Annotation

Научно-практическое пособие охватывает все элементы системы организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России. На основе новейших достижений науки, техники, передового отечественного и зарубежного опыта сформулированы рекомендации по определению эффективности существующей организации управленческого труда, созданию оптимальных управленческих структур, применению современных методик подбора и расстановки кадров, повышению культуры управления. Уделено значительное внимание оптимизации служебных отношений руководителя и подчиненных, выбору адекватного стиля руководства, мотивации управленческого труда, созданию благоприятного социально-психологического климата в коллективе служащих, методике подготовки и проведения коллегий и аппаратных совещаний, проблемам делопроизводства и техники управления, организации личного труда служащего. Законодательство приведено по состоянию на 1 ноября 2014 г. Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, студентов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление», работников исполнительных органов государственной и муниципальной власти.

- А. И. Казанник

- Информация о книге

- ВВЕДЕНИЕ

- Глава I

- Глава II

- Глава III

- Глава IV

- Глава V

- Глава VI

- Глава VII

- Глава VIII

- Глава IX

- Глава X

- Глава ХI

- Глава XII

- Примечания

А. И. Казанник

НАУЧНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ТРУДА В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

Научно-практическое пособие

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 005.95(075.8)

ББК 65.290.2я73

К14

Автор:

Казанник А. И., доктор юридических наук, профессор, государственный советник юстиции 1-го класса, заслуженный юрист РФ.

Рецензенты:

Соловей Ю. П., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, ректор Омской юридической академии;

Юсупов В. А., доктор юридических наук, профессор, ректор Волгоградского института экономики, социологии и права;

Симухин В. Д., кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и административного права Волгоградской академии государственной службы.

Ответственный редактор:

Костюков А. Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заведующий кафедрой государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского.

Научно-практическое пособие охватывает все элементы системы организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России. На основе новейших достижений науки, техники, передового отечественного и зарубежного опыта сформулированы рекомендации по определению эффективности существующей организации управленческого труда, созданию оптимальных управленческих структур, применению современных методик подбора и расстановки кадров, повышению культуры управления. Уделено значительное внимание оптимизации служебных отношений руководителя и подчиненных, выбору адекватного стиля руководства, мотивации управленческого труда, созданию благоприятного социально-психологического климата в коллективе служащих, методике подготовки и проведения коллегий и аппаратных совещаний, проблемам делопроизводства и техники управления, организации личного труда служащего.

Законодательство приведено по состоянию на 1 ноября 2014 г.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, студентов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление», работников исполнительных органов государственной и муниципальной власти.

УДК 005.95(075.8)

ББК 65.290.2я73

© Казанник А. И., 2015

© ООО «Проспект», 2015

ВВЕДЕНИЕ

Нет слаборазвитых стран, есть

только страны слабоуправляемые.

П. Друкер

За последние годы в нашей стране издано много интересных книг, монографий и научных статей отечественных и зарубежных авторов по менеджменту. В этой связи из поля зрения ученых совершенно неоправданно выпали проблемы научной организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти, без решения которых практически невозможно проводить глубокие экономические и социальные преобразования, избавиться от «родимых пятен» административно-командной системы, осуществлять административную реформу. Нельзя признать успешными и попытки наших ученых ввести в юридическую науку ставшие нынче модными понятия и категории из области управления производственными и коммерческими предприятиями, сконструировать концепцию государственного и муниципального менеджмента^1.

Между менеджментом и научной организацией управленческого труда (НОУТ) в исполнительных органах государственной и муниципальной власти имеются принципиальные различия. Менеджмент представляет собой форму организации работы трудовых коллективов предприятий и организаций, обеспечивающую достижение определенных экономических и финансовых показателей. Он призван помочь собственникам и владельцам капитала «уцелеть среди акул, опередить своих конкурентов в умении продавать, руководить, стимулировать, заключать сделки». Его главное назначение состоит в том, чтобы научиться «делать деньги, овладев искусством лучше понимать людей»2.

В отличие от менеджмента НОУТ не преследует цели получения прибыли, а лишь создает благоприятные условия для повышения эффективности реализации публичных интересов. Совершенствование организации управленческого труда в органах государственной и муниципальной власти России создает предпосылки для комплексного развития экономики страны, отдельных регионов и муниципальных образований, охраны окружающей среды, реализации гражданами своих прав и свобод, укрепления безопасности государства.

Попытки заменить НОУТ менеджментом оказывают сдерживающее, а порой и прямо дезорганизующее влияние на осуществление практических мер по повышению эффективности управленческого труда государственных и муниципальных служащих. Достаточно сказать, что за последние годы в России не появилось ни одной сколько-нибудь значимой монографии по НОУТ в исполнительных органах государственной и муниципальной власти. Настоящее научно-практическое пособие и призвано в какой-то степени восполнить столь существенный пробел.

При написании пособия был обобщен многолетний личный опыт чтения курса лекций по НОУТ в различных вузах Сибири, а также прохождение государственной службы сначала в должности Генерального прокурора Российской Федерации, а затем заместителя губернатора Омской области. Проверенные на практике теоретические наработки могут оказать значительную помощь в совершенствовании существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России на основе новейших достижений науки, техники, передового отечественного и зарубежного опыта. Каждый руководитель должен знать, что делать, когда это делать и как именно делать.

С учетом сложившихся в науке представлений о сущности труда, в научно-практическом пособии выделяются три направления совершенствования существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России: совершенствование самого труда как целесообразной деятельности служащих, предметов труда и средств оргтехники.

Отправным началом для внедрения достижений НОУТ в деятельность исполнительных органов государственной и муниципальной власти России служат результаты научных исследований существующей организации управленческого труда. В этой связи в учебном пособии проанализирована методика исследования существующей организации управленческого труда, показана роль руководителя в проведении столь важных исследований. Только на основе полученных результатов можно приступать к проектированию и созданию оптимальной структуры аппарата управления исполнительных органов государственной и муниципальной власти России, использовать современные системы подбора и расстановки кадров по деловым и личностным принципам, внедрять научно обоснованные формы разделения труда между служащими, обеспечивать с помощью правовых средств их рациональное взаимодействие в процессе осуществления управленческих операций.

Эффективность управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России в значительной степени зависит от характера служебных отношений руководителя и подчиненных. Исследование этих отношений позволило сделать вывод, что стиль руководства фактически детерминирован качественными особенностями коллектива служащих. В практике нет плохих и хороших стилей руководства, а есть удачный или неудачный выбор того или иного вида стиля, неумение своевременно переориентироваться в новой ситуации.

В научно-практическом пособии много внимания уделяется вопросам распределения служебных заданий между подчиненными с учетом их творческого роста, методики принятия оптимальных управленческих решений, научной организации личного труда государственных и муниципальных служащих России.

Большой раздел работы посвящен проблемам мотивации управленческого труда как функции руководителя по созданию благоприятных условий для удовлетворения важнейших потребностей подчиненных в процессе прохождения государственной или муниципальной службы. Результаты обобщения практики деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти свидетельствуют, что опытный руководитель использует в своей работе систему побудительных причин, определенных поводов для постоянного повышения эффективности управленческого труда служащих в целях принятия оптимальных решений, организации их исполнения и осуществления контроля за претворением этих решений в жизнь.

Серьезное влияние на повышение эффективности управленческого труда оказывает благоприятный социально-психологический климат в коллективе служащих. Он составляет социальную среду, в которой реализуется трудовой потенциал служащих, развиваются их личные способности, люди получают удовлетворение от выполненной работы и общественного признания своих достижений. При наличии благоприятного климата служащие берутся за выполнение даже самых сложных заданий руководителя с готовностью, большим желанием и умением.

В нашем динамичном мире руководители исполнительных органов государственной и муниципальной власти России тратят больше половины своего рабочего времени на коммуникации, связующие процессы, сопряженные с обработкой информации. Поэтому вполне естественно, что в научно-практическом пособии не обойдены вниманием и такие, казалось бы, чисто бюрократические аспекты НОУТ, как совершенствование источников и носителей информации, унификация и регламентация делопроизводства, построение оптимальной схемы документооборота, повышение эффективности средств оргтехники, нормирование управленческого труда, изменение его форм и содержания.

Тем не менее главное внимание в пособии уделяется проблемам формирования высокой управленческой культуры государственных и муниципальных служащих России, созданию для них благоприятных условий труда. Именно на этом направлении можно достигнуть больших успехов в совершенствовании существующей организации управленческого труда, в повышении ее эффективности.

Лейтмотивом всего содержания научно-практического пособия является мысль о внедрении достижений НОУТ в деятельность исполнительных органов государственной и муниципальной власти России в целях рационального использования рабочего времени служащих, экономии живого и овеществленного труда, повышения эффективности управления экономическими и социальными процессами на федеральном, региональном, муниципальном и локальном уровнях.

На основании систематизированных знаний о НОУТ, накопленных мировой управленческой наукой, значительно быстрее будут формироваться практические навыки и умения государственных и муниципальных служащих России по организации личного труда и труда всего коллектива, которые помогут им избавиться от рутинной работы, сделать свой труд более привлекательным и эффективным, занять в профессиональной сфере лидирующие позиции. Такие навыки и умения необходимы как для тех служащих, кто серьезно задумывается о собственной карьере, так и для тех юношей и девушек, кто сегодня еще только учится, делает первые шаги в своем служении народу и Отечеству.

Глава I

ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ НАУЧНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ТРУДА В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

1.1. Понятие научной организации управленческого труда

Верно определяйте слова,

и вы освободите мир

от половины недоразумений.

Р. Декарт

В отечественной литературе имеются многочисленные определения понятия научной организации управленческого труда (НОУТ). Если отвлечься от терминологических нюансов, то их можно с полным основанием подразделить на две большие группы. Одни авторы определяют НОУТ как целостную систему организации труда, другие – как непрерывный процесс внедрения в существующую организацию труда и наличную технику управления всего нового, что постоянно дают наука и передовая практика.

Основоположником системного подхода к определению НОУТ по праву считается великий русский ученый А. Богданов (1873–1928), один из универсальных умов XX века. В первом томе своего научного сочинения о тектологии, который появился в 1912 г., А. Богданов писал, что перед обществом возникает новая задача, несоизмеримая со всеми теми, которые ставились и разрешались ранее. «Всю сумму рабочих сил общества – десятки и сотни миллионов разнообразно дифференцированных единиц – придется стройно связать в один коллектив, и точно координировать со всей наличной суммою средств производства, с совокупностью вещей, находящихся в распоряжении общества, причем в соответствии с этой исполинской системою должна находиться и сумма идей, иначе целое оказалось бы неустойчивым, механическое соединение перешло бы во внутреннюю борьбу»3.

Задача создания стройной системы организации труда может быть решена, по мнению А. Богданова, на основе строгой планомерности, использования организационного опыта человечества. Этот опыт разобщен, разорван на массу специальных наук и в таком виде может быть использован лишь для решения узких, частных задач. Поэтому нужно, полагал А. Богданов, чтобы он был организован целостно и стройно, а отсюда вытекает необходимость универсальной организационной науки – тектологии^4.

Сочинение А. Богданова о тектологии масштабностью поставленных проблем, широтой охвата материала из различных отраслей научных знаний, количеством разноплановых иллюстраций сложных теоретических положений, самой эрудицией автора производит даже на подготовленного читателя ошеломляющее впечатление. Не случайно специалисты считают А. Богданова создателем новой научной дисциплины – теории систем. Своими научными исследованиями он намного предвосхитил выводы Л. Берталанфи о «принципиально открытых системах», труды которого были простым повторением азов тектологии. «Работы Берталанфи по теории систем, – как верно подметил Н. Моисеев, – в действительности были шагом назад по сравнению с тем уровнем системного мышления, который был достигнут еще в двадцатых годах. Утверждая это, – продолжает автор, – я имею в виду прежде всего трехтомное сочинение А. А. Богданова о тектологии»5.

Не умаляя выдающихся заслуг А. Богданова в становлении и развитии теории систем, следует тем не менее признать, что он допустил серьезную ошибку в частностях, требуя построения особой целостной системы организации труда. Скорее всего, такую идеальную модель легче обосновать теоретически, чем внедрить ее в практику материального производства или в сферу государственного и муниципального управления. Со всей очевидностью это проявилось в семидесятые годы, когда в ожидании скорого пришествия коммунизма предпринимались попытки обосновать необходимость коренной перестройки всей системы общественного производства и государственного управления на принципах научной организации труда^6. Они оказались практически бесплодными и привели лишь к праздным разговорам и ненужному теоретизированию.

Своеобразной модификацией концепции А. Богданова о НОУТ стали определения научной организации труда как системы, комплекса или совокупности мероприятий по организации труда. Так, например, Ф. К. Маркевич определяет научную организацию труда как «широкую систему мероприятий, основанных на последних достижениях науки и техники»7. Аналогичной позиции придерживаются и специалисты по трудовому праву, которые истолковывают НОУТ как комплекс мероприятий, базирующихся на научных принципах^8.

В данном случае понятие НОУТ определяется как завершенная, закрытая система, свидетельствующая об успешном окончании всех работ по совершенствованию труда на основе новейших достижений науки, техники, передового отечественного и зарубежного опыта. Но поскольку процесс труда непрерывен, постольку и совершенствование труда на научной основе является непрерывным процессом. Его нельзя рассматривать как какую-то единовременную совокупность или комплекс мероприятий, выполнение которых сделает нецелесообразным дальнейшую рационализацию организации труда. Сколь безграничен прогресс человечества, столь безграничен процесс совершенствования организации труда и повышения ее эффективности^9.

Тем не менее было бы неправильно утверждать, что определение понятия НОУТ как целостной, завершенной системы организации труда вообще не имеет права на жизнь. В чисто методологических целях оно может использоваться для характеристики НОУТ в статике, для определения эффективности существующей организации труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти. Ведь любому практическому внедрению мероприятий по совершенствованию организации управленческого труда должен предшествовать тщательный научный анализ трудовых процессов и условий их осуществления, а сами практические меры должны базироваться на современных достижениях науки и передовой практики. В качестве научной абстракции данное определение НОУТ помогает ответить на вопрос, какого уровня достигла существующая организация управленческого труда в исполнительном органе государственной или муниципальной власти и какие меры необходимо принимать для ее дальнейшего совершенствования, повышения эффективности.

Именно на этот аспект проблемы обратила внимание Л. Н. Зудина, предложив собственное определение понятия НОУТ в застывшем, статическом состоянии. «Применительно к управленческому труду научной следует считать такую организацию труда, которая основывается на использовании достижений науки и передового опыта, прогрессивных форм хозяйствования, применении технических средств, создавая тем самым условия для эффективного труда работников, для сохранения их здоровья и работоспособности»10.

Однако для решения практических задач по совершенствованию организации труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России должно быть выработано определение понятия НОУТ, отражающее наиболее существенные черты организации управленческого труда в динамике, то есть как непрерывного процесса совершенствования ее форм и методов^11. Такой подход обусловлен объективными факторами, поскольку средства труда, предметы труда и сам человек как главная производительная сила постоянно изменяются и совершенствуются. «Эволюция общественных учреждений, норм, ценностей и т. п., в свою очередь, отражает и закрепляет изменения, совершающиеся в личности»12. Поэтому, чтобы создать совершенную систему организации управленческого труда, следовало бы проводить коренные перестройки организации труда чуть ли не ежедневно. Конечно, такую идеальную систему организации труда можно построить только в голове.

НОУТ – это не раз и навсегда установленная, застывшая система организации управленческого труда, а процесс систематического и планомерного совершенствования его на основе современных достижений науки, техники, передового отечественного и зарубежного опыта. То, что вчера было последним словом науки, завтра может стать отсталым, тормозом совершенствования организации труда. Но это отнюдь не означает, что нужно обязательно менять в рамках определенного коллектива служащих всю систему организации труда. Решение проблемы состоит вовсе не в том, чтобы каждому поколению сызнова создавать систему организации труда, перестраивать ее направо и налево, а в умении максимально использовать наличные формы и методы осуществления управленческих функций, в правильном выборе комплекса научно обоснованных мероприятий по совершенствованию организации труда и скорейшему внедрению его в практику. По существу НОУТ является непрерывным творческим процессом, в ходе которого достигается оптимальное соответствие организационных форм использования живого и овеществленного труда с постоянно меняющимися условиями работы государственных и муниципальных служащих.

Таким образом, НОУТ представляет собой непрерывный процесс рационализации управленческого труда, совершенствования его существующей организации, предметов и орудий труда путем внедрения в деятельность исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления новейших достижений науки и техники, передового отечественного и зарубежного опыта, способствующих повышению эффективности управления при минимальных затратах живого и овеществленного труда, экономии рабочего времени.

1.2. Содержание и область распространения НОУТ

Нет ничего нового под солнцем,

но есть кое-что старое, чего мы не знаем.

Л. Питер

Прежде чем приступить к рационализации сложившейся системы управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России, надо иметь четкие представления о том, что же должно совершенствоваться в процессе внедрения в практику их деятельности новейших достижений науки, техники, передового отечественного и зарубежного опыта, какова область распространения НОУТ.

Исчерпывающие ответы на поставленные самой жизнью вопросы дал, на наш взгляд, К. Маркс. Всякий труд, независимо от того, в какой форме и при каких условиях он совершается, есть, по определению автора «Капитала», расходование человеческой рабочей силы в особой целесообразной форме^13. Труд представляет собой производительное расходование человеческого мозга, мускулов, нервов, энергии рук и т. д., то есть физических и умственных сил человека. Это расходование сил направлено на создание необходимых человеку материальных и духовных благ, производимых с помощью тех или иных средств труда. Составляющими процесса труда являются целесообразная деятельность человека или сам труд, предметы труда и орудия или средства труда. Производство материальных и духовных благ невозможно без соединения всех трех элементов труда^14.

Разновидностью общественно необходимого труда является управленческий труд, который представляет собой целесообразную деятельность человека по принятию управленческих решений, организации их исполнения и осуществлению контроля за ходом их реализации.

В управленческой деятельности заняты государственные и муниципальные служащие, которые реализуют свои функциональные обязанности с помощью специально созданного аппарата управления. Труд служащих отделен от процесса создания материальных и духовных благ и отличается от него своим характером и функциональным содержанием. Он не оказывает непосредственного воздействия на производство, а лишь создает для него благоприятные условия. По сути дела, труд выступает в качестве средства осуществления функций исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, то есть является осмысленной, целесообразной и организованной трудовой деятельностью служащих как субъектов управления.

Управленческий труд как составная часть общественного труда отличается исключительным разнообразием. Тем не менее в нем отчетливо выступают, отмеченные К. Марксом, три составные элемента процесса труда: собственно труд, то есть целесообразная управленческая деятельность; предмет труда – источники и носители служебной информации (всякие материальные вещи и явления, которые несут служебную информацию); средства управления или техника управления, как принято их называть в специальной литературе^15. В процессе соединения всех трех элементов труда вырабатываются характерные для него продукты – управленческие решения и система деловых отношений в коллективе служащих.

Отсюда с логической последовательностью вытекает вывод, что совершенствование существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России возможно лишь в трех направлениях: во-первых, в сфере рационализации самого труда служащих; во-вторых, в сфере улучшения источников и носителей информации; в-третьих, в сфере совершенствования организационной, вычислительной и коммуникационной техники управления, обеспечивающей различные виды преобразования информации. Эти направления объективно обусловлены дифференциацией самих элементов процесса управленческого труда^16.

Совершенствование самого труда государственных и муниципальных служащих предполагает:

построение научно обоснованной структуры исполнительных органов государственной и муниципальной власти;

обеспечение правильного подбора и расстановки кадров;

проведение четкого разделения труда между служащими внутри структурных подразделений исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечение их взаимосвязи и взаимодействия;

отделение технических операций от процесса управления;

оптимизация взаимоотношений руководителя и подчиненных;

повышение культуры управления в деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти;

создание благоприятных условий для работы служащих;

нормирование управленческого труда служащих;

повышение квалификации и проведение своевременной аттестации работников аппарата управления;

приведение в действие системы мотивации управленческого труда;

создание благоприятного социально-психологического климата в коллективе служащих.

Управленческий труд государственных и муниципальных служащих является разновидностью умственного труда. Он охватывает действия по принятию управленческих решений, непосредственному руководству коллективом служащих, контрольно-оценочные и другие операции.

Вспомогательно-технические операции по поиску, обработке и использованию служебной информации не являются элементами процесса управления. Тем не менее информация выполняет в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России исключительно важные функции. Она служит фактическим и юридическим основанием для принятия управленческих решений, отражает процесс их выполнения, фиксирует достигнутые результаты, обеспечивает закрепление во времени, передачу в пространстве определенных сведений, является важным источником для широких научных обобщений, служебных и исторических справок^17. Все управленческие процессы сопровождаются информационным обеспечением в форме устных, письменных или символических действий. «По своей роли в сфере управления, – правильно указывает Г. Э. Слезингер, – информация аналогична нервной системе, обеспечивающей функционирование живого организма. Нет ни одной функции управления, которая могла бы осуществляться без информации»18.

Работа с информацией в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России занимает значительную часть рабочего времени руководителей, специалистов и вспомогательно-технического персонала. В этой связи принципиально важное значение имеет совершенствование предмета управленческого труда. Без улучшения содержания и форм служебной информации даже организованный по последнему слову науки и техники управленческий труд может затрачиваться на создание документации, не имеющей никакой потребительской стоимости, на поиски и размножение излишней и никому не нужной информации.

Совершенствование предмета управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти включает:

• выработку правильного литературного языка и стиля служебных документов, устных поручений и распоряжений;

• определение состава и видов служебных документов, необходимых и достаточных для информационного обеспечения работы исполнительных органов государственной и муниципальной власти;

• закрепление правовыми средствами основных принципов служебной необходимости составления документов, порядка их подготовки, согласования и утверждения;

• оформление типичных и аналогичных управленческих действий служащих одинаковыми по номиналу документами;

• унификацию формуляров и структуры текста документов, устных поручений и распоряжений;

• введение в практику деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти трафаретных текстов;

• организацию оптимального документооборота;

• усиление контроля за исполнением документов, устных поручений и распоряжений;

• выявление и изъятие излишней документации и унификацию делопроизводства;

• переход к новой, безбумажной информационной технологии, что связано с использованием не только новых материальных носителей информации, но и прогрессивных средств ее обработки на базе применения компьютерной техники; повышение ценности информации в связи с ростом оперативности ее получения и полноты отражения в ней параметров и характеристик управленческой ситуации, эффективности принимаемых решений по ее урегулированию;

• значительный рост доли творческих операций в процессе управления, не требующих документальной фиксации;

• повышение личной культуры служащих, чтобы большинство вопросов решалось при личных встречах или по телефону.

Упорядочение информационных потоков с одновременным совершенствованием самого управленческого труда служащих способно резко повысить эффективность управления в целом.

Третьим элементом системы управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России, подлежащим совершенствованию, является техника управления. Технику управления целесообразно классифицировать в зависимости от отношения ее к информации, поскольку последняя является основным и непременным элементом любых видов управленческого труда. По этому основанию можно выделить следующие виды техники управления:

• средства моделирования управленческих ситуаций и выбора оптимальных решений;

• средства поиска, обработки и упорядочения служебной информации;

• средства создания документов;

• средства обработки и транспортировки документов;

• средства копирования, размножения и микрофильмирования;

• средства хранения и поиска документов.

Выбор для исполнительных органов государственной и муниципальной власти России тех или иных средств оргтехники определяется объемом служебной информации. Приобретение и использование техники не должно превращаться в самоцель, а служить действенным средством для решения задачи повышения оперативности работы с информацией и снижения ее трудоемкости. Закупке любых конторских машин, устройств и приспособлений должен предшествовать технико-экономический анализ реальных потребностей каждого исполнительного органа публичной власти и возможностей эффективного использования средств оргтехники на определенных участках работы служащих. Вместе с тем совершенствование техники управления должно осуществляться наряду с проведением работы по упорядочению информационных потоков, определению оптимального объема служебной информации, необходимой для обеспечения процессов управления. Внедрение новейших средств оргтехники без одновременной модернизации методов и способов получения, преобразования и использования информации может не дать ожидаемого эффекта, а лишь привести к удорожанию управленческого труда в целом^19.

К технике управления специалисты иногда относят административные здания, рабочие кабинеты, офисную мебель, средства создания благоприятного микроклимата, борьбы с шумом, предметы декоративного оформления служебных помещений^20. Совершенно очевидно, что все перечисленные помещения и их атрибутика играют вспомогательную роль по сравнению с техникой управления, оказывающей непосредственное воздействие на процесс преобразования информации. Они создают лишь условия для плодотворной работы служащих, от которых зависит четкость исполнения документов и в какой-то мере эффективность самого управления. Вполне закономерно, что и на эту сторону организации управленческого труда надо обращать серьезное внимание, но, скорее всего, в других разделах научно-практического пособия. В противном случае будет нарушена логика научного исследования управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России.

1.3. Принципы научной организации управленческого труда

Таковы мои принципы, и если они вам

не нравятся, у меня есть другие.

Современный мыслитель

Под принципами НОУТ понимаются основные начала совершенствования существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России. Они выступают в качестве научно обоснованных ориентиров внедрения НОУТ в практику их деятельности, определяя общие направления и параметры совершенствования сложившейся организации управленческого труда.

Принципы НОУТ обладают регулирующими свойствами, поскольку ими должны руководствоваться все лица, занятые совершенствованием организации управленческого труда. В силу своей нормативности они призваны обеспечить единый подход к решению задач по внедрению новейших достижений науки и практики в деятельность исполнительных органов государственной и муниципальной власти. В совокупности принципы НОУТ раскрывают содержание целей совершенствования организации управленческого труда, достижение которых можно представить как непрерывный процесс внесения в нее изменений, обусловленных новейшими достижениями науки и техники, передового отечественного и зарубежного опыта.

Принципы научной организации труда подразделяются на общие, отраслевые и специальные.

Общие принципы составляют исходные начала совершенствования существующей организации труда во всех отраслях и сферах производства материальных и духовных благ, а также социального управления. Они служат научной основой для рационализации всей системы физического и умственного труда, обеспечивающей эффективное решение возникающих перед обществом задач^21.

Отраслевые принципы представляют собой отправные начала совершенствования сложившейся организации труда в отдельных отраслях и сферах хозяйственного и социально-культурного строительства, государственного, муниципального и общественного управления. На их основе проводятся комплексные мероприятия по подъему производительности труда в области промышленного и сельскохозяйственного производства, оказанию торговых и бытовых услуг населению, по повышению эффективности управления делами общества и государства, муниципального образования^22.

Специальные принципы можно определить как отправные начала совершенствования существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России. На их основе проектируют и создают функциональную систему управления, осуществляют подбор и расстановку кадров, координируют деятельность структурных подразделений аппарата управления и отдельных исполнителей, обеспечивают контроль за ходом реализации управленческих решений и выполнением поручений руководителя. Они не распространяются на работу производственных предприятий, банков и фирм, поскольку процесс совершенствования сложившейся у них организации труда осуществляется не на принципах НОУТ, а на принципах менеджмента, ориентированных на получение максимально высокой прибыли^23. Вполне естественно, что деятельность исполнительных органов государственной и муниципальной власти России не может быть подчинена цели извлечения прибыли.

Методология научных исследований требует, чтобы в научно-практическом пособии были обстоятельно проанализированы все три группы принципов научной организации труда. Для этого надо взять за основу изучения проблем НОУТ наиболее общее определение принципов научной организации труда, последовательно освещая понятия и категории низшего порядка. От общих принципов к отраслевым, от отраслевых – к специальным, таков должен быть путь познания характера и особенностей принципов НОУТ. Однако общие и отраслевые принципы научной организации труда уже детально рассмотрены в специальной литературе. Чтобы не тиражировать исследования других ученых, представляется целесообразным ограничиться характеристикой специальных принципов НОУТ, которые выражают главные цели совершенствования существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России.

Первым по своей значимости принципом НОУТ является принцип экономии времени. Если у человека самое дорогое – жизнь, то самое дорогое в жизни человека – время. Его нельзя сохранить в укромном месте, заменить другим ресурсом, заново восстановить или приумножить, передать своим потомкам. Оно обладает свойством необратимости и будет с неизбежностью уменьшаться. Любые непроизводительные затраты времени являются безвозвратными потерями. Единственное, что мы можем сделать для спасения времени, это научиться разумно тратить его. Есть очень меткое выражение: «Того, кто опаздывает, наказывает жизнь».

Время является самым большим богатством человека и одновременно самой большой проблемой. Ее пытались осмыслить выдающиеся умы человечества^24. НОУТ переносит проблему времени из сферы чистого разума в практическую плоскость, подчиняя всю работу по совершенствованию организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России принципу экономии времени. Благодаря широкому внедрению методов НОУТ, можно лучше осуществлять свою деятельность, ежедневно выкраивать резерв времени для решения жизненно важных проблем, освобождаться от мелочевки для выполнения действительно руководящих функций. НОУТ в конечном счете – это борьба за время^25.

Принцип экономии времени реализуется с помощью повседневного планирования своей работы, правильного установления приоритетов в решении служебных вопросов, решительного отказа от второстепенных дел, которые могут успешно выполнить служащие более низкой квалификации. С учетом требований данного принципа должны устанавливаться продолжительность совещаний и деловых встреч, формироваться у служащих навыки быстрого чтения и подготовки официальных документов, вырабатываться культура устной речи и телефонных разговоров, личного общения. Он должен служить исходным началом для осуществления комплекса мер по совершенствованию форм разделения и кооперации труда, унификации и регламентации делопроизводства, внедрению средств механизации управленческих процессов^26. Между тем в России практически никто из государственных и муниципальных служащих не ценит время, не стремится его рационально использовать. Социологи подсчитали, что из 8-часового рабочего дня около 5 часов тратится впустую: 80 мин. – на перекуры, 60 мин. – на чаепитие, еще час на болтовню с коллегами. Только в тех управленческих структурах, где была уволена половина служащих, прохождение документов ускорилось, а качество и эффективность труда резко возросли^27.

Вторым важнейшим принципом НОУТ является принцип экономии затрат живого и овеществленного труда. Он требует, чтобы все изменения, вносимые в существующую организацию труда, способствовали достижению практических целей при наименьших финансовых и материальных затратах, созданию наилучших условий труда служащих, внедрению рациональных форм его мотивации, укреплению служебной и исполнительской дисциплины. На его основе решается триединая задача: повышение эффективности управленческого труда, сохранение здоровья и развитие личности служащих.

В нашей стране очень много внимания уделялось экономии затрат овеществленного труда. Еще при советской власти был принят ряд правительственных постановлений об экономии сырья, топлива и электроэнергии, о сокращении и удешевлении государственного аппарата. Вместе с тем вопрос об экономии затрат живого труда не ставился ни в теоретической литературе, ни в практике деятельности органов исполнительной власти. Советский человек был объектом платонической любви и лицемерного обожания. Во имя великой цели построения коммунизма ему предписывалось жертвовать не только элементарными человеческими благами, но и своей жизнью.

Принцип экономии затрат живого и овеществленного труда в своей главной части предполагает создание в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России условий, при которых все служащие могли бы в полном объеме удовлетворять свои насущные потребности. У них не должно возникать проблем с материально-финансовым обеспечением, личной безопасностью, служебной карьерой, спокойной старостью. Если же служащие работают ради удовлетворения простейших физиологических потребностей в пище, жилье и отдыхе, то они не будут стремиться достичь высоких целей, резко повысить эффективность управленческого труда^28.

Третий принцип НОУТ можно сформулировать как принцип научности. Он означает, что любые изменения, вносимые в существующую организацию управленческого труда, должны соответствовать новейшим достижениям науки, техники, передового отечественного и зарубежного опыта^29. Внесению изменений должны предшествовать глубокие всесторонние исследования сложившейся организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России, выявление объективных тенденций в ее развитии. На их основе можно выработать практические предложения и рекомендации по совершенствованию организации управленческого труда, научно обосновать комплекс мероприятий по повышению ее эффективности, определить оптимальные пути и средства внедрения их в деятельность исполнительных органов государственной и муниципальной власти России, дать прогнозную оценку конечных результатов. Идеальная модель совершенствования организации управленческого труда на научной основе состоит в том, чтобы расходы по внесению в нее изменений не превышали предполагаемых выгод от ее рационализации.

Четвертым принципом НОУТ является принцип комплексности. Он служит главным ориентиром для пропорционального совершенствования всех трех составных элементов процесса управленческого труда: целесообразной деятельности служащих (собственно труда), предмета труда и техники управления. Эти элементы должны совершенствоваться в системе, поскольку каждый из них в отдельности не обладает свойствами и закономерностями, присущими системе управленческого труда в целом. Даже решение частной проблемы НОУТ следует подчинять общим задачам повышения эффективности организации управленческого труда, достижения наилучшего соответствия между всеми ее элементами. Так, например, оснащение исполнительных органов государственной и муниципальной власти России новейшими средствами оргтехники должно производиться одновременно с повышением квалификации служащих, унификацией и регламентацией делопроизводства, улучшением условий труда.

Отступление от требований принципа комплексности НОУТ может привести к дезорганизации всей системы управленческого труда, сделать неэффективными весьма разумные и своевременные мероприятия по ее совершенствованию.

Принцип комплексности НОУТ был в самых общих чертах сформулирован В. П. Терещенко, известным популяризатором идей научной организации труда в США. В одной из своих работ он с неподдельным юмором рассказал, как в отсталой азиатской стране почтамт переоборудовали на американский лад. Повесили синие почтовые ящики для местной корреспонденции, красные – для иногородней и желтые – для международной. Население, следуя призыву администрации почтамта, тщательно раскладывало свою корреспонденцию по соответствующим ящикам, а вечером появлялся старик, вываливал содержимое всех ящиков в один мешок и уносил в сортировочную. Внедрение в работу почтамта новых орудий труда не соответствовало уровню культуры и профессиональной подготовки его работников. Поэтому старик своим непониманием нововведений сводил на нет усилия тысяч людей^30.

Наконец, последним принципом НОУТ является принцип непрерывности совершенствования организации управленческого труда. В его содержании находит свое выражение общая закономерность прогрессивного развития человечества, его движении от низшего к высшему. Прогресс техники управления и информационного обеспечения деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России безгранично расширяет творческие возможности служащих, создает объективные предпосылки для их профессионального роста. Но их можно превратить в реальность лишь при условии, что все работы по внедрению НОУТ в практику будут носить постоянный характер, а не превращаться в разовую, непродолжительную кампанию, как это уже неоднократно было в истории нашей страны.

Применение принципов НОУТ в качестве отправных начал совершенствования существующей организации труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России позволит наилучшим образом соединить средства оргтехники и служащих в едином управленческом процессе, резко снизить затраты живого и овеществленного труда, сохранить здоровье людей, рационально использовать рабочее время, обеспечить повышение эффективности управленческого труда, сделать его более престижным и привлекательным.

1.4. Соотношение НОУТ со смежными научными дисциплинами

Это мое мнение, и я его разделяю.

А. Монье

НОУТ как научная дисциплина представляет собой систему знаний о закономерностях совершенствования существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти, о способах планомерного и комплексного воздействия на все элементы процесса труда служащих в целях повышения его эффективности. В содержание НОУТ входит определенная совокупность теоретических и практических положений, научные гипотезы, всесторонне отражающие предмет исследования и изложенные в соответствии с законами формальной логики.

Как известно, определить предмет той или иной научной дисциплины – задача весьма трудная. Любое определение остается дискуссионным. Тем не менее можно предположить, что предметом НОУТ является комплекс последовательно обновляемых мероприятий по совершенствованию существующей организации труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России, обеспечивающих реализацию их функций при максимально возможной экономии служебного времени, живого и овеществленного труда. Объектом исследования выступает процесс внесения изменений в организацию труда служащих, предмет труда и технику управления.

НОУТ связана с рядом научных дисциплин, исследующих труд и управленческую деятельность. Особенно тесная связь прослеживается во взаимодействии с эргономикой, экономикой труда и наукой управления.

Понятием «эргономика» обозначается наука о труде. Она изучает функциональные возможности и особенности человека в трудовых процессах с целью создания таких условий и форм организации трудовой деятельности, использования в работе приемов и способов, которые делают труд человека наиболее производительным и вместе с тем способствуют его всестороннему духовному и физическому развитию, обеспечивают комфорт и безопасность работающему, сохраняют его здоровье и высокую работоспособность^31.

Эргономика занимается комплексным изучением трудовой деятельности человека, научным исследованием его роли как «главного средства производства». В таком широком плане трудовая деятельность человека не изучается больше ни в одной из существующих наук^32.

Значительной уже по своему содержанию является экономика труда. В ее предмет входят экономические отношения людей, возникающие в трудовом процессе, прежде всего по поводу организации и оплаты труда. Она изучает методы управления трудом, трудовую ситуацию в стране и отдельных регионах, систему организации и оплаты труда^33.

Наука управления изучает фундаментальные проблемы нормативно-институционного воздействия на общественные процессы в целях преобразования их в соответствии с объективными законами функционирования социальных систем. В качестве составных частей в ее предмет включаются теоретические и практические положения о системе управления, об организации и деятельности субъекта управления, его функциях и структуре, взаимосвязи с управляемыми объектами, о научных основах управленческих решений. Как фундаментальная дисциплина она призвана дать ответы на такие запросы практики, на которые не может их дать ни одна из существующих наук^34.

В отличие от науки управления НОУТ является прикладной научной дисциплиной, способной обеспечить эффективное использование труда государственных и муниципальных служащих. Она опирается на достижения науки управления, которая разрабатывает фундаментальные понятия и категории, необходимые для решения чисто практических задач по совершенствованию организации труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России. По отношению к НОУТ наука управления выступает как методологическая дисциплина.

Очевидна связь НОУТ с кибернетикой, которая изучает общие закономерности процессов управления и передачи информации в машинах, живых организмах и обществе^35. Под действие ее законов полностью подпадает организация труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти, поскольку она, как любая система, упорядочивается в процессе целенаправленного воздействия на поведение служащих, передачи и использования информации. Благодаря достижениям кибернетики, в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России могут создаваться мощные человеко-машинные системы, способные обрабатывать информацию с невиданной скоростью и в колоссальных объемах, что со временем освободит служащих от рутинного ручного труда. С помощью математического аппарата легко разрабатывать оптимальные модели управленческих процессов, выполнять количественный анализ деятельности служащих, обеспечивать принятие эффективного решения в условиях дефицита исходной информации. Но самое главное, пожалуй, заключается в том, что широкое использование на практике эвристических методов дает возможность принимать оптимальные управленческие решения в условиях сложной, быстро меняющейся ситуации^36.

Таким образом, достижения кибернетики составляют научную основу для совершенствования предмета управленческого труда и техники управления. Внедрение их в практику деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России позволит автоматизировать процессы сбора, обработки, хранения, передачи и использования информации, резко повысить эффективность принимаемых решений.

Взаимодействие двух близких по содержанию научных дисциплин – НОУТ и менеджмента – осуществляется в России, как это ни странно, на принципах конкуренции. В 70–80-е годы прошлого столетия в нашей стране наблюдался своеобразный Ренессанс НОУТ^37. Однако на рубеже веков молодой, но очень агрессивный менеджмент так потеснил НОУТ, что отечественные ученые, похоже, прекратили всякие исследования научной организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России. За последние годы, насколько известно, не появилось ни одной сколько-нибудь серьезной работы по НОУТ. Предпринимаются лишь попытки организовать труд государственных и муниципальных служащих на принципах менеджмента, хотя уже теперь очевидно, что они обречены на провал.

Менеджмент представляет собой организацию работы трудовых коллективов частных предприятий и фирм, направленную на достижение определенных экономических и финансовых показателей. В США и Великобритании предприниматели обычно оценивают работу менеджера по таким показателям, как доход компании в расчете на акцию, норма возврата инвестиций или доход на акционерный капитал. В противоположность им японские предприниматели придают равное значение норме возврата инвестиций, доле рынка и необходимости разработки новых товаров^38.

Научные исследования по менеджменту призваны «помочь вам делать деньги, овладев искусством лучше понимать людей». На конкретных примерах специалисты показывают, как «крупная рыба стала такой, какая она есть, а также о том, как и вам стать крупной рыбой». Особо котируются среди деловых людей советы знатоков, как «уцелеть среди акул, опередить своих конкурентов в умении продавать, руководить, стимулировать, заключать сделки»39.

Обязательным признаком менеджмента как формы организации работы трудовых коллективов коммерческих и хозяйственных предприятий и фирм является разделение функций собственника и функций наемного управляющего. Если теперь в России любую контору принято величать не иначе как офисом, а директора конторы – боссом, то это вовсе не означает, что управление предприятием у нас осуществляется на принципах менеджмента. Потребуются годы для становления в нашей стране научно обоснованной системы менеджмента, поскольку в условиях социализма все предприятия были государственными и управлялись специально созданными администрациями, которые полностью подпадали под признаки органов государственного управления^40. В настоящее время сделаны лишь первые шаги на пути формирования объективных предпосылок для становления и развития системы менеджмента во всех сферах предпринимательства и бизнеса.

Взаимодействие НОУТ как научной дисциплины и сферы общественной практики с научной организацией труда менеджеров определяется соотношением государственного и муниципального управления с менеджментом. Это соотношение, на наш взгляд, выражается в том, что государственное и муниципальное управление, с одной стороны, и менеджмент, с другой, являются совершенно самостоятельными видами социального управления. Как считают специалисты, местное самоуправление представляет собой лишь частный случай, или casus specialis местного управления вообще. Если отвлечься от приставки «само», то местное самоуправление, безусловно, является государственным управлением^41. В этой связи вполне допустимо вести речь о совершенствовании сложившейся системы организации труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России на основе общих принципов. Лишним подтверждением тому может служить взаимосвязь государственной службы Российской Федерации и муниципальной службы, которая обеспечивается посредством:

• единства основных квалификационных требований к должностям государственной гражданской службы и муниципальной службы;

• единства ограничений и обязательств при прохождении государственной гражданской службы и муниципальной службы;

• единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих и муниципальных служащих;

• единства учета стажа государственной гражданской службы и стажа муниципальной службы, допускается их суммирование и взаимозаменяемость;

• соотносительности основных условий труда и социальных гарантий государственных гражданских служащих и муниципальных служащих^42.

Между тем менеджмент – это управление хозяйственными и коммерческими организациями. «Термин “менеджмент”, – совершенно правильно пишет Л. И. Евенко, – применим к любым типам организаций, но, если речь идет о государственных органах любого уровня, более правильно использовать термин public administration – “государственное управление”»43. Поэтому совершенствование системы организации труда в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления существенно отличается от совершенствования организации труда менеджеров в структурах управления хозяйственными и коммерческими предприятиями и фирмами. Разграничительные линии между ними легко провести по субъектам и объектам рационализации управленческого труда, по ее целям и задачам, по характеру должностных полномочий и управленческих функций государственных и муниципальных служащих и менеджеров.

Субъектами НОУТ являются руководители исполнительных органов государственной и муниципальной власти и подчиненные им служащие^44. Они действуют от имени государства или населения муниципального образования и реализуют в процессе управления публичные интересы. В повышении эффективности их труда заинтересованы, прежде всего, общество, государство и население муниципальных образований страны.

Объектом НОУТ выступает сложившаяся организация управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России. Ее рационализация неизбежно приводит к повышению эффективности управления всеми отраслями и сферами хозяйственной, социально-культурной и политической жизни страны.

Основные цели НОУТ заключаются в непрерывном, комплексном совершенствовании управленческого труда государственных и муниципальных служащих, в результате которого повышается эффективность исполнения требований законов, привлечения населения к самостоятельному решению дел местного значения, формирования у граждан чувства принадлежности к одному сообществу. В свою очередь, цели НОУТ конкретизируются в задачах совершенствования организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России, которые включают повышение эффективности использования живого труда, рационализацию всех форм и источников информации, модернизацию техники управления. Выполнение этих задач не только повысит эффективность организации управленческого труда, но окажет серьезное воздействие на внешнюю среду, что повлечет за собой:

• укрепление безопасности граждан, общества и государства;

• создание оптимальных условий для благополучной жизни человека, формирования гражданского общества, развития экономики, культуры, науки, образования и здравоохранения, защиты окружающей природной среды в интересах нынешних и будущих поколений людей;

• создание условий для реализации гражданами своих прав и свобод, для свободной политической, экономической, социальной и духовной жизни людей;

• обеспечение комплексного развития муниципальных образований страны и создание условий для нормальной жизнедеятельности местного населения.

Объем компетенции и набор управленческих функций служащих, закрепленных нормативно-правовыми актами и должностными инструкциями, выражают содержание исполнительной деятельности органов государственной и муниципальной власти, направленной вовне, на регулирование поведения посторонних людей, их действий и поступков, что характерно именно для управленческой деятельности.

Субъектами менеджмента являются профессиональные управляющие, которые принимаются на работу собственниками хозяйственных и коммерческих организаций по найму. Они принадлежат к представителям особой профессии, прошедшим, как правило, специальную подготовку. В отличие от бизнесменов менеджеры обязательно занимают постоянные должности, в их подчинении находятся люди. Они «делают деньги» для владельцев капиталов, средства которых находятся в обороте и приносят доход. За свою деятельность менеджеры получают установленную на основе контракта зарплату.

Объектом менеджмента служит хозяйственная или коммерческая деятельность предприятий и организаций, направленная на получение максимально высокой прибыли путем создания и реализации определенной продукции или оказании услуг. Если же в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России будут подвизаться служащие, осуществляющие управление ради получения прибыли, то их должна постигнуть участь библейских торговцев и «меновщиков» денег, которых Иисус Христос изгнал из храма. В среде служащих не должно быть места дельцам и проходимцам, озабоченным, как «стать крупной рыбой» и как «уцелеть среди акул».

Главной целью менеджмента является достижение успеха в работе хозяйственной или коммерческой организации, который выражается в таких показателях, как эффективность, экономичность и производительность. Задачами менеджмента специалисты считают повышение нормы возврата инвестиций; прирост капитала акционеров; увеличение доли рынка; повышение коэффициента рентабельности^45.

Полномочия и управленческие функции менеджера сформулированы в должностных инструкциях таким образом, чтобы обеспечить эффективное руководство трудовым коллективом организации с целью достижения производственных или коммерческих успехов. Их реализация не оказывает управленческого воздействия на поведение и поступки лиц, не работающих в данной организации^46.

Сказанное позволяет сделать вывод, что НОУТ и менеджмент являются самостоятельными сферами общественной практики и научными дисциплинами, имеющими собственные предметы исследования. Поэтому нельзя признать оправданными попытки отечественных ученых получить методом гибридизации новый вид менеджмента – государственный менеджмент, который уже якобы применяется в системе государственного управления, понимаемого в широком смысле^47.

В действительности никакого государственного менеджмента нет. Только умозрительно можно представить себе менеджмент, который «осуществляется в рамках определенного государственного органа, организации, коллектива, имеющего государственное качество, рассматриваемых как система (внутри других, более сложных систем)». Практические работники даже не подозревают, что этот вид менеджмента «реализуется особым субъектом: органом государства, организацией, должностным лицом с использованием, прежде всего, служебных, т. е. производных от государства, полномочий, государственных способов управления, т. е. в основном путем применения различных форм и методов государственной власти»… Ядром государственного менеджмента является «сфера деятельности, относящаяся, как правило, к управлению внутри коллектива, органа, учреждения, хотя и ориентированная прежде всего на решение внешних задач, создание в коллективе наилучших условий для этого»48.

Сам перечень субъектов государственного менеджмента лишний раз подтвердил всем известную истину, что все новое – это хорошо забытое старое. Все перечисленные субъекты худо-бедно, но всегда занимались да и продолжают заниматься вопросами научной организации управленческого труда в исполнительных органах государственной власти^49. Теперь им надо перестраиваться и становиться субъектами государственного менеджмента.

Однако замена в данном случае устоявшихся в науке понятий более модными нисколько не способствует глубокому пониманию процесса совершенствования существующей организации управленческого труда, эффективному решению чисто практических задач. Терминологическая путаница приведет к тому, что государственные служащие, уподобившись гоголевскому Петрушке, по-прежнему будут заниматься проблемами НОУТ, вовсе не подозревая, что они осуществляют государственный менеджмент. Можно с уверенностью сказать, что ничего путного из этого не выйдет, поскольку НОУТ и менеджмент являются совершенно самостоятельными сферами общественной практики.

В связи с появлением концепции «государственного менеджмента» хочется напомнить, что в «естествознании существует очень полезная традиция: каждый новый термин вводится лишь тогда, когда без него нельзя обойтись»50. В данном случае словосочетание «государственный менеджмент» вводится в науку без какой-либо надобности, используется как понятие для обозначения несуществующего в реальной действительности явления. Поэтому оно лишь усложняет понимание довольно простых вещей, уводит в сторону от практического решения проблемы повышения эффективности управленческого труда.

Соотношение НОУТ и менеджмента как разных, хотя и близких видов социального управления проявляется вовсе не в их противоестественной гибридизации, а в фактически сложившемся взаимодействии. Совершенно очевидно, что новейшие достижения менеджмента могут и уже используются в практике совершенствования организации труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России, хотя обратный процесс маловероятен. Скорее всего, следует ожидать появления в ближайшие годы новой прикладной дисциплины – научной организации труда менеджера.

НОУТ как прикладная научная дисциплина не может успешно развиваться без использования достижений социальной психологии. С учетом этих достижений решаются вопросы подбора и расстановки кадров в исполнительных органах государственной власти и органах местного самоуправления России, проводится их аттестация, создаются социально-психологические условия, при которых наилучшим образом реализуются профессиональные и личностные качества служащих, сохраняется их высокая работоспособность. На стыке двух дисциплин исследуются социально-психологические отношения руководителя с подчиненными, методика принятия управленческих решений, организации их исполнения и осуществления контроля за ходом их реализации. Деловые рекомендации ученых выступают отправным началом для улучшения социально-психологического климата в коллективе служащих, подготовки кадров для работы с возросшим объемом информации, для преодоления психологического барьера при овладении новейшей техникой управления^51.

Преддверием совершенствования существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России должно служить определение эффективности ее функционирования как сложной динамической системы. Решить эту задачу с помощью формально логических методов анализа элементов процесса управленческого труда невозможно. Требуется проведение конкретно-социологических исследований и разработка на их основе научно обоснованных предложений и рекомендаций по совершенствованию организации труда служащих, по выявлению и использованию социальных резервов повышения ее эффективности. Именно этим и обусловлено взаимодействие НОУТ и социологии, под которой обычно понимают науку, изучающую общество через призму человеческого поведения, интересов и потребностей тех социальных групп, которые собственно и составляют общество.

