого потенциала (кадры).

Системное регулирование территориального развития с помощью экономических, политических, правовых и институциональных инструментов на основе объединения усилий государственных и муниципальных органов позволит решить задачу последовательного повышения уровня и качества жизни населения, в реализации которой одно из первых по влиянию на результат мест занимает развитие потребительского рынка»490. Применительно к теме нашего исследования предлагаемые три составляющие могут стать объектом муниципально-правового деликта видовой группы.

Конституционный Суд РФ указывает на возможное основание муниципально-правовой ответственности (которое сегодня нормативно не закреплено, но вполне заслуживает этого, особенно в национальных субъектах Федерации), постулируя, что решение комплексных проблем территориальной организации местного самоуправления должно быть адекватно, легитимно и осуществляться на основании исторических и национальных традиций (Определение от 3 апреля 2007 г. № 171-О-П^491). Таким образом, исторические и национальные традиции при осуществлении муниципальной власти – объект муниципального деликта.

Конституционный Суд указывает еще на одно возможное основание муниципально-правовой ответственности – это нарушение порядка осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования. Так, в Определении от 4 октября 2011 года № 1264-О-О^492 Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что удаление главы муниципального образования в отставку выступает мерой его ответственности перед представительным органом муниципального образования, а в конечном итоге – и перед населением, гарантируя восстановление установленного законом порядка осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования, обеспечивая баланс полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования в системе местного самоуправления. Аналогичная правовая позиция была использована в Определении Конституционного Суда РФ от 16.07.2013 г. № 1241-О^493.

Мы присоединяемся к предложению Л. И. Денисова о введении ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за состояние дел в муниципальном образовании^494.

Следствием и уточнением, детализацией ответственности за состояние дел в муниципальном образовании станет предлагаемая нами ответственность за ненадлежащее управление, за невыполнение муниципальных нужд. Для правового оформления предлагаемых объектов муниципальных деликтов целесообразно нормативно закрепить понятие «муниципальные нужды» и критерии их определения для использования этой категории при обвинении органов и должностных лиц местного самоуправления в противоправном поведении (условие деликтной ответственности МО по ст. 1069 ГК РФ^495).

На уровне сельских и городских поселений интересы населения должны приобрести особую экономическую ценность, носящую социализированный характер^496, и, по мнению автора, стать объектом муниципально-правовой ответственности.

Справедливое распределение негативных эффектов – объект муниципального деликта (в случае его неадекватности /неправомерности).

Как ранее неоднократно отмечалось, принятие властных решений направлено на реализацию задач политического и социального плана в интересах населения муниципального образования с минимальным негативным результатом. Но при этом критерии реализации политических задач во многом детализированы в Конституции Российской Федерации (например, равенство всех форм собственности – часть 2 статьи 8, гарантии на осуществление местного самоуправления – статья 12, идеологическое и политическое многообразие – статья 13, а также разграничения компетенции и полномочий Федерации и регионов – статьи 71, 72, 76 и т. д.); в то же время критерии решения социальных задач столь подробной детализации не имеют. Решение социальных задач усугублено и проблемой выбора приоритетности тех или иных социальных программ. Что касается задач политических, то решение одной из них не исключает решения другой политической задачи: например, задача обеспечения реализации реформ на местном уровне: социальной, пенсионной, жилищно-коммунальной и т. п.

В социальной сфере имеет место иная закономерность, так как решение социальных задач приводит к тому, что, в связи с ограниченностью каких-то средств, возникает ситуация, когда иные, не менее важные социальные задачи в полном объемы выполнены быть не могут: например, следует ли сделать выбор в пользу увеличения социального обеспечения малоимущих слоев населения или отдать приоритет сокращению налогового бремени (ставки местных налогов), возложенного на работающих физических лиц.

В подобной ситуации при выборе адекватного властного решения сложно опираться на общественное мнение, поскольку общественное мнение в период, когда не проводятся референдум или выборы в органы местного самоуправления, слабо артикулировано. И, кроме того, как отмечают А. Лоутон и Э. Роуз, часто решение социальных задач, социальных проблем требует иррационального подхода, т. е. когда достижение социальных показателей высшего порядка неизбежно связано с временным ухудшением по тем или иным социальным позициям или связано с ухудшением социально-экономического положения отдельной социальной группы^497. Так, например, предоставление налоговых льгот по местным налогам приводит к снижению налоговых поступлений в местный бюджет, что негативным образом отражается на объеме социально-значимых услуг, предоставляемых населению. Однако в долгосрочной перспективе это может дать снижение себестоимости выпускаемых изделий, что приведет к увеличению прибыли, увеличению заработной платы работников, что отразится на увеличении поступлений по подоходному налогу, налогу на имущество, земельному налогу и т. д. Кроме того, сократится число недоимщиков (неплательщиков) указанных налогов, а следовательно, общая сумма налогов возрастет.

Поэтому решение вопроса о наличии вины в результате принятия властных решений потенциальным субъектом муниципального правонарушения требует учета многих, в том числе и вышеизложенных, обстоятельств.

Негативным последствием в подобной ситуации является не столько общее ухудшение социально-экономической ситуации в муниципальном образовании, сколько неумение должностных лиц местного самоуправления сохранить адекватный баланс распределения негативных эффектов при совершении юридически нейтральных деяний в том случае, когда, осознавая неизбежность наступления негативных последствий, должностными лицами муниципального образования не были созданы условия для равномерного распределения по всем слоям общества, субъектам экономических отношений отрицательных эффектов. Таким образом, следует говорить о муниципально-правовой ответственности за неадекватное (неправомерное) распределение негативных эффектов, что и составляет собой сущность риска.

Целесообразным видится введение ответственности за невыполнение таких актуальных, стоящих на первом месте (в том числе и перед муниципальным уровнем) задач публичной власти, как: политика модернизации^498; охрана общественного порядка^499; профилактика экстремизма^500 и др.

Однако новшества базового ФЗ 131 не отличаются последовательностью в институционализации муниципально-правовой ответственности. Так, статья 18.1, устанавливающая порядок оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, включена в текст базового Федерального закона Федеральным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ^501 и может быть оценена двояко. С одной стороны, она фактически законодательно устанавливает позитивную ответственность (поощрения) органов местного самоуправления (реализовано не для всех пяти видов муниципальных образований, а только для городских округов и муниципальных районов^502) за достижения наилучших значений показателей, с другой стороны – в ней нет ни слова об оценке работы органов местного самоуправлением населением, ничего о подотчетности их избирателям, никаких намеков о подконтрольности исполнительно-распорядительных органов представительным органам (ст. 24, ч. 9 ст. 35, ч. 5 ст. 36 и др.).

Статья 17.1 о муниципальном контроле Федерального закона и п. 24.1 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ^503 фактически нивелируют идею о том, что органам местного самоуправления Законом субъекта Российской Федерации может быть делегировано право создания административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной Законами субъектов Российской Федерации. Анализ практики показал – это исключения, которые обычно касаются только сферы благоустройства. Более того, нередко органы государственной власти субъектов создают свои контролирующие органы, которые исключают полноценный муниципальный контроль.

Глава 10

СУБЪЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Субъектом правонарушения признается лицо, совершившее запрещенное законом действие или бездействие и способное нести за него юридическую ответственность. Субъект правонарушения – это один из элементов состава правонарушения, без которого юридическая ответственность невозможна.

Субъектом правонарушения должно быть вменяемое лицо, т. е. способное осознавать фактический характер и общественную опасность своего действия (бездействия) либо руководить ими. Лица невменяемые, лишенные такой способности вследствие расстройства психики, не могут быть субъектами правонарушения. Вместе с тем очевидно, что даже у психически здорового человека указанная способность сознания и воли возникает только по достижении определенного возраста. Но в данном конкретном случае речь идет не просто о физических лицах – речь идет о специальных субъектах муниципального права. Должностные лица наделяются властными полномочиями по решению вопросов местного значения. С момента наделения их этими полномочиями и возникает их правоспособность, а с момента прекращения полномочий или их сложения правоспособность прекращается. Что касается юридических лиц, то их правоспособность начинается с момента формирования и регистрации в уполномоченных органах в качестве юридического лица и прекращается с момента ликвидации (расформирования).

Заявив о муниципально-правовой ответственности как об особом виде юридической ответственности, мы должны решить задачу определения субъекта муниципального правонарушения, выделить особенности его правового статуса.

При этом нет необходимости описывать все элементы правового статуса потенциальных субъектов муниципального правонарушения, поскольку круг таковых весьма широк и включает в себя депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, должностных лиц органов местного самоуправления, изучение которых само по себе может стать отдельной темой исследования. В то же время необходимо акцентировать внимание на таких элементах, как порядок наделения властными полномочиями, юридическая сила принимаемых ими властных решений, поскольку именно данные признаки дают сравнительно больше информации о статусе указанных субъектов как субъектов муниципального правонарушения.

Решение поставленной задачи осложняется тем обстоятельством, что в настоящее время в юридической литературе нет единой точки зрения на содержание круга субъектов муниципального правонарушения, причина чему – наличие двух тенденций в решении данного вопроса.

Первая тенденция заключается в признании субъектами муниципального правонарушения главы муниципального образования, депутатов представительных органов местного самоуправления, которые принимают наиболее важные решения местного значения (Д. Т. Шон, В. О. Лучин)504.

Во втором подходе в основу определения субъекта муниципально-правовой ответственности положен такой критерий, как наличие у потенциального субъекта муниципально-правового правонарушения муниципальных прав и обязанностей, в результате чего к потенциальному субъекту муниципального правонарушения, наряду с должностными лицами высшего управленческого звена местной администрации, причисляют также и избирательные комиссии, судебные органы всех инстанций, граждан, общественные и политические организации^505.

Таким образом, если в первом случае круг потенциальных субъектов муниципального правонарушения значительно уже, нежели круг субъектов, наделенных соответствующими правами и обязанностями (обязанностями, закрепленными в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований), или даже чем круг субъектов, осуществляющих власть на уровне местного самоуправления, то во втором случае круг субъектов муниципального правонарушения потенциально совпадает с субъектами муниципально-правовых отношений (за исключением народа) и значительно превосходит количество участников, осуществляющих власть на уровне муниципального образования.

Обе точки зрения имеют свои достоинства и недостатки; так, преимуществом широкого подхода в определении субъекта муниципального правонарушения является возможность более точно разграничить деяния субъектов на подлежащие муниципально-правовой (особой юридической) ответственности и политической (неюридической) ответственности.

Достоинство узкого подхода заключается в сохранении целостности, обособленности объекта муниципально-правовой ответственности. В то же время одним из недостатков данного подхода является, как справедливо отмечается, отсутствие четкого определения муниципального деликта (правонарушения)506, но отсутствие подобного определения в действующем законодательстве обусловлено, в первую очередь, необособленностью объекта, на охрану которого направлена муниципальная ответственность.

Субъектами муниципальных деликтов являются участники муниципальных правоотношений, способные и обязанные отвечать за свое юридическое поведение и претерпевать негативные для себя последствия в результате соответствующего принуждения (воздействия).

Несмотря на то, что в комплексе вопрос субъектов муниципально-правовой ответственности не рассмотрен, отдельным ее субъектам современные ученые свои работы посвящали.

Задаются вопросом о субъектах муниципально-правовой ответственности, предлагают новые ее субъекты в своих работах В. А. Баранов^507, Д. А. Королев^508, Т. Н. Терехова^509 и др^510.

Существуют особенности содержания процедур возложения муниципально-правовой ответственности перед различными субъектами: перед народом, перед государством. Они стали предметом рассмотрения некоторых ученых, таких как А. И. Бакулин^511, Е. В. Белоусова^512, В. Г. Коняхин^513, И. В. Лопарев^514, А. М. Осавелюк^515, С. А. Солдатов^516, A. M. Тимофеев^517 и др.

Вопросам муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования свои исследования посвятили: Ю. С. Артюхов^518, Г. М. Бегларян^519, С. В. Гончаров^520, А. А. Кочерга^521, В. Ф. Резяпкин^522, А. Н. Сагиндыкова^523, С. Г. Соловьев^524.

Ответственности главы муниципального образования перед населением исследовали в своих работах Е. И. Мирошниченко^525, В. В. Пылин^526.

Вопросы ответственности главы муниципального образования перед представительным органом местного самоуправления исследовали С. А. Банщиков^527, В. В. Пылин^528.

Проблемы ответственности главы муниципального образования за определенные правонарушения, условия и основания ее наступления исследовали Ю. С. Артюхов^529, П. В. Сурков^530, С. И. Шишкин^531, В. В. Яковлев^532.

Исследуются вопросы проблем правового регулирования и реализации процедуры привлечения к ответственности глав муниципальных образований такими авторами как: И. Р. Кураев^533, М. М. Курманов^534, И. Х. Миннегулов^535, А. Г. Мирошниченко^536, Е. Н. Чугунова^537.

Гарантии ответственности главы муниципального образования исследуют А. Д. Крутень^538, Н. В. Никифорова^539.

Проблемы привлечения к ответственности депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления затронуты в работах таких современных авторов как З. Б. Айташева, С. Г. Гуркова, Р. С. Маркунин, К. Б.Тимофеева^540; различные виды ответственности депутатов муниципального уровня рассматривает Е. С. Шугрина^541; проблему санкций в муниципальном праве – Е. М. Заболотских^542.

Следующие современные авторы ставят общие вопросы юридической ответственности муниципальных служащих: С. М. Аламова^543, В. В. Волкова^544, В. В. Григорьев^545, М. Ю. Зенков^546, Г. М. Шамарова^547, Г. Р. Хабирова^548 и др.

Обращаются к отраслевым видам юридической ответственности муниципальных служащих: к уголовной – В. С. Кашо^549, В. Д. Ларичев^550, И. И. Пазников^551, Ю. И. Феркалюк^552, С. М. Фоминых^553; административной – Я. А. Володкина^554, С. М. Жукова^555, С. Ю. Сушков^556; дисциплинарной – С. В. Проскуряков^557, А. Хлопков^558, И. П. Чикирева^559.

Интересным и перспективным видится обозначенный С. Н. Братановским и М. Ф. Зеленовым^560 вопрос о позитивной ответственности в системе муниципальной службы.

Б. З. Кушхова к субъектам муниципально-правовой ответственности относит муниципальные образования, органы местного самоуправления, должностных лиц и служащих органов местного самоуправления.

При этом Б. З. Кушхова подчеркивает необходимость четко разграничивать понятия юридической ответственности:

– муниципального образования в целом;

– представительного органа местного самоуправления, под которым понимается коллегиальный выборный орган;

– члена представительного органа местного самоуправления (депутата);

– выборного должностного лица местного самоуправления, каковыми обычно являются главы муниципальных образований;

– иных непредставительных и невыборных органов в виде различных комиссий, отделов, управлений, советов и т. п.;

– назначаемых должностных лиц местного самоуправления;

– иных работников местного самоуправления.

Характер и вид юридической ответственности каждого из перечисленных субъектов правоотношений зависит от специфики самого субъекта^561.

Работники органов муниципальных образований, не являющиеся должностными лицами, и невыборные (назначаемые на должности) лица состоят на муниципальной службе или выполняют работу по трудовому договору (за исключением некоторых членов различных комиссий и советов, выполняющих работу по членству на общественных началах); вопросы их юридической ответственности достаточно полно регламентированы законодательством о муниципальной службе, трудовым и другим законодательством^562.

Итак, традиционно признается, что субъектами муниципально-правовой ответственности могут быть физические и юридические лица.

Субъекты муниципально-правовой ответственности целесообразно подразделить на индивидуальные и коллективные (в том числе коллегиальные).

Авторский подход в определении субъектов муниципально-правовой ответственности заключается в следующем:

– муниципально-правовая ответственность – это ответственность за реализацию задач и функции, которые возлагает Федеральный закон на органы местного самоуправления и иных субъектов муниципально-правовых отношений;

– муниципально-правовая ответственность должна ограничиваться уровнем муниципальной власти, без учета субъекта, применяющего санкции;

– субъектами – носителями санкций муниципально-правовой ответственности традиционно называют органы местного самоуправления, депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления и муниципальных служащих, но, по твердому убеждению автора, этот перечень необходимо расширить.

Следует отметить, что правовой статус субъекта муниципально-правовой ответственности, по нашему мнению, целесообразно рассматривать в четырех плоскостях:

в качестве субъекта, инициирующего процедуры муниципально-правовой ответственности;

в качестве субъекта, принимающего решение о применении мер муниципально-правовой ответственности;

в качестве субъекта, реализующего (применяющего) меры муниципально-правовой ответственности;

в качестве субъекта муниципально-правовой ответственности – носителя санкций муниципально-правовой ответственности.

Соотношение указанных элементов определяет специфику муниципально-правовой ответственности.

К субъектам, инициирующим процедуры муниципально-правовой ответственности, отнесем: население муниципального образования; органы местного самоуправления; должностных лиц местного самоуправления; депутатов представительного органа муниципального образования (не менее чем одну треть от установленной численности); высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В круг субъектов, принимающих решение о применении мер муниципально-правовой ответственности, можно включить следующих участников:

1) население муниципального образования;

2) выборных должностных лиц и представительные органы местного самоуправления;

3) законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

4) федеральные органы государственной власти и высшее должностное лицо Российской Федерации (теоретически, в случае передачи Федеральным законом государственных полномочий и закрепления в нем норм ответственности за невыполнение или ненадлежащее выполнение органами местного самоуправления передаваемых полномочий).

В качестве субъекта, реализующего (применяющего) меры муниципально-правовой ответственности, назовем: органы и должностных лиц местного самоуправления, органы и должностных лиц государственной власти; временную финансовую администрацию^563.

Временная финансовая администрация, согласно действующему законодательству, в соответствующем муниципальном образовании вводится по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации на срок до одного года.

Цель – восстановление платежеспособности муниципального образования. С этой целью временная финансовая администрация в соответствии с Федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных Федеральным законом, – в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для утверждения Законом субъекта Российской Федерации, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом.

Проект плана восстановления платежеспособности муниципального образования разрабатывается временной финансовой администрацией в срок до двух месяцев со дня вступления решения арбитражного суда о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании в законную силу^564. Он должен включать меры по оздоровлению муниципальных финансов муниципального образования, в том числе перечень необходимых для их реализации муниципальных правовых актов органов местного самоуправления.

В целях реализации главы 19.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации^565, пункта 2 части 1, части 4 статьи 75 Федерального закона субъекты принимают соответствующие акты по ее формированию^566. Определенные полномочия закреплены за главой временной финансовой администрации.

Проведем анализ теоретических разработок и нормативных закреплений правовых статусов субъектов – носителей санкций муниципально-правовой ответственности. Как уже отмечалось ранее, ими традиционно называют органы местного самоуправления, депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления и муниципальных служащих.

Целесообразно разграничить понятия, используемые в нормативных правовых актах и специальной научной литературе, такие как «должностное лицо», «выборное должностное лицо», а также «органы местного самоуправления». Необходимость в четком разграничении приведенных понятий обусловлена допущенной двойственностью при их определении в теории муниципального права.

В Федеральном законе^567 дано понятие: «Должностное лицо местного самоуправления – это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления».

Как отмечается в научной литературе, можно выделить несколько теоретических подходов к соотношению понятий «служащий» и «должностное лицо»568. В соответствии с первым подходом понятие «должностное лицо» приравнивается к понятию «служащий». В соответствии же с другим подходом понятие «должностное лицо» рассматривается в качестве самостоятельного понятия, отличающегося по своему содержанию от понятия «муниципальный служащий»569. В настоящее время понятия «муниципальный служащий» и «лицо, замещающее муниципальную должность» разграничиваются.

Еще одним субъектом исследования в настоящем параграфе являются органы местного самоуправления.

Они, в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации, не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти. Органы местного самоуправления осуществляют деятельность, которая носит властный характер, и выступают одной из форм реализации власти народа. Принимаемые ими в пределах своих полномочий решения обязательны на территории местного самоуправления для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений. Органы местного самоуправления создаются (формируются) и наделяются полномочиями населением муниципального образования и несут перед ним ответственность. Такая форма управления отвечает потребностям более эффективного учета интересов местного населения с учетом исторических и местных традиций, согласования их с общегосударственными интересами и обеспечивает самостоятельное решение вопросов местной жизни местным населением.

Конституция Российской Федерации установила, что местное самоуправление осуществляется через выборные и другие органы местного самоуправления (наряду с формами прямого волеизъявления граждан).

К выборным органам не относят органы территориального общественного самоуправления, хотя по способу формирования они также являются выборными. Согласно Конституции Российской Федерации, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Это система органов, имеющих признанный законом самостоятельный статус в качестве органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также соотношение их полномочий и ответственности, образующее определенную организационную модель местного самоуправления. К таким органам Федеральный закон в статье 34 относит представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные Уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения^570.

Именно на региональном уровне и на уровне местного управления, как полагает Е. А. Агеева, происходит соединение производственной и социальной сфер жизнедеятельности человека, ибо место приложения труда и место удовлетворения материальных и духовных потребностей гражданина и есть, как правило, территория, на которой он проживает^571.

Основным субъектом муниципально-правовых отношений вообще и субъектом муниципально-правового деликта в частности является представительный орган местного самоуправления. Именно он включен во все три подгруппы субъектов муниципально-правового деликта, выделенных ранее; в его формировании и деятельности максимально проявляются принципы самостоятельности, законности и ответственности.

Принцип самостоятельности заключается в наделении представительных органов местного самоуправления собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Компетенция местных представительных органов как правовая структура складывается из двух элементов: предметов ведения и полномочий (прав и обязанностей) различных по наименованию органов самоуправления^572.

Принцип ответственности субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, сформулирован в главе 10 Федерального закона и предусматривает: представительные органы несут ответственность перед населением в результате утраты доверия; перед государством в случае нарушения законодательства Российской Федерации, правовых актов субъектов Федерации, положений Уставов муниципальных образований и за осуществление отдельных государственных полномочий; ответственность перед физическими и юридическими лицами – в случае принятия решений, ущемляющих права и свободы граждан муниципального образования.

Принцип законности в деятельности представительных органов местного самоуправления и других органов местного самоуправления носит двойственный характер. С одной стороны, органы местного самоуправления обязаны строго соблюдать требования законности в собственной повседневной работе.

С другой стороны, они должны добиваться исполнения закона всеми другими субъектами отношений местного самоуправления, проживающими или расположенными на территории муниципального образования.

Следующий субъект муниципально-правового деликта – это депутат представительного органа местного самоуправления, который может не только подвергаться муниципально-правовой санкции, но и участвовать в качестве элемента коллективного субъекта (представительного органа), принимающего решение и реализующего (применяющего) меры муниципально-правовой ответственности.

Депутат – это избранное (делегированное) лицо, уполномоченное представлять в выборном органе местного самоуправления интересы населения. Правовая материя депутатского мандата определяется несколькими существенными моментами.

Во-первых, депутат – это избранное лицо.

Во-вторых, депутат является представителем населения в выборном органе власти. Полномочное представительство депутата следует рассматривать в двух аспектах. Он – представитель избирателей своего округа и даже тех, кто голосовал против него либо вообще не участвовал в голосовании. Кроме того, депутат выступает представителем всего населения данного избирательного округа.

В-третьих, депутат представляет также соответствующий выборный орган местного самоуправления перед своими избирателями.

Депутат несет ответственность перед населением (избирателями), государством, юридическими и физическими лицами. Отметим, что количество оснований для досрочного прекращения полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления зависит от того, осуществляют они свои полномочия на постоянной основе или на временной.

В качестве субъекта, принимающего решение, реализующего (применяющего) меры муниципально-правовой ответственности и могущего претерпеть санкции, выступает глава муниципального образования.

В статье 36 Федерального закона определяется понятие «глава муниципального образования». Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется Уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Это лицо, непосредственно избранное населением или представительным органом местного самоуправления, а также наделенное, согласно Уставу муниципального образования, полномочиями на решение вопросов местного значения. Целесообразно было бы отметить еще одно принципиальное качество главы муниципального образования: он является высшим должностным лицом в муниципальном образовании, символизируя собой местную власть.

На главу муниципального образования возлагается задача выполнения Законов и иных актов Российской Федерации, Указов Президента Российской Федерации, Законов и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, Уставов и иных правовых документов муниципальных образований. Глава муниципального образования представляет интересы населения муниципального образования в территориальных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, выступает официальным представителем муниципального образования внутри страны и за ее пределами, принимает меры по обеспечению и защите интересов населения муниципального образования в судебных органах, руководит исполнительными органами местного самоуправления, издает нормативно-правовые акты по наиболее значимым местным вопросам.

Следующий субъект, на который могут быть возложены санкции муниципально-правовой ответственности, – глава местной администрации. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый Уставом муниципального образования^573.

Правовой статус должности главы местной администрации включает в себя ответственность за нарушение условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения; нарушение условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Федеральными законами и Законами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления в некоторых случаях предусматривают и подчеркивают специальный аспект публичного характера сферы деятельности^574 и муниципально-правовой ответственности в том числе, определяя, таким образом, особый статус лица, работа которого регулируется нормами трудового законодательства. Так, в некоторых случаях утверждаются Условия контракта для Главы Администрации в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения^575.

Правовой статус субъекта муниципально-правовой ответственности обладает рядом признаков, которые можно подразделить на общие, характерные для всех видов субъектов ответственности, и на специальные, имеющие отношение к отдельным группам субъектов муниципально-правовой ответственности.

Общий признак для всех субъектов муниципально-правовой ответственности заключается в том, что субъекты обладают правом на решение вопросов местного значения.

Специальные признаки обусловлены видом муниципального образования и объемом полномочий.

Представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные Уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, – эти субъекты обладают правом на принятие властных решений по вопросам местного значения в рамках своих полномочий.

Органы муниципальных районов, городского округа, поселений – эти субъекты обладают правом на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа, не отнесенных к вопросам местного значения поселений.

Органы местного самоуправления муниципальных районов и органы местного самоуправления городских округов (если иное не установлено Федеральным законом или Законом субъекта Российской Федерации) – эти субъекты обладают правом на осуществление переданных на уровень местного самоуправления государственных полномочий.

Вывод, который очевиден из проведенного анализа действующего законодательства: объем муниципально-правовой ответственности отличается не только в зависимости от вида муниципального образования, но и от объема принятых к исполнению полномочий, а также от процедуры формирования (глава администрации по контракту не может быть отозван населением, а глава муниципального образования, избранный населением и выполняющий функции главы администрации, – может).

С нашей точки зрения, перечень субъектов – носителей санкций муниципально-правовой ответственности – требуется расширить.

Новым или обладающим элементами новизны субъектом – носителем санкций муниципально-правовой ответственности, по мнению автора, может быть население муниципального образования.

Субъектом муниципального права, права на местное самоуправление признается население, независимо от численности, которое не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Это право оно может реализовать путем создания самостоятельного муниципального образования, а также через другие формы.

Неоправданно исключать его из перечня субъектов, уполномоченных не только на принятие решения о применении мер муниципально-правовой ответственности за неадекватное и (или) неправомерное (не соответствующее установленным Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами, актами органов государственной власти и органами местного самоуправления требованиям) действие или бездействие, но и за аналогичные собственные действия или бездействие. Однако действующий Федеральный закон население прямо не называет субъектом – носителем муниципально-правовой санкции.

Между тем, наличие формулировки «под свою ответственность» характеризует иную модель местного самоуправления, которая обособлена не только организационно от системы органов государственной власти, но и функционально: «Кроме вас, за это никто более не отвечает», «Вы единственный, от кого это зависит» и т. д.

Чтобы определить роль населения непосредственно в процессе управления муниципальным образованием, необходимо помнить, что его активное участие выражается, прежде всего, в голосовании на выборах главы и депутатов органов местного самоуправления, а также в жизни муниципального образования. Активная жизненная позиция населения, в том числе в решении вопросов местного значения, сегодня – достаточная проблема, чтобы не учитывать ее.

Обособленность местного самоуправления, его организационная и экономическая самостоятельность, конституционно закрепленная и реализуемая в отраслевом законодательстве, также является насущной проблемой в становлении муниципально-правовой ответственности вообще и населения, как субъекта носителя ее санкций, в частности. Она подчеркивается позицией государственного невмешательства в деятельность органов местного самоуправления (кроме случаев, обозначенных законом). Слова «под свою ответственность» означают «отстранение» государственной власти от участия в собственно местных делах.

Ответственность населения может пониматься как один из элементов сущностной характеристики местного самоуправления. Население принимает на себя «бремя», «обязанность» самостоятельно обеспечивать решение проблем, представляющих «местный интерес», т. е. в данном случае это может трактоваться и как ответственность за положение дел в муниципальном образовании.

Ответственность населения – это ответственность в сфере самоуправления, т. е. ответственность перед самим собой. Но это одна сторона проблемы.

Население, граждане, избиратели, реализующие право местного самоуправления, как субъект ответственности одновременно выступают в роли объекта непосредственного воздействия тех или иных управленческих решений.

Вполне реальна ситуация возникновения коллизий между законно избранными органами местного самоуправления и основной массой избирателей, втрое превышающей количество избирателей, принявших участие в формировании органов. Допустимость данной ситуации ни в коем случае не выделяет группы населения, в разной степени ощутившие на себе негативные последствия. Они одинаковы в равной степени для всех членов местного сообщества.

В равной степени ответственны за состояние дел местного самоуправления и те, кто занимает активную позицию, и те, кто самоустранился.

Очевидна связь понятия «под свою ответственность» в российском законодательстве с Европейской хартией местного самоуправления. Статья 3 хартии гласит: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Как видим, главный акцент делается на роли местных органов, что не исключает и «форм прямого участия» граждан.

Однако следует обратить внимание на то, что в странах Европейского Сообщества понятие «под свою ответственность» непосредственно связывается с областями, находящимися в сфере компетенции местных властей, и соответствующим ресурсным обеспечением выполняемых задач^576.

Определение местного самоуправления в Федеральном законе на ведущую позицию ставит население, а не органы, сохраняя понятие «под свою ответственность» в связке с населением.

Можно предположить, что в период принятия Федерального закона наибольшее влияние в среде реформаторов получила устаревшая концепция негосударственной природы местного самоуправления, при которой ответственность ассоциируется с внутренней самоответственностью. Однако в современных условиях выход из системы конфликта между муниципальным и региональным уровнями власти возможен исключительно за счет становления института ответственности. «Само использование категорий «ответственен», «ответственность» требует от соответствующих государственных органов определенного поведения и деятельности, обусловленной тем, что есть другие субъекты конституционно-правовых отношений, перед которыми они отвечают, с акциями которых должны соизмерять свои действия»577. Несомненно, вышесказанное в полной мере распространяется и на органы местного самоуправления, которое «не может быть ни чем иным, как автономной по своим полномочиям и деятельности частью общей российской государственности и государственности субъектов Российской Федерации»578.

Не вызывает сомнений, что ни административно-правовая, ни уголовно-правовая, ни дисциплинарная ответственность не могут быть применены к населению как субъекту местного самоуправления. Население не может находиться ни с кем ни в административно-правовых, ни в трудовых отношениях, Однако гражданско-правовые отношения и муниципально-правовые отношения с участием населения законодательству известны. Несомненно, и соответствующая юридическая ответственность должна иметь место. В свое время в одном из проектов Федерального закона предусматривался институт банкротства местного самоуправления. Вполне обоснованно идея не получила развития, но это не сняло необходимости постановки вопроса о юридической ответственности населения. Представляется, что она возможна исключительно в рамках муниципально-правовой ответственности.

А. А. Замотаев деятельность «под свою ответственность» характеризует как важный аспект организации местного самоуправления. «А это значит, что бремя последствия за решения по вопросам, принятым к своему ведению, ложится в полной мере на местное самоуправление»579.

И в данном случае «ответственность населения» не является объектом исследования.

В. И. Фадеев основное внимание уделяет принципу ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. «Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенное Уставом муниципального образования к его ведению, зависит, прежде всего, от того, насколько эффективно организована работа органов местного самоуправления, насколько инициативны и предприимчивы они в своей деятельности. Поэтому в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения муниципального образования должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также к себе, ибо население самостоятельно формирует муниципальные органы, а также непосредственно решает, в соответствии с Законом, вопросы местного значения»580. Налицо эффектная трансформация ответственности населения в претензии населения к «самому себе».

И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов, подчеркивая, что в законодательном определении понятия местного самоуправления ключевым является указание на самостоятельную и «под свою ответственность» деятельность населения, говорят об ответственности населения, имея в виду исключительно ответственность положительную. «Деятельность «под свою ответственность» – это не обязанность населения претерпевать коллективные лишения, применяемые государством, а обязанность деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права. Правда, ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические и другие последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться». И в данном случае речь идет о самоответственности населения «перед самим собой».

Следует отметить, что в юридической литературе не всегда признается возможность существования коллективной ответственности. С одной стороны, существование такой ответственности в демократическом правовом государстве вытекает из конституционного принципа народовластия, развитого в положениях Федеральных законов, с другой – применительно к рассматриваемому вопросу конституционный принцип в отраслевом законодательстве о местном самоуправлении не реализуется.

Тем не менее, все чаще встречается мнение о необходимости введения ответственности населения. Л. Б. Ескина высказывает мнение о том, что «исходя из сущности демократической конституции, не могут выступать субъектами конституционно-правовой ответственности такие социальные общности, как народ страны в целом, население иного публично-территориального образования (например, муниципального), этнотерриториальная общность (коренные народы, малые этнические группы). Причина такого подхода кроется в том, что данные социальные общности выступают как первоисточник демократической власти, ее субъект и объект одновременно, и в силу этого, так или иначе, лишенные бюрократического элемента, претерпевают на себе независимо от правового регулирования все позитивные и негативные последствия собственных решений, принятых посредством прямой демократии, а также решений представительных и назначаемых ими органов»581.

Анализируя позиции ученых, мы можем обратить внимание на то, что все еще превалирует осторожный подход к проблеме ответственности в сфере местного самоуправления в части ответственности населения. Ей придают в большей мере социальный, а не правовой характер, как бы замыкая ответственность в тесные рамки «самоответственности» за общее положение дел в пределах муниципального образования. В данном случае ответственность трансформируется в понимание своей определяющей роли в делах местного самоуправления, стремление и желание обеспечи-вать местный интерес как можно лучше и эффективнее^582.

Проблемным остается вопрос об определении субъекта – носителя ответственности: «население», «жители муниципального образования», «местное сообщество», «народ муниципального образования». По нашему мнению, «сообщество» – термин, как правило, неприменимый, он предполагает общий интерес, идею, активность, чего, к сожалению нет в современной России.

Мы склоняемся к использованию термина «население муниципального образования». С. А. Солдатов предлагает следующее определение: «Население муниципального образования – это совокупность индивидов, объединенных естественными причинами в исторически сложившиеся социальные и иные общности, различающиеся по национальным, половозрастным, профессиональным признакам, политическим убеждениям, верованиям и другим качествам, выполняющие различные функции и образующие в конечном итоге единую социально-экономическую и политическую государственно-организованную общность людей, проживающих на территории муниципального образования»583.

В муниципальном праве население муниципального образования является особым, так называемым «статусным» субъектом муниципального права (то есть субъектом, деятельность которого регулируется преимущественно муниципальным правом), основным и обязательным субъектом местного самоуправления и в целом муниципально-правовых отношений по российскому законодательству^584. Считается, что в население включаются не только граждане РФ, но и иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно или преимущественно проживающие на определенной территории, где осуществляется местное самоуправление^585. Применительно к осуществлению местного самоуправления, в общем эта мысль бесспорна, потому что в данном случае население муниципального образования рассматривается как субъект муниципального права. Однако при проведении отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления население выступает как участник особого правоотношения, имеющий право выразить свою волю, а все государственные органы, органы местного самоуправления и граждане обязаны этой воле подчиниться. Поэтому представляется обоснованным говорить в данном случае о населении муниципального образования не как о субъекте права, а как о субъекте (участнике) правоотношения, обладающего не общей, не отраслевой, а специальной правосубъектностью.

Население муниципального образования как субъект указанного отраслевого правоотношения – это совокупность лиц, имеющих право участвовать в голосовании по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, то есть в соответствии с требованиями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», соответствующими ряду цензов^586.

Таким образом, наполнение понятия «население муниципального образования» зависит от того, субъектом какого правоотношения в муниципально-правовой ответственности оно выступает (инициаторы, субъекты, принимающие решение, выразители и формирователи общего интереса).

Памятуя о проблеме активности населения муниципального образования, государство, с одной стороны, обязано создать максимально демократическую систему муниципальной власти, исходя из третьей и двенадцатой, а также корреспондирующих им 130–131 статей Конституции РФ, с другой стороны – предусмотреть механизмы, не допускающие нарушения прав человека, исходя из статьи второй Конституции РФ, даже если эти нарушения случились в силу бездействия самого населения.

Рассмотрим современное правовое состояние населения как субъекта – носителя муниципально-правовой ответственности. Первый аспект – прямое закрепление полномочий, которое предполагает ответственность по результатам его выполнения. Таковых полномочий немного.

Например, жители поселений, согласно ст. 35 Федерального закона^587, обладают не только сформулированным в общем виде правом «на решение вопросов местного значения», но и правом осуществлять полномочия представительного органа^588.

Второй аспект, превалирующий, – закрепление полномочий за органами местного самоуправления. И поскольку они – представители народа, их результативная деятельность (положительная или отрицательная) отражается на жителях муниципального образования.

В этом вопросе сформулирована и неоднократно повторялась^589 правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации о том, что «удаление главы муниципального образования в отставку выступает мерой его ответственности перед представительным органом муниципального образования, а в конечном итоге – и перед населением»590.

В теории муниципального права принято считать, что юридическая ответственность местной публичной власти опосредуется применением мер принуждения к органам местного самоуправления и их должностным лицам. При данном подходе, имеющем массу примеров в действующем законодательстве, заметно одно упущение: игнорирование роли самого публично-правового образования^591.

Очевидно, что органы местного самоуправления составляют единое целое с самим муниципальным образованием и призваны лишь реализовывать полномочия последнего. Они действуют в рамках своей компетенции, таким образом, представляют не свои интересы, а муниципального образования в целом.

Поэтому нельзя не согласиться с Е. Г. Кольцовой, что по закону, если «коллегиальный орган местного самоуправления был создан в качестве юридического лица (учреждения), то он может участвовать в гражданских правоотношениях в качестве самостоятельного участника этих отношений, наравне с другими субъектами»592. Поддержим замечание Л. Б. Соболевой, считающей излишним наделять органы местного самоуправления статусом юридического лица в гражданских правоотношениях, т. к. «порядок и форма их участия в таких правоотношениях как представителей муниципального образования уже определены законодательством»593.

В соответствии со ст. 124 ГК РФ применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, равными сторонами следует признавать и органы местного самоуправления, и муниципальное образование.

Некоторые авторы прямо называют муниципальное образование субъектом правовой ответственности: М. С. Зайцев^594, С. Т. Ким^595, К. Г. Лачуев^596, С. П. Макарова^597, Д. Б. Сергеев^598, Ю. В. Соболевская^599, Л. В. Фоноберов^600.

Косвенно ответственность муниципальных образований исследовали в своих работах о муниципальных контрактах на выполнение муниципальных нужд, о муниципальных учреждениях, об оказании муниципальных услуг: Д. Д. Арабули^601, И. А. Ивлиева^602, В. А. Румянцев^603, А. А. Скакалина^604, А. Б. Соболь^605, Л. В. Стародубова^606, С. С. Сушков^607, С. Шайдуров^608.

Проблемы субсидиарного применения ответственности муниципальных образований как учредителя некоммерческой организации, собственников имущества муниципальных учреждений исследовали: А. С. Бакин^609, М. С. Берилло^610, А. С. Доценко^611, Д. Е. Зайков^612, А. М. Семенова^613.

Отметим, что признание муниципального образования субъектом муниципально-правовой ответственности следует из действующего законодательства, анализ которого показывает фактически подмену понятий: ответственность органов муниципального образования, его должностных лиц – это косвенная, скрытая ответственность муниципального образования.

Примером может быть ст. 76 Федерального закона и корреспондирующие ст. 16, 1071 ГК РФ. Из ст. 76 следует, что ответственность перед физическими и юридическими лицами несут муниципальные органы и должностные лица. Одновременно с этим ст. 16, 1071 ГК РФ свидетельствуют о том, что вред, причиненный данными субъектами, подлежит возмещению, по общему правилу, муниципальной казной – очевидно, что неблагоприятные последствия наступают непосредственно для публично-правового образования, а значит, гражданско-правовую ответственность несет именно муниципалитет, что не исключает возможности последующей материальной ответственности виновных должностных лиц.

В соответствии со ст. 126 ГК РФ, субъекты РФ, муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы допускается в случаях, предусмотренных законом. Субъектами имущественной ответственности при причинении убытков выступают соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование (ст. 124 ГК РФ). Органы власти приобретают и осуществляют права и обязанности не самостоятельно, а от имени муниципальных образований (п. 2 ст. 125 ГК РФ). В этой связи ВАС РФ указывает, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, необходимо иметь в виду, что ответчиками по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (ст. 16 ГК) в лице соответствующего финансового или иного административного органа (п. 12 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 1.07.96 № 6/8)614.

По Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» необходимо разграничивать понятие представителя нанимателя-работодателя (глава муниципального образования и пр.) и собственно нанимателя (муниципальное образование). Согласно ст. 38 ТК РФ материальный ущерб работнику возмещает другая сторона трудового договора – работодатель. Получается, что формально материальную ответственность несет представитель нанимателя, а фактически ущерб компенсируется за счет средств муниципалитета. Законодательная противоречивость, таким образом, вносит неопределенность в вопрос о легальном «ответчике». Подобно материальной ответственности работодателя – юридического лица необходимо рассматривать материальную ответственность нанимателя – муниципального образования^615.

В связи с признанием юридического лица субъектом административного правонарушения актуализировалась возможность административного наказания органов местного самоуправления. Важно подчеркнуть, что, во-первых, речь идет только о коллегиальных органах – юридических лицах, а во-вторых, к ним применимы лишь предупреждение и административный штраф^616.

Скрытая гражданско-правовая ответственность, материальная ответственность нанимателя – муниципального образования как политика, выбранная законодателем в обозначенном вопросе признания ответственности муниципального образования, прослеживается и в муниципально-правовой ответственности.

Отсутствие в России правовой ответственности муниципального образования нужно восполнить, а существующую подмену видов ответственности и субъектов ответственности целесообразно привести в соответствие.

Одним из возможных выходов из обозначенной ситуации может быть введение в правовую действительность предлагаемого понятия: «юридическое лицо публичного права».

В. Е. Чиркин высказывает и обосновывает идею о введении в правовую действительность понятия юридического лица публичного права^617.

Н. С. Тимофеев^618 также считает необходимым создание категории юридического лица публичного права, обосновывая это тем, что Конституция Российской Федерации, радикально меняя социально-экономический строй, сохранила многие социальные блага, определяющие качество жизни, позволила государству освободиться от многих социальных функций и возложить их на уровень муниципальных образований без надлежащего материального обеспечения. Сочетание публично-правовых функций муниципального образования с хозяйственной деятельностью – это ярко выраженная суть муниципального образования как субъекта публичных интересов, подчеркивающая социальный характер муниципальной деятельности. На уровне муниципальных образований политика и хозяйствование имеют гораздо большее единство, чем на уровнях государственной власти.

По нашему мнению, этот вопрос подлежит незамедлительному решению. Анализ последнего законодательства выявил негативную тенденцию – уход от ответственности публичной власти (муниципальной власти по воле федерального законодателя) за оказание муниципальных услуг, за их качество посредством перехода из публично-правовой ответственности (муниципальной, прежде всего) в плоскость гражданско-правовой ответственности.

Государство последовательно, начиная с 2006 г., осуществляет политику уменьшения «бремени ответственности» по долгам созданных им учреждений. По проекту новой редакции ГК РФ^619 возвращается обязанность несения субсидиарной ответственности собственниками имущества бюджетных учреждений, в отношении собственников имущества автономных учреждений также вводится субсидиарная ответственность. Казалось бы, законодатель решил исправить свои упущения. Но такая субсидиарная ответственность носит весьма ограниченный характер, так как основания ее применения ограничены только случаями обязательств учреждений, связанных с причинением вреда гражданам^620.

Федеральным законом от 3.11.2006 г. № 175-ФЗ, от 8.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» законодатель сократил перечень видов и количество учреждений, по обязательствам которых на государство (публично-правовое образование) возлагалась бы субсидиарная ответственность^621.

По сути, органы публичной власти просто осуществляют содержание существующей системы бюджетных учреждений в виде «сметного финансирования от фактически сложившихся расходов» вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг^622. Новеллы регулирования закрепили потенциальную возможность «безответственности» учреждений по своим обязательствам с одновременным устранением субсидиарной ответственности публично-правового образования. Поэтому изменение статуса существовавших учреждений с бюджетных на автономные, равно как и создание новых учреждений в виде автономных, выгодно для публично-правовых образований, так как снижаются пределы ответственности собственника имущества по обязательствам учреждения^623.

Мы поддерживаем мнение В. А. Евстигнеева о том, что сделки, в которых участвуют публичные образования, нередко имеют социальную составляющую (социальную направленность), не позволяющую причислить их к сугубо рыночным^624. Тем не менее законодатель эту особенность не закрепляет, что является негативной тенденцией, требующей скорейшего решения.

Разделим точку зрения Н. С. Тимофеева, который считает, что «публичная и гражданская правоспособность, адресованная муниципальному образованию, фактически адресована местному сообществу (общине) как коллективному субъекту права, в сфере деятельности которого сосредоточены как публично-властные, так и хозяйственно-публичные функции»625.

В связи с этим целесообразно изменение правового статуса населения муниципального образования, в том числе в институте муниципально-правовой ответственности^626.

Федеральный закон предусматривает, что в Уставе муниципального образования, помимо обязательных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, могут быть определены иные органы. Их наименование, компетенция, срок полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности фиксируются в Уставах муниципальных образований.

Вероятно, эти органы и выборные должностные лица местного самоуправления могут быть субъектами – носителями муниципально-правовых санкций за решение вопросов местного значения (выборный омбудсмен разного вида и др.).

Примером могут быть контрольные органы муниципальных образований^627, избирательные комиссии соответствующего уровня^628. Общепризнано, что в случаях нарушения законодательства членами избирательных комиссий либо комиссиями в целом привлечение будет именно к конституционно-правовой ответственности, поскольку прекращение полномочий члена избирательной комиссии либо расформирование комиссии в силу специфики статуса комиссий нельзя считать разновидностью дисциплинарной ответственности^629.

Расформирование избирательной комиссии муниципального образования и досрочное прекращение полномочий ее членов с правом решающего голоса тоже не могут быть увязаны только с муниципальным правом, так как закреплены в законодательстве о выборах и имеют универсальный статус для всей системы избирательных комиссий^630.

Однако органы местного самоуправления формируют контрольные органы, избирательные комиссии, следовательно, могут поощрить или наказать, в этом случае может идти речь о муниципально-правовой ответственности этих субъектов.

Одной из новелл Федерального закона стало появление еще одного субъекта муниципально-правовых отношений, который может стать субъектом муниципально-правовой ответственности в будущем: совет муниципальных образований субъекта РФ.

Законодательство о местном самоуправлении содержит императивные нормы об обязательном наличии совета муниципальных образований в каждом субъекте РФ (ст. 66 Федерального закона). Тут же содержится отсылка к Федеральному закону «О некоммерческих организациях»; создание некоммерческих организаций основано на принципе добровольности, свободы волеизъявления. Возникает определенная коллизия между добровольностью членства муниципальных образований в совете муниципальных образований субъекта РФ и обязательностью создания последнего в субъекте РФ. На это, кстати, указывал и Совет Европы. В ходе 19-й сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, которая проходила в октябре 2010 года в Страсбурге, квалифицированным большинством голосов был утвержден отчет о состоянии местной и региональной демократии в России, а также приняты рекомендации в отношении ее развития. Российским властям было рекомендовано изменить Федеральный закон таким образом, чтобы создание муниципальных и региональных ассоциаций перестало быть обязательным и было отдано на усмотрение свободно избранных территориальных собраний.

Совет муниципальных образований субъекта РФ создается для взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ; их имущество складывается из членских взносов муниципальных образований – из муниципального имущества. Они, «равно как и иные некоммерческие организации, создаваемые публично-правовыми образованиями для реализации публичных потребностей с передачей в их собственность государственного и муниципального имущества в отличном от приватизации порядке, способны реализовывать правомочия собственника в своих частных интересах, даже в контексте их участия в гражданских правоотношениях»631. Отметим только, что «частные» интересы этих субъектов тесно связаны с публичным интересом их учредителей. Следовательно, ответственность за переданное муниципальное имущество, за выполнение (или невыполнение) защиты и представления общих интересов они должны нести перед органами местного самоуправления. Возможно, эти меры ответственности могут носить договорной характер – они создаются на основании договора.

Представляется неправильным существующее на сегодняшний день договорное регулирование основных вопросов деятельности советов муниципальных образований. Как справедливо отмечают Е. С. Волкова и М. Ю. Зенков, нельзя ставить знак равенства между ассоциациями муниципальных образований и ассоциациями юридических лиц как некоммерческими организациями, чей правовой статус определяется ГК РФ и Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Ассоциация муниципальных образований является не только субъектом гражданских правоотношений, но и объединением публично-правовых образований, в связи с этим ее статус должен закрепляться отдельным Федеральным законом^632.

Принципиально соглашаясь с тем, что публичный характер отношений, связанных с формированием и деятельностью советов муниципальных образований, диктует необходимость централизованного регулирования указанных отношений, решение данных вопросов целесообразно передать на уровень субъектов Российской Федерации, что позволило бы учесть региональные особенности, в связи с этим внести соответствующие дополнения в Федеральный закон^633.

Потенциальным субъектом муниципальной ответственности могут быть в силу ст. 20 Федерального закона органы территориального общественного самоуправления (ТОС). Согласно Федеральному закону, основания и виды ответственности органов территориального общественного самоуправления и выборных лиц территориального общественного самоуправления определяются действующим законодательством, Уставом территориального общественного самоуправления.

Акты муниципального уровня называют основания для ответственности этих органов перед населением, перед органами местного самоуправления и устанавливают ответственность органов местного самоуправления перед ТОС. Например, «органы местного самоуправления муниципального образования город Кропоткин и их должностные лица, причинившие ущерб территориальному общественному самоуправлению, несут ответственность, предусмотренную законодательством»634.

Ответственность ТОС и его органов перед государством и перед органами местного самоуправления также закреплена в некоторых актах органов местного самоуправления^635.

Таким образом, муниципальный уровень закрепляет органы и должностные лица ТОС в механизме муниципально-правовой ответственности как субъект ответственный, как субъект, перед которым отвечают.

