Annotation

Учебное пособие «Правовое регулирование труда в субъектах Российской Федерации» подготовлено в соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования и предназначено для углубленного изучения трудового права России, а также соответствующей дисциплины по выбору. Законодательство приводится по состоянию на 1 сентября 2015 г. Предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей вузов, профсоюзных работников, а также для всех интересующихся проблемами правового регулирования труда в современных условиях.

- С. А. Лукинова

- ПРЕДИСЛОВИЕ

- Тема 1

- § 1. О возможностях регионального нормотворчества в сфере труда в России до 1917 г

- § 2. О возможностях регионального нормотворчества в сфере труда в советской России

- Тема 2

- § 1. Правовые принципы регулирования труда в Российской Федерации

- § 2. Анализ конституционной концепции «совместного ведения» применительно к трудовому законодательству

- § 3. Конституция РФ и Трудовой кодекс РФ о разграничении полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в области правового регулирования трудовых и непосредственно с ними связанных отношений

- Тема 6

- § 1. Возможности субъектов РФ по правовому регулированию охраны труда

- § 2. Правовое регулирование оплаты труда в субъектах РФ

- § 3. Проблемы установления МРОТ: региональный аспект

- Тема 8

- § 1. Опыт российского регионального правотворчества в сфере труда

- § 2. Зарубежный опыт регионального правотворчества в сфере труда

- ЗАКЛЮЧЕНИЕ

- ЛИТЕРАТУРА

- Нормативные правовые акты

- Интернет-ресурсы

- Нормативные правовые акты о труде Ставропольского края

- Примечания

С. А. Лукинова

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

ПРЕДИСЛОВИЕ

Конституция РФ 1993 г. предоставила субъектам федерации право принимать не только подзаконные акты, но и законы, регулирующие социально-трудовые отношения. Отнесение трудового законодательства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов породило на практике множество проблем, требующих быстрого и эффективного решения.

В этой связи особенно актуальным видится историко-правовой аспект изучения правового регулирования труда в России с целью выявления возможностей участия в нем губерний (областей) царской России, краев (областей) в составе СССР и РСФСР и нынешних субъектов РФ. Исторический аспект изучения вопросов правового регулирования труда в России заслуживает более пристального внимания, в том числе и сквозь призму современных проблем правового вмешательства в сферу труда. Обращение к истории развития трудового права призвано помочь нам избежать повторения ошибок в будущем.

Возможно, история отечественного трудового права содержит ответы на вопросы, касающиеся регионального нормотворчества в сфере труда, которые пытаются найти наши ученые?

Следует отметить, что проблемы регионального правотворчества исследуются в настоящее время как теоретиками права, так и специалистами конституционного права применительно к новому федеративному устройству нашего государства. Несомненный интерес нормотворчество субъектов РФ вызывает и у представителей отраслевых юридических наук: трудового права, права социального обеспечения и др.

Представляется, что избранная тема нова, актуальна с теоретических и практических позиций, ее разработка очень своевременна, поскольку регионы активно используют предоставленные Конституцией РФ нормотворческие полномочия и законодатели нуждаются в выработке научных рекомендаций для улучшения нормотворческой деятельности в целом и по регулированию труда в частности.

Осознать актуальность темы позволят следующие факты: в 1997 г. в стране насчитывалось до 290 тысяч нормативных актов субъектов федерации, а в 2000 г. их стало в 2 раза больше – порядка 580 тысяч. Причем доля субъектов РФ в общем законотворческом поле государства составляет сейчас 64 %.

Целями настоящего исследования являются:

• выявление возможностей правового регулирования труда в Ставропольской губернии до 1917 г., а также на Ставрополье в советское время;

• определение историко-правовых предпосылок отнесения трудового законодательства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов по Конституции 1993 г.;

• анализ достоинств и недостатков концепции «совместного ведения» применительно к трудовому законодательству;

• изучение проблем правотворчества субъектов Российской Федерации по регулированию труда в переходный к рыночной экономике период, а также выработка общих рекомендаций для практики нормотворчества в сфере труда;

• анализ содержания правовых актов Ставропольского края о труде, принятых за период 1994–1999 гг.

Первые попытки анализа результатов нормотворчества отдельных субъектов Российской Федерации в сфере труда были сделаны такими авторами, как: М. А. Бочарникова, И. М. Верещака, Е. А. Ершова, В. Н. Миронов.

Большое значение сыграли также работы теоретиков и историков отечественного права: С. С. Алексеева, С. А. Авакьяна, С. Л. Зивса, И. А. Исаева, В. П. Казимирчука, Г. В. Мальцева, В. А. Рогова, Ю. А. Тихомирова.

Автором использовались также материалы научных конференций, периодической печати по вопросам исследования.

Теоретические изыскания основываются также на анализе нормативных актов царской, советской, современной России.

Важную роль в выявлении особенностей социально-трудовой сферы Ставрополья и местного нормотворчества сыграли архивные материалы(сохранившаяся часть архива старшего фабричного инспектора, решения краевого Совета, коллективные договоры и др.), акты социального партнерства современного периода(соглашения краевого уровня, коллективные договоры), а также материалы, предоставленные Министерством труда и социальной защиты Ставропольского края.

Кроме того, третья глава работы основана на анализе и обобщении правовых актов субъектов Российской Федерации (прежде всего Ставропольского края), принятых за период 1994–2014 гг.

Выявление целей, задач, общих и специальных проблем нормотворчества в сфере труда в современный период истории, а также выработка научных рекомендаций и применение их на практике позволят при помощи права решить самые острые социальные проблемы: обеспечения занятости населения, охраны, оплаты труда и др. От эффективного решения именно этих проблем во многом будет зависеть будущее нашего общества и государства. История революций в России показывает, что пренебрежительное отношение к проблемам социально-трудовой сферы в нашей стране чревато новыми социальными катаклизмами.

Следует отметить, что материалы исследования были использованы в разработке специальной дисциплины, внесенной в учебный план Ставропольского государственного университета (с 2012 г. – Северо-Кавказского Федерального университета, или СКФУ) – курса по выбору «Правовое регулирование трудовых отношений в субъектах РФ», который преподается с 2005 г. по настоящее время.

Изучение регионального опыта правового регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений России является актуальным и необходимым по следующим причинам:

1) необходимы анализ опыта регионального правотворчества в социально-трудовой сфере России в период до 1917 г. и в советский период, его оценка и влияние на современный механизм правового регулирования труда;

2) Конституция РФ 1993 г. впервые отнесла трудовое законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

При реализации этого конституционного положения возникли следующие проблемы:

а) необходимость четкого разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ в сфере труда;

б) анализ огромного количества принятых субъектами Российской Федерации правовых актов о труде с точки зрения их эффективности, а также соответствия международно-правовым принципам и нормам федерального законодательства;

в) изучение системы действующих правовых актов субъектов Российской Федерации о труде с целью выявления и устранения коллизий и проблем правотворчества субъектов РФ в социально-трудовой сфере.

Тема 1

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДА В РЕГИОНАХ РОССИИ ДО 1917 Г. И В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

§ 1. О возможностях регионального нормотворчества в сфере труда в России до 1917 г

В России на рубеже ХІХ – ХХ вв. развивались капиталистические производственные отношения, проникающие и в промышленность, и в сельское хозяйство. Улучшалась техника обработки земли, появлялись прогрессивные орудия труда. Всем этим новшествам противостояли феодальная собственность на землю и личная зависимость крестьян, что тормозило превращение рабочей силы в товар.

Помещики усиливали эксплуатацию крестьян, не ограниченную никакими правовыми нормами. Так, помещики Гриельские запрещали крестьянам в страду даже ходить в церковь^1. Основная часть помещиков стремилась сохранить не столько землю, сколько бесплатную рабочую силу, поскольку заставляли работать даже малых детей, оброк брали и с подростков. Однако крепостничество уже изжило себя и хотя и поздно, но рухнуло.

Проявлением же земледельческого капитализма, словам В. И. Ленина, было употребление вольнонаемного труда. «Эта черта пореформенного хозяйства, – писал он, – всего сильнее проявлялась на южных и восточных окраинах Европейской России, проявлялась в том массовом передвижении сельскохозяйственных наемных рабочих». В обзоре ставропольского Губернатора отмечалось, что недостаток рабочих рук стал болезнью края.

Так, в период 1892–1893 гг. поденная плата пешему рабочему на жатве хлебов на хозяйских харчах в Ставропольской губернии составляла 1 руб. 30 коп. Эти относительно высокие заработки доставались нелегко: рабочий день косаря длился 16–17 часов. Накануне революции 1905–1907 гг. Ставропольская губерния оставалась аграрной окраиной России.

Так, в 1905 г. в губернии насчитывалось около 6 тысяч рабочих, занятых на небольших промышленных предприятиях, в основном перерабатывающих продукты сельского хозяйства. Положение же рабочих мелких предприятий было гораздо тяжелее, чем на крупных фабриках и заводах. На них даже не распространялись рабочее законодательство и надзор фабрично-заводской инспекции.

Примечательными в этой связи являются архивные материалы об увольнении слесаря Отрешкова с мельницы Гулиева-Багирова, датированные январем-мартом 1911 г. Слесарь Отрешков был уволен с мельницы с нарушением порядка увольнения – без предварительного предупреждения за две недели и без выплаты выходного пособия за две недели, исходя из среднедневного заработка 1 руб. 30 коп. За защитой нарушенных трудовых прав работник обратился к фабричному инспектору, написав прошение. В сопроводительном письме фабричного инспектора на имя Губернатора отмечается, что к нему часто поступают словесные жалобы рабочих с разных промышленных заведений по поводу нарушения владельцами условий найма, причем «жалобы дают основание считать, что некоторые из владельцев совсем игнорируют статьи Устава о промышленности, регулирующие взаимные отношения фабрикантов и рабочих». Далее инспектор подчеркивает, что в случае претензий рабочим приходится обращаться лишь к суду, поскольку нет специального органа правительственной власти, ограждающего справедливые интересы рабочих. Однако обращение в суд не может дать положительного результата, так как владельцы при найме в промышленные заведения не дают нанятым письменного договора в форме расчетной книжки, потому в суде ничем не может быть доказано выдвинутое требование. Такое положение, по мнению фабричного инспектора, создает среди рабочих глухое недовольство и раздражение, последствием чего могут быть нежелательные столкновения сторон и «нарушение правильного течения промышленной жизни». В конце письма инспектор предлагает распространить на Ставропольскую губернию действие отдельных статей Устава о промышленности.

Продолжительность рабочего дня составляла 10–12, а иногда и 16 часов. Заработная плата была невелика, из нее производились многочисленные вычеты, рабочий находился в тесном помещении, где не было вентиляции. Частыми были стачки пролетариата, который требовал повысить зарплату, установить 8-часовой рабочий день. В январе 1905 г. хозяева вынуждены были пойти на уступки и «сократили» рабочий день аж на полчаса – до 10 часов.

10 июля 1905 г. началась забастовка рабочих железнодорожной станции Минеральные Воды. Требования выдвигались экономические: упорядочение заработной платы, 8-часовой рабочий день, социальное страхование, улучшение условий труда. При этом особо подчеркивалось, что никто не может быть уволен или арестован за участие в стачке. Однако управляющий издал приказ об увольнении всех, кто не выйдет на работу. Но и это не испугало рабочих: на станции проводились сходки, митинги, было создано забастовочное бюро. В ответ были вызваны казачьи войска, рабочих принудительно пытались выселить из казенных квартир, однако управление дорогой все-таки было вынуждено обсудить требования рабочих. Из 34 пунктов удовлетворили только три, после чего забастовщики прекратили бастовать и вышли на работу. Войска покинули станцию. Это было наиболее крупное организованное выступление рабочих на Ставрополье.

Используя дарованные царем свободы, рабочие стали создавать свои профсоюзы. До конца 1905 г. в Ставрополе возникли профсоюзы телеграфных и почтовых работников, пекарей и кондитеров, служащих правительственных учреждений. В Пятигорске был создан союз безработных. Безработица в то время представляла собой достаточно серьезную социальную проблему. Об этом можно судить, например, по содержанию циркуляра департамента полиции «О доставлении сведений о фабриках и заводах, которым необходима рабочая сила», хранящегося в архиве ставропольского Губернатора в ГАСК. В этом документе от 23 июня 1904 г. под грифами «Секретно» и «Циркулярно» отмечается, что военные события не могли не нарушить обычного хода дел в сфере промышленности и не отразиться невыгодным образом на материальном положении рабочего класса. Уменьшение спроса на рабочую силу вызвано закрытием многих фабрик и заводов и сокращением размеров производства. Уменьшился заработок рабочих, многие остались совершенно не у дел. Поэтому, по мнению МВД, необходимы меры для смягчения тяжелых последствий промышленного кризиса путем урегулирования спроса на рабочую силу и предложение ее, то есть выяснение местностей, где рабочих рук недостаточно для потребностей местной промышленности. Это необходимо для направления в эти местности ищущих работу из тех мест, в которых ощущается избыток рабочих рук. Губернатор был обязан безотлагательно сообщить о фабриках и заводах, в которых чувствуется недостаток рабочей силы. Ответы из уездов, полученные на запрос Губернатора, свидетельствуют о том, что фабрик, заводов и крупных ремесленных заведений в уездах не имеется, за исключением мукомольных мельниц, которые обслуживаются местными работниками, и недостатка в них не чувствуется.

Как видно из приведенных примеров, в Ставропольской губернии, как и во всей России на рубеже ХІХ – ХХ вв., социально-трудовые отношения между наемными рабочими и хозяевами-капиталистами характеризовались остротой, конфликтностью на почве ущемления трудовых прав, низкого уровня оплаты, охраны труда, игнорирования правовых норм, регулирующих отношения между рабочими и хозяевами производства.

Далее уместной представляется общая характеристика состояния законодательства царской России о труде рабочих.

В Российской империи государственная власть мало интересовалась развитием промышленности, предоставив полную свободу в ее развитии. Кроме того, до начала ХІХ в. большинство рабочих на промышленных предприятиях были крепостными. Поэтому начало формирования трудового права как самостоятельной отрасли можно отнести не ранее чем к середине ХІХ в. До этого ни экономические условия, ни общественное мнение не давали оснований для такого выделения. Хотя нормы правового института рабочего времени стали появляться уже в конце XVIII в.

Так, например, В. А. Поссе полагал, что «первым намеком на рабочее законодательство в России был закон 1785 г. «Об ограничении продолжительности работы ремесленников»», по которому продолжительность работы ремесленников ограничивалась 10 часами в сутки и устанавливался воскресный и праздничный отдых. Поскольку за ремесленными заведениями не было никакого надзора, то и закон не имел, в сущности, никакой силы. «Не большее практическое значение имел закон 1845 г. «О запрете ночной работы на фабриках малолетних до 12 лет»».

К тому же российское дореволюционное законодательство было построено на римской классификации договоров, в соответствии с которой договор о найме рабочей силы и договор о найме вещей объединялись в общее понятие возмездного пользования имуществом. Поэтому непривычным для современного человека и вполне логичным, с точки зрения юристов того времени, выглядит такой документ, как Ведомости справочных цен на продовольственные товары, Против такого отождествления аргументированно выступал ученый Л. С. Таль, который писал, что «человеческая личность не может быть предметом имущественных сделок, а особенность труда как предмета гражданского оборота заключается в его неотделимости от личности работника»2.

К. Маркс, анализировавший экономическую сущность отношений «рабочий – капиталист», писал: «Обмен между капиталом и трудом воспринимается первоначально совершенно так же, как купля-продажа всякого другого товара. Покупатель дает известную сумму денег, продавец – вещь, отличную от денег. Юридическое сознание видит здесь в лучшем случае лишь вещественную разницу. Фактически же на товарном рынке владельцу денег противостоит не труд, а рабочий».

Поэтому к концу ХІХ – началу ХХ в. российское законодательство о личном найме распадается на общее и специальное. Первое всецело отвечало требованиям римской классификации и принципам гражданского права, а второе, преимущественно регламентирующее труд рабочих на крупных производствах, стало базироваться на новых принципах. Аналогичные тенденции начали прослеживаться в законодательстве практически всех промышленных стран Европы. Государство стало вмешиваться в содержание заключаемых договоров: оно определяло условия, которые не могли быть включены в договор, законодательно ограничивало удержания из заработной платы, штрафы, обязывало капиталистов осуществлять меры по охране жизни и здоровья работника.

Новую юридическую дисциплину именовали в то время по-разному: то рабочим, то фабричным, то промышленным или промысловым правом, иногда – социальным правом. Промышленное право, считал Л. С. Таль, составляет нераздельную смесь публичного и частного права. Речь шла, естественно, о трудовом праве в его современном понимании.

Первым шагом в государственном упорядочении правоотношений между рабочими и капиталистами можно считать принятое в 1835 г. «Положение об отношениях между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми, поступающими на них по найму». Оно состояло всего из 10 статей и не внесло положительных изменений во взаимоотношения рабочих и хозяев производства.

По свидетельству В. А. Поссе, за рабочее законодательство высказывались крупные петербургские фабриканты, а московские и провинциальные находили, что оно вредно и противоречит «свободе труда». На более активное и заинтересованное правотворчество государство вынуждено было пойти после массовых выступлений рабочих в 1878–1879 гг., а также в 1884–1885 гг., которые зачастую сопровождались погромами. После этого 1 июня 1882 г. был принят закон «О работе малолетних», который запрещал прием на фабрики и заводы детей от 12 до 15 лет. Для надзора за исполнением закона была учреждена фабричная инспекция, состоящая из фабричных инспекторов, подчиненных департаменту торговли и мануфактур Министерства финансов.

12 июня 1884 г. был принят закон о школьном обучении малолетних рабочих. 3 июня 1885 г. – закон о воспрещении ночных работ для женщин и подростков, не достигших 17 лет, на прядильных и ткацких фабриках.

Наконец, 3 июня 1886 г. был принят чрезвычайно важный закон «О регулировании взаимных отношений фабрикантов и рабочих, а также найма последних на фабрики и заводы». Он ввел расчетные книжки, запретил произвольные штрафы, размеры последних должны были утверждаться фабричной инспекцией. Была запрещена выдача зарплаты товарами и купонами, установлено обязательство выдавать заработную плату не менее двух раз в месяц, запрещалось также делать вычеты за уплату долгов и врачебную помощь.

Этим законом были значительно расширены полномочия фабричных инспекторов, а также создан особый орган – фабричное присутствие, которое функционировало в губерниях. Этот орган состоял из представителей местной администрации, суда, фабричного инспектора, городского управления и земства. На губернские по фабричным делам присутствия возлагалось:

1) издание обязательных постановлений о мерах, которые должны быть соблюдаемы для охранения жизни, здоровья и нравственности рабочих во время работы и при помещении их в фабричных зданиях, а также в отношении врачебной помощи рабочим;

2) составление дополнительных правил, касающихся отношений к фабричному или заводскому управлению подручных рабочих, а равно рабочих, работающих артелью или на отряд;

3) разрешение сомнений, встречаемых чинами при применении правил.

Обязательные постановления должны были публиковаться в местных ведомостях(губернских, полицейских или в ведомостях градоначальства), а также выставляться в полицейских управлениях, волостных правлениях и на тех фабриках и заводах, для которых они изданы.

Поскольку эти положения закона касаются нормотворческой деятельности губерний в области труда, представляется необходимым анализ того, насколько активной была эта деятельность и по каким вопросам социально-трудовой сферы принимались постановления.

Обнаруженные в упомянутом сборнике А. Кобеляцкого разъяснения Министерства внутренних дел и финансов за 1894–1895 гг., относящиеся к деятельности фабричных присутствий по принятию обязательных постановлений, позволяет сделать вывод о том, что фабричные присутствия интенсивно пользовались нормотворческими правами.

Так, разъяснение от 28 января 1895 г. № 1-728 посвящено уточнению полномочий местных фабричных присутствий по принятию постановлений о регулировании продолжительности рабочего времени. По этому поводу разъяснялось следующее: «Вредное влияние переутомления для взрослых рабочих (в отличие от женщин и подростков) менее заметно, но в крайних пределах влияние это очевидно, и поэтому нельзя отрицать, что некоторые ограничения произвола в этом отношении фабрикантов, особенно в тех случаях, когда они никакого ущерба материальным их интересам приносить не могут, существенно необходимы как одна из мер охранения жизни, здоровья и нравственности рабочих. Поэтому издание постановлений об ограничении продолжительности работ взрослых рабочих входит в круг обязанностей губернских присутствий по фабричным делам».

В качестве примера приводится постановление присутствия о недопущении того, чтобы одни и те же рабочие оставались на работе без отдыха и сна в течение 24 часов.

Разъяснение Министерства внутренних дел и финансов от 30 сентября 1894 г. № 18-043 посвящено анализу правил для подручных рабочих, принятых одним из фабричных присутствий. Ввиду большого объема этого документа, ограничимся лишь выводами, сделанными министерством. Была признана необходимость немедленного пересмотра правил о подручных рабочих, выработанных присутствием, поскольку их применение чревато нарушением порядка на фабриках и заводах, и положения дела, при котором на смежных предприятиях практиковались бы различные порядки. Этот документ позволяет также сделать вывод о том, что нормотворческая деятельность местных присутствий находилась под жестким контролем министерства.

В циркуляре от 25 сентября 1894 г. № 17б-817 указывалось, что в некоторых обязательных постановлениях, издаваемых присутствиями, рекомендуются к употреблению предохранительные аппараты и приборы определенной системы и конструкции, ограждающие жизнь и здоровье рабочих. Поскольку указанные аппараты и приборы подвергаются весьма быстрым улучшениям и усовершенствованиям, признано необходимым разъяснить, что включение в обязательные постановления тех или других параграфов, в которых рекомендуются предохранительные приспособления, способствующие устранению несчастных случаев и профессиональных заболеваний, допускается на будущее время не иначе, как с особого разрешения Департамента торговли и мануфактур.

Министерство рекомендует издавать обязательные постановления относительно устройства врачебной части на фабриках, заводах и других промышленных заведениях. Так, например, на фабриках и заводах, имеющих тысячу рабочих, должно быть устроено больничное помещение на 10 кроватей, более тысячи – на 15 кроватей.

Подчеркивалось, что специальные обязательные постановления по поводу неустройств на одной какой-нибудь фабрике надлежит делать общими для руководства и всех прочих фабрикантов, которых оно может касаться.

О значимости и юридической силе постановлений губернских фабричных присутствий можно судить по разъяснению о том, что неисполнение обязательных постановлений каких бы то ни было учреждений, в том числе и фабричных присутствий, влечет за собой применение санкций, предусмотренных ст. 29 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Так, за неисполнение законных распоряжений, требований или постановлений правительственных и полицейских властей, а равно земских и общественных учреждений, когда Уставом не определено за то иного наказания, виновные подвергаются денежному взысканию не более 50 рублей.

Продолжая характеристику рабочего законодательства царской России и закона 1886 г., следует подчеркнуть, что последний усилил наказание за стачки. Для подстрекателей к стачке было предусмотрено наказание в виде заключения в тюрьме от 4 до 8 месяцев. За самовольный отказ от работы до истечения срока найма – арест до 1 месяца, за умышленное повреждение орудий производства – арест от 3 месяцев до 1 года.

Справедливости ради надо отметить, что для хозяев за нарушение закона тоже предусматривалась ответственность в виде штрафа не свыше 300 рублей.

Кроме того, статьями 1359, 1359-1, 1359-2 Уложения о наказаниях также была предусмотрена ответственность работодателей.

Так, если содержатели фабрик, заводов и мануфактур прежде истечения условленного с работниками этих заведений времени самовольно понизят плату своих работников или же будут заставлять их вместо следующей им платы деньгами получать товарами, хлебом или другими какими-либо предметами, то за это они подвергаются денежному взысканию от 100 до 300 рублей и сверх того обязаны вознаградить за понесенные вследствие этого работниками убытки.

За выдачу рабочим людям наемной платы не наличными деньгами, а отделенными от процентных бумаг купонами, не подлежащими еще оплате, а также такими, срок платежа по которым уже наступил, виновные в том наниматели или уполномоченные ими лица подвергались штрафу от 50 до 300 рублей.

Наконец, за совершение вышеперечисленных проступков в третий раз или хотя бы в первый и второй раз, но когда эти проступки вызвали на фабрике или заводе волнение, сопровождающееся нарушением тишины или порядка, и повлекли принятие чрезвычайных мер для подавления беспорядков, заведующий фабрикой или заводом подвергается аресту на срок до 3 месяцев и сверх того может быть лишен права заведовать фабриками или заводами на срок до 2 лет.

Новый фабричный закон от 24 апреля 1890 г. «О работе малолетних, подростков и женщин» значительно «смягчал» предписания законов 1882–1886 гг. – была сильно расширена область административного усмотрения. Так, фабричным инспекторам было предоставлено право разрешать воскресную и праздничную работу малолетних; фабричным присутствиям, а там, где их не было – губернаторам, предоставлено право разрешать ночную работу женщин и подростков от 15 до 17 лет. Это было шагом назад.

В мае 1896 г. состоялась крупная стачка петербургских ткачей, в которой приняли участие 30 тысяч рабочих. Основное требование – сокращение рабочего дня с 13 до 10 с половиной часов.

2 июля 1897 г. был принят закон «О продолжительности и распределении рабочего времени в заведениях фабрично-заводской и горной промышленности», установивший максимальный рабочий день в 11 с половиной часов. Запрещалась работа в воскресные и 14 праздничных дней. Однако в самом законе были указаны способы его «обхода», допускались сверхурочные работы.

Следующий закон от 7 июня 1899 г. «О реорганизации фабричного надзора» учредил Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие, которое призвано было осуществлять надзор за соблюдением фабричных законов.

В связи с учреждением Главного присутствия были изменены полномочия губернских присутствий. На них возлагалось:

1) издание инструкций, наказов и правил в развитие действующих законов о надзоре за соблюдением на фабриках, заводах и горных промыслах должного порядка и благоустройства, о найме рабочих, о взаимных отношениях хозяев и рабочих и о продолжительности и распределении рабочего времени;

2) издание общих правил о мерах, которые должны быть соблюдаемы для охранения жизни, здоровья, нравственности рабочих, а также о мерах по организации врачебной помощи.

Главное присутствие было вправе принять решение об отмене определений и обязательных постановлений, принятых местными присутствиями.

В. П. Литвинов-Фалинский полагал, что нормотворческие полномочия губернских фабричных присутствий были сужены, поскольку «последние были лишены права издавать самостоятельные обязательные постановления и им было предоставлено издавать эти постановления лишь в развитие и применение к местным условиям или частным случаям правил, установленных Главным присутствием»3.

В состав губернских присутствий по фабричным и горнозаводским делам под предводительством губернатора входили: прокурор, начальник губернской жандармерии, старший фабричный инспектор, окружной горный инженер, представители местных фабрикантов и заводчиков. Примечательно, что интересы рабочих не учитывались, а их представители не принимали участия в заседаниях присутствия.

Среди множества правовых актов в сфере труда, действовавших в России до октября 1917 г., особого внимания заслуживает Устав о промышленном труде 1913 г. – законодательный акт, регламентировавший различные области трудовых отношений, который, по выражению С. А. Иванова, «был предтечей будущих кодексов о труде 1918 и 1922, поскольку многие нормы его были изменены и приспособлены к новым реалиям, а некоторые нормы Устава продолжают жить и поныне».

Появление Устава 1913 г. было обусловлено разбросанностью законоположений в различных частях Свода законов и трудностями в их использовании. Государственная канцелярия провела фактически первую кодификацию законодательных актов о труде царской России, объединив в один законодательный акт положения Устава о промышленности фабрично-заводской и ремесленной и Устава горного.

Мы далеки от идеализации отечественного законодательства о труде начала ХХ в., но все-таки должны признать, что оно было развито в достаточной степени. Существенным недостатком являлось отсутствие правовых форм обеспечения интересов самих рабочих в процессе нормотворчества, что порождало незаконные способы отстаивания интересов.

Революции в России (буржуазно-демократическая и социалистическая) были во многом порождены кризисом в общественном развитии, в том числе многочисленными проблемами в социально-трудовой сфере, не получившими своего правового разрешения.

Период буржуазно-демократической республики (февраль-октябрь 1917 г.) характеризуется значительным расширением демократических прав и свобод граждан. Эта тенденция коснулась и социально-трудовой сферы. Так, в апреле 1917 г. принимается закон «О рабочих комитетах в промышленных заведениях», которые создавались на предприятиях по предложению одной десятой части рабочих, в них занятых. Фабрично-заводские комитеты должны были рассматривать споры рабочих с предпринимателями, представлять интересы рабочих перед правительством, заниматься культурно-просветительской деятельностью.

Кроме того, Министерством труда был разработан проект учреждения в России промысловых судов для разрешения споров между капиталистами и работниками, а также проект закона о трудовом договоре.

Чтобы понять особенности правового регулирования труда и определить место в нем норм права, принятых в губерниях (областях), следует помнить, что трудовое право составляет нераздельную «смесь» публичного и частного права. Поэтому история выработала два главных метода правового регулирования труда:

• авторитарный (централизованный);

• автономный (децентрализованный).

Первый проявляется в деятельности государства по принятию законов и подзаконных актов, которые действуют в общенациональном масштабе.

Автономный метод представляет собой санкционирование государством правовых актов, разрабатываемых работодателями и работниками. Такое регулирование труда называют локальным (местным). Традиционным для трудового права является понимание локального акта как принятого и действующего непосредственно на предприятии (фабрике, заводе). Это, прежде всего, коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка и др.

Исторически капитализму присущи две противоположные тенденции: к усилению централизованных начал и к децентрализации, локальному регулированию. На разных этапах развития страны превалирует один из методов либо они находятся в равновесии.

Необходимость и целесообразность законодательного регулирования труда путем установления минимальных обязательных норм для всех работников в масштабе всего государства не подвергаются сомнению.

Локальные акты уже по охвату менее стабильны, но и более гибки, чем законодательство. Они чаще пересматриваются, быстрее отражают изменения в производстве, рыночной конъюнктуре, соотношении сил в общенациональном масштабе и в рамках отрасли, предприятия и дают работникам возможность добиваться на местах лучших условий труда, чем в законе. В этом проявляется демократический потенциал локального регулирования.

Правовое регулирование труда на региональном уровне (в краях, областях, губерниях и др.), на наш взгляд, имеет специфику, которая проявляется в «двойственном», «промежуточном» положении этих правовых актов. По отношению к предприятию они (как исходящие свыше) являются централизованными актами. С другой стороны, правовые акты региональной власти учитывают специфику местности, рынка труда, состояния экономики и другие факторы, влияющие на деятельность предприятия и трудового коллектива. Поэтому их можно называть локальными. Вместе с тем, чтобы избегать путаницы, можно говорить о «локальных актах в широком и узком смысле», в первом случае имея в виду правовые акты регионов, а во втором – предприятий.

Далее необходимо оценить возможности локального регулирования труда на фабриках, заводах в России до 1917 г., не забывая при этом, что история выработала самый эффективный способ – коллективный договор.

Коллективные договоры впервые появились в Англии вместе с возникновением профсоюзов. В странах Западной Европы они были и остаются важным локальным регулятором отношений между работниками и работодателями.

В нашей стране первые коллективные договоры начали заключаться в период революционной ситуации 1904–1905 гг. Они заключались в промышленно развитых регионах: на предприятиях металлургической промышленности в Петербурге, нефтяных промыслах Баку. Однако случаи заключения коллективных договоров были единичными, коллективно-договорная практика не носила постоянного характера. В царском законодательстве коллективный договор не получил юридического закрепления.

Думается, что отсутствие в царской России начала ХХ в. правовой базы для социального партнерства между рабочими и капиталистами во многом предопределило победу большевиков.

Коллективно-договорное регулирование предполагает наличие профессиональных союзов – представителей интересов работников.

В работе уже упоминалось о том, что с 1905 г. в нашей стране стали создаваться эти общественные организации. 4 марта 1906 г. были приняты Временные правила об обществах и союзах, и в регионах велась активная работа по признанию прав профсоюзов. Сами Уставы профсоюзов того времени представляют собой не только интересные исторические документы, но и правовые акты, закрепляющие отдельные трудовые права членов данного профсоюзного общества.

Интересным в этой связи можно считать определение Ставропольского губернского присутствия по делам об обществах от 11 июля 1906 г. о внесении в реестр присутствия профсоюзного общества рабочих печатного дела, подписанное Губернатором Е.Ф. Эльснером^4.

В Уставе общества были указаны следующие цели: защита правовых и профессиональных интересов членов, материальная помощь, совместная защита друг друга от эксплуатации предпринимателей и их ближайших помощников, совместная борьба за 8-часовой рабочий день, повышение зарплаты и улучшение условий найма. Для достижения поставленных целей профсоюз, в частности, открывает бюро для оказания юридической помощи, а также справочное бюро для приискания мест.

Большое значение для рабочих – членов профсоюза имело положение Устава о выдаче денежного пособия во время безработицы, стачки, болезни, а также дорожное пособие для приискания места в других городах.

Устав предусматривал также возможность организации примирительных камер для «разбора недоразумений, возникших между предпринимателями и рабочими». В советское время такой орган получил название КТС – комиссия по трудовым спорам.

Очень перспективным, с точки зрения локального регулирования, является положение Устава о том, что профсоюз может входить в соглашение как с отдельными хозяевами, так и с целыми группами или их обществом о нормировании заработной платы, рабочего дня, иных условий труда. Здесь речь идет, в сущности, о коллективном договоре и социально-партнерских соглашениях как эффективных способах ослабления противоречий между трудом и капиталом.

В уставах профсоюзов находили отражение, по сути, все острые проблемы и указывались способы их решения. Вместе с тем следует признать, что профсоюзы в России не смогли занять должного им места в социально-трудовой сфере. Одна из причин видится в относительно запоздалом их формировании, а другая – в том, что выразителем интересов рабочих стала ВКП(б).

Говоря о возможностях локального регулирования труда в период до 1917 г., нельзя забывать о существовании на предприятиях правил внутреннего трудового распорядка. Документы, изученные автором в архиве края, заставили по-иному оценить ситуацию по регулированию труда на фабриках и заводах. Как видно из отчета о деятельности чинов фабричной инспекции за 1903 г., правила внутреннего трудового распорядка, утвержденные фабричным инспектором, имелись практически на всех фабриках и заводах, подчиненных надзору инспекции.

Задача фабричного инспектора состояла в правовой экспертизе содержания правил внутреннего распорядка, проверке их соответствия действующему рабочему законодательству. В Государственном архиве Ставропольского края (ГАСК) сохранились правила внутреннего трудового распорядка на мельнице Гулиева-Багирова с многочисленными исправлениями и дополнениями, сделанными фабричным инспектором красными чернилами. Этот правовой и исторический документ, как никакой другой, на наш взгляд, позволит проникнуться духом того времени, витавшем на производстве.

Правила по своей структуре очень близки к современным вариантам. В них были следующие разделы:

• порядок поступления на работу;

• обязанности заведующих отделениями;

• общие обязанности рабочих;

• безусловные запреты для рабочих;

• об отлучках с работы;

• об уплате заработной платы;

• о прекращении работы;

• порядок распределения рабочего времени;

• правила обращения с машинами, станками и приводами;

• табель взысканий за неисправную работу.

В соответствии с правилами, при поступлении на мельницу рабочий был обязан представить вид на жительство. Без этого документа никто к работе не допускался. Устанавливался испытательный срок продолжительностью 7 дней, в течение которого рабочего могли уволить без предупреждения, да и сам он мог оставить работу. Не позднее 7 дней после допуска к работе работнику бесплатно выдавали расчетную книжку с указанием в ней условий найма, заработной платы, порядка выдачи жалованья и других условий. Расчетную книжку рабочий обязан был сохранять в чистоте и опрятности. После получения заработка с отметкой об этом в расчетной книжке рабочий обязан был проверить соответствие полученной суммы той, которая указана в расчетной книжке. В случае обнаружения несоответствия он обязывался немедленно заявить об этом администрации.

В обязанности заведующих отделениями входило разъяснение обязанностей рабочих, проведение инструктажа по технике безопасности.

Рабочий, получивший расчетную книжку^5, считался согласившимся на все условия найма и обязывался подчиняться мельничным правилам. Обо всех своих неудовольствиях и претензиях он должен был заявлять, прежде всего, заведующему отделением. Не получив удовлетворения от последнего, рабочий должен был заявить свою претензию заведующему мельницей.

Рабочий был обязан: беспрекословно исполнять все законные распоряжения администрации, вести себя прилично, не позволять себе грубости и неучтивости, соблюдать крайнюю осторожность при обращении с огнем, принимать меры к тушению возможного пожара и спасению имущества, добросовестно выполнять полученную работу, соблюдать чистоту и опрятность.

Всем рабочим безусловно воспрещалось: самовольно отлучаться от работы; переходить без дела в другие отделения; собираться в кучки; нарушать тишину шумом, криком, ссорой или дракой, устраивать какие-либо игры; приносить с собою или уносить какие бы то ни было предметы без особого на то разрешения заведующего мельницей; курить табак в недозволенных местах; приносить с собой спиртные напитки; приводить с собой посторонних лиц; спать в тех помещениях, где проводится работа; являться на работу в нетрезвом состоянии. Замеченных на работе в нетрезвом виде немедленно должна была удалить администрация.

Об отлучках с работы правила говорили следующее: если рабочий по болезни или другим уважительным причинам не может явиться на работу, то по выходе на работу он должен представить в контору доказательство, оправдывающее его отлучку, а в случае болезни – записку от мельничного врача.

Уважительными причинами отсутствия признавались: болезнь; смерть или тяжелая болезнь жены (мужа), родителей и детей; пожар; арест; вызов в суд или другие административные органы. При неявке на работу по уважительным причинам никаких вычетов из зарплаты не производилось. В противном случае администрация делала вычет за прогул в размере дневного заработка за каждый день. Прогулом считалась неявка на работу без уважительных причин в продолжение не менее половины рабочего дня.

О прекращении работы действовали следующие правила: каждый рабочий, нанятый на неопределенный срок, при желании оставить работу обязан был за две недели впредь заявить об этом в контору.

Рабочий, нанятый на определенный срок, прежде окончания заключенного с ним срочного договора не вправе самовольно оставить работу.

Без предупреждения за две недели рабочий мог быть уволен по инициативе заведующего мельницей в следующих случаях: вследствие неявки на работу более трех дней кряду без уважительных причин; вследствие неявки на работу свыше двух недель по уважительной причине; вследствие привлечения рабочего к следствию и суду по обвинению в преступном деянии, влекущем за собою наказание не ниже заключения в тюрьму; вследствие дерзости рабочего, если лица, управляющие мельницей, не позволяли себе дерзко обращаться с рабочими; вследствие обнаружения у рабочего заразительной болезни; вследствие дурного поведения, если оно угрожает имущественным интересам.

Порядок распределения рабочего времени при работе одною сменою был следующим: работа начиналась в 6.00 утра и заканчивалась в 5.30 вечера. По субботам и накануне праздничных дней работа заканчивалась в 4.00 вечера. По воскресным дням работа не производилась.

Правила предусматривали обязательные для рабочих случаи проведения сверхурочных работ. К их числу относили: необходимый ремонт паровых котлов, двигателей, приводов в случае внезапной их порчи (пожар, поломка), вызывающей прекращение работы всей мельницы или одного из ее отделений. Такие работы были обязательными и должны были производиться во всякое время дня и ночи, как будничных, так и праздничных дней. За сверхурочную работу предусматривалась полуторная оплата. Рабочий, отказавшийся от производства этих работ, подвергался взысканию за ослушание.

Табель взысканий за неисправную работу включал в основном штрафные санкции: за сон на работе – в размере дневного заработка; за прием посторонних лиц и беседу с ними – ½ дневного заработка; за несвоевременную смазку машин, за спуск воды из парового котла ниже назначенного уровня – ½ дневного заработка; за опоздание на работу, а также за нарушение тишины и правил обращения с огнем – ½ дневного заработка, но не более 75 копеек. Все денежные взыскания с рабочих должны были записываться в особую книжку и расходовались на нужды рабочих с разрешения фабричного инспектора.

Относительно хранения и расходования штрафного капитала Министерством финансов еще 4 декабря 1890 г. были утверждены специальные правила, в соответствии с которыми штрафной капитал с разрешения чинов фабричной инспекции должен был использоваться исключительно на нужды самих рабочих, в частности на выплату рабочим пособий на погребение членов их семей, в случае болезни членов семьи, а также пособий в связи с временной или стойкой утратой трудоспособности.

Следует также упомянуть, что в России до 1917 г. было принято несколько законов, касающихся социального обеспечения рабочих в случае утраты трудоспособности. Так, в 1912 г. было принято сразу несколько законов по этим вопросам: «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве», «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих», «Об утверждении присутствий по делам страхования рабочих».

Возвращаясь к анализу правил внутреннего трудового распорядка, следует отметить, что они характеризовались детальным регламентированием поведения рабочих на предприятии. Недостаток этого локального акта очевиден: он выражает интересы одной стороны – предпринимателя – и совершенно не учитывает мнение самих рабочих. Такой локальный акт недемократичен по своей сути и не служит цели согласования противоположных интересов сторон.

На основании всего вышеизложенного можно сделать следующие выводы.

1. Социально-трудовые отношения в Ставропольской губернии на рубеже ХІХ-ХХ вв., как и во всей России, характеризовались остротой, конфликтностью на почве ущемления трудовых прав рабочих, низкого уровня охраны труда при жестокой эксплуатации. Не снимали социальной напряженности и многочисленные фабричные законы, принимаемые под натиском массовых выступлений рабочих. Фабричное законодательство царской России было относительно развитым.

2. Несмотря на преобладание централизованных начал в регулировании труда наемных рабочих, царское законодательство закрепляло некоторые полномочия губерний (областей) по правовому регулированию социально-трудовой сферы. На наш взгляд, передача отдельных полномочий регионам была обусловлена особенностями социально-трудовой сферы, стремлением «гасить» на местах очаги социальной напряженности.

Возможности регионального нормотворчества проявлялись:

а) в деятельности губернских (областных) фабричных присутствий, учрежденных законом от 3 июня 1886 г., в соответствии с которым этим органам было предоставлено право издавать обязательные постановления в области охраны труда, медицинского обслуживания рабочих, рабочего времени, сообразуясь с местными условиями. Нормотворческую деятельность присутствий можно оценить как достаточно интенсивную, о чем свидетельствуют многочисленные разъяснения министерств;

б) в деятельности созданных законом от 7 июля 1899 г. губернских или областных по фабричным и горнозаводским делам присутствий по изданию обязательных постановлений, направленных на развитие и применение к местным условиям правил, установленных Главным по фабричным и горнозаводским делам присутствием;

в) в деятельности по признанию прав профсоюзов губернских присутствий по делам об обществах, поскольку Уставы профсоюзов с учетом местных и отраслевых особенностей закрепляли некоторые трудовые права и гарантии рабочих.

3. Локальное регулирование социально-трудовых отношений непосредственно на фабриках и заводах в этот период истории было представлено правилами внутреннего трудового распорядка, которые утверждались фабричным инспектором.

Существенным изъяном рабочего законодательства царской России следует признать отсутствие в нем принципов и норм, направленных на развитие социального партнерства между рабочими и капиталистами.

Коллективно-договорная практика не получила широкого распространения и законодательного признания.

Относительно поздно в России были созданы профсоюзы.

В таких условиях локальное регулирование труда, по сути, выражало интересы только одной стороны – капиталистов. Обострение ситуации в социально-трудовой сфере в конечном итоге ввергло Россию в водоворот социалистической революции.