В прикладной социологии дана научно обоснованная классификация видов конкретно-социологических исследований, разработаны методы сбора информации, сформулированы рекомендации по составлению программы и плана исследования, организации и процедуры его проведения, определены основные направления и формы внедрения в практику результатов исследования^52. НОУТ опирается на понятийный аппарат и теоретические разработки социологии, адаптирует методику конкретно-социологических исследований к специфическим особенностям управленческого труда, широко включает в сферу своих интересов рекомендации специалистов. С учетом их научных наработок предлагаются такие организационные формы использования живого труда, в которых отношения между служащими могли бы складываться наиболее целесообразно, гарантируя тем самым максимальную эффективность управления.

Применение социологических методов в НОУТ имеет еще один чрезвычайно важный аспект. Социология является связующим звеном, с помощью которого можно ввести в содержание НОУТ идею гуманизации труда служащих. В свою очередь НОУТ оказывает благотворное влияние на развитие такой отрасли прикладной социологии, как социология труда^53.

НОУТ особенно близка к наукам административного и муниципального права, поскольку они изучают не только правовые нормы, но и общественные отношения, которые складываются в сфере осуществления исполнительной власти. В самом общем виде можно сказать, что все три научные дисциплины являются по своим предметам управленческими дисциплинами.

Наука административного права изучает, в частности, систему органов исполнительной власти, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных органах^54.

В предмет науки муниципального права наряду с другими правовыми и организационными отношениями входят нормативные предписания о компетенции органов местного самоуправления, муниципальных служащих, о процедурах их деятельности, о статусе и порядке деятельности иных субъектов местного самоуправления^55.

Однако главное, пожалуй, заключается в том, что в предмет отечественной науки административного права специалисты с полным основанием включают внутриорганизационные отношения. Они опосредуют внутриаппаратную деятельность во всех органах государственной власти и органах местного самоуправления Российской Федерации. Поэтому их справедливо называют внутриаппаратными административно-правовыми отношениями. «Внутриаппаратная, внутриорганизационная деятельность, – как убедительно доказал Н. М. Конин, – является обязательным атрибутом любого вида государственной деятельности, будь то собственно управленческая исполнительно-распорядительная деятельность, или законодательная, судебная, прокурорская или другого вида»56.

Большое практическое значение для глубокого понимания взаимодействия науки административного права и НОУТ имеет предложенная автором характеристика содержания внутриорганизационной деятельности того или иного органа всех ветвей власти. На основе глубокого анализа этого вида деятельности он пришел к выводу, что в ее содержание входят следующие основные элементы:

• распределение компетенции между органом публичной власти и его структурными подразделениями, а также должностных обязанностей между руководителем и его заместителями;

• внутриаппаратное перемещение служащих, утверждение и изменение штатно-должностных расписаний;

• установление внутреннего трудового распорядка и поддержание необходимой исполнительской и служебной дисциплины, применение мер поощрения и ответственности к служащим;

• установление и изменение порядка и правил внутреннего документооборота и режима работы со служебными документами;

• информационное, материально-техническое, социально-бытовое и иное обеспечение и обслуживание трудовой деятельности служащих^57.

Столь обширные выписки из фундаментального курса лекций Н. М. Конина «Российское административное право» понадобились здесь для того, чтобы показать, что внутриаппаратная деятельность в любом органе публичной власти является не только предметом отечественной науки административного права, но и предметом НОУТ. Разница заключается лишь в том, что наука административного права вполне резонно оценивает ее как вспомогательную по отношению к внешне управленческой деятельности органов исполнительной власти, тогда как для НОУТ она является не только главным видом деятельности, внутриаппаратным управлением, но и единственным предметом оптимизации.

Таким образом, НОУТ выполняет по отношению к научным дисциплинам административного и муниципального права вторичную функцию, играет служебную роль. Однако эта роль не пассивна. Задача НОУТ состоит в том, чтобы организация труда служащих строилась не только в соответствии с требованиями правовых норм, но и отвечала новейшим достижениям науки, техники, передового отечественного и зарубежного опыта. В практических предложениях и рекомендациях специалистов по НОУТ находят свое выражение как законность, так и целесообразность использования труда служащих в определенных организационно-правовых формах. НОУТ призвана обеспечить наибольшую результативность их труда^58.

Система организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России строится не только в соответствии с правовыми предписаниями, но и с требованиями нравственных и эстетических норм. В этой связи НОУТ переводит в практическую плоскость достижения этики и эстетики, полученные в результате исследования правил поведения служащих, при решении задач по оборудованию и содержанию административных зданий. В НОУТ выделяются специальные разделы о внешней и внутренней культуре служащих, о культуре содержания рабочего места, о служебном долге, об этических аспектах взаимоотношений в коллективе, о формировании навыков дорожить своим и чужим временем, о нравственной ответственности служащих за свои действия^59.

НОУТ распространяет требования эстетических норм на предметы материального мира и технику управления, в окружении и с помощью которых осуществляется процесс труда служащих. Само административное здание, канцелярская мебель, средства механизации и автоматизации управленческих операций и другие предметы, необходимые для работы служащих, должны по своему внешнему виду, по их комбинации и потребительским свойствам удовлетворять эстетическим требованиям и запросам.

НОУТ взаимодействует и с более конкретными научными дисциплинами, охватывающими отдельные стороны процесса совершенствования существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления России. К таким дисциплинам относятся документалистика и отрасли технических наук, занимающиеся проблемами создания новейших средств оргтехники^60.

В предмет документалистики включается как процесс документирования управленческой деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России, так и создаваемая в них документация.

С учетом достижений документалистики НОУТ решает проблемы улучшения содержания и формы служебных документов, повышает качество их обработки, совершенствует порядок хранения и использования документов в управленческом процессе.

В связи с резким увеличением объема служебной информации технические науки стали уделять больше внимания изучению и проектированию новейших средств оргтехники. На основе их разработок специалисты по НОУТ вносят свои научно обоснованные рекомендации и предложения по совершенствованию техники управления, расширению номенклатуры средств оргтехники и повышению эффективности их использования.

Сказанное позволяет сделать вывод, что проблема совершенствования организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России носит комплексный характер. Она является предметом изучения ряда научных дисциплин, каждая из которых рассматривает ее под специфическим углом зрения, выделяя в ней тот или иной аспект. И лишь НОУТ интегрирует научные положения многих дисциплин, комплексно используя их в целях повышения эффективности управленческого труда служащих. Выделение НОУТ в особую дисциплину обусловлено предметом исследования, его чрезвычайной важностью для решения практических задач. Что касается использования ею достижений других наук, то в этом проявляется общая закономерность, характерная для всех областей знаний в современных условиях, когда в силу объективных причин происходит довольно интенсивная их интеграция.

1.5. История научной организации управленческого труда

История науки и есть сама наука.

И. В. Гете

НОУТ как научная дисциплина, критически оценивая накопленный опыт исследований организации управленческого труда и проблем его совершенствования, не отбрасывает достижений старших поколений ученых и практиков, как это иногда происходит в нашей стране, поскольку «наука как приведенное в систему, достоверное, логически обоснованное знание имеет историческую преемственность одним из существенных признаков своего развития»61. Она отдает дань уважения всем специалистам, которые внесли выдающийся вклад в перевод организации управленческого труда на научную основу.

Основоположником научной организации труда по праву считается американский инженер Ф. У. Тейлор (1856–1915). Он впервые предпринял попытку достичь максимальной производительности труда рабочего на основе изучения времени и координации движений в целях наиболее выгодного использования рабочей силы. В этой связи Ф. У. Тейлор разработал систему научной организации труда, суть которой сводилась к изучению процессов труда путем его расчленения на отдельные операции и установлению с помощью хронометража времени, необходимого для их выполнения. На основе полученных результатов устанавливалось задание (урок) как на выполнение всей работы, так и составляющих ее операций. Экспериментальным путем отбирались рациональные методы выполнения работ, которые заносились в инструкционные карточки. Каждый элемент тщательно проверялся с точки зрения целесообразности, производился анализ каждого движения, исследовались возможности их сокращения, упрощения и выполнения менее утомительным способом. В процессе обучения все работники должны были освоить новые методы труда и избавиться от ненужных или малоэффективных приемов выполнения работ, исключить неловкие и бесполезные движения, влекущие излишние затраты умственных и физических сил. Вместо диплома каждому работнику вручалась инструкционная карточка, в содержании которой закреплялась его рабочая «нормаль», то есть научно обоснованная система оптимальных приемов выполнения определенной работы. С переходом всех работников на новую систему труда процесс их переподготовки вновь повторялся по уже известной нам схеме.

Средством мотивации производительности труда Ф. У. Тейлор избрал премиальную систему его оплаты. Он был убежден, что «урок и премия… представляют два самых важных момента в механизме научно-поставленного управления»62. Рабочий получал премию только в том случае, если он целиком выполнял установленный для него урок. При невыполнении задания работник не только лишался премии, но и получал зарплату по пониженной ставке.

Новая система организации труда требовала серьезного кадрового обеспечения. Основной упор Ф. У. Тейлор делал на подготовку мастеров, которые должны были уметь быстро наладить контроль за ходом производственных процессов, научить рабочих применять самые совершенные приемы выполнения работ, показать на личном примере, как надо работать. Хороший мастер должен обладать такими качествами, как природный ум, солидное образование, необходимый производственный опыт, чувство такта, энергичность, сообразительность, честность, здравый смысл и крепкое здоровье.

Благодаря новой системе организации труда Ф. У. Тейлору удалось за относительно короткий срок добиваться рекордных успехов. Так, в артеле грузчиков и на крупнейшей в США фабрике велосипедных шариков производительность труда возросла за несколько месяцев в четыре раза. При этом время рабочей недели было сокращено на 12 часов.

Своими экспериментами и научными трудами Ф. У. Тейлор убедительно доказал, что разработанные им методы НОТ и сформулированные на их основе принципы научного управления способны совершить подлинную революцию в сфере производства и оказания услуг, заменив устаревшие интуитивные методы управления более рациональными, научными подходами. Историки НОТ не случайно подчеркивают американское происхождение системы научного управления производством, связывая ее рождение с именем Ф. У. Тейлора. В частности, Д. Рен пишет: «Промышленная революция началась в Европе и лишь затем распространилась по Америке, тогда как “революция научного управления” произошла в Америке и впоследствии вышла за ее пределы»63.

В России система научной организации труда Ф. У. Тейлора получила неоднозначную оценку. Профессиональные революционеры, которые сами никогда не занимались конкретным делом, а только и знали, что боролись за счастье трудящихся, называли ее не иначе, как «научной системой… выжимать из рабочего втрое больше труда в течение того же рабочего дня»64. Опытные хозяйственники, прошедшие все ступени административно-производственной лестницы – от простых рабочих до руководителей крупнейших в стране предприятий и объединений, – напротив, считали эту систему выдающимся научным и техническим достижением современности. Они справедливо полагали, что практический опыт и идеи Ф. У. Тейлора о подготовке высококвалифицированных мастеров-инструкторов, о выполнении всех работ с применением наилучших приемов, о создании на предприятиях структурных подразделений по НОТ, о мотивации производительности труда имеют непереходящую научную и практическую ценность. Внедрение их в производство даже в наше время принесет несомненную пользу^65.

Основные положения системы научной организации труда Ф. У. Тейлора получили свое дальнейшее развитие в работах супругов Ф. Б. Гилбретта (1868–1925) и Л. М. Гилбретт (1878–1972). Они исследовали проблемы двигательной активности работников, их утомляемости, рациональной организации рабочего места. Супруги вошли в историю науки как создатели циклографического метода исследования движений рабочего. Используя фото и киносъемку, они получали циклограммы, позволяющие анализировать траектории трудовых движений и совершенствовать приемы выполнения производственных операций. Наряду с изучением производственных процессов в их трудах много внимания уделялось профилактике утомляемости рабочих, улучшению общего состояния их здоровья^66.

Горячим последователем Ф. У. Тейлора был Ф. Джильбрет (1871–1940). Он продолжил научные исследования своего знаменитого соотечественника по разработке наилучших методов выполнения работ, рациональному устройству рабочего места, подбору соответствующих инструментов, способам подачи материалов, транспортировке готовой продукции. Но главное, пожалуй, заключается в том, что Ф. Джильбрет первый в мировой практике открыл в США специальную школу по систематической подготовке инструкторов по научной организации труда^67. Она стала предтечей всех современных учебных заведений по подготовке профессиональных менеджеров и специалистов по НОУТ.

Научные достижения организации промышленного производства в США удачно обобщил Г. Форд-старший (1863–1947). Он довел до крайних пределов разделение труда на заводах компании «Форд Мотор», ввел узкую специализацию работников, применил поточно-конвейерный метод сборки автомобилей, механизировал рутинные работы, внедрил в производство стандарты, наладил поставку комплектующих изделий непосредственно к месту работы каждого специалиста. Ему удалось реализовать принцип единства целей администрации и рабочих: прибыль – премия, что позволило значительно интенсифицировать труд и платить рабочим самую высокую по тем временам зарплату в США – 5 долларов в день. Но особую заботу Г. Форд проявлял о руководителях промежуточных звеньев управления. Он неоднократно говорил, что «самый большой наш капитал – это управляющие», непосредственно руководящие производством и координирующие его работу.

В результате принятых мер производство автомобилей на заводах «Форд Мотор» достигло 10 тысяч в день, резко снизилась их себестоимость, что позволило продавать автомобиль за 290 долларов при стоимости аналогичной машины конкурентов в 2100 долларов. В 1921 г. компания контролировала 56 % рынка легковых автомобилей и заодно почти весь мировой рынок. Удачливому бизнесмену потребовалось примерно 12 лет, чтобы превратить крошечную компанию в гигантскую отрасль, изменившую американское общество, его представления об организации труда на производстве^68.

В своей практической деятельности Г. Форд руководствовался таким нравственным принципом, как принцип справедливости. Он считал, что каждый работник должен получать заработную плату, соразмерную с его личным вкладом в общее дело. Всякая благотворительность не только бесполезна, но и безнравственна. Фабрики без всякой благотворительности способны вовлечь каждого трудоспособного человека в процесс производства, дать ему специальность. Тогда работник будет иметь не только полновесный кусок хлеба, но и станет себя уважать, чувствовать полноценным членом общества. Состоятельные люди будут больше покупать продукции, что повлечет расширение объемов производства^69.

Значительно дальше своих современников в исследовании проблем научной организации труда пошел Г. Эмерсон (1853–1931). Он впервые вывел вопросы научной организации труда за пределы предприятия, распространив ее принципы на военное дело, транспорт, домашнее хозяйство. Настоящим открытием стал вывод о необходимости разделения управленческих и производственных функций, о превращении управления в особую профессию, о выделении теории и практики управления в самостоятельную научную дисциплину.

Как один из наиболее ярких представителей школы научного управления Г. Эмерсон уделял значительно больше внимания совершенствованию самой организации труда, чем предметов и орудий труда. «Если мы внимательно рассмотрим американскую организацию, – писал он в 1912 г., – то будет ли это организация правительственная (армия, флот, гражданское управление) или муниципальная, железнодорожная или пароходная, торговая или промышленная, – она везде окажется непроизводительной… Природные наши богатства колоссальны, работники наши толковы, гибки и не боятся труда. Оборудование наше – от фермерских дворов до городских контор, от пишущих машинок до паровозов Маллета, от паровозов до телефонов – великолепно. И тем не менее все эти огромные преимущества в корне обесцениваются огромной непроизводительностью.

В чем состоит предательская болезнь, расточающая наши природные богатства, наши человеческие возможности, способность нашего оборудования? В неправильной организации»70.

Если эта характеристика организации труда во всех сферах производства и управления, данная Г. Эмерсоном в начале ХХ века применительно к США, была по существу верной, то она была и остается трижды верной применительно к организации общественного производства и управления в России. Практически все наши беды обусловлены плохой организацией труда, как на производстве, так и в сфере управления. Именно организация труда является той «предательской болезнью», которая поразила все органы общественного и государственного организма России.

В начале ХХ века Европа выдвинула своего выдающегося специалиста, теоретика и практика научной организации труда А. Файоля (1841–1925), который проработал около 60 лет в одной из крупнейших французских компаний, а последние 30 лет был бессменным ее руководителем. Он первым пришел к выводу, что теорию организации надлежит применять не только к производству, но и к государственному управлению. Поэтому его с полным основанием можно считать основоположником НОУТ.

Важным научным достижением А. Файоля стал принципиально новый подход к анализу управленческого процесса. В отличие от представителей американской школы научной организации труда, он рассматривал управление как универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанных функций, таких как планирование, организация, руководство, координация и контроль. «Управлять, – неоднократно повторял А. Файоль, – означает предсказывать и планировать, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать»71.

Однако А. Файоль не ограничивался функциональным анализом управленческого процесса. Он разработал систему универсальных принципов управления, которые стабилизируют структуру организации и выступают по отношению к ее функциям как внутренняя основа управленческого процесса. В качестве составных элементов в систему универсальных принципов управления, как считал автор, входят: 1. Разделение труда; 2. Полномочия и ответственность; 3. Дисциплина; 4. Единоначалие; 5. Единство направления; 6. Подчиненность личных интересов общим; 7. Вознаграждение персонала; 8. Централизация; 9. Скалярная цепь; 10. Порядок; 11. Справедливость; 12. Стабильность рабочего места для персонала; 13. Инициатива; 14. Корпоративный дух^72.

Многие из перечисленных принципов до сих пор не утратили своей практической ценности, несмотря на огромные изменения, которые произошли в организации управления с тех пор, как А. Файоль впервые сформулировал эти принципы.

После октябрьского переворота, когда власть в России захватили большевики, на первое место по своей значимости выдвинулся вопрос о восстановлении разрушенного хозяйства. По иронии судьбы вождям мирового пролетариата, радетелям за народное счастье пришлось внедрять в производство «научные системы выжимания пота из трудящихся», разработанные «прислужниками капитализма», презренными «лакеями денежного мешка». Но, чтобы и капитал приобрести, и идеологическую девственность соблюсти, В. И. Ленин в своей работе «Очередные задачи Советской власти» писал: «…Система Тейлора, – как и все процессы капитализма, – соединяет в себе утонченное зверство буржуазной эксплуатации и ряд богатейших научных завоеваний в деле анализа механических движений при труде, изгнания лишних и неловких движений, выработки правильнейших приемов работы, введения наилучших систем учета и контроля и т. д. Советская республика во что бы то ни стало должна перенять все ценное из завоеваний науки и техники в этой области… Надо создать в России изучение и преподавание системы Тейлора, систематическое испытание и приспособление ее»73.

Для преодоления «утонченного зверства буржуазной эксплуатации» в системе научной организации труда Ф. У. Тейлора большевики изобрели весьма оригинальный способ. Они создали сеть концлагерей и ввели принудительный труд. Оправдывая социалистическую систему выжимания из человека пота, показывая ее неизмеримые «преимущества» перед буржуазной системой, Ф. Э. Дзержинский разъяснял своим «специалистам» по научной организации труда: «…Закон дает ЧК возможность административным порядком изолировать тех нарушителей трудового порядка, паразитов и лиц, подозрительных по контрреволюции, в отношении коих данных для судебного наказания недостаточно и где всякий суд, даже самый суровый, их всегда или в большей части оправдает». В другом документе «железный Феликс» уточняет: «Кроме приговоров по суду, необходимо оставить административные приговоры, а именно концентрационный лагерь… Я предлагаю оставить эти концентрационные лагеря для использования труда арестованных, для господ, проживающих без занятий, для тех, кто не может работать без известного принуждения, или если мы возьмем советские учреждения, то здесь должна быть применена мера такого наказания за недобросовестное отношение к делу, за нерадение, за опоздание и т. д.»74

Еще дальше в своих предложениях по использованию принудительного труда в целях построения социализма пошел Л. Д. Троцкий. Выступая на IХ съезде РКП (б), он изложил программу партии о мобилизации рабочих и крестьян в «трудовые части, которые приближаются по типу к воинским частям». Каждый обязан считать себя «солдатом труда, который не может собою свободно располагать, если дан наряд перебросить его, он должен его выполнить, если он не выполнит – он будет дезертиром, которого карают»75.

Особые надежды Л. Д. Троцкий возлагал на использование принудительного труда крестьян, главного резерва построения социализма. «Мы мобилизуем крестьянскую силу и формируем из этой мобилизованной рабочей силы трудовые части, которые приближаются по типу к воинским частям. Рабочая масса должна быть перебрасываема, назначаема, командируема точно так же, как солдаты»76.

Однако было бы несправедливо утверждать, что руководители первого в мире государства диктатуры пролетариата заботились только о расширении сети концлагерей и формировании из рабочих и крестьян трудовых частей. Экономические успехи США и других западных стран буквально заставляли их принимать меры по внедрению достижений НОТ в производство. На заседании Президиума ВСНХ 1 апреля 1918 г. при обсуждении проекта декрета о трудовой дисциплине В. И. Ленин говорил: «В декрете необходимо определенно сказать о введении системы Тейлора, иначе сказать, использовать все научные приемы работ, которые выдвигает эта система. Без нее повысить производительность нельзя, а без этого мы не введем социализма»77. Ставилась задача «ввести систему Тейлора и научное американское повышение производительности труда по всей России, соединив эту систему с сокращением рабочего времени, с использованием новых приемов производства и организации труда без всякого вреда для рабочей силы трудящегося населения»78.

Если отбросить характерную для В. И. Ленина политическую трескотню о необходимости охраны здоровья трудящихся от вредного воздействия производства, то можно смело утверждать, что он однозначно высказался за систему научной организации труда Ф. У. Тейлора.

Выполняя заветы вождя, руководители партии и государства наряду с созданием лагерей особого назначения развернули компанию в поддержку научной организации труда (НОТ). За несколько лет было учреждено 58 научных центров, которые занимались исследованием проблем НОТ. Среди них ведущими научно-производственными учреждениями стали Центральный институт труда (директор А. К. Гастев), Казанский институт научной организации труда (директор И. М. Бурдянский), Всеукраинский институт труда (директор Ф. Р. Дунаевский), Таганрогский институт научной организации производства (директор П. М. Есманский), Государственный институт техники управления при НК РКИ (директор Е. Ф. Розмирович), Центральная лаборатория по изучению труда (руководитель В. М. Бехтерев), Лига «Время» (председатель П. М. Керженцев).

Главным в деятельности научных сотрудников институтов и лабораторий было создание систематизированных концепций научной организации труда в сфере производства и управления. Однако в силу специфики предмета исследования (реальная управленческая деятельность) они не могли заниматься только теоретическими проблемами НОУТ, сознательно ограничивать свои научные интересы стенами кабинетов и лабораторий. Академические исследования ученых тесно переплетались с их практической работой по внедрению научных результатов в деятельность государственных предприятий, учреждений и организаций. Большинство специализированных институтов и лабораторий того времени одновременно являлись и рационализаторскими центрами по повышению производительности общественно необходимого труда^79.

Результаты научных исследований специализированных институтов и лабораторий по многогранным проблемам НОТ обобщались в серьезных публикациях ведущих ученых нашей страны. Среди них исключительной творческой плодовитостью отличался А. К. Гастев (1882–1941), перу которого принадлежит свыше 200 монографий, брошюр и статей^80. В своих научных трудах он поставил задачу перестроить всю систему производства таким образом, чтобы в самой ее организационной технике постоянно слышался призыв к непременному совершенствованию, непрерывному улучшению как производства в целом, так и того ограниченного поля, на котором работает каждый отдельный руководитель^81. Говоря современным языком, А. К. Гастев обосновывал необходимость распространения требований НОТ на всю систему общественного производства и социального управления, вплоть до каждого рабочего места.

Решение столь грандиозной задачи А. К. Гастев напрямую связывал с дальнейшим развитием НОТ, позволяющим проводить исследования трудовых движений, заниматься организацией рабочих мест, разрабатывать и внедрять в практику научно обоснованные нормы труда, производить профессиональный отбор и профессиональную подготовку рабочей силы, реально обеспечивать охрану труда^82. Начинать внедрение достижений НОТ необходимо, по мнению автора, с рационализации рабочего места, результаты которой можно с успехом распространить не только на управление производством, но и даже на управление государством^83.

Главным научным кредо А. К. Гастева стало убеждение, что НОТ призвана воспитывать у каждого работника способность к творческому и критическому анализу процессов труда, формировать психологическую и социальную установку на постоянное совершенствование производства на подлинно научной основе. Именно этим качеством должен обладать каждый работник, независимо от того, является ли он простым рабочим, инженером или директором завода. В воспитании такого работника А. К. Гастев видел одну из важнейших задач научно-практической деятельности Центрального института труда (ЦИТа), для решения которой он предлагал соединить производственный труд и учебу, овладение высшей техникой труда с усвоением новейших достижений науки, практического опыта рабочих с теоретическими знаниями трудовой интеллигенции^84.

В своих многочисленных публикациях А. К. Гастев разработал и обосновал новую методику подготовки рабочих, основными достоинствами которой стали практические занятия по овладению научными методами организации труда на каждом рабочем месте, формирование навыков и приемов выполнения любых трудовых операций с учетом требований НОТ. По этой методике ЦИТ во главе с А. К. Гастевым подготовил на своих учебных базах свыше полумиллиона рабочих остродефицитных специальностей^85. Тем самым были созданы благоприятные условия для коренного изменения содержания труда на всех предприятиях страны. На смену тяжелому физическому труду приходил «вдумчивый и разумный труд, сознательно исключающий все излишества в использовании наиболее ценной человеческой энергии»86.

С позиций сегодняшнего дня легко критиковать концепцию НОТ, разработанную А. К. Гастевым. Можно, например, упрекнуть его в том, что он пытался распространить принципы научной организации рабочего места на всю систему материального производства и управления, что подчас и делают некоторые авторы^87. Однако такая критика будет не совсем корректной, поскольку в 20-е годы прошлого столетия бытовали весьма смутные представления о сложных системах и закономерностях их упорядочения, о допустимости механического переноса принципов оптимизации составляющих элементов на всю систему в целом^88. Отдавая дань справедливости, следует отметить, что А. К. Гастеву удалось, синтезируя достижения зарубежных классиков НОТ, создать оригинальную концепцию научной организации труда с учетом характерных особенностей экономической и политической ситуации, сложившейся в нашей стране^89.

С принципиально иных методологических позиций к изучению проблем НОТ подходил извечный оппонент А. К. Гастева, председатель Лиги «Время» П. М. Керженцев (1881–1940). Он доказывал, что НОТ предназначена для рационализации не только хозяйственного труда человека и всего материального производства, но и всякой организационной работы вообще^90. Здесь позиция автора по вопросам НОТ, как ни странно, очень близка к позиции выдающегося экономиста и философа, ученого-естествоиспытателя А. А. Богданова, который занимался в те годы проблемами создания всеобщей организационной науки (тектологии)91. Скорее всего, П. М. Керженцев, подвергая тектологию своего современника уничижительной и во многом несправедливой критике, заимствовал из нее, без ссылки на источник, фундаментальный вывод о том, что общие организационные принципы и законы действуют в технике (организация вещей), в экономике (организация людей) и в идеологии (организация идей)92. Это дало ему возможность выделить в составе единой проблематики три относительно самостоятельные научные направления, напоминающие знаменитую триаду А. А. Богданова:

1) изучение человека как машины, то есть с точки зрения максимальной эффективности его работы;

2) изучение и приспособление материальных сил (обстановки, орудий, материалов и проч.);

3) изучение и применение рациональных организационных методов^93.

Предметом своих исследований П. М. Керженцев избрал преимущественно «рациональные организационные методы», то есть научную организацию управленческого труда. В качестве объектов изучения он выделил проблемы создания управленческих структур организаций различного типа, способы распределения функциональных обязанностей и ответственности, как между отдельными работниками организации, так и между ее структурными подразделениями, формы и методы подбора и использования кадров, вопросы укрепления трудовой дисциплины, оргпланирования, учета и контроля. Научно обоснованные рекомендации и предложения П. М. Керженцева по методике постановки целей и задач организации, выбора ее типа, формированию линейной и функциональной структур управления не потеряли, на наш взгляд, своей актуальности и до наших дней^94.

Сказанное позволяет сделать вывод, что П. М. Керженцеву принадлежит приоритет в исследовании проблем научной организации управленческого труда (НОУТ) в нашей стране. Ему первому из отечественных ученых удалось выделить новое перспективное направление в изучении научной организации труда в сфере управления. Именно в этом заключается непереходящая ценность научных трудов П. М. Керженцева.

Значительный вклад в становление и развитие теории НОТ внес О. А. Ерманский (1866–1941)95. Он считал, что объективные условия, связанные с широким распространением машинного производства и усложнением хозяйственных связей, обусловливают необходимость применения организующих и рационализирующих научных методов организации производства и управления. Эти методы требуют своей дальнейшей разработки и изучения, что, возможно, приведет к возникновению теории организации труда как комплексной научной дисциплины и самостоятельного перспективного направления в науке. С точки зрения О. А. Ерманского, наиболее подходящим определением новой научной дисциплины могло бы стать: «рациональная организация как теория наилучшего оптимального использования всех видов энергии и всех факторов производства». В содержание предмета новой науки, кроме частных принципов практической рационализации производства и управления, должны входить три основных принципа (закона): 1) принцип положительного подбора; 2) закон организационной суммы; 3) принцип оптимума^96.

Принцип положительного подбора в трактовке О. А. Ерманского означает не что иное, как соответствие рабочей силы и средств производства, которые в совокупности и составляют производительные силы страны. Но эту хорошо известную мысль К. Маркса он выразил в далеко не лучшей формулировке, согласно которой в организации труда должно быть достигнуто максимальное соответствие орудий труда характеру предметов труда, а деловых и личностных качеств работника – требованиям выбранной профессии.

Такая точка зрения на принцип положительного подбора, безусловно, имеет право на жизнь. Убедительным подтверждением тому могут служить многочисленные примеры из практики резкого снижения эффективности управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России, когда новейшая техника управления в силу своей сложности становится труднодоступной для понимания служащих.

Закон организационной суммы изложен в научных трудах О. А. Ерманского в самых общих чертах. Но, судя по характеру практических примеров, он имел в виду ту простую истину, что сотня организованных людей всегда будет сильнее толпы под тысячу человек. Только в этом смысле можно согласиться с автором, что три плюс пять в некоторых случаях бывает больше восьми^97.

Принцип оптимума занимает центральное место в теории рационализации О. А. Ерманского. Сам подход к исследованию «физиологического оптимума» свидетельствует, по мнению специалистов, что автору удалось поставить исключительно важный вопрос о критерии рациональности организации труда^98.

В результате научных исследований О. А. Ерманский критически пересмотрел концепции своих современников, в которых обосновывалась целесообразность выделить в качестве критериев рационализации организации труда время и пространство. Если за критерий рациональности принять время выполнения трудовой операции, как резонно рассуждал О. А. Ерманский, то неизбежно придешь к парадоксальному выводу, что не нужно ставить никаких пределов скорости или интенсивности производства различного рода работ. Пределом может стать лишь абсолютная физическая невозможность дальнейшего повышения скорости работы в связи с особенностями технологического процесса или полным истощением физических или умственных сил работника^99.

Вряд ли можно считать объективным критерием рационализации организации труда и пространство, в пределах которого можно сокращать излишние операции. На практике часто случается, что для рационального выполнения трудовых операций приходится сознательно увеличивать длину проходимого пути. Это вынужден делать каждый инженер, проектирующий железную или другую дорогу, каждый турист при восхождении на высокую гору, каждый архитектор при постройке лестничной клетки в домах^100.

На самом деле и время, и пространство представляют не что иное, как формы существования организации труда, взаимодействия общества и природы. Производственная деятельность является именно такого рода взаимодействием сил человека и всех других факторов производства (материалов, машин и т. п.). Ее важнейшими элементами являются: 1) расходуемая энергия всех производственных факторов (Е); 2) достигаемый благодаря этой затрате энергии полезный результат или совершаемая полезная работа (R). Как велики при этом будут оба названных элемента, в этом заключается центральный пункт, вокруг которого вращается вся проблема рациональной или научной организации труда^101.

Из этих правильных теоретических посылок, как верно подметил О. А. Ерманский, делается чаще всего глубоко ошибочный вывод, что достижение максимального результата труда в определенное время и является искомым критерием рациональности. Но это – не что иное, как скрытая форма оценочного критерия времени или скорости выполнения трудовых операций. Совершенно очевидно, что нельзя считать рациональной такую организацию труда, при которой достигается максимально высокий результат ценою затраты огромного количества энергии. Можно, например, получить исключительно большой результат за счет хищнической эксплуатации природных ресурсов и рабочей силы, но такую организацию труда нельзя признать рациональной.

Не совсем подходящим критерием рациональности организации труда является расход энергии на выполнение различных работ. Если руководствоваться этим критерием, то с логической последовательностью придешь к выводу, что самой лучшей формой организации труда является милое русской натуре ничегонеделание. Ведь только в этом случае расход энергии будет минимальным, но зато и полезный результат окажется ничтожным или вовсе будет отсутствовать.

Критерием рациональности, как полагал О. А. Ерманский, следует признать отношение между полученным результатом труда (R) и расходом энергии на выполнение различных работ (Е), которое он обозначает через букву m. В результате мы получим: R / E = m.

«Именно величина m, показывающая, сколько полезной работы приходится на каждую единицу затраченной энергии, – сделал итоговый вывод О. А. Ерманский, – и является настоящим критерием рациональности, с какою организована данная работа»102.

Таким образом, О. А. Ерманский поставил самую, пожалуй, главную проблему научной организации труда в сфере производства и управления, которая состоит в поисках объективного критерия рациональности выполнения всех трудовых операций. Однако ему, к сожалению, не удалось удовлетворительно решить эту проблему, поскольку отсутствовала, да и теперь отсутствует научно обоснованная методика определения затрат энергии, особенно применительно к организации управленческого труда. Тем не менее его «физиологический оптимум» стал ушатом холодной воды на горячие головы большевиков, которые только за счет хищнической эксплуатации природных и трудовых ресурсов восстанавливали разрушенное народное хозяйство страны, проводили индустриализацию, насильственно загоняли крестьян в колхозы, создавали материально-техническую базу социализма.

С позиций технократизма к НОТ подходила Е. Ф. Розмирович (1885–1953), основатель и директор первого в стране специализированного Института техники управления при ЦКК-НК РКИ СССР^103. Ее концепция держалась на двух китах: известном утопическом положении К. Маркса о том, что при коммунизме люди будут управлять только вещами, и популярном среди широких народных масс «демократическом» тезисе В. И. Ленина, согласно которому при социализме любая кухарка сможет управлять государством. Она приняла за чистую монету сказанные наобум фразы и пришла к ошибочному выводу, что система управления людьми заменяется системой управления вещами и функции управления постепенно теряют свой приказывающий характер и, наконец, исчезают вовсе, как особые функции особого рода людей^104. Для администрирования и руководства трудовым коллективом просто не остается места. Сохраняется лишь «всеопределяющее влияние техники, и сам администратор только техник, и ничего больше»105.

Поскольку функция управления людьми, как вредный пережиток капитализма, со временем отомрет, то, по мнению Е. Ф. Розмирович, нет никакой необходимости в особой науке управления, в специальном изучении ее предмета. Не будут востребованы и квалифицированные кадры по управлению людьми^106.

Стало быть, Е. Ф. Розмирович занималась исследованием лишь одного аспекта научной организации труда – совершенствованием техники управления. Такой подход, безусловно, имеет право на жизнь, но его явно недостаточно для понимания НОТ. Как верно заметил известный специалист по истории НОТ Э. Б. Корицкий: «Ошибка произошла не тогда, когда был провозглашен курс на механизацию управленческих процессов, ибо технический подход к управлению, бесспорно, является одним из важнейших. Необходимость конкретных разработок организационно-технического аспекта управленческой проблематики не нуждается в доказательствах. Ошибка, как нам кажется, заключается в том, что все другие возможные подходы к проблеме объявлялись ложными, ненаучными, что технический подход был объявлен не просто важным (это было бы верно), а единственным, исключающим все другие»107.

От себя добавим, что главная ошибка Е. Ф. Розмирович состояла все-таки в том, что она вольно или невольно игнорировала социальный характер управления производством, делами общества и государства. Автор не смогла критически оценить социальную утопию классиков марксизма-ленинизма, осознать совершенно очевидную истину, что управление производством и осуществление управленческих функций органов государственной власти были и всегда останутся формами управления людьми. Отсюда рукой подать до наивного заключения, что функции управления людьми при социализме будут передоверены машинам, а руководители, координирующие усилия отдельных участников трудового процесса, подбирающие соответствующий персонал, мотивирующие теми или иными методами трудовую активность работников, окажутся совершенно ненужными, на обочине научно-технического прогресса^108.

С диаметрально противоположных, гуманистических позиций к изучению проблем НОТ подходил руководитель отдела нормализации НК РКИ Н. А. Витке (1883–1934)109. Характерная особенность его концепции заключается в том, что он четко выделил научную организацию труда (НОТ) и научную организацию управления (НОУ), отдавая предпочтение последней. Автор совершенно обоснованно считал, что только с помощью управленческой деятельности можно обеспечить организацию и правильное направление человеческой энергии к строго определенной цели^110.

Принципиальной новизной отличался подход Н. А. Витке к изучению управленческой деятельности как единого и целостного процесса, где каждая часть работает на другую в тесной взаимосвязи и взаимодействии со всеми частями. Отдельные проблемы управленческого дела, с точки зрения ученого, – это не самостоятельные единицы, складывающиеся в простую арифметическую сумму. Они объединены не механически, но органически, как части и стороны единого управленческого процесса^111.

В этом отрывке Н. А. Витке в классическом стиле описал системный подход к исследованию управленческой деятельности. По известным причинам в нем не хватает лишь понятия «система», чтобы признать автора основоположником теории больших систем.

Вслед за известным французским специалистом по НОТ А. Файолем научная школа Н. А. Витке успешно занималась функциональным анализом управленческого процесса. Однако ее представители в своих исследованиях пошли значительно дальше, выделив в качестве самостоятельной функции управления административную функцию. Возникновение этой функции, как правильно считал Н. А. Витке, обусловлено объективными причинами, связанными с развитием и усложнением общественного производства. В свою очередь появление административной функции дало мощный толчок процессу формирования в обществе особой профессиональной группы людей – специалистов по администрированию. «Современный администратор, – в понимании Н. А. Витке, – это, прежде всего, социальный техник или инженер – в зависимости от его положения в организационной системе, – строитель людских отношений. Чем выше его положение в служебной иерархии, чем больше численный состав работников, объединяемых администратором, тем больше в его непосредственной работе выступает деятельность административная за счет материально-технической»112.

Анализ научных трудов Н. А. Витке свидетельствует, что он был убежденным сторонником демократического стиля руководства. Настоящий руководитель, как считал автор, должен уметь правильно поставить цель совместной деятельности, научиться работать с людьми, сотрудничать с трудовым коллективом, принимать коллегиальные решения. Но самое главное, пожалуй, заключается в том, чтобы создать в трудовых коллективах благоприятную социально-психологическую атмосферу. Для этого руководитель должен подавать личный пример в строжайшем соблюдении порядка и дисциплины, сознательно регулировать свои привычки, подчинять свою волю достижению поставленной цели, отдавать себе отчет в выполнении должностных обязанностей. Своим поведением руководитель должен располагать к себе подчиненных, постоянно учиться у них, умело пользоваться удесятеренной силой трудового коллектива для достижения общих целей^113.

Таким образом, Н. А. Витке своими научными исследованиями предвосхитил появление концепции «человеческих отношений» американского ученого Э. Мэйо, создал в условиях тоталитарного режима, где человек считался винтиком государственной машины, придатком общественного производства, подлинно гуманистическую теорию НОТ. Кроме того, он заложил теоретические основы такой современной научной дисциплины, как менеджмент. Поэтому его труды и до сих пор не утратили своей научной и практической ценности.

Заметный вклад в решение проблем НОТ внес Ф. Р. Дунаевский (1887–1960), директор Харьковского Всеукраинского института труда^114. Он выдвинул концепцию «административной емкости», под которой понимается способность администратора руководить определенным количеством подчиненных^115. В современной теории управления и менеджменте эта категория известна как «норма управляемости»116. Она имеет принципиальное значение для внедрения достижений НОТ в деятельность исполнительных органов государственной и муниципальной власти России, для проектирования оптимальных управленческих структур, для борьбы с бюрократизмом и бумаготворчеством.

Исключительно интересное научное направление в исследовании проблем НОТ возглавлял выдающийся русский невропатолог, психолог, психиатр и физиолог В. М. Бехтерев (1857–1927)117. В созданной им Центральной лаборатории по изучению труда при Институте мозга и психической деятельности велись научные исследования санитарно-гигиенических, физиологических и психических основ НОТ. В круг научных интересов ученого попали и такие вопросы, как профессиональный отбор и консультации методом тестирования, профессиональное обучение, борьба с утомляемостью и производственным травматизмом. По мнению В. М. Бехтерева, все эти вопросы должны были войти в содержание предмета новой науки – рефлексологии^118.

В методологическом плане ближе всех своих современников к правильному пониманию сущности научной организации труда подошел И. М. Бурдянский (1895–1937), основатель и директор Казанского института НОТ^119. Вслед за К. Марксом он выделил три элемента простого трудового процесса: а) предметы труда; б) орудия труда; в) сам труд. Даже простому труду, как верно заметил автор, присущи элементы планирования и организации, то есть элементы управления^120.

Однако из правильных теоретических посылок И. М. Бурдянский сделал вывод о том, что указанные элементы труда объективно предопределяют возникновение и дифференциацию всех направлений совершенствования существующей организации труда, как в сфере производства, так и в сфере управления. В своей совокупности они составляют предмет науки о совершенствовании существующей организации труда. Поэтому специалисты по НОТ ничем, кроме исследования проблем совершенствования предметов труда, орудий труда и самого труда, заниматься не могут. В противном случае их научная деятельность окажется беспредметной.

Серьезной ошибкой И. М. Бурдянского является попытка выделить в качестве четвертого элемента трудового процесса – управление трудом. Анализируя известное положение К. Маркса о том, что всякий непосредственно общественный и совместный труд нуждается в большей или меньшей степени в управлении, подобно тому, как оркестр нуждается в дирижере, он пришел к выводу, что при кооперативном, сложном труде данный элемент налицо^121.

В действительности управление трудом, как сфера общественной практики, полностью охватывается понятием «сам труд». Управление трудом является просто разновидностью общественно необходимого труда, который имеет свой предмет и орудия труда. В науке его принято называть управленческим трудом. Именно его и имел в виду К. Маркс, наглядно показывая практическую значимость управления в условиях капитализма.

Подмена И. М. Бурдянским основных понятий НОТ отрицательно сказалась на содержании его научных трудов, привела к нарушению логики в изложении материала, повлияла на эффективность практических результатов совершенствования существующей организации труда на научной основе^122.

Наиболее ярким представителем теоретического направления в НОУТ был А. А. Богданов. Он предпринял попытку создать всеобщую организационную науку, определить ее предмет, разработать новый понятийный аппарат^123. Автор включил в предмет науки общие организационные принципы и законы, которым подчинены процессы организации в живой и неживой природе. Глубокое их познание позволит руководителю превратить управление из рутинной работы в настоящее искусство.

В своих научных работах А. А. Богданов высказал исключительно плодотворные идеи о системном подходе к организации, роли «слабого звена» в ее структуре, механизме саморегуляции. Они и теперь широко используются для совершенствования организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России.

Вместе с теоретическими разработками проблем НОТ решались и чисто практические вопросы. По американской технологии и с помощью специалистов из США были построены новые заводы-гиганты: Магнитогорский металлургический, Сталинградский тракторный, Горьковский автомобильный и другие современные предприятия^124 Для координации в масштабах страны всех научно-исследовательских и практических работ по НОТ при Коллегии Народного Комиссариата рабоче-крестьянской инспекции был создан Совет научной организации труда, производства и управления, председателем которого был назначен В. В. Куйбышев^125. Он многое сделал для объединения усилий специалистов по НОТ, для решения практических задач по повышению производительности труда. Первоначально Совет сосредоточил основное внимание на рационализации техники и технологии производства, но после реорганизации в 1924 г. первоочередными задачами его деятельности были признаны систематизация знаний по рационализации работ госаппарата, внедрение новых методов труда служащих в учреждениях, совершенствование структур управления.

В мрачные 30-е годы все достижения в области НОТ заклеймили как «бесплодные схоластические упражнения», как игру «в абстракции и схемы»126. Все научно-исследовательские учреждения НОТ, консультативные и рационализаторские организации были упразднены, а их руководители репрессированы. Лучший генофонд отечественной науки о труде и управлении был физически уничтожен. НОТ постигла трагическая судьба генетики, социологии и кибернетики, которые огульно были объявлены отраслями буржуазной лженауки, на поприще которой подвизались одни мракобесы.

Ликвидация НОТ как научной дисциплины и сферы общественной практики была обусловлена как объективными, так и субъективными причинами. Главной причиной ликвидации НОТ стал, на наш взгляд, новый тип производственных отношений, который окончательно сложился в СССР в середине 30-х годов. Национализация природных ресурсов и основных средств производства, насильственная коллективизация крестьянства превратили все самодеятельное население страны в батраков, абсолютно незаинтересованных в повышении производительности своего труда. Экономика развивалась только за счет чудовищной эксплуатации природных и трудовых ресурсов. Затраты ресурсов на единицу продукции и эксплуатация рабочих в СССР были соответственно в пять и три раза больше, чем в капиталистических странах^127.

Невиданное по своим масштабам огосударствление собственности повлекло за собой колоссальный рост бюрократического аппарата, занятого планированием производства и осуществлением тотального контроля за всеми сферами жизнедеятельности человека. Существуя за счет присвоения чужого труда, а значит, эксплуатации «организуемых» и «управляемых» трудящихся бюрократия была заинтересована не в экономическом и социальном прогрессе, а исключительно в сохранении и совершенствовании методов принуждения к труду и повышения «социальной активности» широких народных масс^128. Внедрение новейших достижений НОТ в деятельность предприятий и государственных учреждений неизбежно потребовало бы перестройки производства, модернизации оборудования, корректировки плановых заданий, применения вместо системы мотивации труда, резкого сокращения управленческого аппарата, что противоречило жизненно важным интересам бюрократии. Смысл своего существования она видела в том, чтобы ни один работник не вышел из повиновения, не уклонился от контроля.

Невосприимчивость социалистического производства к достижениям НОТ компенсировалась разветвленной сетью концлагерей, которые выполняли функции принуждения к труду и решали задачу организации в масштабах страны всеобщего обязательного труда. По данным О. Платонова, в «тюремном секторе экономики» было занято 10 млн человек, или 15 % от общей численности самодеятельного населения, работающего в народном хозяйстве. В 1940 году доход этой отрасли составил в ценах тех лет 30–35 млрд рублей, то есть десятую часть национального дохода страны^129.

Использование в СССР в неограниченных масштабах бесплатной рабочей силы и применение таких своеобразных стимулов к труду, как чашка тюремной баланды и восемь граммов свинца в лоб за невыполнение дневной нормы, оказалось для советской бюрократии намного выгодней, чем внедрение в производство достижений НОТ.

Наряду с объективными причинами ликвидации в СССР научной организации труда были, конечно, и субъективные причины. Генератором идей НОТ служила в первую очередь техническая интеллигенция. Но она находилась в нашей стране в самом жалком и униженном положении. Лучшие ее представители были выброшены за рубеж, заключены в концлагеря и шарашки, расстреляны за саботаж и вредительство. На интеллигенцию в полной мере распространялось принуждение в формах директив, контроля, запретительного и разрешительного надзора. За большие заслуги в развитии научно-технического прогресса В. И. Ленин обозвал интеллигенцию говном, а правительство установило инженерам должностные оклады в 2–2,5 раза ниже средней заработной платы рабочего. В результате упал престиж профессии инженера, исчезла мотивация технического творчества, внедрения достижений НОТ в сферу производства и управления.

В сентябре 1959 г. Н. С. Хрущев посетил США с официальным визитом. В течение всего турне по Соединенным Штатам он пугал гостеприимных американцев своими заявлениями, что их внуки будут жить при коммунизме. На самого Н. С. Хрущева сильнейшее впечатление произвели кукуруза на фермерских полях и организация труда на промышленных предприятиях. С русским размахом и американской деловитостью он принялся пересаживать их на советскую почву. Кукуруза не прижилась, а НОТ пустила глубокие корни. В СССР начался этап возрождения научной организации труда.

Характерные черты этого этапа проявились в том, что исследования проблем научной организации труда проводились дифференцированно, с учетом специфических особенностей материального производства и государственного управления. По сравнению с организацией научных исследований в 20-х годах такой подход отличался принципиальной новизной и более высоким профессионализмом.

С учетом своей профессиональной подготовки и специализации одни ученые занимались исследованием проблем научной организации труда (НОТ) в сфере производства^130. Другие избрали предметом своих исследований различные аспекты научной организации управленческого труда (НОУТ) в органах государственной власти^131. Результаты их исследований широко внедрялись в работу промышленных предприятий и хозяйственных организаций, использовались для подготовки проектов нормативно-правовых актов, для повышения эффективности деятельности государственного аппарата.

Однако Н. С. Хрущев, видимо, не знал, что социалистическая система не поддается реформированию. Когда он распахнул ворота концлагерей, то тем самым подписал смертный приговор социалистическому способу производства и сложившейся системе управления. Несмотря на внедрение достижений НОТ в сферу производства и государственного управления, численность административного аппарата достигла к концу 80-х годов 18 млн служащих. В недрах аппарата ежегодно изготавливалось 100 млрд листов документов, или примерно по листу на душу населения в день. Из них 90 % не несли никакой служебной информации и не могли быть использованы для принятия управленческих решений^132. Социалистическая система сожрала самое себя.

В настоящее время, как справедливо подметил В. И. Кнорринг, утвердился «крайне низкий, дилетантский уровень культуры управления во всех сферах общественной жизни – от высших, государственных иерархических уровней до управления предприятиями, организациями и фирмами». Все наши беды «связаны с развалом систем управления и вторжением на все уровни управления малограмотных и бесчестных дилетантов»133.

Выход из сложившейся ситуации заключается, по-видимому, в скорейшем уходе государства из сферы экономики, в жестком разделении производственных и управленческих функций, в развитии менеджмента, в организации управленческого труда государственных и муниципальных служащих России на научной основе. Тогда отечественная бюрократия не будет наживаться на преступной приватизации, выколачивании траншей, прокручивании бюджетных средств в коммерческих структурах, на финансовой поддержке отраслей материального производства, предоставлении гражданам услуг, в которых они вовсе не нуждаются. Впервые в истории России она будет поставлена в прямую зависимость от эффективности своей управленческой деятельности.