Потенциальным субъектом муниципально-правовой ответственности могут стать фракции в представительном органе муниципального образования, введенные Федеральным законом от 20.03.2011 г. № 38-ФЗ^636. Законы субъектов Федерации закрепляют в качестве принципа деятельности фракции в представительном органе муниципального образования принцип социальной ответственности (Брянской^637 и Псковской областей^638, Краснодарского края^639 и др.). Не останавливаясь на проблематике определения понятия и наполнения социальной ответственности, отметим необходимость их нормативного закрепления.

Деятельность фракций регулируется, в том числе, муниципально-правовыми актами (регламентами, положениями о фракциях и т. д.), которые могут закрепить ответственность (отрицательную или положительную) этих субъектов. Анализ актов местного уровня показал наличие отсылочных норм об ответственности: «Ответственность за невыполнение обязанностей членами депутатских объединений (фракций) устанавливается положениями о соответствующих депутатских объединениях (фракциях)»640.

Анализ существующего законодательства в обозначенной сфере показал недостаточное, с нашей точки зрения, участие населения и институтов гражданского общества. Отсутствие правовых механизмов, позволяющих названным субъектам участвовать в процессе инициирования, принятия и реализации решения в процедурах муниципально-правовой ответственности, должно быть исправлено на всех трех уровнях регулирования исследуемого института.

Согласно п. 2 ст. 36 Федерального закона от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»641, политические партии, их региональные отделения и иные структурные подразделения вправе принимать участие в выборах.

Кроме того, согласно ст. 27 Федерального закона от 19.05.1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»642, общественные объединения имеют право участвовать в выборах и референдумах.

Исходя из вышеизложенного, субъектами, обладающими правом выдвижения кандидатов на муниципальных выборах, а следовательно, и правом отзывать их, обладают региональные отделения политических партий, общественных движений, иные общественные объединения, которые мы также отнесем к субъектам муниципально-правовой ответственности.

Муниципальное развитие, построенное на демократических принципах с широким участием населения, носит стратегический характер. Повседневная действительность свидетельствует о том, что активность населения не стала определяющей в решении вопросов местного значения.

Чем объяснить этот существующий разрыв между конституционной декларативностью и реальностью? Актуальность установления причин этого явления связана с определением путей дальнейшего развития. Под угрозой оказывается сама идея народовластия, местного самоуправления.

По нашему мнению, причинами разрыва между конституционной декларативностью и отраслевой реальностью могут быть названы проблема низкой активности населения, ненадлежащие финансово-экономические основы местного самоуправления (частично вызванные все той же пассивностью органов местного самоуправления и населения), неготовность органов государственной власти реализовать на практике конституционную модель самостоятельности нового уровня публичной власти.

Глава 11

ХАРАКТЕРИСТИКА ИНЫХ ЭЛЕМЕНТОВ ДЕЛИКТА МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ (ОБЪЕКТИВНАЯ И СУБЪЕКТИВНАЯ СТОРОНА ДЕЛИКТА)

При исследовании муниципально-правового деликта, его объективной и субъективной сторон целесообразно воспользоваться существующими в теории юридической ответственности разработками.

Объективная сторона правонарушения – это внешнее проявление противоправного деяния. Именно по такому проявлению можно судить о правонарушении – о том, что оно произошло и какой вред причинило. Объективная сторона правонарушения – совокупность внешних признаков, характеризующих данное правонарушение, к которому относят:

– деяние;

– противоправность (формальный аспект);

– вредный результат (содержательный аспект);

– причинную связь между деянием и вредным результатом (вредоносный результат должен быть следствием, а само поведение – причиной именно этого результата)643.

Объективная сторона правонарушения также определяется, как «характеристика деяния, способа его совершения (группой, систематически, повторно, с применением оружия, специальных технических средств), обстоятельств (во время эпидемии, в военное время, во время стихийных бедствий). Для ряда составов правонарушений достаточно только совершения деяния, хотя бы оно и не повлекло последствий (превышение водителем установленной скорости движения, нарушение правил охраны труда, произнесение оскорбительных слов, заведомо ложная реклама, уклонение от уплаты таможенных платежей и т. п.)»644.

Деяние – поведение, находящееся под контролем воли и разума человека и выражающееся в действии или бездействии. Действие – это активное поведение человека, бездействие – поведение пассивное. Бездействие будет правонарушением тогда, когда лицо обязано было действовать, т. е. выполнять свои правовые обязанности. Обязанность действовать (а не вести себя пассивно) может вытекать непосредственно из закона, договора, профессиональных обязанностей (глава муниципального образования обязан принимать управленческие решения).

Традиционно считается, что объективная сторона правонарушения заключается в его выражении вовне, т. е. в конкретных посягательствах на охраняемый объект, при этом посягательство осуществляется в форме волевого поступка.

В нашем случае подобным волевым поступком является властное решение – решение выборного, должностного лица, органа местного самоуправления, муниципального служащего, имеющее определяющее воздействие на решение политических и социальных задач местного сообщества. Анализ негативных последствий принятых властных решений, раскрывающий специфику объективной стороны правонарушения в области местного самоуправления, необходим для успешного достижения цели данной работы.

Объективная сторона правонарушения – своеобразный фундамент юридической ответственности, без которого она вообще не существует. Принципиальное значение объективной стороны деяния для ответственности лица была сформулировано еще К. Марксом: «Законы, которые делают главным критерием не действия как таковые, а образ мыслей действующего лица, – это не что иное, как позитивные санкции беззакония… Лишь постольку, поскольку я проявляю себя, постольку я вступаю в область действительности, – я вступаю в среду, подвластную законодателю. Помимо своих действий, я совершенно не существую для закона, совершенно не являясь его объектом»645.

Поэтому объективная сторона правонарушения, так же как и преступления, является главным критерием в оценке намерений и целей преступника (правонарушителя), в оценке его субъективной стороны^646.

Объективная сторона муниципального правонарушения характеризует само муниципальное правонарушение, а также последствие, с которым связан ущерб, причиненный его субъекту. В качестве элемента объективной стороны выступает противоправность деяния, которая выражается в следующем:

1) неприменение муниципально-правовой нормы;

2) недолжное применение муниципально-правовой нормы, что может привести к снижению эффективности ее реализации;

3) прямое нарушение муниципально-правовой нормы.

Кроме основных признаков объективной стороны правонарушения, существуют факультативные признаки. Они имеют важное материально-правовое значение, оказывая существенное влияние на назначение наказания. В ряде случаев они выступают в качестве обстоятельств, смягчающих или отягчающих ответственность виновного при привлечении его ответственности. Все они являются необходимой физической характеристикой любого правонарушения.

Законодательным актом, наиболее полно отражающим такой элемент правонарушения в области местного самоуправления как объективная сторона, является Федеральный закон, однако хотелось бы отметить, что в указанном законодательном акте содержатся положения, которые явно не систематизированы, имеют ряд технических недоработок. Но даже несмотря на приведенные обстоятельства, становится возможным на основе анализа указанного закона дать следующее определение объективному основанию правонарушения в области местного самоуправления: это юридическое деяние (действие или бездействие), совершенное выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, выраженное:

1) в издании нормативных-правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, Федеральным конституционным законам, Федеральным законам, Федеральным подзаконным нормативным-правовым актам, конституциям (уставам) и Законам субъектов Российской Федерации, Уставу муниципального образования;

2) в грубом нарушении (неисполнении, в ненадлежащем исполнении или исполнении в недолжном объеме) указанных нормативных правовых актов, если это повлекло за собой нарушение прав и свобод граждан, т. е. привело к причинению вреда населению, проживающему на территории муниципального образования.

Объективная сторона содержит само деяние и те последствия, с которыми связан ущерб, причиненный объекту муниципально-правового деликта. Необходимым элементом объективной стороны является противоправность. Противоправными признаются те деяния, которые отступают от требуемого государством правомерного поведения. Такое требование есть одновременно и запрещение неправомерного поведения. Запрещение и пресечение тех или иных деяний осуществляются путем установления юридических санкций за их совершение. Не соответствующим правомерному поведению может быть как действие, так и бездействие. При этом бездействие может быть признано таковым лишь при условии, если, например, глава муниципального образования или глава местной администрации не выполнил возложенной на него соответствующей правовой обязанности и не совершил действий, которые должен был совершить^647.

Сущность объективной стороны муниципального правонарушения – массовое нарушение гарантируемых Конституцией Российской Федерации прав и свобод указанных субъектов.

Интересным представляется подход, в основу которого положен анализ составляющих элементов объективной стороны муниципального правонарушения^648.

Объективная сторона муниципального правонарушения состоит из элементов, аналогичных объективной стороне иных видов правонарушений, включая в себя: противоправное деяние, его общественно вредные последствия и причинную связь между деянием и наступившими последствиями. Специфика элементов, составляющих объективную сторону муниципального правонарушения, заключается в следующем:

1) противоправным деянием является запрещенное законом властное решение или, наоборот, не принятое властное решение, которое в соответствии с требованиями закона должно быть принято;

2) противоправным деянием может являться и юридически нейтральное деяние, если в результате его совершения наступили общественно вредные последствия;

3) общественно вредные последствия муниципального правонарушения имеют массовый характер.

В отечественном государствоведении существует точка зрения, допускающая, что совершение противоправного деяния не всегда приводит к причинению реальных вредных последствий, что оно противоправно само по себе и может быть связано лишь с опасностью того или иного непосредственного вреда. Что же касается объективной стороны муниципального правонарушения, то, как следует из приведенного выше описания ее специфики, о наличии данного элемента в составе муниципального правонарушения можно говорить и при отсутствии факта совершения запрещенного законом деяния.

Итак, рассмотрев вопрос об объективной стороне муниципального правонарушения, можно сделать следующий вывод: руководствоваться классификацией юридических деяний, основанной на делении последних только на правомерные (незапрещенные) и неправомерные (запрещенные), для определения объективной стороны муниципального правонарушения недостаточно.

В этом плане представляет интерес классификация В. К. Рейхер, в основу которой положен не только признак наличия причиненного вреда, но и управомочивающая функция государства. Так, автор дает следующую классификацию действий, причиняющих вред^649:

1) запрещенные законом (противоправные);

2) действия, на причинение вреда которыми закон дает разрешение;

3) действия незапрещенные и неразрешенные, которыми закон не запрещает, но и не разрешает причинять вред.

Основываясь на приведенной классификации, следует еще раз акцентировать внимание на то, что объективная сторона муниципального правонарушения – это властные решения субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, выраженные в совершении деяния (действия или бездействия):

1) запрещенные законом (противоправные);

2) действия, на причинение вреда которыми закон дает разрешение;

3) действия незапрещенные и неразрешенные, которыми закон не запрещает, но и не разрешает причинять вред.

Подобная классификация представляется оптимальной в рамках рассматриваемого вопроса; особенность структуры муниципально-правовых норм такова, что санкция отсутствует, в результате чего в качестве определяющего фактора противоправности было бы корректно указывать не наличие запрета установленной санкции, а причинение, в результате принятия властных решений, вреда охраняемым Конституцией Российской Федерации и законам, и правоотношениям.

Наличие вреда является основанием, позволяющим определить совершение юридически нейтральных деяний (действия или бездействия) в качестве объективной стороны муниципального правонарушения.

Поскольку причинение вреда обычно является обязательным условием, позволяющим установить наличие объективной стороны правонарушения, то в отношении муниципального правонарушения возникает необходимость более подробно определить виды юридически нейтральных деяний (властных решений), которые имеют негативные последствия для населения, т. е. причиняют вред. Таковыми являются властные решения, влекущие:

1) исключительно негативные последствия;

2) негативные последствия, превосходящие полученные положительные эффекты;

3) наступление полученного положительного эффекта значительно меньше ожидаемого.

Специфика муниципально-правовой ответственности позволяет утверждать возможность наличия не только вреда как последствия деликта, но и положительного результата, превзошедшего ожидаемый.

Вред, причиненный деянием, – неблагоприятные последствия, наступающие в результате правонарушения. Эти неблагоприятные последствия могут быть имущественного (утрата имущества, упущенная выгода), неимущественного (оскорбление, клевета), организационного (лишение возможности осуществить свое право), личного (лишение жизни, причинение ущерба здоровью) и иного характера.

Причинная связь между деянием и наступившим вредом в праве – это связь между явлениями, в силу которой одно из них с необходимостью порождает другое (следствие).

Для привлечения правонарушителя к ответственности необходимо по каждому конкретному делу установить наличие причинной связи между поведением правонарушителя и причиненным вредом. Иными словами, причиненный вред должен быть непосредственным следствием (результатом) неправомерного поведения. Поскольку в силу взаимосвязи явлений объективного мира причина и следствие нередко могут меняться местами, то при расследовании и рассмотрении уголовных дел, а также по другим правонарушениям всегда следует четко установить, предшествовало ли по времени то или иное поведение наступившему результату. Если нет, то нет и причинной связи между ними.

В этом, по мнению автора, отличительная особенность объективной стороны муниципального правонарушения: во-первых, факультативность вреда и, во-вторых, возможность положительного результата.

Субъективная сторона муниципального деликта также имеет свои особенности.

Традиционно субъективная сторона любого вида правонарушения определяется как психологическое отношение субъекта к совершаемому им общественно опасному деянию, наступившим в результате его совершения негативным последствиям.

Субъективная сторона – это внутреннее психическое отношение нарушителя к совершенному им правонарушению. К признакам, образующим субъективную сторону правонарушения, относятся: вина, мотив и цель правонарушения, а также эмоциональное состояние лица в момент совершения правонарушения. Несмотря на различное содержание этих признаков, они объединяются в одну группу, образующую субъективную сторону правонарушения, характеризующую процессы, происходящие в психике субъектов правонарушений.

В муниципальном правонарушении, по авторскому мнению, составляющие ее элементы в основном являются факультативными, и в этом субъективная сторона муниципального правонарушения имеет свою специфику.

Различают две основные формы вины: умышленная вина и вина в форме неосторожности.

По мнению В. О. Лучина, «в сфере публичного права нет отрасли, где бы ответственность возлагалась на субъектов без вины»650. Однако позволим себе не согласиться с данным утверждением, поскольку многие муниципальные правонарушения есть результат коллегиальных решений. Депутат мог голосовать против решения, которое было принято большинством голосов, в результате чего представительный орган был распущен.

Поскольку субъектом муниципального правонарушения может являться не только физическое лицо (должностное лицо, депутат, глава муниципального образования), но и выборный орган местного самоуправления, уместен вопрос о том, насколько допустимо говорить о наличии данного элемента у коллективного субъекта: при совершении, например, исполнительным или представительным органом местного самоуправления муниципального правонарушения.

Относительно представительного органа власти необходимо отметить следующее: несмотря на то, что нормативно-правовые акты принимаются коллегиально, все же депутаты принимают решения самостоятельно, что и позволяет говорить о наличии субъективной стороны в деятельности народных избранников, что, однако, не исключает применение к ним такой меры коллективной муниципальной ответственности, как роспуск представительного органа местного самоуправления. В то же время наличие коллективной формы ответственности депутатов не исключает и не должно исключать возможность применения к ним индивидуальной формы муниципально-правовой ответственности – отзыва, т. е. досрочного прекращения полномочий, а также иных индивидуальных мер муниципальной ответственности.

Аналогичная ситуация складывается и в отношении администрации муниципального образования (исполнительного органа), постановления которой принимаются на основе коллегиальной подготовки решения специалистами администрации, которые подписывает глава администрации и визируют руководители структурных подразделений, а также заместитель главы, курирующий данное направление.

В настоящее время ни федеральным законодательством, ни законодательством субъектов Российской Федерации не предусмотрены меры коллективной ответственности исполнительного органа муниципального образования.

Отставка аппарата администрации при досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования не может рассматриваться в качестве коллективной меры муниципальной ответственности исполнительного органа власти местного самоуправления, поскольку непосредственно по отношению к руководителям администрации не имеет принудительного характера и не свидетельствует об упущениях или неправомерности их деятельности. В противном случае было бы сложно объяснить, почему в состав новой администрации, как правило, включаются члены прежней команды.

Таким образом, наличие субъекта муниципального правонарушения в лице коллегиального органа местного самоуправления свидетельствует не об особом психическом отношении юридического лица к издаваемым решениям и последствиям, что было бы затруднительно доказать, а о применении коллективной меры муниципально-правовой ответственности ко всем его членам, работникам. Понятие субъективной стороны муниципального правонарушения применимо исключительно в отношении физических лиц, наделенных властными полномочиями по решению вопросов местного значения и соответствующим правовым статусом или мандатом.

Отдельно следует рассмотреть вопрос о субъективной стороне муниципального правонарушения, возникшего при принятии властного решения, вступившего в силу в результате волеизъявления двух или более потенциальных субъектов муниципального правонарушения.

Выше уже был рассмотрен вопрос о наличии субъективной стороны отдельных членов коллегиального органа местного самоуправления при применении к ним мер коллективной муниципально-правовой ответственности. Однако в данном случае необходимо сместить акцент и рассмотреть, какова субъективная сторона муниципального правонарушения при различной степени причастности каждого субъекта, принимающего участие в нормотворческом процессе.

Условно процедуру принятия любого муниципального правового акта можно разбить на три этапа: нормотворческая инициатива, принятие решения, подписание решения (контрассигнатура). Мы будем исходить из того положения, что инициатор проекта муниципального правового акта не несет муниципально-правовой ответственности за проявленную инициативу, поскольку инициатива сама по себе не является властным решением. Статус инициатора, внесшего проект муниципального правового акта, не предусматривает у него достаточных полномочий для принятия вносимого на рассмотрение проекта нормативного правового акта, в связи с чем, применительно к инициатору, следует говорить об отсутствии субъективной стороны муниципального правонарушения в его нормотворческой инициативе, потому что отсутствует причинно-следственная связь между проектом решения и негативными последствиями, наступившими в ходе его реализации.

Из данного утверждения следует, что должностные лица местного самоуправления несут ответственность за отсутствие необходимой нормотворческой инициативы, поскольку отсутствие таковой может быть расценено как бездействие, что является пассивной формой совершения муниципального правонарушения. При этом нельзя возлагать ответственность на главу муниципального образования, должностных лиц местного самоуправления за подписание нормативного правового акта (решения), поскольку, в соответствии с действующим законодательством и нормами уставов муниципальных образований, подписание принятого решения является их обязанностью.

В связи с вышеизложенным обстоятельством можно утверждать, что ответственность за принятие решения полностью возлагается на субъектов, участвовавших в его принятии. Количество участников, принимающих участие в непосредственном принятии нормативного правового акта, различается в зависимости от установленной правовой процедуры нормотворчества.

О наличии вины в форме умысла возможно говорить лишь только в том случае, если субъект муниципального правонарушения, принявший властное решение, не только предвидел, но и желал наступления негативных общественно опасных последствий (прямой умысел), либо не желал, но сознательно допускал эти последствия, либо относился к ним безразлично (косвенный умысел).

Умысел, в свою очередь, может быть прямым, когда лицо сознает общественно опасный характер своих действий, предвидит возможность наступления вредных последствий, желает их наступления, и косвенным, когда лицо сознает общественно опасный характер своих действий, предвидит возможность наступления вредных последствий, не желает, но допускает наступление указанных в законе последствий.

На муниципальном уровне муниципально-правовая ответственность за умышленное причинение вреда населению предусмотрена лишь в отношении главы муниципального образования и депутатов представительных органов местного самоуправления (см., например, ст. 17 Устава города Ставрополя).

Субъективная сторона муниципального правонарушения, в случае принятия властного решения, составляющего в своей сути юридически нейтральное деяние, в результате совершения которого был причинен вред населению (избирателям), включает в себя вину в форме неосторожности. И поскольку большинство норм Конституции Российской Федерации, устанавливающих основные критерии реализации социальных задач, не содержат прямых запретов, постольку значительное количество конституционных правонарушений имеет в основании субъективной стороны именно вину в форме неосторожности. Аналогичная позиция, по нашему мнению, применима и к муниципальному деликту.

Вина в форме неосторожности, в свою очередь, традиционно подразделяется на два вида: самонадеянность, когда субъект предвидел наступление негативных последствий, но рассчитывал избежать их, и небрежность, когда субъект не предвидел наступление негативных последствий, но должен был предвидеть их наступление.

Особенностью муниципального правонарушения является не только возможность коллективной ответственности, но и его субъективная сторона, которая выражается в отсутствии возможности определить у коллективного субъекта вину; а также необязательное наличие вины у индивидуального субъекта.

Следующая особенность субъективной стороны муниципального деликта заключается в следующем: о наличии вины в форме самонадеянности или небрежности следует говорить как о наиболее типичном при решении органами и должностными лицами местного самоуправления социальных задач.

Итак, вина не всегда является необходимым элементом субъективной стороны муниципально-правового деликта, например, в случае роспуска депутатов представительного органа местного самоуправления, в случае неудовлетворительной оценки деятельности главы муниципального образования и т. д.

С виной тесно связано понятие казуса.

Казус (случай) – факт, который возникает не в связи с волей и желанием лица. Казус может быть фактом природных явлений (наводнение, пожар), результатом поведения других людей. Но всегда он представляет собой невиновное причинение вреда, хотя по некоторым своим формальным признакам случай подпадает под понятие правонарушения. Будучи лишен вины (умышленной или неосторожной), он не влечет ответственности лица, по отношению к которому рассматривается^651.

Вина в рамках традиционных видов государственно-правовой ответственности при совершении деяний, причиняющих вред, но не являющихся нарушением запрета, – явление нераспространенное. Однако муниципально-правовая ответственность более, нежели иные традиционные виды государственно-правовой ответственности, позволяет классифицировать подобные деяния как правонарушение.

Таким образом, основания субъективной стороны муниципального правонарушения подразделяются на:

– вину – за совершение запрещенного деяния;

– риск – за совершение юридически нейтрального деяния, в результате чего был причинен вред.

Точка зрения на возможность использования риска как одного из видов основы субъективной стороны правонарушения прежде уже высказывалась в отечественном правоведении, при этом к соотношению понятий «вина» и «риск» существует два подхода.

Представитель первого подхода В. А. Ойгензихт в качестве основания субъективной стороны правонарушения допускает риск, обособляя его от вины. При этом риск связан, по мнению автора, с относительностью свободы воли и по существу является допущением вероятного распределения негативных последствий^652. Отличие вины от риска заключается в том, что если в первом случае имеет место психическое отношение к нарушению установленного законом запрета, то во втором случае – психическое отношение к деяниям, когда в результате их совершения наступили общественно опасные последствия, но на совершение которых законом запрета не установлено.

Можно заметить, что наши воззрения пересекаются с его взглядом на решение данного вопроса, однако, если В. А. Ойгензихт рассматривает понятие риска исключительно в рамках гражданско-правовой ответственности, то в нашем случае – в рамках муниципально-правовой, карательной ответственности, которая в большей степени ориентирована на применение санкций за нарушение установленных запретов.

В аналогичном ракурсе понятие риска раскрывает М. С. Гринберг, отмечая, что риск – опасное действие, связанное с вероятностью ущерба^653. Тем самым автор подчеркивает, что противоправность в деяниях правонарушителя как таковая отсутствует.

Альтернативный подход (С. М. Братусь, В. К. Райхер) в решении вопроса о соотношении понятий вины и риска заключается в рассмотрении риска как формы вины. Так, например, С. М. Братусь исходит из того положения, что вина всегда связана с противоправностью, причинение вреда вне зависимости от того, наступил он в результате совершения запрещенного деяния или юридически нейтрального, всегда противоправно^654.

Этот подход имеет преимущество по сравнению с первым, поскольку остается в рамках традиционных представлений о субъективной стороне правонарушения: здесь риск как одна из форм вины может быть классифицирован в качестве неумышленной вины (в форме неосторожности).

По нашему мнению, наличие приведенных разногласий, взаимоисключающих концептуальные подходы, не является существенным по сути рассматриваемого вопроса. Различия в представлении о соотношении риска и вины обусловлены не столько природой указанных понятий, т. е. собственно психологическим отношением правонарушителя, сколько характером регулирующей нормы, которая была нарушена субъектом муниципального правонарушения.

Заслуживает особого внимания точка зрения А. А. Собчака, который, возможно, занимает наиболее радикальную позицию, поскольку допускает возможность наступления юридической ответственности и при отсутствии субъективного основания. Данный автор отмечает, что если причиняемый без вины причинителя вред носит относительно постоянный характер, то вполне допустимо возложить ответственность на причинителя вреда и при отсутствии вины^655.

Рассматривая указанную точку зрения, следует согласиться, что должностные лица высшего управленческого звена, занимая должность в течение четырех или пяти лет, имеют возможность проводить свою политику довольно длительное время. Поэтому негативные последствия, проявляющиеся в результате реализации выбранного курса (совокупности последовательно принимаемых властных решений), могут квалифицироваться как причинение вреда, имеющего «относительно постоянный характер». Весьма смелый подход не получил широкого признания в рамках гражданско-правовой (имущественной) ответственности. Однако специфика природы муниципальных норм и особенности их строения позволяют рассматривать данную точку зрения на субъективную сторону правонарушения приемлемой в рамках муниципально-правовой ответственности при условии, что «невиновное» причинение вреда будет обосновано в качестве формы вины или риска (в зависимости от используемой классификации).

В связи с наличием широких полномочий у должностных лиц местного самоуправления недопустимо говорить об отсутствии интеллектуального компонента субъективной стороны в деятельности главы муниципального образования или главы администрации. Наличие же властных полномочий может стать достаточным основанием и для установления волевого компонента их деятельности.

Таким образом, вред, имеющий «относительно постоянный характер», в рамках института муниципально-правовой ответственности может быть рассмотрен в качестве вины в форме неосторожности, если имело место нарушение установленного запрета, или (в соответствии с иной классификацией) в форме риска, если в результате совершения юридически нейтрального действия населению длительное время причинялся вред.

В то же время специфика муниципальных норм требует отдельно предусмотреть такое субъективное основание как риск – психическое отношение к совершению деяний, на совершение которых закон не дает разрешения и не устанавливает запрета, но в результате совершения которых населению был причинен вред.

Четвертой особенностью субъективной стороны муниципального деликта в институте муниципально-правовой ответственности, по мнению автора, является вина в форме риска.

Кроме вины как главного элемента, в субъективную сторону правонарушения включаются также мотив – внутреннее побуждение к правонарушению, и цель – конечный результат, к которому стремился правонарушитель, совершая противоправное деяние.

Мотив правонарушения как побудительная причина противозаконного деяния и признак субъективной стороны чаще всего носит отпечаток эмоциональных процессов.

Цель правонарушения, как и вина, ограничивается интеллектуальным и волевым содержанием.

Традиционно в отличие от вины мотив и цель правонарушения не являются необходимыми признаками состава правонарушения. Они включаются законодателем в число признаков состава не всех, а лишь некоторых правонарушений, и в этих случаях они также превращаются в основание юридической ответственности.

Специфика уровня муниципальной власти, по нашему мнению, выражается в том числе и в сочетании политико-управленческих, административно-хозяйственных функций. Это является определяющим в мотивации и целеполагании муниципального деликта. Мотив и цель субъективной стороны муниципального деликта могут быть выражены в материальном и нематериальном воплощении. Материальное воплощение традиционно, а нематериальное обусловлено политической составляющей. Так, даже при отсутствии материальной заинтересованности принятие популистских решений или непринятие непопулярных мер правомочным субъектом может быть обусловлено желанием поднять или упрочить свой политический рейтинг.

Субъективную сторону муниципального правонарушения возможно установить лишь только в том случае, если субъект имел возможность предотвратить наступление негативных последствий. Ответственность за принятие муниципального нормативного акта, реализация которого повлекла причинение вреда, не может быть возложена на главу администрации муниципального образования, в случае если указанный акт был принят представительным органом муниципального образования. С главы администрации в этом случае возможно спросить только о качестве исполнения этого решения, но никак не о его политических последствиях.

Выводом этой части исследования могут стать предлагаемые автором формулировки отличительных особенностей объективной стороны муниципального деликта — факультативность вреда и возможность положительного результата – и отличительных особенностей субъективной стороны муниципального деликта:

– отсутствие у коллективного субъекта вины;

– необязательное наличие вины у индивидуального субъекта;

– наличие вины в форме самонадеянности или небрежности, которое типично при решении органами и должностными лицами местного самоуправления социальных задач;

– возможность вина в форме риска;

– мотив и цель субъективной стороны муниципального деликта могут быть выражены в материальном и нематериальном воплощении;

– субъективную сторону муниципального правонарушения возможно установить лишь только в том случае, если субъект имел возможность предотвратить наступление негативных последствий.

Раздел IV

САНКЦИИ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ И ПРОЦЕДУРЫ ИХ ПРИМЕНЕНИЯ

Глава 12

ПОНЯТИЕ, ВИДЫ И ОСОБЕННОСТИ САНКЦИЙ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

По мнению О. Э. Лейста, «понятие ответственности по своему объему шире понятия «применение санкций», поскольку включает такие проблемы как квалификация правонарушения, гарантии достижения объективной истины по делу, применение мер пресечения (обеспечения), права лица, обвиняемого в совершении правонарушения, основания освобождения от ответственности, «состояние наказанности» при реализации штрафных, карательных санкций и ряд других»656.

Мы поддерживаем это мнение, так как придерживаемся точки зрения о том, что санкция является одним из элементов правовой ответственности, связанным с применением к субъекту общественных отношений определенных неблагоприятных последствий за нарушение правовой нормы.

Один из подходов к содержанию юридической ответственности, разработанный в отечественной правовой науке, состоит в том, что сама ответственность есть как раз реализация санкции. Как указывает по этому поводу Д. А. Липинский, «концепцию «юридическая ответственность – реализация санкции» можно назвать нормативной, т. к. ее ядром выступает норма права, санкция (как структурный элемент нормы права), а ответственность и ее меры выполняют служебную роль. Санкция и ответственность – близкие понятия, но не в любой санкции закрепляются меры юридической ответственности, и не всегда юридическая ответственность сводится к реализации санкции. Например, возможна юридическая ответственность без назначения наказания, сводящаяся только к властному осуждению правонарушителя. Несмотря на то что данная концепция сужает юридическую ответственность до реализации санкции, одновременно она представляет слишком широкое поле для толкования юридической ответственности»657.

Нам же более близким кажется подход, согласно которому санкция за нарушение правовой нормы, как было указано нами выше, является только частью института ответственности, ее выражением.

Основное значение для института юридической ответственности имеют негативные санкции. Как отмечается в литературе, «признавая значимость правовых поощрений, можно подчеркнуть, что на настоящем этапе среди методов и средств, позволяющих улучшить деятельность публичной власти, большое место занимают отрицательные санкции, устанавливающие неблагоприятные последствия для участников управленческих процессов в случае нарушения ими правовых предписаний»658. Н. С. Богомолов связывает меры конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации только с государственно-принудительным карательным воздействием на нарушителя конституционно-правовой нормы^659.

С нашей точки зрения, санкция в муниципальном праве должна трактоваться как мера государственного и общественного принуждения и поощрения. К мерам принуждения относятся: меры предупреждения (превенции), меры пресечения, меры процессуального обеспечения, меры защиты, юридическая ответственность.

В юридической литературе в определения санкций, применяемых за нарушение норм муниципального права России (используются различные термины и понятия: «меры (санкции) муниципально-правовой ответственности», «муниципальные санкции», «муниципально-правовые санкции»), различными авторами нередко вкладывается далеко не идентичный смысл.

Вероятно, определенное воздействие на использование таких терминов в отношении муниципально-правовой ответственности имеет теория конституционно-правовой ответственности.

Чаще всего меры конституционно-правовой ответственности отождествляются с конституционно-правовыми санкциями. Однако с позиции формально-юридического метода наиболее обоснованным представляется рассмотрение конституционных санкций как элемента государственного принуждения, являющегося реакцией государства на противоправное поведение. Согласно этому подходу, санкции – более широкая категория, чем юридическая ответственность.

Это означает, что, помимо юридической ответственности, существуют и другие меры государственного принуждения. К ним относятся, как уже отмечалось выше, меры предупреждения (превенции), меры пресечения, меры процессуального обеспечения, меры защиты, юридическая ответственность.

Например, предупреждение Президента Российской Федерации, отмена незаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, предостережение и представление прокурора, отказы, отклонение незаконных нормативных правовых актов, так называемые «оценочные» санкции, которые, по мнению приверженцев идеи о том, что санкция – понятие более широкое, чем юридическая ответственность, следует относить к иным мерам государственного принуждения: мерам пресечения, мерам предупреждения (превенции), мерам процессуального обеспечения, мерам компенсационно-восстановительного (защитного) характера.

Согласно формально-юридическому подходу, система мер конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации будет выглядеть следующим образом: меры, направленные на принудительное прекращение полномочий данных субъектов; меры дисциплинарного характера; меры, направленные на изъятие отдельных государственных полномочий; финансовые меры. В силу того что главным отличием государственных органов и высших должностных лиц от других субъектов конституционных правоотношений является их особый публично-правовой статус, основной и наиболее значимой мерой их ответственности будет являться досрочное принудительное прекращение этого статуса^660.

Автор считает возможным разделить представленную точку зрения Н. С. Богомолова в связи с тем, что перед юридической ответственностью вообще и перед публично-правовой, муниципально-правовой в частности, стоят несколько задач, обусловленных различными функциями. Это не только карательные, но и предупредительные, поощрительные, воспитательные и т. д. Анализ муниципально-правовых санкций, закрепленных в актах органов местного самоуправления, это убедительно подтверждает. Так, закреплены следующие меры негативного характера: дисциплинарная ответственность муниципального служащего^661, ответственность за неоднократное отсутствие депутата на сессии^662, за нарушение регламента и депутатской этики – лишение слова^663; сообщение в средствах массовой информации о неоднократном отсутствии депутата на сессии Совета народных депутатов по неуважительным причинам; в случае нарушения депутатом положений Регламента – предупреждение депутата, при повторном нарушении – лишение его слова, в том числе до окончания сессии^664; в случаях неоднократного отсутствия депутата Совета депутатов без уважительной причины на заседаниях постоянных комиссий, рабочих групп и иных временных органов, созданных решением Совета депутатов, председатель Совета депутатов вправе вынести на рассмотрение Совета депутатов вопрос об исключении депутата из состава указанных органов^665; по решению Собрания депутатов, принимаемому большинством голосов присутствующих на заседании депутатов, депутат, нарушивший правила депутатской этики, может быть лишен права выступления в течение всего дня заседания Собрания депутатов^666; замечание с предупреждением; лишение слова с занесением в протокол Собрания; вынесение публичного порицания в адрес депутата; отстранение от работы в составе комиссии, членом которой он является^667; удаление из зала заседания; обязанность принести извинения публично.

В. О. Лучин, используя понятие «санкции», определяет его через «установленные Основным законом меры государственного принуждения»668. Несмотря на то, что автором под Основным законом подразумевается как Конституция Российской Федерации, так и Конституции, Уставы (основные законы) субъектов Российской Федерации, данная точка зрения не может быть признана оптимальной – основной массив нормативных источников уровня субъектов Федерации, муниципального уровня исключаются автоматически, что не может быть признано справедливым и правомерным.

Достаточно подробное теоретическое исследование термина «санкция» применительно к отрасли муниципального права провел Н. Н. Черногор. Относительно указанного термина он пишет: «В законодательстве, правовой науке и юридической практике он определяется как:

1) утверждение высшей инстанцией какого-либо акта, придающего ему силу закона;

2) одобрение, разрешение^669;

3) часть юридической нормы, указывающая на неблагоприятные последствия, возникшие в результате нарушения диспозиции правовой нормы^670;

4) конкретная мера государственного принуждения^671 (мера ответственности правонарушителя);

5) форма нормативного закрепления мер ответственности как наиболее серьезных мер государственно-принудительного порядка^672.

В юридической литературе отдельные виды ответственности нередко отождествляются с соответствующими им правовыми санкциями, причем такая тенденция характерна для отраслевых наук^673»674.

Н. Н. Черногор подчеркивает, что «санкция является нормативным выражением меры ответственности, формой ее нормативного закрепления (выражения), средством придания ей правовой формы и в некотором смысле правовой формой меры ответственности (но не ответственности как таковой)675.

По его мнению, следует различать санкцию в формальном и материальном смыслах, т. е. «санкцию нормы права» как элемент ее логической структуры и «санкцию» как установленную законом (или договором) конкретную меру принуждения за правонарушение»676.

В муниципальном праве существует достаточно большое количество правовых норм, в структуре которых содержится санкция. Такие нормы можно встретить в Федеральных законах: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ, «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ, «О регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ, Законах субъектов Российской Федерации, посвященных вопросам организации и осуществления местного самоуправления, уставах муниципальных образований и других муниципальных правовых актах.

Нормы муниципального права, содержащие правовые санкции, указывают, что за их нарушение сможет последовать наказание в виде неблагоприятных последствий.

Так называемые «процессуальные» санкции нельзя путать с «материальными» санкциями, так как только последние и есть те самые неблагоприятные последствия для нарушителя правовой нормы.

Для настоящего исследования основное значение имеют материальные негативные санкции, применяемые в случае нарушения норм муниципального права России как части, и нарушения порядка организации и осуществления местного самоуправления как целого, за решение вопросов местного значения.

Дело в том, что реализация мер муниципальной ответственности связана с наличием специальных должностных лиц и органов государственной (муниципальной) власти, применяющих санкции (высшее должностное лицо и законодательный орган субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования, представительный орган местного самоуправления, население), а также субъектов, к которым эти санкции применимы. Между ними возникают отношения материального и процессуального характера, опосредующие применение санкций.

В значительной степени санкции, подлежащие применению за нарушение порядка организации и осуществления местного самоуправления, характеризуют саму ответственность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, других участников муниципально-правовых отношений как необходимость претерпевать, в первую очередь, неблагоприятные последствия, обеспеченные силой государственного принуждения.

Как уже отмечалось, правовые санкции могут закрепляться нормами базового Федерального закона, других Федеральных законов, Законов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, регламентирующих порядок организации и осуществления местного самоуправления, которые в своей структуре содержат такой элемент, как санкция.

Это и отмечал В. И. Фадеев, который писал, что в дополнение к нормам федерального законодательства и Законов субъектов Российской Федерации в Уставе муниципального образования могут быть закреплены основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления^677. Автором проведена работа по анализу уставов муниципальных образований, результат которой освещен в Приложении 2 к настоящему исследованию: «Меры муниципально-правовой ответственности, закрепленные в уставах муниципальных образований субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского и Южного Федеральных округов».

Несмотря на немногочисленность санкций муниципально-правовой ответственности, им свойственно разнообразие, имеющее свою теоретическую основу.

Анализ российского законодательства позволяет сделать вывод, что к правовосстановительным санкциям за нарушение норм муниципального права можно отнести:

1) принуждение к выполнению обязанностей в области местного самоуправления;

2) отмену незаконных правовых актов органов местного самоуправления;

3) обязанность органов местного самоуправления возместить причиненный ущерб.

В свою очередь, предупредительные муниципально-правовые меры не получили должного обеспечения в законодательстве Российской Федерации.

Е. М. Заболотских, рассматривая в своей работе санкции муниципально-правовой ответственности и используя довольно широкий подход к институту муниципально-правовой ответственности, пишет о том, что, в зависимости от инстанции ответственности (т. е. субъекта, перед которым наступает ответственность), муниципально-правовые санкции могут быть классифицированы следующим образом:

– выражающие ответственность перед населением муниципального образования (отзыв выборных лиц местного самоуправления, выражение недоверия);

– выражающие ответственность перед государством – роспуск представительного органа муниципального образования; отрешение от должности главы муниципального образования (главы местной администрации); временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (введение временной финансовой администрации в муниципальном образовании).

Автор считает правомерным отнести к муниципально-правовой ответственности ответственность должностных лиц местного самоуправления перед органами местного самоуправления (главы муниципального образования, депутатов, главы местной администрации, членов контрольно-счетного органа перед представительным органом муниципального образования).

М. В. Красновский^678 предлагает такие виды санкций муниципально-правовой ответственности как:

– досрочное прекращение полномочий выборного органа местного самоуправления (роспуск);

– отзыв депутата и иного выборного должностного лица местного самоуправления;

– санкции ответственности депутата перед представительным органом местного самоуправления (лишение права на возмещение суммы депутатских расходов на различный срок, информирование избирателей в печати и других средствах массовой информации о неучастии депутата в работе представительного органа, объявление депутату общественного порицания, решение представительного органа об осуждении несовместимого с требованиями депутатской этики поведения депутата, требование надлежащего выполнения депутатских обязанностей, предложение представительного органа коллективам, выдвинувшим данного депутата, и избирателям его округа заслушать отчет депутата о его работе и дать оценку его деятельности, лишение премии по результатам работы за месяц, снижение надбавки за особые условия работы за данный месяц депутатам, работающим на постоянной основе, снижение компенсации, выплачиваемой депутатам, работающим не на постоянной основе).

В части 1 статьи 33 Федерального закона допускается наличие иных форм прямой демократии, не указанных в этом законе. Мы уже обращали внимание на тесную связь санкций муниципально-правовой ответственности с непосредственным народовластием. Поэтому введение, например, такой санкции, как общественное порицание, также способствовало бы усилению контроля граждан за деятельностью должностных лиц и органов местного самоуправления.

Также, по нашему мнению, необходима теоретическая разработка и правовое закрепление такой муниципально-правовой санкции как муниципальный штраф^679.

Муниципальный штраф должен представлять собой установленную Уставом муниципального образования, в соответствии законодательством Российской Федерации, меру материальной ответственности за нарушение муниципальных правовых актов, ненадлежащее выполнение (невыполнение) должностных обязанностей, причинившее ущерб правам граждан в сфере местного самоуправления, репутации должностных лиц и органов местного самоуправления, порядку организации и осуществления местного самоуправления, выраженную в фиксированной денежной форме, применяемую к выборным и невыборным должностным лицам муниципального образования.

Включение в перечень санкций муниципально-правовой ответственности такого вида как муниципальный штраф позволит создать дополнительный механизм обеспечения законности на территории муниципального образования.

Отметим, что специфика создаваемых органами местного самоуправления юридических лиц сегодня не содержит законодательного отражения их публично-правовой специфики, акцентируя внимание только на гражданско-правовой ответственности. Примером могут быть последние изменения действующего законодательства в отношении выхода муниципального образования из Объединения муниципальных образований – прекращения членства. Так, статья 12 «Права и обязанности членов ассоциаций и союзов», согласно которой член ассоциации (союза) вправе по своему усмотрению выйти из ассоциации (союза), может быть исключен из нее по решению остающихся членов, утратила силу в связи с принятием Федерального закона от 11.02.2013 г. № 8-ФЗ^680. Этим же актом была изменена статья 123 Гражданского кодекса Российской Федерации «Права и обязанности члена ассоциации (союза)».

Целесообразно законодательно закрепить публично-правовую специфику такого рода юридических лиц.

Кроме того, необходимо в рамках данного параграфа высказать наше мнение о проблеме позитивных, «поощрительных санкций» применительно к муниципально-правовой ответственности субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления.

Проблема «поощрительных санкций» в литературе оценивается неоднозначно. Есть как сторонники, так и противники использования данного термина. Как указывает А. В. Малько, это понятие в целом достаточно адекватно отражает реальную действительность и имеет право на существование^681. Мы согласны с высказанным мнением, которое заключается в следующем.

Во-первых, этимологическое значение слова «санкция» выходит не только на негативные, но и на позитивные последствия. Так, одним из его смыслов является «одобрение», «санкционирование», «разрешение». «Санкция – мера воздействия, важнейшее средство социального контроля. Различают негативные санкции, направленные против отступлений от социальных норм, и позитивные, стимулирующие, одобряемые обществом, группой отклонения от норм»682.

Во-вторых, позитивные санкции (благоприятные последствия) присущи всем видам социальных норм. Это их общая черта. Как отмечается в справочной литературе, «наиболее распространено деление социальных санкций на «негативные», пресекающие нежелательное поведение, и «позитивные», стимулирующие желательное… Как негативные (арест, штраф, анафема), так и позитивные (повышение по службе, премии, награды) формальные социальные санкции осуществляются специально уполномоченными для этой цели лицами»683.

Поскольку правовые нормы выступают лишь разновидностью норм социальных, на них в полной мере распространяется данная закономерность. Поэтому мы согласны с выводом о том, что «поощрительные санкции встречаются почти во всех отраслях… права»684.

Далеко не случайно проблема поощрительных (положительных) санкций была поставлена первоначально в социологической, философской, психологической литературе, где большинство специалистов аргументированно обосновывают существование подобного рода последствий у социальных норм.

О положительных (поощрительных, наградных) санкциях пишет П. А. Сорокин: «Если бы, например, в России, где шаблоны «должного» поведения фиксированы в «Своде законов», вдруг уничтожены были бы все санкции, как положительные, так и отрицательные, исходящие как от государственной власти, так и от общественного мнения, – то можно себе представить, какая пертурбация произошла бы в междуиндивидуальном поведении членов государства…»685.

Идея поощрительных санкций все больше поддерживается и представителями других наук. «С точки зрения политологической, – подчеркивает, в частности, Л. С. Мамут, – санкция вовсе не есть только наказание. Ее целесообразно толковать как всякую практическую реакцию людей на определенные факты, направленную либо на стимулирование, поощрение желательного, одобряемого поведения (позитивная санкция), либо на пресечение, устранение осуждаемых, нежелательных поступков (санкции негативные)»686.

«Поощрительные санкции (данный вид признается не всеми, поскольку о поощрительных нормах права стали писать совсем недавно) выражают одобрение тщательному выполнению норм и призваны стимулировать правомерное поведение»687.

Думается, что в юридической науке подобное понимание санкции (при всей условности термина «поощрительная») необходимо. Поэтому следует поддержать мнение тех ученых, которые высказываются за выделение в нормах права специальных поощрительных санкций^688.

В зарубежной правовой литературе также получила признание данная точка зрения: «Слово «санкция» предусматривает нечто большее, чем наказание. Оно включает также поощрение. Положительная сторона санкций (поощрение, стимулирование) менее широко известна, потому что литература пугает криминальной стороной… Но стимулирование есть важнейшая составная часть правовой системы»689. «Иногда право, – отмечает П. Сандевуар, – использует в качестве санкционирования норм технику вознаграждения»690.

В-третьих, логика общественного развития, практика подсказывают, что санкция – это не только некий отрицательный результат (наказание), но и положительный результат, который может выражаться в поощрении. Санкции как последствия призваны не только оценивать уже совершенное поведение, но и превентивным образом влиять на субъектов. С этой функцией вполне справляются и поощрительные санкции. Награждение добродетельных поступков Ч. Беккариа рассматривал в качестве одного из важных средств предупреждения преступлений^691.

В-четвертых, структура юридических санкций поощрительного характера внешне напоминает структуру большинства уголовно-правовых норм, содержащих наказания. В гипотезе и диспозиции, которые в поощрительной норме слиты (как и в уголовно-правовой норме), предлагается модель заслуженного поведения и призыв к его осуществлению. Верно замечено, что «в отличие от обычной обязывающей или запрещающей нормы, где диспозиция становится командой: «действуй так-то», диспозиция поощрительной нормы лишь предоставляет право достигнуть поощряемого результата»692.

В санкции же поощрительной нормы фиксируются благоприятные последствия, меры вознаграждения. В уголовно-правовой санкции – соответственно, неблагоприятные последствия, меры наказания, за исключением, разумеется, уголовно-правовых поощрительных санкций. Более того, точно так же, как и в уголовном законодательстве, в поощрительных нормах могут использоваться квалифицирующие признаки стимулирующего поведения.

В-пятых, поощрительные санкции во многих нормативных правовых актах зачастую расположены рядом с мерами наказания (негативными санкциями), например, в ст. 26 Федерального закона от 7 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» сказано, что виды поощрения муниципального служащего и порядок его применения устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с Федеральными законами и Законами субъекта Российской Федерации. А в ст. 27 этого же законодательного акта указаны меры дисциплинарного воздействия на служащего.

В-шестых, признание все большим числом ученых поощрительных санкций могло бы, по нашему мнению, способствовать дальнейшему продвижению научной мысли и юридической практики по пути расширения позитивных начал в праве, увеличению «стимулирующего веса» его средств, более разностороннему использованию управленческих методов воздействия на субъектов.

Однако на сегодняшний день в законодательстве о местном самоуправлении России на муниципальном уровне непростительно мало поощрительных санкций, кроме поощрений, адресованных муниципальным служащим за безупречную и эффективную службу, как показывает анализ, проведенный автором.

Тем не менее примерами поощрительных санкций муниципально-правовой ответственности, закрепленных современными актами муниципального уровня, могут быть следующие: ежемесячная доплата к трудовой пенсии^693; награждение почетным знаком^694; награждение нагрудным знаком^695; поощрение граждан от мэра города^696; поощрения муниципальных служащих^697; присвоение почетных званий^698; награждение Почетной грамотой, благодарностью или благодарственным письмом^699; награждение наградой «Юбилейная медаль»700; награждение знаком отличия^701; награждение памятными сувенирами, ценными подарками граждан^702; присуждение именных премий и стипендий гражданам^703; награждение медалью «Материнская слава»704; поощрение активных граждан^705; гранты и специальные стипендии^706.

Муниципальное образование может иметь такие поощрительные для жителей муниципального образований и самого муниципального образования меры как учреждение памятных дат и торжественных ритуалов, перечень и описание которых определяются решениями представительного органа^707.

Особенностью позитивных санкций в муниципально-правовой ответственности, по нашему мнению, исходя из анализа существующих в актах муниципального уровня примеров, может стать широкий круг субъектов, как индивидуальных, так и коллективных, имеющих особый статус и без наличия специального статуса.

Это не только депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, мэр города, глава администрации муниципального района, работники муниципальных образовательных учреждений, муниципальный служащий – лица, по сути, выполняющие функции муниципальной власти, но и лучший председатель органа территориального общественного самоуправления, лучший председатель (домового) уличного комитета, лучшее территориальное общественное самоуправление – организованные субъекты, решающие вопросы местного значения. Следовательно, это не только индивидуальные, но и коллективные субъекты. Сущностным отличием является закрепление в качестве субъектов, имеющих право на поощрительные санкции в муниципально-правовой ответственности, граждан, активно участвующих в осуществлении местного самоуправления; молодых педагогических работников, учащихся и студентов; многодетных матерей; одаренных детей и подростков; активных граждан территориального общественного самоуправления; коллективы предприятий, учреждений и организаций города, района, области. По сути, это лица, не занимающие специальных должностей в системе органов муниципальной власти, но участвующие в решении вопросов местного значения. Таким образом, это поощрение за прямое участие в местном самоуправлении без наличия специального статуса.

Итак, подводя промежуточный итог, составим перечень закрепленных на уровне муниципальных образований санкций муниципально-правовой ответственности позитивного характера: материального и нематериального (морального) характера.

Меры материального характера из средств муниципального бюджета: награждение граждан памятными сувенирами, ценными подарками; поощрение активных граждан; присуждение гражданам именных премий и стипендий; гранты и специальные стипендии.