§ 2. О возможностях регионального нормотворчества в сфере труда в советской России

Собственно трудовое право как самостоятельная отрасль возникло вместе с победой Великой Октябрьской социалистической революции. Сейчас историки склонны переоценивать многие факты советской истории, которые ранее выдавались за несомненные достоинства социализма. Полагаем, советское трудовое право не нуждается в переоценке, оно реально доказало свою социальную направленность в области охраны прав человека труда. Недаром в докладе ученых, подготовленном по заказу фонда им. Эберта, отмечено следующее: «Советский опыт в социальной сфере в обозримой перспективе будет выступать в качестве «мерки должного», по которой будет оцениваться социальная действительность в целом».

Первый КЗоТ был принят в 1918 г. Он закрепил завоевания революции в сфере труда. Кодексу предшествовали знаменитые Декреты советской власти о 8-часовом рабочем дне, о труде женщин и подростков. Неразрывной частью КЗоТ 1918 г. являлась Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа.

Затем были Кодексы законов о труде 1922 и 1971 гг. Последний продолжает действовать и поныне, правда, с многочисленными изменениями и дополнениями.

На разных этапах существования СССР и РСФСР имелись неодинаковые по объему полномочия регионов по регулированию вопросов труда, а также возможности учета местных особенностей при издании трудо-правовых норм органами центральной власти.

Так, Р. З. Лившиц подчеркивал, что «молодая социалистическая государственность требовала жесткой централизации правового регулирования труда»6.

Это требование, по-видимому, вытекало из особенностей исторического периода: гражданская война, а затем годы построения социализма обуславливали установление единых правил нормирования, охраны, оплаты и других условий труда.

Закрепляя в главе 12 предметы ведения органов Советской власти на местах, Конституция РСФСР 1918 г. в ст. 61 возлагала на областные, губернские, уездные и волостные органы Советской власти, а также Советы депутатов «проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти и принятие мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях, а также разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение».

Что имел в виду законодатель, говоря о праве «разрешать все вопросы, имеющие чисто местное (для данной территории) значение», остается неясным. Однако можно предположить, что решение этих местных проблем осуществлялось, в том числе, путем издания местных подзаконных актов.

КЗоТ РСФСР 1918 г. содержал некоторые положения, позволяющие при установлении условий труда учитывать местные особенности.

Это осуществлялось в двух формах:

1) в деятельности местных отделов Наркомата труда;

2) в деятельности местных расценочных комиссий, образуемых при соответствующих профсоюзных организациях, порядок работы которых определялся Наркоматом труда.

В соответствии со ст. 61 КЗоТ 1918 г., распределение трудящихся по группам и категориям для определения размера вознаграждения в пределах каждой отрасли труда производится специальными расценочными комиссиями, местными и центральными.

Ст. 115 предусматривала, что установление норм выработки для трудящихся каждой профессии и определение норм выработки для трудящихся отдельных групп и категорий производятся расценочными комиссиями. При определении норм выработки расценочная комиссия принимает во внимание количество изделий, вырабатываемое обычно трудящимся данной профессии, группы и категории в течение нормального рабочего дня и при нормальных технических условиях. Установленные расценочной комиссией нормы выработки утверждались соответствующим местным отделом труда при участии Совета народного хозяйства.

В приложении к Кодексу законов о труде 1918 г. имелись «Правила об еженедельном отдыхе и о праздничных днях». Пункт 4 правил предоставлял местному отделу труда по согласованию с местным Советом профсоюзов устанавливать для отдельных местностей и даже для отдельных предприятий или их групп иные дни отдыха, в зависимости от особых местных условий и состава населения.

Пункт 8 правил давал право местному Совету профсоюзов с согласия Наркомата труда устанавливать, помимо названных в КЗоТе, особые дни отдыха, но не свыше 10 дней в году, согласовывая эти дни отдыха с обычными для большинства населения данной местности праздниками. Решения об установлении дополнительных дней отдыха должны были заранее опубликоваться для всеобщего сведения.

Местные особенности учитывались и при определении в тарифных положениях размера вознаграждения. Его размер не мог быть ниже прожиточного минимума, установленного Наркоматом труда для населения каждой местности РСФСР.

КЗоТ РСФСР 1922 г. в ст. 112 закреплял право отделов труда на местах по соглашению с губернскими советами профсоюзов устанавливать, помимо указанных в кодексе праздничных дней, особые дни отдыха, но не свыше 10 в год, согласовывая эти дни с местными условиями, составом населения, народными праздниками и т. п.

Дни еженедельного отдыха, в соответствии со ст. 109, устанавливались местными отделами труда по соглашению с советами профсоюзов и могли быть назначены как на воскресные дни, так и на любой другой день недели, в зависимости от национально-религиозного состава рабочих и служащих данной местности.

Указанные положения кодексов 1918 и 1922 гг. позволяют сделать вывод о том, что, несмотря на достаточно сложную экономическую и политическую ситуацию, законодатель признавал необходимость учета специфики местных особенностей в регулировании вопросов труда и предоставлял местным государственным и профсоюзным органам полномочия в установлении условий труда и отдыха населения той или иной местности.

Следует также отметить, что КЗоТ РСФСР 1971 г. отразил тенденцию по жесткой централизации условий труда, не сообразуясь с местными условиями.

В его содержании мы не найдем даже тех скупых по объему положений о местном регулировании, которые имели место в предыдущих кодексах. Так, ст. 60 в категоричной форме подчеркивала, что «общим выходным днем является воскресенье». В такой же категоричной форме ст. 65 перечисляла праздничные дни и т. д.

Оценивая возможности краев и областей в регулировании труда в советское время, следует, прежде всего, принимать во внимание то обстоятельство, что в рамках СССР и РСФСР края и области представляли собой административно-территориальные единицы. Право на собственное правовое регулирование имели только союзные республики.

В соответствии с Конституцией СССР 1937 г., к ведению СССР в лице его высших органов государственной власти и управления относилось установление основ законодательства о труде.

Глава 8 Конституции была посвящена полномочиям местных органов государственной власти: краев, областей, автономных областей, округов. Краевые, областные Советы депутатов трудящихся должны были руководить деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивать соблюдение законов и охрану прав граждан, руководить местным хозяйственным и культурным строительством. В соответствии со ст. 98 Конституции, местные Советы принимают решения и дают распоряжения в пределах прав, предоставленных им законами СССР и союзной республики.

Конституция РСФСР от 21 января 1937 г. относила законодательство о труде к ведению РСФСР, лишая тем самым местные органы государственной власти права на собственное правовое регулирование социально-трудовой сферы. Глава 8 Конституции РСФСР 1937 г. о полномочиях местных Советов депутатов трудящихся полностью воспроизводила содержание аналогичной главы 8 Конституции РСФСР, не закрепляя за местными органами государственной власти каких-либо дополнительных полномочий.

С принятием Конституции СССР 1977 г. краевые, областные Советы депутатов трудящихся были переименованы в Советы народных депутатов. Полномочия местных Советов, помимо Основного Закона, были закреплены Конституцией РСФСР 1978 г., а затем – законом СССР «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов», принятым 25 июня 1980 г.

Местные Советы вправе были принимать решения в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Союза ССР и союзной республики. Решения, принимаемые местными Советами, были обязательны для исполнения всеми расположенными на территории краевого (областного) совета предприятиями, учреждениями, а также должностными лицами и гражданами. При этом закон определял не только форму, но и юридическую силу решений краевых (областных) советов в масштабе всего государства.

Акты местных Советов народных депутатов рассматривались как правовое средство выражения и нормативного закрепления воли всей совокупности граждан, проживающих на данной территории.

Конституции СССР и РСФСР закрепляли принцип абсолютной подзаконности актов местных Советов. Вышестоящим Советам было предоставлено право отменять акты нижестоящих Советов в случае несоответствия их законодательству (ст. 143 Конституции РСФСР 1978 г.).

Анализ полномочий краевого Совета в области труда, использования трудовых ресурсов и подготовки кадров, закрепленных ст. 19 Закона о полномочиях краевых (областных) Советов, позволяет сделать вывод о том, что реального простора для нормотворчества в сфере социально-трудовых отношений у местных Советов практически не было. В основном эти права сводились к распределению и учету трудовых ресурсов, контролю через соответствующие органы за соблюдением законодательства о труде и охраной труда. Компетенция же контролирующих органов, возможные санкции за выявленные нарушения устанавливались исключительно в централизованном порядке.

Далее закон говорит о том, что краевой Совет «принимает участие в разработке совместно с министерствами, государственными комитетами и ведомствами планов обеспечения рабочей силой предприятий, учреждений, организаций, утверждает планы организованного набора рабочих…, осуществляет контроль за выполнением планов».

Совместно с профсоюзами и другими общественными организациями Совет вправе принимать меры по развитию социалистического соревнования.

Пункт 4 ст. 19 Закона закреплял такое полномочие совета, как возможность осуществления руководства подготовкой и повышением квалификации рабочих и служащих на предприятиях, в учреждениях, организациях краевого подчинения, а также контроля за проведением этой работы на предприятиях, в учреждениях вышестоящего подчинения.

Из шести пунктов полномочий краевого Совета, закрепленных в ст. 19, реальным для нормотворчества можно считать лишь п. 6, говорящий о праве установления персональных пенсий местного значения. Хотя здесь стоит пояснить, что, с точки зрения современной системы отраслей отечественного права, пенсионные правоотношения входят в предмет регулирования права социального обеспечения, выделившегося из трудового права в самостоятельную отрасль совсем недавно.

В юридической литературе советского периода иногда предпринимались попытки определить удельный вес нормативных актов (или хотя бы отдельных нормативных положений) в общей массе актов местных Советов. Вывод делали следующий: удельный вес нормативных актов в общей массе решений краевых (областных) Советов достаточно низок. Крупный блок в массиве актов составляли обязывающие и запретительные нормы в сфере охраны природы, направленные на обеспечение исправного состояния жилого фонда, нормы, обеспечивающие надлежащее санитарное состояние на своей территории.

Несмотря на фактическое отсутствие норм права как таковых в решениях местных Советов, некоторые советские ученые-юристы довольно активно высказывались за сокращение фактически отсутствующих нормотворческих полномочий краевых (областных) Советов.

Так, С. А. Авакьян, например, видел немало оснований для унификации правового регулирования многих отношений, которые в то время регулировались децентрализованно. По его мнению, локальные нормы вносят разнобой в правовое регулирование, который необходимо преодолеть путем централизованных норм^7.

Впрочем, законодатель не нуждался в подобного рода рекомендациях, поскольку именно централизованное регулирование социально-трудовой сферы господствовало в период развитого социализма.

Не обладали нормотворческими полномочиями в сфере труда также районные, городские и районные в городах, сельские и поселковые Советы, чьи права были закреплены Указами Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г.

Р. З. Лившиц^8 полагал, что процесс централизации регулирования труда в СССР особенно усилился в предвоенные годы. Так, было отменено право на увольнение по собственному желанию, допускался принудительный перевод квалифицированных работников на работу в другую местность, была увеличена продолжительность рабочего дня, установлена уголовная ответственность за прогул и самовольный уход с работы. Административно-хозяйственные начала продолжали преобладать и в послевоенные годы.

Даже сами тексты законов о труде стали недоступны для трудящихся. Так, КЗоТ РСФСР не переиздавался с 1936 по 1952 гг., а в 1952 г. был переиздан в качестве нумерованного издания, рассылавшегося по списку. В аннотации к кодексу отмечалось, что он предназначен для служебного пользования работниками суда и прокуратуры.

После ХХ съезда КПСС наметились некоторые положительные тенденции. Наиболее вопиющие отступления от принципов трудового договора были отменены. Так, был запрещен принудительный перевод работников, восстановили право на увольнение по собственному желанию, отменили уголовную ответственность за прогул, вернулись к 7-часовому рабочему дню.

В 60-е годы была предпринята попытка провести хозяйственную реформу, в соответствии с которой началось некоторое расширение прав предприятий в области оплаты и стимулирования труда. Однако наметившиеся было демократические тенденции в развитии трудового законодательства были свернуты, как и сама хозяйственная реформа, поскольку централизованные начала в правовом регулировании труда не подверглись ограничению. Существенного продвижения вперед не произошло.

В этих условиях была произведена первая общесоюзная кодификация трудового законодательства 1970–1971 гг. Были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о труде и КЗоТ РСФСР, о котором уже говорилось выше.

Весьма важным является анализ статей Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде, утвержденных Верховным Советом СССР 15 июля 1970 г., посвященных разграничению компетенции Союза ССР и союзных республик по вопросам регулирования труда. Оценка этих положений Основ актуальна для решения проблем, связанных с разграничением полномочий РФ и ее субъектов в сфере регулирования труда.

Разграничение компетенции Союза ССР и союзных республик по регулированию труда производилось по правилам ст. 107 Основ.

Названная статья детально, путем указания на соответствующую статью и даже часть статьи Основ, перечисляла вопросы, которые относятся к ведению Союза ССР, помимо случаев, предусмотренных отдельными статьями. Это, например, установление правил, определяющих: неквалифицированные работы, на которые не может переводиться работник в связи с простоем; продолжительность ночной работы (ст. 25); минимальный размер заработной платы (ст. 36); размер оплаты за частичный брак (ч. 3 ст. 43) и другие вопросы.

Часть 2 ст. 107 Основ закрепляла перечень вопросов, относящихся к ведению Союза ССР и, в определяемых им пределах, к ведению союзных республик. Это правила, определяющие: сокращение рабочего времени для отдельных категорий работников (п. 2 ч. 1 ст. 22); применение шестидневной рабочей недели (ч. 2 ст. 23); работы, производимые в праздничные дни (ст. 31); ограничение удержаний из заработной платы (ч. 5 ст. 50) и многие другие вопросы.

Часть третья этой статьи перечисляла вопросы, относящиеся к совместному ведению Союза ССР и союзных республик. К ним относились: определение случаев применения сверхурочных работ (ч. 2 ст. 27); случаи привлечения к работе в выходные дни, сроки выплаты заработной платы.

Далее, характеризуя правовое регулирование труда в советский период, необходимо сказать о проблемах советского трудового права, признаки кризиса которого, по мнению С. А. Иванова, были заметны уже сразу после принятия Основ и кодексов. Поэтому еще в феврале 1976 г. он представил докладную записку в ЦК КПСС заведующему международным отделом Б. Н. Пономареву. В ней подчеркивалось, что, несмотря на принятие Основ и кодексов, существует серьезная потребность в дальнейшем совершенствовании правового регулирования труда в СССР.

В частности, отмечал ученый, в 20-х годах, когда складывалось советское законодательство о труде, наша страна была впереди других государств по масштабам охраны труда, широте социально-экономических прав трудящихся. Однако к середине 70-х годов условия труда во многих капиталистических странах (США, Англия, Франция, Италия, Скандинавские страны) улучшились по сравнению с 20-ми годами, права работников расширились. Советское же трудовое законодательство в своей основе оставалось прежним^9.

Оно оставалось прежним, прежде всего, потому, что на протяжении многих лет фактически не менялся не только объем трудовых прав и гарантий работников, но и метод правового регулирования – он по-прежнему оставался жестко централизованным. Приоритет этого правового метода в регулировании труда привел к тому, что к началу так называемой перестройки советское трудовое законодательство отставало от потребностей и нужд практики. Оно содействовало уравнительности в оплате труда, так как меры и средства оценки труда определялись в центре, в Москве. Возможностей правового регулирования труда у регионов и предприятий фактически не было. Негативным результатом всего этого стали «деградированное» трудовое сознание трудящихся и низкая заинтересованность в труде и его результатах. В период провозглашенной гласности ученые-трудовики уже не скрывали кризисного характера советского трудового права и в своих публикациях отмечали, что эта отрасль не справляется со своими задачами, не стимулирует трудовую активность работников и не защищает их от эксплуатации со стороны государства. Причем подчеркивалось, что степень этой самой эксплуатации у нас самая высокая в мире.

Кризисное состояние советского трудового права объясняли двумя причинами:

1) экономической ситуацией, которая сводит к нулю эффективность норм трудового права;

2) фундаментальными недостатками самого права.

К числу последних относили: ошибочную ориентацию права на производство, а не на работника, низкий уровень условий труда; полное отсутствие договорных начал; проблемы заработной платы; слабость механизма защиты трудовых прав при массовом их нарушении; узкая сфера действия трудового права, его негибкость, а также излишняя централизация правового регулирования социально-трудовых отношений.

Последняя причина очень важна применительно к предмету и объекту настоящего исследования, поскольку именно отсутствие возможности с учетом местных условий и их особенностей влиять на социально-трудовую сферу путем принятия правовых актов местными органами привело государство и общество к дестабилизации и кризису.

Далее представляется уместным подтвердить конкретными документами, принятыми в Ставропольском крае в советское время краевым Советом, сделанный ранее вывод об отсутствии у местных Советов возможностей и полномочий урегулировать социально-трудовые отношения на своей территории и решить имеющиеся проблемы. Нижеприведенные решения краевого Совета, безусловно, доказывают и тот факт, что в них не содержалось каких-либо норм права, в том числе имеющих отношение к труду.

Вот, к примеру, выписки из решения 8-й сессии Ставропольского краевого Совета народных депутатов 18-го созыва от 28 марта 1981 г., посвященного отчету о работе исполкома краевого Совета народных депутатов и задачам советов края, вытекающим из речи Генерального Секретаря ЦК КПСС, товарища К.У. Черненко, на внеочередном февральском (1984 г.) Пленуме ЦК КПСС:

«Не отвечает предъявляемым требованиям работа по обеспечению роста производительности труда. План по этому показателю не выполнен за прошлый год 24 предприятиями. 12 предприятий допустили ее снижение в сравнении с прошлым годом. На ряде промышленных предприятий края не ведется работа по улучшению организации труда, укреплению трудовой дисциплины. Потери рабочего времени в целом по промышленности Ставропольского края в 1983 г. составили 209 человеко-дней, в результате чего только по этим причинам промышленностью не выполнен план по выпуску продукции на сумму 29 миллионов рублей».

«Краевой Совет решил: считать важнейшей задачей Ставропольского краевого Совета и крайисполкома дальнейшее усиление работы по претворению в жизнь решений 26-го съезда КПСС, последних Пленумов ЦК КПСС по решению продовольственной и энергетической программ, повышению государственной, производственной и трудовой дисциплины, улучшению благосостояния и коммунистического воспитания трудящихся, сосредоточить внимание всех советских и хозяйственных органов на повышении эффективности и интенсивности общественного производства. Обеспечить широкое участие в социалистическом соревновании работников всех отраслей производства, мобилизовать трудовые коллективы на выполнение и перевыполнение планов 1984 г. и пятилетки в целом».

Приведенные выше выписки из решений краевого совета, где так или иначе упоминается сфера труда, свидетельствуют об отсутствии в них признаков правовой нормы, а тем более – правового акта. Этот вывод очевиден даже для человека, далекого от правовой науки. Где гипотеза, диспозиция, санкция?

Однако решения Ставропольского краевого совета можно признать историческими документами, подтверждающими кризисное состояние экономики и социально-трудовой сферы края.

Если местные власти были в правовом отношении бессильны как-то повлиять на сферу труда, то, возможно, ситуацию можно было улучшить, используя потенциал, заложенный коллективно-договорным регулированием?

В литературе выделяют три функции коллективного договора:

1) социальную, смысл которой заключается в обеспечении участия трудящихся в управлении производством. Это позволяет трудящимся в условиях, когда они не являются хозяевами производства, защитить свои права и интересы от произвола со стороны нанимателя путем участия в установлении условий труда;

2) юридическую, заключающуюся в регулировании трудовых отношений на предприятии;

3) морально-политическую, выражающуюся в осуществлении особого коллективно-договорного контроля за выполнением сторонами взаимных обязательств.

Коллективный договор был юридически признан первым КЗоТ РСФСР 1918 г., хотя самого этого понятия в тексте закона не было, а речь шла о тарифных положениях, которые должны были вырабатываться профсоюзами по соглашению с руководителями или владельцами предприятий и хозяйств. Тарифные положения утверждались Наркоматом труда. В них производилось регулирование условий труда на всех предприятиях и хозяйствах: советских, национализированных, общественных и частных.

Правительство РСФСР посвятило коллективным договорам декрет «О порядке утверждения коллективных договоров (тарифов), устанавливающих ставки заработной платы и условий труда» от 2 июля 1918 г.

Утверждение коллективных договоров наркоматом труда свидетельствовало о зарождении административно-командной системы и стремлении из центра руководить коллективно-договорной кампанией.

Однако вскоре заключение коллективных договоров прекратилось, так как наступило время гражданской войны и «военного коммунизма». В этот период борьба работников за свои права на увеличение заработной платы не допускалась, забастовки сопровождались арестами активистов и увольнениями с работы.

Впервые КЗоТ России 1922 г. признал нормативный характер коллективного договора, то есть его стали рассматривать в качестве источника трудового права.

Статья 15 КЗоТ определяла коллективный договор как соглашение, заключаемое профессиональным союзом в качестве представителя рабочих и служащих с одной стороны и нанимателем – с другой, которое устанавливает условия труда и найма для отдельных предприятий, учреждений и хозяйств или группы таковых и определяет содержание будущих личных (трудовых) договоров найма. Коллективные договоры могли быть генеральными (распространяющимися в пределах республики на целую отрасль производства, отрасль народного хозяйства или управления) и локальными (местными). При наличии генеральных коллективных договоров заключение локальных допускалось лишь в случаях и в порядке, специально оговоренных генеральными договорами^10.

Статья 21 сохраняла правило об обязательной регистрации коллективного договора в органах Наркомата труда.

В этот период коллективные договоры заключались в основном на предприятиях негосударственных форм собственности. В сфере государственного сектора имелась тенденция к централизации коллективных переговоров. Локальные коллективные договоры не носили нормативного характера.

Стало наблюдаться резкое вмешательство партийных, государственных органов в процесс заключения коллективных договоров, а это привело к тому, что коллективный договор стал выполнять несвойственную коллективному договору функцию: он превратился в один из инструментов по мобилизации трудящихся на выполнение и перевыполнение планов, соцобязательств, то есть на решение не социальных, а, прежде всего, производственных задач.

Уже с начала 30-х годов коллективные договоры практически перестали заключаться. Они не вписывались (даже в том искаженном варианте) в условия исключительно законодательного (централизованного) регулирования социально-трудовых отношений.

Коллективно-договорная практика была восстановлена только после Великой Отечественной войны. Об этом свидетельствует постановление Совета Министров СССР от 4 февраля 1947 г., предусматривающее заключение коллективных договоров на предприятиях промышленности, транспорта и строительства. Однако коллективные договоры не заключались в учреждениях и органах государственного управления. В это сложное для страны время коллективные договоры не содержали каких-либо нормативных положений, источниками трудового права не являлись.

Вместе с тем они продолжали нести в своем содержании условия, направленные на ориентацию работников по выполнению и перевыполнению соцобязательств и производственных планов.

Как уже отмечалось ранее, в 60-е годы была предпринята попытка как-то оживить экономическую жизнь страны, в том числе и коллективно-договорную практику. Однако реформа не имела успеха.

В постановлении Совета Министров и ВЦСПС от 6 марта 1966 г. «О заключении коллективных договоров на предприятиях» сторонам было предоставлено право регулировать на уровне предприятия некоторые вопросы заработной платы, труда и быта работников. Это постановление давало возможность на деле превратить коллективный договор в полноценный локальный правовой акт.

Вместе с тем регулирование условий труда и заработной платы допускалось лишь в узких рамках, поскольку постановление изобиловало формулировками типа «в соответствии с действующим законодательством», «в пределах предоставленных прав». На практике эти оговорки делали проблематичными внедрение норм права в содержание коллективного договора.

Коллективные договоры «образца 80-х годов» отличались от своих предшественников тем, что были признаны «важнейшей формой привлечения трудящихся к управлению производством», что вполне соответствовало проводимой партией кампании и духу декларативного закона о трудовых коллективах, принятого в СССР в 1983 г.

Коллективно-договорная практика находилась под влиянием и контролем партийно-государственного аппарата. Это привело к утрате доверия к профсоюзам, вставшим на службу государству и партии, а также к утрате значения коллективного договора как локального акта.

В период «горбачевской» перестройки были предприняты попытки очистить заключение коллективных договоров от бюрократизма. Однако это не спасло ни коллективный договор, ни советское государство.

Представляется, что следует согласиться с позицией В. А. Вайпана относительно особенностей истории развития коллективного договора, которая является поистине драматической. Подробный анализ развития коллективно-договорного регулирования в нашей стране обусловлен необходимостью более глубокого осмысления реальных возможностей локального нормотворчества. Без понимания места и роли коллективного договора в системе источников трудового права советского периода невозможен анализ правовых проблем социального партнерства в современный период.

Вывод об отсутствии в коллективных договорах советского периода норм права подтверждается содержанием самих договоров, принимаемых в разные годы на различных предприятиях Ставропольского края.

Так, автором в Государственном архиве Ставропольского края были изучены коллективные договоры Ставропольского районного энергетического управления «Ставропольэнерго», государственного производственного объединения нефтедобывающей промышленности «Ставропольнефтегаз», Невинномысского химического комбината Всесоюзного объединения «Союзазот», Ставропольского завода автоприцепов, Ставропольского производственного обувного объединения «Кавказ», Российского промышленного обувного объединения, управления хлебопекарной промышленности исполкома Ставропольского краевого производственного объединения мясной промышленности.

Анализ содержания коллективных договоров показал, что, несмотря на различные отраслевую принадлежность и условия труда, содержание этих документов практически идентично. Все коллективные договоры словно были написаны «под копирку».

Так, договор, заключенный в 1967 г., отличался от договора за 1975 г. только изменившимися плановыми показателями, которые обязуется выполнить и перевыполнить трудовой коллектив.

Традиционными в советский период в коллективных договорах были следующие разделы:

• обязательства администрации и ФЗМК по выполнению государственного плана производства;

• экономное и бережливое расходование сырья, материалов, топлива и электроэнергии;

• оплата и нормирование труда;

• закрепление кадров на производстве, сокращение текучести, улучшение дисциплины;

• улучшение условий труда и социальное страхование;

• улучшение жилищно-бытовых условий трудящихся;

• воспитание и обучение молодежи;

• улучшение условий труда работающих женщин.

Условия коллективных договоров в основном воспроизводили нормы действующего трудового законодательства.

Представляется, что полезным явился анализ истории развития трудового права в нашем государстве под углом зрения, касающимся возможностей регионального правотворчества в сфере труда. Такой подход позволит нам определить историко-правовые предпосылки для предоставления краям (областям) законотворческих полномочий, выявить преимущества и недостатки регионального регулирования труда^11.

Политика перестройки привела к смене курса, а переход к рынку потребовал изменения соотношения централизованного и локального методов регулирования труда.

Контрольные задания

1. Охарактеризуйте полномочия фабричных (заводских) присутствий в области регулирования условий труда и его охраны.

2. Каковы содержание и порядок утверждения правила внутреннего распорядка в России до 1917 г.?

3. Раскройте положения КЗоТ РСФСР 1918 и 1922 гг. о полномочиях регионов в области правового регулирования труда.

4. Как проводилось разграничение полномочий СССР и союзных республик в области регулирования труда?

Тема 2

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДА В РФОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Правовые принципы регулирования труда в Российской Федерации

В юридической и учебной литературе большое внимание уделяется изучению принципов права и их значению^12. Принципы права обычно раскрываются как исходные начала, выражающие сущность и социальное назначение права. Они пронизывают правовые нормы, являются стержнем или каркасом всей системы права.

Общеизвестно, что право выступает в виде конкретных установлений (дозволение, веление, запрет и т. д.), а норма права – модели поведения людей, организаций, иных субъектов права в различных жизненных ситуациях. Чтобы понять смысл нормы права, прибегают к толкованию, что имеет немаловажное значение. Однако знать coдержание конкретных норм права еще недостаточно для их реализации и правильного применения. Необходимо выявить связь нормы права с другими правовыми нормами, их взаимообусловленность и определить главные черты их содержания и основную направленность.

Эту функцию выполняют принципы. Конечно, принципы возникают не просто так – они являются продуктом человеческого сознания, отражением объективно существующих отношений между людьми (экономических, политических, морали и других). Поэтому можно сказать, что правовые принципы – это руководящие положения (идеи), исходные начала, которые характеризуют основные черты правового регулирования общественных отношений.

Принципы права следует отличать от правосознания, в основе которого находятся оценочные суждения о праве.

Принципы права, отраженные в законодательстве, оказывают значительное регулирующее воздействие. И при применении законов, и при восполнении пробелов в правовом регулировании, и в судебной практике принципы права служат указателями правоприменительной деятельности. С другой стороны, если принципы выражены в законодательстве, то, возможно, они не отличаются от правовых норм? На этот вопрос следует ответить отрицательно.

Отличие принципов от правовых норм заключается в том, что принципы не определены конкретно (не содержат конкретный образец поведения). Нет, как правило, и структуры норм (гипотезы, диспозиции и санкции). Поэтому с помощью принципа нельзя всесторонне урегулировать то или иное общественное отношение. Однако принцип дает возможность правильно понять содержание и взаимосвязи правовых норм, которые это отношение регулируют.

Кроме того, принципы – долговечнее норм, они определяют сущность и содержание не только действующих, но и будущих правовых норм, помогают правильно применять нормы права и решать вопросы, еще не урегулированные правовыми нормами (восполняют пробелы законодательства).

Наконец, принципы права служат основой объединения отдельных норм в единую систему отрасли.

Общеизвестно, что отрасль права существует лишь тогда, когда, помимо своего предмета и метода, характеризуется положениями – специфическими, общими, принципиальными для данной системы норм. Внешнее выражение это находит в выделении внутри каждой отрасли права своей так называемой общей части, содержащей, в том числе, принципы права, охватывающие общие черты содержания конкретных норм данной отрасли права. Такие общие черты в то же время будут характеризовать специфику данной отрасли права в сравнении с другими отраслями.

Один из виднейших ученых в области трудового права Н. Г. Александров полагал невозможным довольствоваться только анализом конкретного содержания различных норм права и считал необходимым выделять содержание права также в обобщенных категориях.

Такой категорией, которая служит для обобщенной характеристики содержания всей данной системы права или отдельных его отраслей (либо отдельных институтов в этих отраслях), по его мнению, являются соответствующие принципы права.

Таким образом, можно определить большое значение принципов права, которое заключается в том, что они:

1) как исходные начала и основные положения, наряду с предметом и методом, обеспечивают единство норм отрасли права;

2) позволяют уяснить смысл законодательства и его связи с экономикой, политикой и моралью;

3) определяют общую направленность и тенденции развития правовых систем и их частей;

4) помогают практическим органам в применении норм и в решении вопросов, не урегулированных нормами права.

Можно сказать, что принципы права представляют собой исходные начала, основные положения, которые определяют взаимосвязь и внутреннюю согласованность правовых норм в пределах как системы права, так и отдельных ее отраслей и институтов.

В науке теории государства и права принято деление (градация) принципов права в зависимости от того, распространяются они на всю систему права, на несколько отраслей или же на отдельную отрасль права. Таким образом, принципы права, охватывающие всю систему права, являются общеправовыми (общими) принципами права. Принципы, распространяющиеся на несколько отраслей, называются межотраслевыми, а принципы, характеризующие наиболее существенные черты одной отрасли, выступают отраслевыми принципами. Последние также именуют основными принципами конкретной отрасли, например основными принципами трудового права.

Ученые в области трудового права всегда проявляли большой интерес к принципам права, их разграничению.

В начале 70-х гг. Н. Г. Александров проводил деление на общие, межотраслевые и внутриотраслевые принципы права.

B. C. Андреев^13, различая принципы права в целом, межотраслевые принципы, свойственные нескольким отраслям права, отраслевые принципы, в то же время отмечал, что встречаются и принципы отдельных институтов отрасли права.

Данной позиции придерживаются и в настоящее время, лишь в отдельных случаях ученые не выделяют межотраслевые принципы. Между тем существуют принципы, выражающие особенности нескольких отраслей права, как например трудового, гражданского и отчасти административного в сфере применения труда. Выделение межотраслевых и соответствующих принципов правового регулирования труда не только в их традиционном понимании, но и с точки зрения закрепления в Конституции РФ, справедливо отмечено Л. А. Сыроватской^14.

Если же исходить из общих позиций большинства ученых в подходе к классификации принципов права, то принято разграничивать их на: принципы права в целом (общие или общеправовые); межотраслевые (нескольких отраслей); принципы трудового права и принципы правовых институтов указанной отрасли.

Указанные принципы взаимосвязаны и в своем построении «по иерархии» различаются степенью общности.

Принципы права в целом (общие или общеправовые) пронизывают всю систему права (все отрасли), выражают то существенное, что присуще всему праву, связано со всеми или с большинством отраслей, объединяет их и способствует стабильности системы права (принцип законности, демократизма, защиты прав человека и др.).

Основополагающие начала и положения о существенном в нескольких отраслях права выступают как межотраслевые принципы (например, принцип свободы труда присущ не только трудовому, но и административному и гражданскому праву в той части, где они связаны с трудом).

Принципам отрасли, в том числе и принципам трудового права, свойственно то, что они, выражая существенное в отрасли права, пронизывают правовые нормы и связаны со всеми или с большинством правовых институтов, составляющих отрасль, либо, с учетом особого положения Общей части отрасли, – с блоками соответствующих норм права или хотя бы с одним институтом Общей части.

Эти принципы, отражая специфику отрасли права, как бы преломляют основные начала права в целом либо нескольких его отраслей, развивая и детализируя их и придавая им определенный механизм обеспечения (гарантии), без которых они оставались бы на уровне декларации.

Так, межотраслевой принцип свободы труда (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ) дополняется отраслевым принципом свободы трудового договора, который выступает правовой формой свободы труда, представляющей наибольшую степень самоопределения сторонам трудового договора (работнику и работодателю).

Отраслевые принципы находят более конкретное выражение в принципах институтов, которые ближе других принципов к обычным нормам права (принципы разрешения индивидуальных или коллективных трудовых споров либо принципы социального партнерства и др.).

Следовательно, под принципами трудового права можно понимать выраженные в этой отрасли права исходные начала и основные положения, определяющие его единство, сущность правового регулирования и общую направленность развития данной системы правовых норм (отрасли трудового права).

Однако в научной литературе есть и иное определение принципов трудового права.

Так, О. В. Смирнов полагает^15, что под принципами трудового права следует понимать закрепленные в действующем законодательстве основополагающие руководящие начала (идеи), выражающие сущность норм трудового права, главные направления политики государства в области правового регулирования общественных отношений, связанных с функционированием рынка труда, применением и организацией наемного труда.

По мнению М. И. Байтина, принципами права необходимо признавать не просто общие, а исходные и определяющие идеи, составляющие основу возникновения, развития и функционирования самого права. Отсюда следует, что концептуальным фундаментом решения проблемы принципов права и трудового права выступает признание единства и взаимопроникновения естественного и позитивного права.

По мнению С. П. Маврина и Е. Б. Хохлова^16, в основе естественного трудового права лежат такие идеи, как идея свободы, равенства всех людей, а также социальной справедливости в обществе.

Конституция РФ в ст. 15 признает приоритет норм международного права.

Фундаментальные принципы социальной политики, которые должны лежать в основе правового регулирования трудовых и непосредственно с ними связанных отношений, закреплены, прежде всего, в Уставе МОТ, связывают государства – члены МОТ независимо от того, ратифицировали ли они соответствующие конвенции. Содержание этих принципов уточнено в принятой на 86-й сессии МКТ (июнь 1998 г.) Декларации основополагающих принципов и прав в сфере труда.

Декларация сформулировала четыре принципа, соблюдение которых является обязательным для всех государств – членов МОТ. Это: свобода объединения и действенное признание права на ведение коллективных переговоров; упразднение всех форм принудительного труда; действенное запрещение детского труда; недопущение дискриминации в области труда и занятий.

Указанные принципы получили нормативное выражение в семи конвенциях, ратификация которых для всех государств – членов МОТ признана первоочередной:

• № 87 «О свободе ассоциаций и защите права на организацию»;

• № 98 «О праве на организацию и на ведение коллективных переговоров»;

• № 29 «О принудительном труде»;

• № 105 «Об упразднении принудительного труда»;

• № 100 «О равном вознаграждении за труд равной ценности»;

• № 111 «О дискриминации в области труда и занятости»;

• № 138 «О минимальном возрасте приема на работу».

Перечисленные выше положения определяют рамки и направления нормотворческой деятельности МОТ и тем самым очерчивают содержание конвенций и рекомендаций.

Одним из основополагающих международно-правовых принципов является принцип запрета принудительного труда. В актах МОТ принудительному труду уделено значительное внимание. Этому вопросу посвящены две конвенции (№ 29 и 105) и две рекомендации (№ 35 и 36).

Конвенция № 29 (1930 г.) обязывает государства упразднить применение принудительного труда во всех его формах в кратчайший срок. Незаконное применение принудительного труда должно подлежать наказанию как уголовное преступление.

Конвенция определяет принудительный труд как «всякую работу или службу, требуемую от какого-либо лица под угрозой наказания, если только данное лицо не предложило добровольно свои услуги».

Приведенное определение принудительного труда не является, однако, всеобъемлющим. Согласно Конвенции, в ряде случаев принуждение к труду законно. Пять видов деятельности, которые включают элементы принуждения, исключаются из определения принудительного труда и, следовательно, считаются законными, допустимыми, но при определенных условиях и ограничениях. Эти виды деятельности таковы:

• работа, требуемая в силу законов об обязательной военной службе и применяемая для работ чисто военного характера;

• работа, являющаяся частью обычных гражданских обязанностей;

• работа, требуемая в силу судебного приговора при условии, что эта работа будет производиться под надзором и контролем государственных властей и указанное лицо не будет передано в распоряжение частных лиц или хозяйственных товариществ;

• работа, необходимость которой вызвана чрезвычайными (непреодолимыми) обстоятельствами;

• мелкие работы для пользы коллектива, если его представители могут высказать свое мнение относительно целесообразности таких работ.

Допуская в ряде случаев обязательный труд, Конвенция № 29 сопровождает такое разрешение определенными условиями и ограничениями. Так, орган власти, имеющий право привлекать к принудительному труду, обязан предварительно убедиться в том, что:

• предполагаемая работа, основанная на принудительном труде, представляет прямой и важный интерес для коллектива, который должен ее выполнять;

• работа является необходимой в настоящее или ближайшее время;

• невозможно привлечь добровольно рабочую силу для выполнения такой работы;

• следствием этой работы не будет слишком тяжелое бремя для населения.

К обязательному труду могут быть привлечены, как правило, трудоспособные лица мужского пола 18–45 лет при уважении семейных и супружеских связей.

Таким образом, привлечение к принудительному труду женщин, молодежи, пожилых людей, инвалидов во всех случаях не должно допускаться. Это также относится к ученикам и учителям средних школ, к административному персоналу. Доля населения, которую разрешено одновременно направить на принудительные работы, не может превысить 25 %.

Максимальный срок трудовой повинности для каждого отдельного лица – 60 дней в году. Условия труда лиц, привлеченных к обязательному труду (заработная плата, рабочее время, время отдыха и т. п.), должны быть такими же, как и для лиц, работающих по вольному найму. Принудительный труд не применяется для выполнения подземных работ. Запрещен принудительный труд как средство коллективного наказания. Любой трудящийся, который по истечении срока принудительного труда пожелает остаться на том же месте в качестве свободного работника, имеет право это сделать.

Конвенция № 105 (1957 г.) ужесточает запреты принудительного труда по сравнению с Конвенцией № 29 и расширяет круг обязательств государств по устранению принудительного труда. Она требует немедленной и полной отмены любых форм принудительного труда по перечисленным в Конвенции основаниям. Запрет принудительного труда рассматривается в контексте защиты прав человека, его свободы, в частности от экономического и социального давления.

Специально перечислены виды труда, которые квалифицируются как принудительный труд:

• в качестве средства политического воздействия или воспитания или в качестве меры наказания за наличие или выражение политических взглядов или идеологических убеждений, противоположных установленной политической, социальной или экономической системе;

• в качестве метода мобилизации и использования рабочей силы для нужд экономического развития страны;

• в качестве средства для поддержания трудовой дисциплины;

• в качестве средства наказания за участие в забастовке;

• в качестве меры дискриминации по признакам расовой, национальной, социальной принадлежности, вероисповедания и религиозной принадлежности.

Рекомендация № 35 призывает государства в дополнение к обязательствам, установленным в Конвенции № 29, избегать какого-либо косвенного принуждения к труду, то есть мер, искусственно усиливающих давление на население с целью заставить искать работу по найму.

Это, в частности, обложение населения такими налогами, которые привели бы к тому, что население было бы вынуждено искать работу по найму на частных предприятиях; введение таких ограничений на владение или пользование землей, которые создали бы серьезные затруднения для трудящихся, пытающихся заработать средства к жизни путем самостоятельной обработки земли; злонамеренное расширение общепринятого понятия «бродяжничество». Особо предлагается избегать каких-либо ограничений добровольного перемещения рабочей силы из одного вида занятости в другой или из одного района в другой, что могло бы иметь косвенным результатом принуждение трудящихся поступать на работу в определенные отрасли хозяйства или районы.

Рекомендация № 36 предлагает принимать все возможные меры к тому, чтобы трудящиеся, занятые обязательным трудом, не подвергались соблазнам в отношении алкоголя.

Нормы, касающиеся запрета принудительного труда, имеются в Рекомендации МОТ № 136 о специальных программах обеспечения занятости и подготовки молодежи в целях развития. Участие в таких программах должно быть добровольным.

Исключения могут быть допущены только посредством законодательных мер и в тех случаях, когда имеется полное соответствие с положениями международных конвенций о принудительном труде и о политике в области занятости.

Рекомендация допускает нарушение принципа добровольности в отношении:

• программ общего образования и профессионального обучения, предусматривающих привлечение в обязательном порядке безработной молодежи к обучению в течение определенного периода после достижения возраста окончания школьного образования;

• программ для молодежи, которая приняла на себя обязательство работать в течение определенного периода в качестве предварительного условия для получения образования или технической квалификации.

Контрольно-надзорные органы МОТ выделяют несколько наиболее распространенных на практике видов принудительного труда, нарушающих конвенции МОТ, к которым относятся:

1) принудительный труд за долги (пеонаж);

2) работа заключенных;

3) принудительный труд в качестве инструмента обеспечения установленной в законодательстве обязанности трудиться;

4) принудительный труд как разновидность наказания.

Комитет экспертов МОТ указывал на ряд стран, которые использовали принудительный труд как средство укрепления трудовой дисциплины.

В числе нарушителей фигурировал и СССР^17. До 1992 г. в ст. 135 КЗоТа РСФСР в числе мер дисциплинарного взыскания был перевод на нижеоплачиваемую работу до 3 месяцев или смещение на нижеоплачиваемую работу на тот же срок, причем в период применения наказания запрещено увольнение по собственному желанию. Это было расценено как нарушение Конвенции № 105. Законом РФ от 25 сентября 1992 г. этот вид взыскания за нарушение трудовой дисциплины отменен.

Комитет экспертов МОТ расценил как осуществление принудительного труда принятые в ряде стран законы о борьбе с тунеядцами. Однако Комитет указал, что законодательные положения относительно бродяжничества и аналогичных нарушений, имеющие целью защитить общество от нарушителей общественного порядка и спокойствия со стороны лиц, которые отказываются трудиться, не противоречат конвенциям МОТ.