Во всех цивилизованных странах единственным источником существования и доходов бюрократии является рационально организованное производство, дающее прибыль. Как правильно пишет Л. М. Марцева: «Она “зарабатывает” себе на жизнь такой организацией управления, которая дает прибыль владельцу капитала, даже если этот владелец коллективный. Обеспечить развитие техники, технологии, внедрение достижений науки, создать рациональные условия труда и воспроизводство качественной рабочей силы, соединить человека с производством таким образом, чтобы он высокоэффективно работал, сохранял физический и социально-психологический комфорт и т. д., – вот далеко не полный круг управленческой деятельности буржуазного бюрократа, который обеспечивает ему заработок и средства к жизни»134.

Превращение постсоветской бюрократии в культурных служащих произойдет в результате осуществления глубоких социально-экономических реформ, организации управления производственными и коммерческими предприятиями на принципах менеджмента, внедрения в деятельность исполнительных органов государственной и муниципальной власти страны новейших достижений НОУТ. Западная социология и практика показывают, что самым опасным врагом бюрократизации аппарата управления являются хорошая организация труда государственных и муниципальных служащих, упорядочение документооборота, механизация и автоматизация процесса управления. А именно эти направления и составляют область внедрения достижений НОУТ в практику деятельности исполнительных органов государственных власти и местного самоуправления России.

В начале XXI века интерес к научной организации управленческого труда проявился в несколько ином плане. Проблемы НОУТ стали рассматриваться как одна из важнейших областей теории исполнительной власти. «Решение этих проблем, – считает В. А. Юсупов, – подготовка и внедрение в практику соответствующих рекомендаций значительно повышает эффективность работы органов управления»135.

С таким выводом В. А. Юсупова следует полностью согласиться. Необходимо лишь добавить, что достижения НОУТ должны внедряться в деятельность всех органов государственной и муниципальной власти, поскольку в каждом из них складываются внутриорганизационные или управленческие отношения. Оптимизация этих отношений на научной основе с неизбежностью приведет к повышению эффективности реализации функций органов публичной власти на федеральном, региональном, муниципальном и локальном уровнях.

Вопросы для самоконтроля

1. Что понимается под научной организацией управленческого труда (НОУТ)?

2. Представляет ли эвристическую и практическую ценность определение НОУТ, раскрывающее статическую сущность организации труда?

3. В каких направлениях может совершенствоваться существующая организация управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России?

4. Какие принципы выступают в качестве основных начал совершенствования существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти?

5. С помощью каких приемов и способов можно обеспечить рациональное использование рабочего времени?

6. В чем заключается смысл экономии живого и овеществленного труда?

7. Как понимается принцип комплексности НОУТ?

8. В каком соотношении находится НОУТ с эргономикой, кибернетикой, общей теорией управления, административным и муниципальным правом?

9. Для решения каких проблем НОУТ должны использоваться научные достижения социологии и социальной психологии?

10. По каким объективным критериям можно провести различия между НОУТ и менеджментом?

11. На какие периоды можно подразделить историю научной организации управленческого труда?

12. Кого из крупных ученых и практиков принято считать основоположниками научной организации труда?

13. С именами каких отечественных ученых связаны значительные достижения в области НОУТ в советский период?

14. Можно ли считать Н. А. Витке автором концепции «человеческих отношений»?

15. Какие объективные и субъективные факторы тормозят внедрение НОУТ в деятельность исполнительных органов государственной и муниципальной власти современной России?

Глава II

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ СУЩЕСТВУЮЩЕЙ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ТРУДА В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

2.1. Методология определения эффективности организации управленческого труда

Социология – это наука

максимальным множеством методов

минимальными результатами.

А. Пуанкаре

Внедрению новейших достижений науки, техники, передового отечественного и зарубежного опыта в деятельность исполнительных органов государственной и муниципальной власти России должны предшествовать глубокие исследования существующей в них организации управленческого труда, оценка ее состояния и степени эффективности. Прежде чем совершенствовать организацию труда, необходимо изучить сложившиеся формы и методы осуществления управленческих операций, что позволит выбрать из них оптимальные или найти принципиально новые, более приемлемые.

К сожалению, наука еще не выработала математическую формулу, позволяющую с большой точностью определить эффективность существующей организации управленческого труда. Приходится пользоваться определенной методологией научного исследования, под которой понимается совокупность исследовательских процедур, техники и методов, посредством которых специалисты изучают существующую организацию управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России, оценивают ее состояние и эффективность^136.

Методология изучения существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления обусловлена объектом, предметом, целями и задачами исследования.

Объектом исследования является организация управленческого труда, которую можно определить как коллектив государственных или муниципальных служащих с относительно различимой границей, нормативным порядком, уровнями власти, системой коммуникации и системой координации всех участников управленческого процесса. Этот коллектив существует на относительно постоянной основе в окружающей среде и занимается деятельностью, результаты которой предназначены для членов организации, организации в целом и для общества^137.

Предметом исследования выступают отдельные стороны или элементы объекта, наиболее значимые для повышения эффективности организации труда государственных и муниципальных служащих, обеспечения ее непрерывного функционирования и развития^138. В данном случае в предмет исследования включаются сам труд (непосредственные трудовые усилия служащих), различные виды информации, техника управления.

Основные цели исследования существующей организации управленческого труда заключаются в изучении:

• структуры исполнительного органа государственной или муниципальной власти;

• разграничения полномочий и предметов ведения между руководителем и его заместителями;

• разделения труда между руководителями и подчиненными структурных подразделений исполнительного органа государственной или муниципальной власти;

• системы подбора и расстановки кадров, форм и методов их аттестации;

• периодичности и качества повышения квалификации служащих;

• порядка подготовки и проведения деловых совещаний;

• организации приема посетителей;

• личной и правовой культуры служащих;

• системы мотивации труда служащих;

• социально-психологического климата в коллективе служащих;

• состава и характера документооборота;

• системы безбумажной информационной технологии;

• номенклатуры и эффективности использования средств оргтехники;

• нормирования управленческого труда;

• условий труда служащих.

Задачами исследования являются: 1) получение информации для оценки состояния и степени эффективности существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти; 2) определение перспектив совершенствования организации управленческого труда; 3) выработка научно обоснованных предложений и рекомендаций, направленных на повышение ее эффективности; 4) внедрение предложений и рекомендаций в практику.

Сложный характер объекта и предмета исследования, многообразие его целей и задач требуют использования четкой процедуры и техники исследования, применения исключительно разнообразных методов изучения существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России.

Процедура исследования – это установленная последовательность действий всего исследовательского коллектива по изучению организации управленческого труда в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления. Она включает в себя:

• стадию осмысления теоретической или практической недостаточности существующего знания об организации управленческого труда в исполнительных органах государственной или муниципальной власти;

• стадию формулировки проблемы и выдвижения гипотетического объяснения;

• стадию переопределения и уточнения проблемы или гипотезы, дающую начало новому исследовательскому циклу^139.

Понятием «техника исследования» обычно объединяют систему специальных навыков по изучению существующей организации управленческого труда, а также определенную последовательность применения методов исследования.

В НОУТ в качестве методов исследования выступают определенные приемы и способы, посредством которых можно изучать организацию управленческого труда, сложившуюся в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления. В их составе выделяются общенаучные, частнонаучные и специальные методы познания организации управленческого труда, оценки ее состояния и степени эффективности.

Общенаучными методами исследования существующей организации управленческого труда являются диалектический, системный и социологические методы.

Диалектический метод познания требует, чтобы организация управленческого труда изучалась в процессе развития, движущей силой и источником которого выступают противоречия между целесообразной деятельностью государственных и муниципальных служащих («сам труд») и технической оснащенностью управленческого труда, между статикой и динамикой самой организации труда. В бесконечном разрешении данных противоречий и заключается суть совершенствования организации управленческого труда, в развитии от ее низших ступеней к высшим. Достигается это в процессе внесения изменений в существующую организацию управленческого труда, обусловленных новейшими достижениями науки, техники, передового отечественного и зарубежного опыта.

Разновидностью общенаучных методов исследования является системный анализ. В НОУТ он позволяет отграничить в качестве объекта исследования организацию управленческого труда, которая представляет собой целостную систему, состоящую из взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов: самого труда (целесообразной деятельности), предмета труда и техники управления. С его помощью можно избежать механического подхода к изучению организации управленческого труда, показать способность каждого из элементов системы к развитию и преобразованию не иначе как вместе с организацией труда в целом. Постоянное их обновление и совершенствование в процессе внедрения достижений НОУТ в существующую организацию управленческого труда служит важнейшим условием и гарантией ее стабильности. Как правильно заметил чилийский биолог У. Матурана, организация определяет главные отношения, которые конституируют систему как целое, тогда как структура системы, то есть взаимодействие элементов, может меняться. Одна система может иметь несколько структур, меняя их с тем, чтобы лучше взаимодействовать с внешней средой^140.

Системный метод исследования организации управленческого труда имеет в НОУТ большое методологическое и практическое значение. Поскольку организация управленческого труда изучается не только НОУТ, но и другими отраслями научных знаний, он дает возможность синтезировать теоретические и практические положения о ее системных свойствах и характере, сформулированные разными научными дисциплинами. Это позволяет исследовать упорядоченную совокупность элементов управленческого труда, выявить в ней логическую систему, включающую только необходимые элементы процесса труда, показать их функциональные связи и субординацию.

Одно из требований системного анализа, осуществляемого в ходе исследования существующей организации управленческого труда, заключается в том, чтобы его методика давала возможность установить не только ее одномоментное качественное состояние, но и определить направления развития, а также его тенденции и динамику. В результате можно внести научно обоснованные предложения об упорядочении организации управленческого труда, повышения ее эффективности.

Методы конкретно-социологических исследований существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России исключительно разнообразны по своему составу^141. Наряду с другими средствами они позволяют достаточно точно, глубоко и всесторонне проанализировать организацию труда служащих, оценить ее состояние и эффективность, выявить объективные тенденции развития. Полученная с их помощью информация является своеобразным зеркалом, в котором отчетливо отражаются как слабые, так и сильные стороны организации труда. На ее основе руководители исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления могут не только выявить разного рода проблемы, но и найти действенные средства их решения.

Изучение существующей организации управленческого труда обычно начинается со сбора первичной информации. Наиболее подходящим методом для решения этой задачи специалисты считают социологическое наблюдение. Хронологически оно должно предшествовать применению всех других методов социологического исследования.

Под социологическим наблюдением здесь понимается целенаправленное и систематизированное восприятие организации управленческого труда, выявление ее характерных черт и свойств, которые должны быть зафиксированы исследователем. Формами и способами фиксации могут быть бланк или дневник наблюдения, видеокамера и другие технические средства^142. Совершенно недопустимо фиксировать процесс труда скрытой камерой, прибегать к прослушиванию телефонных переговоров, тайно записывать выступления и беседы служащих учреждения.

Метод социологического наблюдения имеет несколько разновидностей. По содержанию все наблюдения подразделяются на формализованные и неформализованные; по степени участия наблюдателя в исследуемой ситуации – включенные и не включенные; по месту проведения – полевые и лабораторные; по регулярности наблюдений – систематические и несистематические. Выбор вида наблюдения зависит, в конечном счете, от цели и задач социологического исследования^143.

Диапазон применения метода наблюдения для исследования организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти довольно широк. Он дает неплохие результаты при изучении содержания управленческого труда служащих, их отношения к своей работе, умения и выучки использовать новые средства оргтехники, при оценке эффективности аттестации кадров, форм и методов повышения их квалификации, практики проведения аппаратных совещаний, заседаний коллегий и приемов посетителей.

Иногда бывает целесообразным применение такой разновидности социологического наблюдения, как метод описания значимых ситуаций. Он предполагает наблюдение за какой-либо важной организационно-правовой формой работы исполнительных органов государственной и муниципальной власти, в которой наиболее ярко проявляется поведение служащих. В качестве иллюстрации можно сослаться на пример из практики осуществления наблюдения за ходом проведения делового совещания.

Как известно, эффективность делового совещания в решающей степени зависит от уровня его подготовки, методики проведения и качества принятого решения^144. Поэтому вполне естественно, что перед наблюдателями были поставлены соответствующие задачи:

• дать характеристику организационной стороне совещания;

• проверить, правильно ли были подобраны участники совещания и определен основной состав выступающих;

• оценить качество доклада и выступлений;

• изучить реакцию аудитории на сообщаемую информацию;

• проанализировать процесс принятия решения.

Формами фиксации результатов наблюдения стали девять различных по своим реквизитам бланков, соответствующих основным этапам проведения делового совещания: 1) общая характеристика совещания; 2) ситуация непосредственно перед началом совещания; 3) организационный период; 4) карточка докладчика и выступающих; 5) реакция участников совещания на доклад и выступления; 6) общая ситуация во время прений; 7) ситуация во время принятия проекта решения; 8) ситуация во время принятия поправок и дополнений к проекту решения; 9) ситуация после окончания совещания.

В процессе наблюдения за ходом делового совещания исследователи фиксировали по внешним признакам поведения служащих их положительное или отрицательное отношение к сообщаемой информации, наличие или отсутствие интереса к докладу и выступлениям, оценивали методику руководства совещанием, определяли компетентность его участников в обсуждаемых проблемах^145.

Особое место в методике социологического наблюдения занимает метод моментальных наблюдений. Как пишет известный английский исследователь организации труда в учреждении Г. Симач, этот метод может быть полезным и эффективным, если время наблюдений устанавливается жеребьевкой или на основании таблицы случайных чисел. Если высокая степень точности не требуется, то наблюдение можно проводить в любое время рабочего дня, но при этом нужно соблюдать основное правило – отсутствие регулярности. Фиксации подлежат действия служащих, которые совершаются в момент наблюдений, а не те из управленческих операций, которые, по мнению наблюдателя, должен или может выполнять сотрудник учреждения. Всего требуется сделать от 500 до 1000 наблюдений^146.

Основываясь на методике Г. Симача, можно с помощью моментальных наблюдений установить:

• как часто и насколько служащие опаздывают на работу и раньше уходят из своего кабинета;

• сколько рабочего времени затрачивается служащими на выполнение своих должностных обязанностей за пределами административного здания, в том числе каждым служащим в отдельности и всеми вместе;

• сколько времени служащий, находясь в своем кабинете, вовсе не работает, выполняет технические операции, разговаривает по телефону, работает с использованием средств оргтехники и без них, участвует в совещаниях;

• сколько времени требуется служащему на разработку проекта постановления, подготовку информационной справки, составление ответа на запрос министерства, на заявление или жалобу гражданина;

• сколько времени используется каждое средство оргтехники и сколько оно простаивает;

• действительно ли средства оргтехники используются теми лицами, за которыми они фактически закреплены.

Включенное наблюдение основывается на более широком круге источников информации. Социолог явно или неявно соучаствует в повседневной работе государственных и муниципальных служащих в течение достаточно продолжительного времени, наблюдая за происходящим, прислушиваясь к сказанному, задавая вопросы. Таким путем он собирает любые доступные данные, которые могут пролить свет на особенности существующей организации управленческого труда^147.

Методы социологического наблюдения в любой их разновидности широко используются в практике изучения организации управленческого труда. По сравнению с другими методами они обладают рядом преимуществ. Любое наблюдение предполагает живое восприятие управленческого процесса, получение исследователем информации, независимо от субъективных желаний посторонних лиц. Управленческие операции и другие социальные события фиксируются в момент их совершения и являются объективными фактами, а не оценочными суждениями государственных и муниципальных служащих. Если, например, различные виды опросов выявляют характерные мнения служащих об эффективности организации труда, то путем наблюдения фиксируются их действия или бездействие.

Вместе с тем в нашей литературе наряду с преимуществами методов социологического наблюдения отмечаются и их недостатки. Главный из них – возможное искажение реальной действительности, привнесение исследователем собственного «я», своих субъективных взглядов и оценок в восприятии и интерпретации наблюдаемых социальных событий^148. Возникает реальная опасность, что социологическая информация, полученная с помощью наблюдений, будет отличаться субъективизмом. Поэтому она может быть использована без дополнительной проверки лишь для научного описания конкретных управленческих операций и осуществления контроля за работой служащих, укрепления дисциплины труда. Но если необходимо выйти на более широкие обобщения, внести научно обоснованные предложения о совершенствовании организации управленческого труда, то ее достоверность следует подкрепить данными, полученными при использовании и других методов сбора социологической информации.

Надежным средством проверки результатов социологических наблюдений служат методы анализа документальных источников. Они представляют собой совокупность приемов и способов изучения документов, позволяющих добывать сведения о состоянии и динамике организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти путем анализа письменных текстов, рисунков или иных изображений^149.

В социологической литературе методы анализа документальных источников подразделяются на две группы: неформализованные (традиционные) и формализованные. К первой группе относятся такие хорошо известные виды методов, как грамматический, формально-логический, исторический, психологический, юридический и систематический анализ документов. Вторая группа представлена контент-анализом, который является по существу комплексным методом исследования содержания документальных источников. Он охватывает все формализованные, стандартизированные методы, применяемые для анализа содержания документов. Широкое использование этого метода позволяет получать объективные данные, которые большей частью черпаются именно из документальных источников^150.

В исполнительных органах государственной и муниципальной власти России приоритетными источниками социологической информации являются внутренний и внешний документооборот, общегосударственная и региональная статистика, нормативно-правовые акты, служебные записки и многие другие документальные источники.

Ценность документальных источников для социологического исследования организации управленческого труда обусловлена объективными причинами. В исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления все управленческие решения, юридически значимые действия оформляются документами. В них содержится информация о динамике организации труда, о формах и результатах управленческой деятельности служащих. Поэтому без обращения к анализу документальных источников практически невозможно составить целостное представление об организации управленческого труда, выявить ее характерные свойства.

В социологической литературе дается исчерпывающая классификация документов. В частности, по способу закрепления информации все документы подразделяются на письменные (печатная и рукописная продукция), иконографические (видео-, кино-, фотодокументы, картины, гравюры), фонетические документы, рассчитанные на слуховое восприятие (радио- и магнитофонные записи, грампластинки). В последние десятилетия получили широкое распространение и такие формы носителей документальной информации, как микрофильмы, микрофиши, магнитные ленты и диски для компьютеров^151.

Однако для исследования организации управленческого труда методами анализа документальных источников наибольший интерес представляет классификация всех документов в зависимости от их авторства. По этому основанию различают официальные документы и документы личного происхождения. Официальными называют документы, созданные юридическими или должностными лицами, которые оформлены или удостоверены надлежащим образом. Под документами личного происхождения подразумеваются все документы, созданные физическими лицами, которые по другим своим признакам не относятся к официальным^152.

В исполнительных органах государственной и муниципальной власти России предметом исследования должны признаваться прежде всего официальные документы: законы и иные нормативно-правовые акты высших органов государственной власти страны; распорядительные и нормативные документы органов государственной власти и органов местного самоуправления РФ; положения о структурных подразделениях государственных и муниципальных органов власти; документы обзорного характера (доклады, служебные записки, протоколы коллегий и совещаний, планы работы управлений, комитетов, департаментов и комиссий); приказы руководителей о поощрении и наказании подчиненных; протесты и представления органов прокуратуры; судебные решения об отмене незаконных актов органов государственной власти и местного самоуправления; данные государственной статистики; документы периодической отчетности. На основе их анализа можно определить:

• основные этапы создания, реорганизации и ликвидации исполнительных органов государственной и муниципальной власти;

• сложившуюся структуру органа исполнительной власти;

• функции и задачи каждого органа исполнительной власти в целом и его структурных подразделений;

• правильность распределения полномочий и предметов ведения между руководителем и его заместителями;

• круг прав и обязанностей должностных лиц и служащих;

• процедуру назначения, освобождения и перемещения служащих, поощрения и дисциплинарных взысканий;

• состояние дисциплины и законности в сфере управления;

• эффективность работы коллегиальных органов управления.

При анализе любого официального документа исследователь должен соблюдать два простых правила. Во-первых, он должен смотреть на документ глазами социолога, а не юриста-догматика. Только тогда документ расскажет ему об определенной управленческой операции, а не о том, насколько правильно применена норма права. Документ ценен в той мере, в какой он способствует социологическому воссозданию подлинной картины организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти страны. Во-вторых, официальный документ не должен восприниматься как объективный эквивалент реальности, о которой говорится в его содержании. Иными словами, документ может быть обманчивым и исследователь должен постоянно помнить об этом. В противном случае у него может сложиться превратное представление об эффективности организации управленческого труда^153.

Наряду с официальными документами в исследовании отдельных вопросов организации управленческого труда целесообразно привлечение документальных источников личного происхождения, таких, например, как личная переписка, дневники, автобиографии государственных и муниципальных служащих. Особую группу составляют многочисленные документы средств массовой информации: газеты, журналы, программы радио, телевидения, кинофильмы.

Анализ документов личного происхождения имеет, на наш взгляд, второстепенное значение для исследования существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти. По компетентному заключению В. А. Ядова, информация из документов личного происхождения может вызывать доверие лишь при соблюдении определенных условий. Можно верить сообщениям, если они никак не затрагивают интересы автора документа или наносят ему некоторый ущерб. Заслуживают доверия те сведения, которые в момент фиксации в документе были общеизвестны или нашли подтверждение деталями, несущественными с точки зрения автора. Видимо, следует признавать достоверными также сведения, к которым автор относится недоброжелательно^154.

В документах личного происхождения информация о состоянии и степени эффективности организации управленческого труда подается в большинстве случаев с чисто субъективных позиций, в зависимости от профессиональной подготовки и специализации авторов, их политических пристрастий и даже сиюминутного настроения. Поэтому к ней следует относиться крайне осторожно.

Тем не менее для оценки кадрового потенциала исполнительных органов государственной и муниципальной власти социологи часто прибегают к анализу личных листков по учету кадров. Он позволяет выяснить соответствие образования служащего минимальным квалификационным требованиям, практического опыта работы характеру деятельности, необходимого трудового стажа для занимаемой должности, регулярности повышения квалификации и служебного роста.

Опыт исследования организации управленческого труда в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления Сибири показывает, что в современных условиях нельзя ограничиваться анализом отдельных документальных источников. Поскольку управление оказывает непосредственное воздействие почти на все отрасли и сферы жизни общества и государства, то вполне естественно возникает потребность в самом широком документальном материале, позволяющем проследить состояние и динамику организации управленческого труда в тесном взаимодействии с внешней средой. Документы исполнительных органов государственной и муниципальной власти исключительно редко дают ответ на принципиально важный вопрос, достигнута ли цель, заложенная в содержании управленческого решения.

Значительное распространение в практике конкретно-социологических исследований организации управленческого труда в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления получили методы самофотографии и фотографии рабочего дня служащего, которые являются по существу разновидностью социологического наблюдения.

Самофотография рабочего дня – это документ личного происхождения служащего, в содержании которого он самостоятельно фиксирует все управленческие операции, выполненные им за единицу времени. Формой фиксации управленческих операций и затрат времени на их выполнение является в данном случае заранее заготовленный бланк с реквизитами на каждый день рабочей недели. Наглядное представление о самофотографии рабочего дня государственного служащего можно получить из следующей таблицы.

Таблица 1

САМОФОТОГРАФИЯ РАБОЧЕГО ДНЯ

Фамилия: Михайлов Р. А. Должность: заместитель главы администрации области. Процедура: фиксация управленческих операций.

К самофотографии рабочего дня служащего предъявляются следующие требования:

• все самофотографии, используемые в анализе, должны быть полными, то есть отражать всю деятельность служащего от начала и до конца его рабочего дня (по текущему времени);

• при заполнении самофотографий необходима достаточно подробная детализация работ, указание конкретных управленческих операций и характера деятельности;

• бланки самофотографий должны содержать, кроме обычных, специальные графы для проставления и математической обработки данных.

Самофотография рабочего дня государственного или муниципального служащего как метод социологического исследования организации управленческого труда имеет определенные недостатки. Каждый служащий желает выглядеть в глазах начальства лучше, чем он есть на самом деле. Поэтому служащие иногда фиксируют в бланке самофотографии рабочего дня управленческие операции, которых они в действительности не совершали, или опускают второстепенные, технические действия, способные скомпрометировать их как квалифицированных специалистов.

Выход из сложившейся ситуации заключается в том, чтобы другими социологическими методами проверить достоверность записей в бланке самофотографии рабочего дня служащего. Лучшим из таких методов является фотография рабочего дня, представляющая собой официальный документ, в содержании которого фиксируются сторонним исследователем все управленческие операции служащего, выполненные им за единицу времени. По форме фиксации она ничем не отличается от самофотографии рабочего дня служащего.

Однако и метод фотографии рабочего дня имеет свои недостатки. В присутствии постороннего наблюдателя служащий обычно стремится работать как можно лучше, тайно мечтая опочить от дел на следующей неделе, наверстать упущенное. В этой связи ничего не остается делать, как применять оба метода, поскольку они взаимно дополняют друг друга, уравновешивают свои достоинства и недостатки. Тем самым удается избежать грубых ошибок при исследовании существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти страны.

В социологической литературе само- и фотография рабочего дня как методы исследования организации управленческого труда получили несколько одностороннюю оценку. Они рассматриваются лишь как способы измерения затрат управленческого труда для разработки научно обоснованных норм труда различных категорий служащих^155.

Не умаляя значимости этих методов для нормирования управленческого труда, следует отметить, что они являются исключительно эффективными способами получения социологической информации о реальном разделении труда в учреждениях, о фактическом выполнении служащими своих должностных обязанностей, о практике отделения технических операций от процесса управления. Именно в этой сфере организации управленческого труда реальная действительность чаще всего находится в вопиющем противоречии с нормативно-правовыми предписаниями. Социологическая информация с неумолимой закономерностью высветит, имеются ли в трудовом коллективе слабо подготовленные, лишенные всякой инициативы служащие, которые под разными предлогами уходят от решения вопросов своей компетенции и лишь стремятся ставить задачи своему непосредственному начальнику. Одновременно она покажет, решают ли руководители вопросы, отнесенные к их компетенции должностными инструкциями, или же «кормятся» мелочевкой, подменяя своих подчиненных, а то и просто технических работников. В обоих случаях и руководители, и рядовые служащие не соблюдают главную заповедь НОУТ: «Ни один специалист более высокой квалификации, получающий более высокую зарплату, не должен делать работу, которую может выполнить специалист меньшей квалификации, получающий более низкую зарплату». Тем самым они вольно или невольно повышают себестоимость управления и ведут к расточительству общественно необходимого труда служащих, к нерациональному использованию рабочего времени и трудовых ресурсов.

Своеобразной модификацией фотографии рабочего дня является хронометраж. Его можно определить как социологический метод изучения продолжительности управленческих процессов, отдельных операций при помощи секундомера. Проводит хронометраж сторонний наблюдатель, который фиксирует затраты рабочего времени служащих на выполнение отдельных операций или цикла управленческих работ. В отличие от фотографии рабочего дня хронометраж используют для изучения таких видов работ, которые отличаются простотой алгоритма их выполнения, циклически повторяются и имеют резко выраженные моменты начала и конца^156.

Полученная на основе хронометража информация может использоваться для нормирования управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти, снижения стоимости канцелярских работ, сокращения сроков обработки определенных документов, более эффективного использования машинного времени, сокращения сверхурочных работ.

Самым распространенным методом исследования существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России является социологический опрос. Он представляет собой непосредственное обращение социолога к служащим с целью получить их ответы на вопросы о состоянии и степени эффективности управленческого труда. Без использования этого метода нельзя собрать доброкачественную информацию о субъективном мире служащих, их склонностях, мотивах деятельности, мнениях о существующей организации управленческого труда и возможностях ее дальнейшего улучшения.

В зависимости от формы проведения социологических опросов все они подразделяются на интервьюирование и анкетирование^157.

Особенность интервьюирования заключается в том, что социолог лично обращается к служащим, сам задает вопросы и фиксирует ответы. При этом он организует и направляет беседу с каждым отдельным служащим, задает уточняющие и наводящие вопросы, что позволяет собрать наиболее ценную и достоверную информацию.

Анкетирование – это собирание социологической информации путем получения ответов на вопросы, составленные по известной форме или программе. Оно обеспечивает оперативность в получении необходимой информации, поскольку служащие сами заполняют все реквизиты заранее разработанной анкеты, которая легко поддается машинной обработке.

Успех в проведении социологических исследований методом опроса в решающей степени зависит от правильности сформулированных вопросов. Все вопросы должны быть сформулированы наиболее понятным образом, поставлены в некотором логическом контексте и должны исключать в ответах случайность выбора той или иной альтернативы. Нельзя упускать из вида и контрольных вопросов на лживость и приукрашивание, поскольку примерно 15 % людей не чужды таким человеческим слабостям^158.

Свобода респондента в выражении своего мнения при ответах на вопросы должна обеспечиваться адекватной шкалой измерения. Так, на вопрос: «Удовлетворяет ли Вас работа?» – желательно предложить четырехвариантную шкалу измерения: 1) вполне удовлетворяет; 2) в целом удовлетворяет; 3) не совсем удовлетворяет; 4) совсем не удовлетворяет^159. В данном случае многовариантность ответов способна отразить всю палитру мнений о предмете исследования.

Социологические опросы в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России проводятся для выявления мнений служащих об организации управленческого труда и перспективах ее совершенствования, о причинах нерационального использования рабочего времени, о состоянии социально-психологического климата в коллективе, о резервах повышения эффективности управления, о внедрении новых форм мотивации труда и т. п.

Современными видами социологических опросов при подборе кандидатов на руководящие должности в исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления России являются письменный запрос и установление контакта с бывшим работодателем по телефону. При таком телефонном разговоре работник кадровой службы имеет перед собой заранее подготовленный бланк «проверки сведений». С его помощью выясняется стиль руководства соискателя должности, отношение к новому, умение работать с людьми, способность взять ответственность на себя. Специалистов кадровой службы интересует уровень оплаты на прежнем месте, объем и качество выполняемых работ, сведения о трудовой дисциплине и количестве пропущенных рабочих дней (в том числе по болезни), здоровье работника, причины увольнения. Они просят назвать сильные и слабые стороны деятельности работника, спрашивают руководителя, взял бы он опять на службу уволившегося или отказал ему и по каким мотивам^160.

Одним из самых своеобразных и редко используемых методов конкретно-социологических исследований организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России является социальный эксперимент^161. По аналогии с экспериментом в естественных науках, его можно рассматривать как научно поставленный опыт, воспроизводящий социальное явление в искусственных условиях. Специфика социального эксперимента заключается в том, что он, во-первых, оказывает воздействие на коллективы, их отношения с целью познания и оптимизации управления и, во-вторых, само воздействие должно носить экспериментальный характер, то есть находиться под контролем, а в идеальном случае еще и управляться^162.

Провести чистый социальный эксперимент в целях исследования существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти практически невозможно. В отличие от экспериментов в естественных науках он испытывает влияние многих объективных факторов. Это разделение и кооперация труда в исполнительных органах публичной власти, уровень механизации и автоматизации управленческих процессов, объем и характер связей между различными регионами России, особенности личной и управленческой культуры служащих, природно-географические условия, материально-финансовая база исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная цель социального эксперимента состоит в проверке тех или иных гипотез и теорий, результаты которых имеют прямой выход на практику, на различные по характеру управленческие решения^163.

В нашей стране проводились в основном социально-экономические эксперименты, которые по своим масштабам и практической ценности имели чисто локальное значение^164. Методом эксперимента проверялась эффективность хозрасчета в системе управления пассажирским транспортом г. Москвы, бригадной формы организации и стимулирования труда, комплексных систем управления цехами предприятия, новой формы строительства жилья и т. п. В то же время судьбоносные для России решения принимались без постановки социальных экспериментов. Без какого-либо экспериментирования и проверки на практике чисто умозрительных концепций нашему народу насильственно навязали совершенно чуждый социальный строй и единственно «верную» идеологию, провели пагубную коллективизацию, укрупнили и опять разукрупнили административные районы, ликвидировали «неперспективные» деревни и тем самым лишили десятки миллионов людей своей малой родины, ввели в районах Крайнего Севера интернатское воспитание детей коренных народов, в результате чего они утратили трудовые навыки и самобытную культуру.

Однако и в настоящее время не произошло существенных изменений по отношению к социальному эксперименту. Без постановки экспериментов в России были созданы федеральные округа, реорганизована система органов исполнительной власти, установлен новый порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ, проведена реформа вооруженных сил, начата коренная перестройка среднего образования. Совет Европы навязал России одну из худших в мире моделей местного самоуправления, хотя хорошо известно, что без прочной материально-финансовой базы самоуправление невозможно по определению. Складывается твердое убеждение, что в России укоренился порочный стиль руководства, когда политики в начале делают, а потом думают.

В сфере организации управленческого труда нельзя без длительного экспериментирования проводить реорганизацию системы органов государственной власти, изменять их структуру, осваивать новые модели местного самоуправления, внедрять в практику принципиально иные формы и условия труда служащих. Здесь, как говорится, семь раз отмерь – один раз отрежь.

Социальные эксперименты позволяют избежать различных случайностей и непредвиденных последствий, увереннее с научной обоснованностью вносить изменения в существующую организацию управленческого труда. Вместе с тем при планировании и постановке социальных экспериментов надо руководствоваться основополагающей заповедью врача: «Не навреди!» Именно на эту сторону проблемы обратил внимание один из основателей экспериментальной медицины К. Бернар. «Из экспериментов, которые можно проводить на людях, – писал он, – запрещены те, которые могут причинить только вред, разрешены те, которые безобидны, показаны те, которые могут принести пользу»165.

Общее правило, сформулированное К. Бернаром, в полной мере распространяется и на социальные эксперименты в сфере организации управленческого труда. Здесь запрещено проводить эксперименты, если они ставят под угрозу жизнь и здоровье человека, ущемляют его честь и достоинство, деловую репутацию. Это непосредственно вытекает из содержания Конституции РФ, которая провозглашает человека, его права и свободы высшей социальной ценностью и гарантируют ему право на жизнь, охрану достоинства, защиту чести и доброго имени (ст. 2, 20–21, 23).

Для исследования существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России должны применяться методы, разработанные в психологии. В современных условиях практически невозможно проверить правильность подбора и расстановки кадров или эффективность аттестации служащих без широкого использования психологических тестов^166.

Под тестом понимается «кратковременное испытание, с помощью которого измеряется уровень развития или степень выраженности некоторого психического свойства (черты, характеристики), а также совокупности психических свойств личности или же психических состояний (отношений, взаимовосприятия) групп и общностей»167.

По предмету исследования можно выделить три класса тестов: общеличностные, личностные (специальные) и групповые^168. С их помощью выявляются склонности отдельных служащих к лжи и приукрашиванию, дается оценка некоторых свойств интеллекта, определяются навыки конформизма и стереотипов мышления, диагностируются чувство самоконтроля и уровень ответственности, устанавливается степень коммуникабельности и межличностного восприятия.

По содержанию тесты можно условно подразделить на три группы: тесты квалификационные, позволяющие определить степень квалификации человека, тесты психологические, дающие возможность оценить личностные качества, и тесты физиологические, выявляющие физиологические свойства человека^169.

Если исходить из этой классификации тестов, то можно сделать вывод, что для оценки деловых и личностных качеств кандидатов на руководящие должности в исполнительных органах государственной и муниципальной власти применяется комплексная методика. Она включает в свой состав всю систему тестов.

Метод тестирования при подборе кадров широко используется на Западе. Поэтому на разработку эффективных тестов тратятся большие средства, а результаты таких разработок обычно засекречиваются. В зарубежной практике получение научно обоснованных тестов, как правило, оформляется патентами и доступ к пользованию авторским «ключом» связан с оплатой согласно патенту^170.

Своеобразной модификацией метода тестирования является графологический анализ, с помощью которого выявляются личностные качества кандидата на руководящую должность. «Графология – определение способностей человека по характеру его почерка. Она анализирует расположение текста на бумаге, направление и наклон строк, величину и форму букв, ритм письма. Анализ почерка и манеры письма позволяет, по мнению специалистов, определить степень интеллигентности, общительности и силы воли кандидата. Как утверждают графологи, метод дает всего лишь 10 % погрешностей»171.

Социологический анализ существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления России позволяет дать ей сущностную характеристику, выявить показатели и индикаторы функционирования системы, наиболее значимые тенденции и процессы развития, вскрыть их причины и дать им количественное выражение. Зафиксировать в количественных величинах состояние сложившейся организации управленческого труда – значит определить «точку отсчета» ее совершенствования на основе новейших достижений науки, техники, передового отечественного и зарубежного опыта^172.

Из набора частнонаучных и специальных методов изучения существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления чаще других применяются структурный и сравнительный анализ. В новейшей литературе структурный анализ рассматривается как частнонаучный метод исследования инфраструктурного взаимодействия человека и общества. По своему характеру он является комплексным методом, поскольку интегрирует в себе различные элементы иных научных методов исследования (анализ, синтез, индукция, дедукция и др.). При структурном анализе отдается приоритет внутренним связям социальной структуры по отношению к личным свойствам членов социальной системы^173.

Широкое использование структурного анализа обусловлено тем, что организация управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти имеет четко выраженную структуру с вертикальными и горизонтальными связями. Структура выражает связь между системой организации труда и присущими ей способами функционирования. Она выступает по отношению к организации труда как внутренняя основа, раскрывающаяся в системе управленческих функций. Структура более устойчива по сравнению с системой функций. Хотя каждая из функций и приурочена к определенной структуре управления как к своему носителю, тем не менее в целях более эффективной организации труда количество функций и их содержание могут меняться.

Полученная в результате структурного анализа научная информация может послужить прочной базой для повышения согласованности между составными частями организации управленческого труда, выявления излишних или недостающих звеньев в ее системе, устранения параллелизма и дублирования в осуществлении управленческих функций.

Метод сравнительного анализа в изучении организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России имеет широкий диапазон применения. Во-первых, он полезен и необходим для сравнения состояния и степени эффективности организации управленческого труда в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления различных регионов страны. Во-вторых, с его помощью сравнивается организация управленческого труда в соответствующих исполнительных органах публичной власти России и высокоразвитых зарубежных стран. В-третьих, он используется для сопоставления уровней организации управленческого труда в системе государственных органов, относящихся к различным ветвям власти (органы исполнительной власти, органы суда, органы прокуратуры). Тем не менее во всех случаях результаты сравнения окажут несомненную помощь в изучении организации управленческого труда, в принятии мер по ее совершенствованию.

Таким образом, для изучения организации управленческого труда применяются различные методы. Ни одному из них нельзя отдавать предпочтение, однозначно объявлять какой-либо метод эталонным. Научные результаты, полученные при использовании различных методов, дополняют и взаиморевизуют друг друга, что позволяет объективно и всесторонне оценивать состояние и степень эффективности организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России.

2.2. Организационно-правовые формы изучения существующей организации управленческого труда

Наука – это организованное знание.

Г. Спенсер

Практическое изучение организации управленческого труда в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления России должно осуществляться в определенных организационно-правовых формах. Раньше в отраслевых системах управления и на отдельных крупных предприятиях создавались специальные социологические и социально-психологические службы, которые наряду с изучением социальных процессов, протекающих в трудовых коллективах, занимались и проблемами НОТ в промышленном производстве. На предприятиях они входили в состав отделов научной организации труда и управления производством, находились на правах структурных подразделений кадровых служб или обладали статусом самостоятельных лабораторий, непосредственно подчиненных одному из заместителей директора предприятия^174.

В условиях отраслевого управления народным хозяйством страны создание специализированных служб как в министерствах, так и на подчиненных им предприятиях было вполне оправдано. Они обеспечивали более квалифицированный подход к исследованию проблем НОТ, тесно увязывали их решение с основными направлениями развития производства и технического прогресса. Социологические службы изучали условия и организацию труда, производственные коллективы, разрабатывали показатели их развития, проектировали и стремились внедрить меры, связанные с решением социальных проблем того времени – текучестью кадров, нарушениями трудовой дисциплины, организации досуга.

Однако социологические службы на промышленных предприятиях и в крупных ведомствах работали практически в автономном режиме. В централизованном порядке планировалось использовать некоторые финансовые средства на социологию, а ученым – кое-что изучить на предприятии или в отрасли народного хозяйства в целом. «Очевидно, что в условиях командно-бюрократического стиля управления, – правильно утверждает И. А. Бутенко, – сама возможность постановки острых социальных вопросов, не говоря уже об ответах на них, была крайне ограничена… Это, кстати, и создало заводской социологии имидж «не совсем науки», хотя в ее рамках было проделано немало очень интересных исследований»175.

В аппарате правительств союзных и автономных республик, в исполкомах местных Советов высшего звена создавались собственные социологические службы по исследованию проблем НОУТ. На основе изучения опыта их работы вносились предложения о создании системы государственных органов по совершенствованию организации управленческого труда, наделенных координационными полномочиями^176. По своему статусу они должны были приравниваться к государственным комитетам союзно-республиканского подчинения, имеющим разветвленную систему органов на местах.

При переходе от плановой к рыночной экономике произошло разделение производственных и управленческих функций, сложилась система обособленных предприятий. Государство стало возвращаться к выполнению надстроечных функций, формированию нормативно-правовых условий, определяющих «правила игры» для участников общественной жизни. Полностью исчерпал свои возможности и перестал быть необходимым принцип демократического централизма в системе государственного устройства страны, отмерла функция руководства вышестоящих органов государственной власти нижестоящими. На смену Советам народных депутатов среднего и низового звеньев пришли органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти России (ст. 12 Конституции РФ).

Столь глубокие изменения в экономике и политическом строе России сделали по существу нереальной реализацию предложений о создании единой системы государственных органов по совершенствованию организации управленческого труда в масштабах страны. Тем не менее специализированные службы по исследованию организации управленческого труда должны быть в различных министерствах и ведомствах, а также в аппарате органов исполнительной власти субъектов РФ.

Целесообразность создания специализированных служб в структурах исполнительной власти России обусловлена следующими факторами:

• в отличие от независимых консультантов штатные службы имеют больше возможностей работать в ходе исследования существующей организации управленческого труда со всеми комитетами, отделами и управлениями исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, без активного участия которых любой проект может остаться нереализованным;

• только штатным службам под силу обеспечить изучение проблем НОУТ более или менее постоянно, что отвечает требованиям непрерывности процесса совершенствования организации управленческого труда;

• штатные сотрудники специализированных служб могут накопить определенный опыт привлечения квалифицированных соисполнителей на всех этапах исследования существующей организации управленческого труда;

• специализированные службы могут эффективно осуществлять координационное и научно-методическое руководство всеми работами по исследованию проблем НОУТ и внедрению их результатов в практику деятельности структурных подразделений исполнительных органов публичной власти;

• штатные службы не смогут ограничивать свою деятельность только организацией и проведением научных исследований проблем НОУТ и формулировкой выводов и предложений, а будут принимать активное участие в превращении их в управленческие решения, оказывать содействие в реализации этих решений;

• компетенция штатных служб неизбежно будет включать полномочия по осуществлению авторского надзора с тем, чтобы их выводы и предложения не искажались в процессе выработки и реализации решения по совершенствованию организации управленческого труда.

Вместе с тем при создании штатных специализированных служб в исполнительных органах государственной и муниципальной власти объективно будут программироваться и определенные недостатки в их практической деятельности. Внешние консультанты по НОУТ более независимы от руководителя, могут строить с ним свои отношения на принципах равноправия и сотрудничества. Однако эта независимость весьма относительна, поскольку над ними как Дамоклов меч висит угроза из-за нелицеприятных для руководителя научных выводов о состоянии и степени эффективности организации управленческого труда сорвать контракт или получить отказ в дальнейшем сотрудничестве. Кроме того, они занимаются изучением организации управленческого труда по схеме «исследование – рекомендации», не отвечая за внедрение научных результатов в практику. Исследования обычно проводятся параллельно в нескольких органах власти и даже коммерческих структурах, что порождает соблазн пойти по заранее известному, проторенному пути, решить далеко не простые проблемы НОУТ по аналогии или сложившемуся стереотипу.

В исполнительных органах местного самоуправления России изучением существующей организации управленческого труда могут заниматься преимущественно внешние консультанты. Особенно это характерно для небольших муниципальных образований, где чрезвычайно трудно найти дополнительные средства на управленческие нужды. В данном случае отношение заказчика с внешними консультантами должно оформляться гражданско-правовым договором на проведение научно-исследовательских работ.

Сказанное позволяет сделать вывод, что изучение существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России может осуществляться их специализированными службами или внешними консультантами. При прочих равных условиях предпочтение должно отдаваться штатным службам, сотрудники которых хорошо знают специфику работы всех других структурных подразделений и имеют с ними прочные деловые связи. Возникнут дополнительные гарантии реализации функции непрерывного совершенствования организации управленческого труда, которая должна пронизывать деятельность всех звеньев, входящих в систему исполнительного органа публичной власти.

2.3. Роль руководителя исполнительного органа публичной власти в подготовке и проведении исследования существующей организации управленческого труда

Руководить – это значит не мешать

хорошим людям работать.

П. Капица

Руководители исполнительных органов государственной и муниципальной власти не должны, на наш взгляд, вдаваться в технологические подробности исследования существующей организации управленческого труда. Но поскольку такие исследования существенно затрагивают интересы целых коллективов служащих, то их руководители должны осуществлять эффективный контроль на всех стадиях его подготовки и проведения.

В механизме осуществления контроля можно выделить три относительно обособленные стадии: предупредительный, текущий и последующий контроль.

На первой стадии руководитель исполнительного органа публичной власти издает специальное постановление, в котором закрепляются основные мероприятия по подготовке и проведению исследования существующей организации управленческого труда. В качестве приложения к постановлению дается техническое задание или программа исследования.

Техническое задание на проведение исследований организации управленческого труда представляет собой лаконичный по содержанию документ. В этом документе определяются объект и предмет исследования, ставятся цели и задачи, обосновывается выбор наиболее эффективных методов сбора социологической информации, указывается источник сведений. К техническому заданию прилагается и календарный план исследования, в котором упорядочиваются этапы работы, сроки изучения проблемы, оцениваются необходимые ресурсы^177.

Развернутым документом по изучению организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России является программа исследования. Как считает В. А. Ядов, в идеальном варианте в программе исследования должны быть выделены два важнейших раздела: методологический и процедурный^178. В методологическом разделе четко формируется проблема, определяется объект и предмет исследования; ставятся цели и задачи; уточняются основные понятия и категории; дается разъяснение их смысла и содержания; проводится предварительный системный анализ объекта исследования; выдвигаются рабочие гипотезы и предлагается их авторская интерпретация. В процедурном разделе программы выделяются такие существенные элементы, как принципиальный (стратегический) план исследования, обоснование системы выборки единиц наблюдения, описание методики, методологии и техники исследования.

Если исследование существующей организации управленческого труда в исполнительных органах публичной власти проводят внешние консультанты, то все организационные и финансовые отношения с ними оформляются договором. Тем не менее и в приложении к договору дается техническое задание или программа исследования.

На второй стадии руководители исполнительных органов государственной и муниципальной власти осуществляют контроль за ходом исследования существующей организации управленческого труда. В целях придачи контролю большей конкретности все исследовательские работы подразделяются на пять этапов: 1) обоснование проблемы и разработка инструментария исследования; 2) сбор фактического материала по теме исследования; 3) подготовка полученной информации; 4) обработка информации; 5) анализ и описание результатов исследования^179. Эти этапы отражают практику конкретно-социологических исследований существующей организации управленческого труда, четко фиксируя вполне определенный круг задач каждого этапа исследования.

Соблюдение принципа поэтапности исследования обеспечивается в различных организационно-правовых формах. Широко практикуется контроль через подчиненные органы, личный контроль, с помощью специально созданных органов контроля за исполнением управленческих решений. При этом руководители исполнительных органов публичной власти могут требовать представление письменной информации о выполнении программы и календарного плана исследования, заслушивать отчеты и доклады исследователей на аппаратных совещаниях и на заседаниях коллегии. В случае необходимости они могут уточнять содержание методологического и процедурного разделов программы исследования, вносить изменения в календарный план, принимать решения о дополнительном финансировании научно-исследовательских работ.

На третьей стадии руководители исполнительных органов государственной и муниципальной власти осуществляют контроль по конечным результатам исследования организации управленческого труда, по качеству оценки ее уровня и эффективности. Перед утверждением отчета об исследовании они проверяют достоверность системы выборки единиц наблюдения, определяют соответствие методики, методологии и техники изучения организации управленческого труда объекту и предмету исследования, оценивают практическую значимость выводов и предложений. Последующий контроль в данном случае призван обеспечить внедрение научных результатов в деятельность исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления страны, предотвратить искажение выводов и предложений исследователей в процессе выработки и принятия управленческого решения^180. Без прагматической направленности любое исследование существующей организации управленческого труда теряет смысл, приводит к неоправданным затратам материальных и финансовых ресурсов.

Вопросы для самоконтроля

1. Что понимается под методологией научного исследования существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти?

2. Как правильно определить объект и предмет исследования организации управленческого труда?

3. Какие методы исследования существующей организации управленческого труда относятся к конкретно-социологическим методам?

4. В каких формах осуществляется опрос государственных и муниципальных служащих на предмет определения эффективности организации управленческого труда?

5. Какие проблемы организации управленческого труда можно исследовать с помощью самофотографии и фотографии рабочего дня?

6. В чем заключаются специфические особенности социологического наблюдения как метода исследования существующей организации управленческого труда?

7. Какие виды социальных экспериментов запрещено проводить в исполнительных органах государственной и муниципальной власти в целях исследования существующей организации управленческого труда?

8. Имеются ли такие проблемы организации управленческого труда, которые нельзя решать без длительного экспериментирования?

9. В чем проявляется роль руководителя исполнительных органов государственной или муниципальной власти в подготовке и проведении исследования существующей организации управленческого труда?

10. Какие выделяются стадии осуществления контроля за ходом исследования существующей организации управленческого труда?

Глава III

СОЗДАНИЕ НАУЧНО ОБОСНОВАННОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

3.1. Функциональная обусловленность системы исполнительных органов государственной и муниципальной власти

Часть любой административной машины

не служит решительно ничему —

это красота в чистом виде.

Ж. Элгози

В Российской Федерации сформировалась разветвленная многоуровневая система органов публичной власти, состоящая из множества элементов, связей и взаимодействий между ними и внешней средой, которые образуют присущую данной системе целостность, качественную определенность и целенаправленность^181. В горизонтальной плоскости системы выделяют в качестве самостоятельных по отношению ко всей системе элементов законодательные, исполнительные и судебные органы государственной власти Российской Федерации, а также органы прокуратуры. Вертикальный срез системы позволяет выделить в ее составе такие элементы, как федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Системный подход к исследованию органов публичной власти Российской Федерации позволяет решить две принципиально важные задачи НОУТ: спроектировать эффективную систему органов власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и определить оптимальную структуру в каждом ее звене.