Меры морального стимулирования: награждение медалью, почетным знаком, нагрудным знаком, почетной грамотой, благодарностью или благодарственным письмом, знаком отличия; присвоение почетных званий; присвоение наименований территориям проживания граждан; учреждение памятных дат и торжественных ритуалов.

В перечень закрепленных на уровне муниципальных образований санкций муниципально-правовой ответственности негативного характера входят: отмена незаконных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления; выражение недоверия; досрочное расторжение контракта; лишение права на возмещение суммы депутатских расходов на различный срок; объявление общественного порицания; оценка деятельности депутата (положительная, удовлетворительная, отрицательная); лишение премии по результатам работы за месяц; снижение надбавки за особые условия работы за данный месяц депутатам, работающим на постоянной основе; снижение компенсации, выплачиваемой депутатам, работающим не на постоянной основе; дисциплинарная ответственность муниципального служащего; лишение слова; лишение слова с занесением в протокол; лишение права выступления в течение всего дня заседания; лишение до окончания сессии; исключение из состава постоянных комиссий, рабочих групп и иных временных органов; предупреждение; замечание с предупреждением; удаление из зала; обязанность принести извинения публично.

Подводя промежуточный итог этой части исследования, предложим новые санкции позитивного (поощрительного) и негативного характера для закрепления и расширения использования на муниципальном уровне помимо перечисленных (муниципальный штраф, общественное порицание). Еще одним обоснованием необходимости их повсеместного введения является необходимость выполнения муниципально-правовой ответственностью предупредительной функции, и одним из вариантов ее реализации станут предлагаемые предупредительные санкции.

Итак, имея определенный перечень муниципально-правовых санкций, автор считает необходимым провести их классификацию.

При рассмотрении вопроса о санкциях ответственности в муниципальном праве необходимо обратить внимание на их классификацию.

Классификация – способ обнаружения существенных качеств подразделения системы, от которых зависят другие, производные от них признаки каждого из элементов подразделений. Из множества оснований классификации санкций за нарушение норм муниципального права России необходимо выбирать те, которые отражают сущностные признаки самих санкций.

Возможна классификация санкций и не по основным признакам, но она будет носить второстепенный характер. Например, классификация мер ответственности по субъектам ответственности практически представляет собой лишь перечень тех субъектов, к которым применяются санкции (индивидуальные санкции; санкции, применяемые к коллективным субъектам ответственности, – роспуск представительного органа местного самоуправления).

Соответственно, любая классификация возможна и должна проводиться по разным критериям.

Так, например, С. С. Алексеев социальное назначение правового принуждения, выражающегося в санкциях, видит в их правоохранительной роли и делит санкции на правовосстановительные и штрафные^708. Аналогичного мнения придерживается и О. Э. Лейст^709. В подавляющем большинстве случаев санкции юридической ответственности имеют штрафной характер^710.

Е. М. Заболотских отмечает, что муниципально-правовые санкции, представляющие собой закрепленные в муниципально-правовых нормах меры публичного принуждения, влекут неблагоприятные для правонарушителя последствия, применяются в особом процессуальном порядке и выступают формой выражения муниципально-правовой ответственности^711.

По мнению В. Н. Кудрявцева, штрафные (карательные) санкции, воздействуя на имущественные или личные интересы граждан либо на различного рода коллективные интересы (в отношении юридического лица), имеют своей целью общее и специальное предупреждение^712.

Для сферы местного самоуправления при привлечении к ответственности органов и должностных лиц муниципальных образований характерно применение преимущественно штрафных санкций за нарушение установленного порядка организации и осуществления местного самоуправления. Однако санкции муниципально-правовой ответственности могут быть и правовосстановительными, направленными на восстановление нарушенных правовых отношений. Возможны предупредительные санкции.

Существуют «процессуальные» санкции и «материальные» санкции – последние и есть те самые неблагоприятные последствия для нарушителя правовой нормы.

Е. М. Заболотских, в зависимости от круга лиц, на которых распространяется действие муниципально-правовых санкций, предлагает следующую классификацию:

– санкции, применяемые к депутатам представительного органа муниципального образования и членам иного выборного коллегиального органа местного самоуправления;

– санкции, применяемые к выборным должностным лицам местного самоуправления;

– санкции, применяемые к должностным лицам местного самоуправления, не являющимися выборными;

– санкции, применяемые к представительным органам муниципальных образований и к иным выборным коллегиальным органам местного самоуправления^713.

В целом, соглашаясь с приведенной классификацией санкций муниципально-правовой ответственности по субъекту, к которому применяется санкции, добавим, что также необходимо рассматривать ответственность старост и муниципальных служащих.

Итак, основанием для классификации может стать зависимость от круга лиц, на которых распространяется действие муниципально-правовых санкций (более подробно о круге лиц – соответствующий параграф третьей главы настоящего исследования).

Следующее основание – за что производится возложение санкций (более подробно о предмете и объекте – соответствующий параграф второй главы настоящего исследования).

Применительно к существующим на сегодняшний день санкциям публично-правовой ответственности (государственно-правовой и муниципально-правовой) можно предложить следующую классификацию:

а) универсальные санкции: выражение недоверия; общественное порицание; отмена нормативных правовых актов в случае их противоречия законодательству и муниципальным правовым актам и др.;

б) специальные санкции: отзыв населением или депутатами представительного органа (применительно к главе муниципального образования, депутатам представительных органов местного самоуправления); расторжение контракта по инициативе представительного органа (применительно к главе администрации муниципального образования); роспуск (применительно к представительному органу местного самоуправления); удаление в отставку главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления; временное исполнение органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления и др.

По содержанию: штрафные, правовосстановительные, предупредительные; негативные и позитивные (поощрительные).

По месту в системе правового регулирования: «процессуальные» и «материальные» санкции.

По источнику закрепления: федеральный уровень, уровень субъекта, муниципальный уровень.

В заключение сделаем следующие выводы.

По нашему мнению, позитивная, поощрительные санкции – практическая реакция (людей, общества, публичной власти) на факты, направленные на стимулирование, поощрение желательного, одобряемого поведения; выражают одобрение тщательному выполнению норм и призваны стимулировать правомерное поведение всеми субъектами муниципально-правовых отношений, участвующих в решении вопросов местного значения.

Глава 13

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ И ПРАКТИЧЕСКОГО ПРИМЕНЕНИЯ ПРОЦЕДУР В НАЛОЖЕНИИ САНКЦИЙ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

С целью раскрытия обозначенных в названии параграфа вопросов автор считает необходимым определить особенности процедур в наложении санкций муниципально-правовой ответственности; решить проблему конкуренции процедур и санкций муниципально-правовой ответственности, выявить противоречивость законодательного закрепления и предложить пути их решения.

Привлечение к муниципально-правовой ответственности того или иного субъекта муниципально-правовых отношений, как было отмечено ранее, напрямую связано с его муниципально-правовым статусом.

Процедура привлечения к ответственности субъектов муниципально-правовых отношений представляет собой деятельность уполномоченных законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, Уставом муниципального образования и других муниципально-правовых актов по выявлению правового и материального основания ответственности, определению вида юридической ответственности и санкции за нарушение нормы права, наложению санкции на соответствующего правонарушителя.

В свою очередь, под процедурами муниципально-правовой ответственности необходимо понимать наложение негативных санкций за нарушение норм правовых актов, отнесенных к отрасли муниципального права России, исключительно на субъектов, наделенных полномочиями в сфере организации и осуществления местного самоуправления, возложения позитивных санкций за успешное решение вопросов местного значения.

При этом процедуры муниципально-правовой ответственности за решение вопросов местного значения в России в обязательном порядке должны предусматривать участие в процессе наложения санкции муниципально-правовой ответственности населения муниципального образования.

По мнению Н. Н. Черногора^714, к числу специфических признаков процедурного режима прежде всего следует отнести его связь с конкретным отраслевым методом и способом правового регулирования, которые и порождают элементы своеобразия в процессе реализации муниципально-правовой ответственности. Регулирование общественных отношений материального и процедурного характера, связанных с реализацией ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, осуществляется императивным методом и при помощи способов обязывания и запрещения. Реально это находит свое воплощение в конкретном процедурном режиме, который возможно определить как юрисдикционный процедурный режим^715. Основная особенность этого процедурного режима в том, что он сочетает в себе принципы местного самоуправления, позитивного избирательного права, юридической ответственности и требования конституционного, избирательного и муниципального права.

С нашей точки зрения, особенностью процедур наложения санкций муниципально-правовой ответственности является их разнообразие, возможность участия населения на любой стадии и закрепление процессуальных норм на трех уровнях публичной власти.

Конкуренция процедур и санкций.

Как показало проведенное исследование, санкции муниципально-правовой ответственности могут применяться в качестве самостоятельных либо дополнительных, применяемых к наказаниям конституционно-правового, административно-правового, уголовного, гражданского или дисциплинарного характера.

Возникает ситуация, при которой санкции муниципально-правовой ответственности дополняют санкции уголовной, административной, гражданской, конституционной и дисциплинарной ответственности либо конкурируют с ними за право быть примененными в конкретном случае. Однако гражданско-правовые санкции не имеют своей целью защиту сферы организации и осуществления местного самоуправления и существуют как бы вне ее. Они направлены на защиту прав и законных интересов субъектов общественных отношений, вступающих в отношения с органами местного самоуправления и их должностными лицами по вопросам реализации принадлежащих им прав и законных интересов, защиты этих прав.

Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих (ст. 27 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации») и ее санкции также направлены в первую очередь не на защиту порядка организации и осуществления местного самоуправления, а на обеспечение законности и дисциплины в системе муниципальной службы.

Поэтому тут возможно говорить об основных и дополнительных санкциях. Например, в пункте 4 статьи 12 Устава города Волгограда говорится, что отзыв депутата городской Думы, главы Волгограда не освобождает депутата городской Думы, главу Волгограда от иной ответственности за допущенные нарушения законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления Волгограда в порядке, предусмотренном действующим законодательством^716.

Высказанная в указанном выше муниципальном правовом акте позиция понимается нами не только как необходимость для должностного лица понести соответствующую ответственность после применения к нему отзыва, но и как возможность применения санкции муниципально-правовой ответственности наряду с санкцией другого вида юридической ответственности.

Применение того или иного вида юридической ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления в первую очередь будет обусловлено совершенным им правонарушением (проступком). Его характер, нарушенная в результате конкретного решения, действия или бездействия правовая норма определят вид юридической ответственности, а степень причиненного ущерба общественным отношениям – вид санкции.

При совершении органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления деяния, не соответствующего законодательству Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, Уставу муниципального образования, иному муниципальному правовому акту, локальному акту органа местного самоуправления наступит соответствующий вид ответственности. Наступление уголовной, административной, гражданской и дисциплинарной ответственности квалифицируется достаточно легко по соответствующим правилам, выработанным юридической наукой и практикой, закрепленным в правовых актах.

Муниципально-правовая ответственность не конкурирует с указанными в предыдущем абзаце видами юридической ответственности, а дополняет их санкции своими. Причем в данном случае за назначением санкций основных видов юридической ответственности могут следовать санкции муниципально-правовой ответственности, признанные нами в начале данного параграфа в качестве дополнительных.

В таких случаях, по нашему мнению, за правонарушения, совершение которых предусматривает по уголовному или административному законодательству жесткие санкции, связанные с лишением свободы, арестом, лишением права занимать определенные должности или замещать определенные должности, соответственно, следует придерживаться принципа назначения санкции муниципально-правовой ответственности, связанной с прекращением полномочий органа или должностного лица местного самоуправления.

Другой вопрос, когда происходит конкуренция санкций одного вида ответственности (в нашем случае муниципально-правовой) и уж тем более процедур внутри одной санкции.

Как отмечает И. П. Новикова, «анализ судебной практики показывает, что при применении материальных и процессуальных норм действующего законодательства нередко допускаются ошибки, в том числе и связанные с конкуренцией права. Решение этого вопроса иногда может быть особенно осложнено в силу недостаточной стройности системы норм современного законодательства. Нередко возникают случаи частичного пересечения, противоречия, взаимного наложения норм, что приводит к дублированию закона и превышению пределов судебного усмотрения. Это происходит вследствие отсутствия в некоторых случаях важного признака нормы права – определенности»717.

Под конкуренцией правовых норм, в том числе в сфере применения санкций юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, можно понимать «процесс регламентации родственных общественных отношений двумя или несколькими, не противоречащими друг другу предписаниями, содержащими признаки этих отношений, но различающимися между собой по объему и содержанию, а приоритетность их реализации зависит от законодательного установления или усмотрения правоприменителя в каждом отдельном случае»718.

Как нам представляется, конкуренция правовых норм, регулирующих применение санкций этих видов публично-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в значительной степени обусловлена несовершенством действующего законодательства России, постоянно меняющимися общественными отношениями в сфере местного самоуправления, их усложнением, а также федеративным характером российского государства, при котором существует сложная иерархическая система правовых актов, регулирующих вопросы организации и осуществления местного самоуправления.

И. П. Новикова также совершено справедливо пишет: «Конкуренция правовых норм, как правило, показывает необходимость совершенствования законодательства, хотя и может породить так называемое выборочное применение законодательных актов в зависимости от ситуации и соображений правоприменителей»719.

Конкуренция процедур в одной из санкций муниципально-правовой ответственности может быть проиллюстрирована на следующих примерах.

В соответствии со ст. 74.1 Федерального закона глава муниципального образования может быть удален в отставку. Как следует из ч. 1 ст. 74.1, представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В данном случае, по нашему мнению, целесообразно установить срок для инициирования этой процедуры депутатами, по истечении которого, в случае отсутствия депутатской инициативы, вправе начинать процедуру высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.

Для недопущения впредь аналогичных ситуаций в действующем законодательстве и решения существующих проблем, по мнению автора, необходимо следующее. Вопрос конкуренции санкции разных видов юридической ответственности за нарушение порядка организации и осуществления местного самоуправления диктует необходимость разделения санкций муниципально-правовой ответственности на основные и дополнительные.

К основным видам необходимо относить: отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, удаление главы муниципального образования в отставку, отмену муниципального правового акта органом местного самоуправления, общественное порицание, принуждение органа местного самоуправления или должностного лица муниципального образования к выполнению обязанностей в области местного самоуправления, выражение недоверия.

К видам санкций, которые могут применяться в качестве основных и дополнительных, необходимо отнести расторжение контракта с главой местной администрации, возмещение причиненного ущерба, неудовлетворительную оценку деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц, письменное предупреждение органов местного самоуправления и должностных лиц о нарушении законодательства и о своевременном устранении допущенных нарушений, выражение недоверия представительному органу местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления населением муниципального образования, временное отстранение от должности выборного должностного лица местного самоуправления от исполняемых обязанностей.

Противоречивость и незавершенность законодательного закрепления.

В литературе справедливо отмечается, что Федеральный закон не предусматривает ответственности представительного органа местного самоуправления перед населением в связи с утратой доверия населения.

В Законах многих субъектов РФ о местном самоуправлении и в Уставах муниципальных образований предусматривается возможность голосования по вопросу о недоверии населения представительному органу. Однако такие положения являются двусмысленными и противоречивыми^720.

Во-первых, согласно приводившейся ранее ст. 70 Федерального закона, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с Федеральными законами. Это вообще должно исключить регулирование таких вопросов субъектами РФ.

Во-вторых, если речь идет непосредственно о прекращении полномочий, то по Федеральному закону 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. «а» ч. 8 ст. 12) запрещено выносить на местный референдум вопрос о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления. А ведь утрата доверия влечет фактически именно это последствие. И если в Законе субъекта РФ и далее в Уставе муниципального образования есть нормы, согласно которым по вопросу о недоверии представительному органу проводится голосование и за недоверие подано необходимое число голосов избирателей, то и тогда полномочия органа прекращаются, тем самым правовые нормы закрепляют скрытую форму референдума и нарушают Закон 2002 г.721

Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом.

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним Законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом.

Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются Уставом муниципального образования.

Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Как известно, данное положение Федерального закона основано на довольно неоднозначных (и внутренне достаточно противоречивых) правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации. Принципиальный отказ законодателя от такого основания отзыва как утрата доверия избирателей ставит довольно серьезные препятствия для применения этой меры ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления^722.

Как отмечает Н. С. Бондарь^723, одно из первых решений, связанных с названным институтом, было принято Конституционным Судом РФ в связи с жалобой В. М. Малышева, В. К. Багаева, В. Н. Сайгушева и А. П. Сигарева на нарушение их конституционных прав Законом Ханты-Мансийского автономного округа «О приостановлении действия законов Ханты-Мансийского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе» и «О порядке отзыва главы местного самоуправления муниципального образования в Ханты-Мансийском автономном округе»»724.

Инициативная группа по отзыву главы местного самоуправления Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа Тюменской области в соответствии с требованиями Закона Ханты-Мансийского автономного округа, считая, что приостановление действия названных законов сроком на один год лишает граждан права отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления и глав местного самоуправления, обратилась в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение их избирательных прав, предусмотренных статьей 32 Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ указал, что ни Конституция РФ, ни Устав (Основной Закон) Ханты-Мансийского автономного округа не предусматривают отзыв депутата, других выборных лиц в качестве общего принципа организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Федеральный закон предоставляет субъектам РФ право по собственному усмотрению решать вопрос о том, вводить или не вводить институт отзыва названных выборных лиц. Нормы об институте отзыва депутата, других выборных лиц касаются статуса этих лиц и не затрагивают права граждан, гарантируемые Конституцией РФ.

По нашему мнению, следует согласиться с мнением Н. Н. Черногора о том, что сохранение в Федеральном законе правовой конструкции, допускающей отзыв депутата, выборного должностного лица местного самоуправления в результате «утраты доверия» избирателей, позволило бы корректно решить вопрос о компетенции государства и населения (избирателей) в части привлечения упомянутых субъектов к ответственности и избежать конкуренции норм и процедур.

При этом утрату доверия нельзя связывать исключительно с правонарушением, подтвержденным в судебном порядке, равно как и с формальным по сути дела выполнением обязанностей. Ведь так может быть признана необоснованной постановка вопроса об отзыве депутата дисциплинированного, добросовестного, но потерявшего доверие из-за своей беспринципности, появившегося высокомерия, трусости и т. п., что не охватывается понятием «депутатские обязанности». Необходимо соблюдать баланс между защитой прав депутата и доступностью использования отзыва избирателями^725.

Однако существуют и иные точки зрения. Так, по мнению М. М. Мокеева, категория «утрата доверия населения» не может использоваться в законодательстве субъектов РФ и Уставах муниципальных образований. Из положений указанных нормативных актов должно однозначно следовать, какие конкретные действия или бездействие выборных лиц местного самоуправления являются основаниями ответственности последних перед населением. Так, отзыв может инициироваться в связи с невыполнением или ненадлежащим выполнением выборным лицом своих полномочий, нарушением законодательства и нормативно-правовых актов местного самоуправления (Устава муниципального образования, положения о статусе соответствующего выборного лица, положения о депутатской этике и др.)726.

Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовали не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

В случае же, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.

Однако представляется, что законодательство о местном самоуправлении и муниципальные правовые акты должны быть дополнены положениями о порядке отзыва таких депутатов политической партией (избирательным объединением), по списку которой они были избраны.

По нашему мнению, из процедуры отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления следует исключить возможность отзываемого лица давать объяснения, так как она имеет избыточный характер – лицо уже воспользовалось этим правом в суде, который признал его виновным в совершении соответствующего правонарушения.

В аналогичном избранным по мажоритарной системе депутатам порядке могут быть отозваны главы муниципальных образований, избранные на всеобщих выборах.

Применение санкции об удалении главы муниципального образования в отставку, в соответствии с конституционным смыслом нормы, ее закрепляющей, по мнению Ю. С. Артюхова, одновременно предполагает наличие в законодательстве эффективных средств противодействия злоупотреблениям правом депутатами представительного органа местного самоуправления, инициирующих и применяющих данную санкцию. К таким юридическим средствам он относит применение процедуры голосования исключительно с учетом отрицательного мнения населения муниципального образования^727.

Ю. С. Артюхов: «Избранный законодателем абстрактный способ изложения нормы в пункте 3 части 1 статьи 74.1 указывает на дискреционный характер полномочий, оставляя тем самым значительный простор для правоприменительного усмотрения в сравнении с казуальным способом конструирования нормативного установления. Следовало бы дополнить содержание анализируемой нормы указанием на то, что оценка деятельности главы муниципального образования должна проводиться как независимыми экспертами, так и с использованием форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении, предусмотренных главой 5 вышеупомянутого Закона. В частности, целесообразно окончательную оценку деятельности высших должностных лиц местного самоуправления согласовывать с учетом мнения населения, которое могло бы быть выявлено во время использования предусмотренного Федеральным законом опроса граждан или конференции, а равно собрания граждан (статьи 29–31)».

В системе местного самоуправления важное место занимает глава местной администрации.

Особенности его муниципально-правового статуса обусловлены, прежде всего, положениями Федерального закона, согласно которому глава местной администрации – это либо одновременно глава муниципального образования, либо лицо, заключившее с главой муниципального образования контракт на замещение должности главы местной администрации.

Таким образом, глава муниципального образования будет одновременно являться главой местной администрации либо последняя должность будет иметь относительно самостоятельный характер. Такая двойственность статуса накладывает отпечаток на реализацию процедур муниципально-правовой ответственности.

В самом общем виде муниципально-правовая ответственность главы администрации, являющегося главой муниципального образования, может наступить перед населением, представительным органом муниципального образования. Соответственно, в том случае если глава администрации является лицом, заключившим контракт с главой муниципального образования, его ответственность наступает перед представительным органом местного самоуправления.

Глава местной администрации – глава муниципального образования несет муниципально-правовую ответственность в порядке, определенном для главы муниципального образования. Этот порядок и соответствующие процедуры были рассмотрены нами ранее.

В том случае если глава местной администрации не является одновременно главой муниципального образования, привлечение его к муниципально-правовой ответственности происходит по другим основаниям и на основе других процедур.

Глава местной администрации несет ответственность, прежде всего, за принимаемые им решения и действия.

В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 сказано, что к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина)».

Согласно тому же постановлению, к действиям органов местного самоуправления, их должностных лиц, муниципальных служащих относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению^728.

Нужно отметить, что глава администрации также может нести ответственность и за деятельность структурных подразделений администрации. В ряде Уставов муниципальных образований этот элемент правового статуса главы администрации закреплен непосредственно.

Так, например, в соответствии с п. 4 ст. 17 Положения об администрации муниципального образования «Кингисеппское городское поселение» муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области глава администрации муниципального образования несет персональную ответственность за деятельность структурных подразделений и органов администрации муниципального образования^729.

Нередкими являются и факты привлечения глав администраций муниципальных образований к ответственности перед государством в соответствии со ст. 74 Федерального закона.

На этом фоне постепенно увеличивается и число случаев привлечения глав администраций к ответственности перед представительным органом местного самоуправления и главой муниципального образования.

Основной муниципально-правовой санкцией, подлежащей применению в отношении главы муниципального образования, является расторжение с ним контракта по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения (ч. 10 ст. 37 Федерального закона).

Такая формулировка является достаточно широкой и позволяет трактовать большой круг решений, действий и бездействия главы администрации как наносящих ущерб муниципальному образованию. В частности, фактически основаниями расторжения контракта могут стать основания удаления в отставку главы муниципального образования: неисполнение судебного решения в случае принятия незаконного правового акта, неисполнение судебного решения в случае совершения иных действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, а также несоблюдение главой муниципального образования ограничений и запретов, установленных законодательством.

Кроме того, рассматриваемая санкция муниципально-правовой ответственности может быть применена к главе администрации без прямого причинения его действиями и решениями реального ущерба муниципальному образованию и муниципально-правовым отношениям и вступившего в законную силу обвинительного приговора суда.

Так, 11 мая 2011 г. глава города Ставрополя заключил контракт с главой администрации Ставрополя И. А. Бестужим. Немногим более чем через полгода глава администрации города был задержан по подозрению в покушении на получение взятки и заключен 6 февраля 2012 г. под стражу.

Дума г. Ставрополя не расторгала контракт с И. А. Бестужим в течение еще пяти месяцев, в течение которых глава администрации находился под следствием и в отношении него не было никакого судебного решения о его виновности или невиновности в совершенном преступлении.

Тем не менее был нанесен вред репутации муниципального образования «Городской округ город Ставрополь», а глава администрации города не исполнял возложенные на него обязанности. В результате в июле 2012 г. на заседании городской думы Ставрополя депутаты приняли решение расторгнуть трудовой договор с главой администрации, фактически применив к нему одну из муниципально-правовых санкций.

Нужно отметить, что использованная процедура расторжения с главой местной администрации в приведенном в качестве примера случае не соответствует положениям п. 11 ст. 37 Федерального закона.

В случае с главой администрации Ставрополя И. А. Бестужим не было ни соглашения сторон, ни судебного порядка.

Однако, на наш взгляд, по своему характеру и духу решение, принятое депутатами представительного органа г. Ставрополя, оправданно.

В связи со сказанным выше считаем необходимым внести соответствующие изменения в ст. 37 Федерального закона с целью повышения эффективности процедуры муниципально-правовой ответственности главы администрации муниципального образования.

Важным считаем также участие в процедурах привлечения к ответственности главы местной администрации судебных органов, решениями которых может удостоверяться факт нарушения законодательства о местном самоуправлении, причинения вреда правам и свободам граждан и т. д., а также органов прокуратуры.

Так, на основании нескольких проверок Прокуратурой Республики Башкортостан установлено, что главой администрации муниципального образования «Давлекановский район» З. Бикбулатовым в своей деятельности допускаются грубые нарушения законодательства о противодействии коррупции, факты превышения и злоупотребления полномочиями, неэффективное решение вопросов местного значения.

Кроме этого, в деятельности З. Бикбулатова были выявлены и другие многочисленные нарушения закона, выразившиеся в ущемлении прав и законных интересов несовершеннолетних, инвалидов, детей-сирот, субъектов предпринимательской деятельности, необеспечении пожарной безопасности объектов с массовым пребыванием людей.

Учитывая, что действия З. Бикбулатова нарушают интересы граждан муниципального образования, прокурором республики в Совет муниципального образования «Давлекановский район» направлена информация о рассмотрении вопроса о расторжении с главой администрации служебного контракта^730.

Несмотря на то что глава администрации несет персональную ответственность за деятельность администрации, ее подразделений и служащих, еще одним субъектом муниципально-правовой ответственности является местная администрация.

В зависимости от способа замещения должности главы местной администрации возможны разные варианты формирования местной администрации.

В ст. 37 Федерального закона указывается, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется Уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Федеральными законами и Законами субъектов Российской Федерации.

По мнению В. В. Пылина, «исполнительный орган местного самоуправления представляет собой правоприменительный, исполнительный и распорядительный орган общей компетенции, создаваемый специально для повседневного функционирования в системе местного самоуправления с целью проведения в жизнь (исполнения) принимаемых населением и представительным органом решений и общеобязательных правил в процессе управления и регулирования экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни местных сообществ»731.

Указанная научная характеристика местной администрации достаточно удачно отличает этот орган от других органов местного самоуправления и органов муниципального образования.

Местная администрация осуществляет публичную управленческую деятельность, принимая решения по вопросам местного самоуправления. Эффективное решение этих вопросов в немалой степени связано с системой и структурой исполнительной власти на уровне местного самоуправления.

Соответственно, привлечение к муниципально-правовой ответственности местной администрации возможно только за ненадлежащее исполнение или неисполнение возложенных на нее полномочий. При этом необходимо учитывать, что в большинстве случаев к ответственности будет привлечен руководитель – глава администрации.

Тем не менее отдельные санкции рассматриваемого вида ответственности могут применяться и в отношении исполнительно-распорядительного органа муниципального образования.

Как нам представляется, существуют две действенные санкции муниципально-правовой ответственности, которые в настоящее время фактически применяются к местной администрации.

Во-первых, это отмена муниципального правового акта местной администрации главой муниципального образования.

В данном случае речь идет о факте принятия администрацией решения, противоречащего законодательству Российской Федерации, субъекта РФ, Уставу муниципального образования, другим муниципальным правовым актам.

Во времени такая санкция может быть применена только до решения соответствующего суда общей юрисдикции о приостановлении действия такого акта и обязывания местной администрации отменить свой акт либо внести в него соответствующие изменения.

В этой санкции также проявляется контроль выборного органа над органом системы исполнительной власти, обусловленный принципом народовластия.

Во-вторых, это исполнение органами муниципального района полномочий поселений.

Согласно ч. 2 ст. 34 Федерального закона, создание местной администрации носит обязательный характер для всех видов муниципальных образований.

Городские и сельские поселения, находящиеся на территории муниципального района, образуют вместе с ним двухуровневую модель местного самоуправления. В этой модели органы муниципального района доминируют над органами поселений с точки зрения властных полномочий. Администрация муниципального района фактически руководит деятельностью администраций поселений, хотя последние формально самостоятельны.

Важно, чтобы исполнение полномочий поселения осуществлялось органами самоуправления муниципального района в силу невозможности их исполнения администрацией соответствующего муниципального образования низового уровня.

При этом нужно отметить, что не всегда исполнение органами муниципального района полномочий поселений связано с ответственностью.

Так, например, в соответствии с п. 4 ст. 9 Бюджетного кодекса РФ, предусматривается возможность осуществления финансовым органом муниципального района отдельных бюджетных полномочий поселений на основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района^732. Это же закреплено и в ч. 3 ст. 52 Федерального закона.

Наличие в данном случае соглашения между сторонами указывает на договорный, а не на деликтный характер возникших муниципально-правовых отношений. Однако, как указывают в коллективной работе Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров, «…идет объективный процесс объединения небольших сельских поселений, которые оказались неспособны выполнять свои функции»733.

К муниципально-правовой ответственности могут быть привлечены и такие субъекты муниципально-правовых отношений как муниципальные служащие.

В муниципальных правовых актах могут содержаться нормы об обязанностях, ограничениях и запретах, нарушение которых приводит к наступлению ответственности.

Например, в Кодексе профессиональной этики служебного поведения муниципальных служащих муниципального образования «Белые Копани» Апанасенковского муниципального района Ставропольского края говорится о следующих запретах для муниципальных служащих:

– запрет любого вида высказываний и действий дискриминационного характера по признакам пола, возраста, расы, национальности, языка, гражданства, социального, имущественного или семейного положения, политических или религиозных взглядов;

– запрет грубости, проявлений пренебрежительного тона, заносчивости, предвзятых замечаний, предъявления неправомерных требований;

– запрет угроз, оскорбительных выражений или реплик, действий, препятствующих нормальному общению или провоцирующих противоправное поведение.

Соответственно, санкции муниципально-правовой ответственности могут дополнить существующий в настоящее время перечень мер юридической ответственности, применяемых к муниципальным служащим.

В частности, к ним может применяться письменное предупреждение о нарушении законодательства и о своевременном устранении допущенных нарушений, а также принуждение к выполнению обязанностей в области местного самоуправления.

Процедуры применения указанных санкций проходят с участием должностных лиц органов местного самоуправления, в которых исполняют обязанности служащие, привлекаемые к ответственности.

Кроме того, действенным средством правового воздействия на муниципальных служащих может стать муниципальный штраф, который представляет меру муниципально-правовой ответственности, применяемой специально уполномоченным на то органом местного самоуправления к выборным должностным лицам, выражающуюся в материальной ответственности субъекта муниципального правонарушения за совершенное им муниципальное правонарушение.

Основанием применения муниципального штрафа могут являться: а) злоупотребление и превышение должностных полномочий; б) незаконное участие в предпринимательской деятельности; в) неуважение к суду, клевета в отношении судьи, присяжного заседателя, прокурора, следователя, лица, производящего дознание, судебного пристава, судебного исполнителя; г) применение насилия в отношении представителя власти, оскорбление представителя власти.

Муниципальный штраф устанавливается в размере, равном 500 минимальным размерам оплаты труда.

Муниципальный штраф не может быть наложен на субъекта муниципального правонарушения по указанному основанию за деяния (действия или бездействие), за которые к нему уже была применена данная мера муниципальной ответственности иным, специально на то уполномоченным органом местной власти.

В случае если в течение года после наложения муниципального штрафа субъектом муниципального правонарушения будет повторно совершено указанное правонарушение, то размер муниципального штрафа составит 1000 минимальных размеров оплаты труда.

До полного погашения муниципального штрафа субъект муниципального правонарушения не может баллотироваться на выборные должности в органы государственной и муниципальной власти, а также не может быть принят на государственную или муниципальную службу.

Расформирование (досрочное прекращение полномочий) контрольно-счетного органа муниципального образования представительным органом муниципального образования предлагается сделать возможным по следующим основаниям:

– если в течение не менее чем трех месяцев вновь сформированный контрольный орган не приступил к работе либо уже сформированный контрольный орган не осуществлял свою деятельность;

– если в отношении половины или более членов контрольно-счетного органа вступили в силу обвинительные приговоры суда.

Территориальное общественное самоуправление и его органы, должностные лица также могут быть подвергнуты муниципально-правовой ответственности.

Федеральный закон содержит и такую норму: «Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации Устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения» (п. 5 ст. 27).

Эта норма говорит и о том, что органы территориального общественного самоуправления несут ответственность, в том числе, перед органами местного самоуправления. Соответственно, отказ в регистрации Устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления можно рассматривать в качестве специфической правовой санкции.

В структуре органов местного самоуправления своеобразную роль играют должностные лица, которых иногда называют старостами.

Это:

1) главы сельских поселений и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, которые одновременно замещают должности председателей представительных органов и глав исполнительно-распорядительных органов;

2) главы поселений, в которых проживает менее 100 избирателей и в которых, соответственно, полномочия представительного органа муниципального образования осуществляет сход граждан;

3) старосты – главы населенных пунктов, территория которых входит в состав территории поселения – должностные лица исполнительно-распорядительного органа поселения в населенных пунктах, не имеющих статуса муниципального образования.

Относительно первой группы глав муниципальных образований поселений отметим следующее. Как известно, совмещение трех главных руководящих должностей местного самоуправления Федеральный закон по общему правилу не допускает.

Однако специально для сельских поселений и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения исключение делается в абзаце втором п. 2 ст. 34 Федерального закона.

Отступление от общего правила диктуется здесь спецификой положения таких муниципальных образований.

Староста – глава сельского поселения или внутригородского муниципального образования города федерального значения, совмещающий свою должность с должностями председателя представительного органа муниципального образования и главы исполнительно-распорядительного органа, несет ответственность и перед населением муниципального образования, и перед представительным органом муниципального образования.

Такое лицо может быть и подвергнуто процедуре отзыва со стороны населения муниципального образования, и удалено в отставку представительным органом муниципального образования.

Теперь о старостах – главах поселений, в которых проживает менее 100 избирателей и в которых, соответственно, полномочия представительного органа муниципального образования осуществляет сход граждан.

Староста – глава сельского поселения, в котором полномочия представительного органа осуществляет сход, должен нести ответственность перед сходом. Отзыв сходом предлагается сделать возможным при наличии положительного голосования за отзыв со стороны более чем половины граждан, имеющих право участвовать в сходе.

Следует обратить внимание и на старост – руководителей населенных пунктов, территория которых входит в состав территории поселения.

По нашему мнению, они должны иметь статус должностных лиц исполнительно-распорядительного органа поселения в населенных пунктах, не имеющих статуса муниципального образования. В этом случае они должны наделяться статусом муниципальных служащих и нести ответственность в качестве муниципальных служащих.

Таким образом, они будут нести ответственность перед главой поселения (главой администрации поселения). При определенных условиях возможно установление механизма их ответственности и перед представительным органом.

Специфическим субъектом муниципально-правовых отношений является избирательная комиссия муниципального образования. Избирательная комиссия муниципального образования, в соответствии с п. 2 ст. 39 Федерального закона, является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления. Данная норма находится в определенном противоречии с положением п. 2 ст. 2 указанного закона, и, тем не менее, федеральный законодатель избирательную комиссию муниципального образования, строго говоря, в число органов местного самоуправления не включает.

Однако есть авторы, которые придерживаются иной точки зрения по данному вопросу^734.

Введение процедуры отзыва члена муниципальной избирательной комиссии населением муниципального образования, придание представительному органу муниципального образования полномочия по расформированию указанной комиссии, с одной стороны, демократизировали бы процедуру привлечения к ответственности, а с другой – могли бы поставить под угрозу независимость избирательных комиссий в избирательном процессе.

Вся эти процедуры показывают, что механизм привлечения к ответственности самой избирательной комиссии муниципального образования и ее отдельных членов носит, скорее, не муниципально-правовой, а конституционно-правовой характер.

Еще одним проблемным аспектом муниципально-правовой ответственности является изменяющийся статус муниципальных образований как юридических лиц.

Т. Н. Савенко пишет, что «муниципальные образования в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ вступают в гражданские и финансовые правоотношения через выборные органы местного самоуправления, глав муниципальных образований. Они осуществляют правомочия собственника в отношении муниципальной собственности, могут вступать в договорные отношения в рамках своих полномочий. Но для этого они должны иметь статус юридических лиц – субъектов гражданско-правовых отношений»735.

Очевидно, что муниципальное образование приходится рассматривать в качестве участника не столько муниципально-правовых, сколько гражданско-правовых и финансово-правовых отношений.

Н. Л. Пешин справедливо указывает, что «государство установило особую форму собственности – муниципальную, гарантировало ряд имущественных прав муниципалитетам. Но если в период с момента принятия Конституции Российской Федерации и до 2000 г. муниципальные образования рассматривались как самостоятельные субъекты не только в частно-правовых, но и в публично-правовых вопросах, то в настоящее время, в свете положений нового законодательства, они сохранили лишь право самостоятельного участия в гражданском обороте на равных с другими субъектами гражданского права основаниях. Свою самостоятельность в публично-правовом смысле, т. е. в качестве субъекта, регулирующего отношения в сфере экономики, местное самоуправление во многом утратило»736.

По нашему мнению, выступая субъектом в гражданско-правовых отношениях, тем не менее муниципальное образование остается лицом, осуществляющим публичную власть, и все его действия подчинены этой главной функции. В связи с этим возникает вопрос об отнесении к санкциям муниципально-правовой ответственности, например, уменьшение финансового содержания учрежденному им юридическому лицу (казенное учреждение) за ненадлежащее выполнение целей и задач, муниципальных услуг. Будет ли это муниципально-правовой ответственностью или останется методом управления, одним из трех правомочий собственника?

Предложения по реализации основополагающих принципов муниципально-правовой ответственности, в том числе выдвинутые автором.

Граждане имеют право на участие – непосредственно или через своих представителей – в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования. Причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и Закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

Кроме того, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. была определена невозможность самостоятельного отказа населения от своего конституционного права на местное самоуправление^737.

В Постановлении от 2 апреля 2002 года № 7-П Конституционный Суд РФ, признавая «необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества», поставил знак равенства между объединениями граждан, коллективно реализующими свое право на обращение в Конституционный Суд РФ, и органами местного самоуправления как выражением территориального объединения граждан и действующими от имени этих территориальных сообществ.

В Федеральном законе население позиционируется как основной субъект местного самоуправления, обладающий рядом прав и несущий обязанности.

Соответственно, население муниципального образования является важнейшим субъектом муниципально-правовых отношений. А в отношениях, в которых участвует население, проявляется муниципальная демократия.

Современные концепции местного самоуправления, сохраняющие элементы муниципальной демократии, с одной стороны, но признающие необходимость усиления воздействия со стороны государства на муниципальную деятельность, с другой стороны, предопределяют изучение ответственности в системе местного самоуправления в двух аспектах. Во-первых, это ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления перед населением, во-вторых, это ответственность субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления перед государством.

При этом главный субъект местного самоуправления – население – конституционный источник местной власти, являющийся в первом случае инстанцией ответственности, во втором случае становится субъектом ответственности, в третьем – инициатором и субъектом, решающим о применении муниципально-правовой санкции.

Особенность заключается в инициативном характере, совпадении субъекта инициирующего, принимающего решение и несущего ответственность в одном лице.

Ранее были отмечены особенности субъектного состава муниципально-правовой ответственности, среди которых лидирующим было население, жители муниципального образования. Как уже отмечалось, инстанция ответственности не может и не должна являться основанием для ее выделения в силу отраслевого характера муниципально-правовой ответственности. Однако особенность субъектного состава муниципально-правовой ответственности и, в частности, лидирующего субъекта – жителей муниципального образования, по твердому убеждению автора, должна проявляться в возможности его участия на любой стадии любого вида ответственности.

Поскольку в закреплении муниципально-правовой ответственности участвуют три уровня публичной власти, автор считает целесообразным предложить федеральному уровню государственной власти закрепить обязательное использование народного обсуждения актов, вводящих такую ответственность на всех уровнях, расширить инициативу в процедурах ответственности экспертных советов, общественных объединений, народных инициатив.

Возможные направления: увеличение участия населения, институтов гражданского общества в инициировании, принятии участия в решении о возложении муниципально-правовых санкций, в создании видов и процедур муниципально-правовой ответственности^738.

С нашей точки зрения, целесообразно обязать объединение муниципальных образований субъекта Федерации консолидировать, анализировать и распространять передовой опыт, статистику применения мер муниципально-правовой ответственности (как положительную, так и отрицательную).

Реализация государственной политики развития местного самоуправления и как уровня власти народа, и как формы самоорганизации населения, и как условия формирования гражданского общества возможна при активной позиции населения. В связи с этим должен быть расширен перечень вопросов, по которым решения могут приниматься при непосредственном участии населения – муниципально-правовая ответственность. Речь идет об учреждении новых форм принятия решений о возложении определенных санкций.

Институт отзыва сегодня не работает, т. к. существующие модели избирательной системы не всегда позволяют его реализовывать [см. Приложение 3. Сведения о досрочном прекращении и приостановлении полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления (таблицы 1–4)].

В связи с этим целесообразно увеличить участие жителей муниципального образования на различных стадиях и в различных видах муниципально-правовой ответственности. Это станет реализацией таких специальных принципов муниципально-правовой ответственности, как принцип приближенности к субъекту инициирования и принятия решения об ответственности, в некоторых случаях принцип совпадения, совмещения двух, а то и трех статусов в одном субъекте; принцип взаимозаменяемости и взаимодополняемости, полноты и исключительности, адаптации и консультирования видов и процедур муниципально-правовой ответственности.

Проблемы внедрения института муниципально-правовой ответственности многочисленны, определим их как организационные, правовые, экономические, политические, и все это при минимальной инициативе населения.

В заключение целесообразно предложить следующее.

Вывод о том, что особенности субъектного состава муниципально-правовой ответственности (совпадение нескольких статусов в одном лице), комплексность вопросов местного значения (публично-частные интересы), социализация этого вида ответственности обосновывают расширение участия населения, институтов гражданского общества в процедурах правового закрепления санкций и процедур муниципально-правовой ответственности на всех уровнях публичной власти, от инициирования до принятия решения о муниципально-правовой ответственности.

Считаем необходимым, с целью повышения эффективности процедуры муниципально-правовой ответственности главы администрации муниципального образования, внести соответствующие изменения в ст. 37 Федерального закона и изложить п. 11 указанной статьи в следующей редакции:

«11. Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке:

1) по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования – в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных частью 9 настоящей статьи;

12) в одностороннем порядке главой муниципального образования на основании решения представительного органа, принятого ¾ голосов членов представительного органа – в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных частью 9 настоящей статьи;

2) на основании заявления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Федеральными законами и Законами субъектов Российской Федерации, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных частью 9 настоящей статьи;

3) на основании заявления главы местной администрации – в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации».

Заключение

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (местного управления) на протяжении XV–XX веков рассматривалась исключительно как негативная и наступала только за явный причиненный ущерб интересам государства или его административно-территориальной единицы органами и должностными лицами нижних уровней публичной власти, к которым относились органы земского и городского управления и, позже, местные Советы депутатов и исполнительные комитеты.

В работе предлагается и обосновывается выделение девяти этапов становления института юридической ответственности органов публичной власти (с XVI века до XVII века; с XVII века до начала XVIII века; с начала XVIII века до середины XIX века; с 60-х годов XIX века до 1917–1918 годов; с 1917–1918 годов по 1990 год; с 1990 года по 1993 год; с 1993 года по 1995 год; с 1995 года по 2003 год; с 2003 года по настоящее время).

В становлении публично-правовой ответственности целесообразно выделить четыре периода: с 1990 года по 1993 год; с 1993 года по 1995 год; с 1995 года по 2003 год; с 2003 года по настоящее время.

В становлении муниципально-правовой ответственности, по нашему мнению, целесообразно выделить два периода: с 1995 года по 2003 год, с 2003 года по настоящее время.

В связи с выделением нового уровня публичной власти для России – местного самоуправления, с выделением комплексной отрасли муниципального права возникла необходимость выделения муниципально-правовой ответственности.

Суть местного самоуправления, особенности этого вида публичной власти требуют социализации муниципально-правовой ответственности.

Несмотря на наличие ряда общих признаков (морально-политический характер, особенности субъектов ответственности, возможность наступления ответственности без учета вины конкретного лица и др.), муниципально-правовая ответственность обладает рядом отличий от конституционно-правовой ответственности.

По нашему мнению, муниципально-правовая ответственность, несмотря на ряд общих признаков (особенности субъектов ответственности, возможность наступления ответственности без учета вины конкретного лица и др.), не сводится к определенной разновидности конституционно-правовой ответственности. Об этом свидетельствуют ее следующие особенности:

1) муниципально-правовая ответственность является разновидностью публично-властного принуждения, а не государственного принуждения в «чистом» виде как конституционно-правовая ответственность;

2) использование норм муниципального права при определении мер ответственности, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления;

3) особый круг субъектов муниципально-правовой ответственности (в них не включаются органы государственной власти, в то время как в число субъектов конституционной ответственности следует также включить органы государственной власти);

4) иные основания ответственности (в частности, отзыв выборного должностного лица местного самоуправления осуществляется по инициативе населения в порядке и на основаниях, предусмотренных Законом и Уставами муниципальных образований);

5) привлечение к муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления могут осуществлять специально на это уполномоченные органы или должностные лица местного самоуправления, население муниципального образования, при этом в процедуре ответственности может принимать участие суд общей юрисдикции;

6) муниципально-правовая ответственность применяется в случае нарушения соответствующими субъектами нормативных правовых актов о местном самоуправлении;

7) самостоятельная система нормативных правовых актов, предусматривающих данные виды ответственности.

Институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением (элемент муниципально-правовой ответственности) призван обеспечить реализацию собственных полномочий носителя муниципальной власти – населения муниципального образования как арбитра в решении вопроса об эффективности осуществления задач и функций выборного должностного лица муниципального образования. В случае отсутствия инициативы со стороны населения, не востребованности механизмов муниципально-правовой ответственности, по мнению автора, должна наступать ответственность перед государством – второй элемент этого вида ответственности.

Анализ современной действительности дает основание полагать, что мы находимся в стадии формирования правовой основы муниципально-правовой ответственности. Определенные тенденции уже очевидны: федеральное законодательство Российской Федерации в целом идет по пути закрепления общих принципов организации местного самоуправления, а значит, и муниципально-правовой ответственности; законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, закрепляя местные особенности, развивается более динамично и оперативно по сравнению с федеральным, однако институт муниципально-правовой ответственности на уровне субъектов Федерации регулируется в меньшей мере, чем того требует действительность.

Проведенное исследование выявило, что одной из причин отставания в нормативном становлении института муниципально-правовой ответственности является несистематизированность принятых в муниципальном образовании правовых актов в обозначенной сфере.

Действующее законодательство Российской Федерации содержит нормы, которые по признаку однородности регулируемых общественных отношений могут быть объединены в правовой институт, устанавливающий муниципально-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за реализацию задач и функций, возлагаемых федеральным законодателем, перед населением.

Муниципально-правовая ответственность – отраслевой вид ответственности одноименной отрасли права за реализацию задач и функций, которые возлагает законодатель на муниципальный уровень власти; конгломерат политическо-правовых негативных и позитивных санкций, носящих в большей степени, чем иные виды ответственности, социальный характер и выполняющий функции, нехарактерные для иных видов юридической ответственности.

Отличия существующих точек зрения и определений муниципально-правовой ответственности от предлагаемых в работе заключаются в следующем: ответственность за функции и полномочия (в том числе переданные государством и добровольно взятые муниципалитетом), закрепленные федеральным законодательством в зависимости от вида муниципальных образований; инстанция ответственности (жители муниципального образования и государство, как его представитель); субъекты муниципально-правовой ответственности (инициирования, принятия решения, реализации, несения санкций); многообразие санкций; специфика процедур; разнообразие нехарактерных для других видов ответственности функций.

По мнению автора, расширение и реализация тенденции социализации муниципально-правовой ответственности возможна через перенос центра тяжести в этом виде ответственности с карательного на поощрительный; усиление материальной ответственности (возможно страхование ответственности должностных лиц), моральных поощрений (грамоты, Доска почета, «почетный житель», мемориальная табличка) и т. д.

В настоящее время, как и многие другие институты муниципального права, институт муниципально-правовой ответственности все еще находится в процессе своего становления.

В связи с этим на данном этапе среди других особенностей муниципально-правовой ответственности можно отметить и такую, как институционализация, дифференциация от других видов юридической ответственности, в первую очередь, от конституционно-правовой ответственности. В настоящий период времени такая особенность существует по вполне объективным причинам, одна из которых – незавершенность муниципальной реформы в целом. Однако есть и иные причины – «молодость» института муниципально-правовой ответственности, необходимость проверить на практике реальность новых видов, механизмов, процедур и санкций муниципально-правовой ответственности.

Одной из причин необходимой скорейшей дифференциации, выделения муниципально-правовой ответственности от иных видов юридической ответственности является выявленная в работе негативная тенденция переноса правил гражданско-правового оборота на сферу публичной власти, а также негативная тенденция подмены публично-правовой ответственности (конституционно-правовой, муниципально-правовой) гражданско-правовой ответственностью, административной, финансовой, дисциплинарной ответственностью.

Из вышесказанного вытекает еще одно направление в институционализации муниципально-правовой ответственности: приведение действующей модели местного самоуправления к закрепленной в Конституции РФ (конституционализация), исходя из духа Основного закона страны и конституционных ценностей государства и общества.

К его институциональным особенностям можно отнести следующее:

– формирование на трех уровнях публичной власти (все иные только на федеральном или на федеральном и уровне субъекта Федерации);

– отсутствие конкретно сформулированных составов муниципальных правонарушений и в связи с этим возможность «совмещенных» составов правонарушений, вызывающих два вида ответственности.