Комитет экспертов МОТ указал на то, что законы отдельных стран не определяют с достаточной степенью ясности критерии тунеядства, кроме самого факта отказа от работы. И здесь возможны злоупотребления.

Оценка в качестве тунеядцев и репрессии в отношении лиц, которые живут за счет наследства, супруга, родителей и т. п., представляют собой, с точки зрения экспертов МОТ, нарушение конвенций о запрете принудительного труда.

Следующим важнейшим правовым принципом, признанным мировым сообществом, является принцип равенства работников и запрет дискриминации.

Международные стандарты, касающиеся равенства в труде, относятся к числу первостепенных.

Дискриминация работников обесценивает в значительной мере запрет принудительного труда, поскольку лишает жертв дискриминации свободы выбора. Дискриминация унижает человеческое достоинство работников, развращает их сознание, создает напряженность в сфере трудовых отношений, питает враждебность одних групп работников в отношении других и, наконец, несовместима с социальным миром и даже создает в ряде случаев опасность международных столкновений, то есть таит угрозу миру во всем мире.

Неудивительно, что в актах МОТ имеется большое число норм и положений, направленных против дискриминации в сфере труда. Этому посвящены Конвенция № 111 о дискриминации в области труда и занятий, Конвенция № 117 об основных целях и нормах социальной политики, Конвенция № 156 о трудящихся с семейными обязанностями, Конвенция № 100 о равном вознаграждении, Рекомендация № 165 о трудящихся с семейными обязанностями, Рекомендация № 90 о равном вознаграждении, Рекомендация № 162 о пожилых трудящихся.

Наиболее общим по содержанию документом является Конвенция № 111. Она обязывает государства определить и проводить национальную политику, направленную на поощрение равенства возможностей и обращения в отношении труда и занятий с целью искоренения всякой дискриминации.

Дискриминация подразумевает:

а) всякое различие, недопущение или предпочтение, проводимое по признаку расы, цвета кожи, пола, религии, политических убеждений, иностранного или социального происхождения, приводящее к уничтожению или нарушению равенства возможностей или обращения в области труда и занятий;

б) всякое другое различие, недопущение или предпочтение, приводящие к тем же результатам.

Отметим, что, по общепринятому толкованию, Конвенция № 111 запрещает не только прямую дискриминацию (когда устанавливаются откровенно дискриминационные положения), но и косвенную (когда дискриминация возникает как объективное последствие мер, которые вводятся и применяются для всех категорий трудящихся, без каких бы то ни было различий).

Конвенция № 111 запрещает дискриминацию по признакам расы, цвета кожи, пола, религии, политических убеждений, иностранного или социального происхождения. Конвенция № 168 дополнительно запретила осуществлять дискриминацию по возрасту и в связи с утратой трудоспособности. И наконец, Рекомендация № 162 призывает государства принять меры по недопущению дискриминации пожилых трудящихся.

Разумеется, государства могут расширить перечень мотивов, по которым не допускается дискриминация. Так, некоторые государства дополнительно запрещают дискриминацию сексуальных меньшинств и больных СПИДом.

С точки зрения МОТ (Конвенция № 117), целью социальной политики является ликвидация дискриминации работников применительно ко всем аспектам труда и трудовых отношений, а именно:

• допуска на государственную или частную службу;

• условий найма и продвижения по службе;

• возможностей для профессионального обучения;

• условий труда;

• мероприятий по здравоохранению, охране труда и обеспечению благосостояния трудящихся;

• дисциплины;

• участия в переговорах о заключении коллективных договоров;

• ставок заработной платы, которые определяются в соответствии с принципом равной платы за труд равной ценности на одинаковых операциях и предприятиях.

Конвенция № 111 исключает из понятия дискриминации:

• любое различие, недопущение или предпочтение, основанное на специфических требованиях работы;

• любые меры, направленные против лица, в отношении которого имеются обоснованные подозрения или если доказано, что оно занимается деятельностью, подрывающей безопасность государства, при условии, что заинтересованное лицо имеет право обращения в компетентный орган, созданный в соответствии с национальной практикой.

Данное положение толкуется таким образом, что, во-первых, должны существовать серьезные подозрения о конкретной деятельности конкретного лица, а не сам факт его принадлежности к определенной расе, национальности, партии или иной группе, и, во-вторых, компетентный орган, созданный для рассмотрения жалобы данного лица, должен быть независимым от административных властей, находиться в иерархической структуре выше того органа, чье решение обжалуется, обеспечивать гарантии независимости и беспристрастности, обосновывать свое решение серьезными аргументами и давать возможность жалобщику изложить свою позицию.

Не рассматриваются как дискриминация меры социальной защиты, направленные на удовлетворение особых нужд лиц, которые по соображениям пола, возраста, физической неполноценности, семейных обстоятельств или социального или культурного уровня признаются нуждающимися в особой защите или помощи.

В отношении инвалидов это специально отмечено в Конвенции МОТ № 159, согласно которой позитивные меры, направленные на обеспечение подлинного равенства обращения и возможностей для инвалидов и других трудящихся, не считаются дискриминацией последних (ст. 4).

В этой связи возникает вопрос о законности так называемой дискриминации наоборот, когда определенное число рабочих мест выделяется группам, подвергшимся ранее дискриминации, для того чтобы улучшить перспективы получения ими работы и социального продвижения.

С позиции международного трудового права меры такого рода не должны рассматриваться как дискриминация, если они направлены на то, чтобы обеспечить равновесие между различными группами и защиту меньшинств или компенсировать дискриминацию в отношении более отсталых экономических групп населения.

Совместимость таких мер с конвенциями МОТ в значительной мере зависит от фактической ситуации, которая оправдывала бы их применение на практике.

Конвенция МОТ № 100 обязывает государства использовать национальные методы установления ставок вознаграждения с целью обеспечивать применение принципа равного вознаграждения мужчин и женщин за труд равной ценности. Иными словами, ставки вознаграждения должны определяться без дискриминации по признаку пола.

Отметим, что данная конвенция использует понятие «труд равной ценности», которое имеет более широкое значение, чем «равный труд», и направлено на то, чтобы предотвратить косвенные ограничения принципа равенства вознаграждения, возможного при применении понятия «равное вознаграждение за равный труд». При применении последнего понятия возможна дискриминация женщин в отношении размера заработной платы под тем предлогом, что специфически женский труд не равен мужскому (меньше физические нагрузки и т. п.).

В международных документах встречаются оба понятия. Понятие «труд равной ценности» применяется в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах. Во Всеобщей декларации прав человека используется понятие «равный труд».

Применение понятия «труд равной ценности» предполагает сравнение различных типов работ, при котором пол работника не должен приниматься во внимание. Различие в ставках вознаграждения, которое соответствует разнице, вытекающей из объективной оценки исполняемой работы, не рассматривается при этом как противоречащее принципу равного вознаграждения мужчин и женщин.

Понятие вознаграждения применительно к Конвенции № 100 включает основную или минимальную заработную плату и всякое другое вознаграждение, предоставляемое прямо или косвенно, в деньгах или в натуре.

Наряду с универсальными актами МОТ о равенстве в сфере труда действует немало конвенций и рекомендаций, которые относятся к определенным категориям трудящихся: работникам-мигрантам, лицам с семейными обязанностями, морякам, сельскохозяйственным рабочим, представителям коренного населения.

Так, Конвенция № 156 имеет целью обеспечить равное обращение и равные возможности для трудящихся (как мужчин, так и женщин) с семейными обязанностями. К ним относятся работники, имеющие семейные обязанности в отношении находящихся на их иждивении детей или других ближайших родственников – членов семьи, которые нуждаются в уходе или помощи, когда такие обязанности ограничивают возможности профессиональной подготовки, участия или продвижения в трудовой деятельности.

Конвенция обязывает государства принять меры к тому, чтобы лица с семейными обязанностями, которые выполняют или желают выполнить оплачиваемую работу, могли делать это, не подвергаясь дискриминации, и, насколько это возможно, гармонично сочетать профессиональные и семейные обязанности.

Должны быть приняты меры, соответствующие национальным условиям и возможностям, с тем, чтобы трудящиеся с семейными обязанностями могли осуществлять право на свободный выбор работы и чтобы принимались во внимание их потребности в сфере занятости.

Должны также применяться меры, в том числе в области профессиональной ориентации и подготовки, которые позволили бы трудящимся с семейными обязанностями нормально трудиться, а также возобновлять трудовую деятельность после отсутствия на работе в связи с выполнением своих обязанностей. Наличие семейных обязанностей не может служить основанием для увольнения.

Рекомендация № 165 призывает не допускать прямой или косвенной дискриминации, основанной на признаках семейного положения. В частности, семейное положение или семейные обязанности не должны служить сами по себе основанием для отказа в предоставлении работы или для прекращения трудовых отношений.

В указанной Рекомендации предусмотрен комплекс мер – своего рода государственная программа оказания помощи трудящимся с семейными обязанностями в области профессиональной подготовки, условий труда, социального обеспечения и обслуживания; предусмотрена организация соответствующих государственных и общественных учреждений и служб. В числе прочего предлагается постепенное сокращение продолжительности рабочего времени, сверхурочной работы, более гибкое регулирование графиков работы, отпусков.

Трудящийся (мужчина или женщина), на иждивении которого находится ребенок, должен в случае болезни последнего иметь возможность получения отпуска. Трудящийся с семейными обязанностями должен также иметь возможность получения отпуска в случае болезни ближайшего родственника – члена его семьи, который нуждается в его уходе или помощи.

Конвенция № 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, требует от соответствующих правительств в рамках национального законодательства принятия специальных мер в отношении найма и условий занятости трудящихся из коренных народов, если они не получают эффективной защиты по законам, распространяющимся на всех трудящихся.

Правительства должны делать все возможное для недопущения дискриминации трудящихся, принадлежащих к соответствующим народам, в частности в отношении доступа к занятости, включая квалифицированный труд, а также мер по профессиональному росту, равного вознаграждения за труд равной ценности, безопасности и гигиены труда, права на объединение и на свободное участие в любой законной профсоюзной деятельности, а также права заключать коллективные договоры.

Правительственная политика должна обеспечить достижение следующих главных целей:

• чтобы трудящиеся, принадлежащие к соответствующим народам, пользовались защитой, предоставляемой национальным законодательством другим трудящимся, и чтобы они получали полную информацию об имеющихся у них правах по трудовому законодательству, а также о средствах защиты этих прав;

• чтобы трудящиеся, принадлежащие к соответствующим народам, не ставились в условия, представляющие опасность для их здоровья, в частности в связи с воздействием пестицидов и других токсических веществ;

• чтобы трудящиеся, принадлежащие к соответствующим народам, не были объектами систем принудительного найма, включая кабальный труд и другие формы долговой зависимости.

Привлечение лиц, принадлежащих к соответствующим народам, к принудительному выполнению каких-либо личных услуг в любой форме, оплачиваемых и неоплачиваемых, запрещается и подлежит наказанию.

Среди всех групп национального сообщества и особенно среди групп населения, имеющих непосредственные контакты с соответствующими народами, должны осуществляться меры просветительского характера с целью искоренения предубеждений, которые они могут питать по отношению к этим народам. При применении к соответствующим народам национальных законов, в том числе трудовых, должны учитываться их обычаи или обычное право.

Главные антидискриминационные конвенции МОТ (№ 111, 100) дополняются антидискриминационными рекомендациями (№ 111 и 90).

В Рекомендации № 111 установлено, что все лица должны без дискриминации пользоваться равенством возможностей и обращения в отношении доступа к учреждениям, ведающим профессиональной ориентацией и трудоустройством, доступа по собственному выбору к обучению и работе на основании личных склонностей.

Профсоюзы и организации предпринимателей не должны допускать дискриминации в отношении принятия в состав своих членов, сохранения членства или участия в своей деятельности.

Рекомендация № 90 содержит дополнительные предложения относительно применения принципа равенства вознаграждения. В частности, детализируются меры, которые должны быть приняты правительством в тех областях, где оно осуществляет прямой или косвенный контроль (трудоустройство, профессиональная ориентация, социальные услуги, научные исследования и т. д.).

Возрастные категории, относящиеся к пожилым, определяет каждая страна в соответствии с национальным законодательством, практикой и местными условиями.

Выход на пенсию по возможности осуществляется на добровольной основе. Пожилые трудящиеся должны пользоваться равенством возможностей и обращения во всех сферах труда и занятости. Это относится к доступу к работе по их выбору, хотя в исключительных случаях могут устанавливаться возрастные ограничения для некоторых видов работ.

Запрет дискриминации не должен неблагоприятно отражаться на признанных необходимыми специальных мерах защиты или помощи пожилым трудящимся, то есть в данном случае, согласно общепринятому толкованию, допустима «позитивная дискриминация».

С точки зрения МОТ, обеспечение равенства в сфере труда должно включать принятие мер по предотвращению сексуальных приставаний. Позиция МОТ по данному вопросу нашла отражение в Резолюции, одобренной 71-й сессией МОТ в 1985 г.

В этой Резолюции сексуальные приставания определяются как нежелательное сексуальное внимание, которое проявляется в оскорбительных замечаниях, пошлых шутках, неуместных комментариях по поводу одежды, внешнего вида какого-либо лица, его семейного положения, снисходительное или патерналистское отношение, унижающее человеческое достоинство, похотливые взгляды, соответствующие жесты.

Все эти действия могут рассматриваться как сексуальные приставания, если они дают понять объекту приставаний, что от его соответствующего поведения зависят условия найма и сам наем на работу, разного рода льготы и блага.

Таким образом, основополагающие принципы правового регулирования труда и принципы трудового права сформулированы в правовых актах ООН, конвенциях и рекомендациях Международной организации труда. Поскольку Россия как правопреемник СССР несет обязательства по ратифицированным конвенциям, постольку трудовое законодательство Российской Федерации должно соответствовать указанным принципам.

Общеправовые и межотраслевые, а в определенной мере и отраслевые принципы российского права нашли закрепление в Конституции РФ.

Трудовому праву присущи свои собственные основные (отраслевые) принципы, связанные самым тесным образом с общеправовыми и межотраслевыми принципами, свойственными как трудовому, так и гражданскому, а отчасти и административному праву в сфере применения труда.

Основные принципы трудового права также закреплены в Конституции РФ 1993 г. При этом в одних случаях отраслевой принцип определенным образом сочетается с межотраслевым принципом (ст. 30); иногда это взаимообусловленность отраслевого и межотраслевого принципов (ч. 4 ст. 37 и ст. 45, 46), а в других случаях отраслевой принцип проявляется самостоятельно (как, например, в ч. 3, 4, 5 ст. 37) и др.

Выраженные в Конституции РФ 1993 г. указанные межотраслевые и отраслевые принципы раскрываются, дополняются и конкретизируются принципами трудового права, обычно подкрепленными гарантиями в нормах трудового законодательства. Их соотношение показывает тесную связь и в то же время выявляет зависимость закрепленных в трудовом законодательстве отраслевых принципов, в которых преломляются принципы права, получившие закрепление в Конституции РФ.

В ст. 37 Конституции РФ признаются свобода труда и право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду и выбирать род деятельности и профессию при запрещении всякой дискриминации и принудительного труда.

Закреплено право каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой-либо дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы.

Признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку.

Право на отдых как одно из основных прав человека закрепляется рядом конституционных гарантий. Работающим по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск.

Предусмотрено право каждого на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ст. 30 Конституции РФ).

В ст. 7 Конституции 1993 г. Российская Федерация провозглашается социальным государством, охраняющим труд и здоровье людей, устанавливающим гарантированный минимальный размер оплаты труда и обеспечивающим государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан.

В соответствии с Конституцией РФ, в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ (ч. 4 ст. 15 Конституции).

Конституционные принципы, а также общепризнанные принципы и нормы международного права, как и международные договоры РФ, играют основополагающую роль исходя из общей направленности и тенденций развития правовых систем в области признания и защиты прав и свобод человека, в том числе в сфере труда.

В целях обеспечения правильного и единообразного применения судами международного права и выполнения международных обязательств при осуществлении правосудия Пленум Верховного Суда РФ 10 октября 2003 г. принял постановление № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»18.

В таких международно-правовых актах, как Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН (1948 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), конвенции и декларации МОТ, закреплены как общечеловеческие высокогуманные интересы, так и непреходящие общечеловеческие ценности, связанные с правами и свободами человека, включая такие жизненно важные для каждого человека, как трудовые права и свободы.

Исходя из общепризнанных принципов и норм международного права и в соответствии с Конституцией РФ, в ТК РФ, в ст. 2, впервые законодательно сформулированы основные принципы трудового права, определенная часть которых выражает основные права и обязанности работника.

Но принципы трудового права адресованы не только работнику, но и работодателю и другим субъектам трудового права. В этом, как и в законодательном закреплении основных принципов трудового права, ТК значительно отличается от ранее действовавшего КЗоТ.

При исследовании основных принципов трудового права позиции ученых значительно расходились в их оценке. Это объясняется тем, что в КЗоТ принципы трудового права как основные начала не были ни выделены текстуально, ни сформулированы на законодательном уровне. Они рассматривались как «основные права и обязанности работника», которые получили закрепление в ст. КЗоТ.

Большинство ученых считали это вполне обоснованным для такой отрасли, как трудовое право, где работник является наименее защищенным субъектом по сравнению с работодателем.

Другие ученые считали, что это – упрощенный подход, связанный с содержанием ст. 2 КЗоТ, определявшей основные права и обязанности только одного субъекта – работника. Между тем принципы не должны сводиться лишь к правам и обязанностям одного работника. Их проявление гораздо шире, поскольку они своим регулирующим воздействием охватывают всех субъектов трудового права, включая работников, работодателей, трудовые коллективы и их представительные органы.

В Трудовом кодексе РФ (в отличие от КЗоТ) основные принципы трудового права выделены как основные принципы правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений и законодательно сформулированы в ст. 2 «Основные принципы правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений».

Исходя из общепризнанных принципов и норм международного права и в соответствии с Конституцией РФ, основными принципами правового регулирования трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений, признаются:

• свобода труда, включая право на труд, который каждый свободно выбирает или на который свободно соглашается, право распоряжаться своими способностями к труду, выбирать профессию и род деятельности;

• запрещение принудительного труда и дискриминации в сфере труда;

• защита от безработицы и содействие в трудоустройстве;

• обеспечение права каждого работника на справедливые условия труда, в том числе на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, права на отдых, включая ограничение рабочего времени, предоставление ежедневного отдыха, выходных и нерабочих праздничных дней, оплачиваемого ежегодного отпуска;

• равенство прав и возможностей работников;

• обеспечение права каждого работника на своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной платы, обеспечивающей достойное существование человека для него самого и его семьи, и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда;

• обеспечение равенства возможностей работников безо всякой дискриминации на продвижение по работе с учетом производительности труда, квалификации и стажа работы по специальности, а также на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации;

• обеспечение права работников и работодателей на объединение для защиты своих прав и интересов, включая право работников создавать профессиональные союзы и вступать в них;

• обеспечение права работников на участие в управлении организацией в предусмотренных законом формах;

• сочетание государственного и договорного регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;

• социальное партнерство, включающее право на участие работников, работодателей, их объединений в договорном регулировании трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;

• обязательность возмещения вреда, причиненного работнику в связи с исполнением им трудовых обязанностей;

• установление государственных гарантий по обеспечению прав работников и работодателей, осуществление государственного надзора и контроля за их соблюдением;

• обеспечение права каждого на защиту государством его трудовых прав и свобод, в том числе в судебном порядке;

• обеспечение права на разрешение индивидуальных и коллективных трудовых споров, а также права на забастовку в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными федеральными законами;

• обязанность сторон трудового договора соблюдать условия заключенного договора, включая право работодателя требовать от работников исполнения трудовых обязанностей и бережного отношения к имуществу работодателя и право работников требовать от работодателя соблюдения его обязанностей по отношению к работникам, трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права;

• обеспечение права представителей профессиональных союзов осуществлять профсоюзный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права;

• обеспечение права работников на защиту своего достоинства в период трудовой деятельности;

• обеспечение права на обязательное социальное страхование работников.

Дополнительно они раскрываются в ст. 3 ТК о запрещении дискриминации и в ст. 4 ТК о запрещении принудительного труда. В юридической литературе принципы трудового права обозначены по-разному: «основные принципы трудового права», «основные принципы правового регулирования труда», «правовые принципы организации труда». Все указанные формулировки являются, по сути, идентичными, поскольку речь идет об одной и той же категории трудового права.

Основные принципы, закрепленные в указанных статьях Трудового кодекса, адресованы всем субъектам трудового права: работнику, работодателю, коллективу работников, их представителю – профессиональному союзу и др.

В новейшей литературе по трудовому праву отмечается, что в каждом основном принципе трудового права отражены не только основные трудовые права и обязанности, но и их юридические гарантии.

Таким образом, ныне нет пробела в плане юридического закрепления основных принципов трудового права в законодательстве – они закреплены в отдельных статьях ТК (ст. 2, 3, 4 раздела «Общие положения»), но могут быть закреплены и в иных статьях ТК, особенно принципы правовых институтов отрасли.

Так, межотраслевой принцип свободы труда дополняется и конкретизируется в нормах раздела III ТК, посвященного трудовому договору, принципом свободы трудового договора. Данный принцип не получил закрепления в отдельной статье ТК, но «вытекает» из ряда статей, где он закреплен методом косвенной фиксации.

Поэтому на основе принципа свободы труда и свободы трудового договора работника, принявшего решение о расторжении трудового договора по собственному желанию, задержать на работе невозможно. У работника есть это право, он должен лишь предупредить работодателя за определенный срок (как правило, за две недели) в письменной форме о своем увольнении по собственному желанию.

Разработанные в науке трудового права подходы к определению принципов, в целом восприняты законодателем, тем более что они исходят из общепризнанных принципов и норм международного права и сформулированы в соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 2 ТК).

Основные принципы трудового права закреплены в ст. 2 ТК, дополняющейся ст. 3 и 4, составляющими в совокупности 20 принципов, краткое содержание которых рассматривается ниже в той последовательности, в которой они установлены в указанных статьях.

1. Принцип свободы труда, включая право на труд, соответствует Конституции РФ (ч. 1 ст. 37), провозгласившей свободу труда, право каждого заниматься любой трудовой деятельностью по своему выбору. Данный принцип свободы труда, включая право на труд, который каждый свободно выбирает или на который соглашается, право каждого распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, несовместим с принудительным трудом и дискриминацией, запрещенными законом. В противном случае невозможны ни свобода труда, ни право на труд, который каждый свободно выбирает или на который свободно соглашается. Каждый гражданин (физическое лицо) свободен в своем выборе труда, как и в выборе профессии и рода деятельности. Указанный принцип дополняется гарантиями и воплощается в соответствующих нормах ТК, включая раздел III «Трудовой договор». Принцип свободы труда, как было рассмотрено, дополняется отраслевым принципом свободы трудового договора, поскольку только его стороны вправе заключать, изменять и прекращать данный договор.

Принципы запрещения принудительного труда и дискриминации, закрепленные в ст. 2 ТК, раскрываются в отдельных статьях ТК (ст. 3 и 4).

2. Принцип запрещения дискриминации означает, что каждый имеет равные возможности для реализации своих трудовых прав. Никто не может быть ограничен в трудовых правах и свободах или получать какие-либо преимущества в зависимости от обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника. Не являются дискриминацией те исключения, предпочтения, а также ограничения прав работников, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите. Если лица считают, что они подверглись дискриминации в сфере труда, они вправе обратиться в органы федеральной инспекции труда и (или) в суд с требованием об устранении дискриминации, о восстановлении нарушенных прав.

Этот важный принцип, дополненный определенными гарантиями, закреплен в других статьях ТК (например, ст. 64, 132 и др.).

Правила ст. 3 ТК о запрещении дискриминации в сфере труда соответствуют Конституции РФ (ч. 2 ст. 19), гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства и т. д. и ратифицированной РФ Конвенции МОТ № 111 «О дискриминации в области труда и занятости» (1958 г.).

В соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 37) и конвенциями МОТ № 29 «О принудительном труде» (1930 г.) и № 105 «Об упразднении принудительного труда» (1957 г.), в ст. 4 ТК устанавливается принцип запрещения принудительного труда, который определяется как выполнение работы под угрозой применения какого-либо наказания (насильственного воздействия), в том числе в целях поддержания трудовой дисциплины или в качестве меры воздействия за участие в забастовке и др.

Одновременно устанавливаются виды работ, которые не считаются принудительным трудом (несение воинской обязанности и др.).

Вместе с тем к принудительному труду, согласно ст. 4 ТК, относятся:

• нарушение установленных сроков выплаты заработной платы или выплаты ее не в полном размере;

• требование работодателя по исполнению трудовых обязанностей работником, когда работник не обеспечен средствами коллективной или индивидуальной защиты либо работа угрожает жизни или здоровью работника.

Данный принцип также находит отражение в ст. 142, 220 и других статьях ТК РФ.

Принцип защиты от безработицы и содействия в трудоустройстве соответствует закрепленному Конституцией РФ праву на защиту от безработицы (ч. 3 ст. 37). Данный принцип нашел свое выражение в Законе о занятости, иных нормативных правовых актах, регулирующих квотирование рабочих мест, организацию общественных работ и др.

В указанном Законе определены направления государственной политики в области занятости, порядок разработки и реализации целевых программ, предусмотрены полномочия органов государственной службы занятости и др.

Принцип обеспечения права каждого работника на справедливые условия труда основывается на положениях ч. 3 ст. 37 Конституции РФ и ст. 7 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) о праве каждого на справедливую заработную плату и равное вознаграждение за труд равной ценности без какого бы то ни было различия; на условия работы, отвечающие требованиям безопасности и гигиены; на отдых, досуг и разумное ограничение рабочего времени и оплачиваемый периодический отпуск, равно как и вознаграждение за работу в праздничные дни; одинаковую для всех возможность продвижения в работе на соответствующие более высокие ступени исключительно на основании трудового стажа и квалификации.

Указанные положения обеспечиваются такими установленными на федеральном уровне гарантиями, как продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск, охрана труда и другие условия, закрепленные, прежде всего, в ТК и действующие в отношении всех работников.

Особенности условий труда отдельных категорий работников предусмотрены в разделе XII ТК РФ (например, особенности регулирования труда руководителя организации, лиц, работающих по совместительству, надомников и др.).

Принцип равенства прав и возможностей работников основывается на конституционном принципе, определяемом ст. 19 Конституции РФ.

Все работники наделяются равными правами независимо пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

ТК РФ, другие законы, иные нормативные правовые акты устанавливают права и гарантии работников на определенном уровне, который не может снижаться по отношению к трудовому законодательству.

Например, нормальная продолжительность рабочего времени, установленная ст. 91 ТК, не может превышать 40 часов в неделю как максимальный предел рабочего времени, а ежегодный основной оплачиваемый отпуск, согласно ст. 115 ТК, предоставляется работникам на минимальном уровне продолжительностью 28 календарных дней. Их изменения могут иметь место, если они более благоприятны по сравнению с предусмотренными законами, иными нормативными правовыми актами.

Так, продолжительность рабочего времени может быть менее 40 часов в неделю, а ежегодный оплачиваемый отпуск – более 28 календарных дней (например, в соответствии с коллективным договором – ч. 2 ст. 41 ТК).

Принцип обеспечения права работника на своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной платы раскрывается путем уточнения, что справедливая заработная плата должна обеспечивать достойную жизнь работника и его семьи и не может быть ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.

Основой данного принципа является ст. 7 Пакта об экономических, социальных и культурных правах и ч. 3 ст. 37 Конституции РФ.

Данный принцип находит закрепление в нормах Трудового кодекса РФ о системе основных государственных гарантий по оплате труда (ст. 130 и др.), о регулировании минимальной заработной платы (ст. 133), о регулировании порядка и сроков выплаты заработной платы (ст. 136), об ограничении ее удержаний (ст. 137) и др.

Следует иметь в виду, что положения ч. 1 ст. 133 ТК об установлении минимальной заработной платы не ниже прожиточного минимума трудоспособного человека пока не действуют. Порядок и сроки введения размера минимальной заработной платы, согласно ст. 421 ТК, устанавливаются федеральным законом.

Справедливость заработной платы должна обеспечиваться соблюдением условий (критериев) оплаты по труду.

Как следует из ст. 132 Трудового кодекса, заработная плата каждого работника зависит от его квалификации, сложности выполняемой работы, количества и качества затраченного труда и максимальным размером не ограничивается.

При этом запрещается какая-либо дискриминация при установлении и изменении размеров заработной платы и других условий труда.

Принцип обеспечения равенства возможностей работников на продвижение по работе, профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации основывается на положениях Пакта об экономических, социальных и культурных правах ч. 2 и 3 ст. 19 Конституции РФ, запрещающей любые формы дискриминации и провозглашающей равенство прав и возможностей. Данный принцип находит развитие в нормах ТК, в том числе в разделе IX.

Принцип обеспечения права работников и работодателей на объединение для защиты своих прав и интересов основан на положениях Конвенции МОТ № 87 «О свободе ассоциации и защите права на организацию» (1948 г.) и Конституции РФ, закрепляющей право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ст. 30).

Работники и работодатели создают либо вступают в объединения (организации) для защиты интересов, прав своих членов и с целью представительства интересов работников либо работодателей в сфере труда, включая систему социального партнерства.

Работники объединяются в профессиональные союзы, которые определены ТК в качестве их представителей (ст. 29–31). Иные представители избираются работниками лишь в случаях, установленных ТК РФ, и могут представлять интересы этих работников согласно ст. 31 ТК РФ.

Интересы работодателей представляют их объединения – некоммерческие организации, а в установленных случаях – иные представители (ст. 33, 34 ТК).

Принцип обеспечения права работников на участие в управлении организацией базируется на положениях рекомендаций МОТ № 94 «О сотрудничестве на уровне предприятия» (1952 г.) и № 129 «О связях на предприятиях» (1967 г.).

Данный принцип получил свое развитие в ТК, в котором предусматривается участие работников в управлении организацией и формы такого участия, но перечень этих форм не является исчерпывающим. Могут использоваться и иные формы, предусмотренные законами, соглашениями, коллективным договором, учредительными документами, локальными нормативными актами (ст. 52, 53 ТК). Наряду с этим указанный принцип находит отражение в отдельных статьях ТК, его положениях, охватывающих социальное партнерство в сфере труда, либо принятие решений работодателем с учетом мнения профсоюзного органа (ст. 371 ТК) и др.

Таким образом, в ТК закрепляются как непосредственная форма участия работников, например, в общем собрании организации (конференции), так и участие работников в управлении организацией через своих представителей, как правило, через профсоюзы.

Принцип сочетания государственного и договорного регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений выражается во многих нормах ТК, посвященных источникам трудового права, включая соглашения, коллективный договор, локальные нормативные акты и др. На государственном (федеральном) уровне закрепляются определенные трудовые права и гарантии их реализации, условия труда работников.

На коллективно-договорном уровне условия труда конкретизируются и дополняются, могут повышаться социально-бытовые льготы и гарантии, устанавливаемые в коллективных договорах и соглашениях.

Индивидуально-договорное регулирование носит вспомогательный характер и направлено в основном на индивидуализацию и конкретизацию условий трудовых договоров.

В определенных случаях Трудовой кодекс РФ отсылает непосредственно к коллективному договору, требующему согласованного решения социальных партнеров рамках конкретной организации, или к трудовому договору, основанному на соглашении сторон.

Так, в области заработной платы и нормирования труда отсылки к коллективному договору и трудовому договору даны в ст. 135, 136, 139, 143, 149, 151, 152, 154, 158, 159 ТК РФ.

Соотношение государственного и договорного регулирования проявляется и в том, что не допускается установление условий коллективных договоров, трудового договора и соглашений, снижающих уровень прав и гарантий работников, установленный трудовым законодательством (ч. 2 ст. 9 ТК РФ).

Если такие условия включены в коллективный договор, соглашение или трудовой договор, то они не могут применяться (ст. 9 ТК). При этом условия коллективного договора (соглашения), ухудшающие положение работников, являются недействительными и не подлежат применению (ч. 31 ст. 50 ТК).

Принцип социального партнерства воплощен в нормах ТК, посвященных взаимодействию социальных партнеров – работников и работодателей (их представителей) – на соответствующих уровнях, включая трехстороннее сотрудничество с участием органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Данный принцип раскрывается в нормах раздела II ТК РФ (ст. 23–55), других статьях кодекса, иных федеральных законах и нормативных правовых актах.

В данной работе принципы правового института социального партнерства более подробно раскрываются во второй главе.

Принцип обязательности возмещения вреда, причиненного работнику в связи с исполнением им трудовых обязанностей, реализуется при возмещении вреда, причиненного здоровью работника, на основании Закона об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Порядок возмещения вреда жизни и здоровью работника при несчастном случае на производстве и профессиональном заболевании установлен ст. 184 ТК РФ.

Принцип установления государственных гарантий по обеспечению прав работников и работодателей, осуществления государственного надзора и контроля за их соблюдением воплощен во многих нормах институтов Особенной части трудового права.

Данный принцип преломляется и в нормах института защиты трудовых прав работников, прежде всего путем осуществления государственного надзора и контроля за их соблюдением.

Большинство принципов, закрепленных в ст. 2 Трудового Кодекса РФ, сформулированы как обеспечение определенных трудовых прав, что означает гарантированность этих прав, включая государственные гарантии как основные способы защиты трудовых прав работников (ст. 352–380 ТК РФ).

Предусмотрена также материальная ответственность работодателя перед работником (ст. 234–237 ТК РФ).

К государственным гарантиям прав работодателей относятся правила регулирования внутреннего трудового распорядка организации (ст. 189, 190 ТК РФ) и возможность привлечения работника к дисциплинарной ответственности вплоть до его увольнения (ст. 192–195 ТК РФ), правила о материальной ответственности работника перед работодателем (ст. 238–250 ТК РФ).

Принцип обеспечения права каждого на защиту государством его прав и свобод воплощается в нормах ТК, направленных, прежде всего, на защиту работника как более экономически и социально слабой стороны трудового договора.

Данный принцип соответствует ст. 45 Конституции РФ, гарантирующей государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в России, что не исключает и право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. В частности, это относится к самозащите прав.

Трудовой кодекс гарантирует возможность для работника прибегнуть к самозащите трудовых прав (ст. 379, 380 ТК).

Указанный принцип проявляется в обеспечении права работника на судебную защиту и права на коллективную защиту прав работников путем разрешения коллективных трудовых споров, а также обеспечения права работника на защиту государством его прав и свобод путем осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением его прав.

Принцип обеспечения права на разрешение индивидуальных и коллективных трудовых споров, а также права на забастовку основывается на положениях ч. 4 ст. 37 Конституции РФ о праве на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку.

Данный принцип нашел закрепление в нормах ТК РФ о порядке рассмотрения индивидуальных трудовых споров (ст. 381–397) и о порядке разрешения коллективных трудовых споров, включая проведение забастовки как способа разрешения спора (ст. 398–418 ТК РФ).

Следующий важный принцип определяется как обязанность сторон трудового договора соблюдать условия трудового договора, включая право работодателя требовать от работников выполнения ими трудовых обязанностей и бережного отношения к имуществу работодателя и право работников требовать от работодателя соблюдения его обязанностей по отношению к работникам и соблюдения трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права.

Работник, вступивший в трудовое отношение на основе трудового договора, обязан подчиняться правилам внутреннего трудового распорядка и бережно относиться к имуществу работодателя, выполнять иные трудовые обязанности (ч. 2 ст. 21, ст. 56 ТК).

Работодатель наделен правом требовать от работника надлежащего исполнения его обязанностей.

В случае виновного неисполнения или ненадлежащего исполнения работником своих обязанностей работодатель вправе привлекать его к дисциплинарной и (или) материальной ответственности. Работодатель вправе отстранять от работы (не допускать к работе) работника в порядке, установленном ТК РФ (ст. 76).

Работник вправе требовать от работодателя выполнения его обязанностей, соблюдения трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права (ч. 2 ст. 22, 212 ТК и др.).

При неисполнении этих обязанностей работодателем работник может обратиться в суд за защитой нарушенного права либо в федеральную инспекцию труда, а в установленных случаях он может прибегнуть к самозащите трудовых прав.

Принцип обеспечения права представителей профессиональных союзов осуществлять профсоюзный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, закреплен в ТК (гл. 58), в законах о профсоюзах, об охране труда.

Профсоюзный (общественный) контроль во всех организациях осуществляют профессиональные союзы, их органы и профсоюзные инспекции труда.

Работодатели не имеют права препятствовать правовым и техническим инспекторам труда при осуществлении ими своих полномочий и в недельный срок с момента получения требования профсоюзов обязаны сообщить профсоюзному органу о принятых мерах (ст. 370 ТК).

Принцип обеспечения права работников на защиту своего достоинства в период трудовой деятельности основан на конституционном положении (ч. 1 ст. 21 Конституции РФ) о достоинстве личности, охраняемом государством. При этом ничто не может быть основанием для умаления достоинства работника. Данный принцип воплощается в нормах Трудового кодекса РФ, гарантирующих защиту достоинства работника в период трудовой деятельности.

Нормы ТК обеспечивают защиту персональных данных работника (ст. 85–90), компенсацию причиненного ему морального вреда (ст. 237) и возмещение материального ущерба в случаях, установленных ТК (ст. 234–236).

Принцип обеспечения права на обязательное социальное страхование работников нашел закрепление в нормах ФЗ от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования» (в ред. от 23 декабря 2003 г.), других законах, иных нормативных правовых актах.

В частности, Законом об обязательном социальном страховании устанавливаются правовые, экономические и организационные основы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также определяется порядок возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью работника при исполнении им обязанностей по трудовому договору и в иных случаях, предусмотренных данным Законом.

В ТК закреплены гарантии работникам при временной нетрудоспособности (ст. 183), гарантии и компенсации при несчастном случае на производстве либо профессиональном заболевании (ст.184).

Субъекты РФ при разработке м принятии законов и подзаконных актов о труде должны руководствоваться принципами правового регулирования труда, закрепленными международно-правовыми актами, Конституцией РФ 1993 г. и Трудовым кодексом РФ.

Таким образом, значение правовых принципов сводится к их способности влиять, определять содержание нормативных правовых актов о труде, принимаемых не только федеральными, но и региональными органами государственной власти.

§ 2. Анализ конституционной концепции «совместного ведения» применительно к трудовому законодательству

Анализ возможностей правового регулирования труда на местах в России в условиях перехода к рынку следует начать с характеристики историко-правовых предпосылок правотворчества края (области) в социально-трудовой сфере.

Процесс эволюции правового статуса краев, областей берет свое начало со 2-й половины 80-х гг., когда накопившиеся кризисные явления требовали решительных реформ по демократизации и децентрализации управления. С того момента до настоящего времени края, области прошли эволюцию, которая охватила три этапа. По мнению И. А. Умновой^19, первый этап связан с постепенным преображением краев, областей из административно-территориальных единиц в территориальное образование с правами автономии (вторая половина 80-х гг. до подписания 31 марта 1992 г. Федеративного договора).

Второй этап продлился до принятия новой Конституции РФ и завершился приобретением краем, областью правового статуса государственно-территориального образования с правами субъекта РФ.

Впервые Федеративным договором, а затем изменениями и дополнениями, внесенными в Конституцию России, была разграничена компетенция между органами государственной власти федерации и края, области.

Краевые, областные советы получили право на собственное правовое регулирование, гарантированное Конституцией, в том числе и право на издание правовых актов по вопросам совместного ведения. Однако над их правотворчеством сохранялся режим специального контроля, так как Конституция РФ предусматривала право отмены незаконных актов краев и областей.

Обострение кризиса и нестабильность политической ситуации в центре обусловили необходимость гарантий для проведения на местах более самостоятельной политики, обеспечивающей относительную стабильность в регионе и смягчающую пресс реформ при помощи коррекции не всегда удачных решений центра. Поэтому края и области требовали права на принятие законов, как и республики.

К сентябрю 1993 г. в стране была создана ситуация неуправляемости и стало очевидным, что успех конституционной реформы невозможен без решения проблемы равенства субъектов, в том числе в сфере законотворчества. Статья 76 Конституции закрепила право края на принятие законов.

По мнению В. А. Ржевского и А. А. Киселевой^20, наличие у краев и областей собственного законодательства наделяет их статусом государственного образования.

Вместе с тем отнесение Конституцией трудового законодательства к совместному ведению федерации и ее субъектов породило не только в теории, но и на практике множество проблем и вопросов, требующих скорейшего разрешения.

Вот некоторые из них:

• каковы цели регионального нормотворчества в сфере труда?

• могут ли субъекты федерации в опережающем порядке принимать законы?

• по каким проблемам могут, а по каким не вправе принимать законы субъекты федерации?

Требует оценки и имеющийся опыт нормотворчества субъектов Российской Федерации в сфере труда для определения эффективности и значимости принятых нормативных актов и их места в системе источников трудового права России.

Наконец, необходимо выяснить, насколько удачна концепция «совместного ведения», закрепленная Конституцией РФ, не таит ли она угрозы нарушения целостности правового пространства Российской Федерации?

Концепция «совместного ведения» подвергалась критике со стороны многих ученых и видных государственных деятелей. Абсолютное большинство авторов склонно усматривать в ней больше недостатков, нежели достоинств.

Следствием этого является принятие субъектами Российской Федерации нормативных актов, противоречащих федеральной Конституции, несогласованное развитие регионального законодательства по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов, что мешает формированию общенациональной государственной идеи. Примером этому могут служить положения Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации, в которых нарушается конституционный принцип равенства прав и свобод граждан. В частности, уставы краев и областей в старых редакциях (в том числе Ставропольского края) права и свободы определяются и закрепляются исключительно для граждан, проживающих в этих регионах (это касается и трудовых прав).

По сведениям бывшего Министра юстиции и Председателя Правительства РФ С. В. Степашина, с июля 1995 г. Министерством юстиции было получено 16 тысяч правовых актов субъектов РФ. Из них более 7 тысяч нельзя считать нормативными, треть пристанных на экспертизу документов не соответствует Конституции РФ и федеральным законам^21.

По мнению А. И. Абрамовой, последствием концепции «совместного ведения» явилось то, что законодательство развивается хаотично, бессистемно. Опережающими темпами развиваются налоговое, административное законодательства. В тоже время неправомерно затягивается принятие законодательных актов по комплексу социальных вопросов^22.

Недостатком «совместного ведения» является и тот факт, что законы краев, областей идут по пути «дублирования» федеральных правовых актов. В некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Башкортостане) не проводят различия между понятиями «совместная компетенция» и «конкурирующая компетенция», следствием чего явилась практика «опережающего» правового регулирования.

Своеобразную точку зрения по этим вопросам высказал В.И. Миронов^23, который считает, что «есть все основания полагать, что законодательство о труде (как и гражданско-процессуальное законодательство, регулирующее и защищающее права и свободы работающего человека) должно относиться к ведению Российской Федерации, иначе наблюдается разрыв между материальными нормами трудового права и процессом их реализации».

Е. А. Ершова^24 не без оснований полагает, что среди причин возникновения коллизий трудовых норм выделяется такая, как наличие правовых норм, принятых в разное время разными субъектами Российской Федерации, а также недостатки разграничения полномочий правотворческих органов разного уровня и их прямые ошибки.

По мнению С. В. Полениной^25, решение об отнесении трудового законодательства к совместному ведению федерации и ее субъектов выглядит наиболее одиозным, поскольку оно таит в себе серьезные препятствия для создания на территории страны единого правового пространства.