Отправным началом для проектирования системы федеральных органов государственной власти России должно стать выявление объективного критерия определения ее оптимального состава и взаимосвязей всех элементов. Таким критерием могут служить функции государства, под которыми обычно понимают основные направления его деятельности по управлению обществом^182. В зависимости от количества и характера функций государства проектируют взаимосвязанную, четко согласованную систему федеральных органов государственной власти России. Она должна эффективно выполнять все функции государства, исключая параллелизм и дублирование в деятельности отдельных органов государственной власти. Степень соответствия спроектированной системы федеральных органов государственной власти составу и характеру функций государства, их своеобразному набору должны проверять методами моделирования, экспертных оценок, стендовых испытаний, путем длительного экспериментирования. Здесь надо действовать по принципу: семь раз отмерь – один раз отрежь. Иначе все усилия по внедрению достижений НОУТ в деятельность федеральных органов государственной власти не увенчаются успехом, уйдут в песок.

Аналогичным образом решается проблема проектирования оптимальной системы исполнительных органов государственной и муниципальной власти. Покажем это на примере одного из субъектов Российской Федерации.

В конституциях (уставах) субъектов РФ закрепляются основные задачи политического, хозяйственного и социально-культурного развития региона. Так, в Уставе (Основном законе) Омской области в качестве основных задач развития региона сформулированы:

• защита прав и свобод человека и гражданина (ст. 3);

• обеспечение достойной жизни и свободного развития человека (ст. 4);

• обеспечение комплексного развития территории (ст. 6);

• осуществление полномочий собственника в отношении объектов государственной собственности области как субъекта Российской Федерации (ст. 71);

• поддержка предпринимательства в социально значимых сферах деятельности и защита прав потребителей (ст. 73);

• поощрение инвестиционной деятельности (ст. 74);

• охрана окружающей природной среды и рациональное природопользование (ст. 6);

• создание и реформирование органов государственной власти (ст. 17);

• сотрудничество с другими субъектами РФ и зарубежными странами (ст. 13, 26);

• создание необходимых правовых, организационных и материально-технических условий для развития местного самоуправления (ст. 70);

• координация деятельности территориальных органов, подразделений и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, представленных в Омской области (ст. 50).

Задачи обусловливают появление, дифференциацию и интеграцию функций субъектов Российской Федерации, определяют их содержание. Насколько многочисленны и разнообразны задачи политического, хозяйственного и социально-культурного развития регионов РФ, настолько различны по своему содержанию и направленности их функции.

Задачи, обусловливающие функции субъектов Российской Федерации, возникают в процессе общественного развития. Проблема состоит в том, чтобы выяснить, появились ли соответствующие задачи в реальной жизни, носят ли они объективный характер или существуют только в нашем воображении. Лишь после решения этой проблемы задачи должны закрепляться в конституциях (уставах) субъектов РФ.

При создании эффективной системы исполнительных органов государственной власти субъектов РФ необходимо, прежде всего, добиться, чтобы каждая достаточно развитая и самостоятельная функция была обеспечена организационно, то есть имела своего непосредственного носителя (подсистему).

Однако сложность решения данной проблемы заключается в том, что каждой задаче не всегда соответствует самостоятельная функция. Анализ действующего законодательства и практики его применения показывает, что в реальной действительности часто возникают ситуации, когда одна задача вызывает к жизни несколько функций субъекта РФ и, напротив, когда множественность задач обусловливает возникновение и развитие лишь одной функции. В этой связи необходимо ввести такой дополнительный критерий разграничения функций, как предметы ведения субъекта РФ, которые дают реальное представление о сферах приложения компетенции и о тех объектах, в отношении которых должны осуществляться функции управления.

С учетом обоих критериев разграничения функций субъекта РФ можно показать, что задача охраны окружающей среды и рационального природопользования породила две самостоятельные функции. Одну из них можно назвать функцией охраны окружающей природной среды, а вторую – функцией рационального использования природных ресурсов. В специальной литературе считается доказанным, что охрана окружающей природной среды и рациональное использование природных ресурсов – различные сферы общественной практики, совершенно самостоятельные предметы ведения субъекта РФ, а стало быть, и самостоятельные объекты управления. Использование природных ресурсов представляет собой не что иное, как присвоение человеком посредством труда предметов природы для удовлетворения своих собственных потребностей и потребностей общества. Охрана природы призвана обеспечить сохранение благоприятной природной среды для нынешних и будущих поколений людей, непрерывное воспроизводство возобновимых ресурсов. «Рассмотрение мероприятий по охране природы, – как верно подметил крупнейший сибирский эколог И. П. Лаптев, – показывает, что она существенно отличается от большинства отраслей практики тем, что не занимается производством материальных или духовных ценностей, а лишь способствует этому производству, обеспечивая благоприятное состояние природных условий»183. Иначе говоря, охрана природы сводится к созданию таких условий, при которых человеческая деятельность не вносила бы в естественный ход природных процессов и явлений никаких необратимых изменений. «Не следует оказывать на воду, почву, горные породы и биотопы таких воздействий, – правильно считает Д. Л. Кествен, – при которых результаты, представляющиеся необходимыми и полезными сегодня, не были бы полезны и в отдаленном будущем»184.

Отсюда с логической последовательностью вытекает вывод, что использование природных ресурсов подразумевает действия человека, направленные на потребление естественных богатств. А охрана природы устанавливает границы деятельности людей по использованию природных ресурсов, нарушение которых препятствует самовозобновлению природы, наносит ей невосполнимый ущерб. Поэтому охрана природы и рациональное использование природных ресурсов представляют собой две совершенно самостоятельные функции^185.

Важнейшие задачи каждого субъекта РФ по защите прав и свобод человека и гражданина и по обеспечению им достойной жизни и свободного развития обусловили возникновение трех функций. На наш взгляд, их можно сформулировать следующим образом: 1) функция укрепления законности, охраны государственного и общественного порядка, защиты прав и свобод человека и гражданина; 2) культурно-воспитательная функция; 3) функция социальной защиты и охраны здоровья населения.

Не вызывает сомнений, что столь многогранные задачи, как обеспечение комплексного развития территории субъекта РФ, поддержка предпринимательства и поощрение инвестиционной деятельности находятся в тесном единстве. В процессе взаимодействия они вызвали к жизни такую важную функцию управления, как обеспечение комплексного развития территории. Объектом воздействия этой функции является производственная и социальная инфраструктура субъекта РФ.

С содержательной стороны функция комплексного развития территории субъекта РФ характеризуется такими действиями, как планирование или оформление пространства региона, устранение диспропорций в развитии экономики, прямая и косвенная поддержка предприятий и хозяйственных организаций, развитие информационных технологий, строительство дорог и других коммуникаций, обеспечение сбора налогов и иных платежей.

С учетом сказанного, можно сформулировать перечень функций субъекта РФ. В него необходимо включить, как представляется, следующие функции:

• создание и реформирование органов исполнительной власти;

• укрепление законности, охрана государственного и общественного порядка, защита прав и свобод человека и гражданина;

• культурно-воспитательная функция;

• социальной защиты и охраны здоровья населения;

• управление государственной собственностью;

• обеспечение комплексного развития территории;

• охрана окружающей природной среды;

• рациональное использование природных ресурсов;

• сотрудничество с другими субъектами РФ и зарубежными странами;

• создание необходимых правовых, организационных и материально-технических условий для развития местного самоуправления;

• координация деятельности территориальных органов, подразделений и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти.

Проектирование эффективной системы исполнительных органов государственной власти субъекта РФ на принципах НОУТ предполагает научно обоснованный подбор носителей функций (подсистем), устранение уже на этой стадии самой возможности возникновения параллелизма и дублирования в деятельности властных структур, роста численности и бюрократизации аппарата служащих, увеличения затрат общественно необходимого труда, расхода средств налогоплательщиков.

Наглядное представление о степени соответствия организационной системы исполнительных органов государственной власти субъекта РФ составу и характеру его функций можно получить на примере Омской области.

Согласно Уставу (Основному закону) Омской области руководителем региона является губернатор – председатель правительства Омской области. Двойственность, заложенная в его правовой статус, предопределила формирование неэффективной, бюрократической системы исполнительных органов государственной власти Омской области.

Для обеспечения работы губернатора – председателя правительства Омской области и определения основных направлений политики развития региона создан вспомогательно-технический аппарат. Он включает более 20 структурных подразделений. На содержание губернатора и его аппарата ежегодно тратится около 200 млн рублей^186.

Систему органов исполнительной власти Омской области возглавляет правительство. Оно представляет собой постоянно действующий высший исполнительный орган государственной власти региона^187. В его состав входят: губернатор – председатель правительства Омской области, два первых заместителя председателя правительства, пять заместителей и тринадцать министров. Если учесть, что при министерской системе управления заместители председателя правительства Омской области не осуществляют руководство взаимосвязанными отраслями и сферами политического, хозяйственного и социально-культурного строительства, то невольно придешь к выводу о явном переборе заместителей. Скорее всего, они были назначены руководителями министерств в ранге заместителя председателя правительства Омской области из ложно понятого чувства престижа, с нарушением правила народной мудрости, что «не место красит человека, а человек место».

Система органов исполнительной власти Омской области включает: правительство, министерства, главные управления, управления, иные органы исполнительной власти. Глубокий анализ организационной системы дает возможность четко определить, имеются ли у каждого органа исполнительной власти подведомственные объекты управления, способно ли правительство Омской области выполнять функции субъекта РФ, закрепленные в Уставе (Основном законе) области, насколько данные функции обеспечены организационно, имеют своих непосредственных носителей. Об этом можно судить по содержанию нижеследующей таблицы:

Таблица 2

Анализ состава подведомственных объектов управления, набора и характера функций субъекта РФ, системы региональных органов исполнительной власти показывает, что здесь имеются большие резервы для работы по обеспечению их более полного соответствия. В частности, в связи с реорганизацией системы органов исполнительной власти Омской области не совсем удачно подобраны носители основных функций региона, не сокращено число дублирующих структур, не обеспечены в организационном отношении такие важнейшие функции, как комплексное развитие территории, охрана окружающей природной среды, рациональное использование природных ресурсов, создание необходимых правовых, организационных и материально-технических условий для развития местного самоуправления.

В системе органов исполнительной власти Омской области созданы министерства, которые в силу своего правового статуса не смогут внести существенный вклад в реализацию функции комплексного развития территории региона. К их числу следует, в первую очередь, отнести Министерство развития транспортного комплекса и Министерство сельского хозяйства и продовольствия. Поскольку почти все предприятия транспорта и сельского хозяйства находятся в частной, муниципальной или федеральной собственности, то эти министерства не имеют подведомственных объектов управления и лишены какой-либо реальной возможности оказывать влияние на развитие соответствующих отраслей хозяйства. Местные министры по должности будут выступать в роли лоббистов интересов частных компаний, выколачивать у федеральных ведомств финансовые ресурсы для их развития, подменять органы местного самоуправления в организации работы коммунального транспорта.

Омская область относится к числу самых неблагополучных в экологическом отношении регионов России. Основными источниками загрязнения окружающей природной среды выступают теплоэнергетика, нефтеперерабатывающая промышленность, автомобильный транспорт. В г. Омске предельно допустимые концентрации вредных веществ в атмосферном воздухе превышены в 5–10 раз, а все его окрестности превращены в свалки производственных и бытовых отходов. В области не осталось ни одного чистого водоема, не устранена угроза загрязнения Иртыша ртутью, не обеспечена эффективная охрана лесов от незаконных порубок и пожаров. В этих условиях ослабление надведомственного государственного контроля за соблюдением требований экологического законодательства во всех сферах хозяйственной деятельности региона неизбежно приведет к катастрофическим последствиям. Тем не менее в Омской области функции регулирования отношений по природопользованию и охраны окружающей среды возложены на Министерство природных ресурсов и экологии. Как сказал бы в таком случае великий русский баснописец И. А. Крылов, «и щуку бросили в реку». По примеру федерального центра здесь объединили в одном ведомстве функции использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Такое министерство заинтересовано лишь в хозяйственном освоении природных богатств. Оно по определению не сможет заниматься охраной природы Прииртышья. В его деятельности неизбежно произойдет смещение акцента на хищническое использование природных ресурсов, что повлечет за собой гипертрофированное развитие природоемких отраслей, применение расточительных технологий, использование на производстве морально и физически устаревшего оборудования, расширение сырьевой составляющей в промышленности и строительстве. Не будет поставлен надежный барьер проектам строительства производственных объектов с устаревшей технологией, выпуску транспортных средств, оборудования и материалов, представляющих угрозу для окружающей природной среды. В конечном счете, это приведет к нарушению экологического равновесия на региональном уровне, деградации окружающей природной среды, подрыву здоровья населения. Природа, как разрушенная фабрика, перестанет воспроизводить естественные ресурсы, которые служат одним из важнейших факторов развития экономики, охраны здоровья людей, роста материального благосостояния и культурного уровня жизни населения.

Не способно решить ни одну сколько-нибудь значимую экологическую проблему в пределах своей отрасли и Министерство сельского хозяйства и продовольствия Омской области. Министерство, как и в мрачные годы административно-командной системы в нашей стране, навязывает аграриям применение на полях пестицидов (ядохимикатов) для подавления сорняков, болезней и вредителей сельскохозяйственных культур, а также минеральных удобрений для повышения плодородия почв.

Ядохимикаты стали главной причиной загрязнения почвы, водоемов, атмосферного воздуха, гибели животных и растений во всех сельскохозяйственных зонах. Некоторые из препаратов способны длительное время сохраняться в почве, накапливаться в жировых тканях домашних и диких животных. Это обусловливает поступление их в организм человека, что неизбежно вызывает острое и хроническое отравление, аллергические заболевания, изменяет иммунологическую реактивность организма, нарушает функции печени и сердечно-сосудистой системы, пагубно отражается на потомстве. В районах массового применения ядохимикатов наблюдается взрыв раковых заболеваний, появление на свет детей с серьезными физическими и психическими отклонениями.

Однако служащие Министерства сельского хозяйства и продовольствия Омской области, видимо, не слышали об экологически чистых технологиях производства сельскохозяйственной продукции. Эти технологии предполагают повышение культуры земледелия, внесение в почву органических удобрений, уничтожение сорной растительности агротехническими методами, сохранение в природе всего многообразия диких животных. В самой природе имеются все необходимые удобрения и совершенно безопасные для окружающей среды и здоровья человека естественные средства защиты растений.

Между тем в Республике Саха (Якутия) сформирована эффективная система надведомственного контроля по охране природы, полностью соответствующая требованиям НОУТ. Возглавляет ее Министерство охраны природы Республики Саха (Якутия), наделенное полномочиями устанавливать пределы использования природных ресурсов, превышение которых может привести к нарушению экологического равновесия на региональном уровне, подорвать самовосстановительные силы природы. Оно решительно пресекает чрезмерную алчность промышленных и сельскохозяйственных ведомств, государственных и частных компаний в сфере природопользования, попытки экономить средства на охране природы, жизни и здоровье людей.

Справедливости ради следует отметить, что высшей формой государственного и муниципального управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях является не регулирующее воздействие на подведомственные объекты, а управление экономическими, политическими и социальными ситуациями. Если, например, речь идет об управлении сельскохозяйственной ситуацией, то исполнительные органы государственной и муниципальной власти не оказывают регулирующего воздействия на акционерные общества, фермерские и личные хозяйства, а создают лишь благоприятные условия для развития сельского хозяйства. В Тюменской области Департамент сельского хозяйства обеспечивает закрепление молодежи на селе, создание привлекательных рабочих мест, строительство дорог и объектов социально-культурного назначения за счет всех источников финансирования, закупку у крестьянских хозяйств продукции сельского хозяйства по гарантированным ценам, без каких-либо посредников и перекупщиков, осуществляет выгодную кредитную политику. В благоприятных условиях сельское хозяйство региона развивается на принципах саморегулирования^188.

Министерство строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области полностью дублирует деятельность соответствующих органов местного самоуправления, что ставит под сомнение необходимость его существования.

Власть любого субъекта Российской Федерации не является суверенной государственной властью. Она представляет собой публичную «власть территориального объединения, пределы которой определяются федеральной Конституцией»189. Поэтому воспроизводить на региональном уровне систему органов исполнительной власти Российской Федерации некорректно, поскольку форма не будет соответствовать содержанию. Реформа органов исполнительной власти субъекта Федерации в данном случае приобретет налет какого-то гротеска, своеобразного восточного колорита, станет причиной расточительного расходования средств налогоплательщиков. В Омской области, например, отказ от комитетской системы управления и формирование вместо нее местного правительства и ряда министерств не привели к повышению эффективности управленческого труда, а лишь повлекли рост на сотни миллионов рублей расходов на содержание бюрократического аппарата.

С проблемой суверенитета тесно связана функция обеспечения государственной безопасности. В Конституции РФ об этой функции говорится применительно к государству в целом, что свидетельствует об отнесении ее к исключительному ведению Российской Федерации. Субъекты Федерации, не обладающие суверенитетом, в принципе не могут наделяться функциями и полномочиями по обеспечению государственной безопасности^190.

Вместе с тем анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации, проведенный учеными Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, показал, что нормы Конституции РФ о государственной безопасности не всегда соблюдаются. Они выявили самые различные варианты правового регулирования государственной безопасности на региональном уровне. Подчас вопросы безопасности относятся к сфере совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Далеко нередко руководители субъектов Российской Федерации наделяются вопреки Конституции РФ правом принимать необходимые меры по обеспечению государственной безопасности на территории региона. В конституциях и уставах иногда воспроизводятся без каких-либо изменений предметы ведения Российской Федерации в сфере государственной безопасности. Встречаются в их содержании и предписания, согласно которым субъекты Федерации участвуют в обеспечении безопасности и обороноспособности Российской Федерации^191. Но дальше всех в нарушении конституционной законности пошла Омская область, где был создан Совет безопасности^192.

К этому следует добавить, что в системе органов исполнительной власти субъектов РФ отсутствуют управленческие структуры по реализации такой важнейшей функции региона, как создание необходимых правовых, организационных и материально-технических условий для развития местного самоуправления. Возложение этой функции на маломощные секторы местного самоуправления орготделов вряд ли способствует ее эффективному осуществлению. Речь, скорее всего, надо вести о создании в системе органов исполнительной власти субъекта РФ самостоятельного структурного подразделения по реализации объективно необходимой функции региона за счет перераспределения общей штатной численности аппарата управления. Это поможет значительно быстрее преодолеть болезни роста местного самоуправления.

На основе единой методики осуществляется также проектирование эффективной системы исполнительных органов местного самоуправления Российской Федерации. Это можно показать на примере любого городского округа.

В региональных программах поддержки местного самоуправления, утвержденных исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и в уставах городских поселений сформулированы задачи развития муниципальных образований. Анализируя содержание этих документов, можно выделить следующие задачи, предопределяющие основные направления деятельности городского сообщества:

• формирование системы исполнительных органов городского самоуправления;

• управление городским хозяйством, материальными и финансовыми средствами;

• согласование деятельности неподведомственных предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории городского округа;

• обеспечение на территории городского округа прав и свобод граждан, закрепленных в Конституции РФ и федеральных законах;

• защита интересов и прав городского самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.

Перечисленным задачам соответствуют и функции городского самоуправления. К ним, по-нашему мнению, относятся: 1) функции нормотворчества; 2) формирование структуры исполнительных органов; 3) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 4) оперативное управление городским хозяйством, унитарными предприятиями и учреждениями, материальными и финансовыми средствами; 5) координационная функция; 6) обеспечение на территории городского округа прав и свобод граждан, закрепленных в Конституции РФ и федеральных законах; 7) представительство и защита интересов и прав городского самоуправления, гарантированных Конституцией и федеральными законами.

При создании научно-обоснованной системы исполнительных органов городского самоуправления необходимо прежде всего добиться, чтобы каждая функция управления была обеспечена организационно, то есть имела своего непосредственного носителя (структурное подразделение или отдельных исполнителей). Такой методологический подход позволяет предложить следующую примерную систему исполнительных органов местного самоуправления городского округа (табл. 3).

Таблица 3

Таким образом, проектирование эффективной системы исполнительных органов государственной и муниципальной власти России предполагает определение всех необходимых функций государства, субъекта РФ и муниципального образования, подбора на основе принципа соответствия их конкретных носителей, нахождение такой схемы или модели взаимодействия органов исполнительной власти, в рамках которой будут совместно выполняться отдельные функции для достижения общих целей.

3.2. Проектирование оптимальных управленческих структур в исполнительных органах государственной и муниципальной власти

Усложнять просто, упрощать сложно.

«Закон Мейера»

Под структурой исполнительного органа государственной или муниципальной власти понимается урегулированная нормами права совокупность всех его подразделений, схема распределения между ними функций и полномочий, система взаимоотношений этих подразделений. Структура создает относительно устойчивый, упорядоченный способ связи всех подразделений исполнительного органа публичной власти, придающий их взаимодействию в рамках внутренне расчлененной системы целостный характер^193. Она выступает в данном случае как форма распределения задач и полномочий по принятию управленческих решений между структурными подразделениями, составляющими организационную систему исполнительного органа государственной или муниципальной власти, направленную на осуществление его функций.

При проектировании оптимальной структуры исполнительного органа государственной или муниципальной власти требуется решить две принципиально важные задачи. Во-первых, необходимо четко определить иерархичность системы: число структурных подразделений, характер взаимосвязей между ними, степень централизации и децентрализации в управлении, объективные критерии разграничения системы на отдельные подсистемы (структурные подразделения). Во-вторых, надо хотя бы приблизительно подсчитать эффективность работы исполнительного органа публичной власти при различных вариантах формирования его структуры. Подсчет ведется по экономическим затратам на функционирование системы, ее структурной устойчивости, оперативности в принятии управленческих решений, способности адаптации к внешней среде и перестройке^194.

В проекте необходимо предусмотреть оптимальный, то есть достаточный для реализации функций управления набор структурных подразделений, точно определить место каждого из них в организационной структуре исполнительного органа государственной и муниципальной власти, правильно выбрать основные направления и формы их взаимодействия.

При распределении полномочий и ответственности между ними надо в принципе исключить ситуации, при которых одни функции управления вообще не будут выполняться, а другие будут выполняться сразу несколькими структурными подразделениями. Задача заключается в том, чтобы при относительно небольших материальных и финансовых затратах максимально обеспечить процесс реализации всех функций управления.

В исполнительных органах государственной и муниципальной власти могут формироваться горизонтальные и вертикальные структуры управления (рис. 1). Специалисты отмечают, что органы управления с горизонтальной организационной структурой обладает рядом преимуществ по сравнению с теми, которые имеют вертикальную структуру.

Рис. 1. Структуры управления

При горизонтальной структуре начальник руководит подчиненными непосредственно, что позволяет свести до минимума число иерархических ступеней управления, ускорить прохождение служебной информации, ввести жесткую систему соподчинения^195.

В исполнительных органах государственной и муниципальной власти с горизонтальной структурой управления каждое подразделение возглавляет наделенный соответствующими полномочиями руководитель, который несет персональную ответственность за осуществление управленческих функций. При этом каждый отдельный сотрудник или каждое управленческое звено подчиняется по всем служебным делам и во всех отношениях только одному руководителю. От него он получает необходимую информацию, служебные поручения и отчитывается перед ним о выполнении заданий. В таких органах публичной власти у каждого руководителя может быть по несколько подчиненных, но каждый подчиненный имеет только одного начальника, от которого он получает указания^196.

Горизонтальная структура управления достаточно логична и понятна каждому служащему. Она обеспечивает полную свободу контактов подчиненных с руководителем, повышает у служащих чувство ответственности за выполнение заданий, способствует улучшению взаимоотношений в коллективе. Однако ее можно внедрить лишь в органах местного самоуправления небольших муниципальных образований. В крупных государственных и муниципальных органах власти, призванных решать многоуровневые задачи, приходится прибегать к построению вертикальных структур управления.

Характерная особенность вертикальной структуры управления заключается в том, что руководитель имеет нескольких заместителей. Каждый из них специализируется на управлении отдельными отраслями и сферами жизни общества и государства, муниципального образования. В пределах своих полномочий он обязан самостоятельно решать все вопросы, отнесенные к его компетенции.

Вертикальная структура управления обеспечивает глубокую специализацию руководства. Однако каждый заместитель работает не со всем коллективом исполнителей, а только с руководителями структурных подразделений. В этой связи возникают дополнительные ступени управления, что затрудняет прохождение служебной информации, нередко искажает ее содержание и снижает ответственность работников за порученное дело.

В крупных государственных и муниципальных органах исполнительной власти России приходится, как правило, искать варианты оптимального сочетания горизонтальной и вертикальной структур управления. При таком подходе необходимо строго соблюдать на уровне структурных подразделений норму управляемости руководителя (15–20 человек)197. Всякие попытки занизить норму неизбежно приводят к дроблению самостоятельных подразделений исполнительного органа публичной власти на малые организационные единицы, к обязательной их перестройке на принципах вертикальной структуры.

Обобщение практики в исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа свидетельствует, что в их структурах часто создаются комитеты, в составе которых формируются пять-шесть отделов. Поскольку штатная численность комитета незначительна, то в каждом отделе работают по 2–3 исполнителя и один руководитель. Повсеместно формируются секторы, в каждом из которых трудится один сотрудник – заведующий.

Совершенно очевидно, что такие комитеты создаются не по объективным критериям, а на основе протекционизма, когда требуется пристроить своего человека на теплое место, дать хорошую хлебную должность.

Порочность подобных структур убедительно показал известный специалист по научной организации управления С. Ковалевски. «В вертикальных структурах, состоящих из малых групп, – пишет он, – у руководителя каждой ступени иерархической лестницы в непосредственном подчинении находится небольшое число лиц. Отсюда появляется естественная тенденция постоянного мелочного надзора за каждым работником, так как в противном случае руководителю очень часто пришлось бы признавать себя безработным, что содержало бы угрозу ликвидации занимаемой им должности»198. В этой связи руководители заняты главным образом чрезмерным, часто ненужным внесением поправок в подготовленные непосредственными исполнителями проекты служебных документов. Сперва вносит поправки начальник отдела, а затем председатель комитета.

Такой стиль руководства деморализует служащих, поскольку они твердо знают, что если их проект документа не поправит один начальник, то это определенно сделает другой. Исполнителей совершенно не устраивает принятый порядок, и они часто говорят о некотором «переборе» начальников. Решение проблемы заключается в том, чтобы работу служащих проверял только один из руководителей, а им необходимо предоставить возможность самостоятельно решать все вопросы, отнесенные к их компетенции^199.

Чрезмерное дробление организационных структур исполнительных органов государственной и муниципальной власти приводит к искажению служебной информации, так как информационные каналы становятся значительно длиннее и ее трансформация при переходе с одного уровня управления на другой претерпевает серьезные изменения. В результате исполнители не получают доброкачественной информации о характере деятельности руководителя, о положении дел, что приводит к принятию ошибочных решений. Но, главное, пожалуй, заключается в том, что на уровне структурных подразделений происходит трансформация целей управления. В обстановке неопределенности их коллективы начинают преследовать собственные цели, забывая, что главный смысл существования структурных подразделений состоит в содействии достижению целей руководителя исполнительного органа публичной власти, в котором они являются всего лишь составными элементами.

В малочисленных отделах и секторах структурных подразделений исполнительных органов государственной и муниципальной власти практически невозможно приспособить работу к индивидуальным способностям служащих. В них опытные работники вынуждены выполнять примитивные, шаблонные операции, а слабым приходится месяцами корпеть над решением простейших задач, заниматься составлением каких-то пустяковых бумаг. Между тем способные, энергичные и полные инициативы служащие плохо себя чувствуют, выполняя монотонную работу, и стремятся любым путем избежать ее.

Дробление организационных структур исполнительных органов государственной и муниципальной власти России на малочисленные группы отдаляет служащих от центра управления, что значительно снижает эффективность их работы, поскольку положительная реакция на нее обратно пропорциональна расстоянию между исполнителем и центром управления. В таких группах не удовлетворяется и потребность работников в общении, исчезает естественное стремление оценивать собственные способности, сравнивая себя с другими служащими. Вследствие ухода опытного и квалифицированного служащего из состава группы уровень работы внезапно резко снижается, поскольку свою квалификацию, свой богатый опыт ему некому было передавать^200.

Об отсутствии элементарных представлений о требованиях НОУТ к проектированию и формированию управленческих структур в исполнительных органах государственной и муниципальной власти можно судить по результатам сопоставления управленческих структур департаментов образования мэрий двух соседних городов – Новосибирска и Омска. Департамент образования мэрии Новосибирска состоит из восьми отделов, связанных между собой функциональными связями. На службе в департаменте занято 80 муниципальных служащих. Заведующие отделами, как и должно быть, в организационном отношении подчиняются начальнику департамента. При таком кадровом обеспечении департамент осуществляет управление муниципальными учреждениями образования, где обучаются 250 тыс. детей и подростков.

В департамент образования мэрии г. Омска входят 48 всевозможных управлений, отделов и секторов. Большинство из них дублируют работу друг друга, выполняют одинаковые или сходные функции. В его структуре сформированы, например, отдел аварийных и ремонтно-строительных работ и сектор подготовки ремонтно-строительных работ. Сами служащие плохо понимают, в чем заключается разница между функциями практически одинаковых структурных подразделений департамента образования мэрии г. Омска.

Энергоснабжением учреждений общего образования г. Омска занимаются сразу два сектора департамента: сектор надзора за теплоэнергетическим оборудованием и сектор контроля за потреблением энергоресурсов, хотя их служащие проверяют показатели одних и тех же приборов.

В управлении организационно-кадрового и документального обеспечения департамента по неизвестным причинам создан отдел управления персоналом. Наряду с ним сформированы такие отделы, как организационный, информационно-аналитический и по работе со служебными и распорядительными документами. Восемь секторов департамента решают вопросы финансов и бюджета, планируют расходы весьма скудных средств, выделенных на образование.

В департаменте трудятся 325 человек, которые осуществляют управление детскими садами и общеобразовательными учреждениями г. Омска, где числятся всего 134 тыс. детей и подростков^201

Нетрудно заметить, что такая управленческая структура департамента образования мэрии г. Омска похожа вплоть до полного слияния на «финансовые пирамиды», которые создаются в целях выкачивания средств населения. Разница лишь в том, что департамент занимается разбазариванием средств налогоплательщиков.

Выход из тупиковой ситуации заключается в строгом соблюдении требований НОУТ при проектировании и формировании структурных подразделений исполнительных органов государственной и муниципальной власти. Что касается уже сложившихся структур, то в первую очередь следует произвести интеграцию их малочисленных отделов и секторов, осуществляющих однородные функции, с одновременным сокращением штатов. Структура должна создавать условия, при которых каждый сотрудник мог бы применить свои знания и способности с максимальной пользой для дела. Она призвана обеспечить полную загрузку каждого работника, персонифицировать ответственность служащих, отделить технические операции от процесса управления, заложить организационные основы для разделения труда служащих^202. Таким требованиям в значительной степени отвечают исполнительные органы государственной и муниципальной власти, в организационных структурах которых недостатки вертикальной структуры управления из единого центра компенсируются достоинствами горизонтальных управленческих структур всех или большинства их подразделений. Речь по существу идет об оптимальном сочетании вертикальной и горизонтальной структур управления (рис. 2).

Рис. 2. Оптимальное сочетание вертикальной и горизонтальной структур управления

Структура исполнительных органов государственной и муниципальной власти России обусловлена комплексом объективных и субъективных факторов^203. Среди них, как уже отмечалось, принципиально важное значение имеют функции и объекты управления. Каждый орган исполнительной власти и его организационная структура связаны функциональными связями, то есть общими функциями и поэтому не могут существовать вне системы. Набор и характер функций не могут быть изменены по субъективному усмотрению его руководителя, ибо в противном случае неизбежно возникнет дисгармония с управляемым объектом, а следовательно, произойдет снижение и эффективности управления^204.

Воздействие объекта управления на организационную структуру органов государственной и муниципальной власти заключается в том, что усложнение подведомственных отраслей и сфер политического, хозяйственного и социально-культурного строительства закономерно вызывает усложнение структуры управления. В соответствии с требованиями НОУТ следует принимать необходимые меры, чтобы «возможно точнее воспроизвести в субъекте объект управления… Если управляющая система слишком проста и не отражает сущности объекта, она не способна эффективно управлять. Субъект управления должен просматривать все элементы объекта в их взаимосвязи, с тем чтобы иметь возможность воздействовать на них, с целью оптимального решения задачи»205. Вполне естественно, что это влияние осуществляется не само по себе, а через функции управления.

Реализация функций исполнительных органов государственной и муниципальной власти применительно к объектам управления обусловливает их конкретизацию в функциях структурных подразделений, практически организующих выполнение общих для каждого органа власти задач. Благодаря этому все структурные подразделения связаны между собой общностью функций и в то же время сохраняют свою автономность, что позволяет локализовать возможные ошибки и ограничить их влияние на результаты деятельности исполнительного органа публичной власти в целом^206.

Попытки сформировать в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России структурные подразделения, не связанные с ними общностью функций, приводят к дезорганизации системы управления, снижению ее эффективности. Так, например, в составе Министерства культуры Омской области сформирован отдел по национальной политике и религии. Но национальная политика должна пронизывать почти все отрасли и сферы хозяйственного и социально-культурного строительства, служить отправным началом для планирования комплексного развития региона. Поэтому самостоятельное структурное подразделение по национальной политике и религии должно быть не в Министерстве культуры, а в аппарате губернатора Омской области. Только тогда губернатор сможет вырабатывать эффективную национальную и государственно-религиозную политику Омской области, обязательную для всех министерств и ведомств, государственных и муниципальных учреждений. В противном случае национальная политика сведется к художественной самодеятельности, а государственно-религиозная выльется в обязательные коллективные походы атеистически убежденных руководителей области на торжественные богослужения по случаю больших праздников.

Для выполнения своих функций структурные подразделения исполнительных органов государственной и муниципальной власти наделяются определенной компетенцией, укомплектовываются кадрами, обеспечиваются материально-технической базой. Они служат важнейшей предпосылкой для эффективного взаимодействия всех структурных подразделений, оптимизации системы связей, скоординированности действий для достижения общей цели, повышения самостоятельности в принятии управленческих решений. Научно обоснованное определение полномочий всех структурных подразделений исполнительных органов публичной власти, обеспечение их соответствующими материальными возможностями, установление штатной численности этих подразделений с учетом профессиональной подготовки и специализации служащих закономерно повлекут сокращение иерархических ступеней управления и самих работников, обусловят повышение эффективности управленческого труда.

3.3. Научные основы замещения должностей в исполнительных органах государственной и муниципальной власти

Во главе управления должны стоять люди,

абсолютно наилучшие во всех отношениях.

Аристотель

Прежде чем поднимать осла на крышу,

подумай, как ты его будешь оттуда снимать.

Восточная мудрость

Низовой организационно-структурной единицей исполнительных органов государственной и муниципальной власти является должность. Она представляет собой учрежденную в установленном законом порядке структурную единицу исполнительного органа государственной власти или местного самоуправления, формируемого в соответствии с Конституцией РФ, конституцией (уставом) субъекта РФ, уставом муниципального образования с определенным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа публичной власти, строго очерченной ответственностью за исполнение этих обязанностей, которая содержится за счет соответствующего государственного либо местного бюджета^207.

Таким образом, существенными признаками понятия должности в исполнительных органах государственной и муниципальной власти, схваченных в легальном определении, является следующее: 1) должность – это структурная единица исполнительного органа государственной и муниципальной власти; 2) она учреждается в установленном законом порядке; 3) устанавливает круг обязанностей, соответствующий полномочиям исполнительного органа государственной или муниципальной власти; 4) включает денежное содержание и ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленных обязанностей^208.

Учреждение должности означает закрепление в нормативном акте ее официального наименования и целевого назначения, места должности в служебной иерархии и порядка ее замещения. Что касается объема полномочий по конкретной должности, то он определяется, как правило, руководителем того структурного подразделения, в составе которого она состоит^209.

Должностные полномочия являются производными от компетенции исполнительного органа государственной или муниципальной власти. Согласно требованиям НОУТ их необходимо формировать путем научно обоснованного перераспределения компетенции исполнительного органа публичной власти между его структурными подразделениями, а компетенции последних – по должностям внутри каждого из подразделений. Только в этом случае компетенция исполнительного органа публичной власти в целом, его структурных подразделений и всех служащих станет эффективным средством осуществления функций управления.

В отличие от других структурных подразделений исполнительных органов государственной и муниципальной власти России должность предназначена для одного служащего. В организационном отношении она состоит в его структурном подразделении. «Должность, – правильно отмечал Б. М. Лазарев, – предопределяет требования, предъявляемые к человеку, претендующему на ее занятие или уже занимающему ее, дает комплекс служебных и личных прав и обязанностей служащего»210. Она нацеливает соискателя должности или штатного служащего на приобретение необходимых знаний, выполнение определенной работы, занятие соответствующего места в служебной иерархии.

В федеральных законах, в законах субъектов РФ, в уставах муниципальных образований и в подзаконных нормативно-правовых актах сформулированы обширные перечни государственных и муниципальных должностей. Специалисты по административному и муниципальному праву обстоятельно проанализировали в своих научных трудах основания классификации должностей, охарактеризовали их правовой статус, рассмотрели организационно-правовые способы замещения должностей и порядок прохождения государственной и муниципальной службы в Российской Федерации^211.

Однако в учебном пособии по научной организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти можно ограничиться классификацией должностей в зависимости от объема и характера возложенных на них функциональных обязанностей. Именно такой подход позволит сформулировать объективные критерии подбора и расстановки кадров в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России, внедрить научно обоснованные системы повышения их квалификации.

В зависимости от объема и характера функциональных обязанностей все должности в исполнительных органах публичной власти подразделяются на руководящие должности, исполнительские должности и вспомогательно-технические должности.

Функциональные обязанности руководящей должности заключаются в:

• формулировке или выборе целей и задач деятельности исполнительного органа публичной власти;

• прогнозировании деятельности исполнительного органа государственной или муниципальной власти, состояния и динамики объектов управления;

• планировании работы исполнительного органа публичной власти;

• создании оптимальной организационной структуры исполнительного органа публичной власти;

• координации деятельности структурных подразделений и их служащих для достижения поставленных целей;

• принятии эффективных управленческих решений, организации их исполнения и осуществлении контроля за ходом реализации этих решений;

• руководстве коллегиальными органами исполнительного органа публичной власти;

• мотивации исполнительской деятельности служащих;

• формировании практики контактов руководителя с отдельными подчиненными, их группами и подразделениями;

• разрешении конфликтов между структурными подразделениями;

• управлении кадрами;

• использовании личного авторитета во всех случаях, когда чисто формального авторитета, связанного с прерогативами руководящей должности, явно недостаточно для решения сложных проблем.

Функциональные обязанности руководящей должности в исполнительных органах государственной и муниципальной власти по существу предопределяют квалификационные требования к кандидату на замещение этой должности. Но это не снимает проблему подбора кандидата на руководящую должность, поскольку в специальной литературе высказываются разные и подчас противоречивые мнения по вопросу о квалификационных требованиях к соискателю данной должности^212.

Отправным началом для снятия крайностей в понимании характера квалификационных требований к кандидату на руководящую должность в исполнительный орган государственной и муниципальной власти России может стать подразделение этих требований на обязательные и факультативные.

Обязательные требования закрепляются нормами федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и должны неукоснительно соблюдаться во всех исполнительных органах государственной и муниципальной власти страны. Их анализ показывает, что кандидат на руководящую должность государственной гражданской и муниципальной службы может быть только гражданином Российской Федерации, достичь 18-летнего возраста, владеть государственным языком, обладать дееспособностью, иметь профессиональное образование и необходимый стаж работы, знать Конституцию РФ и действующее законодательство применительно к исполнению соответствующих функциональных обязанностей.

К кандидату на руководящую должность государственной гражданской или муниципальной службы РФ предъявляются и такие серьезные требования, как отсутствие судимости и вступившего в законную силу решения суда о запрете занимать подобные должности в течение определенного времени, соответствующее состояние здоровья, прохождение процедуры допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, отсутствие близкого родства или свойства при отношениях непосредственной подчиненности или подконтрольности, наконец, согласие предоставить сведения о доходах и принадлежащем на праве собственности налогооблагаемом имуществе и обязательствах имущественного характера.

Все перечисленные требования, закрепленные в законах о государственной гражданской и муниципальной службе Российской Федерации, являются обязательными для кандидатов на любую должность. Однако в связи с чрезмерным усложнением жизни общества и государства для эффективного осуществления функциональных обязанностей руководящей должности требуются не только высшее профессиональное образование, но и многолетний опыт управленческой деятельности. Современный руководитель должен освоить теорию и практику управления, хорошо знать принципы научной организации труда, анализ бюджетно-финансовой деятельности, основы законодательства, а также передовой отечественный и зарубежный опыт. На получение основного и дополнительного профессионального образования уходят годы, что с неизбежностью влечет за собой естественное повышение среднего возраста руководящих работников исполнительных органов государственной и муниципальной власти. В силу этих причин не стоит серьезно говорить о возможностях молодого человека занять в свои 18 лет какую-либо руководящую должность. Принцип равного доступа граждан к государственной и муниципальной службе в России в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой имеет самодавлеющее значение.

К этому следует добавить, что между возрастным фактором и эффективностью деятельности руководителя нет прямой и однозначной связи. Трудами отечественных и зарубежных ученых удалось лишь установить, что возраст играет решающую роль только в приобретении профессионального и жизненного опыта, карьерном продвижении по службе, выработке собственного стиля руководства, принятии взвешенных решений. Но это не дает нам основания слепо копировать опыт Японии, где наиболее крупные руководящие должности обычно занимают люди зрелого или даже преклонного возраста. В противном случае мы рискуем скатиться в застойное болото советской геронтократии.

Характерным для законодательства нашей страны является то обстоятельство, что в перечень обязательных требований к кандидату на руководящую должность не включаются нравственные требования. Между тем Э. Нойманн, один из наиболее значительных сподвижников и последователей Карла Юнга, вполне резонно полагал, что безнравственный человек не может быть и хорошим профессионалом. «Некомпетентность политических деятелей, которая при жестоких и кровавых обстоятельствах стала очевидной для современного человека, – писал он, – обусловлена их человеческой несостоятельностью, то есть разрушением нравственных основ их психической структуры, которое приводит их к полному краху, когда необходимо принять серьезное решение. Быть может, в будущем тот факт, что ведущие политики нашего времени не обязаны подвергаться тестированию с целью определения их человеческих и моральных качеств, покажется столь же гротескным, как нам сегодня представляется назначение переносчика возбудителя дифтерии начальником детского отделения в больнице»213.

К сожалению, в современной литературе не уделяется достаточно серьезного внимания нравственным требованиям к кандидату на руководящую должность в органах государственной власти или органах местного самоуправления. Мало кто из отечественных ученых вспоминает, что в законодательстве царской России деятельность государственных служащих называлась не иначе как служением. Принципы светской государственной службы по своей сути приближались к принципам духовного, подвижнического служения^214.

Крупный русский государствовед Н. О. Куплевасский вполне обоснованно считал, что государственная власть сильна постольку, поскольку ее уважают граждане, а власть, в свою очередь, заслуживает уважения, пока она нравственна. Он справедливо указывал на нравственную связь между государственной властью и представляющих ее должностных лиц, которым вменяется в обязанность не умалять достоинство государственной власти. Автор по существу ставил знак равенства между нравственностью должностного лица и нравственностью государства, поэтому для него важное значение имели критерии качественного отбора лиц на государственную службу и закрепление этих критериев в законодательстве. Качество государственной власти, по его мнению, зависит от нравственных качеств лиц, управляющих государством^215.

Известный русский полицеист и теоретик социального и государственного управления И. Е. Андреевский считал, что при отборе кандидата на государственную службу обязательно надо удостовериться в высокой нравственности лица, твердо убедиться в отсутствии данных, показывающих его безнравственность^216. В современной России «многие ценности административной этики официально признаны в нормативных актах о государственной службе, однако они не могут навязываться служащим, поскольку свой выбор те должны делать сами, а затем отвечать за свои действия и поступки»217.

Факультативность нравственных требований к государственным и муниципальным служащим приводит к тому, что в исполнительные органы публичной власти приходят безответственные люди, которые стремятся использовать свое должностное положение в корыстных целях, беззастенчиво демонстрируют пренебрежение к законам, проявляют безразличное, зачастую неуважительное отношение к людям. Именно в чиновничьей среде зародились такие чисто воровские понятия, как «распил» бюджета, «откат», «коррупционная схема», «кошмарить бизнес», «закатать деньги в асфальт» и т. п. Между тем главным смыслом деятельности государственных и муниципальных служащих, получающих зарплату за счет налогоплательщиков, должно быть служение Отечеству, своему народу, человеку.

Законодательные требования к кандидату на руководящую должность исполнительных органов публичной власти государственной и муниципальной службы должны строго соблюдаться во всех учреждениях России. Но они вовсе не гарантируют эффективного осуществления функциональных обязанностей, закрепленных за руководящей должностью. В современных условиях на первое место по своей значимости выдвигаются, на наш взгляд, факультативные требования к кандидату на руководящую должность, которые значительно глубже раскрывают его деловые и личностные качества.

Справедливости ради следует отметить, что на факультативные требования к кандидату на руководящую должность обращалось серьезное внимание и при Советской власти. Однако эти требования сводились к членству в КПСС, преданности делу партии и революции, демонстративной приверженности идеям марксизма-ленинизма. Высоко ценились незаметные люди, которые всегда были на хорошем счету, отличались исключительной скромностью и никогда не высовывались. Исполнительность и послушание ставились намного выше, чем инициатива и творчество. Вызывали всеобщее подозрение нестандартные, оригинально мыслящие личности, предприимчивые и трудолюбивые люди, настоящие новаторы, часто вступающие в конфликт с консервативным окружением. Начальство и сослуживцы приписывали им отрицательные моральные качества: карьеризм, стяжательство и, само собой разумеется, партийную нескромность. На партийных собраниях их склоняли в атмосфере критики и самокритики, по-товарищески величая «шибко умными», «шибко грамотными», «скороспелыми выскочками», «дельцами», «рвачами», «толмудистами и начетчиками». Они не имели ни малейших шансов попасть в руководящую обойму^218.

В настоящее время необходимо определять и оценивать потенциальные возможности каждого претендента на руководящую должность в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России, устанавливать его положительные личностные характеристики, выявлять среди кандидатов лиц с нервно-психической неустойчивостью, корыстной мотивацией, сформировавшимися установками, которые противоречат интересам человека, общества и государства. Все это требует обязательного психодиагностического исследования, позволяющего раскрыть структуру личности, описать ее характерологические особенности, объективно оценить возможности кандидата выполнять функциональные обязанности руководящей должности государственной гражданской или муниципальной службы^219.

По данным Института диагностики менеджмента в Гамбурге, руководитель должен давать оценку управленческим решениям и действиям своих подчиненных, отличаться творческим, аналитическим и комплексным, системным мышлением^220.

Такой подход к оценке умственных способностей кандидата на руководящую должность заслуживает самого серьезного внимания. Но мы полагаем, что эти способности являются лишь частными признаками, характеризующими интеллект личности.

В отечественной и зарубежной литературе существует много определений интеллекта. Наиболее распространенным из них является следующее: «Интеллект – это относительно устойчивая структура умственных способностей, представляющая собой сплав опыта и знаний, наложенных на такие природные качества, как любознательность, изобретательность, сообразительность»221.

Интеллектуальное развитие личности характеризуется определенными способностями и умениями человека к самостоятельному мышлению и практической деятельности. Кандидат на руководящую должность в исполнительные органы государственной муниципальной власти России должен обладать способностью к анализу, синтезу, сравнению, сопоставлению, классификации и сериации. Он должен отличаться умением творчески применять полученные знания, группировать отдельные их элементы в новые, новаторские комбинации, эффективно включаться в жизнь коллектива, успешно приспосабливаться к окружающей социальной среде и жизненным обстоятельствам.

Об уровне интеллектуального развития человека можно судить по типу его памяти, умению кратко и четко излагать свои мысли, богатству словарного запаса, легкости оперирования информацией, скорости усвоения новых знаний и восприятия сложной ситуации, логичности мышления, особенностям пространственной и временной ориентации, способности продуктировать на основе имеющейся информации принципиально новую, делать аргументированные выводы.

Для определения уровня интеллектуального развития кандидата на руководящую должность в исполнительном органе государственной власти или местного самоуправления должна применяться целая система сложных тестов^222. Однако достаточно предложить кандидату раскрыть за три минуты типичную управленческую проблему, как можно сразу прийти к определенному выводу. Если соискатель руководящей должности в муках рождает каждое слово, тянет режущее слух «э-э-э», не может изложить мысль без этого обязательного «видите ли» или «знаете ли», то не стоит обременять его дальнейшими испытаниями^223. Поскольку мышление и речь взаимосвязаны, нетрудно установить, что он по своему интеллектуальному развитию явно не годится для руководящей должности.

В исполнительных органах государственной и муниципальной власти России должны быть представлены руководители, обладающие широким кругозором. Кругозор в данном случае подразумевает не только способность руководителя к стратегическому управлению (способность видеть перспективу перемен), но и способность к нахождению оптимальных решений по сложным проблемам сегодняшнего дня^224. Благодаря своему кругозору он сможет обеспечить разработку программы оптимизации деятельности исполнительного органа публичной власти.

Вполне естественно, что от руководителя нельзя требовать знания всех технологических тонкостей государственного или муниципального управления. «Но можно и должно, – правильно отмечал П. А. Сорокин, – каждому владеть всеми логическими и научными приемами, при наличии которых он мог бы «перерабатывать» любую «интеллектуальную пищу»225.

В психологии известны разные способы расширения своего кругозора. Один из них – использование ассоциаций при запоминании новой информации, хранении ее в памяти. Ассоциации в психологии – это связь, которая образуется при определенных условиях между рядом понятий, представлений, ощущений, событий. Такая связь проявляется в том, что при упоминании одних понятий или представлений из памяти всплывают другие. «С чем большим количеством фактов мы ассоциировали данный факт, – писал Д.-У. Джемс, – тем более прочно он задержан нашей памятью. Каждый из элементов ассоциации есть крючок, на котором факт висит и с помощью которого его можно выудить, когда он, так сказать, опустился на дно. Тайна хорошей памяти есть, таким образом, искусство образовывать многочисленные и разнородные ассоциации со всяким фактом, который мы желаем удержать в памяти»226.