В работе предлагается авторское видение принципов, действующих в рамках муниципально-правовой ответственности:

1) общеправовые принципы^739 (действующие и для ответственности);

2) общие принципы юридической ответственности;

3) специальные принципы муниципально-правовой ответственности (возможность привлечения без вины; меньшая роль индивидуализации наказания; преобладание демократических процедур в процессе привлечения; возможность привлечения к двум и более видам ответственности за совершение одного и того же правонарушения; основной характер муниципально-правовой ответственности по отношению к конституционно-правовой за совершение одних и тех же правонарушений; в процедуре привлечения, как общее правило (имеющее редкие, обусловленные необходимостью обеспечения единой правовой системы, исключения), не должны участвовать государственные органы, за исключением судебных).

Наряду с традиционными функциями юридической ответственности – регулятивной, карательной (штрафной), компенсационной (восстановительной), сигнализационной, воспитательной, предупредительной, включая общую и частную превенцию, предлагается выделять демократизирующую функцию муниципально-правовой ответственности, так как привлечение к этому виду юридической ответственности обязательно включает в себя процедуры прямой или косвенной демократии. Данную функцию предлагается считать специальной функцией муниципально-правовой ответственности.

Специальными функциями муниципально-правовой ответственности являются социальная, стимулирующая и созидательная.

Особую роль и максимальное развитие должны получить в рамках муниципально-правовой ответственности такие функции как сигнализационная и воспитательная.

В законодательстве Российской Федерации в настоящее время сложился правовой институт муниципально-правовой ответственности, характеризующийся специфической сферой применения, принципами и функциями.

Реализация санкций муниципально-правовой ответственности осуществляется субъектами муниципально-правовой ответственности, которыми могут быть физические и юридические лица. Субъекты муниципально-правовой ответственности целесообразно разделить на индивидуальные и коллективные (в том числе коллегиальные).

Авторский подход в определении субъектов муниципально-правовой ответственности заключается в следующем:

– муниципально-правовая ответственность – это ответственность за реализацию задач и функции, которые возлагает Федеральный закон на органы местного самоуправления и иных субъектов муниципально-правовых отношений;

– муниципально-правовая ответственность должна ограничиваться уровнем муниципальной власти, без учета субъекта, применяющего санкции;

– субъектами – носителями санкций муниципально-правовой ответственности традиционно называют органы местного самоуправления, депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и муниципальных служащих, но этот перечень необходимо расширить.

Следует отметить, что правовой статус субъектов муниципально-правовой ответственности целесообразно рассматривать в четырех плоскостях:

– инициирующих привлечение к муниципально-правовой ответственности (население муниципального образования; органы местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления; не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

– принимающих решение о применении мер муниципально-правовой ответственности (население муниципального образования; выборные должностные лица и представительные органы местного самоуправления; законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

– реализующих (применяющих) меры муниципально-правовой ответственности (органы и должностные лица местного самоуправления, органы и должностные лица государственной власти; временная финансовая администрация);

– носители санкций муниципально-правовой ответственности (население муниципального образования).

Соотношение указанных элементов определяет специфику муниципально-правовой ответственности.

Проведенный анализ показал, что объем муниципально-правовой ответственности отличается не только в зависимости от вида муниципального образования, но и от объема принятых к исполнению полномочий.

Новым или обладающим элементами новизны субъектом – носителем санкций муниципально-правовой ответственности может быть население муниципального образования.

Население, независимо от численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Это право оно может реализовать путем создания самостоятельного муниципального образования, а также через другие формы.

Отметим, что признание муниципального образования субъектом муниципально-правовой ответственности следует из действующего законодательства, анализ которого показывает фактически подмену понятий: ответственность органов муниципального образования, его должностных лиц – это косвенная, скрытая ответственность муниципального образования.

Отсутствие в России правовой ответственности муниципального образования нужно восполнить, а существующую подмену видов ответственности и субъектов ответственности целесообразно привести в соответствие.

Органы местного самоуправления формируют контрольные органы, избирательные комиссии, следовательно, могут поощрить или наказать, в этом случае может идти речь о муниципально-правовой ответственности этих субъектов.

Еще одним субъектом муниципально-правовых отношений, который может стать субъектом муниципально-правовой ответственности, является совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Потенциальным субъектом муниципальной ответственности могут быть органы ТОС, фракции в представительном органе муниципального образования, совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации; региональные отделения политических партий, общественных движений, иные общественные объединения, обладающие правом выдвижения депутатов в представительный орган местного самоуправления.

Объект муниципально-правового деликта – это общественные отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения, организации и осуществления местного самоуправления; нарушающее порядок решения вопросов местного значения (например, отношения депутат – избиратели, глава муниципального образования – представительный орган и т. п.).

Возможно деление объектов на общий, родовой, видовой и непосредственный.

В рамках развития института муниципально-правовой ответственности, по нашему мнению, основаниями муниципальных деликтов, помимо нарушений, связанных с реализацией вопросов местного значения, должны стать следующие новые основания:

– нарушения, связанные с реализацией добровольно взятых полномочий;

– нарушения, связанные с реализацией переданных отдельных государственных полномочий;

– нарушения, связанные с порядком организации и деятельности органов местного самоуправления.

Основанием муниципально-правовой ответственности субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, выступает предусмотренное нормами муниципального права действие или бездействие, которое повлияло на соответствующие ценности. Предлагаемое основание муниципального деликта предполагает как положительный, так и отрицательный результат, таким образом, инкорпорируется позитивная и негативная ответственность.

Объектом муниципального деликта, помимо перечисленных, должны стать: ответственность за Родину перед нынешним и будущими поколениями; обеспечение условий свободного и полного развития личности как основание для муниципального деликта, исторические и национальные традиции при осуществлении муниципальной власти, порядка осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, за ненадлежащее управление; за невыполнение муниципальных нужд.

На уровне сельских и городских поселений интересы населения должны приобрести особую экономическую ценность, носящую социализированный характер, и, по мнению автора, стать объектом муниципально-правовой ответственности.

Неадекватное (неправомерное) распределение негативных эффектов – объект муниципального деликта.

Предлагаемые отличительные особенности объективной стороны муниципального деликта: факультативность вреда и возможность положительного результата.

Отличительные особенности субъективной стороны муниципального деликта: отсутствие у коллективного субъекта вины; необязательное наличие вины у индивидуального субъекта; наличие вины в форме самонадеянности или небрежности – типично при решении органами и должностными лицами местного самоуправления социальных задач; возможность вины в форме риска; мотив и цель субъективной стороны муниципального деликта могут быть выражены в материальном и нематериальном воплощении; субъективную сторону муниципального правонарушения возможно установить лишь только в том случае, если субъект имел возможность предотвратить наступление негативных последствий.

Применительно к существующим на сегодняшний день санкциям публично-правовой ответственности (государственно-правовой и муниципально-правовой) можно предложить следующую классификацию:

а) универсальные санкции: выражение недоверия; общественное порицание; отмена нормативных правовых актов в случае их противоречия законодательству и муниципальным правовым актам и др.

б) специальные санкции: отзыв населением или депутатами представительного органа (применительно к главе муниципального образования, депутатам представительных органов местного самоуправления); расторжение контракта по инициативе представительного органа (применительно к главе администрации муниципального образования); роспуск (применительно к представительному органу местного самоуправления); удаление в отставку главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления; временное исполнение органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления и др.

По авторскому мнению, позитивная, поощрительная санкция – практическая реакция (людей, общества, публичной власти) на факты, направленные на стимулирование, поощрение желательного, одобряемого поведения; выражает одобрение тщательному выполнению норм и призвана стимулировать правомерное поведение всеми субъектами муниципально-правовых отношений, участвующих в решении вопросов местного значения.

Привлечение к муниципально-правовой ответственности того или иного субъекта муниципально-правовых отношений напрямую связано с его муниципально-правовым статусом.

Санкции муниципально-правовой ответственности могут применяться в качестве самостоятельных либо дополнительных, применяемых к наказаниям конституционно-правового, административно-правового, уголовного, гражданского или дисциплинарного характера. Муниципально-правовая ответственность не конкурирует с уголовной, гражданской, административной и дисциплинарной ответственностью, а дополняет их санкции своими.

Для недопущения конкуренции санкций муниципально-правовой ответственности с иными видами ответственности и, в частности, с конституционно-правовой, по нашему мнению, необходимо следующее. Вопрос конкуренции санкций разных видов юридической ответственности за нарушение порядка организации и осуществления местного самоуправления диктует необходимость разделения санкций муниципально-правовой ответственности на основные и дополнительные.

К основным видам необходимо относить отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, удаление главы муниципального образования в отставку, исполнение органами муниципального района полномочий поселений, отмену муниципального правового акта органом местного самоуправления, общественное порицание, выражение недоверия.

К видам санкций, которые могут применяться в качестве основных и дополнительных, необходимо отнести расторжение контракта с главой местной администрации, возмещение причиненного ущерба, неудовлетворительную оценку деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц, письменное предупреждение органов местного самоуправления и должностных лиц о нарушении законодательства и о своевременном устранении допущенных нарушений, выражение недоверия представительному органу местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления населением муниципального образования, временное отстранение от должности выборного должностного лица местного самоуправления от исполняемых обязанностей.

К муниципально-правовой ответственности могут быть привлечены: глава муниципального образования, глава местной администрации, депутаты представительного органа местного самоуправления, муниципальные служащие, контрольно-счетный орган муниципального образования, администрация муниципального образования, территориальное общественное самоуправление и его органы, должностные лица, старосты.

Считаем важным участие в процедурах привлечения к ответственности судебных органов, решениями которых может удостоверяться факт нарушения законодательства о местном самоуправлении, причинения вреда правам и свободам граждан и т. д., а также органов прокуратуры.

Поскольку в закреплении муниципально-правовой ответственности участвуют три уровня публичной власти, автор считает целесообразным предложить федеральному уровню государственной власти закрепить обязательное использование народного обсуждения актов, вводящих такую ответственность на всех уровнях, а также расширить инициативу в процедурах ответственности экспертных советов, общественных объединений, народных инициатив.

Возможные направления: увеличение участия населения, институтов гражданского общества в инициировании, принятии участия в решении о возложении муниципально-правовых санкций, в создании видов и процедур муниципально-правовой ответственности.

Реализация государственной политики развития местного самоуправления и как уровня власти народа, и как формы самоорганизации населения, и как условия формирования гражданского общества возможна при активной позиции населения. В связи с этим должен быть расширен перечень вопросов, по которым решения могут приниматься при непосредственном участии населения.

Библиографический список

Нормативные правовые источники

1. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985 г.) // СЗ РФ. 1998. № 36.

2. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик от 7.10.1977 г. // Свод законов СССР. Т. 3. 1990. Ст. 14.

3. Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. № 51.

4. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 5.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. 4 авг. № 31. Ст. 4398.

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 4.11.2014 г.) // Российская газета. 2001. 31 декабря. № 256.

6. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 21.07.2014 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 4.08.2014 г.) // СЗ РФ. 1996. 17 июня. № 25. Ст. 2954.

7. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 4.11.2014 г.) // Российская газета. 2001. 31 дек. № 256.

8. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 22.10.2014 г.) // СЗ РФ. 1998. 3 авг. № 31. Ст. 3823.

9. Федеральный конституционный закон от 7.02.2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» (ред. от 12.03.2014 г.) // СЗ РФ. 2011. 14 февр. № 7. Ст. 898.

10. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ред. от 5.02.2014 г.) // СЗ РФ. 2011. 14 февр. № 7. Ст. 898.

11. Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных Судах в Российской Федерации» (ред. от 23.06.2014 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 6.08.2014 г.) // Российская газета. 1995. 16 мая. № 93.

12. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ред. от 4.06.2014 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 6.08.2014 г.) // СЗ РФ. 1994. 25 июля. № 13. Ст. 1447.

13. Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 21.07.2005 г.) // Российская газета. 1995. 1 сент. № 170.

14. Федеральный закон от 26.11.1996 г. № 138-ФЗ (ред. от 28.12.2013 г.) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // СЗ РФ. 1996. 2 дек. № 49. Ст. 5497.

15. Федеральный закон от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // СЗ РФ. 1998. 13 апр. № 15. Ст. 1695.

16. Федеральный закон от 6.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 4.11.2014 г.) // СЗ РФ. 1999. 18 окт. № 42. Ст. 5005.

17. Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 24.11.2014 г.) // СЗ РФ. 2002. 17 июня. № 24. Ст. 2253.

18. Федеральный закон от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (ред. от 4.11.2014 г.) // СЗ РФ. 2002. 2 дек. № 48. Ст. 4746.

19. Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 14.10.2014 г.) // СЗ РФ. 2003. 6 окт. № 40. Ст. 3822.

20. Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ (ред. от 21.11.2011 г.) «О государственной регистрации Уставов муниципальных образований» // СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 3108.

21. Федеральный закон от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (ред. от 29.12.2012 г.) // Российская газета. 2006. 31 дек. № 297.

22. Федеральный закон от 2.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации» (ред. от 4.03.2014 г.) // СЗ РФ. 2007. 5 марта. № 10. Ст. 1152.

23. Федеральный закон от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (ред. от 22.10.2014 г.) // СЗ РФ. 2007. 30 апр. № 18. Ст. 2117.

24. Федеральный закон от 18.10.2007 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (ред. от 27.05.2014 г.) // СЗ РФ. 2007.22 окт. № 43. Ст. 5084.

25. Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 28.12.2013 г.) «О противодействии коррупции» // Российская газета. 2008. 30 дек. № 266.

26. Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 14.10.2014 г.) // СЗ РФ. 2008. 29 дек. № 52. Ч. 1. Cт. 6249.

27. Федеральный закон от 18.07.2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 14.10.2014 г.) // СЗ РФ. 2011. 25 июля. № 30. Ч. 1. Ст. 4590.

28. Федеральный закон от 11.02.2013 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации» (ред. от 5.05.2014 г.) // Российская газета. 2013. 15 февр. № 33.

29. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (ред. от 4.11.2014 г.) // СЗ РФ. 1996. 15 янв. № 3. Ст. 145.

30. Федеральный закон от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (ред. от 24.11.2014 г.) // СЗ РФ. 2001. 16 июля. № 29. Ст. 2950.

31. Федеральный закон от 19.05.1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (ред. от 21.07.2014 г.) // СЗ РФ. 1995. 22 мая. № 21. Ст. 1930.

32. Закон Верховного Совета РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6.07.1991 г. № 1550-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. 18 июля. № 29. Ст. 1010.

33. Указ Президента Российской Федерации от 26.10.1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 22.12.1993 г.) // Российские вести. 1993. 29 окт. № 210.

34. Указ Президента Российской Федерации от 22.10.1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // САПП РФ. 1993. № 52.

35. Указ Президента Российской Федерации от 21.11.1994 г. № 2093 «О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления» // СЗ РФ. 1994. 28 нояб. № 31. Ст. 3249.

36. Указ Президента РФ от 15.10.1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. 18 окт. № 42. Ст. 5011.

37. Указ Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 (ред. от 14.10.2012 г.) «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // СЗ РФ. 2008. 5 мая. № 18. Ст. 2003.

38. Постановление Правительства РФ от 21.09.2000 г. № 745 (ред. от 4.09.2012 г.) «Об утверждении Положения о статусе воспитанников воинских частей» // СЗ РФ. 2000. 9 окт. № 41. Ст. 4074.

39. Постановление Правительства РФ от 10.09.2008 г. № 657 «О ведении Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» (ред. от 29.10.2014 г.) // СЗ РФ. 2008. 22 сент. № 38. Ст. 4301.

40. Постановление Правительства РФ от 18.04.2012 г. № 344 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. 23 апр. № 17. Ст. 2013.

41. Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 г. № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 г. № 607 “Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов” и подпункта “и” пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7.05.2012 г. № 601 “Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления”» (вместе с «Методикой мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», «Методическими рекомендациями о выделении за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», «Правилами оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг населению муниципальных образований, а также применения результатов указанной оценки») // СЗ РФ. 2012. № 52.

42. Постановление Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ № 6/8 от 1.07.1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Документ опубликован не был. Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: (Электронный ресурс) / НПП «Консультант Плюс».

43. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.10.2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» (ред. от 5.03.2013 г.) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12.

44. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (ред. от 9.02.2012 г.) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 4.

45. Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 5.

46. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года “О порядке отзыва депутата Московской областной Думы” в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. 13 янв. № 2. Ст. 348.

47. Постановление Конституционного Суда РФ от 7.06.2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2000. 19 июня. № 25. Ст. 2728.

48. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области”» // СЗ РФ. 2000. 11 дек. № 50. Ст. 4943.

49. Постановление Конституционного Суда РФ от 25.01.2001 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И. В. Богданова, А. Б. Зернова, С. И. Кальянова и Н. В. Труханова» // СЗ РФ. 2001. 12 февр. № 7. Ст. 700.

50. Постановление Конституционного Суда РФ от 2.04.2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе” в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева» // СЗ РФ. 2002. 8 апр. № 14. Ст. 1374.

51. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.05.2011 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина Н. М. Савостьянова» // СЗ РФ. 2011. 30 мая. № 22. Ст. 3239 (постановление).

52. Определение Конституционного Суда РФ от 25.03.1999 г. № 43-О «По жалобе граждан В. М. Малышева, В. К. Багаева, В. Н. Сайгушева и А. П. Сигарева на нарушение их конституционных прав Законом Ханты-Мансийского автономного округа “О приостановлении действия Законов Ханты-Мансийского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе” и “О порядке отзыва главы местного самоуправления муниципального образования в Ханты-Мансийском автономном округе”» (документ опубликован не был) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: (Электронный ресурс) / НПП «КонсультантПлюс».

53. Определение Конституционного Суда РФ от 10.04.2002 г. № 92-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ положений статей 1, 2, 3 и главы IV Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 6.

54. Определение Конституционного Суда РФ от 4.10.2011 г. № 1264-О-О «По жалобам граждан Дегтярь Надежды Александровны и Шардыко Юрия Сергеевича на нарушение их конституционных прав пунктом 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2012. № 2.

55. Определение Конституционного Суда РФ от 16.07.2013 г. № 1241-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кропачева Леонида Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (документ опубликован не был) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: (Электронный ресурс) / НПП «КонсультантПлюс».

56. Приказ министра обороны РФ от 19.05.2001 г. № 235 (ред. от 31.07.2009 г.) «О мерах по выполнению в Вооруженных Силах Российской Федерации постановлений Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. № 124 и от 21 сентября 2000 г. № 745» (зарегистрировано в Минюсте РФ 11.07.2001 г. № 2794) // Российская газета. 2001. 18 июля. № 135.

57. Приказ Минюста России от 24.08.2005 г. № 139 (ред. от 15.06.2012 г.) «Об утверждении Положения о порядке ведения государственного реестра Уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. 5 сентября. № 36.

58. Закон СССР от 21.12.1989 г. «О статусе народных депутатов СССР» // Свод законов СССР. 1990. Т. 1. С. 79.

59. Закон СССР от 9.04.1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Свод законов СССР. 1990. Т. 1. С. 267.

60. Закон РСФСР от 26.11.1959 г. «О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР» // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 120.

61. Закон РСФСР от 27.10.1960 г. «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 122.

62. Закон РСФСР «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» // ВВС РСФСР. 1979. № 51.

63. Закон РСФСР от 6.07.1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Социалистической Федеративной Советской Республике» // Ведомости Верховного Суда РСФСР и Верховного Суда РСФСР. 1991. № 29.

64. Закон Верховного Суда СССР от 20.09.1972 г. «О статусе народных депутатов СССР» // Ведомости Верховного Суда СССР. 1979. № 17.

65. Кодекс Республики Башкортостан об административных правонарушениях от 23.06.2011 г. № 413-з (принят Государственным Собранием – Курултаем РБ 16.06.2011 г.) (ред. от 11.07.2014 г.) // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2011. 16 авг. № 16(358). Ст. 1151.

66. Кодекс Республики Дагестан об административных правонарушениях от 7.06.2006 г. № 32 (принят Народным Собранием РД 25.05.2006 г.) (ред. от 17.02.2014 г.) // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2006. 30 июня. № 6. Ст. 338.

67. Кодекс Кабардино-Балкарской Республики об административных правонарушениях от 22.07.2003 г. № 66-РЗ (ред. от 11.06.2014 г.) (принят Советом Республики Парламента КБР 19.06.2003 г.) // Кабардино-Балкарская правда. 2003. 25 июля. № 173–176.

68. Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве от 8.07.2003 г. № 35-ЗС (принят Постановлением АКСНД от 3.07.2003 г. № 232) (ред. от 5.06.2013 г.) // Сборник законодательства Алтайского края. 2013. 11 июня. № 168–172.

69. Кодекс города Москвы об административных правонарушениях (с изм. на 18.06.2014 г.) // Ведомости Московской городской Думы. 2008. 22 янв. № 12.

70. Конституционный закон Республики Ингушетия от 15.11.2001 г. № 10-РКЗ «О Конституционном Суде Республики Ингушетия» // Ингушетия, 2002. 16 января. № 5.

71. Конституционный закон Северной Осетии-Алании от 15.06.2001 г. № 17-РЗ «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания» // Северная Осетия. 2001. 5 июля. № 127.

72. Закон Республики Дагестан от 21.01.2010 г. № 8 «О Конституционном Суде Республики Дагестан» // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2010. 15 февр. № 3.

73. Закон Республики Бурятия от 6.10.2004 г. № 822-III (ред. от 7.03.2013 г.) «О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Бурятия» // Бурятия. 2004. 9 октября. № 193; Официальный вестник. 2011. № 50; Бурятия. 2013. 14 марта. № 28.

74. Закон Республики Башкортостан от 24.09.2008 г. № 32-з «Об отзыве от органов местного самоуправления государственных полномочий Республики Башкортостан по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг» // Республика Башкортостан. 2008. 26 сент. № 187(26671).

75. Закон Чеченской Республики от 26.06.2007 г. № 36-РЗ (ред. от 5.05.2012 г.) «О муниципальной службе в Чеченской Республике» // Вести Республики. 2012. № 97(1780).

76. Закон Кабардино-Балкарской Республики от 19.11.1997 г. «О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики» // Кабардино-Балкарская правда. 1997. 25 дек. № 247.

77. Закон Краснодарского края от 7.06.2004 г. № 717-КЗ «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: (Электронный ресурс) / НПП «КонсультантПлюс».

78. Закон Краснодарского края от 29.03.2005 г. № 845-КЗ (ред. от 10.05.2011 г.) «О типовой форме и условиях контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации» (принят ЗС КК 23.03.2005 г.) // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. 2005. 28 апр. № 28.

79. Закон Краснодарского края от 19.07.2011 г. № 2290-КЗ «О порядке деятельности фракций в представительном органе муниципального образования в Краснодарском крае» // Кубанские новости. 2011. 11 авг. № 134.

80. Закон Ставропольского края от 1.08.2000 г. № 34-кз «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ставропольского края и порядке контроля за их реализацией» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: (Электронный ресурс) / НПП «КонсультантПлюс».

81. Закон Ставропольского края от 3.12.2002 г. № 60-кз «Об ответственности должностных лиц за несоблюдение и неисполнение законов и других нормативных правовых актов Ставропольского края» (в ред. Закона Ставропольского края от 4.03.2005 г. № 14-кз) // Ставропольская правда. 2002. 6 дек. № 259–260(22829-22830).

82. Закон Ставропольского края от 2.03.2005 г. № 12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: (Электронный ресурс) / НПП «КонсультантПлюс».

83. Закон Ставропольского края от 29.12.2008 г. № 101-кз (ред. от 16.07.2009 г.) «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2009. 30 янв. № 21.

84. Закон Рязанской области от 15.02.2006 г. № 11-ОЗ (ред. от 17.05.2011 г.) «Об отзыве депутата и выборного должностного лица органа местного самоуправления в Рязанской области» // Рязанские ведомости. 2011. 19 мая. № 88.

85. Закон Архангельской области от 21.06.2006 г. № 194-11-ОЗ (ред. от 22.02.2013 г.) «О порядке голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Архангельской области» // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов четвертого созыва. 2006. № 11.

86. Закон Брянской области от 1.08.2012 г. № 53-З «О порядке деятельности фракций в представительном органе муниципального образования в Брянской области» // Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». 2012. 10 авг. № 11.

87. Закон Вологодской области от 9.10.2007 г. № 1663-ОЗ (ред. от 30.01.2013 г.) «О регулировании некоторых вопросов муниципальной службы в Вологодской области» (вместе с «Типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих») // Красный Север. 2007. № 120; 2013. № 18.

88. Закон Калининградской области от 16.02.2009 г. № 322 «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» // Комсомольская правда в Калининграде (приложение «Официальный вестник»). 2009. № 29.

89. Постановление Правительства Ставропольского края от 19.05.2010 г. № 155-п (ред. от 4.04.2012 г.) «Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет депутатам, членам выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, муниципальным служащим муниципальной службы в Ставропольском крае» // Ставропольская правда. 2010. 29 мая. № 108–109.

90. Закон г. Москвы от 14.07.2004 г. № 50 (ред. от 27.06.2012 г.) «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)» // Ведомости Московской городской Думы. 2012. 17 сент. № 8.

91. Закон г. Москвы от 22.10.2008 г. № 50 (ред. от 16.07.2014 г.) «О муниципальной службе в городе Москве» (вместе с «Типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих органов местного самоуправления, муниципальных органов внутригородских муниципальных образований в городе Москве») // Вестник мэра и Правительства Москвы. 2008. № 65.

92. Закон г. Москвы от 25.11.2009 г. № 9 (ред. от 30.04.2014 г.) «О гарантиях осуществления полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в городе Москве» // Вестник мэра и Правительства Москвы. 2009. 15 дек. № 69.

93. Устав города Ростова-на-Дону (ред. от 29.08.2014 г.) (принят решением Ростовского Верховного Суда городской Думы от 9.04.1996 г. № 211) // Официальное издание Устава города Ростова-на-Дону. 1996. Ростов Официальный. 2013. 30 янв. № 5.

94. Устав города-героя Волгограда (принят Постановлением Волгоградского горсовета народных депутатов от 29.06.2005 г. № 20/362) (ред. от 28.05.2014 г.) (зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Южному Федеральному округу 6.03.2006 г. № RU343010002006001) // Волгоградская газета. 2006. 9 марта. № 7.

95. Устав города Иркутска (принят решением ГД г. Иркутска от 20.05.2004 г. № 003-20-430537/4) (ред. от 25.06.2014 г.) (вместе с «Положением о гарантиях осуществления полномочий мэра города Иркутска») // Ведомости органов городского самоуправления. Иркутск. 2004. II квартал. С. 11.

96. Решение Арбитражного суда Алтайского края от 23.01.2007 г. № А03-13847/06-33. Постановлением апелляционной инстанции Арбитражного суда Алтайского края от 14.03.2007 г. № А03-13847/06-33 данное решение оставлено без изменения // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: (Электронный ресурс) / НПП «КонсультантПлюс».

97. Решение Арбитражного суда Алтайского края от 20.10.2011 г. по делу № А03-11195/2011 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: (Электронный ресурс) / НПП «КонсультантПлюс».

98. Решение Орловского городского Совета народных депутатов от 25.01.2012 г. № 13/0213-ГС «Об удалении в отставку главы муниципального образования “Город Орел” Сафьянова Виктора Викторовича и досрочном прекращении его полномочий» // Орловская городская газета. 2012. 27 янв. № 4.

99. Определение Рязанского областного суда от 14.01.2009 г. № 33–17 «Собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: (Электронный ресурс) / НПП «КонсультантПлюс».

100. Определение Рязанского областного суда от 10.08.2011 г. № 33-1533 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: (Электронный ресурс) / НПП «КонсультантПлюс».

101. Постановление главы городского округа Черноголовка МО от 8.06.2009 г. № 214 «О комиссии по награждению знаком отличия “За заслуги перед городским округом Черноголовка”» (вместе с «Положением о комиссии по награждению знаком отличия “За заслуги перед городским округом Черноголовка”») // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: (Электронный ресурс) / НПП «КонсультантПлюс».

102. Постановление главы муниципального образования «Город Тула» от 22.05.2013 г. № 9-п «Об учреждении ежегодных премий главы муниципального образования «Город Тула» в рамках празднования Дня славянской письменности и культуры» (вместе с «Положением “О ежегодной премии главы муниципального образования “Город Тула” за вклад в развитие культуры и искусства “Признание”», «Положением “О ежегодной премии главы муниципального образования “Город Тула” в области литературы (проза) и краеведения “Истоки”», «Положением “О ежегодной премии главы муниципального образования “Город Тула” за творческие достижения учащихся школ муниципального образования “Город Тула” в области литературы “Успех”»). Тула. 2013. № 38.

103. Постановление главы Ступинского муниципального района МО от 6.11.2007 г. № 5235-п «Об утверждении положения о премии главы Ступинского муниципального района в области литературы» // Ступинская панорама. 2007. № 90; Решение Совета депутатов Багратионовского муниципального района от 1.08.2012 г. № 31 «О Положении о стипендиях и премиях главы администрации муниципального образования “Багратионовский муниципальный район” в сфере образования» // Новая жизнь (вкладыш «Официальный вестник»). 2012. № 58.

104. Постановление главы городского округа Долгопрудный МО от 8.06.2012 г. № 47-ПГ/н «Об учреждении ежегодных именных премий главы города Долгопрудного для работников муниципальных образовательных учреждений» (вместе с «Положением о ежегодных именных премиях главы города Долгопрудного для работников муниципальных образовательных учреждений») // Вестник – Долгопрудный (приложение к газете «Газета Долгопрудный»). 2012. № 23.

105. Постановление главы г. Ставрополя от 26.09.2008 г. № 2591 «О порядке присуждения именных премий и стипендий главы города Ставрополя молодым педагогическим работникам, учащимся и студентам в 2008–2009 учебном году» (вместе с «Положением о порядке присуждения именных премий главы города Ставрополя молодым педагогическим работникам в 2008–2009 учебном году», «Положением о порядке присуждения именных стипендий главы города Ставрополя учащимся и студентам в 2008–2009 учебном году», «Сметой расходов по награждению именными премиями и стипендиями главы города Ставрополя молодых педагогических работников, учащихся и студентов в 2008–2009 учебном году») // Вечерний Ставрополь. 2008. № 186.

106. Постановление администрации г. Вологды от 15.03.2010 г. № 921 «Об утверждении Порядка применения поощрений к муниципальным служащим органов местного самоуправления муниципального образования “Город Вологда”» // Вологодские новости. 2010. № 11.

107. Постановление администрации города Комсомольска-на-Амуре от 18.10.2010 г. № 3279-па «Об утверждении Положения о поощрении активных граждан территориального общественного самоуправления и жителей, активно участвующих в осуществлении местного самоуправления в муниципальном образовании городском округе “Город Комсомольск-на-Амуре”» // Дальневосточный Комсомольск. 2010. № 84.

108. Постановление Красноярского городского Совета от 17.02.1999 г. «О подготовке муниципального кодекса города Красноярска» // Городские новости. 1999. 26 февр.

109. Постановление администрации городского поселения Красногорск Красногорского муниципального района МО от 20.08.2010 г. № 1091 (ред. от 9.12.2010 г.) «Об учреждении юбилейной медали “70 лет городу Красногорску”» (вместе с «Положением о юбилейной медали “70 лет городу Красногорску”», «Положением о наградной комиссии по рассмотрению предложений и отбору кандидатов на награждение наградой городского поселения Красногорск “Юбилейная медаль “70 лет городу Красногорску”») // Красногорские вести. 2010. 23 сент. № 107.

110. Постановление Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» от 27.04.2005 г. № 611 (ред. от 23.03.2012 г.) «О Положении о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании “Город Майкоп”» (вместе с «Примерной формой договора о выполнении территориальным общественным самоуправлением муниципального образования “Город Майкоп” отдельных полномочий администрации муниципального образования “Город Майкоп”», «Примерным порядком оценки работы территориального общественного самоуправления муниципального образования “Город Майкоп”», «Примерными критериями оценки работы территориального общественного самоуправления», «Социологическим паспортом территориального общественного самоуправления») // Майкопские новости. 2005. 30 апр. № 83–84.

111. Решение Ставропольской городской Думы от 25.04.2008 г. № 81 (ред. от 3.11.2010 г.) «Об Уставе города Ставрополя» (Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Южному Федеральному округу 28.04.2008 г. № Ru263090002008002) (с изм. и доп., вступающими в силу после истечения срока полномочий Ставропольской городской Думы, депутаты которой избраны на муниципальных выборах 12.10.2008 г.) // Вечерний Ставрополь. 2008. 29 апр. № 84.

112. Решение Думы Камышловского городского округа от 27.04.2006 г. № 494 «Об утверждении формы подписного листа для сбора подписей при инициировании голосования по отзыву депутата Думы (или главы) Камышловского городского округа и свидетельства о регистрации (регистрационного свидетельства)» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: (Электронный ресурс) / НПП «КонсультантПлюс».

113. Решение Челябинской городской Думы от 13.05.2010 г. № 13/7 «Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение должности главы администрации города Челябинска; Условий контракта для главы администрации города Челябинска; Проекта контракта с лицом, назначаемым на должность главы администрации города Челябинска» (вместе с «Положением о проведении конкурса на замещение должности главы администрации города Челябинска», «Условиями контракта для главы администрации города Челябинска в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения», «Проектом контракта с лицом, назначаемым на должность главы администрации города Челябинска») // Вечерний Челябинск. 2010. 14 мая.

114. Решение Тульской городской Думы от 24.10.2007 г. № 36/815 (ред. от 26.05.2010 г.) «О Положении “О Почетном знаке “Серебряный знак – Депутат Тульской городской Думы”» (вместе с «Описанием Почетного знака “Серебряный знак – Депутат Тульской городской Думы”», «Описанием удостоверения к знаку “Почетный знак “Серебряный знак – Депутат Тульской городской Думы”», «Порядком реализации прав лица, награжденного Почетным знаком “Серебряный знак – Депутат Тульской городской Думы”») // Вестник Тульской городской Думы. 2007. № 6(58).

115. Постановление мэра г. Шахты от 29.12.2005 г. № 204 (ред. от 16.01.2008 г.) «О создании городского совета по награждению Почетным знаком мэра города Шахты» (вместе с «Положением о награждении граждан г. Шахты Почетным знаком мэра города») // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: (Электронный ресурс) / НПП «КонсультантПлюс».

116. Решение Думы муниципального образования «Город Кропоткин» от 28.02.2007 г. № 390 «Об утверждении Положения о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании «Город Кропоткин» (ред. от 29.03.2007 г.) // Огни Кубани. 2007. 31 марта. № 39.

117. Решение районного Собрания Шекснинского муниципального района от 28.06.1995 г. «Об утверждении Положения о порядке отзыва главы районного самоуправления и выражении ему недоверия» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: (Электронный ресурс) / НПП «Консультант Плюс».

118. Решение Правдинского районного Совета депутатов от 25.10.2006 г. № 72 «Об утверждении Положения “О порядке отзыва главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования “Правдинский район”» (вместе с «Положением о досрочном прекращении полномочий (отзыве избирателями) главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования “Правдинский район”») // Верный путь (г. Правдинск). 2006. 9 сент. № 85.

119. Решение районного Совета депутатов Неманского муниципального района от 25.05.2011 г. № 40 «Об утверждении Положения о депутатских объединениях (фракциях) в районном Совете депутатов Неманского муниципального района» // Неманские вести (приложение «Официальные вести»). 2011. 7 июня. № 46.

120. Решение Новосибирского городского Совета депутатов «Об Уставе г. Новосибирска» от 5.10.1995 г. № 74 (в ред. решений городского Совета депутатов от 17.11.1999 г. № 282, от 25.10.2000 г. № 367, от 3.07.2002 г. № 153, от 3.07.2003 г. № 278, от 27.10.2003 г. № 315, от 7.07.2004 г. № 426, от 27.10.2004 г. № 470) // Вечерний Новосибирск. 2003. № 214.

121. Решение Собрания депутатов Златоустовского городского округа Челябинской области от 22.02.2012 г. № 254 «Об удалении главы Златоустовского городского округа Караваева А. Н. в отставку» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: (Электронный ресурс) / НПП «КонсультантПлюс».

122. Решение Совета депутатов Багратионовского городского округа от 20.09.2006 г. № 53 «Об утверждении Положения о порядке отзыва главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления Багратионовского городского округа» [вместе с «Положением о досрочном прекращении полномочий (отзыве избирателями) главы муниципального образования и других выборных должностных лиц муниципального образования “Багратионовский городской округ”»] // Новая жизнь (опубликовано без приложений). 2006. 7 окт. № 75.

123. Решение Совета депутатов города Мурманска от 3.06.2010 г. № 55 «Об удалении в отставку главы муниципального образования “Город Мурманск” Субботина Сергея Алексеевича и досрочном прекращении его полномочий» // Вечерний Мурманск. 2010. 7 июня. № 100.

124. Решение Совета депутатов сельского поселения Ильинское Красногорского муниципального района МО от 26.01.2010 г. № 46/6 «Об утверждении Положения о статусе депутата Совета депутатов сельского поселения Ильинское» // Красногорские вести. 2010. 4 февр. № 11.

125. Решение Гусь-Хрустального городского Совета народных депутатов от 2.04.2004 г. № 27/7 «Об отзыве председателя городского Совета народных депутатов Рыбакова Г. Е.» (документ опубликован не был) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: (Электронный ресурс) / НПП «КонсультантПлюс».

126. Решение Сарапульской городской Думы от 24.12.1998 г. № 11-163 (ред. от 6.03.2003 г.) «Об утверждении Положений “О деятельности депутата Сарапульской городской Думы”, “О городском референдуме”, “О порядке отзыва главы администрации г. Сарапула”, “О порядке отзыва депутата Сарапульской городской Думы”» (документ опубликован не был) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: (Электронный ресурс) / НПП «КонсультантПлюс».

127. Решение Совета депутатов городского округа Коломна МО от 10.04.2013 г. № 19-РС «Об утверждении Положения о награждении Почетной грамотой и Благодарностью Совета депутатов городского округа Коломна» // Коломенская правда. 2013. 8 мая. № 35.

128. Решение Совета депутатов сельского поселения Рязановское Подольского муниципального района МО от 16.10.2007 г. № 8/25 «Об утверждении Положения о порядке награждения памятными сувенирами, ценными подарками граждан, активно участвующих в военно-патриотической работе в сельском поселении Рязановское» // Земля Подольская. 2007. 22 нояб. № 46.

129. Решение Совета депутатов муниципального образования «Усть-Абаканский район» от 20.06.2005 г. № 52 (ред. от 21.02.2013 г.) «Об утверждении Устава муниципального образования “Усть-Абаканский район”» // Усть-Абаканские известия. 2013. 5 апр. № 26.

130. Решение Совета города-курорта Железноводска от 24.11.2006 г. № 96 «О Порядке отзыва депутата Совета города-курорта Железноводска, главы города-курорта Железноводска» // Курортный край. 2006. 13 дек. № 50.

131. Решение Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» от 16.04.2008 г. № 49 (ред. от 19.09.2012 г.) «О регламенте Совета народных депутатов муниципального образования “Город Майкоп” второго созыва» // Ведомости Совета народных депутатов МО «Город Майкоп». 2008. № 1.

132. Решение Совета депутатов городского округа Пущино МО от 16.07.2009 г. № 59/08 «Об утверждении Положения о статусе депутата Совета депутатов города Пущино Московской области» // Пущинская среда. 2009. № 29.

133. Решение Собрания депутатов Хабаровского муниципального района от 23.04.2013 г. № 55-306 «Об утверждении регламента Собрания депутатов Хабаровского муниципального района Хабаровского края» // Вестник Хабаровского муниципального района Хабаровского края. 2013. Ч. 1. № 4.

134. Решение Собрания депутатов Советско-Гаванского муниципального района от 19.03.2009 г. № 8 (ред. от 26.06.2012 г.) «Об утверждении регламента Собрания депутатов Советско-Гаванского муниципального района» // Сборник нормативно-правовых актов органов местного самоуправления Советско-Гаванского муниципального района. 2009. № 3; 2012. № 6.

135. Решение Совета депутатов г. Бердска от 18.02.2010 г. № 630 «Об утверждении Положения о порядке отзыва депутатов Совета депутатов, главы города Бердска» // Бердские новости. 2010. 10 марта. № 1.

136. Решение Пролетарского районного Совета депутатов г. Саранска от 26.04.2000 г. № 3/10 «Об утверждении договора между городом Саранском и Пролетарским районом г. Саранска о разграничении полномочий» // Вечерний Саранск (спецвыпуск). 2000. 10 мая.

137. Решение муниципального Собрания «Арбат» в г. Москве от 26.03.2009 г. № МС-3 «О соблюдении требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулировании конфликта интересов» (вместе с «Положением о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов») (подписан в печать 27.04.2009 г.) // Арбатские вести. 2009. № 9.

138. Решение избирательной комиссии г. Ярославля от 28.01.2008 г. № 127/32 «О решении политического Совета Ярославского регионального отделения российской политической партии “Гражданская сила” об отзыве кандидата на должность мэра города Ярославля Балабаева С. А.» // Городские новости. 2008. 30 янв. № 7.

139. Решение Представительного Собрания Бабушкинского муниципального района от 27.02.2009 г. № 86 «Об утверждении Положения о порядке поощрения муниципального служащего» // Знамя. 2009. № 28.

140. Решение Представительного Собрания Междуреченского муниципального района от 30.01.2007 г. № 284 (ред. от 26.02.2013 г.) «О статусе должностных лиц местного самоуправления, замещающих муниципальные должности, предусмотренные Уставом района» (вместе с «Положением о статусе должностных лиц местного самоуправления, замещающих муниципальные должности, предусмотренные Уставом Междуреченского муниципального района Вологодской области») // Междуречье официальное (приложение к газете «Междуречье». 2007. № 10). 2001. № 1.

141. Учредительный договор Совета муниципальных образований Рязанской области (утв. СМО РО 21.02.2006 г.) (документ опубликован не был) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: (Электронный ресурс) / НПП «КонсультантПлюс».

142. Учредительный договор Ассоциации «Совет муниципальных образований Челябинской области» (утв. Советом муниципальных образований Челябинской области) (заключено в г. Челябинске 4.08.2006 г.) (документ опубликован не был) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: (Электронный ресурс) / НПП «КонсультантПлюс».

143. Учредительный договор Ассоциации «Совет муниципальных образований Курской области» (заключен в г. Курчатове 19.12.2007 г.) (ред. от 22.12.2010 г.) (документ опубликован не был) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: (Электронный ресурс) / НПП «КонсультантПлюс».

144. Городовое положение 1785 года // Полное собрание законов Российской империи. T. XXVI. № 19900.

145. Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи 1785 года // Полное собрание законов Российской империи. T. XXII. № 16188.

146. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года // Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2. Т. XXXIX. № 40457.

147. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. // Свод законов Российской империи. М., 1910. Т. II. Кн. I.

Диссертации и авторефераты

1. Абазов А. Б. Представительные органы местного самоуправления в системе муниципально-правовых отношений. Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / А. Б. Абазов. М., 2013. С. 206.

2. Агапонов А. К. Проблемы ответственности региональной политической власти в современной России: политологический анализ, технологии формирования и реализации. Дис. д-ра полит. наук. Спец.: 23.00.02 / А. К. Агапонов. М., 2003. С. 342.

3. Айсин С. Б. Юридическое лицо как субъект преступления: введение в теорию. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.08 / С. Б. Айсин. Астана, 2007. С. 30.

4. Арзуманян А. Э. Конкуренция норм российского права: вопросы теории и практики. Дис. д-ра юрид. наук. Спец.: 12.00.01 / А. Э. Арзуманян. Саратов, 2009. С. 187.

5. Артюхов Ю. С. Ответственность главы муниципального образования (конституционно-правовой аспект). Автореф. дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / Ю. С. Артюхов. М., 2012. С. 24.

6. Ахрамеев А. В. Конституционно-правовые основы контрольной деятельности судов за реализацией норм муниципального права органами и должностными лицами местного самоуправления (по материалам Северо-Кавказского Федерального округа Российской Федерации). Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / А. В. Ахрамеев. Ставрополь, 2012. С. 185.

7. Бегларян Г. М. Особенности правового статуса главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации (на примере Челябинской области). Автореф. дис. канд. юрид. наук. Спец.:12.00.02 / Г. М. Бегларян. Челябинск, 2012. С. 24.

8. Белоусова Е. В. Представительный орган местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования в России. Дис. д-ра юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / Е. В. Белоусова. М., 2011. С. 468.

9. Бойцова Л. В. Ответственность государства за ущерб, причиненный гражданам в сфере правосудия. Генезис, сущность, тенденции развития. Автореф. дис. д-ра юрид. наук. Спец.: 12.00.09 / Л. В. Бойцова. М., 1995. С. 44.

10. Борисов С. С. Преступления экстремистской направленности: проблемы законодательства и правоприменения. Автореф. дис. д-ра юрид. наук. Спец.: 12.00.08 / С. С. Борисов. М., 2012. С. 47.

11. Гаджиев А. Ш. Роль местного самоуправления в обеспечении охраны общественного порядка. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / А. Ш. Гаджиев. Махачкала, 2012. С. 27.

12. Гриб В. В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации. Дис. д-ра юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / В. В. Гриб. М., 2011. С. 525.

13. Григорьев В. В. Правовое регулирование городского хозяйства в Российской Федерации (конституционные и муниципальные аспекты). Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / В. В. Григорьев. М., 2004. С. 198.

14. Гриценко Е. В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России. Автореф. дис. д-ра юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / Е. В. Гриценко. СПб., 2002. С. 46.

15. Гуркова С. Г. Ретроспективная муниципально-правовая ответственность, ее основания и стадии привлечения: теоретико-правовой аспект. Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / С. Г. Гуркова. Тюмень, 2009. С. 22.

16. Грудцина Л. Ю. Государственно-правовой механизм формирования и поддержки институтов гражданского общества в России. Дис. д-ра юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / Л. Ю. Грудцина. М., 2009. С. 407.

17. Девяткина А. И. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в контексте политики модернизации. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / А. И. Девяткина. М., 2012. С. 24.

18. Долгополова М. С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / М. С. Долгополова. Тюмень, 2005. С. 22.

19. Дотдаев М. А. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности и правопорядка в Российской Федерации. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / М. А. Дотдаев. М., 2014. С. 21.

20. Заболотских Е. М. Муниципально-правовые санкции как форма выражения ответственности в системе местного самоуправления. Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / Е. М. Заболотских. М., 2007. С. 26.

21. Завьялов Д. Ю. Конституционная ответственность как особый вид юридической ответственности. Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / Д. Ю. Завьялов. Волгоград, 2002. С. 213.

22. Измайлова Е. В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления. Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / В. Е. Измайлова. М., 2003. С. 165.

23. Кочерга А. А. Муниципально-правовая ответственность глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации на территории Южного Федерального округа. Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / А. А. Кочерга. Ставрополь, 2006. С. 173.

24. Красновский М. В. Проблемы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: теоретико-правовой аспект. Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / М. В. Красновский. СПб., 2008. С. 84.

25. Кушхова Б. З. Юридическая ответственность публичной власти в современной России: общетеоретический аспект. Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / Б. З. Кушхова. Краснодар, 2009. С. 199.

26. Кожевников О. А. Юридическая ответственность в системе права. Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.01 / О. А. Кожевников. Тольятти, 2003. С. 194.

27. Кольцова Е. Г. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления (вопросы теории и практики). Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / Е. Г. Кольцова. Казань, 2006. С. 193.

28. Липинский Д. А. Общая теория юридической ответственности. Дис. д-ра юрид. наук. Спец.: 12.00.01 / Д. А. Липинский. Самара, 2004. С. 487.

29. Мирошник С. В. Теория правового стимулирования. Дис. д-ра юрид. наук. Спец.: 12.00.01 / С. В. Мирошник. Ростов-на-Дону, 2003. С. 212.

30. Мокеев М. М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / М. М. Мокеев. Саратов, 2003. С. 208.

31. Мусаев К. Б. Полномочия органов государственной власти субъектов в сфере местного самоуправления (на примере Северо-Кавказского Федерального округа). Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / К. Б. Мусаев. М., 2010. С. 261.

32. Мялковский С. С. Юридическая ответственность и местное самоуправление в Российской Федерации. Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / С. С. Мялковский. Екатеринбург, 2004. С. 204.

33. Пашков О. В. Институционализация муниципального контроля в системе местного самоуправления в Российской Федерации. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / О. В. Пашков. М., 2014. С. 21.

34. Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений. Автореф. дис. д-ра юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / Н. Л. Пешин. М., 2007. С. 48.

35. Пылин В. В. Представительные органы местного самоуправления. Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / В. В. Пылин. М., 1996. С. 18.

36. Русанов А. В. Ответственность власти как нравственная и правовая категория. Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.01 / А. В. Русанов. Белгород, 2008. С. 157.

37. Савенко Т. Н. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в финансово-экономической сфере (на примере субъектов, находящихся в пределах Южного и Северо-Кавказского округов Российской Федерации). Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / Т. Н. Савенко. Ставрополь, 2010. С. 186.

38. Сергеева К. О. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / К. О. Сергеева. М., 2013. С. 24.

39. Соболева Л. Б. Исполнительные органы местного самоуправления в Российской Федерации: особенности правовой природы и статуса. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / Л. Б. Соболева. М., 2006. С. 24.

40. Солдатов С. А. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством. Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / С. А. Солдатов. Краснодар, 2011. С. 160.

41. Сулейманов З. М. Судебные решения как источники муниципального права России. Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / З. М. Сулейманов. Ставрополь, 2011. С. 202.

42. Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты). Автореф. дис. д-ра юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / Н. С. Тимофеев. М., 2008. С. 48.

43. Тихоненко И. Н. Основания освобождения от юридической ответственности. Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / И. Н. Тихоненко. М., 1995. С. 129.

44. Трофимова М. П. Функции юридической ответственности. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / М. П. Трофимова. Саратов, 2000. С. 24.

45. Феркалюк Ю. И. Уголовная ответственность должностных лиц за специальные коррупционные преступления против интересов службы в органах местного самоуправления (на примере муниципальных служащих). Автореф. дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.08 / Ю. И. Феркалюк. Тамбов, 2011. С. 26.

46. Фоминых С. М. Уголовная ответственность за получение взятки муниципальным служащим. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.08 / С. М. Фоминых. М., 2008. С. 23.

47. Шагвалиев Р. С. Юридическая ответственность как форма государственного принуждения (теоретико-правовой аспект). Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.01 / Р. С. Шагвалиев. СПб., 1999. С. 198.

48. Шугрина Е. С. Гарантии права на осуществление местного самоуправления. Автореф. дис. д-ра юрид. наук. 12.00.02 / Е. С. Шугрина. М., 2008. С. 57.

49. Черногор Н. Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. Дис. д-ра. юрид. наук: Спец.: 12.00.01; 12.00.02 / Н. Н. Черногор. М., 2007. С. 456.