Как известно, важнейшим условием интеграции участников Европейского сообщества (Европейского союза) было устранение препятствий для свободного перемещения не только товаров, услуг и финансовых средств, но и рабочей силы. Кстати, эти принципы содержатся и в ст. 8 и 74 Конституции РФ. Поэтому «чересполосица» норм трудового законодательства, допускаемая пунктом «к» ст. 72 Основного Закона РФ, способна создать серьезные трудности.

С. А. Иванов считал^26, что Конституция 1993 г. положила начало децентрализации правового регулирования труда, хотя достаточной ясности в этом вопросе нет. По его мнению, общая картина представляется следующей: к ведению федерации относится, в соответствии со ст. 71, весьма значительная часть институтов трудового права, поскольку они охватываются статьями главы 2, регулирующими защиту прав и свобод человека и гражданина. Речь идет, в частности, о свободе труда и принуждении к нему, о праве на труд и вознаграждении за него, об установлении минимального размера оплаты труда, о праве на индивидуальные и коллективные трудовые споры, включая право на забастовку, об установлении рабочего времени, выходных, отпуска.

Кроме того, по мнению С.А. Иванова, к ведению федерации относятся запрещение дискриминации, обеспечение равноправия мужчин и женщин в труде, а также право на создание профсоюзов

Концепцию «совместного ведения» можно истолковать так: все институты, не относящиеся к ведению федерации, относятся к «совместному ведению». В частности, это институт трудового договора, трудовой дисциплины, труда молодежи.

С. А. Иванов также считал модель совместного ведения «неопределенной и неудачной, вызывающей на практике немалые споры и создающей трудности в правовом регулировании труда. Насколько обоснована возможность принятия законов по вопросам труда в краях, областях и даже отдельных городах, покажет время. Указанный автор высказал в литературе предложения относительно перспектив в решении вопроса о децентрализации регулирования вопросов труда.

По мнению С. А. Иванова, в переходный период государство обоснованно сохраняет значительную роль в регулировании труда. По мере перехода к рыночной экономике допустимо сокращение вопросов исключительного ведения федерации. По мере же стабилизации рынка было бы целесообразно вообще отказаться от «совместного ведения» и произвести четкое разделение компетенции между федерацией и ее субъектами, оставив за федерацией главным образом те институты трудового права, которые непосредственно касаются лишь основных прав человека (они были перечислены выше).

Все остальные институты необходимо передать в компетенцию субъектов федерации, ибо различие правового регулирования труда в них может быть довольно существенным, обусловленным географическим положением субъектов, климатом, уровнем экономического развития территории, историческими особенностями и традициями живущих на них людей. Более того, специфика в регулировании труда может быть обусловлена и состоянием профсоюзного движения: там, где профсоюзы слабы, существует большая потребность в законодательной защите работников. Относительно исследуемой проблемы в юридической литературе появилась точка зрения, согласно которой государство вообще не должно вмешиваться в отношения собственности, а централизованное регулирование трудовых отношений воспринимается как ограничение свободы предпринимательства.

Другие ученые полагают^27, такая позиция ошибочна и даже вредна, так как отказ от государственного регулирования труда привел бы к аннулированию определенных гарантий, произволу со стороны предпринимателей, ослабил бы защиту граждан со стороны закона в условиях экономической зависимости. Централизованное регулирование труда необходимо, делает вывод Л. А. Сыроватская. Однако объем и характер норм, принимаемых законодателем, должен опираться на определенную основу.

С. А. Иванов также много внимания уделяет критике теорий либерализма и неолиберализма, которые пытаются привить на российскую почву. Более того, подчеркивает автор, «либерализм ставит под сомнение необходимость трудового права как права, направленного на защиту человека труда». Либералы полагают, что трудовое право сдерживает развитие национальной экономики и предприятий. «В этой связи высказываются предложения относительно дерегулирования трудовых отношений … полной свободы рук предпринимателей в найме и увольнении, широкого использования срочных трудовых договоров и их замена договорами подряда».

По мнению Ю.П. Орловского^28, «федеративное устройство России требует взвешенного подхода к решению вопросов трудового законодательства на уровне федеральных законов и вопросов, по которым принимаются законы и иные правовые акты субъектов федерации». Названный автор предлагает свой вариант разрешения этой проблемы: включение в федеральные законы диспозитивных норм, которые будут конкретизированы в законодательных актах субъектов федерации, исходя их экономических, природных, климатических и иных факторов.

Ю. П. Орловский пытается также ответить на важный вопрос: каковы пределы регулирования труда в законах и иных правовых актах субъектов федерации; в каких случаях они могут противоречить федеральным законам?

Позиция этого автора сходна с позицией С. А. Иванова: субъекты федерации, принимая законы и иные нормативные правовые акты о труде, могут улучшать положение работника по сравнению с федеральным законодательством, повышать гарантии трудовых прав, конкретизировать положения федерального закона. В данной ситуации противоречий не будет. Вполне допустима и такая ситуация, когда субъекты федерации решают вопросы, не урегулированные федеральным законом.

Однако, по мнению Ю. П. Орловского, противоречие между федеральным законом и законом субъекта федерации налицо в следующих двух случаях:

1) если законодательство субъектов федерации устанавливает более низкий уровень правовых гарантий по сравнению с федеральным законом;

2) если нормативные акты субъектов федерации принципиально изменяют нормы федерального законодательства, сформулированные в императивной форме: изменяют порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров, устанавливают иной перечень оснований для увольнения работника по инициативе работодателя. В указанных случаях должен действовать федеральный закон.

По мнению В. Н. Толкуновой и К. Н. Гусова, законы и подзаконные акты субъектов федерации, находящиеся в системе источников трудового права, не должны противоречить Конституции РФ^29.

Высказали свою позицию по указанным вопросам и представители Федерации независимых профсоюзов. Генеральный Совет ФНПР решил в 1995 г. считать нецелесообразным принятие нового Трудового кодекса, а главным направлением своей работы в области регулирования трудовых отношений на территории России считать наращивание комплекса норм за счет внедрения международно-правовых актов, а также объединение усилий всех государственных и общественных структур в деле закрепления основных трудовых прав в Конституциях, уставах и законах, разрабатываемых субъектами Российской Федерации. Главное, по мнению профсоюзов, не допустить снижения критериев правового регулирования труда, принятых на федеральном уровне. Какие же варианты решения проблемы разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами предлагались учеными?

Впервые вариант решения проблемы разграничения полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования труда предложил проект нового Трудового кодекса, опубликованный в «Российской газете» 26 октября 1994 г. Статья 8 проекта предлагала следующее: к ведению федерации относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов по следующим вопросам:

• установление минимального уровня трудовых прав и гарантий работников;

• установление методических основ определения величины прожиточного уровня;

• установление минимального размера оплаты труда;

• регулирование порядка заключения коллективных договоров и соглашений, их регистрации, разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров;

• определение политики доходов населения;

• охрана труда;

• надзор и контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов, договоров о труде, правил охраны труда;

• трудовая миграция и занятость населения;

• социальное страхование и пенсионное обеспечение;

• регулирование трудовых отношений в особых условиях.

К ведению субъектов Российской Федерации предлагалось отнести: определение и осуществление региональной политики в сфере труда с учетом основных принципов, определенных на федеральном уровне; обеспечение на территории субъектов Российской Федерации трудовых прав и гарантий граждан Российской Федерации, установленных Конституцией и кодексом; определение допустимых пределов безработицы и критериев массового высвобождения работников на соответствующей территории; установление размера прожиточного минимума и периодичности его пересмотра; осуществление правового регулирования труда в части, не отнесенной к ведению федерации.

Представляется, что такой вариант не был лишен недостатков. Так, определение политики доходов населения не вписывается в круг общественных отношений трудового права. Вопросы политики доходов населения – это важная экономическая проблема, связанная, прежде всего, с налогами, поэтому не совсем логично включать это положение в данную норму. Вопросы социального страхования и пенсионного обеспечения также не входят в предмет трудового права, а регулируются самостоятельной отраслью – правом социального обеспечения. Думается, что следовало бы уточнить понятие «труд в особых условиях».

Порядок определения прожиточного минимума регулируется в настоящее время федеральным законом «О прожиточном минимуме в РФ», принятом в 1997 г.

Примечательно, что проект в ст. 2, называя в качестве источников трудового права правовые акты субъектов федерации, особо подчеркивал, что последние не должны ухудшать положение работников по сравнению с кодексом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами федерации.

Иной подход к решению проблемы разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования вопросов труда предлагал другой проект Трудового кодекса России, вынесенный для обсуждения Правительством Российской Федерации.

Статья 8 проекта закрепила соотношение между федеральными и региональными правовыми нормами: законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить законам и иным правовым актам РФ и не могут ограничивать или отменять установленные федеральными нормами трудовых прав и свобод граждан, а также гарантии их соблюдения. Статья 9 запрещает ухудшать положение работников по сравнению с ТК, федеральным законом или иным федеральным правовым актом. В том случае, если Указ Президента, постановление Правительства Российской Федерации или иной нормативный правовой акт ухудшает положение работников по сравнению с федеральным законом либо налагает на работодателя дополнительные обязательства, то применяется Трудовой кодекс или федеральный закон.

Примечательно, что эта статья принципиально отличается по своему содержанию от ст. 5 действующего в то время КЗоТ РФ, которая запрещала ухудшать положение работника по сравнению с трудовым законодательством. Указанная статья не запрещала налагать на работодателя дополнительные обязанности.

Полагаем, что последнее положение сделало бы достаточно проблематичным принятие не только правовых актов субъектами РФ, но и локальных актов организаций, так как порой невозможно улучшить положение работника, не возлагая при этом на работодателя дополнительных обязанностей.

В соответствии со ст. 10 названного проекта, к полномочиям федеральных органов предлагалось отнести принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и подзаконных актов, которые устанавливают: основные направления государственной политики, федеральные целевые программы а области труда и охраны труда, основы правового регулирования трудовых отношений; гарантированный уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников); единый порядок заключения и расторжения трудовых договоров; основы социального партнерства; порядок разрешения трудовых споров; принципы и порядок осуществления надзора и контроля в сфере труда, а также полномочия органов надзора и контроля; единый порядок расследования несчастных случаев и профзаболеваний; систему и порядок проведения государственной экспертизы условий труда и сертификации производственных объектов на соответствие требованиям по охране труда; порядок и условия имущественной ответственности сторон трудового договора; систему государственной статистической отчетности в сфере труда; особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников.

Таким образом, субъекты РФ вправе принимать правовые акты о труде по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов власти, при этом более высокий, по сравнению с федерацией, уровень трудовых прав и гарантий, приводящий к увеличению бюджетных расходов, обеспечивается за счет бюджета субъекта РФ.

Представляется, что второй проект более удачно решал проблему разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами, хотя и не лишен недостатков.

Вместе с тем полномочия федерации и ее субъектов до вступления в силу Трудового кодекса РФ 2001 г. были разграничены в ряде федеральных законов.

Так, Закон РФ «Об основах охраны труда в РФ»30 от 23 июня 1999 г. закрепил право органов власти субъектов РФ принимать законы и иные нормативные правовые акты об охране труда, участвовать в разработке и реализации федеральных целевых программ улучшения условий и охраны труда, разрабатывать и утверждать территориальные целевые программы по охране труда.

Положения о разграничении полномочий в сфере правового регулирования содержат Законы РФ «О занятости населения в РФ», «О социальной защите инвалидов в РФ». Указанные законы анализируются в соответствующих темах.

4 июня 1999 г. Государственная Дума РФ приняла федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ».

Идея о необходимости принятия такого законодательного акта уже давно высказывалась учеными.

Статья 12 закона посвящена полномочиям Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения, в соответствии с которой по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к предметам совместного ведения, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов власти. До принятия таких законов субъекты федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование.

После принятия соответствующего федерального закона законы и иные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

Таким образом, закон допускает возможность «опережающего» правотворчества в сфере труда, хотя многие ученые выступали против такой модели.

Для полного и окончательного решения этих вопросов следовало бы принять федеральный закон о разграничении полномочий в сфере регулирования труда, построив его по принципу, использованному в Основах законодательства о труде Союза ССР и союзных республик.

§ 3. Конституция РФ и Трудовой кодекс РФ о разграничении полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в области правового регулирования трудовых и непосредственно с ними связанных отношений

Осознать актуальность проблем правотворчества субъектов РФ помогут следующие факты. В 1997 г. в стране насчитывалось до 290 тысяч нормативных актов субъектов федерации, а в 2000 г. их стало в 2 раза больше. Доля субъектов РФ в общем законодательном поле государстве составляет сейчас 64 %. В научной литературе подчеркивается и обосновывается необходимость усиления роли юридической науки в региональном правотворчестве.

Концепция «совместного ведения» подвергалась критике со стороны ученых из-за ее нечеткости и неопределенности, а также опасности разрушения единого правового пространства Российской Федерации, неизбежности возникновения коллизий норм трудового права и возможных препятствий на пути создания единого рынка труда.

Проблема четкого разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в области правового регулирования труда была решена в основном только после принятия нового Трудового кодекса РФ в декабре 2001 г.31

Статья 6 ТК РФ разграничивает полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений следующим образом.

К ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих:

• основные направления государственной политики в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;

• основы правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений (включая определение правил, процедур, критериев и нормативов, направленных на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности)32;

• обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников);

• порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров;

• основы социального партнерства, порядок ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений;

• порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров;

• порядок осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права^33;

• порядок расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

• систему и порядок проведения специальной оценки условий труда и государственной экспертизы условий труда, организацию контроля качества проведения специальной оценки условий труда^34;

• порядок и условия материальной ответственности сторон трудового договора, в том числе порядок возмещения вреда жизни и здоровью работника, причиненного ему в связи с исполнением им трудовых обязанностей;

• виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения;

• систему государственной статистической отчетности по вопросам труда и охраны труда;

• особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти.

При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам, по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта РФ.

Органы государственной власти субъектов РФ по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права.

В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта РФ по этим вопросам закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом РФ.

Если закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ, содержащий нормы трудового права, противоречит Трудовому кодексу или иным федеральным законам либо снижает уровень трудовых прав и гарантий работникам, установленный Трудовым кодексом или иными федеральными законами, применяется Трудовой кодекс или иной федеральный закон.

Органы государственной власти субъектов РФ могут принимать законы и иные нормативные правовые акты по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов.

По мнению ряда ученых, правотворческая компетенция субъектов РФ по вопросам регулирования трудовых отношений включает в себя полномочия по установлению:

• механизма реализации трудовых прав и гарантий, предусмотренных федеральными законами и подзаконными актами;

• правового режима институтов, создаваемых на региональном уровне (порядок формирования и деятельности трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений, особенности заключения и определения содержания региональных соглашений и т. д.);

• повышенного уровня трудовых прав (установление дополнительных прав, их гарантий, льгот и преимуществ).

Допускается также опережающее регулирование, то есть принятие законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти, в том случае, когда федеральное законодательство еще не принято. После принятия федерального нормативного правового акта законодательство субъектов РФ должно быть приведено в соответствие с федеральным.

На региональном уровне можно повышать уровень трудовых прав и гарантий, предусмотренный федеральными законами и подзаконными актами. Это прямо вытекает из содержания части второй ст. 6 Трудового кодекса РФ. Однако предоставление работникам дополнительных трудовых прав, гарантий, установление льгот и преимуществ должно осуществляться на основе соблюдения конституционных требований и общих принципов правового регулирования в сфере труда.

При этом увеличение бюджетных расходов или уменьшение бюджетных доходов должно обеспечиваться за счет бюджета субъекта РФ.

По смыслу ст. 6 ТК РФ признается противоречием федеральному законодательству:

а) снижение уровня трудовых прав и гарантий работников в нормативных правовых актах субъекта РФ;

б) нарушение органами государственной власти субъектов РФ пределов, установленных для регионального законотворчества,

в) принятие принципиально иных правовых решений по вопросам, урегулированным федеральным законодательством и подзаконными актами;

г) неприведение региональных нормативных правовых актов в соответствие с вновь принятым федеральным законом, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ или нормативным правовым актом федерального органа. Интересным представляется анализ содержания Трудового кодекса РФ с изменениями, внесенными ФЗ от 28 декабря 2013 г. применительно к определению полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области правового регулирования трудовых и непосредственно с ними связанных отношений^35.

ТК РФ во многих статьях четко указывает на возможность принятия субъектами РФ правовых актов по конкретным вопросам социально-трудовых отношений:

1) статьи 35 и 35-1 ТК предоставляют субъектам РФ право образовывать трехсторонние комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, деятельность которых осуществляется в соответствии с законами субъектов РФ;

2) статья 119 закрепила право органов государственной власти субъектов РФ определять порядок и условия предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска работникам с ненормированным рабочим днем при условии его финансирования из бюджета субъекта РФ;

3) статья 144 предусмотрела право субъектов РФ принимать законы и подзаконные акты, закрепляющие системы оплаты труда (в том числе тарифные) работников государственных и муниципальных учреждений, а статья 145 – оплату труда руководителей организаций, их заместителей и главных бухгалтеров организаций, финансируемых из бюджета субъекта РФ;

4) статья 172 ТК РФ установила правило, согласно которому законами субъектов РФ могут устанавливаться гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления;

5) спорным, на наш взгляд, является положение ст. 133-1 ТК РФ, закрепившее право субъектов РФ повышать МРОТ путем принятия регионального соглашения;

6) статья 226 ТК РФ предусмотрела, что финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда за средства субъектов РФ (они вправе создавать фонды охраны труда) осуществляется в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ;

7) статья 240 ТК РФ закрепила право работодателя с учетом конкретных обстоятельств причинения вреда, полностью или частично отказаться от его взыскания с виновного работника, предусмотрела также право собственника имущества организации ограничить указанное право работодателя в случаях, предусмотренных не только федеральным законодательством, но и правовыми актами субъектов РФ;

8) статьи 273 и 274 ТК РФ устанавливают правило, согласно которому правовой статус руководителя организации определяются не только федеральным, но и региональным законодательством;

9) статья 302 ТК РФ, посвященная гарантиям и компенсациям лицам, работающим вахтовым методом, предусмотрела право субъектов РФ финансировать из местного бюджета и определять размер и порядок выплаты надбавки за вахтовый метод работы;

10) статья 313 ТК РФ предоставила субъектам РФ право устанавливать дополнительные гарантии и компенсации лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, исходя из финансовых возможностей соответствующих субъектов РФ.

В частности, ст. 316 ТК РФ закрепила право субъектов РФ устанавливать более высокие размеры районного коэффициента для учреждений, финансируемых из средств бюджета субъекта РФ.

Аналогичные правила предусмотрены в ст. 323 и 325 ТК РФ;

11) статья 407 ТК РФ закрепила право органа исполнительной власти субъекта РФ участвовать в урегулировании коллективных трудовых споров;

12) статья 412 ТК РФ предусмотрела право органа исполнительной власти субъекта РФ разрабатывать и утверждать на основе федеральных перечней по согласованию с соответствующим территориальными объединениями профсоюзов региональные перечни минимума необходимых работ (услуг), конкретизирующие содержание и определяющие порядок применения федеральных отраслевых перечней минимума необходимых работ (услуг) на территории соответствующего субъекта РФ.

Таким образом, Трудовой кодекс РФ определяет сферу правотворческой деятельности субъектов РФ в социально-трудовой сфере, но не достаточно четко.

Полагаем, целесообразно было бы определить в ТК РФ конкретный перечень вопросов, которые не могут быть решены региональным законодателем при осуществлении опережающего регулирования трудовых отношений.

Следует согласиться с мнением ученых, которые считают, что этот перечень должен включать не все вопросы, отнесенные, согласно ст. 6 ТК РФ, к ведению РФ, а лишь те, которые имеют основополагающее значение для трудового права, то есть определяют цели и задачи трудового законодательства, основные принципы правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, основы правового статуса основных субъектов.

Полномочия органов государственной власти РФ, закрепленные ст. 6 ТК РФ, были дополнены ФЗ от 28 декабря 2014 г. № 421-ФЗ.

К ведению РФ теперь отнесено установление системы и порядка проведения специальной оценки условий труда и государственной экспертизы условий труда, а также организация контроля качества проведения специальной оценки условий труда.

По мнению М. С. Сагандыкова^36, конструкция ст. 6 ТК РФ нуждается в уточнении. Так, полагаем, что из содержания ч. 1 ст. 6 ТК РФ должны быть исключены полномочия, вытекающие из предметов ведения РФ (ст. 71 Конституции Российской Федерации) и не направленные на регулирование трудовых и непосредственно связанных с ними отношений. Во-первых, к таким полномочиям следует отнести абз. 2 ч. 1 ст. 6 ТК РФ – основные направления государственной политики в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений. Данное полномочие вытекает из предмета ведения РФ – установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ (п. «е» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ).

Во-вторых, необходимо исключить из ст. 6 ТК РФ полномочие, предусмотренное абз. 13 ч. 1 указанной статьи, – «систему государственной статистической отчетности по вопросам труда и охраны труда», основанное на п. «р» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ, где, кроме прочего, назван официальный статистический учет исполнительной власти.

Законодатель внес изменения в ст. 6 ТК РФ^37, разграничивающую полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ по регулированию социально-трудовых отношений.

Теперь к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории РФ федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих, в том числе, систему и порядок проведения специальной оценки условий труда и государственной экспертизы условий труда, организацию контроля качества проведения специальной оценки условий труда^38.

Таким образом, четкое разграничение полномочий органов власти РФ и субъектов РФ в сфере труда обеспечит более упорядоченную и целенаправленную нормотворческую деятельность регионов по регулированию вопросов социально-трудовой сферы, а также укрепит единое правовое пространство России.

Контрольные задания

1. Охарактеризуйте конституционные принципы правового регулирования труда в Российской Федерации.

2. Раскройте содержание Декларации МОТ 1998 г. об основополагающих принципах и правах в сфере труда.

3. Какие правовые принципы влияют на правотворчество субъектов РФ в сфере труда?

Тесты

1. Впервые края и области получили полномочия по принятию правовых актов о труде по:

а) Конституции РСФСР 1918 г.;

б) Конституции РСФСР 1978 г.;

в) Конституции РФ 1993 г.

2. Трудовое законодательство по Конституции РФ 1993 г. отнесено к:

а) ведению РФ;

б) совместному ведению РФ и субъектов РФ;

в) ведению субъектов РФ.

3. Правовое регулирование порядка заключения, изменения и прекращения трудового договора отнесено:

а) к ведению РФ;

б) к ведению субъектов РФ;

в) к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

4. Правовое регулирование основ социального партнерства отнесено:

а) к ведению РФ;

б) к ведению субъектов РФ;

в) к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

5. Правовое регулирование порядка расследования несчастных случаев на производстве отнесено:

а) к ведению РФ;

б) к ведению субъектов РФ;

в) к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

6. Правовое регулирование системы и порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда отнесено:

а) к ведению РФ;

б) к ведению субъектов РФ;

в) к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

7. Правовое регулирование порядка и условий материальной ответственности сторон трудового договора отнесено:

а) к ведению РФ;

б) к ведению субъектов РФ;

в) к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

8. Правовое регулирование порядка возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью работника на производстве, отнесено:

а) к ведению РФ;

б) к ведению субъектов РФ;

в) к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

9. Правовое регулирование порядка применения дисциплинарных взысканий и их закрепление отнесены:

а) к ведению РФ;

б) к ведению субъектов РФ;

в) к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

10. Правовое регулирование системы государственной статистической отчетности по вопросам труда и охраны труда отнесено:

а) к ведению РФ;

б) к ведению субъектов РФ;

в) к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

11. Установление основных направлений государственной политики в сфере трудовых отношений отнесено:

а) к ведению РФ;

б) к ведению субъектов РФ;

в) к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

12. Установление основ правового регулирования трудовых и непосредственно с ними связанных отношений отнесено:

а) к ведению РФ;

б) к ведению субъектов РФ;

в) к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

13. Установление в субъекте РФ более высокого уровня гарантий трудовых прав работников обеспечивается за счет:

а) федерального бюджета;

б) регионального бюджета;

в) муниципального бюджета.

14. Субъекты РФ не вправе принимать нормативные правовые акты о труде, которые:

а) ухудшают правовое положение работника по сравнению с федеральным законодательством;

б) улучшают правовое положение работника по сравнению с федеральным законодательством;

в) противоречат федеральному трудовому законодательству.

Тема 3.

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОЦИАЛЬНО-ТРУДОВОЙ СФЕРЕ

Проблемы нормотворчества Российской Федерации и ее субъектов во многом обусловлены особенностями исторического периода, который обозначают как переходный и понимают как «время, когда правовая надстройка переживает существенные изменения, в основе которых лежит коренная трансформация экономической, политической и социальной сфер жизни общества»39.

Определить предельно точные границы этого исторического периода невозможно, но многие ученые полагают, что он завершится после претворения в жизнь положений ст. 1 и 7 Конституции РФ, которые провозглашают Россию демократическим, правовым и социальным государством.

Социально-трудовая сфера современной России характеризуется множеством проблем, связанных с безработицей, задержками выплаты зарплаты, низким уровнем оплаты труда, недостаточным финансированием мероприятий по охране труда и пр.

Статья 72 Конституции РФ 1993 г. отнесла трудовое законодательство к совместному ведению федерации и ее субъектов, поэтому каждый субъект РФ вправе повлиять на решение проблем социально-трудовой сферы путем принятия законов и подзаконных нормативно-правовых актов, повышающих уровень социальной защищенности работников.

По данным Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, за первые десять лет после принятия Конституции РФ 1993 г. издано около 20 тысяч региональных законов. Огромен объем подзаконных нормативных актов. В субъектах РФ действуют более 120 тысяч нормативных правовых актов, принятых их высшими должностными лицами (президентами, губернаторами, главами администрации и т. п.)40.

Так, с начала деятельности Думы Ставропольского края (ранее – Государственной Думы СК) было принято 440 законов, из которых 276 продолжают действовать.

По мнению специалистов, в настоящее время назрела острая необходимость разобраться в «запутанном» правовом пространстве, выявить проблемы, связанные с нормотворчеством и наличием в одном государстве двух правовых систем – федеральной и региональной.

Осознание на общегосударственном уровне указанной проблемы и необходимости ее решения, подчеркнутое Президентом России на заседании Совета законодателей 9 декабря 2003 г., свидетельствует об особой ее значимости для дальнейшего развития правовой системы страны.

Думается, что все проблемы нормотворчества России в переходный период можно условно разделить на три группы:

1) характерные для нормотворческих органов разного уровня (как РФ, так и регионов);

2) характерные для субъектов РФ;

3) характерные для нормотворчества в сфере труда на разных уровнях.

К первой группе следует отнести следующие проблемы: фактическое разрушение теории закона, малая ориентация на глубинные закономерности регулируемых общественных отношений, казуистичность законов, их декларативность, фактическое отсутствие плана законотворчества, снижение уровня демократичности при принятии законов, снижение уровня правосознания и правовой культуры населения, правовой нигилизм.

Так, в Кемеровской области был принят закон о статусе дворника. Чтобы избежать подобных нелепостей, ученые должны установить научно обоснованные критерии предмета закона.

Региональное нормотворчество нуждается в научном осмыслении. Основные параметры регионального правотворчества предложены учеными С. И. Шишкиным, М. Я. Ронсанским, В. В. Игнатенко^41.

Проблемы регионального нормотворчества заключаются в: дублировании, повторении норм федеральных законов; стремлении защищать только свой интерес в ущерб общему; опережающем законотворчестве регионов; отсутствии опыта и профессионалов-депутатов, знакомых с азами правотворчества и пр.

Большую помощь региональным законодателям оказывает Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Проблемы нормотворчества в сфере труда обусловлены современным состоянием науки трудового права, которая еще не до конца выработала концепцию этой отрасли в условиях перехода к рынку.

Законы РФ о труде хронически отстают от изменений в экономике, хотя существенное обновление трудового законодательства было произведено в 1991–1995 гг. Так, Трудовой кодекс был принят только в конце 2001 г. и вступил в силу 1 февраля 2002 г.

Вновь вспыхнул спор о сфере действия трудового права; появилась тенденция к обратному включению трудового права в гражданское право; активно пропагандируется американская концепция отношений между работодателем и работником в ущерб континентальной, более близкой нам по духу. Более того, внедряются неолиберальные теории, обосновывающие отказ от вмешательства в сферу труда государства и доказывающие ненужность трудового права.

Использование положительного зарубежного опыта правового регулирования труда затруднено отсутствием навыков, пренебрежительным отношением к подлинным сравнительно-правовым исследованиям в советское время.

Российское трудовое законодательство по многим параметрам отстает от международных стандартов, закрепленных конвенциями и рекомендациями Международной организации труда.

Естественно, что на базе несовершенного федерального трудового законодательства нельзя ожидать от регионов принятия безупречных по форме и содержанию правовых актов о труде.

Полагаем, что для решения проблем регионального правотворчества в сфере труда необходимо, прежде всего, исходить из того, что регулирование общественных отношений на местах должно производиться с учетом исторических, культурных, экономических, климатических и иных особенностей региона в целях закрепления дополнительных гарантий реализации прав граждан, установленных федеральными законами.

Необходимо также использование конвенций и рекомендаций Международной организации труда при подготовке проектов региональных законов о труде. Это позволит повысить не только уровень социальной защиты работников, но и качество правовых актов.

В настоящее время накоплен некоторый опыт правового регулирования труда субъектами РФ.

Как свидетельствуют немногочисленные публикации на эту тему, самыми активными законодателями в сфере труда являются Республики Коми, Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Кемеровская, Тульская области.

По свидетельству М. А. Бочарниковой^42, правовое регулирование труда в регионах осуществляется по следующим направлениям:

1) предоставление льгот отдельным категориям работников, нуждающимся в повышенной социальной защите (инвалидам);

2) регулирование труда педагогических работников и прежде всего их заработной платы;

3) регулирование труда государственных служащих.

Некоторые субъекты РФ приняли законы о государственной службе, о порядке разрешения коллективных трудовых споров раньше, чем Российская Федерация.

В этой связи существует проблема приведения их в соответствие с федеральными законами.

Следует отметить, что республики РФ, имеющие навыки правотворчества, опережают края и области в нормотворчестве.

Для повышения эффективности правового регулирования труда регионам необходимо шире использовать предоставленное им право на участие в федеральном законодательном процессе^43; использовать положительный опыт законотворчества других регионов; повышать уровень информированности граждан о правовых актах субъекта РФ; обеспечивать постоянный контроль за реализацией законов.

Ранее были подробно проанализированы правовые акты федерации, заложившие основы для правотворческой деятельности субъектов федерации. Помимо них, начало законотворческому процессу положили правовые акты «учредительского» характера, принятые в самих субъектах РФ.

В Ставропольском крае это, прежде всего, Устав (Основной Закон) Ставропольского края, принятый Государственной Думой Ставропольского края 29 сентября 1994 г. Изменения и дополнения в Устав края вносились 6 декабря 1995 г., 4 ноября 1997 г., 9 июня 2000 г., 8 ноября 2000 г., 15 июня 2001 г.

Важную роль в создании правовой основы для нормотворчества в Ставропольском крае сыграли принятые в 1994 г. законы края «О порядке разработки, внесения и принятия законодательных актов Ставропольского края», «О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти и местного самоуправления на территории Ставропольского края».

11 апреля 1996 г. постановлением Государственной Думы Ставропольского края был утвержден Регламент Государственной Думы Ставропольского края.

Кроме того, упорядочена нормотворческая деятельность Губернатора Ставропольского края в соответствии со следующими правовыми актами: Закон «О Губернаторе Ставропольского края»; постановление Губернатора Ставропольского края об утверждении «Положения о порядке подготовки, издания и оформления правовых актов Губернатора Ставропольского края» от 12 августа 1998 г. с изменениями и дополнениями от 15 июня 1999 г.; постановление Губернатора Ставропольского края «О порядке опубликования и вступление в силу правовых актов Губернатора Ставропольского края и Правительства Ставропольского края» от 5 мая 1998 г.

Статья 1 Устава говорит, что Ставропольский край является равноправным субъектом РФ, ее неделимой частью и не имеет права выхода из состава РФ.

Статья 3 Устава гласит, что в Ставропольском крае обеспечиваются гарантированные Конституцией РФ права и свободы человека и гражданина, к числу которых относят и свободу труда.

Конституционные права и свободы граждан, находящихся на территории Ставропольского края, обеспечиваются в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом края, а также принятыми на их основе законами Ставропольского края и иными правовыми актами Ставропольского края.

Законодательная власть в Ставропольском крае осуществляется населением края путем референдума и Государственной Думой края.

Исполнительную власть в крае осуществляют органы исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти – Правительством Ставропольского края.

Высшим должностным лицом края является Губернатор Ставропольского края, наделенный собственной компетенцией.

Глава 4 Устава посвящена Государственной Думе Ставропольского края как представительному и законодательному органу государственной власти. Она в пределах своих полномочий осуществляет законодательное регулирование по вопросам ведения края, а также по вопросам совместного ведения федерации и органов государственной власти Ставропольского края.

Право законодательной инициативы, в соответствии со ст. 30 Устава края, принадлежит депутатам Государственной Думы Ставропольского края, Губернатору Ставропольского края, Правительству Ставропольского края, представительным органам местного самоуправления районов и городов края, депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ, избранным от Ставропольского края, членам Совета Федерации от Ставропольского края.

Законы и иные нормативные правовые акты Ставропольского края принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы края.

Проект краевого закона рассматривается Государственной Думой края не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона оформляется постановлением Государственной Думы Ставропольского края.

Законы, принимаемые Государственной Думой края, в семидневный срок направляются Губернатору края для подписания и обнародования.

Законы Ставропольского края и другие нормативные правовые акты края подлежат официальному опубликованию.

Нормотворческой деятельностью на территории Ставропольского края вправе заниматься не только Государственная Дума, но также Губернатор и Правительство Ставропольского края.

В частности, ст. 41 Устава края предусматривает, что Губернатор Ставропольского края принимает акты по вопросам исполнительной и распорядительной деятельности, в том числе нормативного характера.

Нормативные акты Губернатора края принимаются в виде постановления. Акты, не носящие нормативного характера, издаются в виде распоряжения.

Правительство Ставропольского края имеет право принимать в пределах своей компетенции правовые акты в форме постановлений и распоряжений.

Устав содержит положение о том, что в рамках социального партнерства Правительство Ставропольского края заключает соглашения с профессиональными союзами и другими организациями, органами и работодателями.

Таким образом, уже в 1994 г. вместе с принятием Устава Ставропольского края и других важных «законов о законах» в нашем крае была создана достаточно эффективная правовая основа для осуществления правового регулирования вопросов социально-трудовой сферы с учетом специфики нашего региона и ситуации, складывающейся на местном рынке труда.

Контрольные задания

1. Как изменился конституционно-правовой статус края (области) при переходе к рынку?

2. Охарактеризуйте содержание законов РСФСР 1992 г. «О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации», «О полномочиях регионов в области регулирования труда и занятости».

3. Каково влияние Федеративного договора в формировании нормотворческих полномочий субъектов РФ в сфере труда?

Тема 4.

ПРАВОВЫЕ АКТЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ЗАНЯТОСТИ И ТРУДОУСТРОЙСТВЕ

Конституция РФ 1993 г. законодательство о занятости населения относит к совместному ведению РФ и ее субъектов (ст. 72).

Разграничение полномочий при осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения регулируется нормами Закона РФ «О занятости населения в РФ»44.

В истории современной России условно можно выделить три периода законодательного регулирования разграничения полномочий в области государственной политики занятости населения:

• первый – с момента принятия Закона о занятости 19 апреля 1991 г. до внесения в него изменений ФЗ от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ;

• второй – с момента вступления в силу изменений, внесенных в Закон о занятости ФЗ от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, и до вступления в силу изменений, внесенных ФЗ от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ (Закон о занятости в ныне действующей редакции);

• третий – с момента вступления и силу изменений, внесенных в Закон о занятости ФЗ от 31 декабря 2005 г. № 109-ФЗ, то есть с 1 января 2007 г.

В течение первого периода на федеральные органы возлагалась реализация основных направлений государственной политики занятости на территории РФ, принятие федеральных законом и иных нормативных правовых актов, устанавливающих общие принципы государственной политики в области занятости населения; разработка и финансовое обеспечение федеральных программ занятости, определение минимальных норм социальной и экономической защищенности граждан от безработицы; формирование основных принципов социальной защиты работником организаций, признанных несостоятельными (банкротами), и организаций, осуществляющих структурные изменения производства; координация деятельности органов государственной власти субъектов РФ по вопросам занятости населения.

Органы государственной власти субъектов РФ были призваны решать вопросы, связанные с разработкой, финансовым обеспечением и осуществлением государственной политики содействия занятости населения с учетом национальных, культурных традиций, исторически сложившихся видов занятости, а также предпринимать особые меры в случае осложнения ситуации, касающейся занятости населения на своей территории.

Законодательством субъектов РФ могли предусматриваться иные, не противоречащие Закону о занятости условия и порядок выплаты пособия по безработице, прохождения безработными перерегистрации, уточнения определения подходящей работы, усиливающие социальную защищенность граждан, включая продление сроков выплаты и увеличение размеров пособия по безработице, вознаграждения за труд на оплачиваемых общественных работах, а также стипендии в период обучения за счет средств субъектов РФ.

Таким образом, законодателем не только было осуществлено разграничение полномочий, но и четко определены направления, по которым органы государственной власти субъектов РФ могли осуществлять законодательное регулирование, способствующее усилению социальной защищенности граждан.

Второй период законодательного регулирования вопроса разграничения предметов ведения характеризуется смещением полномочий от субъектов к Российской Федерации.

Вступивший в силу с 1 января 2005 г. ФЗ от 22 августа 2004 г. значительно сузил полномочия органов государственной власти субъектов РФ и фактически отстранил их от участия в осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения.

Осуществление государственной политики в области содействия занятости населения, в том числе мер активной политики занятости, было сосредоточено на федеральном уровне. Из Закона о занятости были исключены нормы, регламентирующие круг полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а это привело к тому, что в некоторых субъектах РФ стали признавать утратившими силу законы о занятости населения, а также приостанавливать действие целевых программ содействия занятости населения. Так, были признаны утратившими силу законы о занятости в Карелии, Башкортостане, Удмуртской Республике, Ненецком автономном округе.

Анализ приведенного законодательства субъектов РФ позволяет сделать вывод об отсутствии единства в понимании субъектами их роли в регулировании отношений в сфере занятости населения. Наметившаяся тенденция к свертыванию законодательного регулирования занятости населения на уровне субъектов РФ обусловлена, по всей видимости, отсутствием в федеральном законодательстве четкого определения их роли в регулировании и организации занятости населения.

В связи с этим неоднократно возникал вопрос о том, имеют ли органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления какие-либо полномочия в области содействия занятости населения. Ответ на него вытекает из положений Конституции РФ, где, в соответствии с ч. 1 ст. 72, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится социальная защита, включая социальное обеспечение, а также трудовое законодательство.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).

В то же время, как следует из Закона о занятости в действующей редакции, органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать в соответствии с федеральными законами нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере занятости населения (ст. 6), осуществлять разработку планов и программ социально-экономического развития, мер финансово-кредитной, инвестиционной и налоговой политики, направленных на рациональное размещение производительных сил, повышение мобильности трудовых ресурсов, развитие временной и самостоятельной занятости, поощрение применения гибких режимов труда, и других мер, способствующих сохранению и развитию системы рабочих мест (ст. 14), определение числа граждан, особо нуждающихся в социальной защите, резервирование отдельных видов работ (профессий) для трудоустройства таких граждан (п. 1 ст. 25).

Внесенные в Закон о занятости изменения вступили в силу с 1 января 2007 г. В течение 2008 г. на уровне субъектов РФ должна быть создана система органов службы занятости, которым будут переданы предусмотренные в ст. 7.1 Закона о занятости в редакции ФЗ от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ полномочия.

Так, органам государственной власти субъектов Федерации переданы полномочия по регистрации граждан в целях содействия им в поиске подходящей работы и безработных граждан, а также полномочия по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы.

Передаче подлежат полномочия по оказанию следующих государственных услуг: содействие гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям – в подборе необходимых работников; информирование о положении на рынке труда; организация профессиональной ориентации граждан в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, профессионального обучения; психологическая поддержка, профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации безработных граждан; осуществление социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными; организация оплачиваемых общественных работ; организация временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые; социальная адаптация безработных граждан на рынке труда; содействие самозанятости населения; выдача работодателям заключений о привлечении и об использовании иностранных работников в соответствии с законодательством о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации; содействие гражданам в переселении для работы в сельской местности.

Полагаем, что непоследовательность федерального законодателя при разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ в области содействия занятости населения не способствует решению на местах острых социальных проблем, обусловленных ростом безработицы, что противоречит ст. 2 и 7 Конституции РФ 1993 г.

Безо всякого преувеличения можно сказать, что переходный к рынку период, помимо прочих острых проблем социально-трудовой сферы, на первое место выдвинул вопросы, связанные с занятостью и трудоустройством населения.

Важное направление нормотворческой деятельности компетентных органов края в переходный к рынку период – разработка и принятие правовых актов по проблемам занятости и трудоустройства, которые являются самыми острыми и трудноразрешимыми в нынешней экономической ситуации.

Помимо Закона о занятости, проблемы трудоустройства решает Закон «О социальной защите инвалидов в РФ» от 24 ноября 1995 г.

Помимо законов, было принято большое количество подзаконных правовых актов, которые затрагивают эти проблемы. Это указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и разъяснения Министерства труда и социального развития РФ и т. д.

Указанные правовые акты определили порядок регистрации безработных граждан, квотирования рабочих мест для лиц, испытывающих трудности при поступлении на работу, организации и проведения общественных оплачиваемых работ, а также привлечения к ним безработных граждан.

Огромный массив правовых актов по проблемам занятости и трудоустройства привел А. М. Куренного^45 к мнению о том, что регулирование указанных вопросов «представляет собой практически самостоятельную отрасль права, что подтверждается общеправовым классификатором отраслей законодательства, утвержденным Указом Президента от 16 декабря 1993 г.».

Эту идею поддержал и Трудовой кодекс РФ, вступивший в силу с 1 февраля 2002 г. В ст. 1 ТК РФ сказано, что в предмет трудового права как самостоятельной отрасли права сейчас включены только отношения по трудоустройству у данного работодателя.

Важное место в системе правовых актов по проблемам обеспечения занятости занимают в настоящее время и правовые акты субъектов федерации.

В соответствии со ст. 6 Закона о занятости населения, законодательство Российской Федерации о занятости состоит из федеральных нормативных актов и принятых в соответствии с федеральными законами законов и нормативных правовых актов субъектов РФ.

Федеральный закон о занятости принадлежит к числу таких законов, в которых достаточно четко разграничены полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения.

В частности, к полномочиям федеральных органов государственной власти отнесены:

• реализация основных направлений государственной политики в области содействия занятости населения, предупреждения массовой безработицы на территории РФ;

• принятие федеральных законов и иных нормативных актов, устанавливающих общие принципы государственной политики в сфере занятости населения;

• определение минимальных и обязательных в Российской Федерации норм социальной и экономической защищенности граждан от безработицы;

• разработка и финансирование целевых программ в области содействия занятости населения;

• координация деятельности органов государственной власти субъектов РФ по вопросам занятости населения;

• формирование основных принципов социальной защиты работников несостоятельных организаций и организаций, осуществляющих структурные изменения производства.