Особую ценность для исполнительных органов государственной и муниципальной власти России, для общества в целом представляют руководители с оригинальным и даже парадоксальным стилем мышления. Только им под силу осмыслить принципиально новую политическую, экономическую и социальную ситуацию в стране, охватить своим разумом всю проблему в целом, принять адекватное, подчас неожиданное решение.

Однако в России почти не осталось высокоодаренных, ярких индивидуальностей, оригинально мыслящих личностей. В результате массовых репрессий в стране, ликвидации кулачества как класса, объявлении отечественной профессуры «полупаразитической прослойкой», насильственного насаждения в обществе «единственно правильной идеологии», привлечения к управлению государством кухарок и возведения в принцип известного правила житейской мудрости пескаря: «не высовывайся!» – был подорван генетический фонд нации, полностью разрушен тонкий социальный слой элиты^227.

По данным Ю. Завальского, для прогрессивного развития общества достаточно иметь хотя бы 1 % национальной элиты. Еще столетие назад Россия отличалась самым высоким коэффициентом элитности в мире, который по самым скромным подсчетам составлял 8 %. К национальной элите принадлежали не только высокообразованные представители дворянского сословия и творческой интеллигенции, но и смекалистые крестьяне, предприимчивые купцы, деятельные мещане. В 1917 году коэффициент элитности в России понизился до 2 %, а в 1980 году он уже составил всего 0,8 %228. Трагической реальностью стали обезличенность общества, полное игнорирование индивидуальной самобытности человека, превращения его в винтик советской государственной машины.

Результаты регулярного тестирования студентов юридических вузов Сибири, руководителей исполнительных органов государственной и муниципальной власти по методике Т. Дридзе убедительно свидетельствуют, что в нашей стране практически у каждого человека выработалась склонность мыслить стереотипами. По своей сущности стереотипы представляют собой стандартные наборы упрощенных представлений о сложных явлениях и объектах окружающей действительности, содержащие их одностороннее описание, принимаемое за полное. Они дают основанное на чужом мнении представление о том, с чем руководителю еще сталкиваться не приходилось, и этим в определенной степени облегчают ему ориентацию в окружающей действительности^229.

Вместе с тем стереотипы не отражают объективных изменений, происшедших в реальной жизни, что способствует формированию консерватизма в сознании и мышлении. В силу стереотипов мысль руководителя, независимо от его воли и сознания, идет по заранее известному, проторенному пути. В любых, даже принципиально новых, нестандартных ситуациях он мыслит шаблонно, готовыми блоками. В этой связи мало кто из руководителей может принять оптимальное, отражающее современные реалии, управленческое решение. На всех уровнях политического руководства, государственного и муниципального управления до сих пор принимаются решения, которые по своему характеру совершенно не отличаются от решений 60–80 годов прошлого столетия. В этом главная причина глубокого политического, экономического и духовного кризиса в России, катастрофического падения жизненного уровня населения, обострения межнациональных противоречий, повсеместного роста преступности. С помощью таких решений невозможно эффективно влиять на ситуацию в стране, проводить глубокие социально-экономические реформы, превращать труд миллионов людей из поденного в свободный, движимый личным материальным интересом и сознательной дисциплиной.

Мой многолетний опыт государственной службы свидетельствует, что все властные структуры России работают более-менее складно, пока сталкиваются со стандартными ситуациями. Как только случается что-то выходящее за рамки этих ситуаций, наступает паралич. Все служащие перестают что-либо делать и лишь ожидают команды сверху. Президенту России или Председателю Правительства РФ приходится переходить на режим «ручного управления», разрешать трудовые конфликты в п. Пикалево, давать указания о расследовании громких уголовных дел, наводить порядок на таможенных постах страны, заниматься тушением лесных пожаров, расследованием аварий на шахтах Кузбасса и т. п.

Особую опасность представляют стереотипы сознания и мышления в условиях кризисной, быстро меняющейся ситуации, когда руководителю требуется принимать управленческое решение в обстановке острого дефицита времени. Исследованиями английских психологов Н. Макворс и Д. Макворса установлена интереснейшая закономерность – если увеличить необходимость принятия решений в пять раз в данный отрезок времени, то количество ошибок возрастает в пятнадцать раз. Ученые объясняют это тем, что во внимание принимаются не фактические данные, а сложившиеся стереотипы. Обдумывать решение в такой ситуации просто нет времени, цепь умозаключений не строится, вместо нее вводится стереотип, отражающий не столько объективную реальность, сколько субъективное представление о ее характере^230.

Стереотипы служат серьезным препятствием для выработки множества вариантов решения нестандартной управленческой проблемы. В результате руководители исполнительных органов государственной и муниципальной власти лишены возможности выбрать оптимальное решение.

Кардинальные изменения в работе исполнительных органов публичной власти России наступят, когда на руководящие должности придут люди, которые не заражены стереотипами мышления и способны выработать всевозможные варианты решения даже самой сложной проблемной ситуации.

Для подтверждения этой мысли можно привести убедительный пример, хотя и взятый из несколько иной сферы общественной практики. «Как-то Томасу Эдисону, – рассказывает Л. Д. Кудряшова, – показали три варианта решения одного технического устройства и попросили придумать четвертый вариант. Эдисон, подумав некоторое время, предложил еще 48 вариантов. Ясно, что чем больше мы имеем вариантов решения какой-либо проблемы, тем более вероятно, что среди этих вариантов находится искомый оптимальный вариант»231.

Однако положение усугубляется тем, что старые стереотипы часто служат основой формирования новых, поскольку накопленная в результате обучения информация создает благоприятные условия для усвоения последующей. В этой связи вновь избранный или назначенный руководитель исполнительного органа публичной власти, склонный мыслить стереотипами, быстро вписывается в структуру коллектива, легко воспринимает ходячие стереотипы и начинает воспроизводить их на более высоком уровне, навязывая их своим подчиненным. Старая бюрократическая система воспроизводит самое себя.

Роковую роль сыграли стереотипы мышления и поведения чиновников в осуществлении экономической реформы в России. В начале 1994 года стало совершенно очевидно, что кроме рынка нашей уродливой экономике требуется десяток-другой настоящих локомотивов типа «Газпрома», которые будут тянуть за собой всю экономическую систему и тем самым обеспечивать ее развитие. Эту в общем-то правильную идею решили воплотить в виде мощных финансово-промышленных групп, фундаментом которых должны были служить сырьевые предприятия, а надстройкой – более сложные виды обрабатывающих производств.

По советским стереотипам идею объявили новым этапом глубокой социально-экономической реформы в России. Осуществление этой идеи поручили новым банкирам, которые по сравнению с «красными директорами» выглядели вроде бы предпочтительнее, поскольку они родились якобы на рынке и сделали себя сами.

По известной советской схеме новым олигархическим группам выделили в централизованном порядке огромные материальные и финансовые ресурсы. По существу, за бесценок им были переданы все сырьевые отрасли экономики России, ведущие предприятия перерабатывающей промышленности. Нигде и никогда не проводились конкурсы инвестиционных, технологических, социальных и экологических проектов. Собственность получили люди, которые умели лишь спекулировать валютой, разворовывать государственные кредиты и «кидать» вкладчиков. С помощью ГКО, липовых акций и множества других менее известных способов было налажено беспрецедентное по своим масштабам обворовывание общества. С точностью, да только наоборот, была проведена большевистскими методами экспроприация собственности.

В процессе переваривания государственной собственности в частный капитал произошло слияние олигархических групп и государственной власти, возникновение мафиозных структур с «крышами» в самых высоких инстанциях. Все вернулось на круги своя: олигархи в России стали субъектами централизованной, а отнюдь не рыночной экономики. Попавшая под их контроль самая важная часть экономики нашей страны представляет собой типичный заповедник централизованного хозяйства – на этой территории действуют лишь кланово-бюрократические отношения между субъектами власти и экономики, что было характерно для эпохи развитого социализма^232.

Как считают специалисты, стереотипы мышления и поведения иногда становились одной из причин заката и гибели великих империй. Так, более 15 столетий тому назад армия великой Римской империи в силу стереотипов в военном искусстве утратила свою былую эффективность. В новых исторических условиях она оставалась слишком иерархической, ее военачальники сплошь подбирались из правящей элиты без учета их боевого опыта, решения по руководству сражениями носили стандартный характер, за поведением подчиненных в бою осуществлялся жесткий контроль. Дисциплина в такой армии держалась только на страхе перед возможным наказанием – наказанием за риск, за инициативу, за самостоятельность в поступках. Армия стала не способной противостоять менее обученным военной науке варварам, совершенно свободным от стереотипов, восприимчивым к знаниям, к эксперименту, нововведениям в войсках^233.

К стереотипам близки по своей сущности психологические эффекты, наглядное представление о которых можно получить из содержания приведенной ниже таблицы.

Таблица 4^234

Психологические эффекты в той или иной степени присущи управленческой деятельности любого руководителя. Однако их чрезмерное усилие может привести к отрицательным результатам в работе исполнительных органов государственной и муниципальной власти. К тому же недобросовестные подчиненные, хорошо зная слабости и недостатки своего руководителя, могут предварительной информацией усиливать эффект ожидания, формировать из неугодного им служащего образ «гадкого утенка», а из себя – настоящего «нимбу», ангела во плоти.

Для государственной и муниципальной службы большое практическое значение имеет способность руководителей к абстрактному мышлению. Только в этом случае руководителю под силу увидеть всю проблему в целом, осмыслить ее во всех сложностях и взаимосвязях, выявить причины возникновения проблемы, спрогнозировать развитие ситуации, своевременно принять оптимальное и взвешенное решение.

Результаты наших многолетних исследований показывают, что в России чрезвычайно трудно подобрать кандидата на руководящую должность, способного к абстрактному мышлению. Объясняется это тем, что в наших общеобразовательных и профессиональных учебных учреждениях учебный процесс построен таким образом, чтобы молодой человек мог получить определенную сумму знаний. Приходится заучивать наизусть многочисленные определения различных понятий и категорий, запоминать статьи законов, корпеть над задачами с одновариантным решением, иссушать мозги сопроматом, истолковывать сложнейшие художественные произведения на основании давно опубликованных статей известных литературных критиков, бездумно повторять зады философских теорий. Говоря словами замечательного русского писателя Н. С. Лескова, в наших учебных учреждениях основной упор делают на «долбицу умножения». Совершенно не уделяется внимания развитию сообразительности молодого человека, формированию способностей самостоятельно думать, умению отвлекаться от несущественных признаков предмета или явления, его интеллекту и смекалке. Общество получает специалистов, способных мыслить лишь конкретными категориями. Поступая на руководящие должности в исполнительные органы государственной и муниципальной власти России, они не могут за деревьями разглядеть леса и вынуждены «кормиться» мелочевкой, дергать по пустякам своих подчиненных, загружать их второстепенными поручениями.

Положение усугубляется тем, что в России, вопреки мнению всего педагогического сообщества, введен в директивном порядке Единый государственный экзамен (ЕГЭ), позволяющий оценить лишь примитивный набор конкретных знаний, а не уровень развития личности. Откровенно игнорируется известная истина, что только систематическое чтение классической литературы развивает мышление, формирует культуру речи, умение владеть родным языком, пробуждает воображение, превращает в привычку навыки абстрагирования. Как какой-то неумолимый рок, на Россию надвигается девятый вал невежества, абсолютной безграмотности, способный похоронить страну, все живое, мыслящее.

Современные руководители в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России никогда не будут успешными, если они не обладают навыками системного мышления. Для руководителя важно научиться с помощью системного анализа выстраивать обобщенную модель проблемной ситуации, отображающую реальные связи между закономерно соединенными элементами, образующими определенную целостность, единство. Высшей приобретенной способностью руководителя следует считать привычку «переводить внимание на различные аспекты ситуации, тогда все аспекты вместе составляют общее ощущаемое единство ситуации»235.

Если проанализировать содержание управленческих решений, принимаемых на всех уровнях исполнительной власти России, то невольно придешь к выводу: в стране практически нет руководителей, сколько-нибудь способных к системному мышлению. Среднестатистический руководитель исполнительных органов государственной и муниципальной власти России, благодаря генетическим задаткам и нашему долбежному образованию, получил светлую голову, разгороженную на множество не сообщающихся между собой ячеек. В одной ячейке, как в привокзальной камере хранения, находится промышленность; в другой – культура; в третьей – лесное хозяйство; в четвертой – энергетика; в пятой – наука; в шестой – оленеводство и т. п. Поэтому принимаются управленческие решения с отраслевых позиций, совершенно не отражающие реальные связи между элементами проблемной ситуации в целом, а также внешней средой ее функционирования. Посредством таких решений урегулируется с горем пополам лишь один аспект проблемной ситуации, без учета ее целостности и единства, что в конечном счете приводит к хаосу и банкротству^236. Примеров тому так много, что даже трудно выбрать какие-либо из них.

В настоящее время на высоком политическом уровне принято решение о модернизации России. Предполагается совершить технический прорыв, произвести коренную перестройку экономических отношений, осуществить полную техническую реконструкцию народного хозяйства. Однако в отсталом обществе с низкой культурой производства, криминальным бизнесом, тотальной коррупцией государственного аппарата, закостенелой бюрократией, разрушенной системой образования и науки сделать это с чисто отраслевых позиций практически невозможно. Модернизацию, без которой у России нет будущего, способна провести только новая команда. Но для подготовки кадров новой команды надо перестроить систему общего и профессионального образования, поднять общую и производственную культуру, коренным образом изменить национальное сознание. Модернизацию следует начинать не с технологических и структурных реформ в сфере производства, а с повышения культуры населения. По своей сути модернизация – это функция культуры, осуществление которой может или способствовать быстрому экономическому, социальному и технологическому развитию страны, или, напротив, тормозить ее развитие. Только культура способна оживить наше общество, разбудить творческие силы народа. Это долгий и мучительный путь, но Россия обречена пройти его до конца.

Неспособность высших должностных лиц исполнительных органов государственной власти России к системному мышлению стала одной из главных причин провала административной реформы в стране. Вместо системного подхода к проведению реформы был избран структурно-функциональный принцип реорганизации системы федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была создана трехзвенная структура управления: министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Министерствам предписано вырабатывать политику государства в соответствующих областях, службам – осуществлять контрольные и надзорные функции, а федеральным агентствам – предоставлять от имени государства услуги, управлять имуществом, вести реестры и прочее^237.

Таким образом, в ходе проведения административной реформы были насильственно разорваны функциональные связи между министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, то есть их не наделили общими функциями по государственному управлению подведомственными отраслями и сферами политического, хозяйственного и социально-культурного строительства, что закономерно привело к разрушению системы управления, потере управляемости в целом.

В Омской области принята комплексная программа «Онкология». В ней предусмотрены ранняя диагностика онкологических заболеваний, оснащение специализированных лечебных учреждений новейшим оборудованием, повышение качества медицинских услуг. Но нет ни слова об обеспечении населения экологически чистыми продуктами питания, об отказе применения на полях области пестицидов (ядохимикатов) и минеральных удобрений, оздоровлении окружающей природной среды, которые являются главными причинами онкологических заболеваний. Более того, в Омской области дотируются закупки пестицидов и минеральных удобрений, что служит серьезным стимулом производства отравленных продуктов питания, роста онкологических заболеваний.

Дефицит системного мышления на политическом уровне приводит к прямо противоположным результатам, чем предусмотренным отраслевыми и комплексными программами. Коллективизация в СССР обернулась голодом и длящимся до сих пор кризисом сельского хозяйства. Индустриализация с упором исключительно на тяжелую промышленность привела к деградации легкой и пищевой промышленности, к зависимости от импорта товаров широкого потребления и продовольствия. Освоение Севера и Дальнего Востока за счет бесплатного труда заключенных сегодня оборачивается запустением огромных территорий, настоящей трагедией работающих там людей. Осушение торфяных болот при выполнении программ мелиорации стало причиной гибели рек и озер, высыхания колодцев и водозаборных колонок, катастрофических пожаров. Преимущественная ориентация научной и инженерной мысли на военные нужды аукнулась научным и технологическим отставанием практически во всех отраслях и сферах материального производства.

Исключительно ценным качеством руководителя является хорошо развитая интуиция, то есть мыслительная деятельность, протекаемая на уровне подсознания. Способность мыслить по интуиции формируется на основе богатого жизненного опыта и в результате систематической умственной работы. Руководитель непроизвольно усваивает самую разнообразную информацию, поступающую зачастую с помощью всех органов чувств, которую он мгновенно сортирует, анализирует и выдает в обобщенном виде в форме управленческого решения. Часто он сам затрудняется объяснить, почему, по каким критериям принято это решение, что повлияло на его интуитивные выводы: «Мне так кажется. Я так считаю». Интуиция практически всегда входит в качестве важной интеллектуальной части в состав управленческой деятельности руководителя. Особенно значительна ее роль в прогнозировании событий, в мыслительном процессе от гипотезы до принятия решения^238.

К кандидату на руководящую должность в исполнительные органы государственной и муниципальной власти России должны предъявляться и другие психологические требования. В их числе следует назвать темперамент, под которым понимаются индивидуальные психические свойства личности, придающие ее действию и поведению различную динамическую окраску, уравновешенность или запальчивость, общительность или замкнутость^239.

В зависимости от комбинации этих свойств психологи выделяют такие типы темперамента, как сангвинический, меланхолический, холерический и флегматический. Различия между ними обусловлены врожденными типами высшей нервной деятельности людей^240.

При подборе кадров на руководящие должности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России необходимо учитывать, что представители различных типов темперамента выбирают преимущественно те профессии, которые наиболее соответствуют их природным наклонностям. Причем люди порой сами не могут вразумительно объяснить, почему они предпочитают ту или иную профессию, поскольку их стремление к определенному виду деятельности имеет полуосознанный, сходный с влечением характер и отражает потребность человека получить удовлетворение в определенном виде активности. Оказание практической помощи человеку в освоении наиболее доступной для него профессии, подбор кадров с учетом оптимального соотношения различных типов темперамента и соответствующих видов социальной деятельности принесут большую пользу как отдельным индивидам, так и обществу в целом^241.

Психологи издавна заметили, что люди с флегматическим темпераментом практически не стремятся к занятию руководящей должности. Они ищут только спокойствия и беззаботной жизни. Им не под силу переносить длительные физические и умственные нагрузки, прибегать к оправданному риску, принимать решения в сложной ситуации. Малейшая неудача надолго выбивает их из колеи, чрезвычайно беспокоит и мучит, вызывает резкое снижение работоспособности. Даже при получении простых служебных заданий они испытывают неосознанную тревогу, тяжело и медленно думают, не проявляют инициативы и самостоятельности в их выполнении.

Незавидна участь и того коллектива служащих исполнительного органа публичной власти, во главе которого стоит руководитель с меланхолическим темпераментом. Для него характерны замкнутость, повышенная нервная чувствительность, низкая работоспособность, полнейший упадок сил при умственном напряжении и непродолжительном сне, созерцательность в восприятии реальной действительности, стремление к мыслительной жизни. Меланхолики могут быть неплохими исполнителями при умеренных физических и умственных нагрузках, благоприятном социально- психологическом климате в коллективе и хороших взаимоотношениях со своими сослуживцами.

Более подходящими для занятия руководящих должностей в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России психологи считают людей с сангвиническим или холерическим темпераментом.

Среди современных руководителей исполнительных органов публичной власти России чаще встречаются люди с сангвиническим темпераментом. Как представители сильного типа, они отличаются кипучей энергией, высокой работоспособностью, самостоятельностью и инициативой в принятии управленческих решений. Хотя сангвиники и не могут похвастаться большой рассудительностью, но они компенсируют этот недостаток хорошей коммуникабельностью, твердостью и решимостью в самых трудных ситуациях. Их темпераменту вполне соответствует организаторская деятельность, связанная с общением и взаимодействием со своими подчиненными и другими людьми.

Люди с холерическим темпераментом демонстрируют в своей повседневной деятельности самоуверенность и твердость, приверженность авторитарному стилю руководства, раз и навсегда заведенному порядку в труде и отдыхе. В их поступках и поведении иногда сквозит склонность к жестокости и насилию. По своему характеру они способны как на великие подвиги, так и на самые тяжкие преступления. Среди носителей данного темперамента наиболее часто встречаются настоящие лидеры, призванные по своей природе управлять и повелевать себе подобными^242. В странах с сильными демократическими традициями, отработанной системой замещения должностей в исполнительных органах государственной и муниципальной власти, с наличием эффективного механизма контроля за функционированием власти со стороны народа из них получаются прекрасные руководители. В тоталитарных государствах они концентрируют в своих руках всю полноту власти, которой не всегда умеют пользоваться.

Из всего сказанного с логической последовательностью вытекает вывод, что в личности кандидата на руководящую должность нельзя выделять и учитывать только профессиональную подготовку и социальные навыки, но нужно учитывать и биологическую структуру, то есть врожденные свойства и качества.

Особую осторожность при подборе кадров надо проявлять также к людям с сангвиническим и холерическим темпераментом, которые отличаются повышенным эмоциональным стилем восприятия реальной действительности. По мнению психологов, это качество личности служит прямым противопоказанием к занятию руководящей должности.

Эмоциональный руководитель выделяется в коллективе служащих исполнительного органа публичной власти повышенной чувственной реакцией на ситуацию, которая, как правило, мешает ее адекватному восприятию^243. Он страдает гипертрофированной мнительностью, чрезмерно заботится о своем имидже, болезненно реагирует на самые нелепые слухи, часто закатывает истерики подчиненным, принимает немотивированные решения, совершает непредсказуемые поступки. Своим неадекватным поведением он способен дезорганизовать работу всего коллектива служащих.

Еще большую опасность для нашего общества, для будущего России представляют руководители, зараженные социальным вирусом конформизма. Если перевести латинское слово «conformis» на русский язык, то оно означает приспособленчество, пассивное принятие существующего порядка вещей, господствующих мнений, бездумную поддержку позиции какой-либо корпорации, вышестоящего руководства или коллектива.

После государственного переворота в октябре 1917 года в России сложились самые благоприятные условия для формирования конформизма. Без преувеличения можно сказать, что страна превратилась в настоящую ферму по воспроизводству законченных конформистов. Под угрозой наказания было запрещено сомневаться в истинности марксизма-ленинизма, гениальности вождей, глубокой мудрости партийных решений, достоинствах советской демократии, скором пришествии коммунизма. Партия объявляла целые отрасли научных знаний буржуазной лженаукой, зачисляла выдающихся ученых в сонм мракобесов, предписывала, кого из писателей считать классиком, принимала решения об уничтожении или помещении в спецфонды «вредных» для народа книг, о запрете исполнения непонятных для трудящихся музыкальных произведений, о сносе бульдозером выставки абстрактной живописи. Все новое, оригинальное становилось подозрительным и немедленно клеймилось как карьеризм, стяжательство, личная нескромность или даже ревизионизм. За малейшее проявление инакомыслия виновных бросали в тюрьмы и лагеря, расстреливали, ссылали в гиблые места, помещали в психбольницы, увольняли с работы, выдворяли за границу, травили в печати и подвергали другим изощренным издевательствам. В этих условиях было спокойнее, результативнее и, главное, безопаснее уклоняться от принятия самостоятельного решения, так как любая инициатива всегда была связана с повышенным риском и угрозой наказания. Стало повседневной практикой ждать партийных директив и указаний, выполнять решения «сверху», прикрывая свою беспомощность рассуждениями о ленинском стиле коллективного руководства: «Мы тут с товарищами посоветовались и решили». На смену инициативным, творчески мыслящим личностям царской России пришли поколения отпетых конформистов.

Постановка в ряде высших учебных заведений Сибири социальных экспериментов по методике М. Шерифа, С. Аши, Р. Кратчфилда и А. Бодалева подтвердила наши многолетние наблюдения, что среди студентов юридических факультетов и вузов доля конформистов составляет 85–90 %. Мы подозреваем, что среди студентов других специальностей конформистов нисколько не меньше, а может быть, и больше.

В современной России конформизм проявляется в трех формах: в форме уступчивости, в форме одобрения и в форме повиновения.

Уступчивость представляет собой внешнее показное изменение поведения или убеждений служащего в результате реального или воображаемого давления вышестоящего руководителя или коллектива при одновременном сохранении служащим своего внутреннего несогласия с их действиями и поступками. Он уступает давлению сознательно, чтобы заслужить поощрение или избежать наказания.

Чрезмерная уступчивость руководителей исполнительных органов государственной и муниципальной власти России неизбежно приводит к экономическому и политическому застою в стране, к принятию управленческих решений без учета региональных и местных особенностей. В чисто человеческом плане она служит главной причиной раздвоения личности, формирования официальной и кухонной морали, вечного недовольства собой, наступления затяжных депрессий и нервных срывов.

Одобрение означает полный отказ от собственного мнения и убеждения, признание в результате социального давления действий и решений вышестоящего руководителя или коллектива единственно правильными и возможными в данной ситуации, публичное их восхваление как великого блага для общества и государства, для собственной управленческой структуры. Давление обычно осуществляется путем формирования в индивидуальном и общественном сознании образа мудрого и справедливого вождя, создания авторитета правящей партии как ума, чести и совести нашей эпохи, вселения надежды на счастливую жизнь «широких народных масс», готовых пожертвовать собой ради светлого будущего. Люди начинают верить, что они, в конце концов, выйдут победителями из борьбы при условии полной идентификации себя с идеалом, который превосходит их по всем статьям. Он даст им ценностную шкалу, которая четко разделит две категории поступков, мыслей, эмоций: одни разрешены, другие запрещены. Следуя установленным правилам, каждый человек может избежать конфликта, не противопоставлять себя обществу или коллективу. Он будет избавлен от бремени выбора, риска выделиться из толпы, отклониться от стандарта поведения. Это избавит его от множества моральных и психических страданий, от угрозы наказания^244.

Массовое одобрение предписаний «идеального» руководителя – верный симптом распада личности, превращения народа в толпу. Как справедливо подметил М. Мосс, в толпе нет индивидуумов. Они становятся деталями одной машины, спицами одного колеса, магическое кружение которого завораживает людей, парализует их волю, способность мыслить. В толпе все люди приходят в одинаковое движение, на всех лицах одна и та же маска, все голоса сливаются в одном крике. Каждый хочет видеть в толпе отражение своего желания, слышать из всех уст подтверждение своей убежденности, чувствовать себя захваченным без сопротивления всеобщей уверенностью в правоте великого дела, в достижении конечной цели^245.

Акции массового одобрения при тоталитарном коммунистическом режиме напоминали действия спущенной с цепи толпы, находящейся во власти инстинктов, без совести, без сдерживающих начал. Гигантский, орущий, истерический монстр одобрял грабеж чужой собственности, прозорливость и мудрость вождей, коллективизацию и уничтожение самых трудолюбивых и деятельных крестьян, массовые репрессии, травлю творческой интеллигенции, депортацию целых народов, пятилетние планы развития народного хозяйства страны, многочисленные решения партийных органов и т. п.

В настоящее время в России нет объективных причин для сохранения конформизма в форме одобрения. Тем не менее обществу так и не удалось полностью избавиться от синдрома одобрения. Он дает о себе знать на уровне исполнительных органов государственной и муниципальной власти, где до сих пор руководящие должности занимают представители старой партийной номенклатуры. Потребность колебаться вместе с курсом партии, одобрять действия новых вождей занозами застряли в их сознании, вошли в быт, в привычки. Скорее всего, они отомрут одновременно с естественной сменой поколений.

Повиновением называется безропотное подчинение человека незаконному или преступному приказу, отданному в явно выраженной форме.

Как гласит само название, незаконный приказ – это письменное или устное распоряжение руководителя исполнительного органа публичной власти, обращенное к своим подчиненным и требующее от них совершения определенных действий и поступков, запрещенных нормами действующего законодательства.

Преступный приказ обладает всеми признаками незаконного приказа, но отличается от него своими последствиями. Он существенно затрагивает имущественные интересы юридических и физических лиц, ущемляет права и свободы граждан, ставит под угрозу жизнь и здоровье человека^246.

Повиновение формируется главным образом под влиянием страха, насаждение которого возводится в ранг государственной политики. Такие условия возникли при тоталитарном коммунистическом режиме, когда люди боялись за свою жизнь, за жизнь своих близких и родных, за каждое неосторожно оброненное слово. Практически каждый день производились незаконные аресты, при допросах широко применялись истязания и пытки, возводились ложные обвинения, фабриковались уголовные дела, выносились внесудебные приговоры, тысячи людей расстреливались без суда и следствия. Все это послужило питательной средой для поддержания постоянного страха, на фоне которого повиновение стало массовым явлением, приобрело характер повальной эпидемии. В силу слепого повиновения сотрудники карательных органов СССР послали на мученическую смерть 20 миллионов невинных людей^247.

В посткоммунистической России произошли серьезные политические изменения: сложилась многопартийная система, рухнула монополия на средства массовой информации, утвердился идеологический плюрализм, карательные органы государства трансформировались в правоохранительные. Все это привело к отмиранию объективных причин массового повиновения как одной из форм конформизма. Теперь даже государственным и муниципальным служащим ничего, кроме потери карьеры, не угрожает. Но историческая летопись советского государства, сложившегося в начале ХХ века, оказывала и будет еще долго оказывать внешне незаметное, но пагубное влияние на жизнь народов России, на умы и сознание людей. Чувство страха дает о себе знать на уровне подсознания человека. Иначе чем можно объяснить, что в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России до сих пор отдаются и выполняются незаконные и преступные приказы, а в правоохранительных органах иногда возбуждаются или, напротив, прекращаются уголовные дела без должных на то оснований, по указанию сверху.

Люди, свободные от конформизма, сыграли решающую роль во всемирной истории, в становлении и развитии цивилизации. Трудно ошибиться в том, что именно они сделали выдающиеся научные и географические открытия, создали гениальные художественные и музыкальные произведения, стали основоположниками новых философских систем, провели судьбоносные экономические и государственные реформы, победоносно закончили самые кровопролитные войны. Прогресс человечества – это победа над конформизмом, рутиной и косностью.

Для подтверждения этой мысли можно привести тысячи примеров из самых разных отраслей общественной практики. Но ограничимся всем известным, хрестоматийным примером, самым, пожалуй, острым по накалу страстей, драматизму и психологической напряженности. Имеется в виду знаменитый военный совет в Филях, где все генералы русской армии высказались за решающее сражение под Москвой. На главнокомандующего М. И. Кутузова оказывалось огромное социальное давление в лице Императора России Александра I, высшего света страны, армии, всего русского народа. Никто не допускал мысли о сдаче Наполеону Москвы, Первопрестольной столицы Русского государства. Тем не менее он взял всю ответственность за судьбу России на свои плечи. «Господа, – сказал фельдмаршал Кутузов на военном совете, – я слышал ваши мнения. Некоторые будут не согласны со мной. Но я… властью, врученной мне моим государем и Отечеством, я – приказываю отступление»248.

В России рекомендации специалистов о необходимости проведения социальных экспериментов на предмет выявления конформизма у кандидатов на руководящие должности государственной и муниципальной службы остаются лишь благими пожеланиями. Между тем в США стало практикой проводить эксперименты в университетах и школах бизнеса, которые определяют многое в дальнейшей судьбе студентов и слушателей. На основании результатов эксперимента всех их подразделяют в зависимости от степени зараженности конформизмом на три группы: агрессивные, умеренные и пассивные.

Агрессивные считаются по американским меркам золотым фондом нации. Каждый из них, независимо от масштабов и форм социального давления, всегда принимает в экспериментальных условиях только самостоятельные решения, ни в коем случае не проявляет конформизма. Государство, благотворительные фонды и частные компании заинтересованы как можно раньше отобрать светлые головы, которые будут впоследствии мозгом страны и государства. Они готовы заключать с ними контракты, выплачивать крупные стипендии, необходимые для получения всестороннего образования. Затраты окупаются сторицей, поскольку из среды агрессивных выходят президенты США, руководители ведущих министерств и ведомств, президенты и директора крупнейших компаний, руководители исполнительных органов государственной власти штатов и местного самоуправления, видные военачальники, прокуроры и судьи, основоположники новых научных направлений, литературных и художественных школ.

Группа агрессивных даже в США составляет не более 25 %, хотя там уже свыше двухсот лет как сложились прекрасные условия для формирования независимых, оригинально мыслящих личностей, полностью свободных от конформизма^249.

Умеренные тоже могут принести большую пользу обществу и государству при условии, что они попадут в наиболее доступную для них сферу общественной практики, пройдут специализацию с учетом своих способностей и квалификации. Результаты социальных экспериментов свидетельствуют, что умеренные способны принимать в зависимости от сложности управленческой ситуации и быстроты изменения ее параметров от 30 до 50 % самостоятельных решений. Поэтому их рекомендуется назначать на должности исполнителей в органах публичной власти, в производственных и коммерческих структурах. Они не только добросовестно выполняют поручения своего начальника, но и проявляют при этом творчество и инициативу^250.

Представители группы пассивных, совершенно не способны самостоятельно принимать какие-либо решения. Именно их имел в виду С. Аша, когда говорил о недостатках американской системы образования. «То, что довольно интеллигентные и добросовестные молодые люди были готовы назвать белое черным, является, – по его мнению, – тревожным обстоятельством. Это поднимает ряд вопросов о наших методах образования и о ценностях, определяющих наше поведение»251.

Однако было бы неправильно утверждать, что представители самой многочисленной группы, которых условно называют пассивными, не способны принести пользы обществу. Они, безусловно, не годятся для руководящей деятельности. Но из этой категории лиц получаются прекрасные нотариусы и особенно бухгалтеры и кассиры. Как законченные конформисты они сомневаются буквально во всем, в том числе и в своем профессиональном мастерстве, что заставляет их на десять раз проверять правильность совершения сделки, наличия необходимых реквизитов на документе, достоверность каждой цифры, точность пересчета денег. По осторожности и перестраховке они превосходят платоновскую Федератовну, которая не доверяла ощущениям даже своего языка, а верила только своему уму да партии большевиков^252. Вполне естественно, что особая аккуратность и педантичность при выполнении своих функциональных обязанностей идут только на пользу дела, поскольку уменьшают до минимума число ошибок при удостоверении сделок, подведении балансов, выдаче зарплаты и снятии кассы^253.

Однако в современных условиях России нужны не столько послушные исполнители, сколько инициативные, творческие и ответственные лидеры на федеральном, региональном и муниципальном уровнях исполнительной власти, совершенно не зараженные вирусом конформизма.

К числу факультативных, но очень важных требований к кандидату на руководящую должность в исполнительных органах государственной и муниципальной власти относятся социальные навыки и квалификационные характеристики субъективного отношения к службе.

Социальные навыки представляют собой приобретенные в процессе практической деятельности способности и привычки руководить коллективом, принимать эффективные решения. Соотношение навыков и знаний заключается в том, что навыки работы руководителя могут быть приобретены и умножены в процессе управленческой деятельности, а знания – при систематической учебе, их периодическом пополнении.

В состав социальных навыков руководителя можно включить, на наш взгляд, следующие способности и привычки:

• умение владеть собой и эффективно распоряжаться своим временем;

• четко определять цели и приоритетные направления работы коллектива служащих;

• постоянно повышать свою квалификацию, развивать творческие способности, овладевать новыми методами управления;

• быстро и гибко реагировать на изменение управленческой ситуации;

• эффективно и быстро решать возникающие проблемы;

• умение обеспечить подбор и расстановку кадров, правильно распределить предметы ведения и служебные полномочия;

• обладать коммуникабельными способностями, силой убеждения и напористостью, позволяющими пройти путь от задуманного к сделанному, не увязая в пучине анализа;

• способность налаживать в процессе повседневной деятельности эффективное сотрудничество между служащими;

• создавать для решения сложных проблем группы мозгового штурма;

• умение организовать контроль;

• способность судить по поведению подчиненных о собственном стиле руководства.

В столь обширном перечне социальных навыков руководителя одним из главных, на наш взгляд, является способность налаживать эффективное сотрудничество между служащими исполнительного органа публичной власти. В условиях советской административно-командной системы можно было назначать кандидата из номенклатурной обоймы на любую государственную должность, не считаясь с его чувствами и желаниями, а также с отношением к этому других людей, давать ему поручения в форме приказов. Сегодня этого делать уже нельзя, поскольку условия, в которых приходится действовать руководителю, принципиально изменились. Руководитель должен чутко реагировать на настроения и мнения служащих коллектива, обладать способностью убеждать, стремясь добиться поддержки своих решений и избранного им курса управления.

Можно с определенной долей оптимизма утверждать, что современные руководители повернулись лицом к коллективу служащих и действуют исходя из необходимости перемен в организации управления. Конечный успех этих перемен можно обеспечить, лишь принимая во внимание интересы и потребности служащих. Поэтому налаживание эффективного сотрудничества – это не роскошь, а полезный инструмент, необходимый для того, чтобы знать и воспринимать различные мнения, способствующие постановке новых целей деятельности управленческой структуры, которые затем со всей определенностью должны быть доведены до внешнего мира. Это будет расширять социальную базу поддержки руководителя как в коллективе служащих, так и среди местного населения^254.

Квалификационные характеристики субъективного отношения к службе включают мотивы и установки кандидата на руководящую должность в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России, его стремление к лидерству в коллективе. Идеальным является вариант, когда соискатель руководящей должности намерен обеспечить в своей практической деятельности оптимальное сочетание личных и служебных интересов, сделать блестящую карьеру путем достижения главных целей работы исполнительного органа публичной власти. Однако совершенно очевидно, что лидер никогда не состоится без:

• организаторских способностей;

• умения убеждать в своей правоте коллектив служащих;

• здорового оптимизма;

• гибкости в принятии управленческих решений;

• ответственности за собственное слово и обещание;

• умения найти подход к каждому своему подчиненному и создать доброжелательную атмосферу в коллективе;

• желания вникнуть в проблемы работы структурных подразделений исполнительного органа публичной власти и своих подчиненных, умения помочь им выйти из сложной ситуации.

Функциональные обязанности исполнительской должности в органах государственной и муниципальной власти России заключаются в:

• реализации общих планов работы исполнительного органа публичной власти, в применении их к деятельности соответствующих структурных подразделений;

• квалифицированной проработке вопросов для своего руководителя;

• подготовке проектов управленческих решений;

• точном и неуклонном выполнении поручений руководителя;

• самостоятельном принятии решений по всем вопросам, отнесенным к компетенции служащего.

Таким образом, функциональные обязанности исполнительской должности значительно уже по своему содержанию, чем руководящей. Поэтому квалификационные требования к кандидату на ее замещение не являются столь жесткими, как к соискателю руководящей должности.

Все исполнители в органах государственной и муниципальной власти профессионально занимаются преимущественно сложными видами умственного труда. Они должны вырабатывать и предлагать наилучшие решения технических, экономических, организационных, социальных и других задач как текущего, так и перспективного характера. Для этого требуется, как правило, высшее образование. Однако полученное образование как критерий отнесения к кадрам исполнителей не следует, по-нашему мнению, абсолютизировать, поскольку лица со средним специальным образованием, но с большим опытом практической работы могут успешно решать поставленные задачи, выполнять функциональные обязанности. Кроме того, использование образования в качестве критерия подбора кандидатов на исполнительские должности в органах государственной и муниципальной власти России подчас довольно условно, так как эти кадры могут иметь специализацию, отличающуюся от профиля полученной ими подготовки. Но к исполнителям, кроме обязательных требований, предъявляются и некоторые дополнительные. Они должны отличаться исключительной дисциплинированностью, аккуратностью при выполнении поручений руководителя, проявлять инициативу и творческий подход при решении конкретных задач.

В категорию функциональных обязанностей вспомогательно-технической должности включается:

• своевременное обеспечение руководителей и специалистов информацией, необходимой и достаточной для принятия оптимальных решений и организации их выполнения;

• подготовка и оформление различных документов, фиксирующих управленческие операции;

• обеспечение высокого качества выполнения технических работ, сокращение ресурсов и времени на осуществление операций по обслуживанию процесса управления;

• создание комфортных условий для работы государственных и муниципальных служащих, обеспечение их транспортными средствами, необходимой оргтехникой и канцелярскими принадлежностями.

Соответственно к кандидатам на вспомогательно-техническую должность предъявляются такие требования, как наличие среднего специального образования и необходимого опыта работы, глубокое знание делопроизводства, владение стенографией, умение хорошо работать на компьютере, быстро дать справку исполнителю, оперативно решать вопросы материально-технического обеспечения процесса управления. Но поскольку в исполнительных органах государственной и муниципальной власти штатным расписанием предусмотрены различные по своему профилю вспомогательно-технические должности, то вполне естественно, что эти требования варьируются в зависимости от назначения конкретной должности.

Серьезное влияние на организацию управленческого труда в исполнительных органах публичной власти России оказывают способы замещения вакантной должности. В зависимости от характера должности нормами действующего законодательства установлены такие способы ее замещения, как выборы, назначение, зачисление и конкурс^255.

Выборы применяются для замещения высших руководящих должностей в стране и в муниципальных образованиях. Этот способ является исключительно эффективным в странах с мощной рыночной экономикой, развитой политической системой, прочными демократическими традициями, высокой правовой культурой. В США, например, на уровне штатов и муниципальных образований почти все руководящие должности замещаются путем выборов^256. Тем не менее гражданам США удается избирать на эти должности настоящих профессионалов, специалистов высочайшего класса. На должность генерального атторнея штата, к слову сказать, будет обязательно избран профессиональный юрист, на должность казначея – крупный специалист по бюджету и финансам. На должность уполномоченного по делам просвещения – известный деятель культуры или образования. В США никому в голову не придет совершенно дикая мысль баллотироваться на руководящую должность, не имея специального образования и необходимого опыта работы. Тем более избиратели в силу своей общей и правовой культуры наверняка не проголосуют за дилетанта, слабо представляющего особенности той или иной отрасли управления.

В России, где отсутствуют рыночная экономика, гражданское общество, развитая политическая система и высокая правовая культура, выборы как способ замещения высших руководящих должностей государственной и муниципальной службы имеют больше недостатков, чем достоинств. В стране становится практикой избирать на высшие руководящие должности в крупных городах совершенно некомпетентных людей, которые на полном серьезе заявляют в своих предвыборных программах о намерении расширить «красный пояс» России, активизировать борьбу с «оккупационным режимом», построить социализм с «человеческим лицом» на муниципальном уровне. В результате выборов на руководящих должностях муниципальных образований нередко оказываются люди, совершенно не имеющие опыта хозяйственной работы, которые не способны организовать труд коллектива даже небольшого предприятия. Это резко снижает эффективность исполнительной вертикали в России, тормозит проведение экономических и социальных реформ, создает угрозу распада страны.

Выход из сложившейся ситуации заключается, на наш взгляд, в оптимальном сочетании принципов выборности и назначаемости высших должностных лиц России, субъектов РФ и муниципальных образований. В переходный период от тоталитарного коммунистического режима к демократии следует, видимо, избирать только Президента Российской Федерации, высших должностных лиц субъектов РФ и муниципальных образований. Полностью выборными должны оставаться представительные органы государственной власти и местного самоуправления. Вполне естественно, что это потребует внесения серьезных изменений в действующее законодательство.

Наиболее распространенным способом замещения руководящих должностей в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России является назначение. Согласно действующему законодательству назначаются заместители руководителя учреждения, а также руководители всех структурных подразделений.

Назначение как способ замещения руководящих должностей в сфере государственной и муниципальной службы России имеет ряд преимуществ по сравнению с выборами. Он позволяет осуществлять подбор кандидатов на должность из неограниченного круга лиц, используя возможность их перевода из одного органа публичной власти в другой, из одного региона страны – в другой. Сам процесс подбора кандидатов должен включать, с точки зрения НОУТ, следующие стадии:

• сбор информации о возможных кандидатах;

• анализ и обработку полученной информации;

• оценку качеств кандидатов в соответствии с научно обоснованными критериями отбора;

• составление письменных отзывов на каждого из кандидатов;

• сравнение качеств кандидата с квалификационными требованиями по конкретной должности;

• сопоставление кандидатов друг с другом по деловым и личностным качествам и выбор наиболее достойного для занятия должности^257.

Однако преимущества назначения на руководящие должности в системе исполнительных органов государственной и муниципальной власти страны могут быть сведены на нет при сознательном нарушении объективных критериев подбора и расстановки кадров. В современной России в принципы кадровой политики возведены старые партийные связи, личная преданность руководителю, знакомство и протекционизм. Поэтому вполне закономерно, что в Правительстве РФ, которое возглавлял М. М. Касьянов, представители старой партийной номенклатуры составляли 78 % от общей численности ответственных работников, в администрациях краев и областей – 86,3 %, а в бывших автономных республиках – 100 %. Перефразируя известное высказывание нашего отечественного златоуста В. С. Черномырдина, можно сказать: «Как ни формируй администрацию области, а все равно получится обком КПСС».

В порядке зачисления замещаются исполнительские и вспомогательно-технические должности государственной и муниципальной службы. На этих должностях проходят службу рядовые сотрудники исполнительного органа публичной власти, не имеющие в своем подчинении других лиц. При их зачислении чаще всего недооцениваются критерии подбора и расстановки кадров, деловые и личностные качества кандидатов, что отрицательно сказывается на эффективности работы властной структуры в целом.

Конкурс как способ замещения должности в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России предполагает организацию и проведение соревнования между кандидатами, претендующими на эту должность. Преимущества конкурса заключаются в том, что в соревновании за право занять вакантную должность может участвовать неограниченный круг лиц. Сам конкурс проходит на принципе состязательности кандидатов, в условиях открытости и гласности. Итоги конкурса имеют юридическую силу по объявлении результатов голосования, на основе чего с победителем заключается контракт на прохождение службы.

В конкурсе выделяется несколько относительно самостоятельных стадий:

• объявление конкурса с указанием квалификационных требований, необходимых для занятия вакантной должности;

• прием в установленные сроки документов на конкурс;

• создание конкурсной комиссии исполнительного органа публичной власти;

• организация и проведение конкурса;

• голосование и подведение итогов конкурса;

• заключение контракта на прохождение службы.

Строгое соблюдение всех стадий конкурса позволяет обеспечить беспристрастность и объективность при выявлении наиболее достойного кандидата на вакантную должность. Но конкурсу, как впрочем, и любому способу замещения должности в исполнительных органах государственной и муниципальной власти, присущи и определенные недостатки. Главный из них заключается в том, что с помощью конкурса невозможно сформировать команду единомышленников, которая крайне необходима для слаженной работы всего коллектива служащих. В то же время для непосредственных руководителей исполнительных органов публичной власти России конкурс может преподнести неприятный сюрприз, когда на службу придут люди умнее и способнее их. Поэтому они весьма настороженно относятся к конкурсу как способу замещения вакантных должностей.

В нашей стране, насколько известно, только один С. В. Кириенко, бывший полномочный представитель Президента РФ по Приволжскому федеральному округу, сформировал свою команду на принципах конкурсного отбора. Своим решением он назначил конкурс и опубликовал его условия в Интернете и других средствах массовой информации. Благодаря гласности и открытости конкурса в нем приняло участие 5338 человек, из которых было отобрано по деловым и личностным качествам 25 кандидатов на государственную службу^258.

Таким образом, новейшие достижения НОУТ и смежных научных дисциплин позволяют уже в современный период обеспечить замещение должностей в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России высококвалифицированными специалистами, способными эффективно осуществлять свои функциональные обязанности, принимать оптимальные решения по регулированию экономических и социальных процессов.

3.4. Профессиональное образование государственных и муниципальных служащих

Искусство управления состоит в том,

чтобы не позволять людям

состариться в своей должности.

Наполеон Бонапарт

Эффективность управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России зависит в первую очередь от уровня подготовки государственных и муниципальных служащих. До последнего времени в государственный стандарт подготовки кадров по специальности «Государственное и муниципальное управление» входили учебные дисциплины, формирующие высокий профессионализм, государственное мышление, правовую культуру, нравственные качества личности, чувство служебного долга. Тем не менее кадровый состав органов государственной и муниципальной власти России не стал инновационным. По официальным оценкам, он остается тормозом социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентноспособности^259.

Новый образовательный стандарт подготовки специалистов по государственному и муниципальному управлению предписывает вузам формировать в процессе обучения компетентных выпускников. В данном случае понятием «компетентность» обозначаются интегральные качества личности, которые проявляются в способности и готовности к профессиональной деятельности, основанной на знаниях и опыте, приобретенных в процессе обучения и социальной адаптации и ориентированных на самостоятельную и успешную работу^260. В структуру компетентности входят пять групп ключевых компетенций, предложенных экспертами Совета Европы по образованию: 1) политические и социальные компетенции; 2) компетенции толерантности; 3) лингвистические компетенции; 4) информационно-аналитические компетенции; 5) компетенции по усвоению новых знаний.

Политические и социальные компетенции представляют собой способности лица принимать управленческие решения, брать на себя ответственность, поддерживать благоприятный социально-психологический климат в коллективе служащих, разрешать конфликты, проводить политику по демократизации общества и государства.

Компетенции толерантности характеризуют такое свойство личности, как терпимость к людям других культур, чужим мнениям, верованиям, идеям и поведению. Они препятствуют возникновению в обществе расизма и ксенофобии, формированию климата нетерпимости.

Лингвистические компетенции охватывают навыки и умение специалиста продуктивно общаться с людьми посредством устной и письменной речи, свободно владеть несколькими иностранными языками.

Информационно-аналитические компетенции специалиста предполагают овладение им в полном объеме современными информационными технологиями, методикой моделирования экономических и социальных процессов, системного анализа и критической оценки служебной и иной информации.

Компетенции по усвоению новых знаний можно рассматривать как приобретенное студентом в процессе обучения в вузе дарование, склонность к непрерывному повышению своего профессионального уровня, познанию различных сторон государственной и общественной жизни. Теперь уже стали хрестоматийными утверждения, что добрая половина знаний, полученных специалистами за время учебы в высшем учебном учреждении, устаревает в течение первых пяти лет. Если у них не сформировались потребности повторять, обновлять и расширять свои знания, то неизбежно наступит профессиональная деградация, что, в конечном счете, приведет к снижению эффективности управления.

Достижение заложенных в образовательном стандарте результатов позволит сформировать кадровый резерв для замещения должностей в аппарате исполнительных органов государственной и муниципальной власти компетентными специалистами. Таким специалистам будет под силу просматривать все элементы проблемной ситуации на федеральном, региональном или муниципальном уровнях в их сложной взаимосвязи, принимать неординарные управленческие решения по ее урегулированию, переводу в более благоприятное состояние.