50. Юсупов И. Г. Юридическая ответственность как фактор оптимизации деятельности государственных органов в современной России. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.01 / И. Г. Юсупов. Краснодар, 2009. С. 27.

51. Ярошенко Н. И. Нормоконтроль: конституционно-правовые основы и роль в механизме реализации конституционно-правовой ответственности. Дис. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.02 / Н. И. Ярошенко. Челябинск, 2006. С. 240.

Монографии, учебники, статьи

1. Авакьян С. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности / С. А. Авакьян // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, зарубежный опыт. М., 2001. С. 13–17.

2. Авакьян С. А. Санкции в советском государственном праве / С. А. Авакьян // Советское государство и право. 1973. № 1. С. 7–14.

3. Авакьян С. А. Государственно-правовая ответственность / С. А. Авакьян // Советское государство и право. 1975. № 10. С. 9–18.

4. Авакьян С. А. Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 25–32.

5. Агеева Е. А. Юридическая ответственность в государственном управлении (социально-правовой аспект). Л., 1990. С. 231.

6. Агеева Е. А. Ответственность в системе местного самоуправления. СПб., 1993. С. 461.

7. Айташева З. Б. Отзыв как необходимое условие муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением / З. Б. Айташева // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2010. Ч. 46. С. 118–119.

8. Актуальные вопросы проведения реформы местного самоуправления // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2005. № 35(287). Ч. 2. С. 45–49.

9. Аламова С. М. Особенности юридической ответственности муниципальных служащих / С. М. Аламова, Г. Р. Хабирова // Роль юридической общественности в решении проблем обеспечения национальной безопасности. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Сибай: Изд-во ГУП РБ «СГТ», 2011. С. 161–165.

10. Алебастрова И. А. Проблемы формирования теоретической конструкции института конституционно-правовой ответственности / И. А. Алебастрова // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под. ред. проф. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 86–87.

11. Алексеев И. А. Муниципально-правовая ответственность как комплексный институт юридической ответственности / И. А. Алексеев // Государство и право. М.: Наука, 2006. № 7. С. 36–39.

12. Алексеев И. А. Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Ставрополь: Изд-во СГУ, 2006. С. 219.

13. Алексеев И. А. Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности. Изд-во Северо-Кавказского научного центра высшей школы, 2006. С. 158.

14. Алексеев И. А. Содержание и виды муниципально-правовой ответственности / И. А. Алексеев // Журнал российского права. М.: Норма, 2006. № 9. С. 57–71.

15. Алексеев И. А. Институционализация института юридической ответственности по муниципальному праву Российской Федерации / И. А. Алексеев, В. И. Гончаров // Lex Russica. М.: Изд-во МГЮА, 2011. № 6. С. 1111–1122.

16. Алексеев И. А. Ответственность населения муниципального образования за реализацию своих полномочий в области местного самоуправления / И. А. Алексеев, И. В. Мухачев // Вестник СГУ. 2004. № 39. С. 112–118.

17. Алексеев С. С. Общая теория социалистического права / С. С. Алексеев // Свердловск: Изд-во Свердловского юридического института, 1964. Вып. 2. С. 75–82.

18. Алексеев С. С. Общая теория права / С. С. Алексеев. М., 1981. Вып. 2. Т. 1. С. 274.

19. Алексеев С. С. Общие дополнения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 163.

20. Амирбеков К. И. Публично-правовая ответственность органов местного самоуправления в Российской Федерации: конституционные аспекты. М.: Компания Спутник+, 2002. С.11.

21. Аметов Э. М. К вопросу о юридической ответственности представительных органов муниципальной власти / Э. М. Аметов // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Юридические науки. 2010. № 3. С. 15–16.

22. Андриченко Л. В. Муниципальная реформа в Вологодской области: закон и практика / Л. В. Андриченко, В. И. Васильев, А. В. Павлушкин и др. // Журнал российского права. 2007. № 10. С. 75–82.

23. Антонова Л. И. Государственная дисциплина и ответственность / Под ред. Л. И. Антоновой, Б. И. Кожохиной. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1990. С. 152.

24. Арабули Д. Д. Становление и развитие ответственности организатора торгов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд / Д. Д. Арабули // Право и образование. М., 2011. № 8. С. 154–160.

25. Ардашкин В. Д. О принуждении по советскому праву / В. Д. Ардашкин // Советское государство и право. 1970. № 7. С. 126–134.

26. Артюхов Ю. С. Некоторые вопросы муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования / Ю. С. Артюхов // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2007. № 19. С. 38–40.

27. Артюхов Ю. С. Условия наступления муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования / Ю. С. Артюхов // Вестник Воронежского института МВД России. 2007. № 4. С. 38–40.

28. Афоризмы о юриспруденции. М., 1999. С. 100.

29. Бабаев В. К. Общая теория права. Нижний Новгород, 1993. С. 441.

30. Бабицкий С. А. Введение в институт муниципально-правовой ответственности / С. А. Бабицкий // Проблемы совершенствования российского законодательства. Ростов-на-Дону, 2005. С. 23–26.

31. Багаева А. А. Муниципальные нормативные акты как объект конституционного контроля / А. А. Багаева, А. М. Зураев // Вестник Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания. 2011. № 7. С. 44–49.

32. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 431.

33. Базылев Б. Т. Юридическая ответственность. Красноярск, 1985. С. 216.

34. Баженова О. И. Органы муниципального образования как его представители: к постановке проблемы / О. И. Баженова // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 3. С. 68–71.

35. Бакин А. С. Субсидиарная ответственность собственника имущества учреждения по законодательству РФ / А. С. Бакин // Вестник Томского государственного университета. Право. 2012. № 4. С. 81–87.

36. Бакулин А. И. Ответственность представительных органов и выборных должностных лиц перед народом (на примере Калужской области) / А. И. Бакулин // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 2. С. 39–41.

37. Банщиков С. A. Ответственность главы муниципального образования перед представительным органом местного самоуправления: противоречия законодательства / С. А. Банщиков // Сибирский юридический вестник. Иркутск: Изд-во Иркутского государственного университета, 2010. № 1. С. 16–21.

38. Баранов В. А. Субъект ответственности при осуществлении местного самоуправления в конституционно-правовом контексте / В. А. Баранов // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2011. № 3. С. 94–98.

39. Баранчиков В. А. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Экзамен, 2005. С. 434.

40. Барабашев Г. В. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма / Г. В. Барабашев, Н. Г. Старовойтов, К. Ф. Шеремет. М, 1987. С. 218.

41. Безуглов А. А. Конституционное право России. В 3 т. М.: Профобразование, 2001. Т. 3 С. 675.

42. Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. М., 1939. С. 194.

43. Белоусова Е. В. Ответственность представительного органа муниципального образования перед населением / Е. В. Белоусова // Пробелы в российском законодательстве. М.: Медиа-ВАК, 2011. № 3. С. 57–60.

44. Белявская М. С. Юридическая ответственность избирательных комиссий, участвующих в подготовке и проведении муниципальных выборов в России / М. С. Белявская // Бизнес в законе. М.: Изд. Дом «Юр-ВАК», 2007. № 4. С. 181–186.

45. Берилло М. С. Вина как условие гражданско-правовой ответственности медицинских организаций / М. С. Берилло // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2011. № 4. С. 105–108.

46. Беркут Е. Конституционный отзыв / Е. Беркут // Новая политика. 2007. 13 марта. С. 74–77.

47. Березовский Д. В. Виды юридических органов и должностных лиц местного самоуправления / Д. В. Березовский // Вестник Самарской гуманитарной академии. 2006. № 3(6). С. 43–51.

48. Боброва Н. А. Ответственность в системе гарантий конституционных норм / Н. А. Боброва, Т. Д. Зражевская. Воронеж, 1985. С. 55–59.

49. Богданова Н. А. Ответственность в структуре конституционно-правового статуса субъекта конституционного права / Н. А. Богданова // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 78–79.

50. Богомолов Н. С. Конституционно-правовая ответственность как формально-юридическая категория / Н. С. Богомолов // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2010. № 3. С. 115–118.

51. Богомолов Н. С. Теория конституционной ответственности: состояние и векторы развития / Н. С. Богомолов // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 1. С. 127–133.

52. Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 592.

53. Бондарь Н. С. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для вузов, 2-е изд., перераб. и доп. / Н. С. Бондарь // Закон и право. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 529.

54. Бондарев А. С. Ролевая субъективная юридическая обязанность – вид и мера юридической ответственности / А. С. Бондарев // Вестник Пермского университета. 2012. № 2. С. 8–17.

55. Бондарев А. С. Юридическая ответственность и безответственность – стороны правовой культуры и антикультуры субъектов права. М., 2008. С. 314.

56. Борзунова О. А. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (постатейный) / О. А. Борзунова, Ю. Ж. Краснов // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: (Электронный ресурс) / НПП «Консультант Плюс».

57. Братановская М. С. Муниципальное правотворчество в сфере физической культуры и спорта / М. С. Братановская // Спорт: экономика, право, управление. 2010. № 3. С. 10–11.

58. Братановский С. Н. Основное содержание позитивной ответственности в системе государственной и муниципальной службы / С. Н. Братановский, М. Ф. Зеленов // Вестник Саратовской государственной юридической академии. Саратов: ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2012. № 3(86). С. 87–91.

59. Братусь С. М. Спорные вопросы теории юридической ответственности / С. М. Братусь // Советское государство и право. 1973. № 4. С. 63–68.

60. Бугринов С. В. Устав муниципального образования как источник муниципально-правовой ответственности: возможные перспективы развития / С. В. Бугринов // Право и экономика. М.: Юстицинформ, 2012. № 7. С. 74–77.

61. Васильев В. И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 2008. С. 426.

62. Васильев В. И. Муниципальное право России. Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2012. С. 680.

63. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М. – Л., 1928. Ч. 2. С. 243.

64. Виноградов В. А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М., 2005. С. 237.

65. Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009. С. 643.

66. Витрук Н. В. Конституционная ответственность: вопросы теории и практики. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 783.

67. Волкова В. В. О юридической ответственности муниципальных служащих / В. В. Волкова // Государственная власть и местное самоуправление. М.: Юрист, 2008. № 1. С. 21–23.

68. Волкова В. В. Ответственность муниципальных служащих / В. В. Волкова // Право и образование. М., 2008. № 4. С. 163–166.

69. Володкина Я. А. Некоторые особенности административной ответственности в виде дисквалификации государственных и муниципальных служащих / Я. А. Володкина // Вестник Воронежского государственного университета. 2011. № 2. С. 316–322.

70. Воробьева О. А. Муниципально-правовая ответственность как вид юридической ответственности / О. А. Воробьева // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 2. С. 125–128.

71. Выдрин И. В. Муниципальное право России / И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов. М.: Издательство НОРМА (Издательство группа НОРМА-ИНФРА-М), 2000. С. 104.

72. Габричидзе Б. Н. Юридическая ответственность / Б. Н. Габричидзе, А. Г. Чернявский. М.: Альфа-М, 2005. С. 684.

73. Глазунова Н. И. Система государственного и муниципального управления. Учебник. М.: ТК «Велби», Проспект, 2006. С. 632.

74. Гончаров С. В. Вопросы досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования как меры муниципально-правовой ответственности / С. В. Гончаров // Общество и право. 2012. № 4. С. 91–94.

75. Гончаров С. В. Некоторые вопросы ответственности главы муниципального образования / С. В. Гончаров // Сборник материалов Международной научно-практической конференции (17 апреля 2012 г.) «Законность и правопорядок на современном этапе развития общества». Краснодар: ЦНТИ, 2012. Т. 1. С. 224–233.

76. Григорьев В. В. Место и роль повышения ответственности муниципальных служащих в процессе институционализации муниципальной службы в Российской Федерации / В. В. Григорьев // Вестник Академии. 2010. № 2. С. 87–90.

77. Гринберг М. С. Проблемы производственного риска в уголовном праве. М., 1969. С. 587.

78. Гриценко Е. В. Европейская доктрина надлежащего публичного управления и перспективы ее восприятия в российском праве / Е. В. Гриценко // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 2. С. 115–128.

79. Гришин В. В. Основания и меры юридической ответственности органов местного самоуправления перед государством / В. В. Гришин // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 4. С. 153–157.

80. Гуркова С. Г. Некоторые проблемы негативной муниципально-правовой ответственности / С. Г. Гуркова // Российский юридический журнал. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2008. № 6. С. 217–221.

81. Гуркова С. Г. Некоторые проблемы реализации муниципально-правовой ответственности на примере отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления / С. Г. Гуркова // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2009. № 2. С. 139–144.

82. Гуркова С. Г. Муниципально-правовая ответственность как гарантия осуществления местного самоуправления в интересах населения. Монография / С. Г. Гуркова, Г. Н. Чеботарев. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2011. С. 296.

83. Гуркова С. Г. Момент возникновения ретроспективной муниципально-правовой ответственности / С. Г. Гуркова, Г. Н. Чеботарев // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы становления социального государства в России»: в 2 ч. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2008. Вып. 4. Ч. 1. С. 127–136.

84. Давыдова Н. Ю. К вопросу о правовых конструкциях ответственности органов и должностных лиц, осуществляющих муниципальную власть / Н. Ю. Давыдова // Законодательство и экономика. Адвокат. М., 2011. № 3. С. 53–58.

85. Денисов Л. И. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за состояние дел в муниципальном образовании. Правовая основа и проблемы реализации / Л. И. Денисов // Научные труды РАЮН: в 3-х т. М.: Юрист, 2008. Вып. 8. Т. 1. С. 710–714.

86. Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление / А. Ф. Денисов, Э. А. Уткин. М.: Тандем, 2001. С. 174.

87. Джагарян А. А. О природе конституционных принципов в национальной правовой системе / А. А. Джагарян // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 17. С. 3–9.

88. Дмитриев Ю. А. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти / Ю. А. Дмитриев, Ф. Ш. Измайлова // Государство и право. М., 1996. № 4. С. 8–9.

89. Дмитриев Ю. А. Закон о местном самоуправлении / Ю. А. Дмитриев, В. В. Пылин // Ленинградская панорама. 1990. № 3. С. 52–57.

90. Дмитриев Ю. А. Муниципальное право. М.: Эксмо, 2005. С. 621.

91. Дорошков В. В. Воспитательное воздействие института юридической ответственности на муниципальных служащих и должностных лиц органов местного самоуправления / В. В. Дорошков, А. В. Кузько // Государственная власть и местное самоуправление. М.: Юрист, 2007. № 3. С. 28–34.

92. Доценко А. С. О компенсации морального вреда в условиях совершенствования правового положения государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения. Каковы последствия изменения правового режима ответственности учреждений? Удовлетворение исковых требований пациентов / А. С. Доценко, Е. Ю. Калинина, И. М. Лузанова // Правовые вопросы в здравоохранении. М.: ЗАО «МЦФЭР», 2012. № 7. С. 34–44.

93. Дубровский О. Н. О некоторых проблемах правового регулирования местного самоуправления в Республике Тыва, пути их решения / О. Н. Дубровский // Административное и муниципальное право. 2009. № 8. С. 148–151.

94. Духно Н. А. Понятие и виды юридической ответственности / Н. А. Духно, В. И. Ивакин // Государство и право. 2000. № 6. С. 165–168.

95. Евстигнеев В. А. Собственность на землю в фокусе интересов / В. А. Евстигнеев // Журнал российского права. 2004. № 8. С. 39–45.

96. Елеонский В. О. Муниципально-правовая ответственность и защита прав граждан / В. О. Елеонский // Гражданин и право. М.: Новая правовая культура, 2012. № 2. С. 45–55.

97. Емельянов Н. А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. Тула, 1997. С. 327.

98. Емельянов Н. А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Тула: ТИГИМУС, 1997. С. 213.

99. Еремин А. Р. Проблемы определения конституционно-правовой ответственности в сфере местного самоуправления. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 376.

100. Ескина Л. Б. К вопросу об обосновании института конституционно-правовой ответственности в российской правовой системе / Л. Б. Ескина // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 8. С. 4–15.

101. Жаромских Д. Г. Понятие и виды гарантий на осуществление местного самоуправления. Муниципальное право России / Отв. ред. Г. Н. Чеботарев. М.: Юристъ, 2006. С. 623.

102. Жукова С. М. Административная ответственность государственных и муниципальных служащих как способ защиты конституционного права граждан на предпринимательскую деятельность / С. М. Жукова // Известия Оренбургского государственного аграрного университета. 2008. Т. 3. № 19-1. С. 285–287.

103. Заболотских Е. М. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления. Научно-практическое пособие. М.: Проспект, 2011. С. 286.

104. Заболотских Е. М. К вопросу о разграничении институтов муниципально-правовой ответственности и ответственности в муниципальном праве / Е. М. Заболотских // Сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции, посвященной 35-летию Института (филиала) МГЮА в г. Кирове «Современные тенденции развития юридической науки и правоприменительной практики». Киров, 2006. Ч. 1. С. 42–55.

105. Заболотских Е. М. К вопросу о разграничении конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности / Е. М. Заболотских // Научные труды РАЮН: в 3-х томах. М.: Юрист, 2008: вып. 8. Т. 1. С. 754–759.

106. Заболотских Е. М. Санкции как форма выражения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в муниципальном праве / Е. М. Заболотских // Сборник статей, посвященных 75-летию со дня рождения академика О. Е. Кутафина «Актуальные проблемы конституционного и муниципального права».М.: ООО Изд-во «Элит», 2012. С. 342–347.

107. Зайков Д. Е. К вопросу о субсидиарной ответственности собственников имущества государственных (муниципальных) учреждений / Д. Е. Зайков // Гражданин и право. М.: Новая правовая культура, 2013. № 2. С. 42–50.

108. Зайцев Р. В. Виды судебного нормоконтроля / Р. В. Зайцев // Российский судья. 2003. № 4. С. 217–224.

109. Зайцев М. С. Юридическая ответственность муниципальных служащих и муниципальных образований / М. С. Зайцев // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Юридические науки. 2011. № 4. С. 33–35.

110. Зайцева Л. В. Юридическая ответственность органов местного самоуправления, их должностных лиц (практические рекомендации) / Л. В. Зайцева, Т. С. Масловская, В. В. Черушев. Сургут: Сургутский госуниверситет, 1999. С. 263.

111. Замотаев А. А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999. С. 375.

112. Звечаровский И. Э. Современное уголовное право России: понятие, принципы, политика. / И. Э. Звечаровский. СПб., 2001. С. 287.

113. Зенков М. Ю. Ответственность государственного и муниципального служащего в России: проблемы правового регулирования / М. Ю. Зенков // Сборник докладов 2-й Международной научно-практической конференции «Борьба с коррупцией в системе государственного и муниципального управления: уроки реформ»: в 3 ч. Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2011. Ч. 1. C. 269–283.

114. Зиновьев А. В. Конституционная ответственность / А. В. Зиновьев // Правоведение. 2003. № 4. C. 184–191.

115. Зражевская Т. Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980. С. 452.

116. Зуева Ю. А. Муниципально-правовая ответственность в России: генезис и становление институтов / Ю. А. Зуева // Сборник научных статей участников II Всероссийской научно-практической конференции (20–21 апреля 2007 года) «Право и государство, общество и личность: история, теория, практика». Коломна: Изд-во Колом. гос. пед. ин-та, 2007. C. 84–89.

117. Иванов Д. М. Муниципально-правовая ответственность как составная часть института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления / Д. М. Иванов // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2009. № 21. С. 30–33.

118. Иванов Д. М. Понятие и виды муниципальной ответственности / Д. М. Иванов // Материалы Верховного Суда Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых (15 декабря 2008 г.) «Право и экономика». Ростов-на-Дону: РИНХ, 2008. С. 89–92.

119. Иванова К. Н. Участие населения в местном самоуправлении как способ повышения социальной ответственности граждан / К. Н. Иванова // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2010. № 1. С. 29–33.

120. Ивлиева И. А. Административная ответственность исполнителя государственного (муниципального) контракта (в рамках реформы законодательства о госзакупках) / И. А. Ивлиева // Материалы общероссийской научно-практической конференции (18 ноября 2011 г.) «Актуальные проблемы реформирования российского законодательства». Астрахань, 2012. С. 152–153.

121. Игнатов В. Г. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт / В. Г. Игнатов, В. И. Бутов. Изд. 3-е, перераб. и доп. Ростов-на-Дону: Издательский центр «МарТ», 2007. С. 118.

122. Кашо В. С. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как предмет муниципального правотворчества / В. С. Кашо // Журнал российского права. 2011. № 6. С. 35–40.

123. Кашо В. С. О понятии ответственности в муниципальном праве / В. С. Кашо // Российский юридический журнал. 2008. № 1. С. 174–181.

124. Кашо В. С. Об определении ответственности в муниципальном праве / В. С. Кашо // Российский юридический журнал. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2008. № 1. С. 82–90.

125. Кашо В. С. О критериях выделения муниципально-правовой ответственности / В. С. Кашо // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 2. С. 61–63.

126. Кашо В. С. О наличии общеотраслевой ответственности в муниципальном праве / В. С. Кашо // Научные труды РАЮН: в 3-х томах. М.: Юрист, 2009. С. 265–269.

127. Кашо В. С. Правовое регулирование муниципальной ответственности / В. С. Кашо // Сборник статей по материалам межвузовской научно-практической конференции (11–12 октября 2005 г.): «Актуальные проблемы политологии и правоведения в России на современном этапе». Красноярск: СибГТУ, 2010. С. 216–121.

128. Кашо В. С. Повышение роли арбитражных судов в применении мер ответственности к местному самоуправлению / В. С. Кашо // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 1. С. 123–128.

129. Кашо В. С. Проблемы регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Уставах муниципальных образований / В. С. Кашо // Российский юридический журнал. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2011. № 6. С. 94–101.

130. Кашо В. С. Концептуальные взгляды современной юридической науки на институт муниципально-правовой ответственности / В. С. Кашо // Правовая политика и правовая жизнь. М., Саратов, 2009. № 4. С. 136–141.

131. Кашо В. С. Роль муниципальных правовых норм при привлечении муниципальных служащих к уголовной ответственности за должностные преступления / В. С. Кашо // Сборник материалов научно-практической конференции с международным участием (14–15 февраля 2008 г.): «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе»: в 2-х частях. Красноярск: Изд-во СибЮИ МВД России, 2008. Ч. 2. С. 64–67.

132. Ким С. Т. Муниципальное образование как субъект правонарушения / С. Т. Ким // Бизнес в законе. 2009. № 5. С. 22–24.

133. Ключеский В. О. Собрание сочинений: в 9 т. / В. О. Ключевский. М.,1987. Т. 2. С. 568.

134. Князев С. Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики / С. Д. Князев // Журнал российского права. 2005. № 6. С. 361–365.

135. Князев С. Д. Муниципально-правовая ответственность: миф или реальность / С. Д. Князев // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации. Омск, 2004. С. 166–169.

136. Коваленко А. И. Муниципальное право. Учебник / А. И. Коваленко. М., 1997. С. 387.

137. Кожевников С. Н. Государственное принуждение: особенности и содержание / С. Н. Кожевников // Советское государство и право. 1978. № 5. С. 166–169.

138. Кокотов А. Н. Муниципальное право России / А. Н. Кокотов, А. С. Соломаткин. М.: ЮРИСТЪ, 2005. С. 378.

139. Кокотов А. Н. Муниципальное право России. Учебник / А. Н. Кокотов, А. С. Соломаткин. – М.: Юристъ, 2006. С. 469.

140. Колдаева Н. П. Об ответственности в законотворчестве. В кн.: Концепции стабильности закона / Под ред. В. П. Казимирчука. М.: Проспект, 2000. С. 161–170.

141. Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000. С. 471.

142. Колосова Н. М. Оставьте неприкосновенность депутатам Государственной Думы / Н. М. Колосова // Независимая газета. 2000. 12 сент. № 171(2233). С. 72–79.

143. Комарова В. В. Демократия – конституционный императив / В. В. Комарова // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 22. С. 2–5.

144. Комарова В. В. Механизм народовластия современной России. М., 2006. С. 287.

145. Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России. М., 2010. С. 314.

146. Кондрашев А. А. Особенности реализации конституционно-правовой ответственности в муниципальном праве Российской Федерации / А. А. Кондрашев // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 20. С. 154–161.

147. Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск: Сибирский юридический институт МВД РФ, 1999. С. 326.

148. Конин Н. М. Муниципальное право: Учебно-методический комплекс. М., 2006. С. 67.

149. Константинова В. М. Правовые вопросы материального стимулирования деятельности предприятий // В. М. Константинова, С. Т. Максименко. Саратов, 1981. С. 254.

150. Коняхин В. Г. К вопросу об ответственности представительных органов муниципальных образований перед населением / В. Г. Коняхин // Международная научно-практическая конференция, посвященная 60-летию Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, г. Кемерово, 2 ноября 2010 г.: Материалы докладов и выступлений. Кемерово: Кузбассвузиздат, 2011. С. 268–274.

151. Королев Д. А. Содержание и виды юридической ответственности контрольных органов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа / Д. А. Королев // Бизнес в законе. 2007. № 4. С. 76–77.

152. Корсакова С. В. Роль юридической ответственности в современной муниципально-правовой политике / С. В. Кормакова, А. В. Малько // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Специальный выпуск «Правоведение». Тольятти: Изд-во ТГУ, 2009. № 2(5). С. 75–83.

153. Костюков А. Н. Муниципально-правовые отношения // А. Н. Костюков, С. Г. Копысова. Омск: ОмГУ, 2001. С. 431.

154. Кравчук С. С. Советское государственное право / Под ред. С. С. Кравчука. М., 1985. С. 276.

155. Красавчиков О. А. Ответственность, меры защиты и санкции в советском гражданском праве / О. А. Красавчиков // Сборник ученых трудов. Свердловск: Изд-во Свердловского юридического института, 1973. Вып. 27. С. 216–221.

156. Краснов М. А. Проблемы ответственности в местном самоуправлении / М. А. Краснов // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998. С. 192–198.

157. Краснов М. А. Ответственность в системе народного представительства. М.: Наука, 1992. С. 231.

158. Крутень А. Д. Страхование ответственности глав муниципальных образований / А. Д. Крутень // Академический вестник. 2009. № 2. С. 119–124.

159. Крылова Н. Е. Уголовное право зарубежных стран / Н. Е. Крылова, А. В. Серебренникова. М., 1998. С. 468.

160. Кряжков В. А. Проблемы становления конституционной юстиции субъектов РФ / В. А. Кряжков // Государство и право. 2000. № 5. С. 101–108.

161. Кряжков В. А. Выборы в системе местного самоуправления: конституционно-правовая модель, тенденции и перспективы / В. А. Кряжков // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9. С. 153–158.

162. Кудрявцев В. Н. Закон, поступок, ответственность. М., 1968. С. 286.

163. Кузько А. В. О соотношении понятий «административный контроль» и «юридическая ответственность» в муниципальном праве России / А. В. Кузько // Материалы IV Ежегодной научно-практической конференции (10 октября 2006 г.): «Российское законодательство в современных условиях». Брянск: ООО «Издательство “Курсив”», 2006. С. 216–223.

164. Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 537.

165. Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. М., 1997. С. 404.

166. Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. М., 2000. С. 457.

167. Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. М.: Юристъ, 2001. С. 538.

168. Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. М., 2006. С. 645.

169. Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2011. С. 523.

170. Кутафин О. Е. Компетенция местных Советов / О. Е. Кутафин, К. Ф. Шеремет. М., 1982. С. 328.

171. Кураев И. Р. Новые подходы в регулировании процедуры привлечения к ответственности глав муниципальных образований / И. Р. Кураев // Государственное управление и право: Сборник научных статей. М.: Изд-во РАГС, 2009. Вып. 8. С. 80–87.

172. Курманов М. М. Ответственность главы муниципального образования: проблемы правового регулирования / М. М. Курманов, И. Х. Миннегулов // Юридический мир. М.: Юрист, 2012. № 4(184). С. 13–15.

173. Кушхова Б. З. Конституционная и муниципальная ответственность органов публичной власти / Б. З. Кушхова // Современное право. М.: Новый Индекс, 2009. № 11. С. 52–56.

174. Лазарев В. В. Общая теория права и государства / В. В. Лазарев. 3-е изд. М., 1999. С. 271.

175. Ларичев В. Д. Вопросы совершенствования уголовной ответственности за квалифицированные составы преступления, связанного с получением взятки муниципальными служащими / В. Д. Ларичев, И. И. Пазников // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. М., 2008. № 2. С. 52–56.

176. Лачуев К. Г. Ответственность муниципальных образований по обязательствам: соотношение гражданского и бюджетного законодательства РФ / К. Г. Лачуев // «Черные дыры» в Российском законодательстве. М.: ООО «К-Пресс», 2009. № 5. С. 54–57.

177. Лейст О. Э. Санкции в советском праве. М., 1962. С. 184.

178. Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 223.

179. Липинский Д. А. Проблемы юридической ответственности. СПб., 2003. С. 284.

180. Лопарев И. В. Особенности ответственности представительных органов власти и выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования / И. В. Лопарев // Вестник Тюменского государственного университета. 2008. № 2. С. 71–74.

181. Лоутон А. Организация и управление в государственных учреждениях / А. Лоутон, Э. Роуз. М., 1993. М. 341.

182. Лучин В. О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. М., 2002. С. 285.

183. Лучин В. О. Конституционные деликты / В. О. Лучин // Государство и право. 2000. № 1. С. 263–267.

184. Лучин В. О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. М., 1993. С. 218.

185. Мадьярова А. В. Договоры в муниципальном праве / А. В. Мадьярова // Подготовлен для системы СПС «КонсультантПлюс», 2007.

186. Макарова С. П. О некоторых проблемах ответственности муниципальных образований в ходе исполнения судебных актов / С. П. Макарова // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2008. № 1. С. 25–26.

187. Малеин Н. С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985. С. 186.

188. Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. М.: Юристъ, 2005. С. 71–73.

189. Мамонтова Э. А. Проблемы институирования муниципально-правовой ответственности субъектов муниципально-правовых отношений / Э. А. Мамонтова // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012. № 11-1. С. 125–127.

190. Мамут Л. С. Политический процесс: Курс лекций. М., 1993. С. 92.

191. Мартиросян А. Г. Теоретическая конструкция юридической ответственности и институт конституционной ответственности: соотношение и взаимосвязь / А. Г. Мартиросян // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 4. С. 25–26.

192. Марченко М. Н. Проблемы теории государства и права. М., 2005. С. 642.

193. Марченко М. Н. Теория государства и права. М.: Издательство «Зерцало», 2004. С. 374.

194. Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Т. 3. Социалистическое право. М., 1973. С. 553.

195. Маркунин Р. С. Юридическая ответственность органов представительной власти и депутатов муниципального уровня / Р. С. Маркунин // Современное право. М.: Новый Индекс, 2012. № 2. С. 38–40.

196. Масловская М. В. Понятие и характеристика муниципально-правовой ответственности / М. В. Масловская // Материалы Всероссийской научно-практической конференции (5–6 декабря 2005 г.): «Актуальные проблемы совершенствования уголовно-правовых, криминалистических и криминологических мер борьбы с преступностью». Саранск: Изд-во Морд. ун-та, 2006. С. 216–219.

197. Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 285.

198. Матузов Н. И. Теория государства и права: Курс лекций / Н. И. Матузов, А. В. Малько. М., 2000. С. 83.

199. Мединский В. Р. О русском рабстве, грязи и «тюрьме народов». М.: ОЛМА Медиа Групп, 2008. С. 156.

200. Мирзаев М. А. Темпы социально-экономических преобразований в регионе – основной фактор успешного развития местного самоуправления в Северо-Кавказском Федеральном округе / М. А. Мирзаев // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 1. С. 107–113.

201. Мирошниченко Е. И. Об ответственности главы муниципального образования перед населением / Е. И. Мирошниченко // Закон и право. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. № 1. С. 62–62.

202. Мирошниченко А. Г. Юридическая ответственность главы муниципального образования: проблемы правового регулирования и реализации / Е. И. Мирошниченко // Философия права. Ростов-на-Дону: Изд-во Ростовского юридического института МВД России, 2009. № 5. С. 75–78.

203. Мордовец А. С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов, 1996. С. 332.

204. Морозова Л. А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих / Л. А. Морозова // Государство и право. 2000. № 3. С. 11–18.

205. Муздыбаев К. Психология ответственности. Л., 1983. С. 97.

206. Муниципальное право / Под ред. Ю. А. Дмитриева. Изд. 3-е, перераб., доп. М.: Изд-во Эксмо, 2005. С. 361.

207. Муниципальное право России / Отв. ред. Г. Н. Чеботарев. М.: Юристъ, 2005. С. 484.

208. Наумов А. В. Российское уголовное право. Общая часть / А. В. Наумов. М., 1997. С. 373.

209. Неровная Н. Н. К вопросу о выделении муниципально-правовой ответственности в качестве одного из видов юридической ответственности / Н. Н. Неровная // Вестник Челябинского государственного университета. 2007. № 9. С. 66–74.

210. Никифорова Н. В. Конституционно-правовые гарантии ответственности главы муниципального образования, представительного органа местного самоуправления перед государством. Новосибирск: СибАГС, 2009. С. 287.

211. Никифорова Н. В. Конституция Российской Федерации и проблемы построения демократического общества и правового государства / Н. В. Никифорова // Доклады международной научно-практической конференции, посвященной 15-летию принятия Конституции, 10–11 декабря 2008 г. Новосибирск: СибАГС, 2009. С. 179–184.

212. Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999. С. 173.

213. Нырков В. В. Поощрение и наказание как парные юридические категории. Саратов, 2006. С. 281.

214. Нэнто Р. Методы социальных наук / Р. Нэнто, М. Гравитц. М., 1972. С. 186.

215. Овсепян Ж. И. К вопросу об источниках конституционной ответственности, ее отраслевой адекватности и новых механизмах в Федеральном законодательстве Российской Федерации / Ж. И. Овсепян // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 236–241.

216. Овсепян Ж. И. Юридическая ответственность и государственное принуждение. Ростов-на-Дону, 2005. С. 423.

217. Ойгензихт В. А. Категория риска в советском гражданском праве / В. А. Ойгензихт // Правоведение. 1971. № 5. С. 197–203.

218. Осавелюк А. М. К вопросу об определении и классификации понятий ответственности муниципальных органов и должностных лиц перед государством / А. М. Осавелюк, А. М. Тимофеев // Актуальные проблемы юридической ответственности: сборник статей. М.: РГГУ, 2011. С. 104–108.

219. Охотников Р. А. Некоторые вопросы «юридической ответственности» в деятельности представительных органов муниципальных образований. Тенденции развития российского и зарубежного законодательства: формирование нового качества безопасности и сотрудничества России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона в XXI веке / Р. А. Охотников // Материалы международного научно-практического семинара. Владивосток: ИД Дальневост. федер. ун-та, 2012. С. 84–87.

220. Пажитков К. А. Городское и сельское самоуправление. СПб., 1913. Т. 1. С. 94.

221. Петроградская А. А. Деятельность Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации как форма межмуниципального сотрудничества / А. А. Петроградская // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 10. С. 32–34.

222. Петров Ю. А. К понятию должностного лица / Ю. А. Петров // Правоведение. 1974. № 6. С. 29–38.

223. Петров Г. М. Поощрения в государственном управлении. Правовые аспекты. Ярославль, 1993. С. 272.

224. Петухов Г. Е. Понятие должностного лица в советском законодательстве и правовой науке / Г. Е. Петухов, А. С. Васильев // Правоведение. 1980. № 3. С. 38–46.

225. Пешин Н. Л. Муниципальное право: схемы и комментарии: Учебное пособие. М.: Статут, 2001. С. 240.

226. Пешин Н. Л. Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы теории и практики / Н. Л. Пешин // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 29–38.

227. Пискотин М. Н. Политическая ответственность работника аппарата государственного управления в социалистических странах / М. Н. Пискотин // Доклад на Международной научной конференции по теме: «Ответственность сотрудника государственного аппарата». Варшава, 1975. С. 351.

228. Политология: Энциклопедический словарь. М., 1993. С. 347.

229. Поленина С. В., Гаврилов О. А., Колдаева Н. П. Некоторые проблемы взаимодействия правовых систем в условиях глобализации // Представительная власть. № 1(80).

230. Поляков А. В. Общая теория права: феноменолого-коммуникативный подход: Курс лекций. СПб., 2003. С. 281.

231. Покровский А. А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 38–39.

232. Попов Л. Л. Управление. Гражданин. Ответственность / Л. Л. Попов, А. П. Шергин. Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1975. С. 186.

233. Поставная Н. П. Муниципальный земельный контроль и интересы населения / Н. П. Поставная // Журнал Российского права. 2009. № 9(152). С. 43–49.

234. Постовой Н. В. Муниципальное право России. М., 1998. С. 436.

235. Постовой Н. В. Муниципальное право России. М.: Новый Юрист, 1998. С. 478.

236. Правовая система России в условиях глобализации и региональной интеграции: теория и практика /Авт. кол.: В. В. Балытников, М. И. Баранова, Г. В. Белов и др. / Отв. ред. С. В. Поленина; под ред. С. В. Полениной, Е. В. Скурко. Российская Академия наук. Институт государства и права. М.: Формула права, 2006. С. 558.

237. Проскуряков С. В. Классификация и содержание основных принципов дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих / С. В. Проскуряков // Юридические записки: сборник научных трудов: «Противодействие коррупции в России: общая теория и отраслевое правовое регулирование». Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2010. Вып. 23. С. 318–325.

238. Пылин В. В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления / В. В. Пылин // Государство и право. 1999. № 9. С. 278–283.

239. Пылин В. В. Некоторые проблемы ответственности перед населением и представительным органом в муниципальных образованиях / В. В. Пылин // Муниципальная служба: правовые вопросы. М.: Юрист, 2010. № 3. С. 185–192.

240. Пылин В. В. Ответственность перед населением и представительным органом в муниципальных образованиях / В. В. Пылин // Проблемы государственного и международного права: Сборник статей. СПб.: Лема, СЗАГС, 2010. С. 97–106.

241. Пятрина О. Ю. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики применения / О. Ю. Пятрина // Молодые ученые СГА. М.: Изд-во СГУ, 2008. С. 141–150.

242. Радько Т. Н. Юридическая ответственность как общая форма реализации социальных функций права / Т. Н. Радько // Юридическая ответственность в советском обществе: Труды ВСЛ МВД СССР. Волгоград, 1974. Вып. 9. С. 9–17.

243. Райхер В. К. Вопросы ответственности за причинение вреда / В. К. Райхер // Правоведение. 1971. № 5. С. 56–63.

244. Резяпкин В. Ф. Особенности ответственности главы муниципального образования / В. Ф. Резяпкин // «Черные дыры» в Российском законодательстве. М.: ООО «К-Пресс», 2013. № 1. С. 25–27.

245. Румянцев В. А. Банковская гарантия и договор страхования ответственности по государственным и муниципальным контрактам: сравнительный анализ / В. А. Румянцев // Юридическая и правовая работа в страховании. М.: БДЦ-пресс, 2007. № 2. С. 42–45.

246. Русинова С. И. Советское конституционное право / Под ред. С. И. Русиновой, В. А. Рянжина. Л., 1975. С. 189.

247. Сагиндыкова А. Н. Эволюция механизма муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований / А. Н. Сагиндыкова, С. Г. Соловьев // Проблемы науки конституционного и административного права: Сборник научных трудов. Екатеринбург: Изд-во Урал. юридического института МВД России, 2007. С. 35–41.

248. Сандевуар П. Введение в право. М., 1994. С. 235.

249. Сапун В. А. Теория правовых средств и механизм реализации права. СПб., 2002. С. 187.

250. Сапельников А. Б. Теория государства и права / А. Б. Сапельников, И. Л. Честнов. СПб., 2006. С. 438.

251. Сасов Д. Е. Основания разграничения муниципально-правовой ответственности / Д. Е. Сасов // Конституция Российской Федерации и проблемы построения демократического общества и правового государства: доклады Международной научно-практической конференции, посвященной 15-летию принятия Конституции, 10–11 декабря 2008 г. Новосибирск: СибАГС, 2009. С. 135–137.

252. Селиверстова Е. В. Муниципальная ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности / Е. В. Селиверстова // Право и суд в современном мире: Материалы VII Ежегодной международной научно-практической конференции студентов и молодых ученых. Челябинск: ООО «Изд-во РЕКПОЛ», 2010. С. 202–203.

253. Семенова А. М. Проблемы субсидиарного применения ответственности муниципальных образований как учредителя некоммерческой организации: Гражданское право и процесс. Уголовное право и процесс / А. М. Семенова // Правовое пространство России: опыт и современность: Гражданское право и процесс. Уголовное право и процесс. Сборник научных трудов памяти профессора В. Г. Тимофеева. Чебоксары: Изд-во Чуваш. ун-та, 2008. Кн. 2. С. 160–164.

254. Сенякин И. Н. Юридическая ответственность. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 596.

255. Сергеев А. А. Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления / А. А. Сергеев // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 383–387.

256. Сергеев Д. Б. Юридическая ответственность муниципального образования: проблемы теории и практики / Д. Б. Сергеев // Современное право. М.: Новый Индекс, 2008. № 12. С. 271–276.

257. Сергеев А. П. Гражданское право: Т. 1. Учебник / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. 4-е изд., перераб. и доп. М., ТК Велби. Изд-во Проспект, 2005. С. 533.

258. Сергеева К. О. Особенности закрепления в законодательстве субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского Федерального округа и Уставах муниципальных образований института нормотворческой деятельности органов местного самоуправления / К. О. Сергеева // Административное и муниципальное право. 2011. № 9. С. 14–20.

259. Скакалина А. А. Ответственность государственных (муниципальных) учреждений / А. А. Скакалина // Материалы Международной научной студенческой конференции «Студент и научно-технический прогресс», 13–19 апреля 2012 г.: Государство и право. Новосибирск: СибАГС, 2012. С. 43–49.

260. Словарь иностранных слов. М.: Русский язык, 1964. С. 1327.

261. Смирнов В. Г. Уголовная ответственность и наказание / В. Г. Смирнов // Правоведение. 1963. № 4. С. 7–16.

262. Смирнов В. Г. Функции советского уголовного права. Л., 1965. С. 168.

263. Соболь А. Б. К вопросу о финансово-правовой ответственности / А. Б. Соболь // Вестник ВЭГУ. 2009. № 5. С. 153–156.

264. Соболевская Ю. В. Проблемы правового регулирования ответственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере бюджетных отношений / Ю. В. Соболевская // Журнал российского права. 2009. № 8. С. 174–178.

265. Собчак А. А. О некоторых спорных вопросах теории правовой ответственности / А. А. Собчак // Правоведение. 1968. № 1. С. 47–56.

266. Советский энциклопедический словарь. М., 1988. С. 1167.

267. Сойфер Т. В. Право собственности некоммерческих организаций: некоторые особенности режима / Т. В. Сойфер // Адвокат. 2012. № 2. С. 30–39.

268. Солдатов С. А. Изменение правого статуса населения муниципального образования как условие реальности муниципально-правовой ответственности / С. А. Солдатов // Общество и право. 2011. № 4. С. 300–303.

269. Солдатов С. А. Конституционно-муниципальная ответственность: миф или реальность? / С. А. Солдатов // Общество и право. 2011. № 5. С. 66–69.

270. Соловьев С. Г. Муниципально-правовая ответственность местного представительного органа: содержание и актуальные проблемы / С. Г. Соловьев // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2. С. 4–11.

271. Соловьев С. Г. Должностное лицо местного самоуправления: проблемные вопросы теории и практики / С. Г. Соловьев // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 3. С. 4–9.

272. Сорокин П. А. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. С. 172.

273. Стародубцев С. В. Становление теории ответственности в муниципальном праве / С. В. Стародубцев // Юристъ-Правоведъ. Ростов-на-Дону: Изд-во Рост. юрид. ин-та МВД России, 2012. № 4. С. 84–88.

274. Стародубова Л. В. К вопросу об ответственности сторон при выкупе и изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд / Л. В. Стародубова // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Юридические науки. 2011. № 3. С. 63–67.

275. Сурков П. В. Проблемы ответственности главы муниципального образования за издание противозаконного акта / П. В. Сурков // Актуальные проблемы нормотворчества: Сборник статей (по материалам Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 10-летию Института законотворчества ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», Саратов, 6 октября 2009 г.). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010. С. 337–341.

276. Суханов Е. А. Гражданское право: в 2 т.: Учебник / Е. А. Суханова. М.: Издательство БЕК, 1998. Т. 1. С. 483.

277. Сушков С. С. Административная ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд / С. С. Сушков // Административное право и процесс. М.: Юрист, 2007. № 4. С. 45–48.

278. Таболин В. В. Муниципальное право. М., 1997. С. 213.

279. Терехова Т. Н. Проблемы ответственности контрольного органа и его членов / Т. Н. Терехова // Бизнес в законе. 2008. № 4. С. 165–169.

280. Тимофеев Н. С. Теоретические основы формирования пределов местного самоуправления. Аспекты и пределы взаимодействия местного самоуправления, государства и гражданского общества / Н. С. Тимофеев // Труды юридического ф-та МГУ. Кн. IX. Отдел 1. Монографические исследования. Правовые проблемы муниципального права на современном этапе развития Российского государства. М., 2008. С. 185–189.

281. Тимофеева К. Б. Некоторые проблемы привлечения к ответственности депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления / К. Б. Тимофеева // Законодательство и экономика. Адвокат. М.:, 2008. № 11. С. 143–147.

282. Топорнин Б. Н. Юридическая энциклопедия. М., 2001. С. 1021.

283. Третьякова О. Ответственности в муниципальном праве / О. Третьякова // Дни науки: Материалы научно-практической конференции факультета государственного и международного права. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2010. С. 209–212.

284. Тугаринов Б. П. Личность и общество. М., 1965. С. 321.

285. Уваров А. А. Об ответственности органов местного самоуправления / А. А. Уваров // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во Московского ун-та, 2001. С. 364–371.

286. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учеб. – практ. пособие. М.: Дело, 1998. С. 295.

287. Файзуллина Е. Р. К вопросу о самостоятельности муниципально-правовой ответственности / Е. Р. Файзуллина // Актуальные проблемы совершенствования законодательства и правоприменения: материалы Международной научно-практической конференции (г. Уфа, 21 февраля 2011 г.): в 3 ч. Ч. I: Государственно-правовые проблемы. Уфа, 2011. С. 334–336.

288. Фадеев В. И. Муниципальное право России: Учебник. М., 1994. С. 342.

289. Фаткуллин Ф. Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 367.

290. Философский энциклопедический словарь. М., 1989. С. 594.

291. Фоноберов Л. В. Об ответственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в деликтных обязательствах / Л. В. Фоноберов // Бизнес в законе. М.: Изд. Дом «Юр-ВАК», 2009. № 4. С. 218–223.

292. Фридмэн Л. Введение в американское право. М., 1992. С. 261.

293. Фролов И. Т. Философский словарь. М.: Изд-во полит. литературы, 1987. С. 984.

294. Фролов Н. Л. Институт отзыва депутатов и главы муниципального образования как форма реализации муниципально-правовой ответственности / Н. Л. Фролов // Общество и право. 2011. № 5. С. 70–73.

295. Хлопков А. Дисциплинарная ответственность глав муниципальных образований / А. Хлопков // Законность. М., 2009. № 3. С. 26–34.

296. Цыбулевская О. И. Право, мораль, власть. Саратов, 2005. С. 147.

297. Чеботарев Г. Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления / Г. Н. Чеботарев // Российский юридический журнал. 2002. № 4. С. 35–41.

298. Чеботарев Г. Н. Муниципально-правовая ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением / Г. Н. Чеботарев // Материалы Всероссийской научно-практической конференции: «Проблемы юридической ответственности: история и современность». Тюмень: Издательство ТюмГУ, 2004. С. 81–88.

299. Чеботарев Г. Н. Местное самоуправление как институт гражданского общества / Г. Н. Чеботарев // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы V Научно-практической конференции (Омск, 15–16 ноября 2006 г.). Омск, 2006. С. 298–305.

300. Черногор Н. Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы). М., 2006. С. 176.

301. Черногор Н. Н. Классификация ответственности (ее виды) органов и должностных лиц местного самоуправления в муниципально-правовой науке / Н. Н. Черногор // Государство и право. М.: Наука, 2007. № 11. С. 40–48.

302. Черногор Н. Н. Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности / Н. Н. Черногор // Проблемы юридической ответственности. Сборник научных трудов. М.: МИЭП, 2006. С. 20–28.

303. Черногор Н. Н. Правовое регулирование юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2006. С. 196.

304. Черногор Н. Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М.: ИД «Юриспруденция», 2007. С. 224.

305. Черногор Н. Н. Проблема муниципально-правовой ответственности в российской правовой науке / Н. Н. Черногор // Муниципальная служба: правовые вопросы. Научно-практический журнал. М.: Юрист, 2008. № 3. С. 36–40.

306. Черногор Н. Н. Становление отраслевого учения об ответственности в муниципально-правовой науке / Н. Н. Черногор // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2006. № 12. С. 42–45.

307. Чернухина Г. Н. Развитие теоретических подходов к формированию механизма регулирования торгового предпринимательства в крупных городах / Г. Н. Чернухина // Вестник Академии. 2011. № 2. С. 47–50.

308. Чикирева И. П. Проблемы правового регулирования дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения / И. П. Чикирева // Вестник Тюменского государственного университета. 2010. № 2. С. 42–48.

309. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. С. 352.

310. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права / В. Е. Чиркин // Журнал российского права. 2005. № 5. С. 153–158.

311. Чистяков О. И. Отечественное законодательство XI–XX веков. Часть II (ХХ в.). М.: Юристь, 1999. С. 318.

312. Чугунова Е. Н. Ответственность глав муниципальных образований: правовая основа и проблемы реализации / Е. Н. Чугунова // Проблемы права. Челябинск, 2010. № 3. С. 83–87.

313. Шайдуров С. Ответственность субъектов оказания переданных на аутсорсинг государственных и муниципальных услуг / С. Шайдуров // Хозяйство и право. М., 2013. № 3. С. 175–178.

314. Шамарова Г. М. Ответственность муниципального служащего: проблемы правового регулирования / Г. М. Шамарова // Трудовое право. М.: Интел-Синтез, 2007. № 12. С. 35–44.

315. Шевелева Н. А. Муниципальное право / Н. А. Шевелева, М. Н. Кудилинский. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2005. С. 261.

316. Шевченко Я. Н. Повышение роли гражданско-правовой ответственности в охране прав и интересов граждан и организаций / Я. Н. Шевченко, А. А. Собчак, В. В. Луц и др. Киев, 1988. С. 358.

317. Шибутани Т. Социальная психология. М., 1969. С. 252.

318. Шингарев А. Задачи юбилея / А. Шингарев // Современное слово. 1914. 1(14) января. № 2148. С. 552–553.