В соответствии с этим законом, органы государственной власти субъектов РФ, согласно своей компетенции решают в полном объеме вопросы, связанные с разработкой и осуществлением государственной политики содействия занятости населения с учетом национальных, культурных традиций, а также исторически сложившихся видов занятости, обеспечением реализации прав граждан, предусмотренных настоящим законом и другими законами и нормативными правовыми актами, определяющими государственную политику в области содействия занятости граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы.

В соответствии с Федеральным законом, законодательством субъектов РФ могут предусматриваться иные, не противоречащие этому закону, условия и порядок выплаты пособия по безработице, прохождения безработным перерегистрации, уточнения определения подходящей работы, усиливающие социальную защищенность граждан, включая продление сроков выплаты и увеличения размера пособия по безработице, вознаграждения за труд на оплачиваемых общественных работах, а также стипендии в период обучения за счет средств самих субъектов РФ.

Гарантии защиты молодежи от тягот, связанных с потерей работы, содержатся, например, в Законе Ставропольского края «О молодежной политике в Ставропольском крае» от 11 апреля 1996 г.46

Так, ст. 7 названного закона перечисляет следующие гарантии прав молодежи в сфере труда и занятости:

• стимулирование предприятий, учреждений, организаций, независимо от форм собственности, к созданию рабочих мест для молодежи за счет налоговых льгот в соответствии с законодательством РФ и Ставропольского края;

• квотирование рабочих мест для трудоустройства лиц, признанных в установленном порядке нуждающимися в социальной защите и испытывающих затруднения в поисках работы, в том числе имеющих нетрудоспособных родителей или лиц, их заменяющих, а также инвалидов и несовершеннолетних;

• обеспечение компенсационными выплатами безработной молодежи в соответствии с законодательством о труде и занятости;

• предоставление молодежи полной, объективной и бесплатной информации о наличии вакантных мест на предприятиях, независимо от форм собственности;

• приобретение безработной молодежью, не имеющей профессиональной подготовки, соответствующих специальностей, необходимых для Ставропольского края.

Краевой закон в основном дублирует положения федерального закона о занятости, однако имеют место и некоторые новые положения. Они касаются отнесения к числу социально незащищенных на рынке труда лиц из числа молодежи, имеющих нетрудоспособных родителей. Такая гарантия повышает уровень защищенности от безработицы.

Эффективным на практике представляется указание закона на то, что подготовка кадров по линии службы занятости должна вестись исключительно по специальностям, востребованным на краевом рынке труда.

В социальной защите от безработицы и содействии в трудоустройстве нуждаются и инвалиды. Правовые способы решения проблем их занятости определены Федеральными законами «О занятости населения в РФ» и «О социальной защите инвалидов.

Последний закон предусматривает следующие способы решения этой проблемы:

1) проведение льготной финансово-кредитной политики в отношении специализированных предприятий, использующих труд инвалидов;

2) установление квоты для приема на работу инвалидов;

3) резервирование рабочих мест по профессиям, наиболее подходящим для трудоустройства инвалидов;

4) установление специальных рабочих мест для инвалидов;

5) организация обучения инвалидов новым профессиям.

Органам исполнительной власти субъектов федерации дано право устанавливать более высокие квоты для приема на работу инвалидов. Порядок установления квоты должны устанавливать сами субъекты РФ.

Следовательно, сам федеральный закон определил направление нормотворческой деятельности субъектов РФ по регулированию вопросов занятости инвалидов. Она должна заключаться в принятии соответствующих нормативных актов органами исполнительной власти субъектов федерации. Иными словами, федеральный закон предусмотрел возможность принятия на местах не законов, а подзаконных актов.

Однако нормотворческая деятельность регионов пошла по пути принятия не только подзаконных актов, но и законов.

Поэтому специалисты Института законодательства и сравнительного правоведения разработали модельную (рекомендательную) схему законодательной программы субъекта РФ, которая предусматривает возможность принятия таких законов, как «О социальных правах инвалидов», «О содействии в трудоустройстве инвалидов»47.

На территории Ставропольского края в настоящее время действует несколько правовых актов, касающихся обеспечения занятости инвалидов.

17 января 1997 г. Губернатором Ставропольского края было утверждено два нормативных акта:

1) Положение о порядке квотирования рабочих мест для инвалидов на предприятиях, в учреждениях и организациях Ставропольского края;

2) Положение о порядке внесения в фонд занятости населения Ставропольского края обязательной платы предприятиями, учреждениями и организациями при невыполнении ими квоты для приема на работу инвалидов.

11 марта 2004 г. в Ставропольском крае был принят краевой закон «О квотировании рабочих мест для инвалидов»48.

В соответствии с первым нормативным актом, местными органами исполнительной власти по представлению соответствующих служб занятости населения районов и городов с участием органов по труду и общественных организаций инвалидов определяется размер квоты ежегодно с учетом ситуации, складывающейся на рынке труда района (города), имеющегося потенциала работодателей, финансовых возможностей.

Квота устанавливается в организациях всех форм собственности со среднесписочной численностью 30 человек и более с учетом ранее принятых инвалидов, но не менее 3 % от среднесписочной численности работников.

Местные органы исполнительной власти заключают с организацией-работодателем договор квотирования, содержание которого оговорено в Положении.

Трудоустройство на квотируемые рабочие места производится работодателями по направлению службы занятости населения районов и городов края с учетом предложений органов по труду, образования, общественной организации Всероссийского общества инвалидов, Всероссийских обществ слепых и глухих, а также самостоятельно.

Ликвидация рабочих мест, созданных в рамках квот, производится только с согласия местных органов исполнительной власти и службы занятости.

Преимущественным правом направления для трудоустройства на рабочие места, созданные в счет установленной квоты, пользуются безработные инвалиды, состоящие на учете в службе занятости населения.

Общественные объединения инвалидов и находящиеся в их собственности предприятия, уставный капитал которых состоит из вклада общественного объединения инвалидов, освобождаются от обязательного квотирования рабочих мест для инвалидов.

В случае невыполнения или невозможности выполнения квоты для приема на работу инвалидов работодатели вносят обязательную плату в размере стоимости рабочего места за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах установленной квоты. Полученные таким образом средства расходуются целевым назначением на создание рабочих мест для инвалидов.

В 1998 г. Министерством труда и социальной защиты населения Ставропольского края были разработаны рекомендации по взаимодействию органов по труду и социальной защите населения края, служб занятости, общественных объединений инвалидов, налоговой службы и работодателей по предоставлению гарантий занятости инвалидов и типовое положение о районной (городской) комиссии по правовому регулированию занятости инвалидов.

С участием краевого комитета по статистике была определена стоимость рабочего места с целью внесения обязательной платы в случае невозможности выполнения и невыполнения квоты.

Принятые в крае правовые акты по вопросам занятости инвалидов уже применяются и дают положительные результаты, хотя не везде одинаковые.

Одна из причин такого положения заключается в том, что предприятиям невыгодно принимать на работу инвалидов, поскольку это требует от работодателя дополнительных финансовых затрат для обеспечения специальных условий труда.

С другой стороны, предлагаемые места не пользуются спросом у самих инвалидов из-за низкого уровня заработной платы, непривлекательности профессий, неудовлетворительных условий труда.

Установленная постановлением Губернатора обязательная плата при невыполнении или невозможности выполнения квоты приема на работу инвалидов на практике не взыскивалась.

Возникают трудности и при установлении самой квоты по той причине, что работодателю не предоставляют никаких налоговых льгот.

Важные направления борьбы с безработицей в Ставропольском крае содержатся в Программе содействия занятости населения Ставропольского края на 1998–2000 гг.49 Она утверждена постановлением Правительства края 19 марта 1998 г. Главная задача программы – сдерживание уровня регистрируемой безработицы в пределах 2,5 %. Документ содержит оценку состояния и перспектив развития рынка труда на Ставрополье, прогноз спроса и предложения рабочей силы.

Отдельные разделы программы посвящены содействию в трудоустройстве, целевой поддержке рабочих мест для сдерживания высвобождения работников и трудоустройству безработных граждан, их профессиональному обучению, профориентации, временной занятости и организации общественных работ.

Как уже отмечалось ранее, особенно остро в Ставропольском крае стоят проблемы обеспечения работой лиц, уволенных с военной службы, а также мигрантов и вынужденных переселенцев.

В целях защиты и смягчения безработицы среди этой категории населения предусмотрены следующие меры:

• освободить от местных налогов предприятия, создающие рабочие места для мигрантов и вынужденных переселенцев;

• определить приоритетные территории для приема беженцев и вынужденных переселенцев с учетом ситуации на местных рынках труда;

• стимулировать переезд вынужденных переселенцев в сельскую местность с учетом их пожеланий;

• не допустить дискриминации мигрантов по признаку вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или по политическим убеждениям.

Достаточно актуальными в нашей стране и крае являются вопросы, связанные с использованием иностранной рабочей силы.

В частности, профсоюзы поднимают эту проблему еще в Генеральном соглашении на 1996–1997 гг., включив в него условие о разработке и принятии федерального закона о порядке привлечения и использования иностранной рабочей силы.

В настоящее время порядок привлечения и использования иностранной рабочей силы в нашей стране регулируется ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» 2002 г. с изменениями и дополнениями.

В краевом соглашении между Правительством Ставропольского края, краевыми объединениями профсоюзов и работодателей о сотрудничестве в решении экономических и социальных проблем в 2014–2016 гг.50, в разделе, посвященном развитию рынка труда и содействию занятости, отмечается, что привлечение иностранной рабочей силы осуществляется только по профессиям, по которым отсутствует безработица. При этом обязательно должно учитываться мнение профсоюзов.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы.

1. Безработица в условиях мирового финансово-экономического кризиса и санкций в отношении России является острой социальной проблемой для Российской Федерации в целом и каждого ее субъекта в частности.

2. В Российской Федерации и субъектах РФ создана правовая основа для регулирования вопросов занятости инвалидов и молодежи, однако имеются проблемы, связанные с реализацией этих правовых актов.

3. При разработке проектов нормативных правовых актов по вопросам занятости возможно использование положительного опыта других субъектов РФ^51.

Цель правотворчества субъектов РФ в социально-трудовой сфере видится в закреплении более высокого уровня трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральным трудовым законодательством.

Однако по причине того, что финансирование указанных мероприятий должно производиться за счет средств самих субъектов РФ, субъекты федерации поставлены в неравные условия, что является нарушением конституционного принципа равноправия субъектов РФ.

Полагаем, что для более эффективного правового регулирования социально-трудовых отношений в регионах России необходимо, прежде всего, исходить из того, что регулирование общественных отношений должно производиться с учетом исторических, культурных, экономических, климатических и иных особенностей региона.

В настоящее время субъектами РФ накоплен определенный опыт в области правового регулирования трудовых и непосредственно с ними связанных отношений.

Выявить особенности системы нормативных правовых актов о труде поможет непосредственный анализ законов и иных правовых актов региона.

Анализ содержания нормативных правовых актов о труде Волгоградской области, входящей в состав Южного Федерального округа, позволяет, прежде всего, обозначить существенные проблемы социально-трудовой сферы Волгоградской области, которые находились в центре внимания законодательных и исполнительных органов государственной власти. Это проблемы обеспечения занятости и трудоустройства населения и особенно лиц, нуждающихся в повышенной социальной защите (инвалиды, многодетные и одинокие родители, лица предпенсионного возраста, подростки и проч.). За период с 1994 по 2002 гг. в Волгоградской области было принято около 40 правовых актов, посвященных проблемам занятости и трудоустройства.

Привлекает внимание взвешенный подход органов государственной власти Волгоградской области к выбору формы правового акта. В основном вопросы занятости и трудоустройства в Волгоградской области регулируются подзаконными правовыми актами-постановлениями Волгоградской областной Думы, постановлениями главы администрации Волгоградской области, а также актами органов местного самоуправления – постановлениями администрации г. Волгоград, г. Волжский.

В Волгоградской области было принято всего три закона по проблемам занятости и трудоустройства: Закон от 17 марта 1998 г. «Об обязательствах предприятий, учреждений, организаций, возникающих в связи с невыполнением установленной квоты для приема на работу инвалидов»52, Закон от 26 июня 2000 г. «О квотировании рабочих мест для трудоустройства молодежи в Волгоградской области», Закон от 13 сентября 2001 г. «О дополнительных государственных гарантиях занятости граждан, уволенных с военной службы и проживающих на территории Волгоградской области».

В отличие от Ставропольского края, в Волгоградской области постановлением Волгоградской областной Думы были приняты также специальные целевые программы содействия трудовой занятости осужденных к наказанию в виде лишения свободы, а также трудоустройства учащихся учреждений высшего и среднего профобразования.

Программы содействия занятости населения в Волгоградской области разрабатываются не эпизодически, а систематически, начиная с 1996 г., на разных уровнях: на уровне всей области, а также на муниципальном уровне в крупных промышленных центрах – Волгограде и Волжском.

Названные программы были утверждены постановлением Главы администрации Волгоградской области от 13 февраля 2001 г. «Об управлении рынком труда и мерах по поддержанию занятости населения Волгоградской области на 2001–2003 годы», постановлением администрации Волгоградской области от 15 ноября 1996 г. «О реализации комплексной программы мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996–2000 годы в Волгоградской области», постановлением Волгоградского городского совета народных депутатов от 11 апреля 2002 г. «Об управлении рынком труда и мерах по поддержанию занятости населения Волгограда в 2002–2005 годах», решением Волжского совета народных депутатов Волгоградской области от 16 мая 2001 г. «Об утверждении городской Программы содействия занятости населения г. Волжский на 2001 год» и др.

Кроме того, в Волгоградской области приняты нормативные правовые акты, определяющие порядок реализации на практике новых форм обеспечения занятости населения в условиях перехода к рыночным отношениям, таких как квотирование рабочих мест для лиц, испытывающих трудности в поиске работы, общественные оплачиваемые работы.

Прежде всего, постановлением Волгоградской областной Думы 24 апреля 1997 г. был утвержден Перечень категорий граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы, а затем были приняты следующие правовые акты: постановление главы администрации Волгоградской области от 3 октября 2001 г. «Об организации общественных работ в Волгоградской области на 2001–2005 годы»; постановления администрации Волгоградской области от 8 июня 1998 г. «О квотировании учебных мест в плановых группах бюджетного финансирования учреждений начального профобразования для безработной молодежи», «Об организации временных рабочих мест для трудоустройства несовершеннолетних в свободное от учебы время на территории Волгоградской области», принимаемые ежегодно; от 31 марта 1997 г. «Об утверждении временного порядка квотирования рабочих мест для трудоустройства молодежи в организациях Волгоградской области»; от 22 октября 1996 г. «О порядке квотирования рабочих мест для трудоустройства инвалидов на предприятиях, в учреждениях и организациях»; постановление Волгоградской областной Думы от 11 апреля 2001 г. «Об установлении квоты для трудоустройства молодежи» и приложения к нему (договор о трудоустройстве молодежи, особо нуждающейся в социальной защите, в счет установленной квоты, а также перечень профессий или специальностей для трудоустройства молодежи в счет квоты); постановление Волгоградской городской Думы от 31 января 1996 г. «О социально-значимых общественных работах на территории Волгограда» и Перечень этих работ; постановления администрации г. Волгоград «Об организации оплачиваемых общественных работ» и примерный перечень видов социально-значимых оплачиваемых общественных работ от 26 марта 1999 г., «О порядке квотирования рабочих мест на предприятиях, в учреждениях, организациях Волгограда для трудоустройства лиц, особо нуждающихся в социальной защите»; постановления администрации г. Волжский Волгоградской области от 24 января 2000 г. «О квотировании рабочих мест для выпускников высших учебных заведений»; от 20 февраля 2001 г. «О транспортной доступности рабочего места для безработных граждан при их трудоустройстве» и др.

Анализ законодательства Волгоградской области о занятости и трудоустройстве позволяет охарактеризовать его довольно развитым и отвечающим современным требованиям рынка труда региона.

Другие крупные «пласты» нормативных правовых актов Волгоградской области в сфере регулирования трудовых и непосредственно с ними связанных отношений касаются регламентации:

• развития социального партнерства в сфере труда;

• трудовых отношений государственных и муниципальных служащих на территории области;

• вопросов обеспечения охраны труда;

• заработной платы;

• вопросов, связанных с подготовкой и переподготовкой кадров, заключением трудовых договоров, организацией аттестации, упорядочением отпусков и нахождением иностранных специалистов на территории Волгоградской области и пр.

Разграничение полномочий при осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения регулируется нормами Закона РФ «О занятости населения в РФ».

Контрольные задания

Задание № 1

Губанов был признан инвалидом 3-й группы. Он обратился в службу занятости г. Воронеж с заявлением о признании его безработным и назначении ему пособия по безработице. Служба занятости населения отказала ему в признании его безработным, сославшись на областной закон. Правомерны ли действия службы?

Задание № 2

Правительство Волгоградской области разработало и утвердило постановлением Программу содействия занятости населения области. Прокурор области выступил с заявлением о признании постановления Правительства Волгоградской области незаконным. Законны ли действия прокурора?

Тема 5.

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О СОЦИАЛЬНОМ ПАРТНЕРСТВЕ

Социальное партнерство в сфере социально-трудовых отношений длительное время находилось под давлением идеологических догм марксизма-ленинизма. Классики марксизма-ленинизма полагали, что социальное противоречие между трудом и капиталом должно быть разрешено через социалистическую революцию и диктатуру пролетариата. Термин «социальное партнерство» появился в трудовом законодательстве России совсем недавно. Причем понятие социального партнерства впервые в нашей стране было закреплено не в федеральном законодательстве, а в региональных правовых актах. Так, закон о социальном партнерстве был принят в 1997 г. в Ставропольском крае^53.

К осознанию необходимости мирного сосуществования между трудом и капиталом в лице работников и работодателей наше общество пришло не сразу. Причины этого явления заключаются, прежде всего, в идеологии марксизма-ленинизма, долгое время господствующей в нашей стране. Сотрудничество между работниками и работодателями необходимо для обеспечения устойчивого и спокойного развития производства и всего общества. Социальное партнерство сглаживает антагонизм труда и капитала, выступает компромиссом их интересов и означает переход от конфликтного соперничества к конфликтному сотрудничеству.

Социальное партнерство как институт общей части трудового права впервые получил прямое и полноценное законодательное закрепление в основном трудовом законе РФ – Трудовом кодексе, в котором выделен специальный разд. II «Социальное партнерство в сфере труда», включающий 33 статьи, объединенные в 7 глав.

Курс на становление и развитие социального партнерства, основанного на постоянном сотрудничестве профсоюзов, работодателей и государства, нашел отражение в Указе Президента РФ «О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)», принятом в 1991 г., и в Законе РФ «О коллективных договорах и соглашениях» (1992 г.). В последующие годы на их основе были приняты специальные законы о социальном партнерстве в ряде субъектов РФ (Свердловская область – 1995 г., Вологодская область – 1996 г., Москва и Омская область, Ставропольский край – 1997 г. и др.).

Социальное партнерство определяется как система взаимоотношений между работниками (их представителями), работодателями (их представителями), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленная на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений (ст. 23 ТК РФ).

При этом установлено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления являются субъектами социального партнерства в тех случаях, когда они выступают в качестве работодателей или их представителей, уполномоченных на представительство законодательством или работодателями, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В системе социального партнерства выделяют следующие уровни:

• федеральный (охватывающий всю Российскую Федерацию);

• межрегиональный (охватывающий два и более субъектов РФ);

• региональный (на уровне субъекта РФ);

• отраслевой (одной отрасли или группы отраслей);

• территориальный (в пределах муниципального образования);

• локальный (в пределах отдельной организации, ст. 26 ТК РФ).

Важной особенностью ТК РФ является закрепление принципов, которые обеспечивают единство системы социального партнерства и создают условия ее функционирования, общие для всех субъектов (участников) социально-партнерских отношений.

В основных принципах социального партнерства, установленных ст. 24 ТК РФ, отражается стремление государства к обеспечению социального мира между его сторонами, дается ориентир к решению возникающих между ними разногласий по вопросам правового регулирования трудовых и иных отношений, тесно связанных с ними, методами ненасильственных действий.

Это предполагает, прежде всего, безусловное соблюдение сторонами таких принципов, как равноправие сторон, их заинтересованность участвовать в договорных отношениях, обязательность выполнения коллективных договоров, соглашений и осуществление контроля за их выполнением.

В соответствии с названными принципами, никто не может принудительно навязать представителям сторон необходимость принятия обязательств по коллективному договору, соглашению, которые с учетом их реальных экономических и финансовых возможностей не могут быть выполнены.

Сравнительный анализ показывает, что в ТК РФ обобщен опыт законодательного определения этого понятия и уточнен состав форм социального партнерства, сложившихся в процессе становления и развития социально-партнерских отношений в условиях перехода к рыночной экономике. Учтен также международный опыт нормативного регулирования социального партнерства, нашедший отражение в ряде конвенций и рекомендаций МОТ, среди которых^54:

• Конвенция № 98 «О праве на организацию и ведение коллективных переговоров» (1949 г.);

• Конвенция № 154 «О содействии коллективным переговорам» (1981 г.);

• Рекомендация № 91 «О коллективных договорах» (1951 г.).

В ст. 27 ТК РФ указаны следующие основные формы социального партнерства:

1) коллективные переговоры по подготовке проектов коллективных договоров, соглашений и их заключению;

2) взаимные консультации (переговоры) по вопросу регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, обеспечения гарантий трудовых прав и совершенствования трудового законодательства.

Само понятие «социальное партнерство» применительно к социально-трудовой сфере впервые в российском юридическом лексиконе было использовано в наименовании Указа Президента РФ от 15 ноября 1991 г. «О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)55». Этот Указ уже утратил силу, однако ему на смену пришел целый ряд федеральных нормативных актов, закрепивших систему социального партнерства в социально-трудовой сфере.

Помимо федеральных правовых актов, в систему правовых актов о социальном партнерстве входят законы и подзаконные акты 89 субъектов РФ, акты органов муниципальной власти и локальные акты отдельных организаций.

В силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, все перечисленные правовое акты должны быть основаны на принципах, разработанных Международной организацией труда, которые закреплены в Конвенции МОТ № 154 «О содействии коллективным переговорам».

Принципы социального партнерства в переходный к рынку период в нашей стране являются важным идеологическим средством, призванным нивелировать неизбежные и весьма острые на переходном этапе трудовые конфликты, а также обеспечить безболезненное осуществление необходимых экономических реформ, их принятие широкой общественностью на основе достижения согласия социальных партнеров.

Важный вклад в развитие системы социального партнерства внесла Конституция РФ 1993 г., которая в ст. 37 впервые признала за работниками право на коллективные трудовые споры, включая право на забастовку.

Однако сами принципы социального партнерства были сформулированы уже в 1992 г. в законе «О коллективных договорах и соглашениях». Этот закон дает определение понятий «коллективный договор», «соглашение», определяет их содержание и порядок заключения.

В Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996–2000^56 гг. особое место отводилось развитию социального партнерства. Отмечалось, что его развитие сдерживается из-за отсутствия полноценной системы правовых актов, медленного формирования организационных структур работодателей, слабого развития системы коллективно-договорного регулирования труда в организациях негосударственных форм собственности, формального отношения к заключаемым в организациях коллективным договорам.

Особое место в системе законодательства Российской Федерации о социальном партнерстве отводится закону РФ от 20 октября 1995 г. «О порядке разрешения коллективных трудовых споров»57. Этот закон дал определение коллективного трудового спора и закрепил порядок урегулирования спора примирительной комиссией, с участием посредника и в трудовом арбитраже. Там же определен порядок реализации работниками конституционного права на забастовку.

В 2002 г. Министерство труда и социального развития РФ разработало и утвердило Рекомендации по урегулированию коллективного трудового спора в примирительной комиссии, с участием посредника и в трудовом арбитраже^58.

В 1999 г. был принят федеральный закон «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений». Эта комиссия играет важную роль в разработке и контроле за исполнением Генерального соглашения, которое заключается на федеральном уроне между тремя социальными партнерами: общероссийскими объединениями работодателей, общероссийскими объединениями профсоюзов и Правительством РФ.

Трудовое законодательство отнесено Конституцией РФ 1993 г. к совместному ведению РФ и субъектов федерации. Поэтому система законодательства РФ о социальном партнерстве включает в себя целый пласт правовых актов субъектов РФ.

15 мая 1997 г. Государственная Дума Ставропольского края приняла краевой закон «О социальном партнерстве». Статья 1 закона определяет социальное партнерство в качестве основы взаимоотношений между работниками, профсоюзами и их объединениями, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления края с целью обсуждения, выработки и принятия решений по социально-трудовым и связанным с ними экономическим вопросам, обеспечения социальной стабильности, общественного развития и выражающаяся во взаимных консультациях, переговорах, достижении и заключении сторонами соглашений, коллективных договоров, принятии совместных решений.

Краевой закон о социальном партнерстве призван сыграть важную роль в решении социальных проблем на территории Ставропольского края при переходе к рынку.

Систему законодательства РФ о социальном партнерстве замыкают акты органов местного самоуправления (например, территориальные соглашения) и коллективные договоры, действующие в рамках отдельных организаций.

Жизнь настоятельно требует последовательной реализации на практике положений перечисленных правовых актов для решения назревших проблем в социально-трудовой сфере.

Сторонами социального партнерства закон признает работников и работодателей и их представителей. Способом взаимодействия сторон становятся комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, образуемые на трехсторонней или двухсторонней основе из уполномоченных представителей (работников, работодателей, органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления).

Эта сложившаяся система органов социального партнерства получила законодательное закрепление в ст. 35 ТК РФ «Комиссии по регулированию социально-трудовых отношений». В ней определены общие цели, задачи и единый порядок формирования указанных комиссий, что создает равные правовые возможности для организации их деятельности.

Комиссии на всех уровнях образуются по решению сторон социального партнерства из наделенных ими необходимыми полномочиями представителей, в целях обеспечения регулирования социально-трудовых отношений, ведения коллективных переговоров и подготовки проектов коллективного договора, соглашений, их заключения, а также для организации контроля за выполнением коллективного договора и соглашений на всех уровнях на равноправной основе.

На федеральном уровне образуется постоянно действующая Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений.

Правовой статус указанной Комиссии и порядок ее деятельности в настоящее время определяются Федеральным законом от 1 мая 1999 г. № 92-ФЗ «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» в части, не противоречащей ТК РФ^59.

Ее членами являются представители общероссийских объединений профессиональных союзов, общероссийских объединений работодателей, Правительства РФ, которые образуют соответствующие стороны Комиссии.

Комиссия формируется на основе:

1) добровольности участия общероссийских объединений профессиональных союзов и общероссийских объединений работодателей в деятельности Комиссии;

2) полномочности сторон;

3) самостоятельности и независимости каждого общероссийского объединения профессиональных союзов, каждого общероссийского объединения работодателей, Правительства РФ при определении персонального состава своих представителей в Комиссии. Представительство сторон в ее составе определяется каждой из них самостоятельно, но не может превышать установленной единой нормы представительства для всех трех сторон Комиссии.

Целями Комиссии являются регулирование социально-трудовых отношений и согласование социально-экономических интересов сторон.

Для решения поставленных задач Комиссия наделена соответствующими правами.

В субъектах РФ могут также образовываться трехсторонние комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, деятельность которых определяется в соответствии с законами субъектов РФ.

До принятия ТК РФ такие законы были приняты лишь в ряде субъектов Федерации. Примером может служить Ставропольский край, где принят Закон от 2000 г. «О Ставропольской краевой трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений», регламентирующий правовую основу формирования и деятельности этой комиссии^60.

Данный Закон в целом воспроизводит принципиальные положения Федерального закона «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений», но в то же время учитывает специфику и состояние социально-трудовых отношений в конкретных социально-экономических условиях края.

Трудовой кодекс предусматривает образование трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений и на территориальном уровне (в муниципальных образованиях).

Деятельность трехсторонних комиссий должна осуществляться в соответствии с законами субъектов РФ и на основании положений о них, утверждаемых представительными органами местного самоуправления.

В этой ситуации следует исходить из содержания ст. 23 ТК РФ, которая, определяя понятие социального партнерства, устанавливает в ч. 2, что не только органы государственной власти, но и органы местного самоуправления являются сторонами социального партнерства в тех случаях, когда они выступают в качестве работодателей или их представителей, уполномоченных на представительство законодательством или работодателями, а также в других случаях, если это предусмотрено федеральными законами. Кроме того, ст. 34 ТК РФ относит органы местного самоуправления к числу иных представителей работодателя, о чем было сказано при характеристике состава субъектов трудового права.

Особое место занимают комиссии, создаваемые на отраслевом уровне для ведения коллективных переговоров, подготовки, проектов отраслевых (межотраслевых) соглашений и их заключения.

Они могут быть двух видов:

1) образуемые на федеральном уровне;

2) образуемые на уровне субъектов РФ.

Возможность образования отраслевых (межотраслевых) комиссий создает реальные предпосылки для определенной унификации договорного регулирования трудовых отношений в организациях не только одной отрасли, но и взаимосвязанных смежных отраслей. Это особенно важно в условиях рыночной экономики, когда организации даже одной отрасли разобщены как в организационном, так и в социально-экономическом отношении (например, юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут иметь форму хозяйственных товариществ и обществ, государственных и муниципальных унитарных предприятий).

В этом случае образование отраслевых комиссий в качестве особого вида органов социального партнерства является практически единственным способом согласования разнообразных интересов работников и работодателей одной отрасли или смежных отраслей и установления единого подхода к правовому регулированию социально-трудовых отношений с учетом конкретных экономических и социальных возможностей социальных партнеров.

На уровне организации образовываются комиссии на двухсторонней основе из представителей сторон (работников и работодателей) для ведения коллективных переговоров, подготовки проекта коллективного договора и его заключения.

К осознанию необходимости создания системы социального партнерства именно на региональном уровне российское государство и общество пришли после крушения социализма. Идеология социального партнерства пришла на смену постулату марксизма-ленинизма о непримиримости классовой борьбы и неизбежности социалистической революции и установления диктатуры пролетариата.

Принципы социального партнерства в настоящее время являются важным идеологическим средством, призванным нивелировать неизбежные и весьма острые на переходном этапе трудовые конфликты, а также обеспечить безболезненное осуществление необходимых экономических реформ, их принятие широкой общественностью на базе консенсуса социальных партнеров.

На Западе социальное партнерство рассматривается как социологическое и этическое понятие и организационный принцип, включающий сотрудничество социальных партнеров – сторон коллективных трудовых отношений. Примечательно, что главный вклад в разработку доктрины социального партнерства внесли социал-демократические теоретики (особенно австрийские и германские) и римская католическая церковь (особенно социальные энциклики римских пап)61.

Одна из важных задач трудового права – определить юридические рамки социального партнерства, установить наиболее рациональные и действенные методы сопоставления и примирения противостоящих друг другу в сфере труда и трудовых отношений интересов.

Это актуально и в свете положений Программы социальных реформ Российской Федерации на период 1996–2000 гг., где социальному партнерству придавалось большое значение. Особо подчеркивается, что дальнейшее развитие социального партнерства сдерживается из-за отсутствия слаженной системы соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов, медленного формирования организационных структур работодателей, слабого развития системы коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений в организациях негосударственных форм собственности, формального отношения к заключаемым в организациях коллективным договорам.

До принятия Трудового кодекса РФ в законодательстве России не было понятия «социальное партнерство». С. Ю. Головина отмечает, что «интересные попытки восполнения подобных понятийных пробелов были предприняты на региональном уровне.

Так, в Свердловской области принят областной закон от 24 ноября 1995 г. «О социальном партнерстве в Свердловской области». В нем дается следующее определение социального партнерства: это – основанная на сотрудничестве система взаимодействия областных объединений работодателей, профсоюзов и иных уполномоченных работниками представителей, Правительства Свердловской области по решению социально-экономических проблем населения в сфере труда»62.

По мнению А.И. Шебановой^63, суть социального партнерства в том, что основой правового регулирования социально-трудовых отношений служит в первую очередь диалог заинтересованных сторон (профсоюзов, работодателей, Правительства) по соответствующим вопросам, компромисс их интересов, базирующийся на учете реальных экономических возможностей участников согласительного процесса, и, наконец, достигнутая ими договоренность по обсуждавшимся вопросам.

15 мая 1997 г. Государственной Думой Ставропольского края был принят Закон Ставропольского края «О социальном партнерстве». Статья 1 определяет социальное партнерство в качестве основы взаимоотношений между работниками, профсоюзами и их объединениями, работодателями и их объединениями, исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления Ставропольского края с целью обсуждения, выработки и принятия решений по социально-трудовым и связанным с ними экономическим вопросам, обеспечения социальной стабильности, общественного развития и выражающаяся во взаимных консультациях, переговорах, достижении и заключении сторонами соглашений, коллективных договоров, принятии совместных решений.

Приведенные выше определения показывают, что социальное партнерство трактуется в них по-разному, однако можно выделить некоторые устойчивые признаки этого социального явления, присутствующие во всех указанных определениях:

1) субъектами (участниками), партнерами выступают:

‒ работники, их представители (профсоюзы и иные представительные органы);

‒ работодатели и их объединения;

‒ органы исполнительной власти различного уровня (федеральные, региональные);

‒ органы местного самоуправления;

2) формы проявления социального партнерства: консультации, переговоры, заключение коллективных договоров, соглашений различного уровня, принятие иных совместных решений по проблемам населения в сфере труда;

3) цели социального партнерства: обсуждение, выработка и принятие решений по социально-трудовым и связанным с ними экономическим вопросам, обеспечение социальной стабильности, общественного развития.

Помимо самого определения социального партнерства, закон Ставропольского края «О социальном партнерстве» особо выделяет и закрепляет систему социального партнерства, которая представляет собой совокупность следующих взаимосвязанных элементов:

1) постоянно действующие органы, формируемые социальными партнерами;

2) определенный ими порядок взаимодействия и функционирования данных органов;

3) совместные документы, принимаемые социальными партнерами (коллективные договоры, соглашения, иные акты).

В этой связи не совсем логичным представляется выделение самостоятельной главы с заголовком «Элементы социального партнерства в Ставропольском крае», в которой речь идет исключительно о коллективных договорах и соглашениях.

Глава «Система социального партнерства» регламентирует исключительно деятельность постоянно действующих органов, формируемых социальными партнерами (краевой трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, координационного комитета содействия занятости населения). Исходя из данного законом определения системы социального партнерства, статьи закона о коллективных договорах и соглашениях должны находиться в главе с соответствующим названием.

Важная роль в системе социального партнерства края отводится краевой трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Данная комиссия была создана в 1995 г. по образу и подобию Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Эта комиссия в начале своего существования действовала на основании постановлений Правительства РФ, затем – на основании Указа Президента, утвердившего Положение о ней.

Положение об аналогичной комиссии на территории Ставропольского края было утверждено дважды: первое – постановлением Главы администрации Ставропольского края в начале 1995 г. (оно утратило силу), второе – 2 ноября 1995 г., поскольку в 2000 г. в Ставропольском крае был принят краевой закон об этой комиссии.

В соответствии со ст. 5 Закона, краевая трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений является постоянно действующим органом системы социального партнерства в нашем крае и действует в соответствии с положением, разработанным сторонами (Правительством Ставропольского края, объединениями профсоюзов, объединениями работодателей) и утвержденным Правительством Ставропольского края. Поскольку ныне действующее положение утверждено без участия в его разработке социальных партнеров, то следует ожидать принятия нового положения о комиссии.

Комиссия формируется и действует на принципах добровольности, паритетности и полномочности представительства, равноправия и взаимной ответственности партнеров.

Основное назначение комиссии заключается в самом развитии социального партнерства через заключение краевого трехстороннего соглашения, содействие в заключении муниципальных, районных отраслевых (межотраслевых) тарифных, профессиональных тарифных соглашений, коллективных договоров.

Думается, что комиссии есть над чем работать, поскольку коллективно-договорным регулированием социально-трудовых отношений в Ставропольском крае охвачено лишь 14 % организаций.

Для достижения поставленных целей комиссии предоставлено право: давать рекомендации органам государственной власти края о принятии в установленном порядке правовых актов в социально-трудовой сфере; получать необходимую информацию; проводить консультации с Правительством края, Думой Ставропольского края при решении вопросов разработки и реализации социально-экономической политики и правотворчества в сфере труда; вносить предложения о привлечении к ответственности лиц, не выполняющих соглашения, коллективные договоры; обсуждать проекты законов и других правовых актов по регулированию социально-трудовых отношений.

В систему социального партнерства края включен также координационный комитет содействия занятости населения Ставропольского края. Он создан в полном соответствии с Законом РФ «О занятости населения в РФ» с целью выработки согласованных решений по определению и реализации политики занятости населения в крае. Комитет действует на основе положения о нем, которое вырабатывается социальными партнерами и утверждается Правительством Ставропольского края.

Основная задача этого органа заключается в разработке и реализации программ по проблемам занятости населения, проведении консультаций и экспертизе проектов нормативных правовых актов исполнительной власти края.

Статья 7 Закона не исключает наличия других двухсторонних или трехсторонних органов в системе социального партнерства, способствующих регулированию социально-трудовых отношений.

В качестве элементов социального партнерства Закон рассматривает соглашения: краевое трехстороннее, краевое отраслевое (межотраслевое) тарифное, профессиональное тарифное, районное, муниципальное и коллективные договоры. Это правовые акты, закрепляющие условия труда, с которыми согласны работники и которые обязуются обеспечить работодатели.

Ключевым моментом в определении содержания соглашений различного уровня и коллективного договора является указание на то, что эти правовые акты регулируют социально-трудовые отношения. Весьма важным в этой связи является четкое представление о круге этих отношений.

Думается, что в круг социально-трудовых отношений следует включать общественные отношения, возникающие между работниками (их представителями) и работодателями (их объединениями) при участии органов исполнительной власти соответствующего уровня, органов местного самоуправления по поводу установления условий труда: его оплаты, охраны, нормирования рабочего времени, времени отдыха.

К кругу социально-трудовых отношений следует отнести, прежде всего, общественные отношения, составляющие предмет трудового права как отрасли. Помимо вышеназванных, они должны охватывать вопросы, связанные с участием работников в управлении производством; по подготовке и повышению квалификации кадров непосредственно на производстве; по обеспечению занятости и трудоустройству; по надзору и контролю за соблюдением законодательства о труде и охране труда; по урегулированию индивидуальных и коллективных трудовых споров; по ответственности социальных партнеров друг перед другом.

Однако следует признать, что было бы неправильным отождествлять социально-трудовые отношения с общественными отношениями, входящими в предмет трудового права как отрасли. Несомненно, что последние составляют лишь часть первых.

Помимо чисто «трудовых» отношений, в круг социально-трудовых следует включать отношения по поводу обеспечения работников дополнительными выплатами в виде пенсий, пособий, компенсаций, социальными услугами; по поводу предоставления им дополнительных льгот в различных сферах, включая обеспечение жильем; отношения в области обеспечения здоровой окружающей природной среды, добровольного и обязательного медицинского и социального страхования; по развитию социального партнерства.

Следует отметить, что Закон Ставропольского края «О социальном партнерстве»64 использует понятие «социально-трудовые и связанные с ними экономические отношения». Представляется, что законодатель пошел по пути необоснованного расширения круга отношений, поскольку термин «экономические» вбирает в себя весь спектр экономических отношений общества.

Условия, содержащиеся в краевом трехстороннем соглашении, не могут ухудшать положение работников применительно к законодательству РФ, генеральному соглашению, общероссийским отраслевым (межотраслевым) тарифным соглашениям на соответствующий период.

Краевое трехстороннее соглашение подписывается Губернатором Ставропольского края, руководителями объединений профсоюзов и объединений работодателей и в двухнедельный срок публикуется в краевых средствах массовой информации. Каждая из сторон разрабатывает мероприятия по реализации положений в течение срока, указанного в соглашении. Срок действия соглашения – до 3 лет.

Статья 9 Закона посвящена содержанию краевого отраслевого (межотраслевого) тарифного соглашения и профессионального тарифного соглашения. Эти соглашения могут предусматривать форму, систему и размер оплаты труда, различные виды доплат, пособий, денежных вознаграждений, порядок индексации оплаты труда с учетом уровня инфляции, условия материального стимулирования работников, дополнительные требования к условиям и охране труда.

Тарифные ставки, предусмотренные в краевом отраслевом (межотраслевом) тарифном соглашении, являются базовыми для организаций края и используются ими при заключении индивидуальных и коллективных договоров.

Районное, муниципальное соглашение определяется как правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения в районе, муниципальном образовании в рамках полномочий партнеров соответствующего уровня. В него не могут быть включены условия, ухудшающие положение работников по сравнению с соглашениями более высокого уровня.

Для стимулирования заключения в организации коллективного договора закон предусмотрел следующее правило: организации, заключившие коллективные договоры, обладают преимущественным правом на постановку перед исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления края вопросов социальной, экономической деятельности предприятия.

Указанная формулировка представляется весьма расплывчатой. Эффективность этой меры определит практика применения закона.

Важная гарантия развития социального партнерства содержится в ст. 17 Закона. Она касается получения информации сторонами соглашений, коллективных договоров по социально-трудовым и связанным с ними экономическим вопросам, необходимой для ведения переговоров, консультаций, заключения соглашений, коллективных договоров, контроля за их исполнением.

Социальные партнеры обязаны представлять друг другу полную и достоверную информацию не позднее чем через десять дней после поступления запроса другой стороны.

Установленный срок для представления информации будет служить важной гарантией предотвращения излишнего затягивания процесса ведения коллективных переговоров.

Интересна позиция законодателя относительно ответственности в системе социального партнерства. В отличие от федерального закона, установившего только ответственность лиц, представляющих работодателя, краевой закон допускает привлечение к ответственности всех участников соглашений, коллективных договоров, включая работников руководящих органов профсоюзов.

В соответствии со ст. 25 Закона, указанные работники могут привлекаться к дисциплинарной ответственности по предложению стороны (сторон) или органа системы социального партнерства за невыполнение обязательств профсоюзов по соглашению, коллективному договору, если в их обязанности входит обеспечение исполнения коллективного договора, соглашения. Более того, в рамках договорной ответственности стороны соглашения, коллективного договора вправе наделить орган системы социального партнерства полномочиями по применению согласованных мер ответственности (санкций), включая денежные выплаты за невыполнение или несвоевременное выполнение соглашений, коллективных договоров.

Анализ законодательства Ставропольского края о социальном партнерстве позволяет сделать вывод о том, что в нашем крае создана необходимая правовая основа для реализации на практике целей, задач, принципов социального партнерства. От эффективной реализации законодательства о социальном партнерстве во многом будет зависеть исход социально-экономических преобразований, предпринятых властью в последние годы.

5 февраля 2007 г. Государственной Думой Ставропольского края был принят закон «О некоторых вопросах социального партнерства в сфере труда»65. Он направлен на развитие системы социального партнерства в сфере труда на территории Ставропольского края и, в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации, регулирует правовые основы деятельности сторон социального партнерства в сфере труда, а также порядок заключения и выполнения соглашений.

Правовую основу социального партнерства в сфере труда (далее – социальное партнерство) составляют Конституция РФ, Трудовой кодекс РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты Ставропольского края, регулирующие отношения в сфере труда, правовые акты, заключенные на договорной основе сторонами социального партнерства (генеральное, региональное, отраслевое или межотраслевое тарифное, территориальное соглашения и коллективные договоры), а также настоящий Закон.