Однако какие бы глубокие знания ни получали выпускники вузов России по специальности «Государственное и муниципальное управление», служащим исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления не обойтись без повышения квалификации. Как отмечалось в постановлении Правительства Российской Федерации от 7 октября 1996 г. «Об организации работы в области кадров для рыночной экономики», руководящим кадрам и специалистам не достает компетентности, управленческой культуры, психологической устойчивости, умения работать в кризисных и экстремальных ситуациях. Сформировавшиеся в прежних условиях управления и хозяйствования традиции, знания, умения и навыки значительной части руководителей и специалистов стали существенным тормозом экономических и организационных нововведений^261. Современная экономическая, социальная и политическая ситуация выдвигает совершенно иные, чем прежде, требования к государственным и муниципальным служащим, к содержанию их профессионального образования. Поэтому они должны регулярно проходить переподготовку, повышать свою квалификацию, подтверждать ее перед авторитетной аттестационной комиссией.

Опыт зарубежных стран в деле повышения квалификации государственных и муниципальных служащих свидетельствует, что намного выгоднее проводить в учреждении постоянную работу по поддержанию профессиональной компетентности своих сотрудников, чем нанимать новых, пусть даже более подготовленных специалистов. Более целесообразным считается использование своих служащих (после их соответствующей подготовки) для заполнения вакансий, чем приглашать специалистов со стороны с последующей их адаптацией в коллективе.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает необходимость повсеместного введения дополнительного профессионального образования гражданских служащих, которое включает их профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку (ч.1 ст. 62). Закон не содержит определения данных понятий, хотя и проводит различия между государственным заказом на профессиональную переподготовку государственных служащих и государственным заказом на повышение их квалификации и стажировку (ч.1 ст. 63)262.

Профессиональная переподготовка, на наш взгляд, представляет собой повторное обучение государственных и муниципальных служащих с целью получения новой специальности. Она проводится в случае реорганизации структуры исполнительных органов государственной и муниципальной власти и высвобождения служащих, которых планируется занять на работе в новых структурных подразделениях.

Однако в современных условиях профессиональная переподготовка должна использоваться, прежде всего, как эффективная форма получения дополнительного образования государственными и муниципальными служащими, уже работающими в исполнительных органах публичной власти. В первую очередь это касается муниципальных служащих России, среди которых лишь 1–3 % имеют профильное профессиональное образование по специальности «Государственное и муниципальное управление»263.

Профессиональная переподготовка действующих государственных и муниципальных служащих России должна проводиться с учетом динамики политических и социально-экономических процессов, требующих постоянного обновления знаний, а также стоящих перед ними конкретных задач, которые сегодня они не вполне готовы решать на высоком профессиональном уровне.

Повышение квалификации – это усовершенствование и углубление знаний по имеющейся специальности в базовом учебном центре с отрывом от работы в исполнительных органах государственной и муниципальной власти. Оно предполагает повышение уровня теоретической подготовленности служащего к работе по специальности, приобретение новых практических навыков осуществления управленческих функций, освоения современных средств оргтехники.

Повышение квалификации руководящих работников исполнительных органов государственной и муниципальной власти России должно быть подчинено цели формирования и развития таких специфических качеств личности, как:

• способность к концептуальному и инновационному мышлению и организации процессов управления с учетом новейших достижений науки, техники, передового отечественного и зарубежного опыта;

• навыки руководства, ориентированные на конечные результаты управленческого труда и мотивацию работы служащих.

В системе повышения квалификации должны формироваться современные руководители, которые умеют гибко приспосабливаться к меняющимся условиям, способны постоянно пополнять свои профессиональные знания, глубоко разбираться в сложных организационных процессах, принимать нестандартные управленческие решения. Только такие руководители не станут замыкаться в границах своего коллектива, а будут смело выходить на мировой уровень развития управленческой мысли, умело использовать приобретенные знания и ориентиры в своей политической и административной деятельности^264.

Целями повышения квалификации специалистов исполнительных органов государственной и муниципальной власти России являются:

• поддержание необходимого уровня квалификационной подготовки служащих с учетом требований к эффективности управленческого труда и перспектив их повышения;

• сохранение и рациональное использование профессионального потенциала коллектива служащих;

• распространение научных знаний и опыта применения современных технологий управления, эффективных форм и методов организации труда;

• поддержка инновационных преобразований рабочих мест служащих, оснащение их новейшими средствами оргтехники;

• создание условий для профессионального и карьерного роста специалистов, их самореализации на основе повышения мотивации к труду, использования новейших российских и зарубежных программ, средств и технологий обучения;

• подготовка специалистов к ротационному перемещению, возможному замещению своих коллег;

• формирование кадрового резерва для замещения руководящих должностей в аппарате управления.

Повышение квалификации вспомогательно-технических работников исполнительных органов государственной и муниципальной власти России должно быть подчинено цели получения новейших знаний и практических навыков по обслуживанию процесса управления, по сбору, первичной обработке, хранению и передаче служебной информации, ведению делопроизводства.

В системе повышения квалификации государственных и муниципальных служащих России выделяются три уровня: высший, средний и низовой.

На высшем уровне должны проходить повышение квалификации руководители исполнительных органов государственной и муниципальной власти России, представители кадрового резерва для назначения на руководящие должности, а также все служащие, впервые назначенные на руководящие должности.

Среднее звено в системе повышения квалификации служащих предназначено для обучения руководителей структурных подразделений исполнительных органов публичной власти России, подчиненных им специалистов и молодых специалистов, недавно приступивших к работе.

Вспомогательно-технические работники исполнительных органов государственной и муниципальной власти России (секретари, стенографистки, делопроизводители и др.) должны повышать свою квалификацию на уровне низового звена. При этом должно быть сформировано с учетом их специализации несколько учебных отделений или потоков.

Формами повышения квалификации могут быть самостоятельное обучение служащего по индивидуальным планам, лекции по сложным теоретическим проблемам управления, групповое обсуждение управленческих ситуаций, их учебная инсценировка, ситуационный анализ, деловые игры, моделирование, лабораторные и практические занятия. Опыт показывает, что при этом следует ориентироваться прежде всего на конкретную управленческую ситуацию, лучше учитывать специфические проблемы, возникающие на рабочем месте. Повышение квалификации не может означать приобретение только специальных знаний; столь же большое место должно занимать формирование практических навыков по осуществлению коммуникативных и социальных функций.

Одной из самых перспективных форм повышения квалификации государственных и муниципальных служащих зарубежные специалисты считают «обучение в рамках проекта». Они исходят из посылки, что система управления должна адекватно отражать происходящие в обществе изменения, постоянно адаптироваться к новым условиям. Чтобы успешно приспосабливаться к изменениям внешней среды, система управления должна не только сохранять имманентно присущее ей свойство высокой организованности и порядка, но и в процессе постоянного развития переходить в состояние более высокого порядка. Оперативной формой изменения системы управления является развитие ее структуры, замещение вакантных должностей служащими с высокой профессиональной подготовкой и новым стилем мышления. Решить эти проблемы можно лишь в рамках «проекта развития» каждого исполнительного органа государственной или муниципальной власти, где должен быть и обстоятельно проработанный раздел о повышении квалификации служащих^265.

Все большую роль в повышении квалификации государственных и муниципальных служащих России будут играть материалы для самостоятельной учебы, обучающие программы, учебные фильмы, работы по системе заочного обучения. Изменятся и возможности доступа к учебным программам дистанционного обучения, в качестве примера можно назвать Интернет.

Однако внедрение в систему повышения квалификации новых методов обучения может наталкиваться на определенные психологические барьеры. Каждое новшество требует соответствующих изменений в умах тех служащих, кого они непосредственно касаются. Поэтому введение новых методов обучения служащих должно пониматься не как единичный шаг, а как постоянный процесс их комплексного освоения, формирования необходимой для этого системы мотивации и внутренней готовности всех служащих к серьезным переменам.

Под стажировкой понимается обучение государственных и муниципальных служащих на рабочих местах в лучших исполнительных органах публичной власти России и зарубежных стран для приобретения опыта в своей специальности, а также для получения объективной оценки независимых экспертов уровня профессиональной подготовки каждого служащего.

Основаниями для направления государственных и муниципальных служащих на переподготовку, повышение квалификации и стажировку могут быть:

• наступление очередного срока прохождения курса специального обучения служащего в соответствии с утвержденными планами;

• поступление впервые на службу;

• обеспечение возможности поддерживать уровень квалификации служащего, достаточный для эффективного исполнения им должностных полномочий;

• инициатива руководства при зачислении служащего в резерв для карьерного роста;

• предстоящий перевод служащего на вышестоящую должность или в другое структурное подразделение с изменением профиля работы^266.

Кроме того, управленческий труд требует высокой квалификации государственных и муниципальных служащих не только в смысле достаточного объема знаний и опыта, но и возможности адекватно реагировать на изменяющиеся условия управления политическими и социально-экономическими процессами. Если изменяются объект управления, система функций исполнительного органа публичной власти, объем полномочий по их осуществлению, то должны повышаться требования к уровню профессионализма служащего. В этой связи может возникнуть объективная необходимость принятия нестандартных решений по обучению служащих^267.

В соответствии с требованиями НОУТ на кадровую службу исполнительного органа государственной или муниципальной власти необходимо возложить функции координирующего и организующего центра по профессиональному обучению служащих. Они должны заниматься планированием процесса переподготовки, повышения квалификации и стажировки служащих, организацией их обучения, созданием нормативно-правовой базы обучения кадров, материально-техническим обеспечением учебно-консультативного центра.

При планировании процесса профессионального обучения служащих кадровая служба должна подготовить справку о наличии сотрудников требуемой квалификации, определить потребности в специалистах по конкретным профилям и квалификации, произвести анализ кадрового состава по возрастным категориям для своевременной подготовки их качественного замещения. На стадии планирования необходимо собрать банк данных о базовых учебных заведениях и их преподавательском составе, произвести анализ эффективности учебных программ, определить первоочередные направления обучения служащих, составить планы для всех уровней переподготовки, повышения квалификации и стажировки. При прочих равных условиях предпочтение следует отдавать учебным базам, существующим в своем регионе.

Организация профессионального обучения служащих обычно начинается с разработки кадровой службой перечня должностей специалистов, подлежащих обязательному обучению и аттестации в соответствии с действующим законодательством. На его основе утверждаются планы, тематика и графики обучения специалистов, заключаются договоры с учебными учреждениями и преподавателями, обеспечивающими учебный процесс. Контроль за эффективностью обучения чаще всего осуществляется в таких организационных формах, как анкетирование служащих, проведение деловых игр, подведение итогов обучения, аттестация.

Обширные функции возложены на кадровую службу исполнительного органа публичной власти по созданию нормативно-правовой базы обучения специалистов. Она должна готовить предложения в законодательные органы государственной власти по внесению изменений и дополнений в федеральные законы и законы субъектов РФ в части развития системы переподготовки, повышения квалификации и стажировки служащих, разрабатывать проекты подзаконных актов, вводить единые квалификационные требования, формировать информационно-справочную систему повышения квалификации кадров.

Создание материальной базы консультативно-учебного центра предполагает определение места обучения служащих, организацию их проживания, оснащение учебных аудиторий и кабинетов новейшей оргтехникой и т. п.

В своей деятельности «кадровые службы должны ориентироваться на будущее… и опережающе программировать подготовку кадров»268.

С профессиональным обучением служащих исполнительных органов государственной и муниципальной власти России тесно связана аттестация кадров.

Согласно легальному определению, аттестация представляет собой коллегиальную, документально оформленную, периодическую оценку уровня квалификации и знаний служащего^269. Она проводится с целью определения соответствия его профессиональной подготовки квалификационным требованиям занимаемой должности, оценки эффективности выполнения им своих служебных обязанностей. Аттестация призвана способствовать совершенствованию деятельности исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления России, повышению эффективности управленческого труда служащих.

Аттестация должна проводиться при соблюдении коллегиальности, объективности в оценке профессиональных и личных качеств служащего, единства требований ко всем сотрудникам исполнительного органа публичной власти независимо от занимаемой должности, доброжелательного отношения к ним, гласности и открытости в деятельности аттестационной комиссии.

Решение о проведении аттестации служащих принимает руководитель исполнительного органа государственной или муниципальной власти. Он формирует аттестационную комиссию, утверждает график ее заседаний и списки служащих, подлежащих аттестации. Всю необходимую документацию для аттестационной комиссии готовит кадровая служба.

При подготовке к аттестации служащих чрезвычайно важно определить методы ее проведения, предмет и объективные критерии оценки.

Наиболее распространенным и наиболее простым методом проведения аттестации является рейтинговый метод. Суть его заключается в том, что служащие получают оценку по заданным критериям в соответствии с выбранной шкалой. На практике широко используются две модификации рейтинговых шкал, самой эффективной из которых является выставление служащим оценок от 1 до 5 баллов^270.

Предметом оценки работников исполнительных органов государственной и муниципальной власти России является их служебная деятельность. На основе объективной информации оцениваются личное участие каждого служащего в решении общих для структурного подразделения задач, сложность выполняемой им работы, ее результативность. При этом должны учитываться профессиональные знания служащего, опыт работы, повышение квалификации, переподготовка и стажировка, а также в отношении должностных лиц – организаторские способности^271.

Критерием оценки практической деятельности служащих должна быть выраженная в баллах степень ее соответствия основным требованиям, установленным подзаконными актами применительно к каждой должности органов государственной власти и органов местного самоуправления России. С учетом этих требований критерий оценки деятельности служащих может выглядеть следующим образом:

• значительно превышает требования (5);

• превышает требования (4);

• соответствует требованиям (3);

• не всегда соответствует требованиям (2);

• не соответствует требованиям (1)272.

В исполнительных органах государственной и муниципальной власти России деятельность служащих должна оцениваться по количеству и качеству выполняемой работы, уровню профессиональных знаний, аналитическим способностям, умению самостоятельно принимать решения и брать на себя ответственность, по степени восприимчивости ко всему новому, по умению планировать и организовать работу, творческому подходу к решению поставленных задач, стремлению к достижению конечных результатов, коммуникационным способностям, внешнему виду и состоянию рабочего места, уровню коммуникабельности. Наглядное представление об оценке их служебной деятельности можно получить из содержания табл. 5.

Таблица 5^273

Проанализировав оценки служебной деятельности каждого работника исполнительного органа государственной или муниципальной власти России, руководитель может принять следующее решение:

• признать соответствие служащего занимаемой должности и присвоить ему квалификационный разряд;

• перевести служащего на руководящую должность;

• перевести служащего на равнозначную должность в другое структурное подразделение с усложнением функциональных обязанностей;

• направить служащего в учебное учреждение для переподготовки, повышения квалификации, стажировки;

• понизить служащего в должности;

• уволить служащего как не соответствующего занимаемой должности.

Однако значимость аттестации для повышения эффективности управленческого труда в исполнительных органах публичной власти России далеко выходит за рамки оценки служебной деятельности их работников. Она позволяет провести объективный аудит кадрового состава, выявить в нем «болевые точки», оценить ценность каждого служащего не только для структурного подразделения, но и для коллектива в целом, скорректировать стратегические задачи работы управленческой структуры. На основе результатов аттестации можно разработать комплекс мероприятий по повышению ответственности, инициативы и творческой активности служащих, внедрить новую систему мотивации управленческого труда, пересмотреть заработную плату, обеспечить своевременное продвижение по службе высококвалифицированных специалистов, сделать обоснованные выводы о потребности в обучении и развитии трудового коллектива, сформировать кадровый резерв на замещение вышестоящих должностей.

К сожалению, во всех исполнительных органах государственной и муниципальной власти России недооценивают практическую значимость аттестации служащих. Она проводится как формальная процедура с заранее известным результатом. Аттестационная комиссия почти всегда подтверждает любезную сердцу каждого чиновника истину, что руководитель при подборе и расстановке кадров никогда не ошибается. Можно априори отрапортовать, что все служащие соответствуют занимаемым должностям, поставить галочку, приобщиться к чему-то модному, но не совсем понятному. Разумеется, это не способствует повышению эффективности управленческого труда, совершенствованию работы исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления России.

3.5. Разделение и кооперация труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти

Работа в команде очень важна.

Она позволяет свалить вину на другого.

«Восьмое правило Финэйгла»

Во главе исполнительного органа государственной или муниципальной власти России стоит руководитель, который несет всю полноту ответственности за результаты его деятельности. Однако он не в состоянии единолично руководить крупным коллективом и решать все возникающие проблемы. Перед ним, как категорический императив, стоит задача объединить усилия своих подчиненных, рационально использовать знания и опыт многих людей, приблизить принятие решений к месту их реализации.

Решение этой задачи обеспечивается путем четкого разделения и кооперации труда служащих. За каждым из них закрепляется строго определенный комплекс работ, что дает возможность руководителю освободиться от второстепенных дел и сконцентрировать свои усилия на решении проблем высшего управленческого уровня. В случае необходимости он может кооперировать труд своих подчиненных, создавать коллегии и группы «мозгового штурма» для решения сложных или срочных задач.

Изучение специальной литературы и практики деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России свидетельствует, что без оптимального разделения труда между служащими невозможно организовать их работу на научной основе. Для подтверждения этого тезиса можно привести простые и понятные всем аргументы. Когда общая задача работы управленческой структуры разделена между его служащими таким образом, что каждый из них специализируется на решении определенного круга вопросов, то он становится профессионалом в своей области, неформальным экспертом, что, в свою очередь, ведет к повышению эффективности работы в целом^274.

Между тем конкретные социологические исследования, проводимые в регионах Сибири, показывают, что руководители различного ранга почти половину своего рабочего времени затрачивают на осуществление управленческих операций, не входящих в круг их должностных обязанностей. Заместители руководителей исполнительных органов публичной власти, председатели комитетов и начальники управлений зачастую сами исполняют документы, ведут длительные переговоры по телефонам, подготавливают письма для вышестоящих должностных лиц, причем не подписывая их, а следовательно, снимая с себя ответственность за их выполнение. Многие из руководителей имеют дело с бумагами и работают не с людьми непосредственно, а выполняют чисто технические функции, функции письмоводителей. Практически получается так, что различия между руководителями и рядовыми исполнителями заключаются только в разнице должностных окладов.

Председатели комитетов и начальники управлений исполнительных органов государственной и муниципальной власти России руководят работой подчиненных служащих, отвечают за эффективность их деятельности, но это вовсе не означает, что они сами должны решать все дела. Сущность управления, как заметила когда-то М.-П. Фоллет, заключается в умении «добиваться выполнения работы другими». Поэтому процесс передачи второстепенных дел подчиненным представляет собой акт, который превращает человека в руководителя^275.

Руководители структурных подразделений исполнительных органов публичной власти призваны решать три категории дел. Во-первых, они должны давать поручения подчиненным, вооружать их своими идеями и направлениями мыслей. Во-вторых, им следует принимать к своему производству любое дело, которое ведется рядовыми исполнителями, если до них доходят сигналы о неправильном ведении этого дела. А такими сигналами являются, в частности, принимаемые ими жалобы или сообщения об обжаловании управленческих решений своих подчиненных. В-третьих, они должны самостоятельно рассматривать все категории дел, по которым уполномочены принимать окончательные решения.

В исполнительных органах государственной и муниципальной власти нашей страны применяются различные способы разделения труда служащих, обеспечивающие определенность задач и функций каждого работника. Так, разделение труда по видам работ либо по управленческим операциям возможно в исполнительных органах публичной власти специальной компетенции и в отраслевых органах управления. Отраслевой, секторальный способ более приемлем для функциональных органов. По территориальному принципу чаще всего разделение труда производится в подразделениях федеральных служб России, где сотрудников немного и каждый из них должен быть специалистом широкого профиля.

В исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления разделение труда между служащими осуществляется по сферам и функциям управления. Однако чрезмерная централизация права решать текущие вопросы в руках руководящих работников приводит к тому, что исполнители порой просто не знают, какие вопросы могут быть решены ими самостоятельно, а что нужно согласовывать со своим непосредственным начальником. Это ведет к многочисленным заседаниям, консультациям и утренним планеркам, а следовательно, к непроизводительной потере времени.

Специалисты по НОУТ настойчиво предостерегают руководителей исполнительных органов государственной и муниципальной власти от проведения бесконечных заседаний, писания множества бумаг. Чрезмерное увлечение консультациями, советами, заседаниями зачастую свидетельствуют либо о слабой подготовке исполнителя, либо о неорганизованности всего аппарата управления или отдельных его звеньев, являющихся следствием отсутствия организаторских навыков у руководителей и необходимого опыта работы у специалистов.

В практике деятельности исполнительных органов публичной власти одной из важнейших проблем является оптимальное разделение труда между руководителем и его заместителями. В период усложнения государственной и общественной жизни, отмирания командного стиля руководства и появления новых форм и методов регулирования экономики и социальной сферы от него нельзя требовать всезнайства, умения квалифицированно решать специальные вопросы. Он должен сконцентрировать свое внимание на стратегических вопросах работы управления, на координации деятельности заместителей.

Освободить руководителя учреждения от выполнения несвойственных ему функций можно лишь при соблюдении определенных условий. На должности заместителей следует назначать только специалистов в соответствующих отраслях и сферах управления. При этом необходимо учитывать то обстоятельство, что между некоторыми отраслями и сферами управления существует объективная связь, жесткая взаимозависимость. Игнорирование этих факторов приводит к досадным неувязкам, отрицательно сказывается на результатах работы исполнительного органа публичной власти.

О значительных достижениях и серьезных промахах в практике разделения труда между руководителями исполнительных органов государственной и муниципальной власти России и их заместителями можно судить на примере уже бывшей администрации Омской области. В соответствии с указом губернатора Омской области от 5 января 2001 г. «О распределении обязанностей между руководителями администрации Омской области» разделение труда производилось главным образом по объектам и функциям управления^276. Губернатор как высшее должностное лицо субъекта РФ формировал и возглавлял администрацию Омской области, организовывал ее деятельность на основе единоначалия, определял основные направления внутренней политики и развития международных и внешнеэкономических связей. Он руководил коллегией администрации области, координировал деятельность Главного государственно-правового управления Омской области и Комитета финансов и контроля Омской области. губернатор осуществлял контроль за деятельностью представительства администрации области при Правительстве РФ, взаимодействовал с управлением Федеральной службы безопасности РФ по Омской области и главным федеральным инспектором в Омской области.

Такой подход к разделению труда полностью соответствовал Конституции РФ, Уставу Омской области, федеральным и региональным законам. Но он с неизбежностью порождал серьезные проблемы в деятельности губернатора области по определению основных направлений внутренней политики, развития международных и внешнеэкономических связей, поскольку у него отсутствовал эффективный механизм выработки всех составляющих политики. Этот механизм был разорван на отдельные звенья, лишен своего внутреннего единства.

В администрации области выработкой политики занимались:

• Комитет по делам государственной службы Омской области;

• Экономический комитет Омской области;

• Комитет внешнеэкономических и межрегиональных связей Омской области;

• Главное государственно-правовое управление Омской области;

• Комитет по делам национальной политики, религии и общественных объединений администрации Омской области;

• Комитет по делам печати и полиграфии Омской области;

• Комитет по делам телевидения, радиовещания и средств массовых коммуникаций Омской области;

• Комитет по безопасности администрации Омской области.

Деятельность «политических» комитетов координировал губернатор Омской области и пять его заместителей. С точки зрения НОУТ функцию координации необходимо было возложить на первого заместителя губернатора области, который отвечал за выработку политики администрации в целом. Только в этом случае удалось бы координировать усилия всех служб администрации области, разрабатывающих основные направления внутренней политики, международных и внешнеэкономических связей. Губернатор смог бы получать добротные материалы концептуального характера, позволяющие определять политику в важнейших отраслях и сферах жизнедеятельности области.

В сложившейся ситуации основные направления внутренней политики, развития международных и внешнеэкономических связей Омской области должен был определять государственный орган исполнительной власти общей компетенции, который в то время отсутствовал. Только в этом случае удастся скоординировать усилия всех структурных подразделений администрации Омской области, разрабатывающих основные направления внутренней политики, международных и внешнеэкономических связей. Губернатор смог бы получать добротные материалы концептуального характера, позволяющие определять политику в важнейших отраслях и сферах жизнедеятельности области.

Совершенно неоправданным представляется искусственное дробление социальной сферы. В частности, на первого заместителя губернатора Омской области, организующего взаимодействие с правоохранительными органами, органами местного самоуправления и силовыми структурами, была возложена координация деятельности Главного управления здравоохранения Омской области, Комитета по фармацевтической деятельности и производству лекарств и других медицинских служб и фондов. В то же время в ведение другого заместителя были переданы остальные службы социальной сферы, такие, например, как Комитет социальной политики Омской области, Главное управление социальной защиты населения Омской области^277. В результате единая система управления, обеспечивающая право человека на достойную жизнь, была лишена единого координационного центра, что отрицательно сказывалось на эффективности ее функционирования.

Объективная связь, глубокая взаимозависимость существует между такими отраслями, как общее и профессиональное образование, наука и высшая школа, культура, физическая культура и спорт, информационная и молодежная политика. Если рассматривать культуру как систему знаний, умений, навыков и социальных норм поведения, отражающих передовой отечественный и зарубежный опыт по производству материальных и духовных благ, воспитанию человека, то нетрудно сделать вывод, что общее и профессиональное образование составляет основу культуры. Поэтому все перечисленные отрасли должны были находиться в ведении одного заместителя губернатора Омской области, имеющего соответствующее профессиональное образование и необходимый опыт работы по специальности. Их ни в коем случае нельзя было передавать в качестве своеобразного довеска к социальной сфере, как это и произошло на практике^278.

Хотя охрана природы и рациональное использование природных ресурсов являются вполне самостоятельными сферами общественной практики, усилия экологических служб должен был координировать на региональном уровне один из заместителей губернатора области. Только в этом случае можно было при решении вопросов хозяйственного освоения природных богатств отдавать предпочтение охране природы, поскольку ее оскудение на значительном пространстве области далеко превзошло допустимые пределы. Однако функция координации деятельности экологических служб на территории Омского Прииртышья была разделена по непонятным причинам между четырьмя заместителями губернатора области^279. Конечно, четыре зама – не семь нянек, но если бы дело пошло так и дальше, то природа со временем превратилась бы в окружающую среду.

Справедливости ради следует отметить, что нормами регионального законодательства с исключительной четкостью был определен круг объектов управления, подведомственных заместителю губернатора области по вопросам промышленности, строительству, транспорту и связи. На него была возложена координация деятельности почти всех служб, осуществляющих управление в сфере материального производства, что полностью отвечало требованиям НОУТ, характеру взаимосвязей подведомственных объектов. Оставался открытым лишь вопрос о норме управляемости, поскольку нагрузка заместителя превышала всякие допустимые пределы^280.

Однако вместо того, чтобы совершенствовать структуру администрации Омской области и систему разделения труда между губернатором и его заместителями, администрация области была ликвидирована и взамен нее сформированы правительство, министерства и другие органы исполнительной власти. Тем самым было нарушено важнейшее требование НОУТ: не перестраивать направо и налево, а максимально использовать уже достигнутое. Произвольное реформирование субъекта управления при неизменных параметрах объекта управления порождает сложнейшую проблему несоответствия элементам системы управления, вызывает явления дезорганизации. Это приводит, как уже отмечалось в научно-практическом пособии, к усложнению структуры управления, росту бюрократического аппарата, неоправданному расходованию бюджетных средств, снижению эффективности управления.

Разделение труда между руководителем исполнительного органа государственной или муниципальной власти и его заместителями должно быть подкреплено необходимыми гарантиями. Наиболее важными из них являются следующие гарантии:

• заместителю запрещено рассматривать вопросы, относящиеся к компетенции другого заместителя, без специального поручения руководителя;

• информация должна подаваться заместителю только по тем вопросам, которые относятся к его ведению, что обеспечивается рациональной системой документооборота;

• руководители комитетов, управлений и других структур могут разрешать вопросы, относящиеся к их ведению, только с тем заместителем, который курирует их подразделение;

• межотраслевые вопросы заместители должны разрешать на принципах согласования, отдавая предпочтение компетентности и профессионализму своего коллеги по службе.

Четкое разделение труда между служащими исполнительных органов государственной и муниципальной власти России не исключает делегирования задач и полномочий лицу, которое принимает на себя ответственность за их выполнение. Скорее напротив, этот процесс, с помощью которого осуществляется дополнительное разделение труда между служащими, является обязательным для любой эффективно действующей организации. На практике делегирование может принимать такие, например, формы, как передача служащему определенных полномочий, дача исполнителю индивидуальных заданий и поручений, наделение правом подписи документов, распоряжение финансами в заранее оговоренных суммах.

В практике деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России обычно делегируются следующие виды полномочий:

• решать частичные, узкоспециальные проблемы, в которых исполнители разбираются заведомо лучше руководителя;

• осуществлять подготовительную работу (обобщение различных материалов, подготовку докладов, написание аналитических справок), необходимую для принятия управленческого решения;

• участвовать в различного рода совещаниях, выступать с докладами, делиться опытом работы^281.

При выполнении наиболее сложных работ, а также в целях избежания штурмовщины при решении срочных задач делегирование осуществляется в несколько иных формах. В таких случаях специалисты по НОУТ рекомендуют:

• отделить более трудные или важные работы от работ сравнительно простых и передать их на выполнение опытным работникам;

• отделить срочные работы от повседневных и ускорить выполнение срочных, в частности расчленить их на ряд последовательных операций и организовать поточное их выполнение, либо поручить эти работы специально подобранным служащим комитета или управления;

• отделить работы технического или специального характера от работ более общего характера и передать их выполнение техническому работнику, а при возможности – механизировать^282.

Задачи и полномочия делегируются должности, а не индивиду, который занимает ее в данный момент. Причем руководитель не имеет права делегировать задачи и полномочия, которые противоречат действующему законодательству или правилам служебной этики^283. Ни при каких обстоятельствах не делегируются полномочия по выработке общей политики работы исполнительного органа публичной власти, по осуществлению общего руководства, принятию управленческих решений в условиях критических ситуаций или повышенного риска, по рассмотрению конфиденциальных вопросов, по мотивации труда служащих мерами поощрения или наказания^284.

При делегировании передаются только задачи и полномочия, но ни в коем случае не ответственность. Ответственность – это определенно установленная подотчетность о выполнении служебных обязанностей. В отличие от задач и полномочий ответственность нельзя передать другим и таким путем избавиться от нее. Если руководитель обнаружит, что по тому или иному заданию не была точно установлена ответственность конкретного служащего, то он должен добиться, чтобы к ответственности был призван начальник соответствующего структурного подразделения, поскольку он отвечает не только за свою работу, но и за работу своих подчиненных. Это правило, к сожалению, не всегда соблюдается в работе исполнительных органов государственной и муниципальной власти России.

Необходимым условием эффективного разделения труда в исполнительных органах публичной власти страны является четко установленная взаимоподчиненность и взаимозависимость служащих. Нам приходилось неоднократно наблюдать, как одному и тому же ответственному работнику давались срочные задания заместителем губернатора Омской области, заведующим организационным отделом, руководителем секретариата. Ясно, что при таком положении дел исполнителю нельзя заранее планировать свою работу, что делает ее заведомо малоэффективной.

Представляется, что в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России наиболее приемлемым принципом взаимоподчиненности служащих является принцип единоначалия, который применяется при иерархических структурах аппарата управления. Он широко известен в теории и практике управления. Формулируется этот принцип довольно просто: «Любой член организации отчитывается непосредственно перед своим руководителем».

Согласно принципу единоначалия служащий должен получать задания и полномочия только от одного руководителя и нести перед ним ответственность за их реализацию. Или по словам Г. Кунца и К. О’Доннела: «Чем более полным будет официальное отношение между индивидом и его единственным начальником, тем меньше возможность возникновения конфликта и тем больше чувство личной ответственности за результаты»285.

На основе единоначалия информационное обеспечение государственных и муниципальных служащих осуществляется только через их непосредственного начальника. Служащий, у которого возникли какие-либо затруднения в работе, не может обратиться через голову своего непосредственного начальника к руководителю более высокого ранга за дополнительной информацией. Точно так же и руководитель высшего ранга не может подавать информацию непосредственному исполнителю, минуя руководителей промежуточных уровней. В практике деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России не должны иметь место обходы и перескакивания через какое-либо звено управленческой цепи.

Из этого правила может быть лишь одно исключение. Если в структурном подразделении исполнительного органа публичной власти в штате состоит 5–10 служащих и заместитель руководителя, то строгое соблюдение принципа единоначалия значительно удлиняет управленческую цепь, замедляет обмен информацией и, главное, снижает оперативность в принятии решений. Поэтому руководитель должен обеспечивать служебной информацией всех сотрудников своего подразделения, требовать от каждого из них отчета о выполнении заданий, а заместителя рассматривать как специалиста по отдельным поручениям, заменяющего его во время отпуска или командировки.

Несоблюдение этих простых и понятных правил в работе исполнительных органов государственной и муниципальной власти России вносит путаницу и неуверенность во взаимоотношения служащих, что снижает эффективность управления экономическими и социальными процессами.

В практике деятельности государственных и муниципальных учреждений России иногда возникают ситуации, когда требуется кооперация труда служащих разных структурных подразделений. Чаще всего это бывает при создании рабочих групп для решения сложных межведомственных проблем или подготовки крупной акции. Решением руководителя распределяются задания и полномочия между всеми служащими, входящими в группу. Однако ответственность за результаты работы в целом возлагается только на руководителя группы. Поэтому он несет ответственность не только за свою работу, но и за работу всех членов группы. Тем самым исключаются ситуации, когда за конечные результаты работы группы отвечают все, а конкретно никто.

Совершенствование организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти страны в определенной степени зависит от результатов отделения вспомогательных операций от процесса управления. Решить эту проблему можно лишь с внедрением научно обоснованной системы подготовки в учебных учреждениях вспомогательно-технических работников и систематического повышения их квалификации. От технических работников зависит и время руководителя, и его возможность заниматься творческой работой. От их умения зависит четкое прохождение информации в различных сферах, доведение решения до исполнителя, масса мелких организационных вопросов, что в конечном счете избавляет руководителей от бесцельной траты времени, дает им возможность решать основные вопросы управления, спокойно подумать над работой в целом.

О необходимости подготовки и повышения квалификации руководителей исполнительных органов государственной и муниципальной власти России в последнее время много говорят и пишут. Однако на проблему деловых и личностных качеств вспомогательно-технических работников аппарата управления почти не обращается внимания. Почему-то принято считать, что тракторист должен сдать серьезные экзамены, прежде чем его допустят к практике, повар и раздатчица обедов в столовой должны пройти трехлетнюю подготовку в кулинарном училище, плотник, каменщик и маляр должны закончить профессионально-техническое училище, кочегар парового котла должен выдержать экзамен перед авторитетной комиссией на звание «дипломированный кочегар» и только тогда они считаются настоящими специалистами и могут приступить к работе. В течение своей трудовой деятельности эти специалисты обязаны повышать свою квалификацию, готовиться к получению более высокого разряда. Почему же, например, от технического секретаря не требуется специального образования и подготовки? Для выполнения вспомогательно-технических операций в исполнительных органах публичной власти требуется не меньше организаторских способностей, знаний и умственного труда, чем для любой из названных специальностей. Кроме того, требуется известный опыт и образование. Технический секретарь, как уже отмечалось, должен хорошо знать структуру аппарата исполнительного органа государственной или муниципальной власти, специфику взаимоотношений с другими ведомствами, все тонкости делопроизводства, уметь работать с компьютером, общаться с посетителями, вести протокол приемов и совещаний, быстро подготовить необходимую информацию, соблюдать порядок и систему в своей работе, быть вежливым и тактичным.

К сожалению, вспомогательно-технические должности в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления часто занимают девушки, завалившие вступительные экзамены в высшие учебные учреждения. Своей главной обязанностью они считают «впуск» посетителей к руководителю, разноску корреспонденции и выполнение незначительных вспомогательных операций. Фактическая занятость этой категории работников, по нашим наблюдениям, составляет 20–30 % рабочего времени в день; остальное время тратится малопроизводительно. А это ведет к тому, что руководители с большим опытом и знаниями, способные действительно дать много обществу, вынуждены осуществлять вспомогательно-технические функции, отвлекаться от решения принципиально важных вопросов общегосударственного, регионального или муниципального значения, работать с большими перегрузками. Тем самым снижается эффективность управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России, что отрицательно сказывается на регулировании экономических и социальных процессов в целом.

Вопросы для самоконтроля

1. Какими объективными критериями необходимо руководствоваться при проектировании эффективной системы исполнительных органов государственной и муниципальной власти?

2. Как определить оптимальный набор структурных подразделений исполнительного органа публичной власти?

3. В чем заключаются принципиальные различия между горизонтальной и вертикальной структурой управления?

4. В каких исполнительных органах государственной и муниципальной власти возможно обеспечить оптимальное сочетание вертикальной и горизонтальной структур управления?

5. Что понимается под должностью исполнительного органа публичной власти?

6. Какие функциональные обязанности включаются в содержание руководящей должности?

7. Перечислите обязательные и факультативные квалификационные требования к кандидату на руководящую должность в исполнительных органах государственной и муниципальной власти.

8. Какие нравственные требования необходимо учитывать при подборе кандидата на руководящую должность в исполнительных органах государственной и муниципальной власти?

9. Раскройте наиболее существенные свойства интеллектуально развитой личности, способной занять руководящую или исполнительскую должность в органах государственной или муниципальной власти.

10. Кандидатам с каким типом темперамента необходимо отдавать предпочтение при замещении руководящей должности в исполнительных органах государственной и муниципальной власти?

11. Покажите достоинства и недостатки различных типов мышления кандидатов на замещение вакантных должностей в исполнительных органах государственной и муниципальной власти.

12. К каким последствиям приводит отсутствие системного мышления у руководителей различного уровня исполнительной власти России?

13. Какую роль играют стереотипы мышления и поведения государственных и муниципальных служащих в осуществлении управленческих функций?

14. В каких формах проявляется конформизм в системе государственного и муниципального управления?

15. Какие имеются способы замещения должностей в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России?

16. Дайте характеристику форм профессионального образования государственных и муниципальных служащих.

17. Что понимается под аттестацией государственных и муниципальных служащих?

18. По каким критериям должна оцениваться профессиональная деятельность государственных и муниципальных служащих?

19. Какие формы разделения и кооперации труда получили широкое распространение в исполнительных органах государственной и муниципальной власти?

20. Кто несет ответственность за выполнение служебного задания при кооперации?

Глава IV

СЛУЖЕБНЫЕ ОТНОШЕНИЯ РУКОВОДИТЕЛЯ И ПОДЧИНЕННЫХ В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

4.1. Стиль руководства в исполнительных органах государственной и муниципальной власти

Плавают разными стилями,

тонут – одним.

Эмиль Кроткий

В отечественной литературе под стилем руководства обычно понимается система типичных и относительно устойчивых методов воздействия руководителя на подчиненных с целью эффективного выполнения управленческих функций^286.

Такое определение стиля руководства является слишком узким по своему содержанию. Его нельзя сводить только к каким-либо отдельным методам управления, стереотипам или оригинальным подходам, а также индивидуальным характеристикам взаимоотношений руководителя с подчиненными. В содержании стиля руководства синтезированы различные методы управления, средства воздействия на поступки и поведение людей, этические правила служащих, коллективные и индивидуальные установки. В нем аккумулируются профессионализм и опыт руководителя, его понимание стратегии управления и способность к самостоятельному решению задач, умение работать с людьми и быть не только администратором, но и лидером в коллективе служащих. Поэтому стиль руководства более правильно определить как привычную манеру поведения руководителя по отношению к подчиненным, способную оказать влияние на их деятельность и побудить к достижению целей исполнительного органа публичной власти, более эффективному выполнению управленческих функций. «В стиле руководства как индивидуальном почерке управления, – правильно подметил В. В. Шпалинский, – проявляются деловитость, активность и целеустремленность руководителя в достижении задач, поставленных коллективом, раскрываются его способности, умения и навыки. Стиль является существенным фактором воспитания членов коллектива, развития у них инициативы и самостоятельности, но в то же время он служит критерием оценки деятельности самого руководителя»287.

При изучении стиля руководства выделяются, в частности, такие его основные параметры, как характер распределения полномочий между руководителем и подчиненными, особенности методики дачи заданий служащим исполнительных органов государственной или муниципальной власти, преобладающие у руководителя методы воздействия на исполнителей, формы принятия решений по руководству коллективом служащих. Для понимания стиля руководства важно установить, как руководитель действует в критических ситуациях, при недостатке знаний или информации, как он относится к нововведениям, осуществляет контроль исполнения принятых решений, воспринимает критику, поддерживает служебную дисциплину^288.

Руководитель исполнительного органа публичной власти государственного или муниципального учреждения осуществляет управленческие функции как посредством реализации формальных должностных полномочий, так и с помощью собственного влияния, источником которого является его личный авторитет. На пересечении этих двух видов властного воздействия на подчиненных и рождается стиль руководителя.

Однако руководитель не свободен в выборе собственного стиля управления. Он детерминирован социально-экономическими условиями России, особенностями федеральной и региональной системы управления, качественным составом кадров исполнительного органа государственной или муниципальной власти, а также деловыми и личностными свойствами самого руководителя. Коллектив своим составом служащих предопределяет наиболее существенные требования к стилю руководства, недоучет которых ведет к субъективизму и волюнтаризму в управлении. В свою очередь руководитель в процессе управления раскрывается как личность, которую с позиций НОУТ рассматривают как носителя индивидуальных и социальных признаков и свойств, которые проявляются и получают дальнейшее развитие в зависимости от определяющего влияния коллектива служащих и окружающей среды. Поэтому стиль работы руководителя по своей сущности является интегральной характеристикой его деятельности на занимаемой должности^289.

Теоретические предпосылки для выбора собственного стиля руководства с учетом как объективных, так и субъективных факторов сформулировал известный американский ученый Д. Мак-Грегор. Из содержания его фундаментальной монографии можно сделать принципиальный вывод, что в своей практической деятельности руководитель может столкнуться с совершенно разными коллективами служащих, которые весьма своеобразно относятся к труду, к осуществлению управленческих функций^290.

Согласно теории Д. Мак-Грегора, в реальной жизни могут встречаться слабые в профессиональном отношении коллективы, где многие служащие ведут себя пассивно, испытывают неприязнь к труду и стремятся от него любым путем уклониться. Они лишены честолюбия и желания самореализоваться, боятся взять на себя ответственность и предпочитают служебной карьере спокойную жизнь, приличную пенсию на старости лет. Их вполне устраивает должность рядового исполнителя, принудительный труд, забота руководителя об удовлетворении примитивных потребностей своих подчиненных, своеобразная пайка в форме должностного оклада^291. В отношении таких коллективов может быть избран только авторитарный стиль руководства, который основывается на жесткой централизации управления, отдаче подчиненным распоряжений в форме приказов, на лишении их свободы в принятии решений и на осуществлении тотального контроля за технологией выполнения заданий, за процессом работы служащих, а не за ее конечными результатами. Применяющий его руководитель концентрирует всю полноту власти в своих руках, рассматривает всех служащих в качестве исполнителей, берет на себя всю ответственность за результаты управления, оставляет за собой решающее слово в любом вопросе. Он буквально принуждает служащих к труду, требует от них скрупулезного выполнения должностных инструкций, воздействует на поведение работников угрозой строгих санкций. Руководитель отдает предпочтение официальному характеру отношений в коллективе, поддерживает между собой и подчиненными известную дистанцию, которую те не имеют права нарушать. Он демонстративно усиливает категоричность в манере поведения, официальность в тоне разговора, всячески подчеркивает свое руководящее положение и право принимать окончательное решение, определять судьбу подчиненных. На оперативных совещаниях руководитель чаще всего критикует своих подчиненных, обращая внимание, главным образом, на недостатки в их деятельности, считая, что излишняя похвала может вызвать у них самодовольство, а не естественную в таких случаях уверенность в собственных силах. Вместе с тем сам руководитель не терпит возражений и тем более критики в свой адрес^292.

Для авторитарного руководителя подчиненный – это прежде всего объект управления, а не субъект совместной деятельности, одаренная личность, требующая к себе индивидуального подхода. В заместители он подбирает людей послушных и исполнительных, не любит тех, кто проявляет самостоятельность или имеет свое собственное мнение. Он не считается с межличностными отношениями, сложившимися в коллективе, а в неформальных лидерах видит своих соперников, стремится от них поскорее избавиться.

Авторитарный стиль руководства обстоятельно освещен в новейшей литературе. Так, Л. Албастова отмечает, что «главным критерием авторитарного стиля является единоличный способ принятия решения. Приверженный этому стилю руководитель доводит до сведения сотрудников только часть информации, которую он считает нужной для них; сообщает свое решение в форме приказа, подавляет инициативу подчиненных»293.

Яркой иллюстрацией авторитарного стиля руководства может быть исходная концепция регионального управления, теперь уже покойного, красноярского губернатора А. И. Лебедя: «Я – власть! Выше меня в крае никто стоять не будет»294.

Авторитарный стиль руководства может стабилизировать ситуацию в коллективе, резко повысить эффективность управленческого труда, обеспечить решение сложных задач в более сжатые сроки. В условиях кризиса руководитель обычно заменяет практически всю команду, подбирает на вакантные должности достойных и ответственных людей, заключает с начальниками структурных подразделений исполнительного органа публичной власти краткосрочные контракты, не прощает промахов в работе, часто прибегает к увольнениям и другим наказаниям. При этом руководитель уделяет внимание в основном только вопросам повышения эффективности управления, воспринимая служащих лишь как средство достижения своих целей^295.

Однако авторитарный стиль руководства может улучшить ситуацию лишь временно, поскольку он подавляет творческую инициативу служащих, ухудшает социально-психологический климат в коллективе, подрывает систему мотивации труда, исключает саму возможность принятия оригинальных решений. Злоупотребление в руководящей деятельности авторитарным стилем развивает у служащих подавленность, отчужденность и подозрительность. В период длительного отсутствия руководителя эффективность управленческого труда резко снижается, так как подчиненные в это время расслабляются, отдыхают от того начальственного давления, которое они постоянно ощущают на себе. Наиболее способные, творчески мыслящие специалисты не выдерживают удушливой атмосферы и уходят со службы.

Авторитарный стиль руководства можно сравнить с допингом, который хотя и помогает человеку на какое-то время резко увеличивать физические и нервные нагрузки, но вместе с тем разрушает организм. Умный и наблюдательный руководитель должен по внешним признакам определить момент завершения стабилизации коллектива и начать постепенно вносить коррективы в стиль своей работы, побуждая служащих к инициативному и творческому труду, к добросовестному выполнению своих функциональных обязанностей. Отсутствие динамизма в стиле руководства, чрезмерная приверженность консерватизму могут стать главной причиной отторжения руководителя повзрослевшим коллективом. Руководитель вынужден будет уйти в отставку в связи с угрожающим ростом агрессивности во взаимоотношениях с коллективом, частыми служебными конфликтами и возникновением неуправляемых ситуаций.

Вместе с тем необходимо иметь в виду, что избавиться от навыков авторитарного стиля руководства не так-то просто. Руководитель нередко пользуется этим стилем из-за неуверенности в себе, своих силах и возможностях. Осуществляя руководство коллективом служащих с помощью приказов, он чувствует себя как рыба в воде, поскольку приказы не обсуждаются и не критикуются. В отличие от этого при демократическом стиле руководства надо принимать решения, которые требуют глубокого обоснования, а стало быть, и критики со стороны подчиненных.

Навыки авторитарного стиля руководства со временем превращаются в привычку, которая является одной из самых стойких причин его сохранения и в новых условиях. Трудно изменить поведение руководителя после того, как он проработал в своей должности два-три года. Как правильно пишет Ю. А. Кузнецов: «За это время у него накапливается достаточно примеров, подтверждающих то, во что ему хочется верить, а все остальное, ему кажется, можно отбросить, как всего лишь исключение из правила»296.

В свою очередь в условиях авторитарного руководства у служащих формируется своеобразная потребность довольствоваться ролью винтика в механизме бюрократической машины, бездумно выполнять задания, которые доводятся до их сведения в форме приказов. Подчиненные быстро усваивают, что не надо проявлять инициативу и творчество при выполнении своих функциональных обязанностей, стремиться работать на перспективу. Они не разрабатывают долгосрочных программ, не планируют использование своего служебного времени, поскольку приказы сверху могут в любой момент сделать их совершенно бесполезными. Служащие обычно прекращают думать о чем-либо, кроме срочных заданий, оставляя руководителю учреждения заботу обо всем остальном. Тем самым на руководителя взваливается бремя всей текущей работы, ответственность за принятие мелочных решений. А это еще больше затрудняет выполнение долгосрочных программ. Получается замкнутый круг.

Американский ученый Д. Мак-Грегор, на которого мы уже ссылались, считает, что в современных условиях практически не осталось трудовых коллективов с низким профессионализмом и слабой исполнительской дисциплиной. Работники, поставленные в соответствующие условия, охотно проявляют инициативу и изобретательность. Для них труд является естественной потребностью. Поэтому руководитель «совершит серьезную ошибку, прибегая к авторитарным методам руководства»297.

Такое утверждение Д. Мак-Грегора, видимо, справедливо применительно к США и другим западным странам. Однако России достался в наследство от тоталитарного коммунистического режима такой «человеческий фактор», который даже при чрезмерной мотивации труда вряд ли удастся рационально использовать и тем самым обеспечить повышение эффективности управления. В этой связи в отдельных органах исполнительной власти России может еще долго сохраняться авторитарный стиль руководства. От него следует немедленно и полностью отказаться в тех из них, где для этого созрели объективные предпосылки.

Наиболее типичными для исполнительных органов государственной и муниципальной власти России являются такие коллективы служащих, где преобладают профессионально подготовленные, добросовестные и исполнительные работники. Для них самым подходящим стилем руководства будет демократический стиль. Он предполагает выбор целей деятельности исполнительного органа публичной власти на альтернативной основе, предоставление служащим самостоятельности, соразмерной занимаемой должности и квалификации, подготовку и принятие управленческих решений при их активном участии, создание благоприятных условий для повышения квалификации работников, справедливую оценку их усилий в решении сложных задач, осуществление контроля за процессом действий и по конечным результатам, оптимальное сочетание методов убеждения и принуждения.

Руководитель демократического стиля занимается только наиболее сложными и важными вопросами управления, передавая все остальные на окончательное решение подчиненным, которые обладают всей необходимой информацией для подготовки проектов решений и адекватной реакции на изменение управленческой ситуации. Свои распоряжения он отдает в форме предложений или советов, подчеркивая этим уважение к подчиненному и уверенность в его способностях. Руководитель не прибегает к мелочной опеке, не дергает подчиненных по пустякам, предоставляет им самостоятельность и возможность творчества. Постепенно они привыкают самостоятельно решать большую часть вопросов, не ища одобрения или помощи. Но за ними сохраняется важная гарантия, в случае необходимости, не стесняясь, обращаться за помощью и поддержкой к своему непосредственному руководителю. Надежный тыл придает им большую уверенность в работе, помогает смелее искать и оценивать альтернативные решения.