319. Шиндяпина М. Д. Стадии юридической ответственности: Учебное пособие. М.: Книжный мир, 1998. С. 217.

320. Шишкин С. И. Еще об одном основании для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования / С. И. Шишкин, В. В. Яковлев // Сибирский юридический вестник. 2008. С. 45–52.

321. Шон Д. Т. Конституционная ответственность / Д. Т. Шон // Государство и право. 1995. № 7. С. 41–43.

322. Штурнев А. Е. Конституционно-правовая ответственность за избирательные правонарушения в Российской Федерации. Иркутск, 2004. С. 173.

323. Шугрина Е. С. Дисциплинарная ответственность депутата: муниципальный уровень / Е. С. Шугрина // Парламентаризм в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы развития (к 100-летию учреждения Гос. Думы России): Материалы научно-практической конференции (г. Саранск, 2–3 марта 2006 г.). Саранск: Тип. «Красный Октябрь», 2006. С. 164–170.

324. Шугрина Е. С. Судебная защита местного самоуправления. М.: Норма, Инфра-М, 2010. С. 336.

325. Шугрина Е. С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления. М., 2008. С. 427.

326. Шугрина Е. С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень: Монография. М.: Новая юстиция, 2007. С. 237.

327. Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник. М.: Велби; Проспект, 2004. С. 656.

328. Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации. М.: ТК Велби, Проспект, 2007. С. 672.

329. Шугрина Е. С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления / Е. С. Шугрина // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 34–41.

330. Юсупов А. А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики / А. А. Юсупов // Научные чтения-2010: Сборник статей Международной научно-практической конференции (Казань, 21 апреля 2010 г.). Казань: Печать-Сервис XXI век, 2010. С. 390–395.

331. Яковлев В. Ф. Предисловие / В. Ф. Яковлев // Вестник ВАС РФ. Специальное приложение. 2001. № 1. С. 4–8.

332. Яковлев А. М. Социология экономической преступности. М., 1988. С. 345.

333. Sheffel D. C. State and local government: political and public policies. Ohio, 1990. P. 48.

Электронные ресурсы

1. Волкова Е. С., Зенков М. Ю. Проблемы организации межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации (Электронный ресурс). Режим доступа: http:// www.sapanet.ru/Kafedra/gmu/st-zen_ volk.doc.

2. Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия (Электронный ресурс). http://polbu.ru/koveshnikov_gosuprav/

3. Новикова И. П. К пониманию проблемы конкуренции правовых норм (Электронный ресурс). Режим доступа: http://www.buroadvocatov.ru/interesting/articles/detail.php?ID=328.

4. Определение Конституционного Суда РФ от 1.03.2007 г. № 129-О-П (Электронный ресурс). Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. Режим доступа: http://www.ksrf.ru/Decision/Pages/default.aspx.

5. Определение Конституционного Суда РФ от 3.04.2007 г. № 171-О-П «По жалобе гражданина О. Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан – жителей Кабардино-Балкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями Законов Кабардино-Балкарской Республики “Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики”, “О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике” и Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (Электронный ресурс). Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. Режим доступа: http://www.ksrf.ru/Decision/Pages/default.aspx.

6. Официальный сайт Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики (Электронный ресурс). Режим доступа: http://kskbr.ru/.

7. Положения об администрации муниципального образования «Кингисеппское городское поселение» муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области (Электронный ресурс). Официальный сайт Кингисеппского городского поселения муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район». Режим доступа: http://www.kingisepp-mo.ru/index.php?option=content&task=view&id=131.

8. Постановление Конституционного Суда РФ от 7.07.2011 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области “О муниципальных выборах в Челябинской области”» (Электронный ресурс). Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. Режим доступа: http://www.ksrf.ru/Decision/Pages/default.aspx.

9. Прокуратура Республики инициировала вопрос о расторжении служебного контракта с главой администрации муниципального района «Давлекановский район» (Электронный ресурс). Режим доступа: http://www.bashprok.ru/news/news.php?ID=3707.

10. Сикайло А. В. Конституционно-правовые основы Устава муниципального образования как учредительного акта местного самоуправления (Электронный ресурс). Режим доступа: http://www.law-n-life.ru/arch/106_sikailo.doc.

11. Уставом внутригородского муниципального образования «Южно-портовое» в Москве наряду с отзывом перечисляются такие виды юридической ответственности-, как административная, уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная (Электронный ресурс). Режим доступа: http:// www.uprjuzhnoportovaja.ru/ sp_1_mun.html.

Примечания

1 http://news.kremlin.ru/news/19825

2 Общая норма статьи 70 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывает на то, что за нарушение законодательства органы местного самоуправления и их должностные лица должны нести негативную юридическую ответственность. При этом в самом тексте статьи не сказано, в каком случае какой вид юридической ответственности может быть применим.

3 Анализ изучения 150 Уставов муниципальных образований и более 40 законов субъектов Российской Федерации показал, что из пяти закрепленных в федеральном законодательстве санкций муниципально-правовой ответственности на муниципальном уровне закрепляются преимущественно три, остальные системного закрепления не получили.

4 См.: Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты). Автореферат дис… д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 48.

5 См.: Ахрамеев А. В. Конституционно-правовые основы контрольной деятельности судов за реализацией норм муниципального права органами и должностными лицами местного самоуправления (по материалам Северо-Кавказского федерального округа Российской Федерации). Дис… канд. юрид. наук. Ставрополь, 2012. С. 56–61, 185.

6 См.: Емельянов Н. А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. Тула, 1997.

7 См.: Игнатов В. Г., Бутов В. И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: ИКЦ МарТ; Ростов н/Д.: Издательский центр МарТ. 2007. С. 118.

8 См.: Ключевский В. О. Собрание сочинений в 9 т. М., 1987. Т. 2. С. 58.

9 Емельянов Н. А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. М. – Тула: ТИГИМУС, 1997. С. 213.

10 Игнатов В. Г., Бутов В. И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: ИКЦ МарТ; Ростов н/Д.: Издательский центр МарТ, 2007. С. 124.

11 Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи 1785 года // Полное собрание законов Российской империи. T. XXII. 16188.

12 Городовое положение 1785 года // Полное собрание законов Российской империи. T. XXVI. 19900.

13 См.: Ахрамеев А. В. Конституционно-правовые основы контрольной деятельности судов за реализацией норм муниципального права органами и должностными лицами местного самоуправления (по материалам Северо-Кавказского Федерального округа Российской Федерации). Дис. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2012. С. 56–61,185.

14 См.: Положение о губернских и уездных земских учреждениях. 1864 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2. Т. XXXIX. № 40457. Глава II. С. 13.

15 См.: Шингарев А. Задачи юбилея // Современное слово. 1914. № 2148. 1 (14) января. С. 552–553.

16 Там же. Гл. V. С. 117.

17 Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. // Свод законов Российской империи. Т. II. Кн. I. М., 1910. С. 219–240. Ст. 11, 12.

18 Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. // Свод законов Российской империи. Т. II. Кн. I. М., 1910. С. 219–240. Ст. 55, 59, 60.

19 Там же. Ст. 132.

20 Там же. Ст. 134.

21 Там же. Ст. 136

22 Там же. Ст. 137.

23 Там же. Ст. 138.

24 См.: Пажитков К. А. Городское и сельское самоуправление. Т. 1. СПб., 1913. С. 35–37.

25 Мединский В. Р. О русском рабстве, грязи и «тюрьме народов». М.: ОЛМА Медиа Групп. 2008. С. 156.

26 См.: Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.

27 См.: Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик от 7.10.1977 г. // Свод законов СССР. 1990.Т. 3. Ст. 14.

28 См.: Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М.: Издательство НОРМА (Издательство группа НОРМА-ИНФРА-М). 2000. С. 104.

29 См.: Отечественное законодательство XI–XX веков. Часть II (ХХ в.) / Под ред. проф. О. И. Чистякова. М.: Юристь, 1999. С. 152–210.

30 См.: Закон ВС СССР от 20.09.1972 г. «О статусе народных депутатов в СССР» // Ведомости ВС СССР, 1979. № 17. Ст. 277.

31 См.: Закон РСФСР от 27.10.1960 г. «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» // Свод законов РСФСР. 1988 г. Т. 1. С. 122.

32 См.: Закон РСФСР от 26.11.1959 г. «О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР» // Свод законов РСФСР. 1988 г. Т. 1. С. 120.

33 См.: Советское государственное право / Под ред. С. С. Кравчука. М., 1985. С. 16; Советское конституционное право / Под ред. С. И. Русиновой и В. А. Рянжина. Л., 1975. С. 17.

34 См.: Государственная дисциплина и ответственность / Под ред. Л. И. Антоновой, Б. И. Кожохина. Л.: Изд-во Ленинградского университета. 1990. С. 152.

35 См.: Закон РСФСР «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1979. № 51. Ст. 1273.

36 См.: Закон СССР от 21.12.1989 г. «О статусе народных депутатов СССР» // Свод законов СССР. 1990 г. Т. 1. Ст. 79.

37 См.: Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты): автореф. дис. … д-ра. юрид. наук. М., 2008. С. 48.

38 Барабашев Г. В., Старовойтов Н. Г., Шеремет К. Ф. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. М, 1987. С. 54.

39 См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М. – Л., 1928. Ч. 2. С. 243.

40 См.: Закон СССР от 9.04.1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Свод законов СССР. 1990 г. Т. 1. Ст. 267.

41 См.: ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

42 См.: Муниципальное право. Изд. 3-е, перераб., доп. / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М.: Изд-во Эксмо, 2005; Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М.: Издательство НОРМА (Издательство группа НОРМА-ИНФРА-М), 2000; Муниципальное право России / Отв. ред. Г. Н. Чеботарев. М.: Юристъ, 2005; и др.

43 См.: Дмитриев Ю. А., Пылин В.В. Закон о местном самоуправлении // Ленинградская панорама. 1990. № 3. С. 2–3.

44 Муниципальное право / Под ред. Ю. А. Дмитриева. Изд. 3-е, перераб., доп. М.: Изд-во Эксмо, 2005. С. 70–71.

45 См.: Указ Президента Российской Федерации от 26.10.1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст. 4188.

46 См.: Указ Президента Российской Федерации от 22.10.1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // Там же. № 52. Ст. 5071.

47 См.: Указ Президента Российской Федерации от 21.11.1994 г. № 2093 «О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 31. Ст. 3249.

48 См.: Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты) // Автореферат дис… д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 48.

49 См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации» // Российская газета. 1999 г. 19 октября. № 206.

50 См.: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995 г. № 35. Ст. 3506.

51 См.: Денисов А. Ф., Уткин Э. А. Государственное и муниципальное управление. М.: Тандем. 2001. С. 17.

52 См.: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской. Федерации» // СЗ РФ.

53 См.: Муниципальное право России / Отв. ред. Г. Н. Чеботарев. М.: Юристъ, 2006. С. 199.

54 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» // СЗ РФ. 1997. Ст. 4902.

55 Используя высказанную правовую позицию Конституционного Суда РФ применительно к ФЗ 2003 г., отметим, что субъекты РФ отнюдь не проявляют инициативу относительно дополнительного регулирования вопросов ответственности органов местного самоуправления и главы муниципального образования, в том числе в части досрочного прекращения.

56 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 348.

57 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7.06.2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

58 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2.04.2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева» // СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.

59 Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 65–66.

60 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области”» // Собрание законодательства РФ. 11.12.2000. № 50. Ст. 4943.

61 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 25.03.1999 г. № 43-О «По жалобе граждан В. М. Малышева, В. К. Багаева, В. Н. Сайгушева и А. П. Сигарева на нарушение их конституционных прав Законом Ханты-Мансийского автономного округа “О приостановлении действия Законов Ханты-Мансийского автономного округа”, “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе” и “О порядке отзыва главы местного самоуправления муниципального образования в Ханты-Мансийском автономном округе”» // КонсультантПлюс.

62 См.: Комарова В. В. Механизмы непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М. 2006. С. 560.

63 См.: Фролов Н. Л. Институт отзыва депутатов и главы муниципального образования как форма реализации муниципально-правовой ответственности // Общество и право. 2011. № 5. С. 70–73.

64 См.: Беркут Е. Конституционный отзыв // Новая политика. 2007. 13 марта.

65 В связи с ненадлежащим уведомлением Главы города Екатеринбурга о проведении собрания от 25 февраля 2003 г., необходимом для обеспечения гарантии права лица, в отношении которого осуществляется процедура отзыва, на возражения против отзыва; отсутствием указания на конкретные решения, действия (бездействия), являющиеся основанием для отзыва Главы города Екатеринбурга в результате утраты доверия, факт совершения которых установлен в судебном порядке; отсутствием указания на конкретные факты бездействия, повлекшего вредные последствия, установленные в судебном порядке, в регистрации инициативной группы по отзыву Главы города А. М. Чернецкого было отказано // Решение Екатеринбургской городской Думы от 11.03.2003 г. № 34/2 «Об обращении инициативной группы граждан по отзыву Главы города Чернецкого А. М.» // Вестник Екатеринбургской городской Думы. 2003. 4 апреля. № 61; Решение Екатеринбургской городской Думы от 23.04.2002 г. № 19/1 «Об обращении инициативной группы граждан по отзыву главы города А. М. Чернецкого» // Вечерний Екатеринбург. 2002. 15 мая. № 86.

66 См.: Решение районного Собрания Шекснинского муниципального района от 28.06.1995 г. «Об утверждении Положения о порядке отзыва главы районного самоуправления и выражении ему недоверия» // КонсультантПлюс; и др.

67 См.: Лейст О. Э. Санкции в советском праве. М., 1962.

68 См.: Крылова Н. Е., Серебренникова А. В. Уголовное право зарубежных стран. М., 1998. С. 62–68.

69 См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 30.09.2013 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1. Российская газета. 2013. 4 окт. № 223.

70 В большинстве случаев размер кары в виде штрафа устанавливается на месте совершения административного правонарушения. Лишь в отдельных случаях составляется протокол и дело рассматривается в административном или судебном порядке.

71 См.: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 23.07.2013 г.) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; 2013. № 27. Ст. 3477.

72 См.: Закон г. Москвы от 21.11.2007 г. № 45 (ред. от 26.06.2013 г.) «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» (с изм. и доп., вступившими в силу с 1.08.2013 г.) // Ведомости Московской городской Думы. 22.01.2008. № 12. Ст. 251; Кодекс Республики Башкортостан об административных правонарушениях от 23.06.2011. № 413-з (принят Государственным Собранием – Курултаем РБ 16.06.2011 г.) (ред. от 3.07.2013 г.) // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан, 16.08.2011, № 16(358), Ст. 1151; Кодекс Республики Дагестан об административных правонарушениях от 7.06.2006. № 32 (принят Народным Собранием РД 25.05.2006 г.) (ред. от 9.07.2013 г.) // Собрание законодательства Республики Дагестан от 30.06.2006. № 6. Ст. 338; Кодекс Кабардино-Балкарской Республики об административных правонарушениях от 22.07.2003 г… № 66-РЗ (ред. от 17.05.2013 г.) // Кабардино-Балкарская правда. № 173–176. 25.07.2003; и др.

73 См.: Борзунова О. А., Краснов Ю. К. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (постатейный) // КонсультантПлюс.

74 См.: Русанов А. В. Ответственность власти как нравственная и правовая категория // Дис. канд. юрид. наук. Белгород, 2008. С. 157.

75 См.: Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 23.07.2013 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 3; 2013. № 27. Ст. 3477.

76 Здесь имеется в виду защита гражданином своих прав и законных интересов, а также прав и законных интересов другого лица, общества, государства от преступного посягательства. Защита от нападения, не сопряженного с насилием, опасным для жизни обороняющегося или другого лица, либо с угрозой применения такого насилия, является тоже правомерной, если при этом не было допущено превышения пределов необходимой обороны.

77 Этот вид противоправного деяния допустим в случаях устранения опасности, угрожающей интересам государства, общественным интересам, личности или правам данного лица или других граждан, если эта опасность не могла быть устранена другими средствами, а причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный. Источниками опасности могут быть стихийные силы природы, животные, различного рода механизмы, человек и др.

78 Тихоненко И. П. Основания освобождения от юридической ответственности. Дис. канд. юрид. наук. М., 1995. С. 36.

79 Там же. С. 34.

80 См.: Агеева Е. А. Юридическая ответственность в государственном управлении (социально-правовой аспект). Л., 1990. С. 5.

81 См.: Зайцева Л. В., Масловская Т. С., Черушев В. В. Юридическая ответственность органов местного самоуправления, их должностных лиц (практические рекомендации). Сургут: Сургутский госуниверситет, 1999. С. 9.

82 См.: Амирбеков К. И. Публично-правовая ответственность органов местного самоуправления в Российской Федерации: конституционные аспекты. Монография. М.: Компания Спутник+, 2002. С. 11.

83 См.: Философский словарь. / Под ред. И. Т. Фролова. М.: Изд-во полит. литературы, 1987. С. 346–347; Агеева Е. А. Юридическая ответственность в государственном управлении (социально-правовой аспект). Л., 1990; Тугаринов Б. П. Личность и общество. М., 1965. С. 52.

84 Алексеев С. С. Общая теория права. В 2 т. Т. 1. М., 1981. С. 274.

85 См.: Духно Н. А., Ивакин В. И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. 2000. № 6. С. 12.

86 Этот принцип называют общезапретительным, и он формулируется: «Разрешено только то, что прямо предписано». Поэтому права и обязанности субъектов публичных правоотношений совпадают. Подробнее об этом типе правового регулирования см.: Алексеев С. С. Общие дополнения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 163; Сапун В. А. Теория правовых средств и механизм реализации права. СПб., 2002. С. 84–95; Сапельников А. Б., Честнов И. Л. Теория государства и права. СПб., 2006. С. 228–300.

87 Покровский А. А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 38–39.

88 Морозова Л. А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. 2000. № 3. С. 12; Юсупов И. Г. Юридическая ответственность как фактор оптимизации деятельности государственных органов в современной России. Автореф. канд. юрид. наук. Краснодар, 2009. С. 3–4.

89 Лучин В. О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. М., 2002. С. 285.

90 См.: Бойцова Л. В. Ответственность государства за ущерб, причиненный гражданам в сфере правосудия. Генезис, сущность, тенденции развития. Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 1995. С. 3.

91 Князев С. Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 6.

92 Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 41–43.

93 См.: Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985. С. 26.

94 См. там же. С. 69–70. Однако в российской науке высказывается и противоположная позиция, например, Л. А. Нудненко связывает попытки разделить государственно-правовую и конституционно-правовую ответственность с терминологическим спором о наименовании соответствующей отрасли права. См.: Нудненко Л. А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. Спб.: Юридический центр Пресс, 2004. С. 362. По дискуссии о конституционно-правовой ответственности см. также: Авакьян С. А. Санкции в советском государственном праве // Советское государство и право. 1973. № 1; Авакьян С. А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. № 10; Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. М.: изд-во МГУ, 2001; Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск: Сибирский юридический институт МВД РФ, 1999.

95 См.: Шишкин С. И., Яковлев В. В. Еще об одном основании для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования // Сибирский юридический вестник. 2008. № 2. С. 45–52.

96 См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учеб. – практ. пособие. М.: Дело, 1998. С. 220.

97 Красновский М. В. Проблемы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: теоретико-правовой аспект // Дис. канд. юрид. наук. СПб., 2008. С. 184.

98 См.: Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000. С. 12–15.

99 См.: Неровная Н. Н. К вопросу о выделении муниципально-правовой ответственности в качестве одного из видов юридической ответственности // Вестник Челябинского государственного университета. 2007. № 9 (87). С. 66–74.

100 См.: Зражевская Т. Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980. С. 32–33.

101 См.: Шиндяпина М. Д. Стадии юридической ответственности. М., 1998. С. 23–24.

102 Кушхова Б. З. Юридическая ответственность публичной власти в современной России: общетеоретический аспект // Дис. канд. юрид. наук. Краснодар, 2009. С. 65.

103 Там же. С. 199.

104 Там же. С. 12.

105 Там же.

106 См.: Овсепян Ж. И. К вопросу об источниках конституционной ответственности, ее отраслевой адекватности и новых механизмах в федеральном законодательстве Российской Федерации // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 192.

107 См.: Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти // Государство и право. М., 1996. № 4. С. 8–9.

108 См.: Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 112–113; Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж. 1985. С. 57.

109 См.: Шагвалиев Р. С. Юридическая ответственность как форма государственного принуждения (теоретико-правовой аспект). Дис. канд. юрид. наук. СПб., 1999.

110 См.: Нырков В. В. Поощрение и наказание как парные юридические категории. Саратов, 2006. С. 7.

111 Гончаров С. В. Вопросы досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования как меры муниципально-правовой ответственности // Общество и право. 2012. № 4. С. 91–94.

112 См.: П. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Российская газета. 2002. 10 апр.

113 См.: Краснов М. А. Проблемы ответственности в местном самоуправлении // Краснов М. А. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998. С. 192.

114 См.: Гришин В. В. Основания и меры юридической ответственности органов местного самоуправления перед государством. // Гришин В. В. Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 4.

115 В пункте 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.10.2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» указывается, что под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного. При этом Верховный Суд Российской Федерации указывает на то, что содержание указанных принципов и норм международного права раскрывается в документах ООН и ее специализированных учреждений. В данном Постановлении специально обращается внимание также на роль Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и прецедентов Европейского суда по правам человека // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2003. № 12.

116 См.: Европейская хартия местного самоуправления // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

117 См.: Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.

118 См.: Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. С. Е. Чанова. М.:ТЕИС, 2005. С. 432.

119 Этому вопросу посвящены статьи 72 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством», 73 «Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством», 74 «Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством», 75 «Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления».

120 См.: Собрание законодательства РФ. 2007. 5 марта. № 10. Ст. 1152.

121 В частности, в данном исследовании использовались постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2002. № 3; и др.

122 Ахрамеев А. В. Конституционно-правовые основы контрольной деятельности судов за реализацией норм муниципального права органами и должностными лицами местного самоуправления (по материалам Северо-Кавказского федерального округа Российской Федерации) // Дис. канд. юр. наук. Ставрополь. 2012. С. 56–61,185.

123 См.: Сулейманов З. М. Судебные решения как источники муниципального права России // Дис. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2011.

124 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7.07.2011 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области “О муниципальных выборах в Челябинской области” в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И. И. Болтушенко и Ю. А. Гурмана» // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации / Режим доступа: http://www.ksrf.ru/Decision/Pages/default.aspx

125 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 3.04.2007 г. № 171-О-П «По жалобе гражданина О. Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан – жителей Кабардино-Балкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями законов Кабардино-Балкарской Республики “Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики”, “О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике” и Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации / http://www.ksrf.ru/Decision/Pages/default.aspx

126 «Поскольку, как свидетельствуют представленные материалы, в настоящее время в Республике Карелия надлежащее правовое регулирование как на уровне самого субъекта Российской Федерации, так и на уровне муниципального образования отсутствует, соответствующие органы власти обязаны осуществить его с учетом требований Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации о недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм, в том числе в социальной сфере, как и произвольного отказа государства от выполнения своих публично-правовых обязательств. Данные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся актов федерального законодательства, полностью применимы к нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» // Определение Конституционного Суда РФ от 1.03.2007 г. № 129-О-П «По жалобам граждан Бабковой Зои Михайловны, Бойковой Светланы Ивановны и других на нарушение их конституционных прав частью 1 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // Архив Конституционного Суда РФ. 2007. № 4. / Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации / http://www.ksrf.ru/Decision/Pages/default.aspx

127 Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 306.

128 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4.10.2011 г. № 1264-О-О «По жалобам граждан Дегтярь Надежды Александровны и Шардыко Юрия Сергеевича на нарушение их конституционных прав пунктом 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2012. № 2.

129 Ярошенко Н. И. Нормоконтроль: конституционно-правовые основы и роль в механизме реализации конституционно-правовой ответственности // Дис. канд. юрид. наук. Челябинск, 2006.

130 См.: Закон Краснодарского края от 7 июня 2004 года № 717-кз «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. 2004. 24 июня. № 18(1).

131 См.: Закон Ставропольского края от 2 марта 2005 года № 12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» (в ред. от 11.02.2014 г.) // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2005. 30 марта. № 6. Ст. 4346.

132 См.: Закон Ставропольского края от 3 декабря 2002 года № 60-кз «Об ответственности должностных лиц за несоблюдение и неисполнение законов и других нормативных правовых актов Ставропольского края» (в ред. Закона Ставропольского края от 4 марта 2005 г. № 14-кз) // Ставропольская правда. 2002. 6 дек. № 259–260 (22829–22830)..

133 См.: Закон Ставропольского края от 1 августа 2000 года № 34-кз «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ставропольского края и порядке контроля за их реализацией» // КонсультантПлюс.

134 См.: Закон г. Москвы от 14.07.2004 г. № 50 (ред. от 27.06.2012 г.) «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)» // Ведомости Московской городской Думы. 2004. 24 авг. № 8. Ст. 184; 12012. 7 сент. № 8. Ст. 143.

135 Аналогичные общие и точечные законы приняты в таких субъектах, как Пензенская, Калужская, Рязанская, Ульяновская, Ярославская, Волгоградская, Вологодская, Орловская, Новгородская, Брянская, Липецкая, Самарская области; Красноярский, Краснодарский края, Республики Хакасия, Саха (Якутия), Башкортостан и др.

136 См.: Закон Республики Башкортостан от 24.09.2008 г. № 32-ЗР «Об отзыве от органов местного самоуправления государственных полномочий Республики Башкортостан по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг» // Республика Башкортостан. 2008. 26 сент. № 187(26671).

137 См.: Закон Архангельской области от 21.06.2006 г. № 194-11-ОЗ (ред. от 22.02.2013 г.) «О порядке голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Архангельской области» // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов четвертого созыва. 2006. № 11.

138 См.: «Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве» от 8.07.2003 г. № 35-ЗС (принят Постановлением АКСНД от 3.07.2003 г. № 232) (ред. от 5.06.2013 г.) // Сборник законодательства Алтайского края. 2003. № 87. Ч. 1. С. 31; Алтайская правда. 2013. 11 июня. № 168–172.

139 См.: Закон Рязанской области от 15.02.2006 г. № 11-ОЗ (ред. от 17.05.2011 г.) «Об отзыве депутата и выборного должностного лица органа местного самоуправления в Рязанской области» // Рязанские ведомости. 2006. 21 февр. № 36–37; 2011. 19 мая. № 88.

140 См.: Закон Республики Бурятия от 6.10.2004 г. № 822-III (ред. от 7.03.2013 г.) «О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Бурятия» // Бурятия. 2004. 9 окт. № 193; Официальный вестник. № 50; Бурятия. 2013. 14 марта. № 28.

141 См.: Закон г. Москвы от 25.11.2009 г. № 9 (ред. от 13.06.2012 г.) «О гарантиях осуществления полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2009. 15 дек. № 69; 2012. 29 июня. № 36.

142 См.: Закон Ставропольского края от 29.12.2008 г. № 101-кз (ред. от 16.07.2009 г.) «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2009. 30 янв. № 2. Ст. 7890. 2009. № 21. Ст. 8410.

143 Финансирование расходов на выплату пенсии за выслугу лет и расходов по ее доставке и пересылке осуществляется за счет средств бюджета Ставропольского края.

144 См.: Постановление Правительства Ставропольского края от 19.05.2010 г. № 155-п (ред. от 4.04.2012 г.) «Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет депутатам, членам выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, муниципальным служащим муниципальной службы в Ставропольском крае» // Ставропольская правда. 2010. 29 мая. № 108–109.

145 Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, при прекращении работы в связи с выходом на трудовую пенсию по старости или инвалидности за безупречную и эффективную службу: при наличии стажа муниципальной службы от 5 до 10 лет – в размере трех должностных окладов; при наличии стажа муниципальной службы от 10 до 15 лет – в размере шести должностных окладов; при наличии стажа муниципальной службы свыше 15 лет – в размере десяти должностных окладов.

146 См.: Закон Московской области от 22.12.2006 г. № 243/2006-ОЗ (ред. от 3.07.2012 г.) «О наградах Московской области» // Ежедневные Новости. Подмосковье. № 13. 25.01.2007. Постановление Губернатора МО от 8.10.2007 г. № 148-ПГм (ред. от 16.01.2009 г.) «О знаках Губернатора Московской области» // Информационный вестник Правительства МО. 2007. 26 нояб. № 11.

147 Зураев А. М., Багаева А. А. Муниципальные нормативные акты как объект конституционного контроля // Вестник Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания. 2011. № 7. С. 45.

148 См.: Конституционный закон Республики Ингушетия от 15.11.2001 г. № 10-РКЗ «О Конституционном Суде Республики Ингушетия» // Ингушетия. 2002. 16 янв. № 5.

149 См.: Конституционный закон Северной Осетии – Алании от 15.06 2001 г. № 17-РЗ «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия – Алания» // Северная Осетия. 2001. 5 июля. № 127.

150 См.: Закон Республики Дагестан от 21.01.2010 г. № 8 «О Конституционном Суде Республики Дагестан» // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2010. 15 февр. № 3. Ст. 54.

151 См.: Закон Кабардино-Балкарской Республики от 19.11.1997 г. «О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики» // Кабардино-Балкарская правда. 1997. 25 дек. № 247.

152 Например, в практике Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики эта категория дел составляет более 20 %, далее следуют дела по спорам о компетенции (30 %), дела по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан (20 %), дела о толковании Конституции КБР (15 %) // Официальный сайт Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики // http://kskbr.ru/

153 См.: Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008.

154 См.: Кряжков В. А. Проблемы становления конституционной юстиции субъектов РФ // Государство и право. 2000. № 5. С. 101; Зайцев Р. В. Виды судебного нормоконтроля // Российский судья. 2003. № 4.

155 Этому вопросу в общем виде посвятил свое исследование Ахрамеев А. В. Конституционно-правовые основы контрольной деятельности судов за реализацией норм муниципального права органами и должностными лицами местного самоуправления (по материалам Северо-Кавказского федерального округа Российской Федерации) // Автореферат дис. канд. юр. наук. Ставрополь. 2012. С. 29.

156 Указ. соч. С. 139.

157 Кассационное определение Хабаровского краевого суда от 23.09.2011 г. по делу № 33-6890/2011 «Заявление об оспаривании решения представительного органа местного самоуправления об удалении главы муниципального образования в отставку удовлетворено правомерно, поскольку решение принято недостаточным количеством депутатов и без учета мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» // КонсультантПлюс; Определение Рязанского областного суда от 10.08.2011 г. № 33-1533 «В удовлетворении исковых требований отказано правомерно, поскольку в соответствии со ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ законным основанием для удаления главы муниципального образования является неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам ежегодного отчета главы перед представительным органом, данная два раза подряд» // КонсультантПлюс; Определение Судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда от 21.07.2009 г. по делу № 33-5618/2009 «Судебный акт по делу о признании незаконным и об отмене решения представительного органа об удалении в отставку с должности главы городского округа оставлен без изменения, поскольку нарушений норм материального либо процессуального права, влекущих отмену решения, по делу не выявлено» // КонсультантПлюс.

158 См.: Кашо В. С. Повышение роли арбитражных судов в применении мер ответственности к местному самоуправлению // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 1.

159 См.: Шугрина Е. С. Судебная защита местного самоуправления. М.: Норма, Инфра-М, 2010. С. 8.

160 Актуальные вопросы проведения реформы местного самоуправления. Ч. 2 // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2005. № 35(287).

161 См.: Сулейманов З. М. Судебные решения как источники муниципального права России // Дис. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2011.

162 Яковлев В. Ф. Предисловие // Вестник ВАС РФ. Специальное приложение. 2001 г. № 1. С. 7.

163 См.: Федеральный конституционный закон от 7.02.2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011, № 7. Ст. 898; Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1; Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589; Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

164 Этой группе источников посвящен следующий параграф настоящего исследования.

165 Введен Федеральным законом от 27.12.2009 г. № 365-ФЗ.

166 См.: Статья 74.1. Удаление главы муниципального образования в отставку: представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) // Федеральный закон от 7.05.2009 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» // СЗ РФ. 2009. № 19. Ст. 2280.

167 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 16.07.2013 г. № 1241-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кропачева Леонида Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // Консультант Плюс; Определение Конституционного Суда РФ от 4.10.2011 г. № 1264-О-О «По жалобам граждан Дегтярь Надежды Александровны и Шардыко Юрия Сергеевича на нарушение их конституционных прав пунктом 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2012. № 2.

168 См.: Федеральный закон от 20.03.2011 г. № 38-ФЗ (ред. от 2.05.2012 г.) «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» // Собрание законодательства РФ. 2011. 28 марта. № 13. Ст. 1685.

169 Там же.

170 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18.05.2011 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина Н. М. Савостьянова» // Собрание законодательства РФ. 2011. 30 мая. № 22. Ст. 3239.

171 См.: Федеральный закон от 18.07.2011 г. № 242-ФЗ (ред. от 29.12.2012 г.) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 2011. 25 июля. № 30 (ч. 1). Ст. 4590.

172 См.: Указ Президента РФ от 15.10.1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. 18 окт. № 42. Ст. 5011.

173 Например, Решение Новосибирского городского Совета депутатов «Об Уставе г. Новосибирска» от 5 октября 1995 г. № 74 (в ред. решений городского Совета депутатов от 17.11.1999 г. № 282, от 25.10.2000 г. № 367, от 3.07.2002 г. № 153, от 3.07.2003 г. № 278, от 27.10.2003 г. № 315, от 7.07.2004 г. № 426, от 27.10.2004 г. № 470) // Вечерний Новосибирск. 2003. № 214. (Текст Устава.)

174 См.: Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009.

175 Определение КС РФ от 10 апреля 2002 г. № 92-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ положений статей 1, 2, 3 и главы IV Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 5.

176 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. № 3.

177 См.: Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.

178 См.: Гриценко Е. В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: Сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. СПб., 2002. С. 13.

179 См.: Сикайло А. В. Конституционно-правовые основы устава муниципального образования как учредительного акта местного самоуправления // URL: http://www.law-n-life.ru/arch/106_sikailo.doc.

180 См.: Виноградов В. А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М., 2005. С. 361; Кондрашев А. А.< Особенности реализации конституционно-правовой ответственности в муниципальном праве Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 20.

181 Кашо В. С. Проблемы регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в уставах муниципальных образований // Российский юридический журнал. 2011. № 6. С. 94–101.

182 См.: Там же.

183 Подробнее см.: Шугрина Е. С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления. М., 2008. С. 229–240; Черногор Н. Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы). М., 2006. С. 55–113.

184 В ст. 66 Устава внутригородского муниципального образования Южнопортовое в Москве наряду с отзывом перечисляются такие виды юридической ответственности, как административная, уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная // URL: http:// www.uprjuzhnoportovaja.ru/ sp_1_mun.html.

185 См.: Кашо В. С. Проблемы регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в уставах муниципальных образований // Российский юридический журнал. 2011. № 6. С. 94–101.

186 См.: Дубровский О. Н. О некоторых проблемах правового регулирования местного самоуправления в Республике Тыва, пути их решения // Административное и муниципальное право. 2009. № 8; Андриченко Л. В., Васильев В. И., Павлушкин А. В. и др. Муниципальная реформа в Вологодской области: закон и практика // Журн. рос. права. 2007. № 10.

187 См.: Солдатов С. А. Конституционно-муниципальная ответственность: миф или реальность? // Общество и право. 2011. № 5. С. 66–69.

188 См.: Муниципальное право: Учеб. – метод. комплекс / Под ред. Н. М. Конина. М., 2006.

189 Например, в п. 8 Устава муниципального образования муниципального округа 82 Санкт-Петербурга предусмотрено досрочное прекращение полномочий депутатов Совета в случае невыполнения своих обязанностей и неучастия в работе Совета более трех месяцев подряд без уважительных причин.

190 См., например: ст. 35 Устава г. Гай Оренбургской области, ст. 57 Устава муниципального образования «Муниципальный округ “Комендантский аэродром”» г. Санкт-Петербурга, ст. 58 Устава пос. Боровский Тюменского района Тюменской области.

191 Например, при введении мер ответственности, связанных с досрочным прекращением полномочий органа или должностного лица местного самоуправления, – выражения недоверия, лишения депутатского мандата необходимо по аналогии учитывать правовые позиции, сформулированные в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. “О порядке отзыва депутата Московской областной думы” в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ», от 16 октября 1997 г. «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 25 августа 1995 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”», от 7 июня 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”».

192 См.: Кашо В. С. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как предмет муниципального правотворчества // Журнал российского права. 2011. № 6. С. 35–40.

193 См.: Решение Правдинского районного Совета депутатов от 25.10.2006 г. № 72 «Об утверждении Положения «О порядке отзыва главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования «Правдинский район»» (вместе с «Положением о досрочном прекращении полномочий (отзыве избирателями) главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования “Правдинский район”») // Верный путь (г. Правдинск). 2006. 9 нояб. № 85.

194 См.: Решение Совета депутатов Багратионовского городского округа от 20.09.2006 г. № 53 «Об утверждении Положения о порядке отзыва главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления Багратионовского городского округа» (вместе с «Положением о досрочном прекращении полномочий (отзыве избирателями) главы муниципального образования и других выборных должностных лиц муниципального образования “Багратионовский городской округ”») // Новая жизнь. 2006. 7 окт. № 75. (опубликовано без приложений).

195 См.: Решение Думы Камышловского городского округа от 27.04.2006 г. № 494 «Об утверждении формы подписного листа для сбора подписей при инициировании голосования по отзыву депутата Думы (или Главы) Камышловского городского округа и свидетельства о регистрации (регистрационного свидетельства)» // КонсультантПлюс; Решение Совета города-курорта Железноводска от 24.11.2006 г. № 96 «О Порядке отзыва депутата совета города-курорта Железноводска, главы города-курорта Железноводска» // Курортный край. 2006. 13 дек. № 50; Решение Совета депутатов г. Бердска от 18.02.2010 г. № 630 «Об утверждении Положения о порядке отзыва депутатов Совета депутатов, Главы города Бердска» // Бердские новости. 2010. 10 марта. № 10.

196 См.: Решение Малмыжской районной Думы Кировской области от 22.06.2009 г. № 4/38 «Об утверждении Положения об отзыве депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления, удалении в отставку главы Малмыжского района» // Информационный бюллетень органов местного самоуправления Малмыжского района Кировской области. 2009. 26 июня. № 44.

197 См.: Решение Сарапульской городской Думы от 24.12.1998 г. № 11-163 (ред. от 6.03.2003) «Об утверждении Положений “О деятельности депутата Сарапульской городской Думы”, “О городском референдуме”, “О порядке отзыва Главы Администрации г. Сарапула”, “О порядке отзыва депутата Сарапульской городской Думы”» // КонсультантПлюс.

198 См.: Решение Избирательной комиссии г. Ярославля от 28.01.2008 г. № 127/32 «О решении политического совета Ярославского регионального отделения Всероссийской политической партии «Гражданская сила» об отзыве кандидата на должность мэра города Ярославля Балабаева С. А.» // Городские новости. № 7. 30.01.2008.

199 См.: Решение Гусь-Хрустального городского Совета народных депутатов от 2.04.2004 г. № 27/7 «Об отзыве председателя городского Совета народных депутатов Рыбакова Г. Е.» // КонсультантПлюс.

200 См.: Решение Совета депутатов муниципального образования – Сапожковское городское поселение Сапожковского муниципального района Рязанской области от 18.03.2011 г. № 163 «Об удалении в отставку главы муниципального образования – Сапожковское городское поселение Сапожковского муниципального района Рязанской области Горохова Владимира Дмитриевича и досрочном прекращении его полномочий» // Сапожковские вести. 2011. 19 марта. № 19–20.

201 См.: Решение Совета депутатов города Мурманска от 3.06.2010 г. № 55 «Об удалении в отставку Главы муниципального образования «Город Мурманск» Субботина Сергея Алексеевича и досрочном прекращении его полномочий» // Вечерний Мурманск. 2010. 7 июня. № 100. С. 4.

202 См.: Решение Орловского городского Совета народных депутатов от 25.01.2012 г. № 13/0213-ГС «Об удалении в отставку главы муниципального образования «Город Орел» Сафьянова Виктора Викторовича и досрочном прекращении его полномочий» // Орловская городская газета. 2012. 27 янв. № 4.

203 См.: Решение Собрания депутатов Златоустовского городского округа Челябинской области от 22.02.2012 г. № 254 «Об удалении Главы Златоустовского городского округа Караваева А. Н. в отставку» // КонсультантПлюс.

204 См.: Решение Собрания депутатов муниципального образования г. Узловая Узловского района от 31.07.2009 г. № 11–58 «Об отзыве части полномочий по решению вопросов местного значения, переданных на 2009 год муниципальным образованием “Город Узловая” Узловского района муниципальному образованию “Узловский район” и о предоставлении главе МО “Г. Узловая” полномочий заключить дополнительное соглашение об этом» // Знамя. 2009. 6 авг. № 89.

205 См.: Закон Ставропольского края от 29.12.2008 г. № 101-кз (ред. от 16.07.2009 г.) «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2009. 30 янв. № 2. Ст. 7890; 2009. № 21. Ст. 8410.

206 См.: Решение Совета депутатов сельского поселения Ильинское Красногорского муниципального района МО от 26.01.2010 г. № 46/6 «Об утверждении Положения о статусе депутата Совета депутатов сельского поселения Ильинское» // Красногорские вести. 2010. 4 февр. № 11.

207 См.: Решение Совета депутатов городского округа Коломна МО от 10.04.2013 г. № 19-РС «Об утверждении Положения о награждении Почетной грамотой и Благодарностью Совета депутатов городского округа Коломна» // Коломенская правда. № 35. 8.05.2013; Постановление администрации Шаховского муниципального района МО от 10.07.2012 г. № 2607 «Об утверждении положений о Почетной грамоте и Благодарственном письме администрации Шаховского муниципального района» // Шаховские вести. 2012. 10 авг. № 31.

208 См.: Постановление администрации городского поселения Красногорск Красногорского муниципального района МО от 20.08.2010 г. № 1091 (ред. от 9.12.2010 г.) «Об учреждении юбилейной медали “70 лет городу Красногорску”» (вместе с «Положением о юбилейной медали “70 лет городу Красногорску”», «Положением о наградной комиссии по рассмотрению предложений и отбору кандидатов на награждение наградой городского поселения Красногорск “Юбилейная медаль “70 лет городу Красногорску”») // Красногорские вести. 2010. 23 сент. № 107.

209 См.: Постановление главы городского округа Черноголовка МО от 8.06.2009 г. № 214 «О Комиссии по награждению знаком отличия “За заслуги перед городским округом Черноголовка”» (вместе с «Положением о Комиссии по награждению знаком отличия “За заслуги перед городским округом Черноголовка”») // КонсультантПлюс.

210 См.: Решение Совета депутатов сельского поселения Рязановское Подольского муниципального района МО от 16.10.2007 г. № 8/25 «Об утверждении “Положения о порядке награждения памятными сувенирами, ценными подарками граждан, активно участвующих в военно-патриотической работе в сельском поселении Рязановское”» // Земля Подольская. 2007. 22 нояб. № 46.

211 Подробнее см. последующие части настоящего исследования.

212 См.: Мадьярова А. В. Договоры в муниципальном праве // Подготовлено для системы КонсультантПлюс, 2007.

213 См.: Решение Собрания депутатов МО «Г. Узловая» Узловского района от 31.07.2009 г. № 11–58 «Об отзыве части полномочий по решению вопросов местного значения, переданных на 2009 год муниципальным образованием “Город Узловая” Узловского района муниципальному образованию “Узловский район”, и о предоставлении главе МО “Г. Узловая” полномочий заключить дополнительное соглашение об этом» // Знамя. 2009. 6 авг. № 89.

214 См.: Решение Совета депутатов муниципального образования «Усть-Абаканский район» от 20.06.2005 г. № 52 (ред. от 21.02.2013 г.) «Об утверждении Устава муниципального образования “Усть-Абаканский район”» // Усть-Абаканские известия. 2005. 28 июня. № 71.; 2013. 5 апр. № 26.

215 См.: Решение Пролетарского районного Совета депутатов г. Саранска от 26.04.2000 г. № 3/10 «Об утверждении договора между городом Саранском и Пролетарским районом г. Саранска о разграничении полномочий» // Вечерний Саранск. Спецвыпуск. 2000. 10 мая.

216 См.: Постановление Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» от 27.04.2005 г. № 611 (ред. от 23.03.2012 г.) «О Положении о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании “Город Майкоп”» (вместе с «Примерной формой договора о выполнении территориальным общественным самоуправлением муниципального образования “Город Майкоп” отдельных полномочий администрации муниципального образования “Город Майкоп”», «Примерным порядком оценки работы территориального общественного самоуправления муниципального образования “Город Майкоп”», «Примерными критериями оценки работы территориального общественного самоуправления», «Социологическим паспортом территориального общественного самоуправления») // Майкопские новости. 2005. 30 апр. № 83–84.

217 См.: «Договор к Соглашению о сотрудничестве между Правительством Ханты-Мансийского автономного округа и Администрацией города Тюмени от 29 марта 1999 г.» // Тюменский курьер. 2000. 21 дек. № 148; Решение муниципального Совета Северодвинска от 15.02.2001 г. № 12 «Об утверждении Договора о дружбе и сотрудничестве между городами Портсмут, штат Нью-Гемпшир, США, и Северодвинск, Россия».

218 Постановление от 30 ноября 2000 г. № 15-П.

219 Например, Договоры «О межмуниципальном экономическом, научно-техническом, культурном, спортивном, социальном и информационном сотрудничестве между г. Краснодаром и г. Сухумом» от 23 июля 1999 г.; «О дружбе и сотрудничестве между городами Портсмут, штат Нью-Гемпшир, США, и Северодвинск, Россия» от 2001 г.; и др.

220 См.: Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2000 г. № 745 // Российская газета. 2000. 13 октября.

221 См.: Приказ министра обороны РФ от 19 мая 2001 г. № 235 // Российская газета. 2001. 18 июля.

222 См.: «Учредительный договор Совета муниципальных образований Рязанской области» (утв. СМО РО 21.02.2006 г.) // КонсультантПлюс.

223 Инициатива возбуждения ходатайства об исключении муниципального образования из состава Совета принадлежит Председателю Совета, Правлению Совета, председателю соответствующей Палаты Совета. Вопрос об исключении муниципального образования из состава Совета обязательно должен быть рассмотрен соответствующей Палатой Совета и Правлением Совета. Решение об исключении муниципального образования из состава Совета принимается большинством голосов от списочного состава соответствующей Палаты Совета и Правления Совета. В случае если Палата Совета и/или Правление Совета не примут решения об исключении муниципального образования из состава Совета, решение считается отклоненным. Решение об исключении муниципального образования из членов Совета осуществляется Съездом Совета, принятое большинством от списочного состава членов Съезда Совета, при наличии решений об исключении муниципального образования из состава Совета соответствующей Палатой Совета и Правлением Совета.

224 См.: «Учредительный договор Ассоциации “Совет муниципальных образований Челябинской области”» (утв. Советом муниципальных образований Челябинской области) (Заключено в г. Челябинске 4.08.2006 г.) // КонсультантПлюс.

225 Исключение из Ассоциации члена Ассоциации возможно в случаях: неуплаты членских взносов в течение финансового года, неисполнения или ненадлежащего исполнения иных обязанностей, предусмотренных Уставом Ассоциации или законодательством Российской Федерации.

226 См.: «Учредительный договор Ассоциации “Совет муниципальных образований Курской области”» (Заключен в г. Курчатове 19.12.2007 г.) (ред. от 22.12.2010 г.) // КонсультантПлюс.

227 См.: Приказ Минюста России от 24.08.2005 г. № 139 (ред. от 15.06.2012 г.) «Об утверждении Положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. 5 сент. № 36.

228 См.: Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ (ред. от 21.11.2011 г.) «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3108; 2011. № 48. Ст. 6730.

229 См.: Постановление Правительства РФ от 10.09.2008 г. № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2008. № 38. Ст. 4301.

230 См.: Шугрина К. С. Муниципальное право. С. 209–217.

231 См.: Братановская М. С. Муниципальное правотворчество в сфере физической культуры и спорта // Спорт: экономика, право, управление. 2010. № 3. С. 10–11. // КонсультантПлюс.

232 См.: Постановление Красноярского городского Совета от 17 февраля 1999 г. «О подготовке муниципального кодекса города Красноярска» // Городские новости. 1999. 26 февр.

233 Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: НОРМА, 2008. С. 592 // КонсультантПлюс.

234 http://news.kremlin.ru/news/19825.

235 См.: Кашо В. С. О понятии ответственности в муниципальном праве // Рос. юрид. журн. 2008. № 1. С. 82–90.

236 Если под видом ответственности понимать подразделение юридической ответственности, имеющее общие критерии и включающее группу соответствующих правонарушений (конституционные деликты, преступления, административные, гражданско-правовые, дисциплинарные проступки), то можно говорить лишь об основаниях классификации для выделения соответствующего вида, что явно не является предметом муниципально-уставного регулирования.

237 Возможно, законодатель имел в виду нормативное основание для применения конкретных мер, под которым в теории юридической ответственности понимается состав правонарушения (субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона). Муниципальные образования не вправе регулировать основания наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, физическими и юридическими лицами, поэтому и в этом случае им остается только дублировать соответствующие нормы федерального закона // Кашо В. С. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как предмет муниципального правотворчества // Журнал российского права. 2011. № 6. С. 35–40.

238 См.: Федеральный закон от 26.11.1996 г. № 138-ФЗ (ред. от 9.11.2009 г.) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497; 2009. № 45. Ст. 5268.

239 http://news.kremlin.ru/news/19825.

240 Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты) // Автореферат дис. докт. юрид. наук. М., 2008. С. 48.

241 См.: Овсепян Ж. И. Юридическая ответственность и государственное принуждение. Ростов н/Д, 2005. С. 78.

242 Там же.

243 См.: Проблемы теории государства и права / Под ред. М. Н. Марченко. М., 2005. С. 642.

244 См.: Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право. М., 1973. С. 587.

245 Афоризмы о юриспруденции. М., 1999. С. 100.

246 См.: Овсепян Ж. И. Юридическая ответственность и государственное принуждение. Ростов н/Д, 2005. С. 33–34.

247 См.: Овсепян Ж. И. Юридическая ответственность и государственное принуждение. Ростов н/Д, 2005. С. 34.

248 См.: Чеботарев Г. Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. № 4. С. 37.

249 Чеботарев Г. Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. № 4. С. 37.

250 Красновский М. В. Проблемы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: теоретико-правовой аспект // Дис. канд. юрид. наук. СПб., 2008.

251 См.: Чеботарев Г. Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. № 4. С. 38–41.

252 Шугрина Е. С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления // Монография. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 233–234.

253 См.: Кашо В. С. О критериях выделения муниципально-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 2. С. 61–63.