Действие настоящего Закона распространяется на работников, организации и объединения организаций профсоюзов (иных представителей работников), работодателей (представителей работодателей), осуществляющих деятельность на территории Ставропольского края, их объединения (ассоциации), органы исполнительной власти Ставропольского края и органы местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края.

Социальное партнерство осуществляется на:

• региональном (краевом) уровне, на котором устанавливаются основы регулирования отношений в сфере труда в Ставропольском крае;

• отраслевом (межотраслевом) уровне, на котором устанавливаются основы регулирования отношений в сфере труда в отрасли (отраслях);

• территориальном уровне, на котором устанавливаются основы регулирования отношений в сфере труда в муниципальных образованиях Ставропольского края;

• локальном уровне, на котором устанавливаются обязательства работников и работодателя в сфере труда.

На всех уровнях социального партнерства, определенных ст. 4 настоящего Закона, образуются комиссии по регулированию социально-трудовых отношений из наделенных необходимыми полномочиями представителей сторон социального партнерства.

В Ставропольском крае образуется постоянно действующая Ставропольская краевая трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений, деятельность которой осуществляется в соответствии с законом Ставропольского края.

В муниципальных образованиях Ставропольского края могут образовываться соответствующие территориальные комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, деятельность которых осуществляется в соответствии с настоящим Законом, положениями об этих комиссиях, утверждаемыми представительными органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края.

На региональном (краевом) уровне образуются, а на территориальном уровне могут образовываться отраслевые (межотраслевые) комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, порядок деятельности которых определяется трудовым законодательством.

На локальном уровне образуются комиссии для ведения коллективных переговоров, подготовки проекта коллективного договора и заключения коллективного договора.

Комиссии по регулированию социально-трудовых отношений в Ставропольском крае формируются на основе добровольности, полномочности, независимости, паритетности и ответственности сторон социального партнерства.

Состав представителей каждой стороны социального партнерства определяется сторонами самостоятельно в соответствии с трудовым законодательством.

Состав представителей от органов исполнительной власти Ставропольского края или органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края для участия в отраслевых соглашениях, предусматривающих финансирование за счет средств соответствующего бюджета, определяется руководителем соответствующего органа исполнительной власти Ставропольского края или соответствующим органом местного самоуправления муниципального образования Ставропольского края.

Проекты законодательных актов, нормативных правовых и иных актов Правительства Ставропольского края и органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края в сфере труда, а также документы и материалы, необходимые для их обсуждения, направляются на рассмотрение в соответствующие комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (соответствующим профсоюзам или объединениям профсоюзов и объединениям работодателей).

Решения соответствующих комиссий по регулированию социально-трудовых отношений или мнения их сторон (заключения соответствующих профсоюзов или объединений профсоюзов и объединений работодателей) по направленным им проектам законодательных актов, нормативных правовых и иных актов в сфере труда подлежат обязательному рассмотрению Правительством Ставропольского края, органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края, принимающими указанные акты.

В зависимости от сферы регулируемых социально-трудовых отношений, на территории Ставропольского края могут заключаться соглашения: краевое, отраслевое (межотраслевое), территориальное и иные.

По договоренности сторон, участвующих в коллективных переговорах, соглашения могут быть двусторонними и трехсторонними.

Краевое соглашение является трехсторонним и заключается между органом исполнительной власти Ставропольского края, краевым объединением организаций профсоюзов и краевым объединением работодателей и устанавливает общие принципы регулирования социально-трудовых и связанных с ними экономических отношений в Ставропольском крае.

Условия, содержащиеся в краевом соглашении, учитываются при разработке краевых, отраслевых (межотраслевых) и территориальных соглашений, коллективных договоров.

Краевое и территориальные соглашения должны заключаться до внесения в Государственную Думу Ставропольского края, представительные органы местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края проектов соответствующих бюджетов.

Отраслевое (межотраслевое) соглашение устанавливает общие условия оплаты труда, гарантии, компенсации и льготы работникам отрасли (отраслей).

Условия, содержащиеся в отраслевом (межотраслевом) соглашении, учитываются при разработке коллективных договоров в организациях соответствующих отраслей.

Территориальное соглашение устанавливает общие условия труда, гарантии, компенсации и льготы работникам на территории соответствующего муниципального образования Ставропольского края.

Условия, содержащиеся в территориальном соглашении, учитываются при разработке отраслевых соглашений в соответствующих муниципальных образованиях Ставропольского края.

Иные соглашения могут заключаться сторонами на любом уровне социального партнерства по отдельным направлениям регулирования социально-трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.

Территориальные соглашения не могут содержать условия, ухудшающие положение работников, по сравнению с трудовым законодательством, генеральным соглашением, краевым трехсторонним соглашением, соответствующими краевыми отраслевыми (межотраслевыми) соглашениями. При одновременном действии нескольких соглашений применяются условия соглашений, наиболее благоприятные для работников.

Соглашение вступает в силу со дня его подписания сторонами либо со дня, установленного соглашением.

Срок действия соглашения определяется сторонами, но не может превышать трех лет. Стороны имеют право один раз продлить действие соглашения на срок не более трех лет.

Соглашение действует в отношении:

• всех работодателей, являющихся членами объединения работодателей, заключившего соглашение, и работников, состоящих в трудовых отношениях с работодателями;

• работодателей, не являющихся членами объединения работодателей, заключившего соглашение, которые уполномочили указанное объединение от их имени участвовать в коллективных переговорах и заключить соглашение либо присоединились к соглашению после его заключения;

• органов исполнительной власти Ставропольского края и органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края в пределах взятых ими на себя обязательств.

В отношении работодателей – федеральных государственных учреждений, государственных и муниципальных учреждений Ставропольского края и других организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов, соглашение действует также в случае, когда оно заключено от их имени соответствующим органом государственной власти или органом местного самоуправления муниципального образования Ставропольского края.

Содержание соглашения определяется по договоренности сторон, его заключающих.

В соглашение могут включаться взаимные обязательства сторон по следующим вопросам:

• оплата труда;

• условия и охрана труда;

• режим труда и отдыха;

• содействие занятости, переобучение и высвобождение работников;

• развитие социального партнерства;

• иные вопросы, определенные сторонами.

Коллективный договор, соглашение в течение семи дней со дня подписания направляются работодателем, представителем работодателя (работодателей) на уведомительную регистрацию.

Уведомительную регистрацию краевого трехстороннего соглашения, краевых отраслевых (межотраслевых) соглашений осуществляет орган исполнительной власти Ставропольского края, выполняющий нормативно-правовое регулирование в сфере труда.

Уведомительную регистрацию коллективных договоров, территориальных, отраслевых (межотраслевых) и иных соглашений осуществляют органы местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края в соответствии с трудовым законодательством.

По предложению сторон заключенного на региональном (краевом) уровне отраслевого (межотраслевого) соглашения руководитель органа исполнительной власти Ставропольского края, осуществляющего нормативно-правовое регулирование в сфере труда, имеет право после опубликования соглашения предложить работодателям, не участвовавшим в заключении данного соглашения, присоединиться к этому соглашению. Указанное предложение подлежит официальному опубликованию и должно содержать сведения о регистрации соглашения и об источнике его опубликования.

По предложению сторон заключенного на территориальном уровне территориального или отраслевого (межотраслевого) соглашения лицо, уполномоченное органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования Ставропольского края, вправе после опубликования соглашения предложить работодателям, не участвовавшим в его заключении, присоединиться к этому соглашению. Указанное предложение подлежит официальному опубликованию и должно содержать сведения о регистрации соглашения и об источнике его опубликования.

Если работодатели, осуществляющие деятельность в соответствующей отрасли, в течение 30 календарных дней со дня официального опубликования предложения о присоединении к соглашению не представили органу, внесшему это предложение, мотивированный письменный отказ присоединиться к соглашению, соглашение считается распространенным на этих работодателей со дня официального опубликования этого предложения. К указанному отказу должен быть приложен протокол консультаций работодателя с выборным органом первичной профсоюзной организации, объединяющей работников данного работодателя.

В случае отказа работодателя присоединиться к соглашению руководитель органа, направившего предложение о присоединении к соглашению, имеет право пригласить представителей этого работодателя и представителей выборного органа первичной профсоюзной организации, объединяющей работников данного работодателя, для проведения консультаций с участием представителей сторон соглашения и выработки окончательного решения. Представители работодателя, представители работников и представители сторон соглашения обязаны принимать участие в указанных консультациях.

Контроль за выполнением коллективного договора, соглашения осуществляется сторонами социального партнерства, их представителями, иными органами в соответствии с трудовым законодательством.

Таким образом, в субъектах Российской Федерации на основе федерального законодательства создана правовая основа для социального партнерства в сфере труда.

Контрольные задания

1. Раскройте понятие и значение регионального уровня социального партнерства.

2. Охарактеризуйте положения Трудового кодекса РФ о системе и формах социального партнерства в сфере труда.

3. Дайте общую характеристику правовых актов субъектов РФ о социальном партнерстве в сфере труда.

4. Какова роль трехсторонних комиссий субъектов РФ по регулированию социально-трудовых отношений?

5. Охарактеризуйте стороны и содержание регионального трехстороннего соглашения.

6. Дайте характеристику краевой концепции о развитии договорного регулирования социально-трудовых отношений в Ставропольском крае.

7. Каково современное состояние и проблемы развития социального партнерства в субъектах РФ?

Тема 6

ОХРАНА И ОПЛАТА ТРУДА. РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

§ 1. Возможности субъектов РФ по правовому регулированию охраны труда

Переход России к рыночной экономике и произошедшие перемены в социально-экономических отношениях оказали кардинальное влияние на систему управления охраной труда в стране.

В прежнем отраслевом виде она практически прекратила свое существование, так как большинство отраслевых министерств, ранее управлявших этим процессом, ликвидированы. Кроме того, сегодня свыше 70 % хозяйствующих субъектов относятся к частной форме собственности.

Все это привело к тому, что законодательство по охране труда повсеместно стало игнорироваться, на большинстве предприятий службы охраны труда были ликвидированы. Как следствие, отмечаются грубые массовые нарушения техники безопасности, технологических режимов и трудовой дисциплины. Конституция РФ 1993 г. предусматривает, что в России охраняются труд и здоровье людей (ст. 7), что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41).

Однако кризис последних лет и спад экономики неблагоприятно отразились на состоянии условий и охраны труда в организациях. Этот вывод касается и охраны труда таких особых субъектов трудового права, как женщины, инвалиды, несовершеннолетние работники. Следствием неудовлетворительного состояния условий и охраны труда явился рост производственного травматизма и профессиональных заболеваний. В результате несчастных случаев на производстве ежегодно травмировались около 350 тыс. человек.

Анализ причин производственного травматизма свидетельствует об ослаблении внимания работодателей к реконструкции и модернизации производства, соблюдению сроков проведения ремонта и замены устаревшего оборудования, применению надежных систем предупреждения и локализации аварий, о недостатках в точном учете требований норм и правил охраны труда при проектировании производственного оборудования, технологических процессов.

Решение многих проблем также сдерживалось недостатками законодательной и нормативной баз в области условий и охраны труда.

Создавшаяся ситуация требовала решительных и эффективных мер. В августе 1993 г. были приняты Основы законодательства РФ об охране труда, ставшие базой совершенствования законодательства, поставленного на защиту здоровья людей на производстве^66.

В марте 1999 г. Правительством РФ утверждено новое Положение о расследовании и учете несчастных случаев на производстве^67.

В июле 1998 г. принят Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», коренным образом изменивший систему возмещения вреда лицам, пострадавшим на производстве^68.

В декабре 1998 г. утверждены Правила обеспечения работников специальной одеждой, специальной обувью и другими средствами индивидуальной защиты.

Утверждены типовые отраслевые нормы бесплатной выдачи средств индивидуальной защиты в различных отраслях экономики, принят ряд других нормативных актов, в том числе направленных на усиление контроля и надзора за соблюдением охраны труда, повышена ответственность работодателя за допускаемые нарушения правил и норм по охране труда.

Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в РФ»69 под охраной труда понимает систему сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия.

Охрана труда по своей сути представляет собой заботу о человеке в процессе его труда.

Отношения по охране труда – неотъемлемый компонент организации процесса труда, создающий условия для стабильной и успешной трудовой деятельности.

Труд, регулируемый трудовым законодательством, – это предметная, осознанная и целенаправленная, регулярная и нормируемая деятельность человека. Ее основными условиями выступают состояние здоровья, позволяющее справляться с нагрузками, свойственными регулярному производительному труду, и социальные знания и навыки. Вместе они формируют понятие трудоспособности (профессиональной, требующей специальных профессиональных знаний, и общей, не требующей таковых).

Охрана труда в целом должна реализовывать задачи всемерной заботы о человеке труда, способном изменить содержание и качество своей трудоспособности. Итак, охрану труда можно рассматривать как всемерную охрану трудоспособности человека^70.

Охрана труда и здоровья граждан возведена в ранг приоритетного направления социальной политики российского государства. Конституция РФ предусматривает, что каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены.

Таким образом, охрана труда, здоровья и социальная защита образуют триединую основу социальных прав личности. Их сущностная связь отражена в федеральном законодательстве, демонстрирующем единство принципов регулирования, родство защищаемых благ, сходство определений.

Охрана труда, по сути дела, обеспечивает защиту работника от неблагоприятного воздействия производственной среды. Такая защита осуществляется от ограниченного круга вполне определенных производственных факторов. Они могут носить и объективный, и субъективный характер.

Таким образом, охрана труда обеспечивается требованиями к распределению труда между работниками, к правильной эксплуатации средств производства, к методам и навыкам безопасного взаимодействия работников в процессе труда, к компетентности работников в этой области при реализации трудовых обязанностей.

Содержание охраны труда следует рассматривать в нескольких аспектах: общесоциальном, техническом, медико-биологическом, юридическом, отраслевом и узкоспециальном.

Общесоциальный аспект охраны труда предполагает обеспечение всестороннего социального развития каждого работающего человека. Речь в данном случае идет о профессиональном росте, и о полноценной внерабочей жизни, в которой реализуются самые различные потребности и запросы личности в разнообразных сферах человеческой жизнедеятельности. Современные представления об охране труда могут быть только многоаспектными и системными.

Каждый аспект охраны труда наполнен конкретным содержанием и выступает лишь относительно самостоятельным направлением в системе мероприятий, обеспечивающих безопасность жизни и здоровья и рациональный комфорт человека в процессе трудовой деятельности.

Основная и системообразующая направленность охраны труда – это защита человека.

Правовой аспект охраны труда состоит в обеспечении права работника на жизнь, охрану здоровья и в целом на благоприятную окружающую среду.

Юридический компонент в системе мер по охране труда представляет собой систему правовых норм и средств их реализации, распределенных по источникам различной отраслевой принадлежности и различных уровней. В этом смысле охрана труда представляет собой довольно обширный правовой институт, имеющий межотраслевой характер. По субъективному составу он весьма близок к категории «занятых в сфере труда», которая используется в нормах института занятости населения.

Основные принципы (или направления) государственной политики в области охраны труда закреплены ранее в ст. 4 Основ об охране труда, а в ныне действующем законодательстве – в ст. 210 ТК.

По направленности их можно сгруппировать в следующие три группы:

• принципы организации труда;

• принципы экономической политики в сфере охраны труда;

• принципы организационные.

Принципы организации охраны труда:

1) признание и обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников по отношению к результатам производственной деятельности;

2) координация деятельности по охране труда с другими областями экономической и социальной политики, а также в области охраны окружающей природной среды;

3) установление единых нормативных требований по охране труда для всех производств страны;

4) государственное управление деятельностью по охране труда, включая государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства об охране труда;

5) общественный контроль за соблюдением законных прав и интересов в области охраны труда, осуществляемый работниками через органы профсоюзов и иные уполномоченные ими органы;

6) взаимодействие и сотрудничество органов государственного управления, надзора и контроля с работодателями, профсоюзными органами, заинтересованными в разработке и реализации государственной политики в области охраны труда,

7) обязательное расследование каждого несчастного случая и профессионального заболевания на производстве;

8) установление статистической отчетности об условиях труда и несчастных случаях на производстве.

Общее правовое положение работников в области охраны труда формируется на основе прав, обязанностей, их гарантий и мер ответственности статутного, подзаконного и договорного характера.

Правовое положение работников дифференцировано под влиянием двух критериев: условий труда на рабочих местах и оценки трудоспособности отдельных категорий работающих.

Статутные права и гарантии работников на охрану труда содержаться в международных нормах, Конституции РФ, Трудовом кодексе РФ, федеральном законодательстве.

ТК РФ в ст. 21 в числе основных прав работника устанавливает право на:

• рабочее место, соответствующее условиям, предусмотренным государственными стандартами организации и безопасности труда и коллективным договором;

• отдых;

• полную и достоверную информацию об условиях труда и требованиях охраны труда на рабочем месте;

• возмещение вреда, причиненного работнику в связи с исполнением трудовых обязанностей, и компенсацию морального вреда;

• обязательное социальное страхование.

Эти статутные права составляют юридическую основу притязаний работника в области охраны здоровья, охраны труда и социальной защиты. Их смыслом наполнены нормы разделов и отдельных глав ТК РФ: о рабочем времени, времени отдыха, нормах труда, охране труда и т. д.

Каждый работник имеет право на самостоятельное совершение следующих действий (активные правомочия):

• запрашивание у работодателя, государственных органов специальной компетенции и общественных организаций информации об условиях и охране труда на рабочем месте, о существующем риске повреждения здоровья, о мерах по защите от воздействия вредных или опасных производственных факторов;

• обучение безопасным методам и приемам труда за счет средств работодателя;

• профессиональную переподготовку за счет средств работодателя в случае ликвидации рабочего места вследствие нарушения требований охраны труда;

• прохождение внеочередного медицинского осмотра (обследования) в соответствии с медицинскими рекомендациями с сохранением за ним места работы (должности) и среднего заработка на время прохождения указанного осмотра.

Работник также имеет право требовать совершения работодателем определенных действий (пассивные правомочия), например: оборудования рабочего места в соответствии охраны труда; осуществления обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в порядке, регламентированном федеральным законодательством; обеспечения средствами индивидуальной и коллективной защиты, предоставления установленных компенсаций за работу с вредными или опасными условиями труда либо за работу, отнесенную к категории тяжелых; обеспечения режима труда и отдыха работников, предусмотренного законодательством РФ и субъектов РФ.

Работник имеет право на действия, направленные на защиту указанных активных и пассивных позитивных правомочий (защитные правомочия):

• отказ от выполнения работ в случае возникновения опасности для его жизни и здоровья вследствие нарушения требований охраны труда, за исключением предусмотренных законом случаев, до устранения такой опасности;

• отказ от выполнения тяжелых работ и работ с вредными и опасными условиями труда, не предусмотренных трудовым договором;

• запрос о проведении проверки условий и охраны труда на его рабочем месте органами государственного контроля и надзора за соблюдением требований охраны труда или органами общественного контроля за соблюдением требований охраны труда;

• обращение в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, к работодателю, в объединение работодателей, а также в профессиональные союзы, их объединения, иные уполномоченные работниками представительные органы по вопросам охраны труда;

• личное участие или участие через своих представителей в рассмотрении вопросов, связанных с обеспечением охраны труда на его рабочем месте, и в расследовании происшедшего с ним несчастного случая на производстве или его профессионального заболевания.

Перечень статутных обязанностей работника в области охраны труда расширен. При их формулировании законодатель использует нестандартные приемы регламентации, в результате которых правомочие работника предстает основой для реализации его обязанности (например, право на получение от работодателя средств индивидуальной защиты подкреплено обязанностью их применения).

Обязанность работодателя провести обучение безопасным приемам работы, инструктаж по охране труда, стажировку на рабочем месте и проверку знаний требований охраны труда корреспондирует не только праву, но однонаправленной обязанности работника – пройти это обучение, инструктаж, стажировку, аттестацию.

Помимо названных, работник несет и другие обязанности: соблюдать требования охраны труда; немедленно извещать своего непосредственного или вышестоящего руководителя о любой ситуации, угрожающей жизни и здоровью людей, о каждом несчастном случае, происшедшем на производстве, или об ухудшении состояния своего здоровья, в том числе о проявлении признаков острого профессионального заболевания (отравления), проходить обязательные медицинские осмотры (обследования). Эти обязанности дополняются специальными законами, регламентирующими труд отдельных категорий работников.

Трудовое законодательство предусматривает дополнительные права для работников, трудящихся в условиях, которые не признаются нормальными. Так, лица, работающие в неблагоприятных условиях, пользуются дополнительными правами, призванными предотвратить, снизить либо компенсировать влияние негативных факторов на здоровье и работоспособность человека.

Лица, работающие во вредных условиях, пользуются правами на дополнительные отпуска (ст. 117, 121 ТК РФ), причем непредоставление ежегодного оплачиваемого отпуска, замена отпуска денежной компенсацией, отзыв из отпуска таких работников запрещены (ст. 124–126 ТК РФ).

Эти работники имеют право на сокращенное рабочее время. Они не имеют права на работу по совместительству на тяжелых работах, работах с вредными и опасными условиями труда.

Им гарантировано бесплатное получение лечебно-профилактического питания, молока и других равноценных продуктов.

Работающие в особых температурных режимах пользуются правом на дополнительные (включаемые в рабочее время и, следовательно, оплачиваемые) перерывы, на бесплатное обеспечение соленой газированной водой. Работающие в условиях загрязненности – правом на обеспечение мылом, смывающими и обезвреживающими средствами и т. д. Эти работники также имеют право на пользование сертифицированными средствами индивидуальной и коллективной защиты в соответствии с утвержденными нормами их представления.

За состоянием здоровья этих лиц устанавливается специальный медицинский контроль, в силу чего они обязаны проходить специальные медицинские осмотры.

Наряду с государственно-нормативным, осуществляется и договорное регулирование отношений в сфере охраны труда.

Договорные права работников могут содержаться как в соглашениях и коллективных договорах, так и в индивидуальных трудовых договорах.

Соглашения и коллективные договоры обычно включают конкретизированные по рабочим местам, профессиям и должностям перечни льгот и компенсаций, адресованные соответствующим работникам.

Наиболее часто к ним относятся права: по обеспечению средствами индивидуальной и коллективной защиты, контролю за их состоянием и своевременной заменой; по предоставлению работникам лечебно-профилактического питания, напитков, погашающих либо снижающих степень неблагоприятного воздействия производственных факторов на трудоспособность работников; по профилактическому оздоровлению за счет средств работодателя; по дополнительному страхованию; по дополнительным формам материального обеспечения работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве или от профессионального заболевания; по применению льготных режимов рабочего времени для работников с пониженной трудоспособностью, совмещающих работу с иной напряженной социально значимой деятельностью (с учебой, воспитанием детей, уходом за больными членами семьи и др.).

В ТК РФ впервые появилась специальная статья, посвященная разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере трудовых отношений и непосредственно связанных с ними отношений, в том числе в области охраны труда.

В соответствии с Конституцией РФ и ст. 6 ТК РФ, к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов.

Эти акты устанавливают:

• основные направления государственной политики в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;

• основы правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;

• обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников);

• порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров;

• основы социального партнерства, порядок ведения коллективных переговоров;

• заключение и изменения коллективных договоров и соглашений;

• порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров;

• принципы и порядок осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а также систему и полномочия федеральных органов государственной власти, осуществляющих специальный надзор и контроль;

• порядок расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

• систему и порядок проведения государственной экспертизы условий труда и сертификации производственных объектов на соответствие требованиям по охране труда;

• порядок и условия материальной ответственности сторон трудового договора, в том числе порядок возмещения вреда жизни и здоровью работника в связи с исполнением им трудовых обязанностей;

• виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения;

• систему государственной статистической отчетности по вопросам труда и охраны труда;

• особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников.

Статья 6 ТК РФ гласит, что по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, субъекты РФ могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие номы трудового права.

Однако в случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта РФ по этим вопросам закон или иной нормативно правовой акт субъекта Федерации приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом РФ.

Наконец, согласно ст. 6 ТК РФ, в случаях, если закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ, содержащий нормы трудового права, противоречит ТК или иным федеральным законам либо снижает уровень трудовых прав и гарантий работникам, ими установленный, применяется федеральный закон.

Федеральный закон от 17 июля 1999 г. «Об основах охраны труда» также предусматривал разграничение компетенции органов государственной власти РФ и ее субъектов.

К полномочиям органов государственной власти РФ в области охраны труда было отнесено:

• определение основных направлений и проведение единой государственной политики в области охраны труда на территории Российской Федерации;

• разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ об охране труда;

• определение основ государственного управления охраной труда;

• разработка и реализация федеральных целевых и отраслевых целевых программ улучшения условий и охраны труда и контроль за их выполнением;

• определение расходов на охрану труда за счет средств федерального бюджета;

• определение структуры, задач, функций и полномочий органов государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда;

• установление единого порядка расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

• формирование органов, осуществляющих государственную экспертизу условий труда, и определение порядка деятельности указанных органов;

• организация и проведение сертификации работ по охране труда в организациях;

• организация обучения специалистов по охране труда, установление единых требований к проверке знаний лиц, ответственных за обеспечение безопасности труда;

• обеспечение взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, работодателей, объединений работодателей, а также профессиональных союзов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов в реализации государственной политики в области охраны труда;

• координация научно-исследовательской работы и распространение передового отечественного и мирового опыта работы по улучшению условий и охраны труда;

• организация государственной статистической отчетности об условиях труда, о производственном травматизме, профессиональной заболеваемости и об их материальных последствиях;

• международное сотрудничество в области охраны труда;

• другие полномочия органов государственной власти РФ в области охраны труда.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области охраны труда относились:

• реализация государственной политики в области охраны труда на территории субъекта РФ;

• принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ об охране труда;

• государственное управление охраной труда на территории субъекта РФ;

• участие в разработке и реализации федеральных целевых программ улучшения условий и охраны труда;

• разработка и утверждение территориальных целевых программ улучшения условий и охраны труда, контроль за их выполнением;

• определение расходов на охрану труда за счет средств бюджетов субъектов РФ;

• разработка и осуществление мер экономической заинтересованности работодателей в обеспечении безопасных условий труда;

• организация обучения специалистов по охране труда, проверки знаний требований охраны труда лицами, ответственными за обеспечение безопасности труда;

• организация государственной экспертизы условий труда работников, сертификации работ по охране труда в организациях;

• передача в случае необходимости органам местного самоуправления отдельных полномочий на государственное управление охраной труда на территориях муниципальных образований;

• другие полномочия, не отнесенные к полномочиям органов государственной власти РФ в области охраны труда.

К системе органов государственной власти Ставропольского края, осуществляющих государственную политику в области охраны труда, относятся:

• Государственная Дума Ставропольского края (ныне – Дума СК);

• Правительство Ставропольского края;

• Министерство труда и социальной защиты населения Ставропольского края;

• органы исполнительной власти Ставропольского края.

Взаимодействие и координация деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края, иных государственных органов и организаций, созданных для реализации отдельных функций государственного управления, а также органов местного самоуправления с органами государственного надзора и контроля, которым, в соответствии с законодательством РФ и Ставропольского края, предоставлено право осуществлять отдельные функции правового регулирования, специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции в области охраны труда, осуществляются на основе взаимных соглашений.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти осуществляют в порядке, установленном федеральным законодательством, надзор и контроль за соблюдением законодательства по охране труда в организациях, расположенных на территории Ставропольского края, в соответствии с утвержденными положениями о них.

Для достижения поставленных целей полномочия органов государственной власти Ставропольского края в области охраны труда распределены следующим образом.

Дума Ставропольского края в области охраны труда осуществляет законодательное регулирование по вопросам охраны труда в пределах своих полномочий.

К полномочиям Правительства Ставропольского края по охране труда относятся:

• реализация государственной политики в области охраны труда на территории края;

• передача в установленном порядке органам местного самоуправления полномочий по реализации основных направлений государственной политики в области охраны труда;

• участие в разработке и реализации федеральных целевых программ улучшения условий и охраны труда;

• разработка, утверждение, внесение на рассмотрение Государственной Думы края и финансирование краевых целевых программ улучшения условий и охраны труда, контроль за их выполнением;

• разработка и осуществление мер экономической заинтересованности работодателей в обеспечении безопасных условий труда;

• определение расходов на охрану труда за счет средств бюджета Ставропольского края;

• проведение эффективной налоговой политики, стимулирующей создание безопасных условий труда, разработку и внедрение безопасных техники и технологий, производство средств индивидуальной и коллективной защиты работников;

• организация международного сотрудничества и сотрудничества в области охраны труда с другими субъектами РФ;

• другие полномочия, не отнесенные к полномочиям органов государственной власти РФ в области охраны труда.

Министерство труда и социальной защиты населения Ставропольского края:

• реализует государственную политику в области охраны труда в Ставропольском крае:

• осуществляет координацию деятельности исполнительных органов государственной власти края и местного самоуправления по вопросам охраны труда;

• организует разработку краевых целевых программ улучшения условий и охраны труда;

• разрабатывает законы и иные нормативные правовые акты по охране труда;

• согласовывает нормативные правовые акты по охране труда, принимаемые исполнительными органами государственной власти и другими органами государственного управления, действующими на территории края;

• готовит предложения о расходах на охрану труда за счет средств краевого бюджета и представляет их в правительство края;

• организует работу краевой межведомственной комиссии по охране труда других органов, способствующих решению вопросов в области охраны труда;

• организует проведение обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда руководителей и специалистов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности;

• организует и осуществляет государственную экспертизу условий труда, сертификацию работ по охране труда в организациях в соответствии с законодательством;

• готовит предложения Правительству края о передаче в порядке, определенном законодательством, органам местного самоуправления отдельных полномочий по государственному управлению охраной труда на территориях муниципальных образований;

• осуществляет работу по созданию единой системы информационного обеспечения в области охраны труда;

• ежегодно осуществляет мониторинг состояния условий и охраны труда на основании информации о состоянии условий и охраны труда в организациях края, а также сведений Ставропольского краевого информационного фонда данных социально-гигиенического мониторинга Ставропольского комитета государственной статистики, Ставропольского регионального отделения Фонда социального страхования РФ;

• осуществляет иные полномочия в части, касающейся охраны труда, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами.

В целях осуществления государственного управления охраной труда на территории Ставропольского края в структуре Министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края образуются отделы охраны труда и государственной экспертизы условий труда.

Отдел охраны труда:

• разрабатывает проекты законов и иных нормативных правовых актов об охране труда;

• организует доведение до организаций нормативных правовых актов об охране труда, утвержденных правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти;

• поддерживает на региональном уровне функционирование Российской информационной системы по охране труда (РИСОТ);

• организует разработку и реализацию краевых целевых программ улучшения условий и охраны труда, контроль за их выполнением;

• готовит предложения для включения в федеральные целевые программы улучшения условий и охраны труда;

• разрабатывает совместно с заинтересованными организациями меры по материальной заинтересованности работодателей и обеспечению безопасных условий труда;

• организует обучение и проверку знаний требований охраны труда специалистов и руководителей;

• оказывает информационную помощь организациям в размещении заказов на приобретение средств индивидуальной защиты;

• участвует в установленном порядке в расследовании групповых несчастных случаев на производстве, несчастных случаев на производстве с тяжелым исходом, несчастных случаев на производстве со смертельным исходом;

• ежегодно готовит информацию о состоянии и мерах по улучшению условий и охраны труда, предложения по совершенствованию федерального законодательства об охране труда и по формированию государственной политики в области охраны труда;

• обеспечивает взаимодействие по вопросам охраны труда федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти правительства Ставропольского края, объединений профессиональных союзов, объединений работодателей, государственной инспекции труда, других органов государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда, органов местного самоуправления;

• оказывает методическую помощь организациям в совершенствовании работы служб охраны труда;

• подготавливает документы к выдаче разрешений образовательным учреждениям на обучение и проверку знаний требований охраны труда работников организаций, в том числе руководителей;

• разрабатывает совместно с заинтересованными организациями мероприятия по обобщению и распространению передового опыта в области охраны труда;

• организует смотры, конкурсы, Дни охраны труда и т. п.;

• организует работу краевой межведомственной комиссии по охране труда.

Отдел государственной экспертизы условий труда:

• осуществляет контроль за условиями и охраной труда, качеством проведения аттестации рабочих мест по условиям труда, правильностью предоставления компенсаций за тяжелую работу и работу с вредными или опасными условиями труда;

• готовит предложения об отнесении организаций к классу профессионального риска в соответствии с результатами сертификации работ по охране труда в организациях;

• представляет в учреждения медико-социальной экспертизы (по их запросу или по заявлению застрахованного) заключения о характере и условиях труда застрахованных, которые предшествовали наступлению страхового случая;

• проводит государственную экспертизу условий труда на соответствие требованиям охраны труда проектов строительства и реконструкции производственных объектов, а также машин, механизмов, другого производственного оборудования и технологических процессов;

• проводит государственную экспертизу условий труда при лицензировании отдельных видов деятельности;

• осуществляет государственную экспертизу условий труда по запросам органов государственного надзора и контроля, судебных органов, работодателей, работников, профессиональных союзов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов;

• выдает заключения по условиям труда для рассмотрения в судебном порядке вопроса о ликвидации организации или ее подразделения при выявлении нарушений требований охраны труда;

• участвует в организации и проведении сертификации работ по охране труда в организациях;

• организует работы исследовательских (измерительных) лабораторий по оценке условий труда;

• предоставляет консультации работодателям и работникам по вопросам оценки условий труда, проведения аттестации рабочих мест по условиям труда, установления правильности предоставления компенсаций за тяжелую работу и работу во вредных или опасных условиях труда;

• готовит информацию в Минтруд России о деятельности по осуществлению государственной экспертизы условий труда.

В целях обеспечения организации экспертной деятельности по условиям труда в состав отдела государственной экспертизы условий труда может входить исследовательская (измерительная) лаборатория по оценке условий труда, которая аккредитуется в установленном законодательством порядке и действует в соответствии с областью аккредитации.

Краевые органы исполнительной власти, имеющие полномочия в области охраны труда:

• принимают участие в разработке и реализации краевой целевой программы улучшения условий и охраны труда;

• осуществляют мониторинг состояния условий и охраны труда в подведомственных организациях;

• принимают участие в определении расходов на охрану труда за счет средств краевого бюджета;

• распространяют в подведомственных организациях передовой опыт по охране труда;

• осуществляют организационно-методическое руководство службами охраны труда в подведомственных организациях;

• организуют проведение аттестации рабочих мест по условиям труда и сертификации работ по охране труда;

• ведут учет потребности и содействуют в обеспечении средствами индивидуальной, коллективной защиты и средствами контроля производственной среды работников подведомственных организаций;

• принимают участие в расследовании несчастных случаев на производстве в подведомственных организациях в установленном порядке;

• участвуют, в установленном порядке, в организации обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда работников подведомственных организаций;

• взаимодействуют по вопросам улучшения условий охраны труда с Министерством труда и социальной защиты населения Ставропольского края, органами государственного надзора и контроля, местного самоуправления, профессиональными союзами, объединениями работодателей и иными общественными организациями;

• направляют Министерству труда и социальной защиты населения Ставропольского края обобщенные сведения о состоянии условий и охраны труда, информацию о принятых мерах по обеспечению требований охраны труда в подведомственных организациях;

• формируют банк данных, действующих в соответствующей отрасли нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования по охране труда;

• участвуют в работе по созданию единой информационной системы по охране труда;

• осуществляют иные полномочия в части, касающейся охраны труда, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами Ставропольского края.

Краевая межведомственная комиссия по охране труда создается для обеспечения согласованных действий краевых органов исполнительной власти, служб федеральных органов надзора и контроля по вопросам охраны труда, краевых объединений профсоюзов в целях реализации Трудового кодекса РФ, Федерального закона «Об основах охраны труда в РФ».

Комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами исполнительной власти и местного самоуправления районов и городов края, территориальными, отраслевыми объединениями профсоюзов, работодателями и их объединениями.

Комиссия в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, законами РФ, постановлениями и распоряжениями правительства РФ, законами Ставропольского края, постановлениями и распоряжениями Губернатора Ставропольского края.

Основными задачами комиссии являются:

• разработка предложений по реализации государственной политики, совершенствованию законодательной и нормативно-методической базы по вопросам охраны труда;

• координация деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления Ставропольского края, объединений профсоюзов и работодателей по предупреждению производственного травматизма и профессиональных заболеваний, защите прав работающих по охране труда;

• определение при разработке краевых программ приоритетных направлений работы по охране труда;

• рассмотрение проектов ежегодных докладов о состоянии охраны труда в крае и мерах по ее улучшению.

• Комиссия, в целях реализации возложенных на нее задач:

• организует при необходимости рабочие группы для разработки краевых программ по охране труда и других вопросов, привлекая для этих целей по согласованию с соответствующими ведомствами, объединениями профсоюзов и работодателями высококвалифицированных специалистов и научных работников;

• представляет по поручению Губернатора Ставропольского края интересы края при сотрудничестве с субъектами РФ и зарубежными организациями в области охраны труда.

По вопросам, требующим решения Губернатора Ставропольского края, комиссия вносит в установленном порядке соответствующие предложения.

Основными нормативными актами являются:

• постановление Губернатора Ставропольского края от 25 марта 1998 г. № 175 «О мерах по реализации законодательства РФ об охране труда»;

• постановление Губернатора Ставропольского края от 30 июля 2001 г. № 450 «О краевой целевой программе улучшения условий и охраны труда на 2001–2003 гг.»;

• приказ Министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края от 9 июля 2002 г. № 91 «О методических рекомендациях по организации работы в области охраны труда на территории Ставропольского края»;

• постановление главы администрации города Ставрополя от 3 февраля 2003 г. № 503 «Об утверждении положения о проведении смотра-конкурса на лучшее состояние условий и охраны труда среди предприятий, организаций и учреждений города Ставрополя»;

• постановление главы города Ставрополя от 3 февраля 2004 г. № 400 «О проведении смотра-конкурса на лучшее состояние условий и охраны труда среди организаций города Ставрополя в 2004 г.».

В этой связи и во исполнение постановлений Правительства РФ от 26 августа 1995 г. № 843 «О мерах по улучшению условий и охраны труда», от 10 ноября 1997 г. № 1409 «О Федеральной целевой программе улучшения условий и охраны труда на 1998–2000 гг.» Министерством труда и социальной защиты населения Ставропольского края совместно с заинтересованными органами исполнительной власти, ведомствами и организациями края разработана краевая программа улучшения условий и охраны труда на 1998–2000 гг.

Основной целью программы являлось формирование системы управления охраной труда по всей цепи «край – район (город) – предприятие», повышение ответственности работодателей за создание условий, обеспечивающих сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности.

Основные направления государственной политики в области охраны труда в городе Ставрополь закреплены в постановлении главы города от 23 июля 2001 г. № 3938 «О мерах по реализации основных направлений государственной политики в области охраны труда в городе». С этой целью была создана городская межведомственная комиссия по охране труда для реализации основных направлений государственной политики в области охраны труда согласно. Комиссия в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, законами РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, постановлениями Минтруда России и другими нормативными правовыми актами в области охраны труда, законами Ставропольского края, постановлениями и распоряжениями Губернатора и Правительства Ставропольского края, постановлениями главы города Ставрополь, а также настоящим Положением.

Основными задачами Комиссии являются:

• обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти местного самоуправления города, территориальных служб федеральных органов надзора в области охраны труда, внебюджетных фондов, профсоюзов, других заинтересованных организаций и работодателей по улучшению условий и охраны труда, предупреждению производственного травматизма и профессиональных заболеваний, защите прав работающих на охрану труда;

• разработка предложений по осуществлению на территории города основных направлений государственной политики в области охраны труда.

В целях реализации федерального законодательства об охране труда, дальнейшего совершенствования системы государственного управления охраной труда в крае, создания здоровых и безопасных условий труда на производстве и в соответствии с постановлением Губернатора Ставропольского края от 25 марта 1998 г. № 175 «О мерах по реализации законодательства РФ об охране труда» была утверждена краевая целевая программа улучшения условий охраны труда на 2001–2003 гг. постановлением Губернатора Ставропольского края от 30 июля 2001 г. № 450.

Программа была нацелена на завершение формирования системы государственного управления охраной труда, соответствующей новым экономическим и трудовым отношениям, обеспечение гарантий прав работающих на охрану труда, безопасные условия труда, отвечающие требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов в области условий и охраны труда.

Данная Программа обеспечивала преемственность программы улучшения условий и охраны труда на 1998–2000 гг. в части реализации основных направлений государственной политики в области охраны труда.

В Программе были учтены мероприятия, которые по объективным причинам не были осуществлены ранее в полной мере, а также предложения краевых органов исполнительной власти, заинтересованных организаций, государственных органов надзора и контроля за соблюдением законов и нормативных актов по охране труда.

В целях совершенствования работы по охране труда на предприятиях, в учреждениях и организациях города Ставрополя для стимулирования деятельности работодателей по созданию здоровых и безопасных условий труда, а также повышения культуры производства ежегодно постановлением главы города Ставрополь «О проведении смотра-конкурса на лучшее состояние условий и охраны труда среди предприятий, учреждений и организаций города Ставрополя» объявляется смотр-конкурс, который проводится управлением труда и социальной защиты администрации города совместно с межведомственной комиссией по охране труда, городским (отраслевым) советом профсоюзов.

Основными задачами смотра-конкурса являются:

• оценка организации работы по охране труда на предприятии, личное участие руководителя, а также участие профсоюзов или иных уполномоченных работниками органов по улучшению условий и охраны труда;

• профилактика производственного травматизма и профессиональных заболеваний, недопущение аварийности в производственной деятельности;

• повышение уровня организации работы по охране труда на предприятиях, в учреждениях и организациях города;

• обеспечение эффективного контроля за соблюдением требований законодательных и иных нормативных правовых актов по охране труда;

• стимулирование деятельности работодателей по созданию здоровых и безопасных условий труда.

Во исполнение распоряжения правительства Ставропольского края от 27 марта 2002 г. № 25-рп были утверждены методические рекомендации по организации работы в области охраны труда на территории Ставропольского края.

Следует отметить, что в связи с изложением Трудового кодекса РФ 30 июня 2006 г. в новой редакции и признанием утратившими силу Основ законодательства РФ об охране труда 1999 г. четко обозначилась тенденция по изъятию у субъектов РФ полномочий по правовому регулированию вопросов охраны труда.

Доказательством этого тезиса явились изменения, внесенные 28 декабря 2013 г. в ст. 6 Трудового кодекса РФ, согласно которым к ведению органов государственной власти Российской Федерации относят также систему и порядок проведения специальной оценки условий труда и государственной экспертизы условий труда, организацию контроля качества проведения специальной оценки условий труда^71.

§ 2. Правовое регулирование оплаты труда в субъектах РФ

Согласно ч. 1 ст. 129 ТК РФ, заработная плата (оплата труда работника) – вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты).

В ч. 2 этой же статьи дано понятие минимальной заработной платы (минимальный размер оплаты труда) как устанавливаемого федеральным законом размера месячной заработной платы за труд неквалифицированного работника, полностью отработавшего норму рабочего времени при выполнении простых работ в нормальных условиях труда. В величину минимального размера оплаты труда не включаются компенсационные, стимулирующие и социальные выплаты.