В своей повседневной деятельности руководитель организует двухстороннее общение и играет направляющую роль. Он использует коллективные формы обсуждения проектов управленческих решений, прислушивается к мнению подчиненных, не демонстрирует своего превосходства над коллегами. Но когда решение принято, руководитель твердо проводит его в жизнь, смело идет на оправданный риск ради общего дела, не уходит от ответственности за собственные просчеты и ошибки исполнителей.

Неотъемлемым признаком демократического стиля руководства является открытость и гласность в работе коллектива. В исполнительном органе публичной власти функционирует двухсторонний поток информации, причем полной, а не дозированной по воле руководителя, который выступает главным условием децентрализации в принятии решений и налаживании эффективного контроля исполнения – сверху вниз и снизу вверх. Строго сохраняется лишь служебная тайна.

В результате применения демократического стиля руководства в коллективе складываются отношения делового сотрудничества начальника и подчиненных, создается творческая атмосфера, более ярко проявляются инициатива и самостоятельность служащих. Стратегические цели работы исполнительных органов государственной и муниципальной власти приводятся в согласие с личными целями служащих – сделать карьеру, удовлетворить свои высокие потребности в свободе выбора, доверии и уважении в процессе непрерывного повышения эффективности управленческого труда, успешного решения сложных экономических и социальных задач. Это обеспечивает прогрессивное развитие коллектива, укрепляет согласие между служащими, предотвращает возникновение конфликтов и конфронтации.

Освоить демократический стиль руководства не так просто, как может показаться на первый взгляд. Непременным условием успеха являются демократические убеждения самого руководителя, которые стали достоянием его личной культуры, вошли в быт и привычки. Только тогда он сможет уважительно относиться к людям, прислушиваться к мнению своих подчиненных, заботиться об их потребностях, соглашаться в случае необходимости на компромиссы. Руководителю, склонному по своему характеру к авторитаризму, вряд ли удастся овладеть демократическими методами управления, сменить стиль руководства. Вольно или невольно, но такой человек ведет себя властно при любых обстоятельствах: на службе, дома, в кругу друзей.

Промежуточное положение между авторитарным и демократическим стилями руководства занимает бюрократический стиль. Мы полагаем, что его нужно применять в тех органах исполнительной власти России, где в равной степени представлены как добросовестные, так и недобросовестные служащие, как профессионально грамотные, так и слабо подготовленные исполнители. Отличительные особенности бюрократического стиля руководства в его классическом виде проявляются в таких существенных признаках организации управления коллективом служащих, как-то:

• централизация принятия решений;

• разделение труда на основе функциональной специализации;

• четкая иерархия власти;

• система правил, определяющих основные права и обязанности каждого служащего органа исполнительной власти или его структурного подразделения;

• система процедур, определяющих порядок действия во всех ситуациях, встречающихся в процессе работы органа исполнительной власти;

• игнорирование личностных качеств во взаимоотношениях между служащими;

• отбор и выдвижение служащих по их квалификации;

• руководство в форме письменных предписаний по общим правилам, освоение которых требует особой подготовки;

• подчинение единой дисциплине и унифицированной системе контроля, представление постоянной отчетности о проделанной работе;

• установление должностного оклада и пенсии за выслугу лет в строгом соответствии с местом служащего в иерархии исполнительного органа государственной или муниципальной власти^298.

Бюрократический стиль руководства сформировался в рамках авторитарной системы управления, он стал «попыткой приспособить человеческое действие к идеальным требованиям рациональности»299. Поэтому вполне закономерно, что М. Вебер, основоположник научной теории бюрократии, считал его идеальной и вечной системой рациональной организации управления^300.

Однако в условиях советской административно-командной системы бюрократический стиль руководства в его классическом понимании переродился, утратил присущие ему черты рациональности, приобрел уродливый характер. Руководство осуществлялось на принципах жесткого централизма, планирования «от достигнутого уровня», скрупулезной регламентации каждого шага государственного служащего. Управление строилось по типу бумажного технологического процесса, превратив служащих в подобие винтиков единого исполнительного механизма. Сверху спускались директивы, на основе которых разрабатывались детальные должностные инструкции, предписания, нормативы, правила, регламенты, перспективные и текущие планы работы исполнительного органа государственной власти. Живая организаторская работа с людьми подменялась бумаготворчеством, реальное дело – канцелярскими операциями, выполнение служебных заданий – составлением многочисленных отчетов, справок и докладных записок.

Руководителю исполнительного органа государственной власти было чрезвычайно трудно справиться с новыми проблемами, так как правила и инструкции, которыми пользовался аппарат управления, не предусматривали каких-либо изменений и нововведений. Не бралось во внимание и то важнейшее обстоятельство, что чем детальнее инструкции и правила, тем быстрее они устаревают, и чем сильнее формализация работы служащих, тем меньше у них шансов на развитие инициативы и творческих способностей. Государственная служба в советских органах власти напоминала по своему характеру знаменитую итальянскую забастовку, при которой работники не покидают свои рабочие места, а начинают трудиться строго по инструкциям и правилам, в результате чего резко снижается производительность труда и выпуск готовой продукции^301.

В конце ХХ века бюрократический стиль руководства в значительной степени исчерпал свои возможности и во многих высокоразвитых странах стал достоянием истории. В условиях рыночной экономики, развитого гражданского общества, бурного роста и усложнения хозяйственных связей, высоких темпов технологических и структурных сдвигов в производстве, быстрого изменения социальных и политических процессов и возникновения объективной необходимости принятия многовариантных решений стало практически нереальным упорядочить все управленческие операции, придать им единообразие на длительный период, проконтролировать их осуществление. Тем не менее в условиях современной России вряд ли стоит повсеместно отказываться от бюрократического стиля руководства. В исполнительных органах государственной и муниципальной власти со слабой исполнительской дисциплиной, безответственным отношением к делу вообще невозможно добиться повышения эффективности управленческого труда без упорядочения правовыми средствами служебных отношений, без централизации принятия решений, без профессионального аппарата управления. Бюрократический стиль руководства в данном случае обеспечивает стабильность коллектива служащих учреждения, надежность управленческих связей и коммуникаций, что является необходимой предпосылкой демократизации системы управления. «По мере увеличения власти бюрократии, – как верно заметил Д. Зеркин, – происходило дальнейшее развитие демократических институтов и методов управления»302.

Бюрократический стиль руководства дает положительные результаты и на начальной стадии работы структурного подразделения исполнительного органа публичной власти, когда служащие мало знакомы друг с другом, а система формальных отношений еще не налажена. В этом случае руководитель является единственным субъектом управления коллективом служащих, что заставляет его проявлять волю и требовательность к подчиненным, чтобы выработать у них правильное понимание поставленных задач, добиться единства и согласованности действий, сформулировать навыки служебного поведения, заложить прочные основы исполнительской дисциплины^303. Роковой ошибкой руководителя может стать излишний демократизм во взаимоотношениях со служащими в первые дни его работы в новом коллективе, способный дать повод подчиненным навесить на него ярлык – «тряпка», который со временем обязательно превратится в стереотип оценки самого стиля управления.

В исполнительных органах государственной и муниципальной власти России встречаются, хотя и редко, коллективы служащих, в составе которых преобладают профессионалы высочайшего класса, исключительно добросовестные и ответственные люди, сплоченные в команду единомышленников. В их деятельности на первое место по своей значимости выдвигаются творческие, поисковые мотивы в решении сложных управленческих проблем, выборе оптимальных вариантов регулирования экономических и социальных процессов, в разработке и принятии нестандартных решений. Составу и характеру таких коллективов лучше других соответствует либеральный стиль руководства.

Суть либерального стиля руководства заключается в том, что исполнителям предоставляется по существу неограниченная свобода в осуществлении управленческих операций. Перед ними лишь ставится определенная проблема, для решения которой создаются необходимые организационные и материально-технические условия. Руководитель в максимальной степени делегирует подчиненным служебные полномочия. За собой он оставляет функции консультанта по стратегии управления, верховного арбитра по разрешению разногласий между структурными подразделениями органа исполнительной власти и независимого эксперта по оценке полученных результатов. Его важнейшие полномочия по окончательному решению всех вопросов управленческой деятельности исполнительного органа публичной власти и осуществлению контроля по конечным результатам по существу превращаются в дремлющие полномочия, которыми он может воспользоваться в любое время по собственному усмотрению. Руководство коллективом осуществляется методами убеждения, координации и самоконтроля^304.

Горячие поклонники ленинского стиля руководства неоднократно предпринимали попытки показать всю порочность и несостоятельность либерального стиля. Для него якобы характерны «отсутствие размаха в деятельности, безынициативность и постоянное ожидание указаний сверху, нежелание принять на себя ответственность за решения и их последствия, когда они неблагоприятны. Пользующийся этим стилем руководитель очень осторожен, видимо, по причине того, что не уверен в своей компетентности, а значит, и в положении в служебной иерархии. Непринципиален и непоследователен в действиях, легко поддается влиянию окружающих, склонен уступать обстоятельствам и смиряться с ними, может без серьезных оснований отменить ранее принятое решение. Многие важные дела осуществляются вовсе без его участия»305.

В высшей степени считается предосудительным, что «во взаимоотношениях с подчиненными руководитель-либерал отменно вежлив». На собраниях он даже «готов выслушать их критику и соображения, но большей частью оказывается несостоятельным реализовать подсказываемые ими дельные мысли». По своему характеру руководитель «недостаточно требователен к подчиненным, работу которых контролирует нерегулярно»306.

С такой критикой либерального стиля руководства ни в коей мере нельзя согласиться. Она порочна в самой своей основе, поскольку не учитывает тот объективный фактор, что в реальной жизни нет однотипных коллективов служащих и одинаковых по своим деловым и личностным качествам руководителей. Если в коллективе преобладают работники с «разрухой в голове» и профессионалы «мочиться мимо унитаза», то совершенно очевидно, что там отсутствуют какие-либо предпосылки для применения либерального стиля руководства. В то же время этот стиль категорически противопоказан прославленным на весь мир руководителям нового типа, таким, например, как Швондер и Шариков, мечтавшим превратить домком и отдел очистки в образцовые советские учреждения. Овладеть им и научиться правильно пользоваться под силу лишь руководителю, который одновременно является и лидером коллектива служащих.

По вопросу о социальной природе лидерства в отечественной и зарубежной литературе высказываются различные точки зрения^307. Однако ученые сходятся в одном: быть руководителем исполнительного органа публичной власти и быть лидером в коллективе – это не одно и то же. Руководитель в своем влиянии на деятельность подчиненных и построении отношений с ними прежде всего использует должностные полномочия. Лидер в процессе повседневной деятельности опирается преимущественно на свой высокий профессиональный и нравственный авторитет. Этот тип руководства является гораздо более сложным, требующим единства и сплоченности всего коллектива, высокого уровня профессиональной подготовки и взаимозаменяемости служащих. В отличие от традиционного руководства коллективом лидерство предполагает наличие в исполнительном органе публичной власти последователей, а не просто подчиненных. Соответственно отношения «руководитель – подчиненный», присущие заурядному учреждению, заменяются отношениями «лидер – последователь»308.

Для настоящего лидера коллектив служащих – это живой, дышащий организм. Как удачно заметил П.-Э. Лэнд: «Организм этот состоит из личностей-клеток, для которых придумали наименование «персонал». Для меня термин «персонал» означает нечто скучное, серое, бюрократическое, а именно исполнителей, строго блюдущих предписанные правила: делай этак, а так не делай, это можно, а то – нельзя. Нет, я вижу в каждом сотруднике личность, живую душу, слышу биение сердца»309.

Существенные различия между формальным руководителем исполнительного органа публичной власти и настоящим лидером можно уяснить из содержания приведенной ниже таблицы:

Таблица 6^310

Отличие формального руководителя от лидера

Применение либерального стиля руководства формирует благоприятный социально-психологический климат в коллективе, порождает доверие между людьми, способствует добровольному принятию на себя дополнительных полномочий и ответственности. Его эффективность обусловлена высоким профессиональным и нравственным авторитетом лидера, естественным стремлением классных специалистов к самостоятельности, умением руководителя четко формулировать задачи и условия работы подчиненных, его справедливостью в оценке результатов их труда, пониманием проблем мотивации эффективного управления. Служащие считают за честь быть в одной упряжке с лидером и ценят саму принадлежность к его команде намного выше, чем чрезмерно высокие оклады и регулярные премии. Главными мотивами их деятельности становятся социальное взаимодействие в коллективе, творческие успехи в работе, возможность самовыражения.

В литературе высказываются определенные опасения, что в современной России либеральный стиль руководства может легко трансформироваться в попустительский, когда реальная власть исполнителей увеличится до такой степени, что подорвет влияние руководителей и разрушит систему управления. В коллективах наряду с официальными руководителями неизбежно появятся неформальные лидеры, которые на основе своего авторитета начнут реально управлять исполнительными органами государственной и муниципальной власти страны, преследуя при этом корыстные или иные преступные цели. Вместе с тем все неудачи в их деятельности, все промахи в организации труда служащих будут автоматически относиться на счет официальных руководителей, их беспринципности и мягкотелости.

Представляется, что такие опасения несколько преувеличены. Конечно, за годы «демократического призыва» на руководящие должности в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России пришло много малограмотных и бесчестных дилетантов. Им не дано стать в своих коллективах настоящими лидерами, поскольку они не обладают необходимым профессионализмом и высоким нравственным авторитетом. Скорее всего им придется самоустраниться от дел, передав их в руки фаворитов и добровольных помощников, которые начнут от имени своих шефов управлять коллективами служащих, применяя при этом авторитарные методы руководства. Незадачливым руководителям останется лишь делать вид, что власть находится в их надежных руках, хотя на самом деле они с неизбежностью превратятся в послушных марионеток, завсегдатаев бань, теннисных кортов и истребительских охот.

Однако в России на смену крайне опасному разгулу демократии и абортированной свободе приходят дисциплина и порядок. С каждым годом становится все меньше и меньше исполнительных органов государственной и муниципальной власти, во главе которых стоят некомпетентные руководители с подмоченной репутацией. Отказываться ради них от либерального стиля руководства равносильно, что бороться с перхотью головы при помощи гильотины.

Все рассмотренные стили руководства применяются в той или иной степени в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России. Ни один из них не может считаться самым эффективным. Поэтому освоение любого стиля должно проводиться с учетом квалификационных характеристик служащих исполнительного органа публичной власти, сплоченности коллектива, деловых и личностных качеств руководителя, уровня управленческой культуры. Вместе с тем руководитель не может позволить себе применять на протяжении всей своей служебной карьеры какой-либо один стиль управления. Он должен научиться пользоваться разными стилями и применять их в зависимости от степени развития коллектива, роста сознательности и сплоченности служащих. Гибкость в руководстве предполагает оптимальное сочетание элементов самостоятельности в работе и четкости в осуществлении контроля, повышенного внимания к вопросам государственного и муниципального значения и к решению личных проблем служащих. При этом основное направление смены стилей руководства в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России должно идти от авторитаризма к либерализации, то есть по линии расширения коллегиальности в принятии решений, развития инициативы и самостоятельности служащих, более широкого использования самоконтроля. Это является одним из важнейших условий повышения эффективности руководства исполнительными органами публичной власти России.

Рецидив отжившего стиля руководства может лишь временно затормозить совершенствование организации труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти страны, снизить в какой-то степени эффективность управления, отрицательно сказаться на его результатах. Для подтверждения этого тезиса можно сослаться на Регламент Администрации Омской области за 2001 год, разработчики которого вольно или невольно попытались внедрить в работу исполнительного органа власти чисто бюрократический стиль руководства^311. Однако эти попытки оказались покушением с негодными средствами, поскольку правовой акт вступил в явное противоречие с индивидуальным стилем руководства губернатора области, с демократическими традициями, сложившимися в коллективе государственных служащих. Тем не менее его принятие затормозило процесс прохождения служебных документов, снизило оперативность принятия управленческих решений. Было нарушено одно из важнейших правил НОУТ, гласящее: «Самое лучшее решение, но принятое с опозданием, менее эффективно, чем не самое лучшее, но принятое вовремя».

4.2. Требования НОУТ к распределению заданий между служащими исполнительных органов государственной и муниципальной власти

Тот, кто не разбирается ни в чем,

может взяться за что угодно.

С.-Е. Ленц

Стиль руководства исполнительными органами государственной и муниципальной власти России оказывает серьезное влияние на методику распределения заданий между служащими. В зависимости от уровня развития как всего коллектива, так и отдельных подчиненных руководитель вырабатывает собственную методику распределения заданий. Тем не менее любая методика детерминирована стилем руководства. При авторитарном стиле задание доводится до исполнителя в форме приказа, распоряжения, безоговорочных требований, с указанием на возможные санкции. Следствием демократического стиля руководства обычно становится методика, при которой используются такие приемы и способы дачи заданий, как разъяснение характера возникшей управленческой ситуации, смысла и важности задания, оказание помощи практическими советами, доброжелательными и доступными консультациями. Бюрократический стиль неизбежно влечет за собой письменное оформление всех действий по распределению заданий, установление четких сроков их выполнения, возложение контроля за соблюдением этих сроков на конкретных лиц. Либеральный стиль преломляется в методике побуждения служащих к выполнению задания, при которой руководитель доверительно поручает определенную работу своему подчиненному, психологически мотивирует его труд, морально поддерживает, высказывает пожелания, обещает вознаграждение за хорошую работу.

Несмотря на многообразие методик распределения служебных заданий, каждая из них должна отвечать требованиям НОУТ, без строгого соблюдения которых вообще невозможно организовать труд подчиненных на научной основе.

Вопрос о рациональном распределении заданий между служащими исполнительных органов публичной власти обстоятельно разработал известный польский ученый, специалист по управлению С. Ковалевский, на труды которого, главным образом, приходилось опираться при подготовке настоящего раздела научно-практического пособия^312. Тезис ученого о том, что все задания должны распределяться между исполнителями с учетом их предметов ведения, занимаемой должности и функциональных обязанностей не вызывает никаких сомнений. Ни одному из руководителей не придет в голову мысль давать задание некомпетентному исполнителю, который специально не уполномочен решать данные вопросы.

Проблема здесь лежит в несколько иной плоскости. При распределении заданий руководителю необходимо подбирать таких исполнителей, уровень профессиональной подготовки которых гарантирует выполнение даже самых сложных заданий. Сравнивая характер задания и реальные возможности исполнителя, руководитель должен стремиться к достижению их максимальной соразмерности. На это еще в древности обратил внимание крупнейший античный философ Сократ. Он справедливо заметил, что главная задача и основное свидетельство искусства любого общественного деятеля, военачальника, торговца, строителя дать человеку работу по его способностям и добиться выполнения порученного задания^313.

В целях более эффективного распределения заданий между подчиненными руководитель должен хорошо знать служащих, уметь давать комплексную, справедливую и объективную оценку их деятельности. Это позволит ему давать подчиненным задания, соответствующие их профессиональным навыкам, возможностям и склонностям, что в значительной мере повышает эффективность управленческого труда, а также положительно влияет на социально-психологический климат коллектива служащих.

Все задания, как считает С. Ковалевский, должны распределяться с учетом верхней границы возможностей исполнителя. Если задание по своей трудности значительно превышает возможности служащего, то совершенно нет смысла давать его именно этому исполнителю, заранее зная, что он с ним явно не справится. Попытки выполнить его за счет усидчивости и старания, работы без отдыха с утра и до глубокой ночи не дают каких-либо заметных результатов. Страдает не только работа, под угрозой и здоровье служащего, благополучие его семьи, дружеские контакты с другими людьми.

При даче заданий ниже реальных возможностей подчиненного наблюдается расточительство общественно необходимого труда, задерживается профессиональный рост служащего, исчезает удовлетворение от выполнения порученного задания. К такому заданию он относится совершенно равнодушно и зачастую воспринимает его как унижающее, считая, что руководитель не доверяет ему, сознательно пренебрегает его способностями. Добросовестный работник, загруженный мелочевкой, рано или поздно перейдет на службу в другое учреждение или в частную фирму, где он сможет полностью реализовать свои потенциальные возможности. Но если он останется на службе в своем учреждении, то неизбежно начнет пренебрегать работой, выполнять ее с прохладцей и даже хуже тех коллег, которые имеют более низкую квалификацию и меньший опыт практической работы.

В каждом исполнительном органе публичной власти служебные задания должны даваться подчиненным с элементом прогресса и творческого роста. По мере возможностей служащему необходимо поручать выполнение все более сложных заданий, что будет способствовать повышению его образовательного и профессионального уровня. Если в данном органе исполнительной власти исчерпаны все реальные возможности по загрузке способного, творчески мыслящего и исполнительного специалиста интересными и сложными заданиями, то это верный признак того, что он уже перерос рамки своей служебной должности. Настало время перевести его на более высокую должность в этом или другом исполнительном органе публичной власти.

Однако государственного или муниципального служащего ни в коем случае нельзя повышать до уровня его некомпетентности. В практике часто возникают ситуации, когда руководителя, обладающего всеми необходимыми качествами для эффективной деятельности на занимаемой должности, повышают по службе и он блестяще заваливает всю работу. Это означает, что он по своим способностям и практическим навыкам уже превысил потолок своей служебной карьеры и его следует немедленно перевести на прежнюю или равнозначную ей должность.

В России понижение в должности руководителя наталкивается на серьезный психологический барьер. Над нами и теперь довлеет стереотип, сложившийся в годы формирования и расцвета партийной номенклатуры, когда любого руководителя можно было или повышать по службе, или переводить на равнозначную должность. Между тем в США, к примеру сказать, перевод осуществляется совершенно безболезненно, поскольку все понимают, что таким образом исправляется грубейшая ошибка, предусмотренная «принципом Питера», декларирующим, что руководителя нельзя повышать до уровня его некомпетентности^314.

Необходимым условием выполнения служебного задания являются его реальность и конкретность. Задание должно быть не только точно и ясно сформулировано, но и в достаточной степени обеспечено материальными и финансовыми ресурсами. В противном случае задание теряет свой изначальный смысл, поскольку невозможно требовать строгого выполнения того, что четко и ясно не определено и не обеспечено реальными возможностями. Государственная и муниципальная служба существенно отличается от службы добрых молодцев из русских народных сказок, которые ради красных девиц успешно справлялись с такими строго очерченными заданиями, как «пойди туда – не знаю куда, принеси то – не знаю что».

При постановке своему подчиненному служебного задания руководитель должен учитывать характерный для всех людей психологический фактор, что самая высокая работоспособность наступает к концу срока выполнения задания. В этой связи следует предусмотреть резерв времени, необходимый для маневра при выполнении задания, учесть границы возможных отклонений. С точки зрения НОУТ лучше указывать не точные сроки завершения работы по выполнению задания, а научно обоснованные периоды получения результата. Наиболее подходящей в данном случае будет такая, например, резолюция руководителя, как: «Задание должно быть выполнено в срок с 10 по 15 мая». Она поможет подчиненному правильно распределить время, силы и средства для ритмичной работы над заданием, избежать поспешности и ошибок на завершающем этапе ее выполнения.

В практике деятельности исполнительных органов публичной власти бывает много случаев, когда руководитель дает своему подчиненному по нескольку служебных заданий в день. В такие дни он должен по возможности более конкретно формулировать задания, объяснять степень важности каждого из них. Как верно подметил С. Ковалевский: «Существует общая закономерность, состоящая в том, что задание с точно очерченными контурами, ясными задачами и определенными методами будет первоочередным для исполнителя. А менее конкретное задание, хотя, может быть, более важное, будет отодвинуто им на второй план. Люди стремятся сконцентрировать свое внимание на том, что легче поддается контролю. Кроме того, человек охотней берется за работу, когда задание сформулировано более конкретно»315.

При даче служебных заданий своим подчиненным руководитель исполнительного органа публичной власти должен не только обеспечивать равномерность загрузки их работой, но и строго соблюдать научную методику распределения заданий между исполнителями, имеющими противоположные интересы. Суть этой методики заключается в том, что все задания, противоречащие интересам нескольких структурных подразделений, должны поручаться одному и тому же исполнителю. В противном случае в коллективе не окажется ни одного служащего, способного к беспристрастному поиску оптимального решения, отвечающего интересам деятельности исполнительного органа публичной власти в целом. Не сможет сыграть роль верховного арбитра и сам руководитель, поскольку он будет испытывать постоянное давление со стороны подчиненных, имеющих противоположные интересы. Все в конечном счете будет зависеть от близости того или иного подчиненного к руководителю, доступа к его телу, ловкости и красноречия, искусства подхалимажа.

Для подтверждения теоретических положений о распределении заданий с учетом противоречивых интересов исполнителей сошлемся на один типичный пример из практики деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России. При подготовке к совещанию первый заместитель губернатора Омской области поручил Главному управлению образования Омской области, Комитету по науке и высшей школе и Комитету по делам национальной политики, религии и общественных объединений администрации области предоставить в установленные сроки объективную информацию о засилии тоталитарных сект в школах и высших учебных учреждениях региона, выработать научно обоснованные предложения по улучшению ситуации, строгому соблюдению существующих законоположений о светском характере образования. Очевидно, что все перечисленные ведомства представляли внутри администрации области прямо противоположные интересы. Главное управление образования и Комитет по науке и высшей школе наряду с выполнением других функций были призваны обеспечивать светский характер образования во всех учебных заведениях области, а Комитет по делам национальной политики, религии и общественных объединений должен был создавать благоприятные условия для реализации свободы совести и вероисповеданий с учетом общественно необходимых ограничений, установленных нормами действующего законодательства. Вполне естественно, что два первых ведомства по своему статусу не могли предоставить объективную информацию о ситуации в учебных учреждениях общего и профессионального образования, выработать проект оптимального решения, поскольку им надо было бы вскрывать недостатки в своей работе, говорить о собственных промахах и ошибках. Но они не последовали примеру унтер-офицерской вдовы и не сподобились публично высечь себя.

При распределении заданий между исполнителями, имеющими противоречивые интересы, очень трудно установить ответственность за их надлежащее выполнение. Успех в выполнении задания обычно приписывает себе каждый исполнитель, а ответственность за серьезные провалы в работе пытается возложить на других. В такой ситуации руководителю практически невозможно разобраться, кто из подчиненных персонально виноват в развале работы по выполнению задания, и он принимает соломоново решение, что виноваты или все исполнители, или не виноват никто. Это лишнее подтверждение тому, что задания, существенно затрагивающие интересы нескольких подразделений управленческих структур, должны поручаться одному и тому же исполнителю. Тогда и не будет возникать вопрос об установлении виновного за срыв выполнения служебного задания.

Руководитель исполнительного органа публичной власти, поручая своим подчиненным определенные задания, должен строго следить, чтобы их выполнение не оказалось в противоречии с долгосрочными целями работы всего коллектива. Отдавая предпочтение ближайшим целям, руководитель может получить сиюминутную выгоду, решить текущие задачи, но утратить перспективу в работе, допустить неоправданное распыление материальных и финансовых ресурсов. «…Предоставление ближайшим целям первенства над отдаленными, – правильно пишет С. Ковалевский, – является тормозом любого прогресса и модернизации. Каждое нововведение, внедрение новой техники и новых методов как в административном управлении, так и в промышленности начинается с затрат труда и средств; выгода получается только в отдаленной перспективе»316. Поэтому выполнение любого задания должно быть одним из этапов достижения более долгосрочных целей.

Распределение заданий подчиненным с учетом отдаленной перспективы работы исполнительного органа публичной власти под силу далеко не каждому руководителю. Если руководитель увяз в текучке, тратит время и силы на оперативную работу, не умеет думать и работать над перспективными и кардинальными проблемами, то все его задания будут мелкими и приземленными, напоминать команды пожарникам при тушении крупного пожара. Задание с учетом отдаленной перспективы может поставить лишь руководитель со стратегическим, масштабным мышлением, который обладает даром научного прогнозирования, умением нащупать главное звено, потянув за которое можно вытащить всю цепь. Убедительным подтверждением тому может служить деятельность Л. К. Полежаева на посту губернатора Омской области, который в тяжелейшее время, когда задолженность по зарплате работникам бюджетных организаций доходила до полугода, занялся проблемами региональной экономики, освоением природных богатств Омского Севера, газификацией городов и районов области, осуществлением программ реальной конверсии предприятий оборонного комплекса, строительством современного моста через Иртыш, возведением Христо-Рождественского кафедрального собора, воссозданием разрушенного атеистической властью ценнейшего в архитектурном отношении Успенского собора, одной из лучших в России библиотек и других объектов культуры. Все задания в этих отраслях и сферах хозяйственного и социально-культурного строительства распределялись с учетом отдаленной перспективы, но их выполнение уже сейчас приносит реальные плоды.

Распределение служебных заданий в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России должно осуществляться в рамках определенных управленческих процедур, выработанных и проверенных самой практикой НОУТ.

Руководитель, склонный к авторитаризму, формулирует задания подчиненным крайне лаконично, не утруждая себя объяснениями их необходимости и целесообразности. В результате у подчиненных складывается впечатление, что они выполняют никому не нужную работу, занимаются мышиной возней. Особенно болезненно воспринимают задания в столь категоричной форме способные, творчески мыслящие, самостоятельные служащие. У них в первую очередь наступает разочарование в работе, пропадает всякий интерес к публичной службе.

В соответствии с требованиями НОУТ каждое служебное задание подлежит объективизации. Это означает, что задание должно преподноситься в такой форме, чтобы ни у кого из подчиненных не оставалось сомнений, что оно логически вытекает из объективно сложившейся управленческой ситуации. Объективизация призвана в данном случае убедить подчиненного в том, что задание является единственно возможным в этой ситуации и, окажись он на месте руководителя, то вынужден был бы поступить аналогичным образом. Тем самым устраняются противоречия в действиях руководителя и подчиненных, сглаживаются разногласия в трудовом коллективе, усиливается его сплоченность.

Научно обоснованная методика объективизации служебных заданий предполагает, что руководитель исполнительного органа публичной власти или его структурного подразделения должен довести до сознания подчиненного, какой конкретно результат можно получить вследствие добросовестного выполнения определенного задания и каково его значение в контексте решения других управленческих проблем. Опыт показывает, что служащий хорошо понимает, что надо делать только в том случае, когда он наверняка знает, зачем и кому понадобятся результаты его труда.

Руководителю следует разъяснить подчиненному, кто и каким образом будет использовать полученные при выполнении служебного задания результаты. Иными словами, каково их практическое значение для других работников коллектива служащих, исполнительного органа публичной власти в целом. Любой исполнитель отлично понимает, что надо делать, если точно знает, кому это, собственно говоря, нужно.

В заключение руководителю стоит напомнить служащему, какой по качеству и управленческой эффективности результат выполнения порученного задания будет оцениваться высоко и положительно, какой результат – удовлетворительно, какой – низко, какой – отрицательно. С помощью такого нехитрого приема заранее устанавливаются определенные критерии и показатели оценки качества выполнения служебного задания. Благодаря этому подчиненный может ясно представить себе, как должно быть выполнено задание, какие результаты не получат высокую оценку^317.

При даче подчиненному исключительно ответственного или сложного задания умный руководитель использует различные варианты мотивирующего регулятивного воздействия на его поведение. В личной беседе руководитель:

• подчеркивает деловые достоинства служащего;

• высказывает уверенность в его возможностях;

• обращает внимание служащего на то обстоятельство, что ему оказывается доверие в выполнении важных и срочных заданий;

• тактично напоминает служащему, что ему отдается предпочтение по сравнению с другими работниками, поскольку он отличается исполнительностью и творческим подходом;

• выражает уверенность, что подчиненный может сделать больше, чем сам о том думает;

• оценивает его предыдущие успехи;

• несколько усиливает значимость его работы в деятельности исполнительного органа публичной власти и формировании профессиональных навыков;

• выделяет престижные устремления служащего^318.

При распределении заданий руководитель учреждения должен стремиться к тому, чтобы все подчиненные были загружены работой примерно одинаково и каждый из них мог бы действовать в равномерном и естественном ритме. Впервые на это обстоятельство обратил внимание директор ЦИТа А. К. Гастев, который еще в 20-х годах прошлого столетия писал, что «работать надо как можно ровнее, чтобы не было прилива и отлива; работа сгоряча, приступами портит и человека и работу»319. Поэтому ни в коей мере нельзя взваливать все на дисциплинированного и исполнительного служащего, который безропотно тащит телегу, злоупотреблять правом давать задания с пометкой «Срочно».

Оптимальное распределение заданий между служащими исполнительных органов государственной и муниципальной власти России подчас наталкивается на серьезные психологические барьеры. Руководитель часто опасается, что он может и не справиться с решением сложных проблем, отнесенных законодательством к его компетенции, и занимается мелкими, второстепенными делами, которые вполне под силу его подчиненным. Спокойная, вдумчивая работа руководителя по эффективному осуществлению своих функциональных обязанностей подменяется по существу видимостью кипучей деятельности.

Иногда руководитель исполнительного органа публичной власти не передает сложные задания своим подчиненным, поскольку опасается, что они выполнят их слишком хорошо и таким образом затмят его как начальника, подорвут профессиональный авторитет. В коллективе появится неформальный лидер, который может объединить служащих и составить серьезную конкуренцию руководителю. По истечении сроков своих полномочий руководитель может потерять власть и занимаемую должность.

Совершенно очевидно, что такие кошмарные мысли могут приходить в голову только слабому руководителю. Настоящий лидер прекрасно понимает, что самой важной способностью, которой должен обладать руководитель, является способность получения результатов через других. Как только задачи превышают силы руководителя, секрет его поведения кроется в умении умножения своих сил посредством слаженной работы всего коллектива. В какой мере ему удается правильно распределять служебные задания между своими подчиненными, в той мере он умело руководит деятельностью исполнительного органа публичной власти, эффективно осуществляет свои функциональные обязанности^320.

Своеобразным психологическим препятствием, мешающим передаче подчиненным сложных заданий, служит низкая оценка руководителем способностей своих сотрудников. Он опасается, что подчиненные могут совершить грубые ошибки или совсем не справиться с поставленным заданием. В этой связи руководитель считает, что лучше уж все сделать самому, чем поручать выполнение сложных заданий некомпетентным лицам.

Амбициозность и недоверие руководителя к подчиненным обусловлены реальными причинами. Они заключаются в том, что руководитель исполнительного органа публичной власти долго не предоставлял самостоятельности своим подчиненным, не создавал благоприятных условий для повышения их квалификации и творческого роста. Между тем дача заданий с учетом верхней границы возможностей исполнителя является единственной формой проверки его самостоятельности и способностей^321.

У руководителей малочисленных структурных подразделений исполнительных органов государственной и муниципальной власти подсознательно возникает боязнь получить негативную оценку своих действий как со стороны подчиненных, так и вышестоящего начальства. Они опасаются, что их будут считать бездельниками, которые сами работать не хотят или не умеют, всячески увиливают от работы и поэтому стремятся передавать все задания на исполнение подчиненных. Чтобы избавиться от комплекса неполноценности, обрести душевный покой и доказать свою полезность для коллектива служащих, руководители таких подразделений сами решают большинство вопросов, выполняют задания, с которыми легко могут справиться их подчиненные^322.

Выход из сложившейся ситуации заключается в реорганизации аппарата управления исполнительных органов государственной и муниципальной власти, упразднение или слияние мелких структурных подразделений. Никакие психологические методы по коррекции поведения руководителя не дадут в этом случае положительного эффекта.

Очень часто серьезным препятствием к передаче заданий своим подчиненным является отсутствие у руководителя навыков контроля за ходом их реализации. Без усвоения методики и техники контроля руководитель тратит намного больше времени на осуществление контроля за деятельностью своих подчиненных, чем на выполнение самых сложных заданий. В таких условиях он не видит никакой пользы от передачи заданий подчиненным и постепенно привыкает выполнять их самостоятельно.

Подмена контроля за деятельностью подчиненных высокой активностью руководителя по самостоятельному выполнению служебных заданий наносит вред работе всего коллектива. Если руководитель работает с большими физическими и нервными перегрузками, то служащие превращаются в безразличных наблюдателей, высокооплачиваемых сидельцев. Это подрывает служебную дисциплину, развращает трудовой коллектив, резко снижает эффективность управленческого труда.

При распределении служебных заданий руководитель ни в коем случае не должен навязывать подчиненным своих методов работы. Не следует детально объяснять, что и когда делать, в какой последовательности осуществлять управленческие операции, какие документы использовать, когда применять тот или иной способ выполнения задания. Надо иметь в виду, что квалифицированные исполнители всегда стремятся сами определить порядок работы над заданиями, формы и методы их реализации. Пусть даже плохие, но собственные методы работы служащих дают лучшие результаты при выполнении заданий, чем самые совершенные, но чужие методы, не отвечающие их естественным наклонностям. На это обращал внимание еще Ф. Бэкон в трактате «О высокой должности», который не утратил своей актуальности и для наших чиновников. «Блюди… права своих подчиненных, – поучал он, – и считай за большую честь руководить в главном, нежели вмешиваться во все»323. Необходимо, чтобы каждое служебное задание руководителя содержало определенное поле для свободных действий, то есть давало возможность непосредственному исполнителю для самостоятельного обдумывания и инициативы, для самовыражения. В этой связи правильно поступает тот руководитель, который стремится лишь четко сформулировать задание и создать благоприятные условия для его выполнения. Тем самым сохраняется простор для творчества и самостоятельности служащих, возможности действовать с учетом конкретных условий, сложившейся обстановки. Наряду с другими факторами это способствует формированию инициативных, оригинально мыслящих служащих исполнительных органов государственной и муниципальной власти России.

4.3. Оценка руководителем собственного стиля управления

Подошел к зеркалу и увидел

обратную сторону медали.

В. Счисловский

Исключительную ценность для современной России представляют руководители исполнительных органов государственной и муниципальной власти, которые обладают редкой способностью менять свой стиль руководства в зависимости от характера управленческой ситуации, уровня развития как всего коллектива служащих, так и отдельных его представителей. Поскольку стиль в концентрированном виде выражает сущность служебных отношений, сложившихся между руководителем и подчиненными, то по состоянию и динамике коллектива можно легко определить вид стиля руководства, выбрать подходящий момент для его замены или корректировки. Как резонно заметил крупный специалист по управлению Н. Канерс, «если мне надо оценить качество работы руководителя, то в первую очередь меня интересуют не личные особенности его характера и даже не его профессиональная квалификация, а совсем другое. Я хочу знать только одно – как работают его подчиненные. Когда я вижу перед собой рядовых сотрудников, качество работы которых постоянно улучшается, то я понимаю – они работают под началом хорошего руководителя»324.

Однако проблема заключается вовсе не в том, чтобы сторонний наблюдатель мог сделать правильный вывод о сложившемся в исполнительном органе публичной власти стиле руководства. Профессиональный социолог по набору поведенческих характеристик руководителя учреждения, методике распределения заданий, степени его сосредоточенности на организации работы, нуждах и запросах подчиненных может не только определить важнейшие особенности стиля руководства, но и его конкретный вид. Главное состоит в том, чтобы сам руководитель мог объективно и беспристрастно оценить эффективность и характерные особенности своего стиля управления, принять своевременное решение о его замене или корректировке.

Для решения этой проблемы можно воспользоваться методикой американского ученого Д. М. Блэка, который разработал теорию «зеркала»325. По мнению автора, своеобразным зеркалом для каждого руководителя служит фактическое положение его подчиненных. В «зеркале» четко отражается личность руководителя и наиболее выпуклые черты его индивидуального стиля управления. Пристально вглядевшись в «зеркало», руководитель может с удивлением заметить, что у его подчиненных подавлена воля, поведение приобретает исполнительный, нетворческий характер, сознание заторможено, нет условий для проявления инициативы и активности. В коллективе никто не выступает против его мнения, не вносит дельных предложений, не стремится освоить новые формы и методы работы, повысить свою квалификацию. Отсюда руководитель должен сделать вывод, что его авторитарный стиль управления стал для данного коллектива слишком жестким, превратился в самоуправство. Для улучшения положения в коллективе ему необходимо с точки зрения НОУТ:

• сформировать новую высококвалифицированную команду;

• предоставить подчиненным возможность действовать в пределах своей компетенции самостоятельно;

• больше информировать служащих о задачах и проблемах деятельности исполнительного органа публичной власти;

• обращаться к подчиненным за советом по всем вопросам, решение которых может затронуть сферу их деятельности, повлиять на характер отношений с коллегами по работе, оказать существенное воздействие на их поведение;

• правильно распределять задания между подчиненными и координировать деятельность по их выполнению;

• не выискивать у подчиненных недостатки и отрицательные черты характера, а больше задумываться над тем, что они умеют делать;

• создавать служащим благоприятные условия для получения новых знаний, развития их навыков и способностей;

• мотивировать их работу;

• научиться слушать своих подчиненных^326.

Другой руководитель исполнительного органа публичной власти, пользуясь методом «зеркала», может легко установить, что он без должных оснований практикует бюрократический стиль управления, который, как древесный грибок, разъедает живой организм коллектива. В результате применения этого стиля коллектив превратился в застойное болото, где подчиненные не поднимают в своей практической деятельности никаких новых вопросов, выполняют все задания по шаблону, оформляют каждую управленческую операцию документом, неделями согласовывают проекты решений, подозрительно-настороженно относятся к настоящим личностям, инициативе и творчеству своих сослуживцев, малейшему разнообразию в работе.

Выход из сложившейся ситуации заключается в постепенном переходе от бюрократического стиля руководства коллективом служащих к демократическому. Для этого руководителю необходимо предпринять следующие первоочередные меры:

• отменить груду должностных инструкций, потребовав от каждого подчиненного изложить суть своей работы на одной странице;

• перейти к контролю за выполнением служебных заданий по конечным результатам;

• поддерживать в коллективе служащих атмосферу творческого поиска, благоприятный социально-психологический климат, в котором исполнители стремятся выйти в своих действиях за пределы жестких административных предписаний и ищут новые, оригинальные возможности;

• включить в свое рабочее расписание регулярное посещение коллективов служащих структурных подразделений исполнительного органа публичной власти;

• позаботиться о приобретении авторитета, основанного на признании подчиненными особых личностных качеств руководителя (высокий интеллект, эрудиция, такт, юмор, уважительное отношение к служащим), хорошей управленческой и профессиональной квалификации, что вызовет у работников стремление к подражанию формальному лидеру, следованию его советам и рекомендациям;

• научиться слушать и понимать своих подчиненных.

Руководитель исполнительного органа государственной и муниципальной власти, исповедующий демократический стиль управления, должен помнить, что ему также необходимо периодически заглядывать в «зеркало». Если он вдруг заметит, что его подчиненные часто выходят за пределы своей компетенции, приступают к работе лишь после получения инструкций на оперативном совещании, часто обращаются к своему непосредственному начальнику за советами, уклоняются от единоличного принятия решения, легко идут на поводу у других людей, то его демократический стиль руководства оказался для данного коллектива служащих слишком слабым. В такой ситуации руководителю не стоит отказываться от демократического стиля управления, а надо лишь в какой-то степени ужесточить его. Сделать это можно путем осуществления следующих организационных мер:

• обеспечить приоритет единоначалия по сравнению с коллегиальностью в процессе принятия управленческих решений;

• повысить персональную ответственность подчиненных за выполнение служебных заданий;

• резко сократить количество заседаний и совещаний;

• четко формулировать цели и задачи для каждого этапа управления;

• усилить централизацию в руководстве коллективом служащих, перенести контроль на промежуточные результаты выполнения заданий, обеспечить оптимальное сочетание мер поощрения и наказания;

• повысить свой собственный авторитет, поскольку демократический стиль управления доступен только авторитетному руководителю.

Благодаря принятым мерам будет обеспечен необходимый баланс власти и демократических начал в управлении, что характерно для эффективно работающего руководителя, уверенного в своих силах, заинтересованного в совершенствовании организации управленческого труда и пользующегося уважением со стороны подчиненных.

Существенную помощь в организации самоконтроля может оказать теория «зеркала» и формальному лидеру коллектива служащих, который освоил либеральный стиль руководства и научился им умело пользоваться. Заглянув однажды в «зеркало», он может с удивлением обнаружить, что его подчиненные не знают, чем занять себя, не проявляют изобретательности и находчивости для достижения поставленных целей, не предпринимают усилий к повышению своей квалификации и продвижению по служебной лестнице, не используют преимущества коллективной формы работы. Аппаратные совещания в учреждении проходят слишком долго и нудно, в беседе доминируют некоторые отдельные личности, но говорят они часто не по теме. По этим симптомам руководитель безошибочно установит, что его либеральный стиль управления начал перерастать в попустительство.

Руководителю исполнительного органа публичной власти, заслуженно ставшему лидером в своем коллективе, можно посоветовать:

• потребовать от подчиненных самостоятельно планировать свою деятельность;

• своевременно доводить до каждого подчиненного новую служебную информацию;

• привлекать к работе в учреждении людей более способных, чем он сам, решительно избавляться от слабых;

• обеспечить точное соответствие степени самостоятельности каждого служащего его индивидуальным способностям и профессионализму;

• временно взять на себя функцию контролера и мотиватора работы подчиненных;

• уделять внимание не только контролю деятельности подчиненных по конечным результатам выполнения служебных заданий, но и своевременно ставить новые задачи;

• корректировать свой стиль руководства с учетом характера управленческой ситуации, искать и более активно внедрять новые формы и методы работы;

• придерживаться демократического, но более жесткого стиля руководства аппаратными совещаниями.

Реализация комплекса мер поможет руководителю очистить либеральный стиль управления от элементов попустительства, обогатить его содержание элементами демократического стиля. В результате стиль руководства будет приведен в соответствие с конкретной ситуацией в коллективе служащих, что будет способствовать повышению эффективности управленческого труда.

Среди современных руководителей исполнительных органов государственной и муниципальной власти России, к сожалению, очень мало людей, которые охотно применяли бы в своем коллективе теорию «зеркала» Д. М. Блэка, которые могли бы беспристрастно и критически посмотреть на свою деятельность, оценить ее результаты. Но еще меньше руководителей, которые, пользуясь теорией «зеркала», смогут признать, что они сами довели до такого состояния коллектив служащих, правильно оценить собственный стиль управления, своевременно принять решение о его замене или корректировке. Между тем руководитель должен гибко реагировать на изменение уровня профессиональной подготовки служащих, появление новых тенденций в исполнительской дисциплине и деловом этикете, оперативно корректировать стиль управления. От мобильности руководителя, как показывают научные исследования, в значительной степени зависит его авторитет и уровень реального лидерства в коллективе, единство и сплоченность команды. Адекватная реакция руководителя на изменение управленческой ситуации оказывает внушающее воздействие на подчиненных и заставляет их неосознанно подражать манерам поведения своего непосредственного начальника, осваивать новые формы и методы работы, проявлять инициативу и творчество при выполнении служебных заданий. Периодически заглядывая в «зеркало», руководитель исполнительного органа публичной власти России может переосмыслить собственное поведение, произвести переоценку своего места и роли в коллективе, выйти на новые, оригинальные решения, предупредить ошибки в работе подчиненных, объединить их усилия для повышения эффективности управленческого труда.

Однако в России имеется много исполнительных органов государственной и муниципальной власти, где руководители окружают себя толпой льстецов и подхалимов. Такое окружение представляет собой «кривое зеркало», которое не позволяет руководителю реально оценить свой стиль управления, свои личностные и деловые качества, достигнутые результаты. Подчиненные понимают, что удержаться на своем месте можно не благодаря хорошей работе, а благодаря приспособленчеству и угодничеству. Поэтому они сочиняют мифы об успехах своего руководителя, приписывают ему авторство любой социально-экономической программы, восторженно поддерживают его «имперские» амбиции, публично восхваляют мудрость и прозорливость, сознательно формируют тщеславие и нарциссизм, терпеливо сносят самодурство^327.

Глядя в «кривое зеркало», руководитель не может правильно оценить свой индивидуальный стиль управления, принять меры к его немедленной замене. В коллективе служащих он объективно играет роль руководителя-разрушителя^328. Тем не менее ему можно дать с позиций НОУТ два научно обоснованных совета:

• серьезно подумать о добровольной отставке;

• набраться мужества и немедленно уйти в отставку.

Своей отставкой руководитель-разрушитель, может быть, впервые за всю свою деятельность принесет некоторую пользу коллективу служащих, сделает доброе дело на благо Отечества. Всяческие попытки перевоспитать такого руководителя, скорректировать его стиль управления изначально обречены на провал. Остается лишь пожалеть нового руководителя, которому придется начинать свою деятельность на голом месте, с чистого листа, поскольку его предшественник неизбежно оставит после себя организационную и кадровую пустыню, отпугивающую зыбучими песками всех мало-мальски способных людей. В исполнительном органе публичной власти не найдется никого из профессионалов, кому можно было бы доверить руководство хотя его бы структурным подразделением, так как руководитель-разрушитель основательно истребляет всех потенциальных преемников.

Таким образом, теория «зеркала» Д. М. Блэка имеет большое практическое значение для организации работы органов государственной власти и органов местного самоуправления на научной основе. Она может оказать существенную помощь руководителю в диагностике собственного стиля управления, его замене или корректировке, что будет способствовать повышению эффективности управленческого труда.

Вопросы для самоконтроля

1. Что понимается под стилем руководства?

2. Какие стили руководства сложились в практике деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России?

3. В каких коллективах служащих может применяться авторитарный стиль руководства?

4. Какими существенными признаками характеризуется демократический стиль руководства?

5. Допустимо ли использовать бюрократический стиль руководства коллективами служащих в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России?

6. В чем заключаются достоинства и недостатки либерального стиля руководства?

7. С учетом каких требований НОУТ необходимо распределять задания между служащими исполнительных органов государственной и муниципальной власти?

8. Почему при распределении служебных заданий руководитель не должен прибегать к чрезмерному инструктированию?

9. Какие психологические препятствия могут помешать руководителю передавать своим подчиненным выполнение сложных заданий?

10. Как в современной литературе понимается теория «зеркала» Д. М. Блэка?

11. Можно ли с помощью теории «зеркала» определить собственный стиль руководства и его эффективность?

12. Какие с точки зрения НОУТ можно дать рекомендации руководителю-разрушителю?

Глава V

ТРЕБОВАНИЯ НОУТ К ПРИНЯТИЮ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

5.1. Принятие управленческих решений руководителем исполнительного органа публичной власти

Талант руководителя состоит в том, чтобы

быстро принять решение и найти человека,

который сделает всю работу.

Дж. Г. Поллард

В отечественной и зарубежной литературе имеются фундаментальные научные работы, посвященные проблемам понимания природы управленческих решений, процессу их принятия, организации исполнения и определения эффективности по результатам их реализации^329. Тематика настоящего исследования предопределяет необходимость рассмотреть лишь вопрос о том, какие требования НОУТ должны предъявляться к принятию управленческих решений в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России.