254 См.: Безуглов А. А. Конституционное право России: в 3 т. Т. 3. М.: Профобразование, 2001. С. 675; Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 420; Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000. С. 61.

255 Ревенко Л. А. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: от концепции до реализации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. М., 2007. № 3. С. 10–14.

256 См., например: Князев С. Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал Российского права. 2005. № 6.

257 См.: Авакьян С. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, зарубежный опыт / Под ред. проф. С. А. Авакьяна. М., 2001.; Князев С. Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал Российского права.2005. № 6; Кокотов А. Н., Соломаткин А. С. Муниципальное право России: Учеб. М.: Юристъ, 2006; Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М.: Юристъ, 2006; Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000; Мокеев М. М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2003; Сергеев А. А. Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001; и др.

258 Зиновьев А. В. Конституционная ответственность // Правоведение. 2003. № 4. С. 5.

259 См.: Уваров А. А. Об ответственности органов местного самоуправления // А. А. Уваров. Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. М.: Изд. – во МГУ, 2001. С. 368; Колосова Н. М. Конституционная ответственность в РФ: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства в Российской Федерации. М.: Городец, 2000. С. 55; Еремин А. Р. Проблемы определения конституционно-правовой ответственности в сфере местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. М.: Изд. – во МГУ, 2001. С. 376.

260 Артюхов Ю. С. Ответственность главы муниципального образования (конституционно-правовой аспект) // Автореферат дис. канд. юрид. наук. М., 2012. С. 6.

261 См.: Солдатов С. А. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством // Дис. канд. юрид. наук. Краснодар, 2011. С. 160.

262 Бабицкий С. А. Введение в институт муниципально-правовой ответственности / Проблемы совершенствования российского законодательства. Ростов н/Д., 2005. С. 23.

263 Витрук Н. В. Конституционная ответственность: вопросы теории и практики // Н. В. Витрук. Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. М.: Изд. – во МГУ, 2001. С. 35.

264 См.: Князев С. Д. Муниципально-правовая ответственность: миф или реальность // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации. Омск, 2004. С. 166–168; Алексеев И. А. Муниципально-правовая ответственность как комплексный институт юридической ответственности // Государство и право. М.: Наука, 2006. № 7. С. 90–99. (В ранних работах; позднее точка зрения автора изменилась).

265 См.: Князев С. Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал Российского права. 2005. № 6. С. 81–88.

266 См.: Иванов Д. М. Муниципально-правовая ответственность как составная часть института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2009. № 21. С. 30–33.

267 Сергеев А. А. Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления // А. А. Сергеев. Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. M.: Изд. – во МГУ, 2001. С. 359–360.

268 См.: Солдатов С. А. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством // Дис. канд. юрид. наук. Краснодар, 2011. С. 160.

269 См.: Солдатов С. А. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством // Дис. канд. юрид. наук. Краснодар, 2011. С. 160.

270 См.: Заболотских Е. М. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления: научно-практическое пособие. М.: Проспект, 2011; Долгополова М. С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 23.; Соловьев С. Г. Муниципально-правовая ответственность местного представительного органа: содержание и актуальные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2. С. 5; Шугрина Е. С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 34–41; и др.

271 См.: Аметов Э. М. К вопросу о юридической ответственности представительных органов муниципальной власти // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Юридические науки. 2010. № 3. С. 15–16.

272 См.: Кашо В. С. О наличии общеотраслевой ответственности в муниципальном праве // Научные труды РАЮН. В 3-х т. М.: Юрист, 2009. Вып. 9. Т. 1. С. 985–989; Он же: О наличии общеотраслевой ответственности в муниципальном праве // Муниципальная служба: правовые вопросы. М.: Юрист, 2009. № 3. С. 14–17; Он же: Об определении ответственности в муниципальном праве // Российский юридический журнал. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2008. № 1. С. 82–90.

273 См.: Корсакова С. В., Малько А. В. Роль юридической ответственности в современной муниципально-правовой политике // Вектор науки Тольяттинского Государственного Университета. Специальный выпуск «Правоведение». Тольятти: Изд-во ТГУ, 2009. № 2 (5). С. 75–83.

274 См.: Красновский М. В. Проблемы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: теоретико-правовой аспект // Дис. канд. юрид. наук. СПб., 2008. С. 184.

275 См.: Кузько А. В. О соотношении понятий «административный контроль» и «юридическая ответственность» в муниципальном праве России // Российское законодательство в современных условиях. Материалы IV Ежегодной научно-практической конференции. 10 октября 2006 г., г. Брянск. Брянск: ООО «Издательство “Курсив”», 2006. С. 216–223.

276 См.: Корсакова С. В., Малько А. В. Роль юридической ответственности в современной муниципально-правовой политике // Вектор науки Тольяттинского Государственного Университета. Специальный выпуск «Правоведение». Тольятти: Изд-во ТГУ, 2009. № 2 (5). С. 75–83.

277 См.: Маркунин Р. С. Юридическая ответственность органов представительной власти и депутатов муниципального уровня // Современное право. М.: Новый Индекс, 2012. № 2. С. 38–40.

278 См.: Осавелюк А. М., Тимофеев A. M. К вопросу об определении и классификации понятий ответственности муниципальных органов и должностных лиц перед государством // Актуальные проблемы юридической ответственности: сборник статей. М.: РГГУ, 2011. С. 19–42.

279 См.: Охотников Р. А. Некоторые вопросы «юридической ответственности» в деятельности представительных органов муниципальных образований // Тенденции развития российского и зарубежного законодательства: формирование нового качества безопасности и сотрудничества России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона в XXI веке: материалы международного научно-практического семинара. Владивосток: ИД Дальневост. федер. ун-та, 2012. С. 43–47.

280 См.: Осавелюк А. М., Тимофеев A. M. К вопросу об определении и классификации понятий ответственности муниципальных органов и должностных лиц перед государством // Актуальные проблемы юридической ответственности: сборник статей. М.: РГГУ, 2011. С. 19–42.

281 См.: Черногор Н. Н. Классификация ответственности (ее виды) органов и должностных лиц местного самоуправления в муниципально-правовой науке // Государство и право. М.: Наука, 2007. № 11. С. 40–48; Он же: Становление отраслевого учения об ответственности в муниципально-правовой науке // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2006. № 12. С. 42–45.

282 См.: Заболотских Е. М. К вопросу о разграничении институтов муниципально-правовой ответственности и ответственности в муниципальном праве // Современные тенденции развития юридической науки и правоприменительной практики. Сборник материалов Межрегиональной научно-практической конференции, посвященной 35-летию института (филиала) МГЮА в г. Кирове. Киров, 2006. Ч. 1. С. 42–55; Она же: К вопросу о разграничении конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности // Научные труды РАЮН. В 3-х томах. М.: Юрист, 2008. Вып. 8. Т. 1. С. 754–759.

283 См.: Зуева Ю. А. Муниципально-правовая ответственность в России: генезис и становление институтов // Право и государство, общество и личность: история, теория, практика. Сборник научных статей участников II Всероссийской научно-практической конференции 20–21 апреля 2007 года. Коломна: Изд-во Колом. гос. пед. ин-та, 2007. С. 217–221.

284 См.: Кушхова Б. З. Конституционная и муниципальная ответственность органов публичной власти // Современное право. М.: Новый Индекс, 2009. № 11. С. 19–21.

285 См.: Стародубцев С. В. Становление теории ответственности в муниципальном праве // Юристъ-Правоведъ. Ростов н/Д: Изд-во Рост. юрид. ин-та МВД России, 2012. № 4. С. 12–17.

286 См.: Третьякова О. Ответственности в муниципальном праве // Дни науки: Материалы научно-практической конференции ф-та государственного и международного права. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2010. С. 209–212.

287 См.: Алексеев И. А. Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Ставрополь: Изд-во СГУ, 2006. C. 219.

288 См.: Гуркова С. Г., Чеботарев Г. Н. Муниципально-правовая ответственность как гарантия осуществления местного самоуправления в интересах населения: монография. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2011. C. 296.

289 См.: Неровная Н. Н. К вопросу о выделении муниципально-правовой ответственности в качестве одного из видов юридической ответственности // Вестник Челябинского государственного университета. 2007. № 9. С. 66–74.

290 См.: Воробьева О. А. Муниципально-правовая ответственность как вид юридической ответственности // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 2. С. 6–8.

291 См.: Шугрина Е. С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень // М.: Новая юстиция, 2007. С. 238.

292 См.: Гуркова С. Г., Чеботарев Г. Н. Муниципально-правовая ответственность как гарантия осуществления местного самоуправления в интересах населения: монография. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2011. C. 296.

293 См.: Баранов В. А. Субъект ответственности при осуществлении местного самоуправления в конституционно-правовом контексте // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2011. № 3. С. 219–226; и др.

294 См.: Воробьева О. А. Муниципально-правовая ответственность как вид юридической ответственности // Научные труды РАЮН. Вып. 12: в 2 т. Т. 1. М.: Юрист, 2012. С. 478–481.

295 См.: Иванов Д. М. Понятие и виды муниципальной ответственности // Право и экономика: Материалы Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых. 15 декабря 2008 года. Ростов н/Д: РИНХ, 2008. С. 89–92.

296 См.: Кашо B. C. О критериях выделения муниципально-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2011. № 2. С. 61–63.

297 См.: Масловская М. В. Понятие и характеристика муниципально-правовой ответственности // Актуальные проблемы совершенствования уголовно-правовых, криминалистических и криминологических мер борьбы с преступностью. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (5–6 декабря 2005 года). Саранск: Изд-во Морд. ун-та, 2006. С. 154–158.

298 См.: Неровная Н. Н. К вопросу о выделении муниципально-правовой ответственности в качестве одного из видов юридической ответственности // Вестник Челябинского государственного университета. Научный журнал. Челябинск: Изд-во ЧелГУ, 2007. № 9. С. 66–74.

299 См.: Пятрина О. Ю. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики применения // Молодые ученые СГА. М.: Изд-во СГУ, 2008. С. 141–150.

300 См.: Сасов Д. Е. Основания разграничения муниципально-правовой ответственности // Конституция Российской Федерации и проблемы построения демократического общества и правового государства: доклады Международной научно-практической конференции, посвященной 15-летию принятия Конституции, 10–11 декабря 2008 г., г. Новосибирск. Новосибирск: СибАГС, 2009. С. 135–137.

301 См.: Селиверстова Е. В. Муниципальная ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности // Право и суд в современном мире: Материалы VII Ежегодной международной научно-практической конференции студентов и молодых ученых. Челябинск: ООО «Изд-во РЕКПОЛ», 2010. С. 202–203.

302 См.: Файзуллина Е. Р. К вопросу о самостоятельности муниципально-правовой ответственности // Актуальные проблемы совершенствования законодательства и правоприменения: материалы международной научно-практической конференции (г. Уфа, 21 февраля 2011 г.): в 3 ч. Ч. I: Государственно-правовые проблемы. Уфа, 2011. С. 334–336.

303 См.: Фролов Н. Л. Институт отзыва депутатов и главы муниципального образования как форма реализации муниципально-правовой ответственности // Общество и право. 2011.№ 5. С. 70–74.

304 См.: Чеботарев Г. Я. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. № 4. С. 37–41;

305 См.: Черногор Н. Н. Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности // Проблемы юридической ответственности. Сборник научных трудов. М.: МИЭП, 2006. С. 20–28; Проблема муниципально-правовой ответственности в российской правовой науке // Муниципальная служба: правовые вопросы. Научно-практический журнал. М.: Юрист, 2008. № 3. С. 36–40.

306 См.: Юсупов А. А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики // Научные чтения-2010: Сборник статей международной научно-практической конференции (Казань, 21 апреля 2010 г.). Казань: Печать-Сервис XXI век, 2010. С. 390–395.

307 См.: Алексеев И. А., Гончаров В. И. Институционализация института юридической ответственности по муниципальному праву Российской Федерации // Lex Russica. М.: Изд-во МГЮА, 2011. № 6. С. 1111–1122.

308 См.: Бугринов С. В. Устав муниципального образования как источник муниципально-правовой ответственности: возможные перспективы развития // Право и экономика. М.: Юстицинформ, 2012. № 7. С. 74–77.

309 См.: Алексеев И. А., Гончаров В. И. Институционализация института юридической ответственности по муниципальному праву Российской Федерации // Lex Russica. М.: Изд-во МГЮА, 2011. № 6. С. 1111–1122.

310 См.: Кашо В. С. Правовое регулирование муниципальной ответственности // Актуальные проблемы политологии и правоведения в России на современном этапе: Сборник статей по материалам межвузовской научно-практической конференции (11–12 октября 2005 года). Красноярск: СибГТУ, 2010. С. 29–41; Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как предмет муниципального правотворчества // Журнал российского права. М.: Норма, 2011. № 6. С. 35–40.

311 См.: Мамонтова Э. А. Проблемы институирования муниципально-правовой ответственности субъектов муниципально-правовых отношений // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012. № 11–1. С. 125–127.

312 Бабицкий С. А. Введение в институт муниципально-правовой ответственности // Проблемы совершенствования российского законодательства. Ростов н/Д., 2005. С. 21–22.

313 Березовский Д. В. Виды юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Вестник Самарской гуманитарной академии. 2006. № 3 (6). Выпуск «Право». С. 47.

314 Агапонов А. К. Проблемы ответственности региональной политической власти в современной России: Политологический анализ, технологии формирования и реализации: дис. д-ра полит. Наук. М., 2003. С. 86–87.

315 Сенякин И. Н. Сенякин И. Н. Юридическая ответственность. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 596.

316 См.: Пискотин М. Н. Политическая ответственность работника аппарата государственного управления в социалистических странах: Доклад на международной научной конференции по теме: «Ответственность сотрудника государственного аппарата». Варшава, 1975. С. 29.

317 См.: Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных прав. Воронеж, 1985. С. 84.

318 См.: Алебастрова И. А. Проблемы формирования теоретической конструкции института конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. М.: Изд. – во МГУ, 2001. С. 86–87; Богданова Н. А. Ответственность в структуре конституционно-правового статуса субъекта конституционного права // Н. А. Богданова. Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. М.: Изд. – во МГУ, 2001. С.78–79.

319 См.: Таболин В. В. Муниципальное право. М., 1997. С. 160.

320 См.: Красновский М. В. Проблемы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: теоретико-правовой аспект // Дис. канд. юрид. наук. СПб., 2008. С. 184.

321 См.: Алексеев И. А. Содержание и виды муниципально-правовой ответственности // Журнал российского права. М.: Норма, 2006. № 9. С. 57–71.

322 См.: Иванов Д. М. Понятие и виды муниципальной ответственности // Право и экономика: Материалы Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых. 15 декабря 2008 года. Ростов н/Д: РИНХ, 2008. С. 89–92.

323 См.: Четвергова А. В. Муниципально-правовая ответственность: понятие, признаки, особенность // Проблемы науки конституционного и административного права. Сборник научных трудов. Екатеринбург: Изд-во Урал. юрид. ин-та МВД России, 2007. С. 89–107.

324 См.: Чеботарев Г. Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления. // Российский юридический журнал. 2002. № 4. С. 38–41.

325 См. напр.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 1997. С. 404; Пылин В. В. Представительные органы местного самоуправления: Дис. канд. юрид. наук. М., 1996. С. 133; Таболин В. В. Муниципальное право. М., 1997. С. 158; Фадеев В. И. Муниципальное право России: Учебник. М., 1994. С. 143; Постовой Н. В. Муниципальное право России. М., 1998. С. 322.

326 См.: Фаткуллин Ф. Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 265.

327 См.: Смирнов В. Г. Уголовная ответственность и наказание // Правоведение. 1963. № 4. С. 9.

328 См.: Базылев Б. Т. Юридическая ответственность. Красноярск, 1985. С. 26.

329 См.: Кудрявцев В. Н. Закон, поступок, ответственность. М., 1968. С. 286.

330 См.: Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 209, 214.

331 См.: Мордовец А. С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов, 1996. С. 332.

332 См.: Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 218–223.

333 Бондарев А. С. Ролевая субъективная юридическая обязанность – вид и мера юридической ответственности // Вестник Пермского университета. 2012. № 2. С. 8–17.

334 См.: Братановский С. Н., Зеленов М. Ф. Основное содержание позитивной ответственности в системе государственной и муниципальной службы // Вестник Саратовской государственной юридической академии. Саратов: ФГБОУ ВПО «Сарат. гос. юр. акад.», 2012. № 3 (86). С. 83–88.

335 См.: Мирзаев М. А. Темпы социально-экономических преобразований в регионе – основной фактор успешного развития местного самоуправления в Северо-Кавказском федеральном округе // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 1. С. 12–15; Сергеева К. О. Особенности закрепления в законодательстве субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского федерального округа и уставах муниципальных образований института нормотворческой деятельности органов местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2011. № 9. С. 14–20.

336 Мусаев К. Б. Полномочия органов государственной власти субъектов в сфере местного самоуправления (на примере Северо-Кавказского федерального округа) // Дис. на соиск. канд. юрид. наук. М., 2010 г. С. 212.

337 См.: Глазунова Н. И. Система государственного и муниципального управления: Учебник. М.: ТК «Велби»; Проспект, 2006. С. 632.

338 См.: Алексеев И. А. Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Изд-во СГУ. Ставрополь, 2006 г. С. 218; Алексеев И. А. Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности. Из-во Северо-Кавказского научного центра высшей школы. Ростов н/Д, 2006 г. С. 151.

339 См.: Красновский М. В. Проблемы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: теоретико-правовой аспект // Дис. канд. юрид. наук. СПб., 2008. С. 184.

340 Цыбулевская О. И. Право, мораль, власть. Саратов, 2005. С. 22.

341 См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2006. С. 645; Постовой Н. В. Муниципальное право России. М.: Новый Юрист, 1998. С. 322. См. также: Муниципальное право России: Учебник для вузов / Под ред. А. С. Прудникова, проф. A. M. Никитина. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004. С. 271; Пешин Н. Л. Муниципальное право: Схемы и комментарии: Учеб. пособие. М.: Статут, 2001. С. 240; Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. проф. Н. С. Бондаря. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2002. С. 529; Черногор Н. Н. Правовое регулирование юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2006. С. 35.

342 См.: Григорьев В. В. Правовое регулирование городского хозяйства в Российской Федерации (конституционные и муниципальные аспекты): Дисс. канд. юрид. наук. М., 2004. С. 136–137.

343 См.: Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России: Учебник. Екатеринбург, 1997. С. 119.

344 См.: Муниципальное право: Учебник / Под. ред. А. И. Коваленко. М., 1997. С. 163.

345 См.: Уваров А. А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во Московского ун-та, 2001. С. 366.

346 См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник. М.: Велби; Проспект, 2004. С. 292.

347 См.: Красновский М. В. Проблемы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: теоретико-правовой аспект // Дис. канд. юрид. наук. СПб., 2008. С. 184.

348 См.: Гуркова С. Г. Некоторые проблемы негативной муниципально-правовой ответственности // Российский юридический журнал. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2008. № 6. С. 217–221.

349 См.: Гуркова С. Г., Чеботарев Г. Н. Момент возникновения ретроспективной муниципально-правовой ответственности // Проблемы становления социального государства в России. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. В 2 частях. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2008. Вып. 4. Ч. 1. С. 127–136.

350 См.: Гуркова С. Г. Ретроспективная муниципально-правовая ответственность, ее основания и стадии привлечения: теоретико-правовой аспект // Дис. канд. юрид. наук. Тюмень, 2009. С. 204.

351 Ескина Л. Б. К вопросу об обосновании института конституционно-правовой ответственности в российской правовой системе // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 8. С. 4–15.

352 Там же.

353 Подробнее в специальном параграфе о субъектах муниципально-правовой ответственности.

354 См.: Красновский М. В. Проблемы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: теоретико-правовой аспект // Дис. канд. юрид. наук. СПб., 2008. С. 8.

355 См.: Давыдова Н. Ю. К вопросу о правовых конструкциях ответственности органов и должностных лиц, осуществляющих муниципальную власть // Адвокат. М.: Законодательство и экономика, 2011. № 3. С. 53–58.

356 См.: Кашо В. С. Концептуальные взгляды современной юридической науки на институт муниципально-правовой ответственности // Правовая политика и правовая жизнь. М. – Саратов, 2009. № 4. С. 136–141.

357 См.: Кольцова Е. Г. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления (вопросы теории и практики): Дис. канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 128–129.

358 См.: Баранчиков В. А. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. М.: Экзамен, 2005. С. 434; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2006. С. 645.

359 См.: Долгополова М. С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования и реализации. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 9.

360 См.: Чеботарев Г. Н. Муниципально-правовая ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением // Проблемы юридической ответственности: история и современность // Ст. по итогам Всероссийской научно-практической конф. Ч. 1. Тюмень: Издательство ТюмГУ, 2004. С. 83.

361 См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. М.: ТК Велби, Проспект, 2007. С. 273–274.

362 См. подробнее специальный параграф о субъектах муниципально-правовой ответственности.

363 См.: Шугрина Е. С. 2008. С. 292–300.

364 См.: Бугринов С. В. Устав муниципального образования как источник муниципально-правовой ответственности: возможные перспективы развития // Право и экономика. М.: Юстицинформ, 2012. № 7. С. 74–77.

365 См.: Кашо В. С. Проблемы регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в уставах муниципальных образований // Российский юридический журнал. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2011. № 6 (81). С. 94–101.

366 См.: Федеральный закон от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ (ред. от 2.07.2013 г.) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // СЗ РФ. 2002, № 48. Ст. 4746; 2013. № 27. Ст. 3480.

367 См.: Решение Арбитражного суда Алтайского края от 20.10.2011 г. по делу № А03-11195/2011 «Иск о взыскании в субсидиарном порядке за счет средств муниципального образования процентов в связи с просрочкой оплаты услуг по техническому обслуживанию, санитарному содержанию и текущему ремонту жилого фонда удовлетворен, поскольку при недостаточности у предприятия имущества субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник» // КонсультантПлюс; Решение Арбитражного суда Алтайского края от 23.01.2007 г. № А03-13847/06-33 «Постановлением апелляционной инстанции Арбитражного суда Алтайского края от 14.03.2007 г. № А03-13847/06-33 данное решение оставлено без изменения» // КонсультантПлюс; Определение Рязанского областного суда от 14.01.2009 г. № 33–17 «Собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества» // КонсультантПлюс.

368 См.: Бакин А. С. Субсидиарная ответственность собственника имущества учреждения по законодательству РФ // Вестник Томского государственного университета. Право. 2012. №. С. 81–87.

369 См.: Берилло М. С. Вина как условие гражданско-правовой ответственности медицинских организаций // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2011. № 4. С. 105–108.

370 См.: Доценко А. С., Калинина Е. Ю., Лузанова И. М. О компенсации морального вреда в условиях совершенствования правового положения государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения. Каковы последствия изменения правового режима ответственности учреждений? Удовлетворение исковых требований пациентов // Правовые вопросы в здравоохранении. М.: ЗАО «МЦФЭР», 2012. № 7. С. 34–44.

371 См.: Зайков Д. Е. К вопросу о субсидиарной ответственности собственников имущества государственных (муниципальных) учреждений // Гражданин и право. М.: Новая правовая культура, 2013. № 2. С. 42–50.

372 См.: Семенова А. М. Проблемы субсидиарного применения ответственности муниципальных образований как учредителя некоммерческой организации: Гражданское право и процесс. Уголовное право и процесс // Правовое пространство России: опыт и современность: Гражданское право и процесс. Уголовное право и процесс. Сборник научных трудов памяти профессора В. Г. Тимофеева. Чебоксары: Изд-во Чуваш. ун-та, 2008. Кн. 2. С. 160–164.

373 См.: Арабули Д. Д. Становление и развитие ответственности организатора торгов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд // Право и образование. М., 2011. № 8. С. 154–160.

374 См.: Ивлиева И. А. Административная ответственность исполнителя государственного (муниципального) контракта (в рамках реформы законодательства о госзакупках) // Актуальные проблемы реформирования российского законодательства: материалы Общероссийской научно-практической конференции. 18 ноября 2011 г. Астрахань, 2012. С. 152–153.

375 См.: Румянцев В. А. Банковская гарантия и договор страхования ответственности по государственным и муниципальным контрактам: сравнительный анализ // Юридическая и правовая работа в страховании. М.: БДЦ-пресс, 2007. № 2. С. 42–45.

376 См.: Скакалина А. А. Ответственность государственных (муниципальных) учреждений // Материалы L Международной научной студенческой конференции «Студент и научно-технический прогресс». 13–19 апреля 2012 г.: Государство и право. Новосибирск: СибАГС, 2012. С. 45.

377 См.: Соболь А. Б. К вопросу о финансово-правовой ответственности // Вестник ВЭГУ. 2009. № 5 (43). С. 153–156.

378 См.: Стародубова Л. В. К вопросу об ответственности сторон при выкупе и изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Юридические науки. 2011. №. С. 78–80.

379 См.: Сушков С. С. Административная ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд // Административное право и процесс. М.: Юрист, 2007. № 4. С. 45–48.

380 См.: Шайдуров С. Ответственность субъектов оказания переданных на аутсорсинг государственных и муниципальных услуг // Хозяйство и право. М., 2013. № 3. С. 108–113.

381 См.: Статья 1069. Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

382 См.: Гриценко Е. В. Европейская доктрина надлежащего публичного управления и перспективы ее восприятия в российском праве // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 2. С. 115–128.

383 См.: Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 7.05.2013 г.) «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228; 2013. № 19. Ст. 2329.

384 См.: Чикирева И. П. Проблемы правового регулирования дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения // Вестник Тюменского государственного университета. 2010. № 2. С. 42–48.

385 Смирнов В. Г. Функции советского уголовного права. Л., 1965. С. 65.

386 См.: Алексеев И. А. Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Изд-во СГУ. Ставрополь, 2006 г. С. 218.

387 Овсепян Ж. И. Указ. соч. С. 191; Долгополова М. С. Указ. соч. С. 10, 11, 45, 77.

388 См.: Кушхова Б. З. Юридическая ответственность публичной власти в современной России: общетеоретический аспект: Дисс… канд. юрид. наук: Спец: 12.00.02 / Б. З. Кушхова. Краснодар, 2009. С. 12.

389 Об этом подробно в предыдущем параграфе.

390 Гуркова С. Г. Указ. соч. С. 98.

391 См.: Елеонский В. О. Муниципально-правовая ответственность и защита прав граждан // Гражданин и право. М.: Новая правовая культура, 2012. № 2. С. 45–55.

392 См.: Гуркова С. Г., Чеботарев Г. Н. Муниципально-правовая ответственность как гарантия осуществления местного самоуправления в интересах населения: монография. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2011. C. 296.

393 См. там же.

394 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 года № 14-П // СЗ РФ. 1997.

395 См.: Жаромских Д. Г. Понятие и виды гарантий на осуществление местного самоуправления. Муниципальное право России / Отв. ред. Г. Н. Чеботарев. М.: Юристь, 2006. С. 180; Шевелева Н. А., Кудилинский М. Н. Муниципальное право. СПб.: Изд. – во СПбГУ, 2005. С. 38.

396 См.: Шугрина Е. С. Гарантии права на осуществление местного самоуправления: Автореф. дисс. д. – ра юрид. наук: 12.00.02. Москва, 2008. С. 31–43.

397 См.: Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 57–58.

398 См.: Грудцина Л. Ю. Государственно-правовой механизм формирования и поддержки институтов гражданского общества в России // Дис. доктора юридических наук. М., 2009.

399 См.: Гриб В. В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации // Дис. д-ра юрид. наук. М., 2011.

400 Чеботарев Г. Н. Местное самоуправление как институт гражданского общества // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: материалы V Науч. – практ. конф. (Омск, 15–16 нояб. 2006 г.) / Ом. гос. ун-т им. Ф. М. Достоевского. Законодат. Собр. Ом. обл., Правительство Ом. обл./ Отв. ред. А. В. Бутаков. Омск: [б. и.], 2006. С. 300.

401 См.: Бондарев А. С. Юридическая ответственность и безответственность – стороны правовой культуры и антикультуры субъектов права. М., 2008. С. 8.

402 См.: Комарова В. В. Демократия – конституционный императив. Конституционное и муниципальное право. № 22. 2009 г. С. 2–5.

403 Об этом подробнее в других параграфах настоящего исследования.

404 Не каждое муниципальное правонарушение наказуемо, в связи с этим такие цели юридической ответственности как карательная и правовосстановительная, не имеют приоритетного значения в исследуемом виде ответственности, в то время как, например, роль принципа целесообразности, напротив, возрастает.

405 См.: Алексеев И. А. Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности. Из-во Северо-Кавказского научного центра высшей школы. Ростов н/Дону, 2006 г. С. 151.

406 Некоторые авторы более широко трактуют социализацию в сфере муниципальной власти. См., напр.: Иванова К. Н. Участие населения в местном самоуправлении как способ повышения социальной ответственности граждан // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2010. № 1. С. 29–33.

407 См. подробнее об этом следующие параграфы настоящего исследования.

408 См.: Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты) // Автореф. дис. д-ра. юрид. наук. М., 2008. С. 48.

409 См.: Кожевников О. А. Юридическая ответственность в системе права: дис. канд. юрид. наук: 12.00.01. Тольятти, 2003. С. 61–62.

410 Авакьян С. А. говорил о конституционно-правовой ответственности и конституционных правонарушениях/ Авакьян С. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности. С. 10.

411 См.: Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009.

412 См.: Красновский М. В. Проблемы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: теоретико-правовой аспект // Дис. канд. юрид. наук. СПб., 2008. С. 184.

413 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 14. Ст. 508.

414 Подробнее см.: Витрук Н. В. Указ. соч. С. 183 и след.

415 Черногор Н. Н. Проблема муниципально-правовой ответственности в российской правовой науке // «Муниципальная служба: правовые вопросы». 2008. № 3.

416 Там же.

417 Верховенства права, законности, равенства всех перед законом (равноправия), взаимной ответственности личности и государства, ответственности при наличии вины.

418 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. № 1-П Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И. В. Богданова, А. Б. Зернова, С. И. Кальянова и Н. В. Труханова» // Собрание законодательства РФ. 2001. 12 февр. № 7. Ст. 700.

419 См.: Определение Верховного Суда РФ от 21.12.2011 г. № 19-Г11-31. «Удовлетворяя заявление о признании неправомочным состава Совета города, суд правильно учел, что в Совете города осталось девять действующих депутатов, что составляет менее 2/3 от установленной численности, такой состав депутатов не позволяет Совету осуществлять надлежащим образом полномочия представительного органа местного самоуправления, нарушаются гарантированные Конституцией РФ права граждан, в том числе заявителя, на участие в местном самоуправлении».

420 Такого же мнения придерживаются, только в отношении конституционно-правовой ответственности, авторы учебника «Конституционное право»: Учебник для бакалавров / Под ред. В. И. Фадеева./Издательство Проспект, 2013. С. 40–41.

421 См.: Комарова В. В. Механизм народовластия современной России. М., 2006. С. 67.

422 См.: Радько Т. Н. Юридическая ответственность как общая форма реализации социальных функций права // Юридическая ответственность в советском обществе // Труды ВСЛ МВД СССР. Волгоград, 1974. Вып. 9. С. 11.

423 Одни авторы понимают под юридической ответственностью обязанность претерпевать определенные лишения (Шаргородский М. Д. Основание уголовной ответственности. В кн.: Курс советского уголовного права. Часть общая. Т. 1. ЛГУ, 1968. С. 217); другие – охранительное правовое отношение (Базылев Б. Т. Юридическая ответственность как охранительное правоотношение // Советское государство и право. 1980. № 8. С. 122); третьи – способность субъекта отдавать отчет за свое противоправное деяние и претерпевать меры принудительного воздействия (Горшенев В. И. К вопросу о понятии юридической ответственности // Вопросы теории советского права. Новосибирск, 1966. С. 38). Цит. по: Заболотских Е. М. Указ. соч.

424 Краснов М. А. Ответственность в системе народного представительства. М.: Наука, 1992. С. 12.

425 Липинский Д. А. Проблемы юридической ответственности. СПб., 2003. С. 84.

426 См.: Трофимова М. П. Функции юридической ответственности. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 8.

427 Шевченко Я. Н., Собчак А. А., Луц В. В. и др. Повышение роли гражданско-правовой ответственности в охране прав и интересов граждан и организаций. Киев, 1988. С. 155.

428 См.: Липинский Д. А. Указ. соч.

429 Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Юридическая ответственность. М.: Альфа-М, 2005. С. 168.

430 См.: Духно Н. А., Ивакин В. И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. 2000. № 6. С. 15.

431 См.: Витрук Н. В. Указ. соч. С. 42; Самощенко И. С., Фарукшин М. Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. С. 108.

432 См.: Кушхова Б. З. Юридическая ответственность публичной власти в современной России: общетеоретический аспект. Дис. канд. юрид. наук. Краснодар, 2009. С. 199.

433 См.: Заболотских Е. М. Указ. соч.

434 Одни авторы понимают под юридической ответственностью обязанность претерпевать определенные лишения (Шаргородский М. Д. Основание уголовной ответственности. В кн.: Курс советского уголовного права. Часть общая. Т. 1. ЛГУ, 1968. С. 217); другие – охранительное правовое отношение (Базылев Б. Т. Юридическая ответственность как охранительное правоотношение // Советское государство и право. 1980. № 8. С. 122); третьи – способность субъекта отдавать отчет за свое противоправное деяние и претерпевать меры принудительного воздействия (Горшенев В. И. К вопросу о понятии юридической ответственности // Вопросы теории советского права. Новосибирск, 1966. С. 38). Цит. по: Заболотских Е. М. Указ. соч.

435 См.: Малеин Н. С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985. С. 145.

436 См.: Липинский Д. А. Проблемы юридической ответственности. СПб., 2003.

437 См.: Решение Ставропольской городской Думы от 25.04.2008 г. № 81 (ред. от 3.11.2010 г.) «Об Уставе города Ставрополя». (Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Южному Федеральному округу 28.04.2008 г. № Ru263090002008002) (с изм. и доп., вступающими в силу после истечения срока полномочий Ставропольской городской Думы, депутаты которой избраны на муниципальных выборах 12.10.2008 г.) // Вечерний Ставрополь. 2008. 29 апр. № 84.

438 См.: Дорошков В. В., Кузько А. В. Воспитательное воздействие института юридической ответственности на муниципальных служащих и должностных лиц органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. М.: Юрист, 2007. № 3. С. 28–34.

439 См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 2001. С. 106.

440 См.: Заболотских Е. М. Указ. соч.

441 См.: Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2008. 29 февр. № 6. Ст. 6967.

442 Например, при наличии стажа муниципальной службы от 5 до 10 лет – в размере трех должностных окладов; при наличии стажа муниципальной службы от 10 до 15 лет – в размере шести должностных окладов; при наличии стажа муниципальной службы свыше 15 лет – в размере десяти должностных окладов.

443 Звечаровских И. Э. Современное уголовное право России: понятие, принципы, политика. СПб., 2001. С. 27. Цит. по: Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Юридическая ответственность. М.: Альфа-М, 2005. С. 545.

444 Кнемайер Ф. Л. Организация местного самоуправления в Баварии: (Основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. М., 1995. № 4. С. 108.

445 Там же. С. 118.

446 Европейская хартия местного самоуправления // Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы /Отв. ред. Маклаков В. В. М. ИНИОН, 1993. С. 115–126.

447 См.: Административное право зарубежных стран. / Под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. С. 89–90.

448 Черкасов А. И. Правовое регулирование местного управления в странах современного мира // Местное управление и самоуправление в России и за рубежом. М., 2000. С. 33.

449 Маклаков В. В. Вступительная статья // Межкоммунальное сотрудничество во Франции. Нормативные материалы. М.: ИНИОН, 1993. С. 35.

450 Маклаков В. В. Реформы местного управления во Французской Пятой Республике // Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы / Отв. ред. Маклаков В. В. М.: ИНИОН, 1993. С. 35.

451 См.: Андреева И. А. Реформа местных органов власти и территориального самоуправления в Польше (1990 г.) // Реформы местного управления в странах Западной Европы / Отв. ред. Маклаков В. В. М.: ИНИОН, 1993. С. 98.

452 См.: Конституция Португальской Республики // Конституции государств Европейского Союза / Отв. ред. Окуньков Л. А. М.: ИНФРА, М.: Норма, 1997.

453 См.: Жалинский А., Рерихт А. Введение в немецкое право. М., 2001. С. 205.

454 См.: Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М., 1992.

455 См.: Конституционное право зарубежных стран / Под общ. ред. член-корр. РАН проф. М. В. Баглая. М.: Издательство НОРМА, 2000. С. 483.

456 См.: Местные органы власти в США: организация управления и экономической деятельности // Сборник обзоров. М., 1996. С. 11.

457 См.: Органы местного самоуправления в зарубежных странах: сравнительное исследование: Научно-аналитический обзор. М., 1994. С. 25.

458 См.: Мишин А. А. Конституционное право зарубежных стран. М.: Белые альвы, 2000. С. 362.

459 См.: Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. С. 125–126.

460 См.: Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. С. 125–126.

461 В науке административного права распространено и другое понимание административного контроля. Так, например, А. Б. Зеленцов пишет: «Административный контроль в сфере публичного управления – это контроль, осуществляемый органами и должностными лицами самой активной администрации внутри всей системы исполнительной власти». См.: Административное право зарубежных стран / Под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. С. 163.

462 См.: Поляков А. В. Общая теория права: феноменолого-коммуникативный подход. Курс лекций. СПб., 2003. Цит. по: Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Указ. соч. С. 93.

463 Теория государства и права / Под ред. М. Н. Марченко. М.: Издательство «Зерцало», 2004.

464 См.: Теория государства и права / Под ред. М. Н. Марченко. М.: Издательство «Зерцало», 2004.

465 См.: Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Указ. соч. С. 97.

466 См.: Теория государства и права / Под ред. М. Н. Марченко. М.: Издательство «Зерцало», 2004.

467 См.: Мартиросян А. Г. Теоретическая конструкция юридической ответственности и институт конституционной ответственности: соотношение и взаимосвязь // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 4. С. 25–26.

468 См.: D. C. Sheffel. State and local government: political and public policies. Ohio, 1990. P. 48.

469 См.: Юридическая энциклопедия / Под ред. Б. Н. Топорнина. М., 2001. С. 530–531.

470 См.: Бабаев В. К.. Общая теория права. Нижний Новгород. 1993. С. 441.

471 Муниципальное право России: учеб. // С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пешин и др. / Отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С. 544.

472 См.: Муниципальное право России: учеб. // С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пешин и др. / Отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С. 544.

473 См.: Устав муниципального образования города-курорта Пятигорска (принят решением Думы г. Пятигорска от 31.01.2008 г. № 5-26 ГД) (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Южному федеральному округу 4.03.2008 г. № Ru265080002008001) // Пятигорская правда. 2008. 13 марта. № 26.

474 См.: Решение Ставропольской городской Думы от 25.04.2008 г. № 81 (ред. от 3.11.2010 г.) «Об Уставе города Ставрополя» (Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Южному федеральному округу 28.04.2008 г. № Ru263090002008002) (с изм. и доп., вступающими в силу после истечения срока полномочий Ставропольской городской Думы, депутаты которой избраны на муниципальных выборах 12.10.2008 г.) // Вечерний Ставрополь. 2008. 29 апр. № 84.

475 См.: Федеральный закон от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 21.

476 См.: Федеральный закон от 18.07.2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4590.

477 См.: Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 2.07.2013 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249; 2013. № 27. Ст. 3477.

478 См.: Проблемы закрепления и применения муниципально-правовых санкций. Региональный и муниципальный контроль в Российской Федерации // Е. В. Ковтун, А. В. Чаплинский, А. В. Кнутов и др.; Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». М.: Высшая школа экономики, 2012. С. 164.

479 См.: Там же.

480 Это организационная и компетенционная самостоятельность местного самоуправления, установленная Конституцией России и федеральным законодательством о местном самоуправлении.

481 Родовой объект – однородные группы муниципально-правовых отношений (организация местного самоуправления, финансовая дисциплина и т. д.).

482 Видовой объект – муниципально-правовые отношения, защищаемые определенными положениями законов, муниципальных правовых актов – например, исполнение главой муниципального образования своих обязанностей.

483 Непосредственный объект – конкретное муниципально-правовое отношение, на которое посягает правонарушитель в ходе осуществления своего деяния [например, конкретная обязанность (обязанности), которые не исполняет глава муниципального образования].

484 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определил, что из 87 полномочий органов государственной власти субъектов Федерации 49 могут быть переданы органам местного самоуправления. Одна часть этих полномочий прямо или косвенно связана с обеспечением условий жизни жителей муниципальных образований, оказанием им социальных услуг. Другая их часть никакого отношения к функциональной природе местного самоуправления не имеет // Васильев В. И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2012. С. 680.

485 Конституции многих стран содержат положения об ответственности перед будущими поколениями, например Основной Закон Германии (ст. 20-a), преамбулы Конституций Швейцарской Конфедерации, Российской Федерации, Украины, Таджикистана, Молдовы, Казахстана. В конституциях ряда государств говорится о благе и защите интересов будущих поколений в сфере развития и окружающей среды: Грузии (ч. 4 ст. 37), Армении (п. 10 ст. 48), Албании (ст. 59, 1 «e»), Польши (преамбула, ч. 1 ст. 74), Германии (ст. 20-a). Конституции Исламской Республики Иран и Японии конкретно говорят о правах будущих поколений. В статьях 11 и 97 Конституции Японии 1946 г. закрепляются положения о том, что основные права человека предоставляются не только нынешнему, но и будущим поколениям в качестве нерушимых, вечных прав. Как нынешнее, так и будущие поколения, согласно ст. 50 Конституции Ирана 1979 г., имеют право на существование и процветание в окружающей среде, сохранение которой рассматривается как обязанность государства // Умнова И. А. Современные концепции прав человека в международно-правовом и конституционном измерениях // Омбудсмен. 2012. № 2. С. 5–11.

486 Джагарян А. А. О природе конституционных принципов в национальной правовой системе // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 17. С. 2–4.

487 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

488 См.: Международное право в документах. М.: Юрид. лит., 1998. С. 7.

489 См.: Поставная Н. П. Муниципальный земельный контроль и интересы населения // Журнал Российского права. 2009. № 9 (152). С. 43–49.

490 Чернухина Г. Н. Развитие теоретических подходов к формированию механизма регулирования торгового предпринимательства в крупных городах // Вестник Академии. 2011. № 2. С. 47–50.

491 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 3.04.2007 г. № 171-О-П «По жалобе гражданина О. Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан – жителей Кабардино-Балкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями законов Кабардино-Балкарской Республики “Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики”, “О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике” и Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации / http://www.ksrf.ru/Decision/Pages/default.aspx

492 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4.10.2011 г. № 1264-О-О «По жалобам граждан Дегтярь Надежды Александровны и Шардыко Юрия Сергеевича на нарушение их конституционных прав пунктом 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2012. № 2.

493 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 16.07.2013 г. № 1241-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кропачева Леонида Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» // КонсультантПлюс.

494 См.: Денисов Л. И. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за состояние дел в муниципальном образовании. Правовая основа и проблемы реализации // Спорт: экономика, право, управление. М.: Юрист, 2008. № 2. С. 25–27; Денисов Л. И. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за состояние дел в муниципальном образовании. Правовая основа и проблемы реализации // Научные труды РАЮН. В 3 т. М.: Юрист, 2008. Вып. 8. Т. 1. С. 710–714.

495 См.: Статья 1069. Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

496 См.: Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты) // Автореферат дис. д-ра юр. наук. М., 2008. С. 48.

497 См.: Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. М., 1993.

498 Об этом в том числе см.: Девяткина А. И. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в контексте политики модернизации // Автореферат дис. канд. юрид. наук. М., 2012. С. 24.

499 Об этом в том числе см.: Гаджиев А. Ш. Роль местного самоуправления в обеспечении охраны общественного порядка // Автореферат дис. канд. юрид. наук. Махачкала, 2012. С. 27.

500 Об этом в том числе см.: Борисов С. С. Преступления экстремистской направленности: проблемы законодательства и правоприменения // Автореферат дис. д-ра юрид. наук. М., 2012. С. 47.

501 См.: Федеральный закон от 18.10.2007 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // 2007. № 43. Ст. 5084.

502 См.: Указ Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 (ред. от 14.10.2012 г.) «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // СЗ РФ. 2008. № 18. ст. 2003; Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 г. № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» (вместе с «Методикой мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», «Методическими рекомендациями о выделении за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», «Правилами оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг населению муниципальных образований, а также применения результатов указанной оценки»)» // СЗ РФ. 2012, № 52. Ст. 7490.

503 См.: Федеральный закон от 6.10.1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 25.11.2013 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 5.12.2013 г.) // Собрание законодательства РФ. 1999. 18 окт. № 42.

504 См.: Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7; Лучин В. О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. № 1.

505 См.: Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985; Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000.

506 См.: Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 60.

507 См.: Баранов В. А. Субъект ответственности при осуществлении местного самоуправления в конституционно-правовом контексте // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2011. № 3. С. 219–226.

508 См.: Королев Д. А. Содержание и виды юридической ответственности контрольных органов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа // Бизнес в законе. 2007. № 4. С. 76–77.

509 См.: Терехова Т. Н. Проблемы ответственности контрольного органа и его членов // Бизнес в законе. 2008. № 4. С. 165–169.

510 См.: Белявская М. С. Юридическая ответственность избирательных комиссий, участвующих в подготовке и проведении муниципальных выборов в России // Бизнес в законе. М.: Изд. Дом «Юр-ВАК», 2007. № 4. С. 60–62.

511 См.: Бакулин А. И. Ответственность представительных органов и выборных должностных лиц перед народом (на примере Калужской области) // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 2. С. 39–41.

512 См.: Белоусова Е. В. Ответственность представительного органа муниципального образования перед населением // Пробелы в российском законодательстве. М.: Медиа-ВАК, 2011. № 3. С. 57–60.

513 См.: Коняхин В. Г. К вопросу об ответственности представительных органов муниципальных образований перед населением // Международная научно-практическая конференция, посвященная 60-летию Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Г. Кемерово, 2 ноября 2010 года: материалы докладов и выступлений. Кемерово: Кузбассвузиздат, 2011. С. 268–274.

514 См.: Лопарев И. В. Особенности ответственности представительных органов власти и выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования // Вестник Тюменского государственного университета. 2008. № 2. С. 71–74.

515 См.: Осавелюк А. М., Тимофеев A. M. К вопросу об определении и классификации понятий ответственности муниципальных органов и должностных лиц перед государством // Актуальные проблемы юридической ответственности: сборник статей. М.: РГГУ, 2011. С. 19–42.

516 См.: Солдатов С. А. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством // Автореф. дис. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2012. С. 25.

517 См.: Осавелюк А. М., Тимофеев A. M. Указ. соч.

518 См.: Артюхов Ю. С. Некоторые вопросы муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2007. № 19. С. 38–40; Некоторые вопросы ответственности главы муниципального образования // Вестник Воронежского института МВД России. 2007. № 3. С. 41–44; Ответственность главы муниципального образования (конституционно-правовой аспект) // Автореферат дис. канд. юрид. наук. М., 2012. С. 25.

519 См.: Бегларян Г. М. Особенности правового статуса главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации (на примере Челябинской области) // Автореферат дис. канд. юрид. наук. Челябинск, 2012. С. 24.

520 См.: Гончаров С. В. Некоторые вопросы ответственности главы муниципального образования // Законность и правопорядок на современном этапе развития общества: Сборник материалов Международной научно-практической конференции 17 апреля 2012 г. Краснодар: Краснодар. ЦНТИ, 2012. Т. 1. С. 224–233; Вопросы досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования как меры муниципально-правовой ответственности // Общество и право. 2012. № 4. С. 91–94.

521 См.: Кочерга А. А. Муниципально-правовая ответственность глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации на территории Южного Федерального округа // Дис. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2006. C. 207.

522 См.: Резяпкин В. Ф. Особенности ответственности главы муниципального образования // «Черные дыры» в Российском законодательстве. М.: ООО «К-Пресс», 2013. № 1. С. 25–27.

523 См.: Сагиндыкова А. Н., Соловьев С. Г. Эволюция механизма муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований // Проблемы науки конституционного и административного права: Сборник научных трудов. Екатеринбург: Изд-во Урал. юрид. ин-та МВД России, 2007. С. 35–41.

524 См.: Соловьев С. Г. Эволюция механизма муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований // Современное право. М.: Новый Индекс, 2006. № 2. С. 11–14; Сагиндыкова А. Н., Соловьев С. Г. Эволюция механизма муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований // Проблемы науки конституционного и административного права: Сборник научных трудов. Екатеринбург: Изд-во Урал. юрид. ин-та МВД России, 2007. С. 35–41.

525 См.: Мирошниченко Е. И. Об ответственности главы муниципального образования перед населением // Закон и право. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. № 1. С. 62.

526 См.: Пылин В. В. Некоторые проблемы ответственности перед населением и представительным органом в муниципальных образованиях // Муниципальная служба: правовые вопросы. М.: Юрист, 2010. № 3. С. 2–5; Ответственность перед населением и представительным органом в муниципальных образованиях // Проблемы государственного и международного права: Сборник статей. СПб.: Лема, СЗАГС, 2010. С. 17–21.

527 См.: Банщиков С. A. Ответственность главы муниципального образования перед представительным органом местного самоуправления: противоречия законодательства // Актуальные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности: Международная научно-практическая конференция (Иркутск, 7 ноября 2009 г.): Материалы. Иркутск: Изд-во Иркут. гос. ун-та, 2009. С. 56–59; Ответственность главы муниципального образования перед представительным органом местного самоуправления: противоречия законодательства // Сибирский юридический вестник. Иркутск: Изд-во Иркут. гос. ун-та, 2010. № 1. С. 16–21.

528 См.: Пылин В. В. Ответственность перед населением и представительным органом в муниципальных образованиях // Проблемы государственного и международного права: Сборник статей. СПб.: Лема, СЗАГС, 2010. С. 17–21.

529 См.: Артюхов Ю. С. Условия наступления муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования // Вестник Воронежского института МВД России. 2007. № 4. С. 38–40.

530 См.: Сурков П. В. Проблемы ответственности главы муниципального образования за издание противозаконного акта // Актуальные проблемы нормотворчества: Сборник статей (по материалам Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 10-летию Института законотворчества ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». Саратов, 6 октября 2009 г.). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратов. гос. академия права», 2010. С. 337–341.

531 См.: Шишкин С. И., Яковлев В. В. Еще об одном основании для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования // Сибирский юридический вестник. 2008. № 2. С. 45–52.

532 См.: Там же.

533 См.: Кураев И. Р. Новые подходы в регулировании процедуры привлечения к ответственности глав муниципальных образований // Государственное управление и право: Сборник научных статей. М.: Изд-во РАГС, 2009. Вып. 8. С. 80–87.