Государственные гарантии по оплате труда работника – механизмы реализации права работника на достойную оплату труда. В систему основных государственных гарантий оплаты труда входят, в частности:

1) запрет дискриминации при установлении и изменении размеров заработной платы и других условий оплаты труда (ч. 3 ст. 37 Конституции РФ, ч. 2 ст. 132 Трудового кодекса РФ);

2) установление минимального размера оплаты труда, а также величины минимального размера тарифной ставки работников бюджетной сферы;

3) меры, обеспечивающие повышение уровня реального содержания заработной платы;

4) ограничение перечня оснований и размеров удержаний из заработной платы по распоряжению работодателя;

5) ограничение оплаты труда в натуральной форме;

6) обеспечение получения работником заработной платы в случае прекращения деятельности работодателя и его неплатежеспособности;

7) установление сроков и порядка выплаты заработной платы;

8) специальные меры охраны заработной платы в случае неплатежеспособности работодателя и прекращения его деятельности;

9) государственный надзор и контроль за полной и своевременной выплатой заработной платы и реализацией государственных гарантий по оплате труда;

10) установление мер ответственности работодателя за нарушение прав работников в сфере оплаты труда;

11) сроки и очередность выплаты заработной платы.

Конституция РФ 1993 г. провозглашает, что Россия – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда^72.

Другими словами, государство придает минимальному размеру оплаты труда значение социального стандарта, функция которого состоит в том, чтобы обеспечить в соответствии с обязательствами, взятыми на себя по Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах, каждому работнику право на достаточный жизненный уровень.

С 1 сентября 2007 г. в Трудовом кодексе РФ действует норма, аналога которой ранее в российском трудовом праве не было: ч. 1 ст. 133.1 ТК РФ допускает установление в любом субъекте РФ своей минимальной заработной платы путем заключения соответствующего регионального соглашения.

При этом ч. 7 и 8 ст. 133.1 ТК предусмотрено распространение соглашения на работодателей, не участвовавших в его заключении, если последние в определенный срок не представят в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ мотивированный письменный отказ от присоединения.

Названный порядок установления региональной минимальной заработной платы и распространения действия соглашений, на наш взгляд, не может считаться правомерным.

Региональное соглашение по смыслу ст. 27 и ч. 10 ст. 45 ТК РФ является формой социального партнерства и по своему виду относится к иным соглашениям, заключаемым по отдельным направлениям регулирования социально-трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.

Часть 1 ст. 45 прямо указывает, что соглашение социального партнерства есть правовой акт, заключаемый между полномочными представителями работников и работодателей, то есть является договором, возлагающим обязанности исключительно на его участников.

В то же время документом, направленным на установление, изменение или отмену правовых норм, подлежащим обязательному исполнению лицами, не участвовавшими в его принятии, а также затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, на роль которого фактически претендует региональное соглашение о минимальной заработной плате, в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, может являться только нормативно-правовой акт.

Перечень таких нормативных правовых актов приведен в п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации^73: закон, указ, постановление, приказ, распоряжение, правило, инструкция, положение, принятые компетентным органом государственной власти в пределах его полномочий.

Кроме того, по «предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, к которым подпункт «к» п. 1 ст. 72 Конституции относит трудовое законодательство, в частности процедуру установления минимальной заработной платы, региональные власти принимают законы и иные нормативные правовые акты, что закреплено в ч. 2 ст. 76 Конституции РФ. Какие-либо иные документы, коими возможно императивное регулирование трудовых отношений на территории всего субъекта федерации, например региональные соглашения, Основной Закон России не называет»74.

В самом ТК РФ ч. 2 и 3 ст. 6 определено, что установление размера региональной минимальной заработной платы может осуществляться только путем принятия нормативных правовых актов органами государственной власти субъектов РФ и лишь при наличии у данных властных структур соответствующих полномочий, как, например, существовавшее ранее право определять более высокий, по сравнению с установленным федеральным законом, размер минимальной заработной платы. В данный момент такой возможности региональные власти лишены.

Из вышесказанного следует вывод: региональное соглашение, предусмотренное ст. 133.1 ТК РФ, нормативным правовым актом органов государственной власти субъектов РФ не является, вследствие чего не может:

1) устанавливать размер минимальной заработной платы в субъекте РФ;

2) распространять свое действие на работодателей, его не заключавших.

Необходимо добавить: установленный ч. 8 ст. 133.1 ТК РФ порядок действия соглашений ограничивает гарантированное Конституцией РФ право свободного использования своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34), право владения, пользования и распоряжения имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35), чем нарушает положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ 1993 г., обосновавшей возможность ограничения прав и свобод необходимостью защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья и т. д. при условии принятия соответствующего федерального закона.

Таким образом, рассмотренные положения ч. 1, 7 и 8 ст. 133.1 ТК РФ противоречат требованиям целого ряда статей Конституции РФ и самого ТК, вследствие чего могут быть оспорены заинтересованными лицами в порядке конституционного судопроизводства в соответствии с ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»75.

«Для работников бюджетной сферы, оплата труда которых осуществлялась на основе единой тарифной сетки, роль государственной гарантии выполняла величина минимального размера тарифной ставки (оклада), размер которой устанавливался федеральным законом. При этом размер тарифной ставки (оклада) первого разряда единой тарифной сетки не мог быть ниже минимального размера оплаты труда»76.

В соответствии с новой редакцией ст. 130 ТК РФ, для работников государственных и муниципальных учреждений в качестве государственной гарантии предусматривается величина базового оклада (базового должностного оклада), базовой ставки заработной платы по профессиональным квалификационным группам, установленным для этих работников.

К числу государственных гарантий отнесены также меры, обеспечивающие повышение уровня реального содержания заработной платы. Эти меры включают индексацию заработной платы в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги. Однако их реализация без законодательного закрепления соответствующего правового механизма весьма проблематична. Государственный характер данной гарантии обусловливает необходимость введения единого механизма индексации заработной платы как в организациях, финансируемых за счет бюджетных средств, так и в других.

В связи с этим установление порядка индексации заработной платы для бюджетных организаций законами и иными нормативными правовыми актами, а для других организаций – коллективным договором, соглашением или локальным нормативным актом (ст. 134 ТК) – это, по существу, игнорирование государственного характера данной гарантии, поскольку ТК РФ не обязывает работодателей индексировать заработную плату даже в связи с повышением на федеральном уровне минимальной заработной платы.

Таким образом, государственные гарантии по оплате труда работников – реальная возможность обеспечить реализацию права работника на оплату труда. Однако степень их эффективности зависит, во-первых, от четкой регламентации со стороны законодателя, а во-вторых – от отсутствия бюрократических проволочек при их реализации.

§ 3. Проблемы установления МРОТ: региональный аспект

Конституция РФ 1993 г. провозглашает, что Россия – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В РФ охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда.

Самой актуальной проблемой в области оплаты труда в современной России остается чрезвычайно низкий минимальный размер оплаты труда, не достигающий прожиточного минимума трудоспособного населения.

С 1 января 2013 г. МРОТ составил 5025 рублей, что на 20 % ниже прожиточного минимума^77.

С 1 января 2015 г. МРОТ составляет 5965 рублей^78, а прожиточный минимум трудоспособного населения за I квартал 2015 г. – 10 404 рубля^79.

По сравнению с IV кварталом 2014 г., этот показатель вырос на 17,1 % для трудоспособного населения, на 16,7 % – для пенсионеров и на 20,1 % – для детей.

ТК РФ был дополнен ст. 133.1, вступившей в силу с 1 сентября 2007 г.

С 1 сентября 2007 г. в ТК РФ действует норма, аналога которой ранее в российском трудовом праве не было: ч. 1 ст. 133.1 ТК РФ допускает установление в любом субъекте РФ своей минимальной заработной платы путем заключения соответствующего регионального соглашения.

Однако по «предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, к которым пп. «к» п. 1 ст. 72 Конституции РФ относит трудовое законодательство, в частности процедуру установления минимальной заработной платы, региональные власти принимают законы и иные нормативные правовые акты, что закреплено в ч. 2 ст. 76 Конституции РФ. Какие-либо иные документы, коими возможно императивное регулирование трудовых отношений на территории всего субъекта РФ, например региональные соглашения, Основной Закон России не называет».

Из вышесказанного следует вывод: региональное соглашение, предусмотренное ст. 133.1 ТК РФ, нормативным правовым актом органов государственной власти субъектов РФ не является, вследствие чего не может:

1) устанавливать размер минимальной заработной платы в субъекте Федерации;

2) распространять свое действие на работодателей, его не заключавших.

Таким образом, рассмотренные положения ч. 1, 7 и 8 ст. 133.1 ТК РФ противоречат требованиям целого ряда статей Конституции РФ и самого ТК, вследствие чего могут быть оспорены заинтересованными лицами в порядке конституционного судопроизводства в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ».

Большинство субъектов РФ не имеет финансовых возможностей для увеличения МРОТ, что приводит к нарушению общеправовых принципов равноправия и социальной справедливости^80.

В современной России реализация принципа социальной справедливости актуальна в свете многообразия форм собственности. Так, по данным независимых экспертов, в России заработная плата женщин составляет всего 61 % заработка мужчины.

Вместе с тем ТК РФ не содержит легального закрепления международно-правового принципа «равной оплаты за равный труд».

Концепция МОТ по заработной плате, изложенная в Программе достойного труда, в качестве основной идеи называет справедливое распределение результатов труда для сокращения бедности^81.

Необоснованно низкая заработная плата вынуждает работника работать по совместительству, отрывает его от основной работы и снижает его отдачу производственному процессу, а постоянное физическое и интеллектуальное перенапряжение негативно сказывается на здоровье нации^82.

На Западе общенациональный минимум заработной платы устанавливается обычно в виде часовой ставки.

По заключению международной комиссии, созданной ЕС, справедливой считается минимальная заработная плата, достигающая 68 % национальной средней заработной платы. В развитых странах этот принцип соблюдается, а в некоторых даже превышает норму^83.

Однако Россия до сих пор не ратифицировала Конвенцию МОТ 1970 г. об установлении минимальной заработной платы. Чиновники Минтруда РФ обосновывают этот факт тем, что в России существуют нецивилизованные методы установления заработной платы^84.

Если бы наше государство выполнило положения ратифицированной Европейской социальной хартии (п. 1 ст. 4), то МРОТ в РФ должен составить 1456 рублей (60 % от средней заработной платы по стране – 24 310 рублей).

К сожалению, в России – самая низкая минимальная заработная плата в Европе, хотя наша страна – не беднее, чем Греция, Румыния или Болгария.

МРОТ в РФ не соответствует социальным стандартам Евросоюза. Кроме того, не выполняется ст. 7 Конституции РФ.

Контрольные задания

1. Что такое МРОТ и чему он должен соответствовать?

2. Могут ли субъекты РФ устанавливать МРОТ?

3. Каковы проблемы установления МРОТ в России?

Тема 7.

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ В СУБЪЕКТАХ РФ (НА ПРИМЕРЕ СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ)

Статья 32 Конституции РФ гарантирует гражданам России равный доступ к государственной службе. Поступление гражданина на государственную службу является одной из форм реализации конституционного принципа свободы труда и права граждан свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.

Прежде чем перейти к анализу положений федерального и регионального законодательства о груде государственных, следует обратиться к истории проблем о регулировании труда государственных служащих.

До 1995 г. в юридической науке имелись различные взгляды по поводу характера труда государственных служащих.

Так, в соответствии с одной концепцией, труд государственных служащих лишь внешне напоминает наемный, но таковым не является, а отношения, возникающие при поступлении на государственную службу, не являются трудовыми, а представляют собой отношения личной зависимости, поэтому эти отношения не могут быть урегулированы трудовым правом.

Такую позицию занимали специалисты в области административного права. Однако среди них были авторы, которые придерживались иной точки зрения и полагали, что труд государственных служащих может подпадать под действие трудового права^85.

Следует подчеркнуть, что в 1978 г. Международной организацией труда была принята конвенция, касающаяся труда государственных служащих, в которой речь о них идет как о наемных работниках, а сама Конвенция так и называется – «О трудовых отношениях на государственной службе».

Как отмечает И. Я. Киселев, на Западе преобладает мнение, что отношения в сфере государственной службы – монополия административного права, и государственная служба находится вне сферы действия трудового права^86.

Международная организация труда признает наемный характер труда государственных служащих и закрепляет это в конвенции 1978 г. «О трудовых отношениях на государственной службе».

Предпочтение трудовому праву в регулировании труда государственных служащих отдается потому, что его основная задача – защита интересов работников, в то время как основной задачей административного права является защита интересов государства.

В царской России и западных странах труд государственных служащих регулировался исключительно нормами административного права.

Подлинный революционный переворот в регулировании труда произвели КЗоТы 1918 и 1922 гг., которые равным образом распространяли свое действие как на рабочих, так и на служащих.

В настоящее время в мире наблюдается тенденция к стиранию существенных различий в правах рабочих и служащих и распространению на служащих институтов трудового права.

В большинстве стран на работников частных и государственных предприятий распространяются одни и те же нормы трудового права. Однако существуют страны, где либо для всех работников национализированных предприятий, либо для определенных их категорий действуют по ряду вопросов специальные нормы (например, во Франции, Японии).

Происходит сближение правовой регламентации труда рабочих и служащих. В Швейцарии, например, эта тенденция привела к тому, что в Обязательственном кодексе термин «рабочие и служащие» в 1971 г. был заменен термином «работники». В Люксембурге Закон о трудовом договоре 1989 г. уравнял юридический статус рабочих и служащих.

Еще одно проявление тенденции к нивелировке – сближение правового статуса работников частных, государственных (национализированных) предприятий и государственного аппарата. В ряде стран на государственную службу распространены многие нормы и положения трудового законодательства.

Как правило, в странах Запада государственная служба находится вне сферы действия трудового права. Это обосновывается тем, что конституирование отношения государственной службы – односторонний акт, не имеющий ничего общего с трудовым договором.

Конфликты в этой сфере рассматриваются и разрешаются в специализированных административных судах, а условия труда устанавливаются главным образом в законах о государственной службе.

Отсюда делается вывод, что в сфере государственной службы регулирование труда должно осуществляться с помощью административных установлений. Это необходимо в связи со специфическим статусом государственных служащих, особым характером отношений чиновников и государства («государство-суверен», «чиновник – носитель власти, агент государства»).

Такие взгляды имеют особенно глубокие традиции в ФРГ, где комплекс норм, касающихся труда государственных чиновников, включается в «чиновничье» право, являющееся подразделом (подотраслью) административного права.

Принятый 31 июля 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы в РФ»87 положил конец спорам ученых и закрепил положение, согласно которому на государственных служащих распространяется действие законодательства о труде с особенностями, предусмотренными федеральным законом.

Данный Федеральный закон (в настоящее время он утратил силу ввиду принятия Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» 2004 г.), закрепляя основы государственной службы, определил поле правотворческой деятельности субъектов федерации в области регулирования труда этой категории работников.

Статья 4 Федерального закона, закрепляя систему законодательства РФ о государственной службе, включала в нее, помимо федеральных источников, также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты РФ.

Статья 6, закрепляя требования к государственным должностям государственной службы, содержала указание на то, что другие требования могут быть установлены федеральными законами, а также законами субъектов РФ.

В ст. 8 содержалось положение о том, что законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ устанавливается порядок ведения личных дел и реестра государственных служащих.

Далее ст. 15 Федерального закона, закрепляющая гарантии государственного служащего, говорила о том, что денежное содержание и иные выплаты гарантируются не только федеральными правовыми актами, но и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Пункт 3 ст. 15 предоставлял субъектам РФ право своими нормативными правовыми актами определять виды и порядок возмещения расходов и предоставления компенсаций в связи со служебными командировками, с приемом на государственную службу, переводом в другой государственный орган, направлением на государственную службу в другую местность, возмещения связанных с этим транспортных расходов и расходов на оплату жилья.

Федеральный закон предоставлял субъектам РФ в региональных законах предусматривать и иные гарантии для государственного служащего.

Статья 17, посвященная денежному содержанию государственного служащего, предоставляла субъектам РФ право принимать законы, в которых будут определены размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок к нему.

Порядок приема на государственную службу и основные трудовые права государственных служащих первоначально были закреплены федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы в РФ». Именно этот закон положил конец спорам ученых о юридической природе отношений, возникающих в процессе труда государственных служащих, и в ст. 3 указал, что на государственных служащих распространяется законодательство о труде РФ с изъятиями, указанными в этом законе.

Названный закон, закрепляя основы государственной службы, определил также поле правотворческой деятельности субъектов РФ в области регулирования труда указанных работников, включил в систему законодательства о государственной службе, помимо федеральных правовых актов, также конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации.

Федеральный закон, устанавливая требования к государственным должностям государственной службы, содержит указание на то, что иные требования могут быть установлены как федеральными законами, так и законами субъектов РФ.

Законодательство субъектов РФ, в соответствии с указанным федеральным законом, может регулировать следующие вопросы труда государственных служащих:

• денежное довольствие и иные выплаты (ст. 15);

• виды и порядок возмещения расходов и предоставления компенсаций в связи со служебными командировками, приемом на государственную службу, переводом в другой госорган, направлением на государственную службу в другую местность, возмещение связанных с этим транспортных расходов и расходов, связанных с оплатой жилья;

• установление иных гарантий для государственного служащего (ст. 17);

• размер должностного оклада и надбавки к нему;

• порядок и условия предоставления дополнительного отпуска;

• включение в трудовой стаж иных периодов трудовой деятельности;

• определение иных условий конкурса при поступлении на государственную службу;

• возможность установления отпуска большей продолжительности, чем 30 календарных дней;

• порядок подбора кандидатур на государственные должности определенных категорий;

• определение иных (помимо установленных федеральным законом) условий конкурса при поступлении на государственную службу (п. 10 ст. 21);

• порядок и условия проведения аттестации (ст. 24);

• создание органов по вопросам государственной службы.

Федеральный законодатель позаботился не только о том, чтобы определить вопросы регулирования, но и указал на форму правового акта: в одних случаях это законы субъектов РФ, в других – законы и подзаконные акты.

Следует признать, что Федеральный закон достаточно четко, на наш взгляд, определил полномочия органов государственной власти субъектов РФ в регулировании социально-трудовых прав государственных гражданских служащих. Полномочия нормотворческих органов субъектов РФ очерчены в достаточной степени четко и определенно.

Интересен анализ системы нормативных правовых актов Ставропольского и Краснодарского краев о труде государственных служащих.

Так, первый закон Ставропольского края «О государственной службе Ставропольского края» был принят 26 октября 1995 г.88 и действовал с изменениями и дополнениями, внесенными Государственной Думой края 30 мая 1997 г., 19 мая 1998 г. и 22 декабря 2000 г.

Краевой законодатель, воспользовавшись предоставленным ему правом, закрепил ряд норм, регулирующих трудовые права государственных служащих края.

Так, ст. 17 краевого закона установила дополнительные гарантии лицам, замещающим государственные должности категории «А» (право на ежегодное единовременное пособие на лечение в размере трех должностных окладов; единовременное вознаграждение в связи с назначением пенсии по старости в размере трехкратного месячного содержания; выплату ежемесячной надбавки к должностному окладу за почетное звание Российской Федерации в сумме пятикратного размера минимальной заработной платы; за кандидатскую степень в размере трех минимальных размеров оплаты труда; за докторскую степень – пяти минимальных размеров оплаты труда; о надбавках к должностному окладу и проч.

Статья 15 краевого закона закрепила виды поощрения государственного служащего за успешное и добросовестное выполнение им должностных обязанностей:

• объявление благодарности;

• выдача премии;

• награждение ценным подарком;

• первоочередное предоставление льгот в области социально-культурного и жилищно-бытового обслуживания;

• включение в список кандидатов на продвижение по службе;

• досрочное присвоение квалификационного разряда и др.

В соответствии со ст. 18 краевого закона, денежное содержание государственного служащего состоит из должностного оклада, надбавок к нему за особые условия государственной службы, за выслугу лет, а также премий.

Размеры должностных окладов устанавливаются в соответствии со схемой должностных окладов и определяются в кратном исчислении к минимальному размеру оплаты труда дифференцированно по группам государственных должностей и квалификационным разрядам.

Надбавка к должностному окладу государственного служащего за выслугу лет устанавливается в размере от 10 до 40 % от установленного оклада, в зависимости от продолжительности стажа государственной службы.

Государственные служащие края также премируются по результатам работы за квартал и за выполнение специальных заданий особой важности. Ежеквартальная премия не может превышать 1,5 месячного должностного оклада, а премия за выполнение заданий особой важности – трех месячных должностных окладов.

Ряд статей краевого закона посвящен правовому регулированию времени отдыха государственных служащих.

Так, ст. 19 краевого закона предусмотрела дополнительный оплачиваемый отпуск в зависимости от группы занимаемой должности и стажа государственной службы.

Для лиц, замещающих высшие государственные должности, он составляет 12 рабочих дней, независимо от стажа; для лиц, занимающих главные государственные должности, – от 5 до 10 рабочих дней в зависимости от стажа; для лиц, занимающих ведущие государственные должности, – от 3 до 8 рабочих дней; для лиц, занимающих старшие государственные должности, – от 2 до 7 рабочих дней; для младших должностей продолжительность отпуска составляет от 1 до 5 рабочих дней.

Помимо названного закона, в систему законодательства о труде государственных служащих Ставропольского края входят следующие нормативные правовые акты:

• Закон от 22 декабря 2000 г. «О Реестре государственных должностей государственной службы Ставропольского края»;

• Закон от 22 декабря 2000 г. «О должностных окладах лиц, замещающих государственные должности государственной службы Ставропольского края»89;

• Положение о проведении аттестации государственного служащего государственной службы Ставропольского края, утвержденное постановлением главы администрации Ставропольского края 15 марта 1996 г.;

• постановление главы администрации Ставропольского края от 3 апреля 1996 г. «О квалификационных требованиях по государственным должностям государственной службы края»;

• Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы края, утвержденное постановлением Губернатора Ставропольского края 8 апреля 1997 г.;

• Положение о порядке и условиях выплаты ежемесячных надбавок к должностному окладу за выслугу лет для государственных служащих государственной службы края, утвержденное постановлением Губернатора Ставропольского края от 2 апреля 1998 г.;

• постановление Губернатора Ставропольского края «О присвоении и сохранении квалификационных разрядов государственным служащим государственной службы Ставропольского края» от 31 марта 2000 г.;

• Положение о порядке прохождения испытания при замещении государственной должности государственной службы Ставропольского края, утвержденное постановлением Губернатора края 8 июня 2001 г.;

• Положение о проведении государственного квалификационного экзамена государственных служащих государственной службы Ставропольского края, утвержденное постановлением Губернатора края от 8 июня 2001 г.;

• распоряжение Губернатора края от 28 марта 2002 г. «О проведении курсов повышения квалификации государственных служащих органов исполнительной власти Ставропольского края, впервые назначенных на государственные должности государственной службы Ставропольского края»;

• положение о порядке установления и условиях выплаты надбавки к должностному окладу государственным служащим за особые условия государственной службы в администрации Губернатора Ставропольского края и аппарате Правительства края от 20 февраля 2002 г.

Система законодательства о труде государственных служащих сложилась и в Краснодарском крае, где в период с 1996 по 2002 гг. было принято свыше 11 нормативных правовых актов.

Основным правовым актом в этой области стал закон Краснодарского края «О государственной службе Краснодарского края» от 2 декабря 1996 г., который претерпел множество изменений и дополнений. Кроме того, в систему правовых актов о труде государственных служащих Краснодарского края входят:

• Закон Краснодарского края от 2 декабря 1996 г. «О ежегодном оплачиваемом отпуске государственных служащих Краснодарского края»;

• Закон Краснодарского края от 27 декабря 1996 г. «О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности и государственные должности государственной службы Краснодарского края», который претерпел множественные изменения, обусловленные ростом потребительских цен;

• Закон Краснодарского края от 2 декабря 1996 г. «О стаже государственной службы государственного служащего Краснодарского края»;

• Закон Краснодарского края от 9 февраля 1997 г. «О санаторно-курортном лечении государственных служащих Краснодарского края» с изменениями и дополнениями;

• Закон Краснодарского края «О конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы Краснодарского края»;

• Закон Краснодарского края от 27 декабря 1996 г. «О квалификационных разрядах государственных служащих Краснодарского края»;

• Закон Краснодарского края от 2 декабря 1996 г. «Об аттестации государственных служащих Краснодарского края».

Порядок реализации ряда краевых законов нашел отражение в следующих постановлениях, изданных главой администрации края:

• от 14 августа 2001 г. «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной службы Краснодарского края в исполнительных органах государственной власти края»;

• от 12 ноября 2001 г. «О квалификационных требованиях по государственным должностям государственной службы Краснодарского края в исполнительных органах государственной власти Краснодарского края»;

• от 12 ноября 2001 г. «О проведении аттестации государственной службы Краснодарского края в исполнительных органах государственной власти Краснодарского края»;

• от 13 апреля 1998 г. «О проведении аттестации государственных служащих, замещающих государственные должности государственной службы Краснодарского края в администрации края и ее структурных подразделениях».

Полагаем, что краевые законы повышают уровень трудовых прав и гарантий государственных служащих, по сравнению с федеральными нормами. Эта практика должна быть распространена и на работников бюджетной сферы.

Таким образом, после принятия Федерального закона «Об основах государственной службы в РФ» в Ставропольском и Краснодарском краях были приняты законы и подзаконные правовые акты, дополняющие и конкретизирующие положения федерального закона, относящихся к трудовым правам государственных служащих.

Перечисленные выше правовые акты регулируют порядок проведения конкурса на замещение вакантных должностей государственной службы, порядок прохождения испытания при поступлении на государственную службу, порядок прохождения аттестации государственных служащих, а также вопросы денежного содержания, надбавок к должностному окладу, предоставления дополнительного отпуска, санаторно-курортного лечения государственных служащих.

Таким образом, в 90-е гг. в субъектах РФ была создана довольно развитая система нормативных правовых актов, регулирующих труд государственных служащих.

Однако названная система правовых актов нуждалась в пересмотре в связи с принятием в 2004 г. и вступлением в силу с 1 января 2005 г. Федерального закона «О государственной гражданской службе в РФ»90.

Статья 73 Закона о государственной гражданской службе содержит правило, согласно которому нормы федеральных и региональных правовых актов трудового права применяются к отношениям, связанным с гражданской службой в части, не урегулированной федеральным законом.

Закон РФ о государственной гражданской службе, с одной стороны, признает значение норм трудового права, но только в части, не урегулированной самим законом. С другой стороны, он не называет отношения государственного служащего с государственным органом «трудовыми». Более того, закон использует терминологию и понятия, которые не применяются в трудовом праве. Так, государственный орган – не работодатель, а наниматель.

Кроме того, федеральный законодатель отказался от ключевого понятия трудового права – «трудовой договор». С государственным служащим, поступающим на государственную гражданскую службу, заключается служебный контракт.

Субъекты РФ привели законодательство о региональной государственной службе в соответствие с новым федеральным законодательством о труде государственных служащих.

В соответствии с Федеральным законом от 2004 г. «О государственной гражданской службе в РФ» с изменениями и дополнениями от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ, от 2 апреля 2014 г. № 53-ФЗ^91, полномочия субъектов РФ по правовому регулированию труда закреплены четко и определенно.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона, государственная гражданская служба РФ (далее также – гражданская служба) – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее – граждане) на должностях государственной гражданской службы РФ (далее также – должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 7 июня 2013 г. № 116-ФЗ).

Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее также – федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов РФ (далее также – гражданская служба субъектов РФ).

Названный ФЗ закрепил следующие полномочия органов власти субъектов РФ по правовому регулированию государственной гражданской службы:

1) закон включает в систему законодательства РФ о государственной гражданской службе, помимо федеральных правовых актов конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ст. 5);

2) установление должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации – законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской с учетом положений настоящего Федерального закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность;

3) утверждение регионального реестра должностей государственной гражданской службы субъекта РФ в государственных органах субъекта РФ, учреждаемые с учетом структуры этих органов и классифицируемые по категориям, группам должностей, составляют перечни должностей государственной гражданской службы субъекта РФ, являющиеся соответствующими разделами реестра должностей государственной гражданской службы субъекта РФ. Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ составляется с учетом принципов построения Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы и утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ;

4) утверждение порядка присвоения и сохранения классных чинов гражданской службы субъекта РФ определяется законом субъекта РФ с учетом положений ФЗ;

5) закрепление размеров должностных окладов и окладов за классный чин государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации;

6) утверждение законом субъекта РФ порядок индексации размеров окладов денежного содержания на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен);

7) увеличение (индексация) размеров окладов денежного содержания по должностям гражданской службы субъекта РФ производится в соответствии с законодательством субъекта РФ;

8) устанавливают Перечень должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда, а также порядок установления оплаты труда гражданских служащих;

9) утверждают порядок формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

10) устанавливают порядок транспортного обслуживания, обеспечиваемого в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы, а также компенсации за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием (ст. 53);

11) устанавливаются порядок и условия выплаты единовременного поощрения государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации с учетом положений ст. 55;

12) утверждают Перечень должностей гражданской службы субъекта РФ, по которым предусматривается ротация гражданских служащих субъекта РФ, и план проведения ротации гражданских служащих субъекта РФ (ст. 60);

13) определение необходимости заключения договора о целевом приеме или договора о целевом обучении между государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения в течение определенного срока осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном, соответственно, нормативным правовым актом уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти и законодательством субъекта РФ;

14) государственный заказ субъекта РФ на дополнительное профессиональное образование гражданских служащих субъекта Российской Федерации, включая его объем и структуру, утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ с учетом положений Федерального закона;

15) утверждают Положение о кадровом резерве на гражданской службе субъекта РФ, устанавливающее порядок формирования кадрового резерва субъекта РФ и кадрового резерва государственного органа субъекта РФ и работы с ними, утверждается нормативным правовым актом субъекта РФ;

16) утверждают программы развития гражданской службы в отдельном государственном органе субъекта Российской Федерации или в его самостоятельном структурном подразделении (ст. 66).

Таким образом, федеральное законодательство достаточно четко, на наш взгляд, определяет полномочия органов государственной власти субъектов РФ в регулировании социально-трудовых прав государственных гражданских служащих.

Во всех субъектах РФ сформирована система законодательства субъектов РФ о труде гражданских служащих.

Контрольные задания

Студентам предлагается подготовить реферат по следующим темам:

1. «Общая характеристика законодательства Ставропольского края о труде гражданских служащих».

2. «Общая характеристика законодательства Краснодарского края о труде гражданских служащих».

3. «Общая характеристика законодательства Воронежской области о труде гражданских служащих».

4. «Общая характеристика законодательства Республики Дагестан о труде гражданских служащих».

5. «Общая характеристика законодательства Ставропольского края о труде муниципальных служащих».

6. «Общая характеристика законодательства Краснодарского края о труде муниципальных служащих».

7. «Общая характеристика законодательства Воронежской области о труде муниципальных служащих».

8. «Общая характеристика законодательства Республики Дагестан о труде муниципальных служащих и других субъектов РФ».

Тема 8

ОПЫТ РЕГИОНАЛЬНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА В СОЦИАЛЬНО-ТРУДОВОЙ СФЕРЕ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

§ 1. Опыт российского регионального правотворчества в сфере труда

Как свидетельствует практика, в отдельных регионах России проводится активная правотворческая работа по регулированию трудовых и непосредственно с ними связанных отношений.

Высокая активность в сфере регионального правотворчества в сфере труда имела место в период с момента принятия Конституции РФ 1993 г. до вступления в силу Трудового кодекса РФ 1 февраля 2002 г.

По свидетельству М.А. Бочарниковой^92, самыми активными «правотворцами» в сфере труда являются такие субъекты РФ, как Республики Саха (Якутия), Коми, Татарстан, Башкортостан, Кемеровская и Тульская области.

Правовое регулирование трудовых отношений в указанный период имеет некоторые общие черты, свойственные ряду или практически всем регионам России.

1. Процесс регулирования труда идет по пути предоставления льгот отдельным категориям работников (как правило, это лица, нуждающиеся в повышенной социальной защите, прежде всего инвалиды). Гарантии и льготы, закрепленные в правовых нормах, заключаются в установлении повышенных гарантий при увольнении по инициативе работодателя. Например, Закон Республики Саха (Якутия) «О социальной защите инвалидов» от 28 мая 1992 г. не допускает увольнение инвалида без получения согласия от общественной организации инвалидов (кроме увольнения за виновное поведение). Инвалиды пользуются также правом преимущественного оставления на работе в случае сокращения численности или штата работников.

2. Вторая группа правовых актов относится к регулированию труда педагогических работников, прежде всего их заработной платы. Например, в Кемеровской области действует правовая норма, согласно которой педагогам в течение года после окончания ВУЗа или среднего специального учебного заведения выплачивается ежемесячная надбавка в размере 50 % от установленной ставки по Единой тарифной сетке. Средства на эти цели поступают из бюджета области за счет доходов, полученных от сбора налога на нужды образования.

3. Третий «блок» правовых актов субъектов федерации посвящен регулированию труда государственных служащих. В литературе особо подчеркивается, что «новейший правовой материал о государственной службе отличается от того, который был до начала 90-х гг., прежде всего тем, что он состоит из актов РФ и ее субъектов. Причем отдельные правовые акты были приняты в субъектах РФ гораздо раньше федеральных. Такие законы были приняты в Республиках Саха (Якутия), Бурятия, Татарстан, Башкортостан в 1993–1994 гг.

Естественно, что отдельные положения этих законов имеют специфику, есть общие нормы и различия. Так, в законе Бурятии снижен уровень правовых гарантий государственных служащих, по сравнению с федеральным законом. Однако при предоставлении отпуска гарантии государственных служащих повышены, оплачивается дополнительно и проезд к месту проведения отпуска и обратно.

Согласно закону Республики Татарстан, размеры и порядок назначения государственным служащим надбавок к должностному окладу за выслугу лет, классный чин, особые условия службы устанавливает кабинет министров, в то время как федеральный закон устанавливает иное правило: размер должностного оклада и надбавок к нему устанавливается федеральными законами и законами субъектов РФ.

Имели место несоответствия и относительно возраста приема на государственную службу. Так, закон Республики Башкортостан установил ограничения приема на службу лиц старше 60 лет, что ущемляет трудовые права граждан этого возраста и противоречит не только Федеральному закону, но и Конституции РФ.

Упомянутые законы субъектов РФ нуждались в доработке и приведении их в соответствие с Федеральным законом и Конституцией РФ 1993 г.

Ввиду особой актуальности установления порядка разрешения разногласий между работниками (трудовым коллективом) и работодателями по социально-трудовым проблемам: по выплате заработной платы, нарушении иных трудовых прав, некоторые субъекты РФ приняли законы о социальном партнерстве.

Так, Республика Саха (Якутия) приняла свой закон о порядке урегулирования коллективных трудовых споров за год до принятия Федерального закона (Федеральный закон был принят в 1995 г.), а Башкортостан – за три года.

После вступления в силу соответствующих федеральных законов закономерно возник вопрос о правомерности существования этих законов, поскольку Конституция РФ в ст. 37 определила, что порядок разрешения коллективных трудовых споров должен быть определен федеральным законом.

В то же время за период 1994–1997 гг. Московская городская Дума не приняла ни одного правового акта по вопросам труда и социального обеспечения. Это говорит о более чем взвешенном подходе к выбору формы правового акта, в частности закона.

Однако это не значит, что в Москве нет местных правовых актов по проблемам труда. Правовое регулирование этой сферы общественных отношений успешно осуществляется путем принятия подзаконных актов. Так, в соответствии с распоряжением мэра Москвы от 14 марта 1995 г., работникам бюджетной сферы выплачивается доплата к должностному окладу в размере от 50 до 70 %.

В этой связи верной представляется позиция ученых^93, в соответствии в которой «заработную плату государственных служащих, основную часть заработной платы работников бюджетной сферы можно устанавливать традиционным способом – путем прямого государственного финансирования. В то же время право определять дополнительную часть заработной платы работников бюджетной сферы (надбавки, доплаты, компенсационные выплаты) справедливо было бы делегировать представителям исполнительной власти субъектов РФ».

Таким образом, правотворческая деятельность субъектов РФ в области труда идет по пути дополнения положений федерального трудового законодательства.

Это проявляется в установлении дополнительных гарантий и льгот отдельным категориям работников, установлении дополнительных нерабочих праздничных дней, соответствующих религиозным верованиям населения.

М. А. Бочарникова полагает, что «наиболее оптимальным является издание субъектами РФ небольших по объему, но емких по содержанию нормативных актов, развивающих и дополняющих федеральное законодательство о труде применительно к местным особенностям, повышающих уровень трудовых прав и социальных гарантий работников, поскольку именно в этом заключена основная идея совместного ведения».

Представляется очень важным, чтобы текст закона субъекта РФ был предельно конкретен и не носил декларативного характера.

Необходимо также, чтобы нормы закона были нормами «прямого действия». В противном случае возникает необходимость издания многочисленных подзаконных актов, конкретизирующих положения закона.

Сравнение нормотворчества республик в составе РФ с нормотворчеством краев и областей показывает, что в принципе законодательство республик, большинство из которых располагает навыками правотворчества, несколько опережает правотворчество краев и областей, которые в большей степени нуждаются в методической и иной помощи для развития собственного правотворчества.

В настоящее время ученые сходятся во мнении о нецелесообразности принятия субъектами РФ крупных комплексных законодательных актов, поскольку подавляющее большинство правовых норм этих актов является повторением соответствующих положений федеральных законов. Новелл в таких законах, как правило, нет или их очень мало.

Учеными выработаны также рекомендации, направленные на эффективную реализацию законов, принимаемых субъектами РФ^94.

Они рассчитаны на обеспечение постоянного контроля и наблюдения за ходом выполнения того или иного закона в полном объеме или отдельных норм этого закона.

Процесс наблюдения должен осуществляться на всех этапах и стадиях прохождения закона, начиная от получения сведений, информации о принятии закона и заканчивая контролем и оценкой эффективности закона.

Для достижения высокого уровня законности необходимо улучшать информированность граждан субъектов РФ о законах и иных нормативных правовых актах, развивать и совершенствовать правовую пропаганду.

Как справедливо отмечают, само по себе опубликование закона не обеспечивает реального знания законов гражданами. Оно может быть достигнуто только путем проведения множества социально-экономических, политических, культурных и юридических мероприятий.

Для решения проблем информированности жителей Ставропольского края о правовых актах своего региона создан Центр правовой информации, который действует в краевой научной библиотеке им. Лермонтова, где каждый заинтересованный гражданин может получить необходимые сведения о любом правовом акте края и ознакомиться с его текстом.

Важным направлением нормотворческой деятельности субъектов РФ в области труда может стать их активное участие в федеральном законодательном процессе.

Возможность и гарантии такого участия закрепил упоминаемый ранее Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ» от 4 июня 1999 г.

Статья 13 Закона предусматривает, что проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с органами государственной власти субъектов РФ. Порядок согласования следующий.

Проекты законов после внесения и принятия их в первом чтении направляются субъектам РФ для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. До истечения указанного срока рассмотрение законопроекта во втором чтении не допускается.

Представленные в срок субъектами РФ предложения и замечания, касающиеся проектов законов по предметам совместного ведения, подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются или отклоняются в установленном порядке.

В том случае, если органы государственной власти более трети субъектов РФ выскажутся против федерального закона в целом, то по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов РФ.

Кроме того, представители субъектов РФ, уполномоченные органами государственной власти субъектов РФ, вправе принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектами федеральных законов по предметам совместного ведения в комитетах и комиссиях, рабочих группах.

Полагаем, что регионы должны активно использовать возможности участия в федеральном законотворческом процессе для решения острых проблем социально-трудовой сферы.

На основании всего изложенного можно сделать следующие выводы.

1. Современный период характеризуется довольно активной деятельностью регионов по правовому регулированию социально-трудовой сферы. Этот процесс более оживленно протекает в республиках, поскольку последние имеют навыки нормотворчества. Края и области в большей степени нуждаются в выработке рекомендаций по улучшению процесса правотворчества.

2. Верной представляется наметившаяся тенденция в области правового регулирования труда, в соответствии с которой региональный законодатель идет по пути предоставления дополнительных льгот и гарантий отдельным категориям работников (инвалидам, несовершеннолетним, государственным служащим, педагогам).

3. Требует быстрейшего решения проблема информированности жителей регионов о правовых актах, закрепляющих трудовые права.

4. Важным направлением совершенствования трудового законодательства и учета интересов граждан региона должно стать активное участие местных властей в разработке и обсуждении проектов федеральных законов о труде.

§ 2. Зарубежный опыт регионального правотворчества в сфере труда

Поскольку РФ не является единственным государством в мире с федеративным устройством, вполне логично проанализировать опыт по интересующей нас проблеме, имеющийся в США, ФРГ и других федерациях мира.

Так, в США федеральное трудовое законодательство регулирует в основном коллективные трудовые отношения, закрепляет основные права профсоюзов, порядок проведения забастовок, устанавливает минимальную зарплату, продолжительность рабочего времени, вопросы охраны труда молодежи.

В соответствии с Конституцией США, права по принятию законов о труде имеют штаты, которые распространяются в основном на внутриштатную торговлю, то есть на мелкие предприятия^95. Содержание законов о труде, принимаемых штатами, как правило, совпадает с федеральным трудовым законодательством, иногда есть нормы, которых нет в федеральном законодательстве.

Важнейшим источником трудового права США являются коллективные договоры.

Интересен и тот факт, что, в отличие от России, в США в течение ХІХ века сфера деятельности федерального правительства не распространялась на решение социальных проблем – господствовало убеждение о принадлежности ее к конституционной ответственности штатов.

В соответствии с концепцией «дуалистического федерализма», в США действует принцип остаточных полномочий штатов, или, как говорилось в решениях Верховного Суда, «презумпция штатов». В период ранней истории рабочего движения американские суды исходили из того, что органы власти не имеют права на регулирование трудовых отношений между рабочими и работодателями, поскольку это нарушает права собственников. Отсюда свобода договора, контракта.

Руководствуясь этой доктриной, суды с упорством запрещали создание профсоюзов, ограничивали право на забастовку и объявляли неконституционными первые законы о регулировании трудовых отношений, которые впервые появились в северо-восточных штатах. Таким образом, трудовое право в США зарождалось и пробивало себе дорогу не «сверху вниз» (как в Европе), а «снизу вверх».

В ФРГ^96 роль федеральных органов в правовом регулировании труда выше, чем в других федерациях, земли имеют довольно ограниченную юрисдикцию, почти как в унитарных государствах. В каждой земле действуют федеральные законы, общие для всех.

Вообще же, независимо от формы государственного устройства, в государствах Западной Европы, США, Японии наблюдается тенденция разрешать трудовые конфликты на все более низком уровне, вплоть до отдельного предприятия или даже подразделения. Законодатель ограничивается установлением относительно небольшого количества рамочных условий, которые затем заполняются конкретным содержанием в ходе тарифных переговоров на уровне отрасли или предприятия.

В коллективных договорах определяется не только размер минимальной заработной платы, но и продолжительность рабочей недели, а также предоставление социальных услуг. Содержание коллективных договоров часто выходит за рамки действующего трудового законодательства, поэтому только по текстам законов нельзя составить объективное представление о трудовом праве промышленно развитых стран.

Таким образом, тенденция развития трудового права в промышленно развитых странах заключается в уменьшении значения законодательного регулирования труда и повышении роли коллективно-договорного регулирования.

На основании этого можно сделать вывод о том, что по мере стабилизации в экономике в нашей стране также будет возрастать роль актов социального партнерства – соглашений и коллективных договоров.