534 См.: Курманов М. М., Миннегулов И. Х. Ответственность главы муниципального образования: проблемы правового регулирования // Юридический мир. М.: Юрист, 2012. № 4(184). С. 13–15.

535 См. там же.

536 См.: Мирошниченко А. Г. Юридическая ответственность главы муниципального образования: проблемы правового регулирования и реализации // Философия права. Ростов н/Дону: Изд-во Рост. юрид. ин-та МВД России, 2009. № 5. С. 75–78; Мирошниченко А. Г. Юридическая ответственность главы муниципального образования: проблемы правового регулирования и реализации // Философия права. 2009. № 5. С. 75–78.

537 См.: Чугунова Е. Н. Ответственность глав муниципальных образований: правовая основа и проблемы реализации // Проблемы права. Челябинск, 2010. № 3. С. 83–87.

538 См.: Крутень А. Д. Страхование ответственности глав муниципальных образований // Академический вестник. 2009. № 2. С. 119–124.

539 См.: Никифорова Н. В. Конституционно-правовые гарантии ответственности главы муниципального образования, представительного органа местного самоуправления перед государством // Конституция Российской Федерации и проблемы построения демократического общества и правового государства: Доклады Международной научно-практической конференции, посвященной 15-летию принятия Конституции, 10–11 декабря 2008 г., г. Новосибирск. Новосибирск: СибАГС, 2009. С. 112–115.

540 См.: Тимофеева К. Б. Некоторые проблемы привлечения к ответственности депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления // Адвокат. М.: Законодательство и экономика, 2008. № 11. С. 87–91; Маркунин Р. С. Юридическая ответственность органов представительной власти и. депутатов муниципального уровня // Современное право. М.: Новый Индекс, 2012. № 2. С. 38–40; Гуркова С. Г. Некоторые проблемы реализации муниципально-правовой ответственности на примере отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2009. № 2. С. 139–144; Айташева З. Б. Отзыв как необходимое условие муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2010. Ч. 46. С. 118–119.

541 См.: Шугрина Е. С. Дисциплинарная ответственность депутата: муниципальный уровень // Парламентаризм в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы развития (к 100-летию учреждения Гос. Думы России). Материалы научно-практической конференции (г. Саранск, 2–3 марта 2006 г.). Саранск: Тип. «Красный Октябрь», 2006. С. 164–170.

542 См.: Заболотских Е. М. Санкции как форма выражения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в муниципальном праве // Актуальные проблемы конституционного и муниципального права: Сборник статей, посвященных 75-летию со дня рождения академика О. Е. Кутафина. М.: ООО «Изд-во «Элит»», 2012. С. 321–328.

543 См.: Аламова С. М., Хабирова Г. Р. Особенности юридической ответственности муниципальных служащих // Роль юридической общественности в решении проблем обеспечения национальной безопасности: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Сибай: Изд-во ГУП РБ «СГТ», 2011. С. 161–165.

544 См.: Волкова В. В. О юридической ответственности муниципальных служащих // Государственная власть и местное самоуправление. М.: Юрист, 2008. № 1. С. 21–23; Волкова В. В. Ответственность муниципальных служащих // Право и образование. М., 2008. № 4. С. 112–119.

545 См.: Григорьев В. В. Место и роль повышения ответственности муниципальных служащих в процессе институционализации муниципальной службы в Российской Федерации // Вестник Академии. 2010. № 2. С. 87–90.

546 См.: Зенков М. Ю. Ответственность государственного и муниципального служащего в России: проблемы правового регулирования // Борьба с коррупцией в системе государственного и муниципального управления: уроки реформ: Сборник докладов 2-й Международной научно-практической конференции. В 3 ч. Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2011. Ч. 1. C. 269–283.

547 См.: Шамарова Г. М. Ответственность муниципального служащего: проблемы правового регулирования // Трудовое право. М.: Интел-Синтез, 2007. № 12. С. 35–44.

548 См.: Аламова С. М., Хабирова Г. Р. Особенности юридической ответственности муниципальных служащих // Роль юридической общественности в решении проблем обеспечения национальной безопасности: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Сибай: Изд-во ГУП РБ «СГТ», 2011. С. 161–165.

549 См.: Кашо В. С. Роль муниципальных правовых норм при привлечении муниципальных служащих к уголовной ответственности за должностные преступления // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе: Сборник материалов научно-практической конференции с международным участием (14–15 февраля 2008 г.). В 2 ч. Красноярск: Изд-во СибЮИ МВД России, 2008. Ч. 2. С. 64–67.

550 См.: Ларичев В. Д., Пазников И. И. Вопросы совершенствования уголовной ответственности за квалифицированные составы преступления, связанного с получением взятки муниципальными служащими // Вестник академии экономической безопасности МВД России. М., 2008. № 2. С. 52–56.

551 См.: Там же.

552 См.: Феркалюк Ю. И. Уголовная ответственность должностных лиц за специальные коррупционные преступления против интересов службы в органах местного самоуправления (на примере муниципальных служащих) // Автореф. дис. канд. юрид. наук. Тамбов, 2011. C. 26.

553 См.: Фоминых С. М. Уголовная ответственность за получение взятки муниципальным служащим // Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2008. C. 27.

554 См.: Володкина Я. А. Некоторые особенности административной ответственности в виде дисквалификации государственных и муниципальных служащих // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2011. № 2. С. 316–322.

555 См.: Жукова С. М. Административная ответственность государственных и муниципальных служащих как способ защиты конституционного права граждан на предпринимательскую деятельность // Известия Оренбургского государственного аграрного университета. 2008. Т. 3. № 19–1. С. 285–287.

556 См.: Сушков С. Ю. Административная ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд // Автореф. дис. канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 30.

557 См.: Проскуряков С. В. Классификация и содержание основных принципов дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих // Юридические записки: сборник научных трудов. Вып. 23: Противодействие коррупции в России: общая теория и отраслевое правовое регулирование. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2010. С. 318–325.

558 См.: Хлопков А. Дисциплинарная ответственность глав муниципальных образований // Законность. М., 2009. № 3. С. 28.

559 См.: Чикирева И. П. Проблемы правового регулирования дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения // Вестник Тюменского государственного университета. 2010. № 2. С. 42–48.

560 См.: Братановский С. Н., Зеленов М. Ф. Основное содержание позитивной ответственности в системе государственной и муниципальной службы // Вестник Саратовской государственной юридической академии. Саратов: ФГБОУ ВПО «Сарат. гос. юр. акад.». 2012. № 3(86). С. 83–88.

561 См.: Кушхова Б. З. Юридическая ответственность публичной власти в современной России: общетеоретический аспект: Дисс… канд. юрид. наук: Спец: 12.00.02 / Б. З. Кушхова. Краснодар, 2009. С. 138.

562 См.: Денисов Л. И. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за состояние дел в муниципальном образовании. Правовая основа и проблемы реализации // Экономика, право, управление. 2008. № 2. С. 38.

563 Временная финансовая администрация – федеральный орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации), уполномоченный Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации) подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), оказывать содействие федеральным органам государственной власти (органам государственной власти субъектов Российской Федерации) в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления), осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (местной администрации).

564 См.: Федеральный закон от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ (ред. от 23.07.2013 г.) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. 30 апр. № 18. Ст. 2117.

565 См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 23.07.2013 г.) (с изм. и доп., вступающими в силу с 1.10.2013 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. 3 авг. № 31. Ст. 3823; 2013. № 30 (часть I). Ст. 4083.

566 См.: Постановление Правительства ЯО от 9.03.2010 г. № 136-п «Об утверждении порядка назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях Ярославской области, утверждения ее структуры и штатного расписания» // Документ-Регион. 2010. 16 марта. № 15.

567 См.: Собрание законодательства РФ. 2013. № 19.

568 См., напр.: Петров Ю. А. К понятию должностного лица // Правоведение. 1974. № 6. С. 31.; Петухов Г. Е., Васильев А. С. Понятие должностного лица в советском законодательстве и правовой науке // Правоведение. 1980. № 3. С. 40; Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999. С. 173.

569 Соловьев С. Г. Должностное лицо местного самоуправления: проблемные вопросы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 3. С. 4.

570 См: Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 2.07.2013 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. 6 окт. № 40. Ст. 3822; 2013. № 27. Ст. 3477.

571 См.: Агеева Е. А. Ответственность в системе местного самоуправления. СПб., 1993. С. 69.

572 См.: Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982. С. 32.

573 Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года. Контракт с главой местной администрации муниципального района, представительный орган которого формируется из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, заключается на срок, который предусмотрен Уставом муниципального района и не может быть менее чем два года и более чем пять лет // Федеральный закон от 27.12.2009 г. № 365-ФЗ (ред. от 29.12.2012 г.) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 28.12.2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6441; Федеральный закон от 30.11.2011 г. № 361-ФЗ (ред. от 2.07.2013 г.) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. 5 дек. № 49 (ч. 1). Ст. 7039.

574 См.: Закон Краснодарского края от 29.03.200 г. № 845-КЗ (ред. от 10.05.2011 г.) «О типовой форме и условиях контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации» (принят ЗС КК 23.03.2005 г.) // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. № 28. 28.04.2005; Решение Совета Курджиновского сельского поселения Карачаево-Черкесской Республики от 6.11.2012 г. № 3 «Об утверждении порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации Курджиновского сельского поселения Урупского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики» // КонсультантПлюс; Решение Сасовской районной Думы Рязанской области от 7.03.2013 г. № 8 «Об утверждении Положения о порядке и условиях проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования «Сасовский муниципальный район», условий контракта и контракта с лицом, назначаемым на должность главы администрации муниципального образования «Сасовский муниципальный район»» // Информационный бюллетень муниципального образования «Сасовский муниципальный район». 2013. 10 марта. № 102.

575 См.: Решение Челябинской городской Думы от 13.05.2010 г. № 13/7 «Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение должности Главы Администрации города Челябинска; Условий контракта для Главы Администрации города Челябинска; Проекта контракта с лицом, назначаемым на должность Главы Администрации города Челябинска» (вместе с «Положением о проведении конкурса на замещение должности Главы Администрации города Челябинска», «Условиями контракта для Главы Администрации города Челябинска в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения», «Проектом контракта с лицом, назначаемым на должность Главы Администрации города Челябинска») // Вечерний Челябинск. 2010. 14 мая. № 38.

576 См. подробнее: Местное самоуправление. М., 1995. С. 258–259; Основы Европейской хартии местного самоуправления. М., 1999. С. 42.

577 Авакьян С. А. Государственно-правовая ответственность //Сов. Государство и право. 1975. № 10. С. 16.

578 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 136–137.

579 Замотаев А. А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999. С. 24.

580 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 106.

581 Ескина Л. Б. К вопросу об обосновании института конституционно-правовой ответственности в российской правовой системе // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 8. С. 4–15.

582 См.: Алексеев И. А., Мухачев И. В. Ответственность населения муниципального образования за реализацию своих полномочий в области местного самоуправления // Вестник СГУ. 2004. № 39.

583 Солдатов С. А. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством // Дис. канд. юрид. наук. Краснодар, 2011. С. 160.

584 См.: Костюков А. Н., Копысова С. Г. Муниципально-правовые отношения. Омск: ОмГУ, 2001. С. 109–119.

585 См.: Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России. М., 2010. С. 18; Костюков А. Н. Указ. соч. С. 54; Долгополова М. С. Указ. соч. С. 73–74.

586 См.: Комарова В. В. Цит. соч. С. 20.

587 Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Федеральный закон от 27.12.2009 г. № 365-ФЗ (ред. от 29.12.2012 г.) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 2009. 28 дек. № 52 (1 ч.). Ст. 6441; 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.

588 В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:1) принятие Устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных Федеральными законами; 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку. Возможные иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются Федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), Законами субъектов Российской Федерации, Уставами муниципальных образований.

589 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 16.07.2013 г. № 1241-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кропачева Леонида Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» // КонсультантПлюс.

590 Определение Конституционного Суда РФ от 4.10.2011 г. № 1264-О-О «По жалобам граждан Дегтярь Надежды Александровны и Шардыко Юрия Сергеевича на нарушение их конституционных прав пунктом 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2012. № 2.

591 См.: Ким С. Т. Муниципальное образование как субъект правонарушения // Бизнес в законе. 2009. № 5. С. 22–24.

592 Кольцова Е. Г. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления (вопросы теории и практики) // Дис. канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 128–129.

593 Соболева Л. Б. Исполнительные органы местного самоуправления в Российской Федерации: особенности правовой природы и статуса // Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2006. С. 24. Прим. автора: На наш взгляд, необходимо в целом отказаться от признания органа местного самоуправления юридическим лицом.

594 См.: Зайцев М. С. Юридическая ответственность муниципальных служащих и муниципальных образований // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Юридические науки. 2011. № 4. С. 33–35.

595 См.: Ким С. Т. Муниципальное образование как субъект правонарушения // Бизнес в законе. 2009. № 5. С. 22–24.

596 См.: Лачуев К. Г. Ответственность муниципальных образований по обязательствам: соотношение гражданского и бюджетного законодательства РФ // «Черные дыры» в российском законодательстве. М.: ООО «К-Пресс», 2009. № 5. С. 54–57.

597 См.: Макарова С. П. О некоторых проблемах ответственности муниципальных образований в ходе исполнения судебных актов // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2008. № 1. С. 25–26.

598 См.: Сергеев Д. Б. Юридическая ответственность муниципального образования: проблемы теории и практики // Современное право. М.: Новый Индекс, 2008. № 12. С. 69–72.

599 См.: Соболевская Ю. В. Проблемы правового регулирования ответственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере бюджетных отношений // Журнал российского права. 2009. № 8. С. 25–35.

600 См.: Фоноберов Л. В. Об ответственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в деликтных обязательствах // Бизнес в законе. М.: Изд. Дом «Юр-ВАК», 2009. № 4. С. 170–173.

601 См.: Арабули Д. Д. Становление и развитие ответственности организатора торгов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд // Право и образование. М., 2011. № 8. С. 154–160.

602 См.: Ивлиева И. А. Административная ответственность исполнителя государственного (муниципального) контракта (в рамках реформы законодательства о госзакупках) // Актуальные проблемы реформирования российского законодательства: Материалы общероссийской научно-практической конференции, 18 ноября 2011 г. Астрахань, 2012. С. 152–153.

603 См.: Румянцев В. А. Банковская гарантия и договор страхования ответственности по государственным и муниципальным контрактам: сравнительный анализ // Юридическая и правовая работа в страховании. М.: БДЦ-пресс, 2007. № 2. С. 42–45.

604 См.: Скакалина А. А. Ответственность государственных (муниципальных) учреждений // Материалы L Международной научной студенческой конференции «Студент и научно-технический прогресс». 13–19 апреля 2012 г. Государство и право. Новосибирск: СибАГС, 2012. С. 45.

605 См.: Соболь А. Б. К вопросу о финансово-правовой ответственности // Вестник ВЭГУ. 2009. № 5. С. 153–156.

606 См.: Стародубова Л. В. К вопросу об ответственности сторон при выкупе и изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Юридические науки. 2011. № 3. С. 78–80.

607 См.: Сушков С. С. Административная ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд // Административное право и процесс. М.: Юрист, 2007. № 4. С. 45–48.

608 См.: Шайдуров С. Ответственность субъектов оказания переданных на аутсорсинг государственных и муниципальных услуг // Хозяйство и право. М., 2013. № 3. С. 108–113.

609 См.: Бакин А. С. Субсидиарная ответственность собственника имущества учреждения по законодательству РФ // Вестник Томского государственного университета. Право. 2012. № 4. С. 81–87.

610 См.: Берилло М. С. Вина как условие гражданско-правовой ответственности медицинских организаций // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2011. № 4. С. 105–108.

611 См.: Доценко А. С., Калинина Е. Ю., Лузанова И. М. О компенсации морального вреда в условиях совершенствования правового положения государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения. Каковы последствия изменения правового режима ответственности учреждений? Удовлетворение исковых требований пациентов // Правовые вопросы в здравоохранении. М.: ЗАО «МЦФЭР», 2012. № 7. С. 34–44.

612 См.: Зайков Д. Е. К вопросу о субсидиарной ответственности собственников имущества государственных (муниципальных) учреждений // Гражданин и право. М.: Новая правовая культура, 2013. № 2. С. 42–50.

613 См.: Семенова А. М. Проблемы субсидиарного применения ответственности муниципальных образований как учредителя некоммерческой организации: Гражданское право и процесс. Уголовное право и процесс // Правовое пространство России: опыт и современность: Гражданское право и процесс. Уголовное право и процесс: Сборник научных трудов памяти профессора В. Г. Тимофеева. Чебоксары: Изд-во Чуваш. ун-та, 2008. Кн. 2. С. 160–164.

614 См.: Постановление Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ № 6/8 от 1.07.1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».

615 См.: Пылин В. В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. № 9. С. 18.; Айсин С. Б. Юридическое лицо как субъект преступления: введение в теорию // Автореф. дис. канд. юрид. наук. Астана, 2007. С. 15.

616 См.: Мялковский С. С. Юридическая ответственность и местное самоуправление в Российской Федерации // Дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 82–83.

617 См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. Норма. М., 2007. С. 352.; Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права, 2005, № 5.

618 См.: Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты) // Автореферат дис. д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 48.

619 См.: «О внесении изменений в части первую, вторую, третью, четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации»: Проект Федерального закона № 47538-6 (Электронный ресурс) // КонсультантПлюс.

620 См.: Стародубова Л. В. К вопросу об ответственности сторон при выкупе и изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Юридические науки. 2011. № 3. С. 78–80.

621 В качестве обоснования проводимой «реформы» в сфере государственных и муниципальных учреждений в пояснительной записке к законопроекту Федерального закона № 83-ФЗ декларировалось стимулирование к оптимизации и повышению эффективности бюджетных учреждений, повышение открытости управления большинства бюджетных учреждений. Еще одним обоснованием изменений было то, что существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности для предоставления государственных и муниципальных услуг.

622 См.: Бакин А. С. Субсидиарная ответственность собственника имущества учреждения по законодательству РФ // Вестник Томского государственного университета. Право. 2012. № 4. С. 81–87.

623 См.: Стародубова Л. В. Указ. соч.

624 См.: Евстигнеев В. А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. 2004. № 8. С. 39.

625 Тимофеев Н. С. Теоретические основы формирования пределов местного самоуправления. Аспекты и пределы взаимодействия местного самоуправления, государства и гражданского общества // Труды юридического ф-та МГУ. Кн. IX. Отдел 1. Монографические исследования. Правовые проблемы муниципального права на современном этапе развития российского государства. М., 2008.

626 Частично об этом см.: Солдатов С. А. Изменение правого статуса населения муниципального образования как условие реальности муниципально-правовой ответственности // Общество и право. 2011. № 4. С. 300–303.

627 См.: Королев Д. А. Содержание и виды юридической ответственности контрольных органов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа // Бизнес в законе. 2007. № 4. С. 76–77; Терехова Т. Н. Проблемы ответственности контрольного органа и его членов // Бизнес в законе. 2008. № 4. С. 165–169.

628 См.: Белявская М. С. Юридическая ответственность избирательных комиссий, участвующих в подготовке и проведении муниципальных выборов в России // Бизнес в законе. 2007. № 4. С. 60–62.

629 См.: Белявская М. С. Юридическая ответственность избирательных комиссий, участвующих в подготовке и проведении муниципальных выборов в России // Бизнес в законе. 2007. № 4. С. 60–62.

630 См.: Штурнев А. Е. Конституционно-правовая ответственность за избирательные правонарушения в Российской Федерации. Иркутск, 2004. С. 101; Князев С. Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 6. С. 86.

631 Сойфер Т. В. Право собственности некоммерческих организаций: некоторые особенности режима // Адвокат. 2012. № 2. С. 30–39.

632 См.: Волкова Е. С., Зенков М. Ю. Проблемы организации межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации // URL: http:// www.sapanet.ru/ Kafedra/ gmu/ st-zen_ volk.doc.

633 Об этом же частично см.: Петроградская А. А. Деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации как форма межмуниципального сотрудничества // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 10. С. 32–34.

634 Решение Думы муниципального образования «Город Кропоткин» от 28.02.2007 г. № 390 «Об утверждении Положения о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании «Город Кропоткин»» (ред. от 29.03.2007 г.) // Огни Кубани. 2007. 31 марта. № 39.

635 См.: Решение Совета депутатов городского поселения Дмитров Дмитровского муниципального района МО от 1.07.2011 г. № 132/26 (ред. от 20.06.2012 г.) «Об утверждении Положения о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании «Городское поселение Дмитров» Дмитровского муниципального района Московской области» // Дмитровский вестник. № 78–79. 14.07.2011; Решение совета города-курорта Железноводска Ставропольского края от 29.10.2009 г. № 622 (ред. от 28.04.2012 г.) «О положении о территориальном общественном самоуправлении в городе-курорте Железноводске» // Курортный край. 2009. 18 нояб. № 48.

636 См.: Федеральный закон от 20.03.2011 г. № 38-ФЗ (ред. от 2.05.2012 г.) «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» // Собрание законодательства РФ. 2011. 28 марта. № 13. Ст. 1685.

637 См.: Закон Брянской области от 1.08.2012 г. № 53-З «О порядке деятельности фракций в представительном органе муниципального образования в Брянской области» // Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». 2012. 18 авг. № 11.

638 См.: Закон Псковской области от 9.04.2013 г. № 1270-ОЗ «О порядке деятельности фракций в представительном органе муниципального образования в Псковской области» // Псковская правда. 2013. 12 апр. № 62–65.

639 См.: Закон Краснодарского края от 19.07.2011 г. № 2290-КЗ «О порядке деятельности фракций в представительном органе муниципального образования в Краснодарском крае» // Кубанские новости. 2011. 11 авг. № 134.

640 Решение районного Совета депутатов Неманского муниципального района от 25.05.2011 г. № 40 «Об утверждении Положения о депутатских объединениях (фракциях) в районном Совете депутатов Неманского муниципального района» // Неманские вести (приложение «Официальные вести»). 2011. 7 июня. № 46.

641 См.: Собрание законодательства РФ. 2001. 16 июля. № 29. Ст. 2950.

642 См. там же. 1995. 22 мая. № 21. Ст. 1930.

643 См.: Зайцева Л. В., Масловская Т. С., Черушев В. В. Юридическая ответственность органов местного самоуправления, их должностных лиц (практические рекомендации). Сургут, 1999.

644 Теория государства и права / Под ред. М. Н. Марченко. М.: Издательство «Зерцало», 2004.

645 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 14.

646 См.: Наумов А. В. Российское уголовное право. Общая часть. М., 1997.

647 См.: Кокотов А. Н., Соломаткин А. С. Муниципальное право России. М.: ЮРИСТЪ. 2005. С. 320.

648 См.: Теория государства и права. Курс лекций. / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2000. С. 584–589.

649 См.: Райхер В. К. Вопросы ответственности за причинение вреда. // Правоведение. 1971. № 5. С. 57.

650 Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 292.

651 См.: Бабаев В. К. Общая теория права. Нижний Новгород. 1993. С. 445.

652 См.: Ойгензихт В. А. Категория риска в советском гражданском праве // Правоведение. 1971. № 5.

653 См.: Гринберг М. С. Проблемы производственного риска в уголовном праве. М., 1969.

654 См.: Братусь С. М. Спорные вопросы теории юридической ответственности. // Советское государство и право. 1973. № 4.

655 См.: Собчак А. А. О некоторых спорных вопросах теории правовой ответственности. // Правоведение. 1968. № 1. С. 50.

656 Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М.: Изд-во МГУ, 1981. С. 102–103.

657 Липинский Д. А. Общая теория юридической ответственности // Дис. д-ра юрид. наук. Самара, 2004. С. 67

658 Кушхова Б. З. Юридическая ответственность публичной власти в современной России: общетеоретический аспект // Автореф. дис. канд. юрид. наук. Краснодар, 2009. С. 4

659 См.: Богомолов Н. С. Конституционно-правовая ответственность как формально-юридическая категория // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2010. № 3. С. 68–74; Богомолов Н. С. Теория конституционной ответственности: состояние и векторы развития // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 1. С. 23–26.

660 См.: Богомолов Н. С. Конституционно-правовая ответственность как формально-юридическая категория // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2010. № 3. С. 68–74; Богомолов Н. С. Теория конституционной ответственности: состояние и векторы развития // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 1. С. 23–26; Артюхов Ю. С. Ответственность главы муниципального образования (конституционно-правовой аспект) // Автореферат дис. канд. юрид. наук. Москва, 2012. С. 24.

661 См.: Решение муниципального Собрания Арбат в г. Москве от 26.03.2009 г. № МС-3 «О соблюдении требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулировании конфликта интересов» (вместе с «Положением о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов») // Арбатские вести. № 9. 2009 (подписан в печать 27.04.2009 г.); Решение Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» от 16.04.2008 г. № 49 (ред. от 19.09.2012 г.) «О Регламенте Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» второго созыва» // Ведомости Совета народных депутатов МО «Город Майкоп». 2008. № 1.

662 См.: Решение Совета депутатов городского округа Пущино МО от 16.07.2009 г. № 59/08 «Об утверждении Положения о статусе депутата Совета депутатов города Пущино Московской области» // Пущинская среда. № 29. 2009; Решение Собрания депутатов Хабаровского муниципального района от 23.04.2013 г. № 55-306 «Об утверждении Регламента Собрания депутатов Хабаровского муниципального района Хабаровского края» // Вестник Хабаровского муниципального района Хабаровского края. 2013. № 4 (часть 1).

663 См.: Решение Совета депутатов городского округа Пущино МО от 16.07.2009 г. № 59/08 «Об утверждении Положения о статусе депутата Совета депутатов города Пущино Московской области» // Пущинская среда. № 29. 2009; Решение Собрания депутатов Хабаровского муниципального района от 23.04.2013 г. № 55-306 «Об утверждении Регламента Собрания депутатов Хабаровского муниципального района Хабаровского края» // Вестник Хабаровского муниципального района Хабаровского края. № 4 (часть 1). 2013; Решение Собрания депутатов Советско-Гаванского муниципального района от 19.03.2009 г. № 8 (ред. от 26.06.2012 г.) «Об утверждении Регламента Собрания депутатов Советско-Гаванского муниципального района» // Сборник нормативно-правовых актов органов местного самоуправления Советско-Гаванского муниципального района. № 3. 2009; № 6 (часть 1). 2012; Решение Собрания депутатов Амурского муниципального района от 25.05.2005 г. № 23 (ред. от 16.05.2012 г.) «О принятии Регламента Собрания депутатов Амурского муниципального района Хабаровского края» // Сборник нормативных правовых актов органов местного самоуправления Амурского муниципального района. № 2 (часть 1). 2005; Решение городского совета депутатов г. Новоалександровска от 21.06.2001 г. № 18 «О внесении изменений в Регламент Великоустюгской Думы, утвержденный решением Великоустюгской Думы от 18.12.2009 г. № 24» // Юг Севера. 2013. № 10-У.

664 См.: Решение Совета депутатов городского округа Пущино МО от 16.07.2009 г. № 59/08 «Об утверждении Положения о статусе депутата Совета депутатов города Пущино Московской области» // Пущинская среда. 2009. 22 июля. № 29.

665 Уважительными причинами при условии документального подтверждения причины отсутствия депутата Совета депутатов являются: заболевание или увечье депутата Совета депутатов, связанные с утратой трудоспособности; тяжелое состояние здоровья близких родственников (отца, матери, жены, мужа, сына, дочери, родного брата, родной сестры, дедушки, бабушки) либо участие в похоронах указанных лиц; препятствие, возникшее в результате обстоятельств, не зависящих от воли депутата Совета депутатов; иные причины, признанные уважительными председателем Совета депутатов // Решение Совета депутатов городского округа Пущино МО от 16.07.2009 г. № 59/08 «Об утверждении Положения о статусе депутата Совета депутатов города Пущино Московской области» // Пущинская среда. 2009. 22 июля. № 29.

666 См.: Решение Собрания депутатов Хабаровского муниципального района от 23.04.2013 г. № 55-306 «Об утверждении Регламента Собрания депутатов Хабаровского муниципального района Хабаровского края» // Вестник Хабаровского муниципального района Хабаровского края. 2013. 30 апр. № 4 (часть 1).

667 См.: Решение Собрания депутатов Советско-Гаванского муниципального района от 19.03.2009 г. № 8 (ред. от 26.06.2012 г.) «Об утверждении Регламента Собрания депутатов Советско-Гаванского муниципального района» // Сборник нормативно-правовых актов органов местного самоуправления Советско-Гаванского муниципального района. 2009. 9 апр. № 3.; 2012. 9 июля. № 6 (часть 1).

668 Лучин В. О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. М., 1993. С. 68.

669 См.: Словарь иностранных слов. М.: Русский язык, М. 1964. С. 575.

670 См.: Бабаев В. К. Нормы права // Общая теория права: Курс лекций / Под ред. В. К. Бабаева. Н. Новгород: ВШ МВД РФ, 1993. С. 300.

671 См.: Лучин В. О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. М., 1993. С. 68.

672 См.: Гражданское право: В 2 т. Т. 1: Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. М.: Издательство БЕК, 1998. С. 427.

673 См.: Гражданское право. Т. 1: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. С. 533; Попов Л. Л., Шергин А. П. Управление. Гражданин. Ответственность. Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1975. С. 38.

674 Черногор Н. Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления / ИД «Юриспруденция». М., 2007.

675 Черногор Н. Н. Указ. соч.

676 Там же.

677 См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. 3-е изд., перераб. и доп. Москва: Проспект, 2011. С. 647–648.

678 См.: Красновский М. В. Проблемы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовой аспект) // Дис. канд. юрид. наук. СПб., 2008.

679 Например, такая санкция ответственности как «конституционный штраф» уже упоминалась в следующих работах: Колосова Н. М. Оставьте неприкосновенность депутатам Государственной Думы // Независимая газета. 2000. 12 сент. № 171(2233); Завьялова Д. Ю. Конституционная ответственность как особый вид юридической ответственности // Дис. канд. юрид. наук. Волгоград, 2002 г.; и ряда других авторов.

680 См.: Федеральный закон от 11.02.2013 г. № № 8-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон “О некоммерческих организациях”» // Собрание законодательства РФ. 2013. 18 февр. № 7. Ст. 609.

681 См.: Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. М.: Юристъ, 2005. С. 71–73; Мирошник С. В. Теория правового стимулирования // Дис. д-ра юрид. наук. Ростов н/Дону, 2003. С. 10.

682 Советский энциклопедический словарь. М., 1988. С. 1167.

683 Философский энциклопедический словарь. М., 1989. С. 567.

684 См., например: Шибутани Т. Социальная психология. М., 1969. С. 53; Нэнто Р., Гравитц М. Методы социальных наук. М., 1972. С. 11; Муздыбаев К. Психология ответственности. Л., 1983. С. 17.

685 Сорокин П. А. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. С. 146.

686 Мамут Л. С. Политический процесс / Политология: Курс лекций. М., 1993. С. 92.

687 Политология: Энциклопедический словарь. М., 1993. С. 347.

688 См., например: Константинова В. М., Максименко С. Т. Правовые вопросы материального стимулирования деятельности предприятий. Саратов. 1981. С. 51–52; Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 202; Фактуллин Ф. Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 233; Яковлев А. М. Социология экономической преступности. М., 1988. С. 17, 57, 76; Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. 3-е изд. М., 1999. С. 45, 201 и др.

689 Фридмэн Л. Введение в американское право. М., 1992. С. 172.

690 Сандевуар П. Введение в право. М., 1994. С. 235.

691 См.: Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. М., 1939. С. 405–406.

692 Петров Г. М. Поощрения в государственном управлении. Правовые аспекты. Ярославль, 1993. С. 46.

693 См.: Закон Калининградской области от 16.02.2009 г. № 322 «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» // Комсомольская правда в Калининграде (приложение «Официальный вестник»). 2009. № 29.

694 См.: Решение Тульской городской Думы от 24.10.2007 г. № 36/815 (ред. от 26.05.2010 г.) «О Положении «О Почетном знаке «Серебряный знак – Депутат Тульской городской Думы» (вместе с «Описанием Почетного знака «Серебряный знак – Депутат Тульской городской Думы», «Описанием удостоверения к знаку «Почетный знак «Серебряный знак – Депутат Тульской городской Думы», «Порядком реализации прав лица, награжденного Почетным знаком «Серебряный знак – Депутат Тульской городской Думы»)» // Вестник Тульской городской Думы. 2007. № 6(58); Постановление Мэра г. Шахты от 29.12.2005 г. № 204 (ред. от 16.01.2008 г.) «О создании городского совета по награждению Почетным знаком Мэра города Шахты» (вместе с «Положением о награждении граждан г. Шахты Почетным знаком Мэра города») // КонсультантПлюс.

695 См.: Постановление Главы Полевского городского округа от 25.09.2007 г. № 1154 «Об утверждении Положения о нагрудном знаке Главы Полевского городского округа “Браво!”» // Диалог. 2007. № 72.

696 См.: Устав города Иркутска (принят решением ГД г. Иркутска от 20.05.2004 г. № 003-20-430537/4 (ред. от 1.04.2013 г.) (вместе с «Положением о гарантиях осуществления полномочий мэра города Иркутска») // Ведомости органов городского самоуправления г. Иркутска. 2004. II квартал. С. 11. Иркутск официальный. 2013. № 16.

697 См.: Закон Вологодской области от 9.10.2007 г. № 1663-ОЗ (ред. от 30.01.2013 г.) «О регулировании некоторых вопросов муниципальной службы в Вологодской области» (вместе с «Типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих») // Красный Север. 2007. № 120; 2013. № 18; Закон г. Москвы от 22.10.2008 г. № 50 (ред. от 15.05.2013 г.) «О муниципальной службе в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. № 65; 2013. № 30; Закон Чеченской Республики от 26.06.2007 г. № 36-РЗ (ред. от 5.05.2012 г.) «О муниципальной службе в Чеченской Республике» // Вести Республики. 2012. № 97 (1780); Постановление Администрации г. Вологды от 15.03.2010 г. № 921 «Об утверждении Порядка применения поощрений к муниципальным служащим органов местного самоуправления муниципального образования «Город Вологда»» // Вологодские новости. 2010. № 11; Решение Представительного Собрания Бабушкинского муниципального района от 27.02.2009 г. № 86 «Об утверждении Положения о порядке поощрения муниципального служащего» // Знамя. 2009. № 28; Постановление Администрации Кирилловского муниципального района от 15.12.2008 г. № 960 «Об учреждении поощрений главы администрации Кирилловского муниципального района» (вместе с «Положением о Почетной грамоте главы администрации Кирилловского муниципального района», «Положением о Благодарности главы администрации Кирилловского муниципального района», «Положением о Благодарственном письме главы администрации Кирилловского муниципального района») // Официальный вестник (приложение к газете «Новая жизнь». 2008. № 102); Решение Представительного Собрания Междуреченского муниципального района от 30.01.2007 г. № 284 (ред. от 26.02.2013 г.) «О статусе должностных лиц местного самоуправления, замещающих муниципальные должности, предусмотренные Уставом района» (вместе с «Положением о статусе должностных лиц местного самоуправления, замещающих муниципальные должности, предусмотренные Уставом Междуреченского муниципального района Вологодской области») // Междуречье официальное (приложение к газете «Междуречье». 2007. № 10), 2007. № 1; Решение совета Ипатовского муниципального района Ставропольского края от 24.04.2012 г. № 31 (ред. от 26.02.2013 г.) «Об утверждении Положения о премировании и поощрении муниципальных служащих муниципальной службы органов местного самоуправления Ипатовского муниципального района Ставропольского края» // Ипатовский информационный вестник. 2012. № 6; Постановление Губернатора Ставропольского края от 1.11.2006 г. № 749 (ред. от 17.08.2012 г.) «О проведении краевого конкурса «Лучший муниципальный служащий»» (вместе с «Положением о краевом конкурсе «Лучший муниципальный служащий»», «Положением о конкурсной комиссии по проведению краевого конкурса «Лучший муниципальный служащий»») // Ставропольская правда. 2006. № 261.

698 См.: Решение Совета депутатов Одинцовского муниципального района МО от 7.04.2006 г. № 7/7 (ред. от 7.09.2007 г.) «Об утверждении Положения о комиссии по рассмотрению вопросов о награждениях и присвоению почетных званий, Положения о порядке присвоения звания «Почетный гражданин Одинцовского муниципального района», Положения о порядке выдвижения кандидатов на районную Доску почета «Их назвали лучшими», Положения о порядке награждения дипломом «Предприятие года», Положения о порядке награждения дипломом «Руководитель года», о признании утратившим силу решения собрания представителей Одинцовского района Московской области от 29.11.96 № 4/18 «Об утверждении Положений о наградной комиссии и о присвоении почетных званий и наград»» // Новые рубежи. 2007. № 75.

699 См.: Решение Совета депутатов городского округа Коломна МО от 10.04.2013 г. № 19-РС «Об утверждении Положения о награждении Почетной грамотой и Благодарностью Совета депутатов городского округа Коломна» // Коломенская правда. 2013. № 35; Постановление администрации Шаховского муниципального района МО от 10.07.2012 г. № 2607 «Об утверждении положений о Почетной грамоте и Благодарственном письме администрации Шаховского муниципального района» // Шаховские вести. 2012. № 31; Постановление председателя Ставропольской городской Думы от 13.04.2006 г. № 17-п «Об утверждении Положения о награждении Грамотой Ставропольской городской Думы» // Вечерний Ставрополь. 2006. № 73; Постановление главы г. Буденновска от 5.06.2008 г. № 504-п (ред. от 2.02.2010 г.) «Об утверждении Положения о порядке награждения Почетной грамотой главы города Буденновска» // Буденновск сегодня. 2008. № 65; Решение Собрания депутатов Краснокутского муниципального района от 27.09.2012 г. № 145 «Об утверждении Положения о порядке награждения Благодарственным письмом Собрания депутатов Краснокутского муниципального района и Почетной грамотой главы Краснокутского муниципального района» // Краснокутские вести. 2012. № 80(7884); Решение Собрания депутатов Ртищевского муниципального района от 9.06.2006 г. № 5-58 «Об утверждении Положения о порядке награждения Почетными грамотами Собрания депутатов Ртищевского муниципального района, главы Ртищевского муниципального района и администрации Ртищевского муниципального района» // Перекресток России. 2006. № 50(14641).

700 См.: Постановление главы Луховицкого муниципального района МО от 26.02.2007 г. № 345 «О наградной комиссии Луховицкого муниципального района Московской области по рассмотрению предложений и отбору кандидатов на награждение наградой Луховицкого муниципального района “Юбилейная медаль “50 лет городу Луховицы”» (вместе с «Положением о наградной комиссии Луховицкого муниципального района Московской области по рассмотрению предложений и отбору кандидатов на награждение наградой Луховицкого муниципального района Московской области “Юбилейная медаль “50 лет городу Луховицы”») // Луховицкие вести. 2007. № 30; Постановление администрации городского поселения Красногорск Красногорского муниципального района МО от 20.08.2010 г. № 1091 (ред. от 9.12.2010 г.) «Об учреждении юбилейной медали “70 лет городу Красногорску”» (вместе с «Положением о юбилейной медали “70 лет городу Красногорску”», «Положением о наградной комиссии по рассмотрению предложений и отбору кандидатов на награждение наградой городского поселения Красногорск «Юбилейная медаль “70 лет городу Красногорску”») // Красногорские вести. 2010. № 107.

701 См.: Постановление главы городского округа Черноголовка МО от 8.06.2009 г. № 214 «О Комиссии по награждению знаком отличия “За заслуги перед городским округом Черноголовка”» (вместе с «Положением о Комиссии по награждению знаком отличия “За заслуги перед городским округом Черноголовка”») // КонсультантПлюс.

702 См.: Решение Совета депутатов сельского поселения Рязановское Подольского муниципального района МО от 16.10.2007 г. № 8/25 «Об утверждении “Положения о порядке награждения памятными сувенирами, ценными подарками граждан, активно участвующих в военно-патриотической работе в сельском поселении Рязановское”» // Земля Подольская. 2007. № 46.

703 См.: Постановление главы г. Ставрополя от 26.09.2008 г. № 2591 «О порядке присуждения именных премий и стипендий главы города Ставрополя молодым педагогическим работникам, учащимся и студентам в 2008–2009 учебном году» (вместе с «Положением о порядке присуждения именных премий главы города Ставрополя молодым педагогическим работникам в 2008–2009 учебном году», «Положением о порядке присуждения именных стипендий главы города Ставрополя учащимся и студентам в 2008–2009 учебном году», «Сметой расходов по награждению именными премиями и стипендиями главы города Ставрополя молодых педагогических работников, учащихся и студентов в 2008–2009 учебном году») // Вечерний Ставрополь. 2008. № 186; Постановление главы городского округа Долгопрудный МО от 8.06.2012 г. № 47-ПГ/н «Об учреждении ежегодных именных премий главы города Долгопрудного для работников муниципальных образовательных учреждений» (вместе с «Положением о ежегодных именных премиях главы города Долгопрудного для работников муниципальных образовательных учреждений») // Вестник – Долгопрудный. 2012. № 23. (приложение к газете «Газета Долгопрудный»); Постановление главы Ступинского муниципального района МО от 6.11.2007 г. № 5235-п «Об утверждении положения о премии главы Ступинского муниципального района в области литературы» // Ступинская панорама. № 90. 2007; Решение Совета депутатов Багратионовского муниципального района от 1.08.2012 г. № 31 «О Положении о стипендиях и премиях главы администрации муниципального образования «Багратионовский муниципальный район» в сфере образования» // Новая жизнь (вкладыш «Официальный вестник»). 2012. № 58; Постановление главы муниципального образования «Город Тула» от 22.05.2013 г. № 9-п «Об учреждении ежегодных премий главы муниципального образования “Город Тула” в рамках празднования Дня славянской письменности и культуры» (вместе с «Положением “О ежегодной премии главы муниципального образования “Город Тула” за вклад в развитие культуры и искусства “Признание”», «Положением “О ежегодной премии главы муниципального образования “Город Тула” в области литературы (проза) и краеведения “Истоки”», «Положением “О ежегодной премии главы муниципального образования “Город Тула” за творческие достижения учащихся школ муниципального образования “Город Тула” в области литературы “Успех”») // Тула. 2013. № 38.

704 См.: Постановление администрации Петровского муниципального района Ставропольского края от 11.05.2012 г. № 450 «О создании районной комиссии по определению права многодетных матерей на представление к награждению медалью “Материнская слава”» (вместе с «Положением о районной комиссии по определению права многодетных матерей на представление к награждению медалью “Материнская слава”») // Вестник Петровского района. 2012. № 18; Решение Волгоградской городской Думы от 26.05.2010 г. № 33/983 (ред. от 30.01.2013 г.) «Об учреждении Почетного знака города-героя Волгограда “Материнская слава Волгограда”» (вместе с «Положением о комиссии по представлению к награждению Почетными знаками города-героя Волгограда за заслуги в воспитании детей») // Городские вести. Царицын – Сталинград – Волгоград. 2010. № 60.

705 См.: Постановление Администрации города Комсомольска-на-Амуре от 18.10.2010 г. № 3279-па «Об утверждении “Положения о поощрении активных граждан территориального общественного самоуправления и жителей, активно участвующих в осуществлении местного самоуправления в муниципальном образовании городском округе “Город Комсомольск-на-Амуре”» // Дальневосточный Комсомольск. 2010. № 84.

706 См.: Решение Совета депутатов Шаховского муниципального района МО от 20.11.2006 г. № 43/266 «Об утверждении новых редакций Положений о конкурсах на соискание грантов и специальных стипендий главы Шаховского муниципального района в области образования, культуры и искусства, молодежной политики и спорта» // http://www.alppp.ru/law/obrazovanie-nauka-kultura/obrazovanie/19/reshenie-soveta-deputatov-shahovskogo-municipalnogo-rajona-mo-ot-20-11-2006-43266.html; Постановление администрации Гурьевского муниципального района от 14.07.2010 г. № 3157 «Об утверждении Положений о грантах, стипендиях и премиях главы Гурьевского муниципального района и об утверждении состава комиссии по назначению грантов, стипендий и премий главы Гурьевского муниципального района в сфере образования» // http://www.zakonprost.ru/content/regional/21/1150967.

707 Аналогичное право закреплено в некоторых актах, например: «Устав города Ростова-на-Дону» (ред. от 18.12.2012 г.) (принят решением Ростовской-на-Д городской Думы от 9.04.1996 г. № 211) (с изм. и доп., вступившими в силу с 30.01.2013 г.) // Официальное издание «Устава города г. Ростова-на-Дону», 1996 г.; Ростов Официальный. 2013. 30 янв. № 5.

708 См.: Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Вып. 2. Свердловск: Изд-во Свердловского юридического института, 1964. С. 184–189.

709 См.: Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 60–72.

710 См.: Ардашкин В. Д. О принуждении по советскому праву // Советское государство и право. 1970. № 7. С. 37; Кожевников С. Н. Государственное принуждение: особенности и содержание // Советское государство и право. 1978. № 5; Красавчиков О. А. Ответственность, меры защиты и санкции в советском гражданском праве // Сборник ученых трудов. Вып. 27. Свердловск: Изд-во Свердловского юридического института, 1973; и др.

711 См.: Заболотских Е. М. Муниципально-правовые санкции как форма выражения ответственности в системе местного самоуправления // Дис. канд. юрид. наук. М., 2007. С. 11.

712 См.: Кудрявцев В. Н. Закон, поступок, ответственность. М.: Наука, 1986.

713 См.: Заболотских Е. М. Муниципально-правовые санкции как форма выражения ответственности в системе местного самоуправления // Дис. канд. юрид. наук. М., 2007. С. 14.

714 См.: Черногор Н. Н. Проблема муниципально-правовой ответственности в российской правовой науке // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008, № 3.

715 См.: Шиндяпина М. Д. Стадии юридической ответственности: Учебное пособие. М.: Книжный мир, 1998. С. 52.

716 См.: Устав города-героя Волгограда (принят Постановлением Волгоградского горсовета народных депутатов от 29.06.2005 г. № 20/362) (ред. от 26.05.2010 г.) (Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Южному Федеральному округу 6.03.2006 г. № RU343010002006001) // Волгоградская газета. 2006. № 7; 179; 2007. № 145; Городские вести. Царицын – Сталинград – Волгоград. 2008. № 138; 2010. № 64.

717 Новикова И. П. К пониманию проблемы конкуренции правовых норм // Режим доступа: http://www.buroadvocatov.ru/interesting/articles/detail.php?ID=328 (03.04.2012)

718 Арзуманян А. Э. Конкуренция норм российского права: вопросы теории и практики // Дис. д-ра юрид. наук. Саратов, 2009. С. 10.

719 Новикова И. П. Указ. соч.

720 См.: Муниципальное право России: учеб. / Авакьян С. А, Лютцер В. Л., Пешин Н. Л. и др. / Отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С. 544.

721 Там же.

722 См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. 3-е изд., перераб. и доп. Москва: Проспект, 2011. С. 204–206; Васильев В. И. Муниципальное право России. М.: ЗАО «Юридический дом «Юстицинформ», 2008. С. 278–281.

723 См.: Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: НОРМА, 2008. С. 592.

724 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 25 марта 1999 г. № 43-О.

725 См.: Черногор Н. Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М.: Юриспруденция, 2007. С. 304.

726 См.: Мокеев М. М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 56, 102.

727 См.: Артюхов Ю. С. Ответственность главы муниципального образования (конституционно-правовой аспект) // Автореферат дис… канд. юрид. наук. Москва, 2012. С. 7.

728 См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» // Российская газета. 2009. 18 февр. № 4851.

729 См.: Положения об администрации муниципального образования «Кингисеппское городское поселение» муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» Ленинградской области (Электроный ресурс) // Официальный сайт Кингисеппского городского поселения муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район» // Режим доступа: http://www.kingisepp-mo.ru/index.php?option=content&task=view&id=131 (03.09.2012)

730 Прокуратура республики инициировала вопрос о расторжении служебного контракта с главой администрации муниципального образования «Давлекановский район» (Электрон. ресурс) // Официальный сайт Республики Башкортостан / Режим доступа: http://www.bashprok.ru/news/news.php?ID=3707 (02.05.2012)

731 Муниципальное право / Под общ. ред. Ю. А. Дмитриева. М.: Эксмо, 2005. С. 621.

732 См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. 3 авг. № 31. Ст. 3823.

733 Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., «Юриспруденция», 2014. С. 30.

734 См.: Васильев В. И. Васильев, В. И. Муниципальное право России / В. И. Васильев. – М.: Юстицинформ, 2008. – 426 с.

735 Савенко Т. Н. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в финансово-экономической сфере (на примере субъектов, находящихся в пределах Южного и Северо-Кавказского округов Российской Федерации) // Дис… канд. юрид. наук. Ставрополь, 2010. С. 110.

736 Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений // Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 41.

737 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области”» // Собрание законодательства РФ. 2000. 11 дек. № 50. Ст. 4943.

738 Об этом подробнее в других параграфах настоящего исследования.

739 Верховенство права, законности, равенства всех перед законом (равноправия), взаимной ответственности личности и государства, ответственности при наличии вины.

Table of Contents

И. А. Алексеев МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ Монография

Информация о книге

Введение

Раздел I ДИНАМИКА СТАНОВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В РОССИИ Глава 1 СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Глава 2 СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ И ОТЛИЧИЯ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОТ ИНЫХ ВИДОВ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Глава 3 МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В АКТАХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Глава 4 ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ НА УРОВНЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Раздел II ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ КАК САМОСТОЯТЕЛЬНОГО ВИДА ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ Глава 5 ПОНЯТИЕ И КРИТЕРИИ ВЫДЕЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Глава 6 ВИДЫ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ, ЕЕ ОСОБЕННОСТИ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

Глава 7 ПРИНЦИПЫ И ФУНКЦИИ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Глава 8 МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Раздел III ХАРАКТЕРИСТИКА СОСТАВА ДЕЛИКТА МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ Глава 9 ПОНЯТИЕ, ОСНОВАНИЯ И ОБЪЕКТ ДЕЛИКТА МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Глава 10 СУБЪЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Глава 11 ХАРАКТЕРИСТИКА ИНЫХ ЭЛЕМЕНТОВ ДЕЛИКТА МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ (ОБЪЕКТИВНАЯ И СУБЪЕКТИВНАЯ СТОРОНА ДЕЛИКТА)

Раздел IV САНКЦИИ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ И ПРОЦЕДУРЫ ИХ ПРИМЕНЕНИЯ Глава 12 ПОНЯТИЕ, ВИДЫ И ОСОБЕННОСТИ САНКЦИЙ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Глава 13 ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ И ПРАКТИЧЕСКОГО ПРИМЕНЕНИЯ ПРОЦЕДУР В НАЛОЖЕНИИ САНКЦИЙ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Заключение

Библиографический список

Примечания