Контрольные задания

Студентам предлагается подготовить реферат по следующим темам:

1. «Основные направления нормотворчества субъектов РФ в социально-трудовой сфере».

2. «Общая характеристика правовых актов субъектов Российской Федерации по регулированию занятости и трудоустройства:

‒ о развитии социального партнерства;

‒ о регулировании труда государственных и муниципальных служащих;

‒ об охране труда» и пр.

3. «Трудовой кодекс РФ 2001 г. о роли субъектов РФ в регулировании социально-трудовых отношений».

4. «Цель и задачи регионального правотворчества в сфере труда».

5. «Концепция договорного регулирования социально-трудовых отношений в субъектах РФ».

6. «Зарубежный опыт регионального правотворчества в сфере труда».

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ историко-правовых проблем регионального правотворчества в сфере труда позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на жестко централизованный характер законодательства царской России о труде наемных работников, острые проблемы социально-трудовой сферы, помноженные на необъятность государства Российского, нашли отражение в закреплении законами некоторых полномочий губерний (областей) по правовому регулированию труда.

Так, в соответствии с Законом от 3 июня 1886 г. «О регулировании взаимных отношений фабрикантов и рабочих, а также найме последних на фабрики и заводы», были учреждены фабричные присутствия на местах (губерниях, областях), которым было предоставлено право издавать обязательные постановления «о мерах, которые должны быть соблюдаемы для охранения жизни, здоровья и нравственности рабочих во время работы и при помещении их в фабричных зданиях, а также в отношении врачебной помощи рабочим и составление дополнительных правил, касающихся отношений к фабричному или заводскому управлению подручных рабочих, а равно рабочих, работающих на отряд».

Эти постановления являлись нормативными актами, обязательными для исполнения. Их тексты публиковались в местных ведомостях (губернских, полицейских).

В соответствии с Законом от 7 июня 1899 г. о создании Главного по фабричным и горнозаводским делам присутствия, была изменена компетенция присутствий на местах. Последние были лишены права издавать самостоятельные обязательные постановления, им было предоставлено право на издание постановлений лишь «в развитие и применение к местным условиям или частным случаям правил, установленных Главным присутствием».

Локальное регулирование труда (непосредственно на предприятиях) в царской России было представлено правилами внутреннего трудового распорядка, которые имелись практически на всех предприятиях. Они утверждались фабричным инспектором. Мнение рабочих при утверждении правил не учитывалось.

Коллективно-договорное регулирование труда не было развито и не получило юридического признания.

Правовое регулирование труда в советское время осуществлялось при господстве централизованных начал. Первые КЗоТы России 1918 и 1922 гг. закрепляли некоторые полномочия местных наркоматов труда и расценочных комиссий по регулированию оплаты труда и времени отдыха. КЗоТ 1971 г. исключил и эти незначительные полномочия.

Оценивая возможности регионов в регулировании труда в советское время, следует отметить, что краевые (областные) Советы призваны были, по Конституции РСФСР 1918, 1937, 1978 гг., обеспечивать соблюдение законов и охрану прав граждан, руководить местным хозяйственным и культурным строительством. Законодательство о труде было отнесено конституциями к ведению РСФСР.

Местные Советы были практически лишены права на принятие нормативных актов о труде. Исключением являлось право устанавливать персональные пенсии местного значения по закону «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов…» от 25 июня 1980 г.

Решения местных Советов не содержали даже признаков норм права. Это доказывает анализ решений Ставропольского краевого Совета, изученных автором в ГАСК.

Анализ содержания ст. 107 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде 1970 г. позволяет сделать вывод о том, что в СССР достаточно четко и недвусмысленно была разграничена компетенция между федерацией (СССР) и союзными республиками в области регулирования труда. Полагаем, что модель этой статьи может быть заимствована современным законодателем для такого же четкого разграничения полномочий в этой сфере в рамках РФ.

Излишняя централизация правового регулирования труда привела к кризису и советскую экономику, и советское трудовое право, которое утрачивало свою былую прогрессивность.

Не могло решить проблемы и коллективно-договорное регулирование в советское время, поскольку колдоговоры заключались под диктовку партии и государства и решали производственные, а не социальные задачи. Советское общество утратило стимулы к производительному труду и пребывало в кризисе.

Ярко выраженная тенденция к расширению полномочий регионов по правовому регулированию труда нашла отражение в полномочиях, закрепленных Законом РФ от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». Центральная власть стремилась передать на места нормотворческие полномочия, которые позволили бы ослабить социальную напряженность, связанную с ростом безработицы, оперативно и с учетом местных особенностей повлиять на ситуацию на рынке труда.

Тенденция по расширению прав регионов по правовому регулированию труда наметилась в конце 80-х – начале 90-х гг. ХХ в.

Закрепленная Конституцией 1993 г. концепция «совместного ведения» применительно к трудовому законодательству представляется не совсем удачной и порождает на практике много проблем.

Реализация этого конституционного положения на практике привела к следующим проблемам:

а) необходимости четкого разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ в сфере труда;

б) необходимости анализа огромного количества принятых субъектами РФ правовых актов о труде с точки зрения их эффективности, а также соответствия международно-правовым принципам и нормам федерального законодательства;

в) необходимости изучения системы действующих правовых актов субъектов Российской Федерации о труде с целью выявления и устранения коллизий и проблем правотворчества субъектов РФ в социально-трудовой сфере.

Смысл и цели нормотворчества регионов в сфере труда видятся в улучшении положения работников, по сравнению с действующим федеральным законодательством, в предоставлении работникам дополнительных социальных гарантий, льгот и преимуществ за счет финансовых ресурсов региона.

Законы о труде субъектов РФ должны быть актами прямого действия, небольшими по объему, конкретными по содержанию.

Правовые акты субъектов РФ о труде в переходный к рынку период можно разделить на четыре группы:

• направленные на решение проблем занятости и трудоустройства;

• правовые акты о социальном партнерстве в сфере труда;

• правовые акты о труде государственных гражданских и муниципальных служащих;

• правовые акты, устанавливающие дополнительные гарантии работникам бюджетной сферы в области оплаты и охраны труда.

Конституция РФ 1993 г. отнесла трудовое законодательство к совместному ведению федерации и ее субъектов. Это положение подвергается критике со стороны ученых из-за нечеткости и неопределенности, опасности разрушения единого правового пространства Российской Федерации, возможности коллизий норм трудового права, препятствий на пути создания единого рынка труда и др.

Проблемы нормотворчества Российской Федерации и ее субъектов во многом обусловлены особенностями исторического периода, который обозначают как «переходный». Социально-трудовая сфера характеризуется множеством проблем (безработица, задержки с выплатой зарплаты, низкий уровень оплаты, охраны, труда, неисполнение решений суда по трудовым спорам и проч.).

По мнению автора, все проблемы нормотворчества в переходный период можно условно разделить на три группы:

• характерные для нормотворческих органов разного уровня (как РФ, так и регионов);

• характерные для субъектов РФ;

• характерные для нормотворчества в сфере труда на разных уровнях.

К первой группе следует отнести такие проблемы: фактическое разрушение теории закона, малая ориентация на глубинные закономерности регулируемых общественных отношений, казуистичность законов, их декларативность, фактическое отсутствие плана законотворчества, снижение уровня демократичности при принятии законов, снижение уровня правосознания и правовой культуры населения, правовой нигилизм.

Проблемы регионального нормотворчества заключаются в: дублировании, повторении норм федеральных законов; стремлении защищать только свой интерес в ущерб общему; опережающем законотворчестве регионов; отсутствии опыта и профессионалов-депутатов, знакомых с азами правотворчества, и проч.

Большую помощь региональным законодателям оказывает Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Проблемы нормотворчества в сфере труда обусловлены современным состоянием науки трудового права, которая еще не выработала целостную концепцию этой отрасли в условиях перехода к рынку.

Законы РФ о труде хронически отстают от изменений в экономике, хотя существенное обновление трудового законодательства было произведено в 90-х гг.

Использование положительного зарубежного опыта правового регулирования труда затруднено отсутствием навыков, пренебрежительным отношением к подлинным сравнительно-правовым исследованиям в советское время.

Российское трудовое законодательство по многим параметрам отстает от международных стандартов, закрепленных конвенциями и рекомендациями МОТ.

Естественно, что на базе несовершенного федерального трудового законодательства нельзя ожидать от регионов принятия безупречных по форме и содержанию правовых актов о труде.

Полагаем, что для решения проблем регионального правотворчества в сфере труда необходимо, прежде всего, исходить из того, что регулирование общественных отношений на местах должно производиться с учетом исторических, культурных, экономических, климатических и иных особенностей региона в целях закрепления дополнительных гарантий реализации прав граждан, установленных федеральными законами.

Считаем необходимым также использование конвенций и рекомендаций Международной организации труда при подготовке проектов региональных законов о труде. Это позволит повысить не только уровень социальной защиты работников, но и качество правовых актов.

В настоящее время накоплен некоторый опыт правового регулирования труда субъектами РФ. Как свидетельствуют немногочисленные публикации на эту тему, самыми активными законодателями в сфере труда являются Республики Коми, Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Кемеровская, Тульская области.

По мнению ученых, правовое регулирование труда в регионах осуществляется по следующим направлениям:

1) предоставление льгот отдельным категориям работников, нуждающимся в повышенной социальной защите (инвалидам);

2) регулирование труда педагогических работников и прежде всего их заработной платы;

3) регулирование труда государственных служащих.

Некоторые субъекты РФ в середине 90-х гг. приняли законы о государственной службе, о порядке разрешения коллективных трудовых споров раньше, чем РФ.

В этой связи существовала и существует в настоящее время проблема приведения отдельных правовых актов субъектов РФ в соответствие с законами Российской Федерации.

Следует отметить, что республики РФ, имеющие навыки правотворчества, опережают края и области в нормотворчестве.

Следует подчеркнуть, что уровень развития регионального трудового законодательства существенно отстает от развития иных отраслей законодательства, отнесенных Конституцией РФ 1993 г. к совместному ведению органов власти РФ и субъектов РФ. Так, интенсивно развивается налоговое, земельное, административное законодательство субъектов РФ.

Причина отставания в развитии социальных отраслей законодательства субъектов РФ заключается в отсутствии у регионов финансовых ресурсов, необходимых для повышения уровня гарантий трудовых прав работников.

Необходимо в этой связи отметить, что в региональном правотворчестве в сфере труда кроется опасность нарушения конституционного принципа равноправия как в отношении субъектов РФ, так и в отношении работников.

К сожалению, не все субъекты РФ имеют финансовую возможность увеличить минимальный размер оплаты труда, повысить уровень гарантий трудовых прав для работников бюджетной сферы и проч.

Для повышения эффективности правового регулирования труда регионам необходимо: шире использовать предоставленное им право на участие в федеральном законодательном процессе; использовать положительный опыт законотворчества других регионов; повышать уровень информированности граждан о правовых актах субъекта РФ; обеспечивать постоянный контроль за реализацией региональных правовых актов о труде.

Опыт регионального нормотворчества России в социально-трудовой сфере в настоящее время активно используется новыми субъектами Российской Федерации – Республикой Крым и Севастополем.

ЛИТЕРАТУРА

1. Абрамова А. И. Современный законодательный процесс РФ: стадии и проблемы совершенствования // Журнал российского права. 2007. № 2.

2. Барганджий Б. А. Российский федерализм: разграничение предметов ведения и полномочий // Социально-политический журнал. 1996. № 4.

3. Боголюбов С. А. Культура законодательной техники // Журнал российского права. 2006. № 10.

4. Бахрах Д. Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. № 12.

5. Бачило И. Л. Структура российского законодательства нуждается в совершенствовании // Журнал российского права. 1997. № 3.

6. Бочарникова М. А. Трудовое законодательство как предмет совместного ведения федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 1998. № 12.

7. Бочарникова М. А. Противоречия в трудовом законодательстве РФ и субъектов РФ // Журнал российского права. 2004. № 4.

8. Гаврилов В. В. Взаимодействие международной и национальной правовых систем и правосознание // Журнал российского права. 2006. № 2.

9. Гафуров З. Ш. Социально-правовое государство: причины возникновения, объективные основы, противоречивая сущность // Государство и право. 2009. № 4.

10. Гранкин И. В. О принципах формирования деятельности законодательной власти субъектов федерации // Журнал российского права. 1998. № 4–5.

11. Глигич-Золотарева М. В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт // Журнал российского права. 2003. № 4.

12. Глигич-Золотарева М. И. Субъектный состав РФ: эпоха перемен уже наступила // Государство и право. 2006. № 10.

13. Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в субъектах РФ (на примере г. Москвы) // Журнал российского права. 2009. № 1.

14. Дмитриева И. К. Принципы российского трудового права. М., 2004.

15. Добрынин Н. М. К вопросу о разграничении предметов совместного ведения РФ и ее субъектов // Государство и право. 2004. № 5.

16. Добрынин Н. М. Юридическая наука и ее роль в становлении новых федеративных отношений: системный кризис, его причины и пути перехода на новый качественный уровень // Государство и право. 2007. № 1. С. 11–18.

17. Ершова Е. А. Нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права // Трудовое право. 2008. № 1.

18. Закон в переходный период: опыт современной России // Государство и право. 1995. № 10. С. 28–62.

19. Захаров О. А. Межрегиональная научно-практическая конференция «Перспективы развития РФ» // Государство и право. 1993. № 10.

20. Иванов С. А. Трудовое право переходного периода: некоторые проблемы // Государство и право. 1994. № 4. С. 53–61.

21. Иванов С. А. Применение конвенций МОТ в России в переходный период. Некоторые проблемы // Государство и право. 1994. № 8–9.

22. Иванов С. А. Трудовое право переходного периода: новые источники // Государство и право. 1996. № 1. С. 43–52.

23. Иванов С. А. Российское трудовое право: история и современность // Государство и право. 1999. № 5. С. 36–45.

24. Игнатьева М. Н. Теоретико-правовые основы законотворчества республик, входящих в состав федерации // Журнал российского права. 1997. № 6. С. 57–60.

25. История Ставропольского края от древнейших времен до 1917 года / под ред. В. П. Невской. Ставрополь, 1996.

26. Козак Д. Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ // Журнал российского права. 2002. № 5.

27. Киселев И. Я. Зарубежное трудовое право. М.: Норма-ИНФРА, 1998.

28. Киселев И. Я. Сравнительное и международное трудовое право. М.: Дело, 1999.

29. Киселев И. Я. Трудовое право России и зарубежных стран. М., 2005.

30. Кобеляцкий А. Полный сборник узаконений о найме рабочих на фабрики, заводы и мануфактуры; о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих; о фабричных инспекциях; о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности. 4-е изд., пересм. и доп. по 21 января 1897 г. СПб., 1897.

31. Конституционное право субъектов РФ / отв. ред. В. А. Кряжнов. М., 2002.

32. Координация правотворчества в РФ. М.: ИНИОН, 1996.

33. Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2002. № 6.

34. Курманов М. М. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе // Государство и право. 2004. № 10.

35. Лафитский В. И. Конституционные основы федерализма в США // Журнал российского права. 2007. № 2. С. 116–128.

36. Левакин И. В. О современной российской юридической регионологии (о постановке проблемы, ее научном статусе и возможностях преподавания) // Государство и право. 1997. № 10.

37. Литягин Н. Н. Ревизия и систематизация законодательства // Государство и право. 2003. № 4.

38. Литвинов-Фалинский В. П. Фабричное законодательство и фабричная инспекция в России. СПб.: тип. А. С. Суворина, 1900.

39. Лукинова С. А. Региональный опыт правового регулирования труда. Историко-правовой аспект: автореф. дисс. … канд. юр. наук. Ставрополь, 2000.

40. Лукинова С. А. Полномочия субъектов Российской Федерации по регулированию труда в свете новой редакции ст. 6 Трудового кодекса РФ // Материалы Международной научно-практической конференции «Исследование традиционных и новых тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития в экономике, проектном менеджменте, образовании, юриспруденции, языкознании, культурологи…» на базе НОУ ДПО «Санкт-Петербургский институт проектного менеджмента». 2014. С. 77–81.

41. Мартиросян Э. Правовая природа отношений между руководителями и собственниками имущества // Государство и право. 1995. № 10.

42. Марченко М. Н. Источники права. М.: Проспект, 2005.

43. Методика подготовки и оформления законов субъектов федерации // Журнал российского права. 1997. № 6.

44. Мухаметшин Ф. Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа (политико-правовые аспекты) // Государство и право. 1994. № 3.

45. Нуртдинова А. Ф. Федеральное и региональное законодательство о труде: некоторые проблемы соотношения // Трудовое право. 2001. № 4.

46. Нуртдинова А. Ф. Разграничение полномочий по регулированию трудовых отношений между федеральными и региональными органами государственной власти // Трудовое право. 2003. № 6.

47. Нечаева Т. В. Совершенствование процедур участия субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе // Журнал российского права. 2006. № 10.

48. Общие закономерности глобализации и субъекты федерации // Государство и право. 2008. № 6. С. 5–15.

49. Пиголкин А. С. Федеральные основы системы российского законодательства. Соотношение законодательства РФ и законодательства субъектов РФ. М., 2003.

50. Проблемы правотворчества субъектов РФ: научно-методическое пособие / отв. ред. А. С. Пиголкин. М.: Норма, 1998.

51. Пиголкин А. С., Рахманина Т. Н., Жалялетдинова З. С. Региональные программы законотворчества получают научное обоснование // Журнал российского права. 1997. № 3. С. 39–49.

52. Путило Н. В. Законодательство об охране здоровья граждан: перспективы систематизации // Журнал российского права. 2007. № 1.

53. Проблемы правотворчества субъектов РФ: научно-методическое пособие / отв. ред. А. С. Пиголкин. М.: Норма, 1998.

54. Ржевский В. А., Киселева А. А. Субъекты Российской Федерации: типология и конституционные основы организации // Государство и право. 1994. № 10.

55. Роль трудового законодательства в обеспечении рыночной экономики / Российское законодательство: проблемы и перспективы. М.: Бек, 1995.

56. Сагандыков М. С. Конституционные основы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере отношений, составляющих предмет трудового права // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2013. Т. 13. № 3.

57. Самигуллин В. К. Законодательная деятельность субъектов федерации и пути ее совершенствования (на примере Республики Башкортостан) // Журнал российского права. 1998. № 4–5.

58. Серегина Л. В. Тенденции разграничения полномочий органов государственной власти в области содействия занятости населения // Журнал российского права. 2006. № 6.

59. Смирнова Ю. М. О проблемах реализации Федеративного договора // Государство и право. 1993. № 12.

60. Согласование усилий в законотворчестве идет на пользу общему делу. Рекомендации объединенной комиссии по координации деятельности // Журнал российского права. 1997. № 3.

61. Становление новой государственности России: Федеративный договор // Государство и право. 1992. № 7.

62. Степашин С. В. Российский федерализм и пути формирования единого правового пространства // Журнал российского права. 1998. № 3.

63. Собянин С. С. Субъекты РФ в экономическом и социальном развитии государства: компетенция органов власти и методы ее реализации. М.: Норма, 2007.

64. Собянин С. С. Тенденции развития законодательства субъектов РФ в социально-экономической сфере // Журнал российского права. 2007. № 1.

65. Тихомиров Ю. А. Проблемы сравнительного законоведения // Государство и право. 1997. № 1.

66. Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия, власть и правопорядок // Государство и право. 1994. № 1.

67. Тихомиров Ю. А., Зражевская Т. Д. Правотворчество области как субъекта РФ // Государство и право. 1997. № 1.

68. Толмачева Н. Н. Московская областная Дума: практика законодательной деятельности // Журнал российского права. 1997. № 11.

69. Толстошеев В. В. Региональное право России: проблемы становления и развития // Государство и право. 1998. № 11.

70. Тихомиров Ю. А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. № 2.

71. Умнова И. А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта РФ // Государство и право. 1994. № 8–9.

72. Улиско А. И. Научно-практическая конференция в Саратове «Законотворческая деятельность субъектов РФ» // Государство и право. 1998. № 5.

73. Усачев В. П. Договорное разграничение полномочий субъектов федерации в сфере регулирования трудовых отношений // Государство и право. 2002. № 4.

74. Федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации: проблемы соответствия. Материалы совместного заседания ученых Советов Института проблем укрепления законности и правопорядка и Института законодательства и сравнительного правоведения // Журнал российского права. 1997. № 10.

75. Федерализм. Теория. Институты. Отношения: сравнительно-правовое исследование / отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.: Юристъ, 2001.

76. Чиркин В. Е. Переходное постсоциалистическое государство: содержание и формы // Государство и право. 1997. № 1.

77. Черепанов В. А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между РФ и ее субъектами. М., 2003.

78. Чертков А. Н. Сфера совместного ведения РФ и ее субъектов: проблемы конституционно-правового формирования // Государство и право. 2007. № 8.

79. Чертков А. И. Договоры между органами государственной власти РФ и ее субъектов // Журнал российского права. 2004. № 8.

80. Чеснокова М. Д. Правовой мониторинг в социальной сфере // Журнал российского права. 2009. № 5.

81. Шишкин С. И., Ронсанский М. Я., Игнатенко В. В. Межрегиональная программа развития правотворчества // Государство и право. 1994. № 4.

82. Юртаева Е. А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. № 5.

Нормативные правовые акты

1. Конституция РФ 1993 г. М.: Юридическая литература, 2014.

2. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга // Государство и право. 1992. № 7.

3. Закон РФ от 9 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», с изменениями и дополнениями.

4. Трудовой кодекс РФ от 21 декабря 2001 г., с изм. и доп.

5. Федеральный закон «О системе государственной службы в РФ».

6. Закон РФ от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в РФ», с изм. и доп.

7. Закон РФ от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов».

8. Федеральный закон от 24 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ». М.: Ось-89, 2005.

9. Закон РФ от 12 января 1996 г. «О профсоюзах, их правах и гарантиях деятельности» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.

10. Закон РФ от 1 мая 1999 г. «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» // Российская газета. 1999. 12 мая.

11. Закон РФ «Об основах муниципальной службы в РФ» от 17 декабря 1997 г. // Российская газета. 1998. 16 января.

12. Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. «О специальной оценке условий труда».

13. Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета. Издание Верховного Совета РФ. М.: 1992. № 13.

14. Указ Президента РФ от 12 марта 1996 г. «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ» // Российская газета. 1996. 12 марта.

15. Указ Президента РФ об утверждении Положения о порядке привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории РФ от 16 декабря 1993 г. // Сборник нормативных актов по трудовому законодательству. М.: Брандес, 1995.

16. Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2014–2016 гг.

Интернет-ресурсы

1. www.сonsultant.ru

2. http://base-i.сonsultant.ru/regbase

Нормативные правовые акты о труде Ставропольского края

Определяющие порядок нормотворчества в Ставропольском крае:

1) Устав (Основной закон) Ставропольского края от 29 сентября 1994 г. с поправками от 10 июня 2008 г.;

2) Регламент Государственной Думы Ставропольского края от 11 апреля 1996 г. // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1996. № 4;

3) Закон Ставропольского края «О Государственной Думе Ставропольского края» с изменениями от 30 октября 2008 г.;

4) Закон СК «О порядке принятия законов Ставропольского края» с изменениями от 16 октября 2003 г. и от 29 декабря 2008 г.;

5) Закон Ставропольского края «О порядке опубликования, вступления в силу нормативно-правовых актов, принятых органами государственной власти и местного самоуправления на территории Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1994. № 1;

6) Закон Ставропольского края от 10 апреля 2008 г. № 21-кз «Об утверждении краевой целевой программы “Развитие государственной гражданской службы Ставропольского края на 2008–2010 годы”»;

7) Закон Ставропольского края «О Губернаторе Ставропольского края» (с изменениями 2005 г.) // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1999. № 1;

8) Закон Ставропольского края от 1 ноября 1997 г. «О Правительстве Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1997. № 11–12;

9) Постановление Губернатора Ставропольского края от 12 августа 1998 г. об утверждении «Положения о порядке подготовки, издания и оформления правовых актов Губернатора Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1998. № 10;

10) Постановление Губернатора Ставропольского края от 5 мая 1998 г. «О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов Губернатора Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1998. № 6;

11) Положение о порядке подготовки, оформления и издания правовых актов Губернатора Ставропольского края от 15 июня 1999 г. (в новой редакции) // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1999. № 6.

Правовые акты Ставропольского края о правах граждан в сфере труда и занятости:

1) Закон Ставропольского края от 11 марта 2004 г. «О квотировании рабочих мест для инвалидов», с изм. и доп. // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2004. № 8;

2) Закон Ставропольского края от 7 ноября 2008 г. «О статусе депутата Государственной Думы Ставропольского края» с изм. и доп. // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1994. № 4;

3) Закон Ставропольского края от 4 декабря 2008 г. № 87-кз «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2008. № 37 (281);

4) Закон Ставропольского края от 17 мая 1996 г. «О библиотечном деле в Ставропольском крае» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1996. № 5;

5) Закон Ставропольского края от 11 апреля 1996 г. «О молодежной политике в Ставропольском крае» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1996. № 7;

6) Закон Ставропольского края «Об образовании» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1998. № 10;

7) Закон Ставропольского края от 19 ноября 2007 г. № 56-кз «О государственной социальной помощи населению в Ставропольского края»;

8) Закон Ставропольского края «Об организации здравоохранения в Ставропольском крае»;

9) Закон Ставропольского края от 24 марта 1999 г. «О физической культуре и спорте в Ставропольском крае» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1999. № 4;

10) Программа содействия занятости населения Ставропольского края до 2000 г., утвержденная Постановлением Правительства Ставропольского края // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1998. № 4–5;

11) Постановление Губернатора Ставропольского края «О содействии занятости инвалидов в Ставропольском крае» от 17 января 1997 г. // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1997. № 1;

12) Постановление Губернатора СК от 15 апреля 2008 г. № 275 «Об утверждении Положения о порядке и условиях выплаты ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и высокие достижения в труде…»;

13) Постановление Правительства СК от 21 ноября 2007 г. № 138-п «Об утверждении Правил исчисления размера оплаты труда лиц, замещающих государственные должности СК, и денежного содержания государственных гражданских служащих, замещающих должности государственной службы СК»;

14) Постановление Губернатора СК от 15 октября 2007 г. «О порядке и условиях присвоения звания “Ветеран труда Ставропольского края”» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2007. № 31;

15) Постановление Правительства СК от 23 января 2008 г. № 10-п «О порядке выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных образовательных учреждений Ставропольского края и муниципальных образовательных учреждений Ставропольского края в 2008–2009 годах»;

16) Постановление Губернатора края от 17 января 1997 г. об утверждении «Положения о порядке квотирования рабочих мест для инвалидов на предприятиях, в учреждениях и организациях Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1997. № 1;

17) Постановление Губернатора края от 17 января 1997 г. об утверждении «Положения о порядке внесения в фонд занятости населения Ставропольского края обязательной платы предприятиями, учреждениями и организациями при невыполнении ими квоты приема на работу инвалидов» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1997. № 1;

18) Постановление Губернатора Ставропольского края от 16 июня 1997 г. «О внесении изменений в Положение о порядке квотирования рабочих мест для инвалидов на предприятиях, в учреждениях, организациях Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1997. № 8;

19) Постановление Правительства Ставропольского края от 21 июля 1999 г. «Об условиях оплаты труда руководителей государственных унитарных предприятий краевой собственности» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1999. № 8;

20) Постановление Губернатора Ставропольского края от 25 июня 1999 г. «О повышении оплаты труда работников бюджетной сферы» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1999. № 7;

21) Постановление Правительства Ставропольского края от 9 июня 1999 г. «Об утверждении Примерного трудового договора (контракта) с руководителем государственного унитарного предприятия» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1999. № 7;

22) Постановление главы администрации Ставропольского края от 18 июля 1994 г. «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1994. № 2;

23) Постановление Губернатора Ставропольского края и Президиума Ставропольского краевого Совета профсоюзов от 18 августа 1997 г. «О постах профсоюзного контроля за своевременной выплатой заработной платы в Ставропольском крае» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1997. № 9;

24) Постановление Губернатора Ставропольского края от 7 июня 2004 г. «О краевой целевой программе “Содействие занятости населения Ставропольского края на 2004–2006 годы”» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2004. № 14.

Правовые акты Ставропольского края о социальном партнерстве:

1) Закон Ставропольского края от 6 июня 2007 г. «О социальном партнерстве» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2007. № 7;

2) Закон Ставропольского края от 21 сентября 2000 г. «О Ставропольской краевой трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2000. № 9–10;

3) Соглашение между Правительством Ставропольского края, краевыми объединениями профсоюзов и работодателей о сотрудничестве в решении экономических и социальных проблем в 1999–2000 гг. Ставрополь, 1999. 16 с;

4) Соглашение между Правительством Ставропольского края, Федерацией профсоюзов Ставропольского края и Конгрессом деловых кругов Ставрополья на 2007–2009 гг. от 28 января 2008 г. // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2008. № 6;

5) Постановление Губернатора Ставропольского края от 30 июля 2000 г. «О концепции развития договорного регулирования трудовых отношений в Ставропольском крае» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2000. № 7;

6) Материалы краевого семинара с начальниками и специалистами районных, городских управлений (отделов) труда и социальной защиты населения по вопросам социального партнерства от 2 октября 1997 г., состоявшегося в г. Невинномысске / Министерство труда и социальной защиты края. 1997;

7) Развитие системы социального партнерства в РФ в 1997 г. // Материалы Департамента по урегулированию коллективных трудовых споров и развитию социального партнерства Министерства труда и социального развития РФ. М., 1998.

Правовые акты Ставропольского края о труде государственных и муниципальных служащих:

1) Закон Ставропольского края «О государственной службе Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1995. № 12;

2) Закон Ставропольского края от 17 февраля 2005 г. «О некоторых вопросах государственной гражданской службы Ставропольского края»;

3) Закон Ставропольского края от 15 мая 1997 г. «О внесении изменений и дополнений в закон края “О государственной службе Ставропольского края”» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1997. № 5–6;

4) Закон Ставропольского края от 23 июля 1998 г. «О муниципальной службе в Ставропольском крае» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1998. № 10;

5) Закон Ставропольского края от 29 июля 1999 г. «О Реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Ставропольском крае» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1999. № 8;

6) Закон Ставропольского края от 22 декабря 2000 г. «О должностных окладах лиц, замещающих должности государственной гражданской службы Ставропольского края», с изм. и доп.;

7) Закон Ставропольского края от 22 декабря 2000 г. «О схеме должностных окладов муниципальных служащих муниципальной службы в Ставропольском крае» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2000. № 12;

8) Закон Ставропольского края от 7 декабря 2004 г. № 102-кз «Об оплате труда работников государственных учреждений Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2004. № 24;

9) Закон Ставропольского края от 18 декабря 2007 г. № 65-кз «О реестре должностей муниципальной службы в Ставропольском крае»;

10) Закон Ставропольского края от 24 декабря 2007 г. № 78-кз «Об отдельных вопросах муниципальной службы в Ставропольском крае»;

11) Постановление Правительства Ставропольского края от 20 августа 2008 г. № 128-п «О введении новых систем оплаты труда работников государственных учреждений СК»;

12) Постановление главы администрации Ставропольского края от 3 апреля 1996 г. «О порядке и условиях выплаты ежемесячных надбавок к должностному окладу за выслугу лет для государственных служащих государственной службы края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1996. № 4;

13) Постановление Губернатора Ставропольского края от 2 ноября 1998 г. «Об упорядочении оплаты труда работников, занимающих должности, не отнесенные к государственным должностям, и осуществляющие техническое обеспечение деятельности государственных органов Ставропольского края». 1998. № 11;

14) Постановление Губернатора Ставропольского края от 27 мая 2002 г. № 250 «Об утверждении Положения о министерстве труда и социальной защиты населения Ставропольского края»;

15) Постановление Губернатора Ставропольского края от 20 апреля 2004 г. «О медали за доблестный труд» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2004. № 12;

16) Распоряжение Правительства Ставропольского края от 30 декабря 2003 г. № 567-р «О нормах расходов на служебные командировки для государственных служащих государственной службы края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2004. № 2.

Примечания

1 См.: История Ставропольского края от древнейших времен до 1917 года. Ставрополь, 1996.

2 Таль Л. С. Трудовой договор. Цивилистическое исследование / репринт. изд. Ярославль, 1913.

3 Литвинов-Фалинский В. П. Фабричное законодательство и фабричная инспекция в России. СПб., 1900. С. 305.

4 См.: Государственный архив Ставропольского края, фонд 101, опись 4, ед. хр. 3067, л. 3–5.

5 См. подробнее: Богдан В. И. Трудовое законодательство России. Историко-правовой аспект. М.: Ось-89, 2003.

6 Лившиц Р.З. Трудовое законодательство: настоящее и будущее. М., 1989. С. 25.

7 См.: Авакьян С. А. Правовое регулирование деятельности местных Советов. М., Юридическая литература, 1974. С. 208, 211.

8 См.: Лившиц Р. З. Трудовое законодательство: настоящее и будущее. М., 1989. С. 33.

9 См.: Иванов С. А. Российское трудовое право: история и современность // Государство и право. 1999. № 5. С. 67–69.

10 См.: Вайпан В. А. Функции коллективного договора сквозь призму перестройки // Советское государство и право. 1988. № 5. С. 44–49.

11 См.: Лукинова С. А. Региональный опыт правового регулирования труда. Историко-правовой аспект: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2000. С. 4–11.

12 См.: Дмитриева И. К. Принципы российского трудового права. М., 2004.

13 См.: Андреев В. С. Право социального обеспечения. М., 1972. С. 17.

14 См.: Сыроватская Л. А. О правовом регулировании трудовых отношений в современных условиях // Государство и право. 1994. № 1. С. 43.

15 См.: Трудовое право: учебник / под ред. О. В. Смирнова. М., 2013. С. 78–87.

16 См.: Трудовое право России: учебник для вузов. М., 2008. С. 123–125.

17 См.: Киселев И. Я. Трудовое право России и зарубежных стран. М., 2005. С. 46–49.

18 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 11.

19 См.: Умнова И. А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта РФ // Государство и право. 1994. № 8–9. С. 56–59.

20 См.: Ржевский В. А., Киселева А. А. Субъекты Российской Федерации: типология и конституционные основы организации // Государство и право. 1994. № 10. С. 68.

21 См.: Степашин С. В. Российский федерализм и пути формирования единого правового пространства // Журнал российского права. 1998. № 3.

22 См.: Абрамова А. И. Участие регионов в федеральном законотворчестве: процессуальные вопросы // Журнал российского права. 1997. № 8.

23 См.: Миронов В. Н. История трудового права: теория и практика // Государство и право. 1998. № 12. С. 56.

24 См.: Ершова Е. А. Применение Конституции РФ к трудовым отношениям // Трудовое право. 1998. № 3. С. 56.

25 См.: Поленина С. В. Новое в системе законодательства РФ // Государство и право. 1994. № 12. С. 27, 35.

26 См.: Иванов С. А. Трудовое право переходного периода: некоторые проблемы // Государство и право. 1994. № 4. С. 54–55.

27 См.: Сыроватская Л. А. О правовом регулировании трудовых отношений в современных условиях // Государство и право. 1994. № 1. С. 43; Сыроватская Л. А. Трудовое право: учебник. М., 1990. С. 35.

28 См.: Орловский Ю. П. Трудовое право России. М., 1995. С. 20.

29 См.: Толкунова В. Н., Гусов К. Н. Трудовое право: учебник. М., 2005. С. 28.

30 См.: СЗ РФ.1999. № 23. Ст. 4824. Утратил силу с 1 октября 2006 г.

31 Трудовой кодекс вступил в силу с 1 февраля 2002 г.

32 Постановлением Конституционного Суда РФ от 5 апреля 2013 г. № 7-П абз. 4 ч. 1 ст. 6 признан не противоречащим (соответствующим) Конституции РФ.

33 Пункт в ред. Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ.

34 Пункт изложен в ред. Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 421-ФЗ.

35 См.: Лукинова С. А. Полномочия субъектов Российской Федерации по регулированию труда в свете новой редакции ст. 6 Трудового кодекса РФ // Материалы Международной научно-практической конференции «Исследование традиционных и новых тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития в экономике, проектном менеджменте, образовании, юриспруденции, языкознании, культурологи…» на базе НОУ ДПО «Санкт-Петербургский институт проектного менеджмента». 2014. С. 77–81.

36 См.: Сагандыков М. С. Конституционные основы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере отношений, составляющих предмет трудового права // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2013. Т. 13. № 3. С. 46–48.

37 См.: Бочарникова М. А. Некоторые проблемы правового регулирования трудовых отношений субъектами РФ / Актуальные проблемы трудового законодательства в условиях модернизации экономики; под ред. Ю. П. Орловского. 2012 // СПС «КонсультантПлюс».

38 См.: Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 421-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

39 См.: Новая Конституция РФ и развитие законодательства: материалы научной дискуссии // Государство и право. 1994. № 12. С. 59.

40 См.: Проблемы правотворчества субъектов РФ: научно-методическое пособие / отв. ред. А. С. Пиголкин. М.: Норма, 1998. С. 46–49.

41 См.: Шишкин С. И., Ронсанский М. Я., Игнатенко В. В. Межрегиональная программа развития нормотворчества // Государство и право. 1994. № 4. С. 77–83.

42 См.: Бочарникова М. А. Трудовое законодательство как предмет совместного ведения федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 1998. № 12. С. 56–62.

43 См.: Курманов М. М. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в федеральном законодательном процессе // Государство и право. 2004. № 10. С. 88.

44 См.: Закон РФ «О занятости населения в РФ» // СПС «Гарант».

45 См.: Куренной А. М. Трудовое право на пути к рынку. М., 1995. С. 44–51.

46 См.: Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1996. № 5.

47 См.: Пиголкин А. С. Федеральные основы системы российского законодательства. Соотношение законодательства РФ и законодательства субъектов РФ. М., 2003. С. 134.

48 Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2004. № 5.

49 См.: Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1998. № 9.

50 См.: Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2015. № 1.

51 См.: Лукинова С. А. Трудовое законодательство Волгоградской области: общая характеристика.

52 Закон Волгоградской области от 01.11.2001 года признал этот закон утратившим силу.

53 См.: Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1997. № 7.

54 См.: Гусов К. Н., Лютов Н. Л. Международное трудовое право: учебник. М.: Проспект, 2012. С. 200–210.

55 См.: Российская газета. 1991. 19 ноября.

56 См.: СЗ РФ. 2006. № 25. Ст. 431.

57 См.: СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 5543.

58 См.: Бюллетень Министерства труда и социального развития РФ. 2002. № 12.

59 См.: Российская газета. 1999. 2 мая.

60 См.: Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2000. № 7.

61 См.: Киселев И. Я. Зарубежное трудовое право. М.: Норма, 2005. С. 133.

62 Молодцов А., Головина С. Трудовое право России. М., 1999. С. 244.

63 См.: Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1997. № 12.

64 В настоящее время утратил силу.

65 Аналогичные законы были приняты в большинстве субъектов РФ.

66 См.: Ведомости ВС РФ. 1993. № 18. Ст. 326.

67 См.: СЗ РФ. 1999. № 34. Ст. 199.

68 См.: СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 562.

69 В настоящее время утратили силу.

70 См.: Трудовое право России / под ред. С. П. Маврина, Е. Б. Хохлова. М., 2008. С. 477–478.

71 См.: Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 421-ФЗ.

72 См.: Конституция РФ. М.: Юриспруденция, 2009. Ст. 7.

73 См.: Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. пост. Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

74 Рысина Д. Ф. Минимальный размер оплаты труда и минимальная заработная плата: новые правила установления и применения // Кадры предприятия. 2007. № 6. С. 12–17.

75 См.: О Конституционном Суде РФ: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ. М.: Омега-Л, 2009.

76 Богатов И. МРОТ по соглашению // ЭЖ-Юрист. 2007. № 16. С. 46–48.

77 См.: Комментарий к ТК РФ / под ред. Ю. П. Орловского. М.: Контракт, 2012. С. 430–445.

78 См.: Федеральный закон от 1 декабря 2014 г. № 408-ФЗ «О внесении изменения в ст. 1 Федерального закона “О минимальном размере оплаты труда”».

79 См.: Постановление Правительства РФ от 4 июня 2015 г. № 545.

80 См.: Иванова С. А. Принцип социальной справедливости в правоприменительной деятельности (теоретические аспекты реализации) // Государство и право. 2006. № 1. С. 19–27.

81 См.: Документы МОТ. М.: Дело, 2000.

82 См.: Рысина Д. Ф. Минимальный размер оплаты труда и минимальная заработная плата: новые правила установления и применения // Кадры предприятия. 2007. № 6. С. 12–17.

83 См.: Зайцева О. Б. Заработная плата и ее роль в правовом регулировании трудовых отношений // Трудовое право. 2005. № 5. С. 14–28.

84 См.: Киселев И. Я. Новый облик трудового права стран Запада. Прорыв в постиндустриальное общество. М.: Интел-Синтез, 2003. С. 80–83; Лютов Л. Какие изменения ждут трудовое законодательство в 2013 году? // Трудовое право. 2013. № 1. С. 23.

85 См.: Бельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. № 4; Иванов С. А. Трудовое право переходного периода: некоторые проблемы // Государство и право. 1994. № 4.

86 См.: Киселев И. Я. Сравнительное и международное трудовое право. Дело, 1999. С. 83.

87 В настоящее время утратил силу.

88 См.: Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1995. № 22.

89 См.: Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2000. № 14.

90 См.: Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» от 27 июля 2004 г. М.: Ось-89, 2015.

91 См.: СПС «КонсультантПлюс».

92 См.: Бочарникова М. А. Противоречия в трудовом законодательстве РФ и субъектов РФ // Журнал российского права. 2004. № 4. С. 77.

93 См.: Федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации: проблемы соответствия. Материалы совместного заседания ученых Советов Института проблем укрепления законности и правопорядка и Института законодательства и сравнительного правоведения // Журнал российского права. 1997. № 10. С. 55–59.

94 См.: Ершова Е. А. Нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права // Трудовое право. 2008. № 1. С. 53.

95 См.: Глигич-Золотарева М. В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт // Журнал российского права. 2003. № 4. С. 63.

96 См.: Киселев И. Я. Зарубежное трудовое право. М.: Норма-Инфра, 1998. С. 40.

Table of Contents

С. А. Лукинова ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ

Тема 1 ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДА В РЕГИОНАХ РОССИИ ДО 1917 Г. И В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

§ 1. О возможностях регионального нормотворчества в сфере труда в России до 1917 г

§ 2. О возможностях регионального нормотворчества в сфере труда в советской России

Тема 2 КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДА В РФОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Правовые принципы регулирования труда в Российской Федерации

§ 2. Анализ конституционной концепции «совместного ведения» применительно к трудовому законодательству

§ 3. Конституция РФ и Трудовой кодекс РФ о разграничении полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в области правового регулирования трудовых и непосредственно с ними связанных отношений

Тема 6 ОХРАНА И ОПЛАТА ТРУДА. РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

§ 1. Возможности субъектов РФ по правовому регулированию охраны труда

§ 2. Правовое регулирование оплаты труда в субъектах РФ

§ 3. Проблемы установления МРОТ: региональный аспект

Тема 8 ОПЫТ РЕГИОНАЛЬНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА В СОЦИАЛЬНО-ТРУДОВОЙ СФЕРЕ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

§ 1. Опыт российского регионального правотворчества в сфере труда

§ 2. Зарубежный опыт регионального правотворчества в сфере труда

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ЛИТЕРАТУРА

Нормативные правовые акты

Интернет-ресурсы

Нормативные правовые акты о труде Ставропольского края

Примечания