Принятие решения – это процесс анализа, прогнозирования и оценки проблемной ситуации, выбора и согласования наилучшего альтернативного варианта достижения поставленной цели.

Классификацию управленческих решений исполнительных органов государственной и муниципальной власти России можно производить по разным основаниям: по характеру субъектно-объектных отношений, содержанию, форме и времени действия^330. При этом классификация управленческих решений по одному основанию не исключает их классификации по другим основаниям. Одно и то же решение возможно классифицировать по разным основаниям – это лишь значит, что оно обладает разными признаками, позволяющими рассматривать его в разных аспектах.

Среди управленческих решений наибольшую часть составляют акты руководителей исполнительных органов государственной и муниципальной власти России. Они представляют собой решения, принимаемые ими в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности на основе и во исполнение законов и иных актов представительных органов государственной власти и местного самоуправления, решений всенародных и местных референдумов, направленных на установление правил поведения юридических и физических лиц, а также на возникновение, изменение и прекращение конкретных административно-правовых, муниципально-правовых и иных отношений^331.

Фактическими основаниями для принятия всех видов управленческих решений служат проблемные ситуации, которые возникают как в коллективах служащих исполнительных органов государственной и муниципальной власти, так и во внешней среде.

Проблемную ситуацию можно определить, по-нашему мнению, как совокупность обстоятельств, условий, создающих локализованный в пространстве и времени комплекс общественных отношений с качественной определенностью своего содержания и относительно стабильным составом участников, выражающих разницу между действительным и желательным состоянием объекта управления, что обусловливает требования по их упорядочению и оптимизации, переводу из одного состояния в другое. Урегулирование проблемной ситуации путем принятия управленческого решения как раз и предполагает снятие самой проблемы, перевод ситуации из кризисной в стабильную, из внезапной – в плановую, из хаотической – в организованную^332.

В реальной жизни возникает множество проблемных ситуаций. В качестве отдельных примеров достаточно назвать такие конкретные виды социальных ситуаций, как экономические, бюджетно-финансовые, демографические, санитарно-медицинские, этнические, религиозно-конфессиональные, миграционные, социально-культурные, экологические, криминогенные, административно-политические. Однако с точки зрения НОУТ принципиально важное значение имеет классификация проблемных ситуаций в зависимости от степени их уникальности, поскольку это предопределяет выбор типа управленческого решения. Крупнейший специалист по управлению П.-Ф. Друкер выделяет по этому критерию четыре вида проблемных ситуаций. К первому виду он относит типичные ситуации, которые систематически возникают на всех уровнях управления. Именно с такими ситуациями чаще всего приходится иметь дело руководителям исполнительных органов государственной и муниципальной власти. Второй вид представлен уникальными для данного субъекта проблемными ситуациями, но типичными по своей сути. Третий вид охватывает типичные проблемные ситуации, но в принципиально новых, неизвестных практике управления симптомах, проявлениях. И, наконец, четвертый вид включает истинно уникальные проблемные ситуации, для урегулирования которых требуется найти принципиально новые подходы, принять инновационное решение^333.

Объективная обусловленность управленческого решения проблемной ситуацией, казалось бы, упрощает задачу принятия оптимальных решений. Все дело сводится к тому, чтобы выбрать из всех альтернативных вариантов наиболее эффективное решение, подходящее для урегулирования данной ситуации. Однако не все так просто, как может показаться на первый взгляд.

В отечественной и зарубежной науке одной из важнейших теоретических проблем считается проблема реальности социальных ситуаций. Ученые прилагают немало усилий, чтобы выяснить, имеются ли соответствующие ситуации в реальной действительности или они существуют только в нашем воображении^334.

К сожалению, эти методологические предпосылки недостаточно учитываются в процессе принятия управленческих решений. Иначе чем можно объяснить, что в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России каждый год принимаются тысячи решений, которые не оказывают сколько-нибудь серьезного влияния на реальную жизнь. Они упорядочивают лишь чарующие фантазии, воздушные замки, которые периодически возникают в светлых головах и поныне здравствующих Маниловых.

Для устранения столь ненормального положения следует взять за практику определять в каждом конкретном случае объективную необходимость принятия управленческого решения. Эта процедура должна, по мнению специалистов, включать:

• выявление и описание проблемной ситуации, которую необходимо или желательно решать;

• определение времени, необходимого и допустимого для принятия управленческого решения;

• определение необходимых для принятия решения материальных, финансовых и трудовых ресурсов^335.

Выявление и описание проблемной ситуации представляет собой серьезную научно-аналитическую работу, которой должны заниматься соответствующие структурные подразделения исполнительных органов государственной и муниципальной власти России. Методом системного анализа выявляются причины возникновения новой ситуации, определяется ее проблемный характер, исследуется содержание, описывается внутренняя структура и важнейшие связи с внешней средой, очерчивается состав участников ситуации, изучаются условия ее развития и функционирования. Каждую сложную ситуацию целесообразно разделить на отдельные элементы – по степени их влияния на состояние и динамику ситуации. Тогда можно быстро и четко выделить самые существенные и важные элементы ситуации, определить, какие из них являются постоянными, а какие переменными. На основе полученной информации необходимо прежде всего сделать принципиальный вывод, будет ли проблемная ситуация развиваться в благоприятном направлении самостоятельно, в силу внутренних причин или же она объективно требует урегулирования с помощью управленческого решения. В последнем случае нужно определиться, на какие параметры – постоянные или переменные – следует в первую очередь оказывать регулирующее воздействие. Для эффективного воздействия на постоянные параметры проблемной ситуации достаточно принять чисто практическое решение, а на переменные – решение концептуального характера, поскольку сама ситуация будет постоянно меняться.

Определение времени, необходимого и допустимого для принятия управленческого решения, обусловлено значительными трудностями в сборе полной и надежной информации о состоянии и динамике проблемной ситуации, реальными возможностями по ее урегулированию. Сложность заключается в том, что руководителю исполнительного органа государственной или муниципальной власти в своей повседневной деятельности приходится сталкиваться с различными проблемными ситуациями: простыми и сложными, хорошо просматриваемыми и с трудом поддающимися анализу, требующими кратковременных и долгосрочных, частных и комплексных программ действий или разовых мер. Чтобы проникнуть в существо сложных проблемных ситуаций, необходимо анализировать их как нечто совершившееся, существующее и наступившее в результате изменений. Тогда значительно легче преодолеть разрыв между необходимым и допустимым временем в принятии решения, что возможно лишь при условии соблюдения научно обоснованной нормы сбора информации. В противном случае можно до бесконечности собирать информацию о проблемной ситуации, так и не приняв оптимального решения по ее урегулированию^336.

Информация по своей служебной роли может быть ценной для принятия управленческого решения, индифферентной и дезинформацией. Ценность информации определяется через величину ее вклада в принятие оптимального решения, выбора одного из лучших вариантов урегулирования проблемной ситуации. Требования к качеству ценной информации заключаются в том, чтобы она была достоверной, обоснованной, конкретной, системной, своевременной и сопоставимой^337.

Нетрудно заметить, что в перечне требований к качеству информации не фигурирует такой показатель, как исчерпывающая полнота сведений о внутреннем и внешнем состоянии проблемной ситуации. Это объясняется тем, что увеличение количества информации не обязательно повышает качество управленческих решений. По нашим наблюдениям, в России руководители исполнительных органов государственной и муниципальной власти страдают от избытка не относящейся к делу информации. Поэтому надо собирать лишь ценную информацию, которая служит основой принятия решения, и добиваться, по возможности, ее максимальной точности и соответствия сущности проблемной ситуации. Возможные потери ценной информации будут компенсированы за счет более раннего принятия управленческого решения.

Однако возникновение конфликтной и тем более кризисной ситуации требует незамедлительного принятия управленческого решения даже в условиях острого дефицита времени и информации, практически в цейтноте. Такие решения зачастую принимаются интуитивно, на основе собственного ощущения руководителя, что его выбор сделан правильно. Они призваны в сжатые сроки урегулировать проблемную ситуацию, перевести ее в более благоприятное состояние путем властного воздействия на волю и сознание основных ее участников, используя при этом как методы убеждения, так и методы принуждения.

Определение необходимых для принятия управленческого решения материальных, финансовых и трудовых ресурсов является обязательным условием и важнейшей гарантией его высокой эффективности. В этой связи по специальной методике производится анализ структурных, абсолютных, относительных и удельных показателей, характеризующих расход ресурсов по всем стадиям урегулирования проблемной ситуации, жизненным циклам ее функционирования в благоприятном режиме с целью выявления факторов экономии ресурсов. Минимальная обеспеченность ресурсами должна быть достаточной не только для реализации отдельных управленческих задач, но и для урегулирования проблемной ситуации в целом. В противном случае лучше отказаться от принятия управленческого решения, отложить урегулирование ситуации до более подходящего момента и не дискредитировать своими действиями работу исполнительных органов государственной и муниципальной власти, систему исполнительной власти.

Таким образом, в результате исследования объективной необходимости принятия управленческого решения выявляются характерные особенности проблемной ситуации, определяются условия ее урегулирования, устанавливаются конкретные сроки оптимизации ситуации, планируются материальные, финансовые и трудовые ресурсы для ее разрешения. При нехватке ресурсов обосновывается необходимость их концентрации на определенных этапах решения проблемной ситуации. По существу, на этой стадии принимается очень важное решение о дальнейшей судьбе самой проблемной ситуации^338.

Системный анализ проблемной ситуации, сбор в нужное время полной и надежной информации о всех ее параметрах дают возможность определить на научной основе цели урегулирования ситуации.

Цель в управлении – это конкретное состояние параметров проблемной ситуации, ее отдельных характеристик, которых намерен достигнуть в процессе своей деятельности руководитель исполнительного органа публичной власти, объединив для этого усилия всего коллектива служащих.

Цель решения проблемной ситуации должна объективно вытекать из анализа реальной действительности, а не заимствоваться из формальных построений теории управления. «Постановка цели, – как удачно заметили известные специалисты по управлению Е. В. Ксенчук и М. К. Киянова, – означает взгляд в будущее, ориентацию и концентрацию сил и активности коллектива на том, что должно быть достигнуто. Цель описывает конечный результат. Без цели отсутствуют критерии оценки, по которым можно было бы его измерить. Цели являются масштабом для оценки достигнутого. Искусство постановки цели – это искусство управления. Без целей нет контроля за ходом и результатом процесса. Без целей оценка трудовой деятельности сотрудника имеет зыбкую основу. Без целей затухает творчество и правит бюрократия. Необходимо твердо запомнить: первейшая цель – это определение целей»339.

Постановка стратегической или конечной цели урегулирования проблемной ситуации вовсе не исключает, а скорее, предполагает постановку тактических, промежуточных целей. Если каждый служащий хорошо знает поставленную перед ним ближайшую цель, она ему ясна, то начинает работать принцип самомотивации управленческого труда, поскольку довольно легко распределить свои усилия и ресурсы для достижения этой цели с наименьшими затратами. При достижении каждой промежуточной цели служащие испытывают большое моральное удовлетворение, что эффективно работает на конечный результат. Поэтому руководитель должен ставить не только стратегическую цель, а систему целей, в которой необходимо обеспечить соподчиненность и взаимную согласованность промежуточных целей.

Для решения этой проблемы используется метод построения древа целей. На его основе создается структурированная по иерархическому принципу (ранжированная по уровням) система целей по урегулированию проблемной ситуации, в которой выделены: главная цель («вершина древа»), подчиненные ей подцели первого, второго и т. д. уровней («ветви древа»).

Постановка целей урегулирования проблемной ситуации представляет собой не разовую управленческую операцию, а перманентный процесс, поскольку цели не задаются раз и навсегда. Они могут изменяться с течением времени, если, например, в процессе контроля выясняется, что система целей не учитывает реальные возможности коллектива служащих, допускает серьезные расхождения конечного результата с исходным вариантом. В этом случае руководитель должен скорректировать цели урегулирования проблемной ситуации с тем, чтобы они стали не только мобилизующими, но и достижимыми. Тогда в соответствии с уточненными целями значительно легче вновь определить действительно ключевые направления концентрации сил и средств для решения проблемной ситуации^340. Каждое управленческое действие будет иметь ясную и определенную цель, подкрепленную необходимыми ресурсами.

С учетом степени уникальности проблемных ситуаций выделяют программируемые и непрограммируемые управленческие решения. К программируемым обычно относятся стандартные и повторяющиеся решения. Для их выработки применяется известная модель с внесением необходимых корректировок на специфические особенности проблемной ситуации. Это связано с тем, что абсолютно повторяющихся проблемных ситуаций в реальной жизни не бывает.

К непрограммируемым управленческим решениям относятся альтернативы, которые принимаются для урегулирования новых проблемных ситуаций. Как правило, они носят разовый и творческий характер. В специальной литературе эти управленческие решения подразделяются по степени их уникальности на рутинные, селективные, адаптационные и инновационные.

Рутинные управленческие решения принимаются с помощью отработанного механизма и программы действий, которая должна быть в каждом исполнительном органе государственной и муниципальной власти. Требуется просто изучить особенности проблемной ситуации, соотнести их с накопленным опытом урегулирования подобных ситуаций и применить административные процедуры выбора оптимальности альтернативы. Такие решения принимаются с использованием известных правил или принципов.

Селективные управленческие решения носят промежуточный характер. Они принимаются в процессе выработки управленческого решения, направленного на урегулирование проблемной ситуации, а также при оценке различных альтернатив и выборе из них оптимальных. Свои мнения по содержанию селективных управленческих решений могут свободно высказывать все служащие рабочей группы, созданной для подготовки основного решения.

Адаптационные решения являются наиболее эффективными при урегулировании проблемных ситуаций, хорошо известных в практике государственного и муниципального управления, но для которых никому не удавалось подобрать оптимальную альтернативу. Разработать проект адаптационного решения невозможно без творческого подхода и новых идей. Здесь большое значение имеет личная инициатива руководителя для поиска нового решения известной проблемы – использование чужого опыта.

Инновационные решения должны приниматься для урегулирования чрезвычайно сложных ситуаций с непредсказуемым характером их развития. При их выработке требуется продолжительный анализ проблемной ситуации, неординарные подходы к ее урегулированию, внедрение нового в практику государственного и муниципального управления, проведения кардинальных перемен. Без соблюдения этих требований все время будет уходить на решение второстепенных вопросов, латание дыр, а сама проблема останется нерешенной^341.

Постановка цели урегулирования проблемной ситуации служит преддверием для определения альтернатив в процессе ее достижения. О принципиальной важности данного этапа в принятии управленческого решения говорит тот факт, что в специальной литературе процесс принятия решения зачастую трактуется как выбор наилучшего решения проблемы из множества альтернативных вариантов^342.

По вопросу об оптимальном количестве альтернатив решения проблемной ситуации в научной литературе обосновываются две взаимно исключающие позиции. Одни авторы считают, что следует определять полную совокупность альтернатив, содержащую все допустимые варианты действий для достижения поставленной цели. Эффективный выбор возможен лишь в том случае, если наилучший вариант содержится в перечне альтернатив действия^343. Другие авторы доказывают, что надо выдвигать только такие альтернативы, которые удовлетворяют определенному приемлемому минимальному стандарту. Рассмотрение очень большого числа альтернатив, даже если все они реалистичны, часто ведет к путанице^344.

Вполне естественно, что в идеале желательно выявить все возможные варианты решения проблемной ситуации и тем самым обеспечить достижение поставленной цели с наименьшими затратами сил и средств. Однако реалии жизни таковы, что у руководителя нет ни достаточного объема информации, ни резерва времени, чтобы сформулировать и оценить каждую альтернативу. Он вынужден выбирать наилучший вариант из ограниченного числа альтернатив. Как говорил Козьма Прутков: «Нельзя объять необъятного». Поэтому с точки зрения НОУТ чрезвычайно важно выявить в первую очередь действительно различающиеся альтернативы, включая вариант бездействия при бесконфликтном развитии проблемной ситуации.

Проблемная ситуация самым тесным образом связана с внешней средой, под которой обычно понимают совокупность факторов, которые в меньшей степени или практически не поддаются воздействию руководителей исполнительных органов государственной и муниципальной власти, так как формируются за их пределами. В силу этих причин необходимо учитывать при выборе альтернатив урегулирования проблемной ситуации состояние и динамику внешней среды, возможные варианты ее влияния на формирование ситуации, способы ее решения и конечные результаты. Методами прогнозирования определяются степень активности и характерные особенности поведения внешних по отношению к проблемной ситуации субъектов, их вероятная оценка усилий руководителей исполнительных органов государственной и муниципальной власти по урегулированию ситуации. В первую очередь необходимо сформулировать научно обоснованное суждение о самой возможности и степени влияния на проблемную ситуацию политических факторов, местного населения, средств массовой информации, кредитных учреждений, правоохранительных органов, общественных объединений и др. Это поможет правильно определить альтернативы урегулирования проблемной ситуации с учетом конкретного состояния внешней среды или отказаться от принятия управленческого решения в условиях ее чрезмерной агрессивности.

Выявление оптимального количества альтернатив урегулирования проблемной ситуации с учетом характера внешней среды позволяет приступить к оценке возможных вариантов решения ситуации. Каждая альтернатива должна быть оценена по эффективности, реальной возможности ее осуществления и организационным последствиям.

Эффективность альтернативы может быть выражена такими показателями, как реальная возможность в достижении поставленной цели, сроки реализации варианта управленческого решения, необходимый объем материальных и финансовых средств, способность достигнуть определенного уровня в урегулировании проблемной ситуации, степень достижения результата на единицу затрат, произведенных на подготовку и принятие решения, соответствие его граничным (объективным) условиям. С помощью этих показателей выявляются слабые и сильные стороны каждого варианта урегулирования проблемной ситуации.

Реальная возможность осуществления альтернативы определяется на основе факторного анализа проблемной ситуации и внешней среды. С помощью этой процедуры устанавливаются силы влияния объективных и субъективных факторов на проблемную ситуацию и внешнюю среду, закладывается научная основа для прогнозирования возможностей реализации управленческого решения. Если последствия осуществления какой-либо альтернативы весьма благоприятны, но шанс реализации управленческого решения невелик в силу возможных изменений в характере проблемной ситуации и внешней среды, то она может оказаться менее желательным объектом выбора. Руководитель должен обеспечить объективный учет разного уровня неопределенности и степени риска при оценке возможностей осуществления альтернативы, принятии управленческого решения.

Однако в условиях усложнения государственной и общественной жизни вряд ли удастся полностью избежать принятия управленческих решений в условиях неопределенности и риска. В последние годы руководителям исполнительных органов государственной и муниципальной власти России часто приходилось принимать решения в условиях неопределенности политической ситуации, отсутствия стабильного законодательства, крайней противоречивости целей, интересов и поведения хозяйствующих субъектов, колебания рыночной конъюнктуры, цен и валютных курсов, системного кризиса. В таких условиях чрезвычайно важно не переступать допустимого предела энтропии, выражающего степень неопределенности в реализации управленческого решения^345.

Ликвидация советской административно-командной системы управления повлекла за собой не только расширение самостоятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России, но и резкое усиление риска в принятии и осуществлении управленческих решений. Чтобы эффективно урегулировать сложную проблемную ситуацию без директив сверху, руководителю нередко приходится идти на смелые, нестандартные решения, а это усиливает риск. В современных условиях руководителю надо смириться с неизбежностью риска, научиться прогнозировать его, оценивать и не переходить за допустимые пределы. Вместе с тем чем выше уровень риска, тем значительнее в случае успеха будут результаты реализации управленческого решения.

При оценке организационных последствий осуществления альтернативы просчитываются возможности возникновения ненужных проблем, осложняющих процесс реализации управленческого решения. В первую очередь необходимо определить, как будут реагировать на данное решение служащие исполнительных органов государственной и муниципальной власти, местное население, средства массовой информации, различные политические силы. Дурная привычка оценивать альтернативу по принципу «завтра будет точно так же, как сегодня, только еще лучше», может привести к нежелательным последствиям.

Оценка альтернативы урегулирования проблемной ситуации на предмет соответствия граничным условиям требует четко определить характер социальной среды, в которой будет реализоваться управленческое решение. Решение, не удовлетворяющее граничным условиям, значительно хуже по своим последствиям, чем решение, принятое без всесторонней оценки проблемной ситуации^346. Так, в 90-х годах прошлого столетия с целью приватизации государственной собственности в России было принято на самом высоком уровне чисто политическое решение. Собственность досталась узкому кругу лиц, приближенных к власти. Настоящие труженики, занятые созданием материальных и духовных благ, оказались полностью отрешенными от участия в «народной» приватизации государственной собственности. Между тем в индивидуальном и общественном сознании граждан России сохранились устойчивые стереотипы социальной справедливости и советской уравниловки. Консерватизм граничных условий требовал провести приватизацию государственной собственности на принципах справедливости и равенства стартовых возможностей всех граждан России, что послужило бы достижению политического и социального единства общества, всенародной поддержки коренных реформ. Но в результате принятия политического решения был достигнут прямо противоположный результат. Произошло невиданное в истории социальное расслоение общества, отчуждение народа от власти^347.

Методика оценки различных альтернатив урегулирования проблемной ситуации требует от руководителя глубокой аналитической работы. Прежде всего, надо определить совокупность параметров управленческого решения, отвечающих целям урегулирования проблемной ситуации и обеспечивающих реальность его реализации. В перечень таких параметров, как показывает практика, обычно заносят: 1) фактор времени; 2) объем материальных и финансовых затрат на реализацию решения; 3) экономический и социальный эффект от реализации решения; 4) уровень научного обоснования каждой альтернативы; 5) допустимость многовариантности управленческих решений; 6) сопоставимость альтернативных вариантов урегулирования проблемной ситуации. По этим критериям выбирается из множества допустимых альтернатив наиболее вероятная и сопоставляется по всем оценочным показателям с другой. Лучшая из двух альтернатив в свою очередь сопоставляется с третьей, и этот процесс повторяется вплоть до последней альтернативы. По результатам детального анализа исходные альтернативы уточняются, а их число с каждым разом сокращается. Такая организация процесса оценки альтернатив решения проблемной ситуации позволяет выделить из их числа более предпочтительные, из которых и должно выбираться оптимальное с точки зрения принятых критериев управленческое решение^348.

Правильное представление о проблемной ситуации, тщательная и взвешенная оценка альтернатив практически предопределяет выбор оптимального управленческого решения. Руководитель просто выбирает альтернативу с наиболее благоприятными последствиями, оформляет ее в виде акта управления, содержащего план действий по урегулированию проблемной ситуации в соответствии с поставленной целью. После этого альтернатива приобретает характер директивы, организующей и мотивирующей совместную деятельность коллектива служащих ради достижения заданной цели.

В директивном плане специалисты рекомендуют выделять в зависимости от степени важности три группы управленческих действий по урегулированию проблемной ситуации: 1) безусловно необходимые действия; 2) не обязательные действия; 3) предпочтительные действия. В определенных условиях – во всяком случае временно – могут не производиться никакие управленческие действия (например, в связи с отсутствием средств). По объективным причинам приходится мириться с неблагоприятной проблемной ситуацией, принимать минимальные меры по ее консервации в нынешнем состоянии, не допускать резкого ухудшения ее важнейших параметров, наступления кризиса^349.

Управленческие решения руководителей исполнительных органов государственной и муниципальной власти должны быть не только оптимальными для урегулирования конкретных проблемных ситуаций, но и качественными документами. Они должны соответствовать требованиям, предъявляемым к их оформлению, содержанию, возможности использования по назначению, сопоставимости исходной информации, применению современных методов и подходов к обоснованию управленческих решений. Только при их строгом соблюдении решения будут служить эффективным средством достижения управленческих целей в деятельности исполнительных органов публичной власти страны^350.

Однако, как показывает практика, в России на разных уровнях государственного и муниципального управления принимается много решений, которые по своему качеству не отвечают необходимым требованиям. Это обусловлено следующими причинами:

• руководитель в силу своих деловых и личностных качеств не способен принимать грамотных и ответственных решений, поскольку по старинке ждет указаний сверху, не умеет рисковать, боится совершить ошибку;

• для принятия решения нет достаточной информации или же она находится в такой форме, которая не годится в качестве основания для действий руководителя;

• выдвижение без глубокого научного анализа гипотезы о состоянии и динамике проблемной ситуации, постановка неоправданной цели;

• экономические и экспертные службы исполнительных органов государственной и муниципальной власти не владеют современными методами и подходами обоснования эффективности проектов управленческих решений, такими, например, как методы прогнозирования, экономико-математического анализа, моделирования, байесовского подхода, метода «Дельфи», экспертных оценок^351;

• для урегулирования принципиально новых, сложных и нетипичных ситуаций решения принимаются по аналогии, в силу привычки, согласно канцелярским правилам работы, стандартным процедурам, по комплексу локальных целей, на основе здравого смысла;

• принятие управленческих решений, противоречащих действующему законодательству, ущемляющих права и интересы юридических и физических лиц;

• недостаточно точное определение формы управленческого решения, средств правового и иного воздействия на волю и сознание основных участников проблемной ситуации;

• принятие нескольких решений по одному и тому же вопросу, что приводит к наложению решений друг на друга, двусмысленному толкованию их содержания;

• по повторяющимся решениям не всегда составляются правила их принятия, внедряются стандарты, проводится автоматизация процессов управления, что неизбежно приводит к неоправданным потерям рабочего времени;

• в решении не закреплен механизм его реализации и оно останется лишь благим намерением.

Устранение столь серьезных причин принятия некачественных решений станет важной гарантией повышения эффективности управления, совершенствования организации труда служащих в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России.

5.2. Использование коллегиальной формы обсуждения и принятия управленческого решения

Эффективность совещания обратно

пропорциональна числу участников

и затраченному времени.

«Закон Оулда и Кана»

В исполнительных органах государственной и муниципальной власти России проекты наиболее важных управленческих решений выносятся на коллегии. Они служат организационно-правовой формой привлечения коллективного разума к выработке и принятию оптимальных управленческих решений по актуальным и сложным вопросам.

Однако коллегии выполняют свою служебную роль лишь в том случае, когда их заседания тщательно подготовлены. По своему содержанию подготовительная работа исключительно многогранна. Она охватывает целую систему взаимосвязанных управленческих действий по планированию заседаний коллегии, выбору даты и времени их проведения, формированию повестки дня, подготовке докладов и проектов решений, определению приблизительного состава участников заседания, решению технических вопросов.

Планирование заседаний коллегии исполнительных органов государственной и муниципальной власти имеет свои особенности, свою специфику, что не исключает необходимости подчинения его общим научно-методическим требованиям. Согласно регламенту работы каждого исполнительного органа публичной власти составляется по заранее утвержденной форме годовой план проведения коллегий, на основе которого разрабатываются квартальные планы, а на их основе – месячные. Планы формируются их организационными отделами на основе заявок структурных подразделений и других ведомств. В них включаются только исключительно сложные или комплексные вопросы, для решения которых действительно требуется подключение коллективного разума, выявление различных позиций и точек зрения, проведение глубокого анализа проблемной ситуации, принятие оптимального и взвешенного решения. По всем другим вопросам решения должны приниматься на более низких, соподчиненных уровнях управления.

Планы проведения коллегий исполнительных органов государственной и муниципальной власти должны быть конкретными, выражены в цифрах и реально достижимыми. В них следует четко сформулировать вопросы, выносимые на коллегию, установить оптимальные сроки их рассмотрения, определить формы принимаемых управленческих решений, назначить должностных лиц, ответственных за подготовку к заседанию коллегии всех необходимых документов, предусмотреть промежуточный контроль за ходом реализации плановых заданий. Поскольку планирование неизбежно содержит элементы непредсказуемости и неизвестности, то в соответствующих разделах документов должны учитываться возможности внесения на коллегию заранее непредусмотренных вопросов, для чего надо обязательно оставлять резерв рабочего времени. Это в значительной степени повысит реальность планов.

С планами проведения коллегий должны быть ознакомлены исполнители и те адресаты, которым они предназначены. Однако ответственность за осуществление планов и их пересмотр следует возлагать только на конкретных должностных лиц.

Регламентами исполнительных органов государственной и муниципальной власти России установлен порядок, согласно которому заседания коллегий проводятся не реже одного раза в месяц. Руководитель самостоятельно устанавливает день проведения коллегии.

Однако сделать выбор даты и времени созыва коллегии произвольно, только ради удобства кого-то из руководителей было бы не совсем правильно. Результаты научных исследований говорят в пользу проведения коллегий в заранее определенный день каждого месяца, который должен стать не только постоянным, но и привычным для служащих всего коллектива. Это позволит им разумно планировать свое рабочее время, интенсивно и без перебоев трудиться в течение недели, не срывать заранее намеченные мероприятия.

Вопрос о том, в какое время дня проводить заседания коллегии, относится к числу психологических вопросов управления. Специалисты по этим проблемам рекомендуют назначать заседания во вторую половину дня, так как первая половина дня – самая продуктивная с точки зрения результативности умственного труда и эффективности личной работы служащего. При этом не надо разбивать рабочий день, менять ритм труда, заставлять людей переключаться с одного вида деятельности на другой^352.

Формирование повестки дня заседания коллегии начинается с отбора вопросов, выносимых на обсуждение. На коллегию выносятся как плановые вопросы, так и оперативные по указанию руководителя. Вместе с тем в практике деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России встречаются и такие вопросы, которые обязательно должны быть рассмотрены на коллегии. К их числу относятся:

• долгосрочные и годовые прогнозы экономического и социального развития территории;

• проекты бюджета и комплексных программ;

• схемы и проекты районных планировок, проекты генеральных планов городов и других населенных пунктов;

• комплексные вопросы, решение которых выходит за пределы структурных подразделений исполнительных органов публичной власти;

• вопросы, решение которых входит в компетенцию многих органов исполнительной власти;

• отмена или частичное изменение управленческих решений, ранее принятых на заседании коллегии.

Отобранные в повестку дня работы коллегии вопросы ранжируются по кругу участников обсуждения и степени сложности. Первыми рекомендуется ставить на обсуждение вопросы, на рассмотрение которых прибыло больше всего приглашенных лиц. После их рассмотрения приглашенные лица могут уйти из зала заседания. Остальные вопросы располагаются по степени сложности от более сложных и трудоемких к более простым^353. Напротив каждого вопроса указываются допустимые затраты времени, рассчитанные на его обстоятельное обсуждение. Вполне естественно, что на обсуждение сложных и трудоемких вопросов планируется значительно больше времени, чем на обсуждение дежурных вопросов, которые выносятся каждый год на коллегию согласно требованиям действующего законодательства.

Существенное значение для эффективной работы коллегии имеет количество вопросов, включаемых в повестку дня. Объективными критериями для определения их оптимального числа служат сложность и практическая значимость вопросов. Как показывает опыт работы правительства Омской области, на его заседаниях решаются важнейшие вопросы экономического и социального развития региона, рационального использования и охраны природных ресурсов, здравоохранения и культуры, общего и профессионального образования, летнего оздоровления детей, укрепления законности и правопорядка, борьбы с наркоманией.

Сам перечень этих вопросов наглядно показывает, что все они относятся к исключительно сложным и практически значимым вопросам. Поэтому в повестку дня работы правительства Омской области необходимо включать не более двух-трех вопросов. Иначе все обсуждение будет скомкано, проведено наспех, что отрицательно отразится на качестве управленческого решения.

В окончательной редакции повестки дня заседания коллегии четко формулируются вопросы, выносимые на обсуждение, проводится их нумерация, указываются фамилии, инициалы и должность лиц, докладывающих каждый вопрос.

Для осуществления контроля за ходом рассмотрения внесенных в повестку дня работы коллегии вопросов целесообразно составлять на подготовительной стадии еще один несложный, но весьма полезный документ – «План обсуждения». Об основных его реквизитах можно судить по типовому бланку, воспроизведенному в форме табл. 7.

Таблица 7

План обсуждения

Этот документ может служить своеобразным светофором, регулирующим весь ход заседания коллегии, что значительно облегчит труд председателя.

Подготовка доклада для коллегии заключается, прежде всего, в выборе докладчика, способного проинформировать по существу вопроса всех участников заседания. Каждый вопрос, как правило, докладывается руководителем того ведомства, которое внесло его на рассмотрение коллегии.

Такая практика, на наш взгляд, не всегда оправдана. Если руководитель недостаточно хорошо знает проблему и не обладает культурой речи, то лучше поручить выступить с докладом специалисту в конкретной области или сотруднику, имеющему непосредственное отношение к этой тематике. Провалы коллегий зачастую обусловлены именно тем обстоятельством, что докладчик оказывается плохим оратором, говорит невнятно, нудно и долго, перескакивает с одной мысли на другую, злоупотребляет вводными словами, делает продолжительные паузы. К концу запутанного и монотонного доклада аудитория впадает в состояние глубокой апатии, погружается в послеобеденный сон, празднует сиесту^354.

К докладу предъявляются серьезные требования, как по его содержанию, так и по форме. В докладе должна быть обстоятельно проанализирована проблемная ситуация, вскрыты причины ее возникновения, четко сформулированы цели урегулирования, высказаны новые идеи, сделаны конкретные выводы и позитивные предложения.

Доклад должен быть по своему содержанию объективным и принципиальным. Если проблема носит дискуссионный характер, то в докладе необходимо проанализировать все точки зрения, а в заключение привести веские доказательства в пользу одной из них или убедительно обосновать собственную позицию. Еще лучше в этом случае заслушать доклад и содоклад, подготовленные двумя авторами, сторонниками разных точек зрения^355.

С формальной стороны доклад должен отличаться смысловой точностью, логической последовательностью, доступностью и выразительностью, официально-деловым стилем языка и грамматической правильностью речи, высоким эмоциональным уровнем. Если вспомнить, что 80 % всей информации человек воспринимает своими глазами, то у нас есть все основания и для еще одного обязательного требования к докладу: он должен подкрепляться таблицами, графиками, диаграммами и другим иллюстративным материалом.

Конечно, в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России не все служащие являются от природы блестящими ораторами. Современные цицероны «шандыбят» в Государственной Думе РФ, защищают «братков» в судах. Тем не менее каждый служащий, особенно руководитель, может и должен учиться правильно излагать свои мысли, владеть аудиторией. Умение пользоваться всеми богатствами родного языка, кратко и ясно выражать свои мысли – один из важнейших признаков высокого интеллекта человека, его личной культуры.

Надо работать и над улучшением своей дикции. Неприятное впечатление производит коллегия, на заседании которой докладчик невнятно произносит слова, что-то бубнит себе под нос, а люди не могут вникнуть в содержание его речи и угрюмо молчат то ли из деликатности, то ли от безразличия.

По каждому вопросу, вносимому на рассмотрение коллегии, должны быть подготовлены проекты управленческих решений. Для этого необходимо:

• обеспечить подготовку проекта управленческого решения с указанием конкретных лиц, сроков, видов предписаний и рекомендаций;

• четко определить сущность проблемной ситуации;

• глубоко изучить законы и иные правовые акты, относящиеся к обсуждаемой проблематике;

• ознакомиться с освещением данного вопроса в научной литературе и в периодической печати;

• удостовериться, что проект касается лишь тех вопросов, которые правомочен разрешить данный орган государственной власти или местного самоуправления;

• выбрать надлежащую форму управленческого решения (указ, постановление, распоряжение, инструкция и т. п.);

• определить ведомства и должностных лиц, которые будут заниматься реализацией управленческого решения;

• согласовывать в установленном порядке проект решения с заинтересованными ведомствами и юридической службой.

При разработке проектов управленческих решений необходимо широко использовать современные правила и приемы законодательной техники. Хотя такие правила и приемы могут быть различны (например, при кодификации и подготовке проектов подзаконных актов), тем не менее они в своей основе едины, так как касаются выработки правовых предписаний, формулирования юридических норм^356. С их помощью можно обеспечить максимально полное и точное соответствие формы управленческих решений их содержанию, эффективно сгруппировать нормативный материал, с исчерпывающей полнотой урегулировать проблемную ситуацию, создать наилучшие условия для реализации решений.

Исходя из этих теоретических посылок правотворчества, можно сформулировать наиболее общие требования, которые должны предъявляться к форме готовящихся к заседанию коллегии проектов управленческих решений:

• структура проекта решения должна быть логичной и четкой;

• заголовок проекта должен быть кратким и ясным, а также соответствовать содержанию решения;

• проект управленческого решения по сложным и принципиально новым проблемам должен содержать одно самостоятельное, законченное предписание;

• должна быть обеспечена логическая последовательность в изложении предписаний, их органичная связь между собой;

• должны быть устранены какие бы то ни было противоречия как в содержании конкретных предписаний, так и в содержании проекта решения в целом;

• должны быть обеспечены максимальная краткость и компактность изложения всех предписаний;

• содержание проекта управленческого решения должно быть изложено ясно, просто и доступным языком;

• проект должен отличаться точностью и определенностью формулировок, выражений и отдельных терминов;

• при подготовке проекта управленческого решения должны использоваться единообразные правила и приемы законодательной техники, что позволит изложить его содержание в едином ключе^357.

Выполнение всех требований, предъявляемых к форме управленческого решения на стадии его разработки, значительно облегчит прохождение проекта на заседании коллегии, поможет провести его обсуждение в деловом, конструктивном духе, своевременно принять необходимые меры по реализации решения.

Успех работы коллегии любого исполнительного органа государственной и муниципальной власти в решающей степени зависит от состава участников заседания. На коллегии обязаны присутствовать все должностные лица, специально уполномоченные принимать управленческие решения. В круг этих лиц входят, как известно, только члены коллегии, для которых участие в ее заседании является должностной обязанностью.

Помимо членов коллегии в заседаниях участвуют и приглашенные лица. Подбирают их с особой тщательностью, поскольку от активности и профессиональной подготовки участников заседания в значительной степени зависит эффективность работы коллегии. В список приглашенных необходимо включать лишь представителей следующих категорий лиц:

• непосредственно заинтересованных в принятии управленческого решения;

• располагающих соответствующими специальными знаниями по решаемой проблеме;

• исполняющих управленческое решение;

• имеющих практический опыт решения аналогичных проблем;

• специально уполномоченных осуществлять контроль за ходом реализации решения;

• опытных консультантов по правовым вопросам урегулирования проблемной ситуации.

Ни в коей мере нельзя приглашать на коллегию людей для массовости, ради ложно понятого престижа руководителя. В ее заседаниях должно участвовать минимальное количество лиц, без которых действительно нельзя обойтись.

Имея повестку дня, список приглашенных, зная время и место работы коллегии, приступают к оповещению участников заседания. Членам коллегии исполнительного органа публичной власти никаких специальных приглашений не рассылают. Достаточно каждому из них вручить папку с повесткой дня и необходимыми материалами, подготовленными к заседанию коллегии. Всем другим лицам направляются письма или телефонограммы с приглашением принять участие в работе коллегии. Делается это обычно за неделю до заседания коллегии, чтобы они могли спланировать свой рабочий день, перенести при необходимости дела, обстоятельно ознакомиться с материалами, подготовиться к выступлению на коллегии.

Сегодня для оперативной рассылки приглашений для участия в работе коллегии чаще всего используются современные средства связи – факс или компьютерная почта. Преимущество рассылки с помощью компьютера заключается в том, что, имея типовой текст приглашения и список на рассылку, компьютер автоматически рассылает приглашения, добавляя в каждое из них конкретный адрес и обращение к адресату^358.

Для эффективной работы коллегии большое значение имеет своевременная подготовка, размножение и рассылка всем участникам заседания документов и материалов, позволяющих глубже вникнуть в содержание обсуждаемых проблем. Как показывает опыт проведения заседаний правительства Омской области, необходимый минимум рабочей папки каждого участника заседания должны составлять проекты управленческих решений и добротные информационно-справочные материалы: статистические отчеты, таблицы, графики, диаграммы, справки, экономические и финансовые расчеты, планы, обзоры действующего законодательства и периодической печати. Без них практически невозможно обеспечить плодотворную работу участников заседания коллегии, оперативно провести обсуждение всех вопросов повестки дня.

Последний этап подготовки к проведению коллегии, которым никак нельзя пренебречь, – это подбор подходящего помещения и решение других технических вопросов. Поскольку работа коллегий обычно проходит в специально предназначенных для этого одних и тех же залах заседаний, то тем самым, казалось бы, снимается сама проблема подбора и подготовки помещений. Однако залы для работы коллегий исполнительных органов государственной и муниципальной власти России в подавляющем большинстве не отвечают своему функциональному назначению, не приспособлены для проведения заседаний. В нашей стране, как известно, никогда не заботились о создании комфортных условий для работы человека. Поэтому при изложении технических требований НОУТ к подбору и подготовке помещения для заседаний коллегии приходится пользоваться в основном зарубежным опытом.

С помощью архитектурно-планировочных методов зал для заседаний коллегии должен быть изолирован от шумов, доносящихся как с улицы, так и из соседних помещений. На окна следует повесить жалюзи, поскольку происходящее на улице может отвлечь внимание участников заседания коллегии от продуктивной работы. Они послужат и прекрасным регулятором естественного освещения зала, а также средством его затемнения в случаях, когда практикуется просмотр каких-либо материалов на экране.

По своим размерам зал должен быть оптимальным для работы как членов коллегии, так и приглашенных. Это означает, что в нем необходимо предусмотреть для каждого участника заседания отдельный столик, на который можно было бы положить все необходимые материалы и поставить чашку чая или кофе. Стулья должны быть удобными, с полужесткими сидениями.

Одна большая стена зала заседания коллегии должна быть полностью свободна от декоративных элементов оформления, чтобы можно было разместить на ней обычную доску, фланелеграф или прикрепить к ней различные графики, иллюстрирующие доклады и выступления участников коллегии. По возможности надо освободить стены зала от картин и других украшений, чтобы они не отвлекали внимание от работы коллегии. Не очень уместны также всевозможные настенные светильники и бра, поскольку они слепят ярким светом людей, которые сидят рядом с ними^359.

Зал для заседаний коллегии должен быть теплым, с регулируемым неоновым светом и хорошей вентиляцией. Оптимальный температурой воздуха в зале специалисты считают +18–20 °C при влажности 50–60 %. В рабочей зоне не должно быть и спертого воздуха, который снижает производительность управленческого труда примерно на 10 %.

Нужно позаботиться и о том, чтобы все слышали выступающих. Иногда динамики размещены в зале таким образом, что голос выступающего, усиленный микрофоном, хорошо слышен в последнем ряду, а сидящим в президиуме членам коллегии ничего не слышно. Зачастую выступление сопровождается невыносимым треском и грохотом в динамиках, что раздражает участников заседания коллегии, мешает им плодотворно работать.

Мы полностью отдаем себе отчет в том, что такие идеальные условия для работы коллегий исполнительных органов государственной и муниципальной власти встречаются в нашей стране крайне редко. Тем не менее каждый руководитель должен хотя бы стремиться к тому, чтобы как можно большее количество научно обоснованных требований к подбору и подготовке помещения к заседанию коллегии соблюдалось и на практике. Многолетний опыт проведения коллегий в различных исполнительных органах публичной власти России учит, что даже незначительные мелочи могут помешать ее нормальной работе и тем самым поставить под вопрос эффективность принятых решений.

Ответственный подход к подготовке заседания коллегии служит одной из важнейших гарантий ее успешного проведения. Остальное зависит, главным образом, от руководителя, который по должности является председателем коллегии.

Роль председателя заключается в том, чтобы обеспечить деловое обсуждение вопросов повестки дня заседания коллегии, выслушать мнения его участников, серьезно разобраться в них и принять оптимальное решение. Для успешного выполнения своей роли председателю коллегии нужно соблюдать определенные условия.

Начинать заседание коллегии следует точно в назначенный час. Конечно, среди приглашенных встречаются люди, которые, стремясь показать свою загруженность и незаменимость на рабочем месте, опаздывают на несколько минут. Но реагировать на это председателю не стоит. Поскольку люди знают, что все без исключения заседания коллегии начинаются в строго установленное время, то для них своевременный приход станет правилом, войдет в привычку и они никогда не будут опаздывать.

На коллегии утверждается повестка дня заседания и регламент работы. Как свидетельствует передовой отечественный и зарубежный опыт проведения коллегий исполнительных органов государственной и муниципальной власти, докладчику при обсуждении сложных вопросов необходимо предоставлять 20–30 минут времени, выступающим в прениях до 10 минут, желающим задать вопросы и сделать замечания и предложения по проекту управленческого решения по 3 минуты, для справок и реплик по 1 минуте. Для того чтобы члены коллегии и приглашенные привыкли к жесткому регламенту, на первых порах его нужно устанавливать в административном порядке.

У каждого председателя коллегии вырабатывается свой индивидуальный стиль руководства ее заседаниями. Но наши многолетние наблюдения позволяют сделать вывод, что он является лишь частным проявлением стиля руководства коллективом служащих. Руководитель и в процессе работы коллегии, скорее всего, не может отрешиться от индивидуального, ставшего привычным для него стиля управления.

Руководитель авторитарного склада и в кресле председательствующего на заседании коллегии пользуется диктаторскими методами. Он жестко настаивает на принятии предложенной повестки дня работы коллегии, навязывает свое мнение всем участникам заседания, выдавая его за мнение большинства, предлагает проект решения в собственной формулировке. На таком заседании нет дискуссии и борьбы мнений, обсуждение всех вопросов подчинено воле руководителя. Цели заседания достигаются путем примитивного запугивания его участников, подавления всяческой инициативы, прямого обмана и дезорганизации работы коллегии^360.

Наглядное представление о методе запугивания при руководстве коллегиальными органами государственной власти можно получить из выступления Н. С. Хрущева на Всесоюзном совещании учителей в 1962 году. «Заседание Советского правительства, – говорил он, – было назначено на 17 часов. С опозданием на полчаса в зале появился Сталин. Он сел за стол, похлопал по лежащей перед ним толстой папке рукой и сказал: «Под моим руководством разработан проект пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР. Кто из вас против? – Наступила гробовая тишина. – Спасибо. Проект принят единогласно! Я от вашего имени внесу его для утверждения на сессию Верховного Совета СССР».

Когда Н. С. Хрущев вышел из зала заседаний, его догнал Сталин и сказал: «Что нам, товарищ Хрущев, беседовать с дураками. Пойдем лучше смотреть кинофильм «Волга-Волга». И как сообщил Н. С. Хрущев, они отправились в кремлевский кинотеатр.

На заседаниях коллегии руководитель авторитарного склада вынуждает служащих прилюдно демонстрировать свою покорность и заодно выясняет степень готовности выполнять указания сверху. Демонстративное хамство и грубость в отношении служащих выступает в данном случае в качестве инструментов для поддержания подчиненных в тонусе, в постоянном рабочем состоянии.

Подавление инициативы участников заседания направлено на быстрое сворачивание дискуссии, которая становится слишком оживленной и приобретает для председателя коллегии неблагоприятный характер. Для этого вносятся предложения о прекращении прений, делаются голословные заявления о достигнутом согласии по обсуждаемому вопросу, бросаются в зал насмешливые реплики в том духе, что теперь, мол, и «козе все понятно», раздаются требования поставить проект решения на голосование. И только смелый человек с очень громким голосом может привлечь внимание председателя или дать ему понять, что обсуждение по столь принципиальному вопросу еще нельзя заканчивать.

Отработанным приемом сворачивания дискуссий на заседании коллегии может служить заявление председателя о том, что на обсуждение вынесено несколько вариантов решения проблемной ситуации. Однако он отдает предпочтение первому варианту, поскольку остальные, как всем хорошо известно, являются крайне слабыми и на их обсуждение вряд ли стоит тратить драгоценное время. После такого заявления мало кто выступит в поддержку альтернативных вариантов урегулирования проблемной ситуации.

Еще более разнообразны диктаторские методы руководства работой коллегии, применяемые для введения в заблуждение участников заседания с целью принятия угодного председателю решения, которое потом успешно выдается за коллегиальное, за плод коллективного разума.

В практике проведения коллегий исполнительных органов государственной и муниципальной власти России роль председателя часто сводится к тому, чтобы ослепить всех участников заседания своими глубокими познаниями проблемной ситуации. Он быстро приводит факты и цифры, иллюстрирует сказанное графиками, схемами и диаграммами, не давая возможности присутствующим внимательно ознакомиться с этими наглядными материалами, раскрывает массу мелких, несущественных деталей. Председатель буквально заливает людей потоком «основных показателей», «общих закономерностей», «глубоких сентенций» и «наглядных иллюстраций», и пока они отчаянно барахтаются, пытаясь что-либо понять в атмосфере настоящего дурмана, решение уже принято и заседание коллегии закрывается. И никто даже не успеет крикнуть: «А король-то голый!»361

Иногда председатель коллегии прибегает к цитированию несуществующих литературных источников, законов и иных нормативно-правовых актов, статистических справочников. Расчет строится на том, что во время заседания коллегии никто не пойдет в библиотеку наводить справки, не станет пользоваться компьютерной системой.

Такая дурная привычка зародилась в условиях тоталитарного коммунистического режима, когда достаточно было привести подходящую цитату из произведений классиков марксизма-ленинизма, речей «выдающихся партийных и государственных деятелей современности», партийных документов и материалов и вопрос считался окончательно решенным. Причем никто не интересовался, правильно ли приведена цитата, верно ли сделана ссылка на соответствующий том и страницу собрания сочинений. С догматами «евангелия» от Ульянова-Ленина верующие никогда не спорили.

Любопытна в этом отношении исповедь известного советского адвоката В. Левина. Однажды в судебном процессе он намекнул, что в СССР может быть эксплуатация человека. Председательствующий заметил, что за такие слова в тридцать седьмом году давали по десять лет лагерей. «Если ты такой умный, – заявил он, – то лучше цитируй Ленина. В крайнем случае Маркса». И с тех пор в каждом заседании адвокат «цитировал» Ленина. По признанию автора, он «нес любую отсебятину – выдвигал тезисы, делал выводы и строил предположения, но все выкладки подтверждал «цитатами», ссылаясь на том, страницу и даже строчку первого издания собрания сочинений В. И. Ленина. При этом я даже не пытался заглядывать в само собрание сочинений, а блефовал на полную катушку… Обычно делал так: говорил, к примеру, о необходимой обороне, и тут же добавлял: «Еще Ленин писал о понятии «необходимость» то-то и то-то». Все воспринимали цитаты из Ленина «или, в крайнем случае, Маркса» с благоговением. Очень редко кто пытался перепроверить цитаты, а тому, кто пытался, не удавалось найти нужного издания»362.

Эффективным методом сбить аудиторию с толку, ввести ее в заблуждение служит иллюстрационный материал доклада, который невозможно воспринимать даже через бинокль или прибор ночного видения. В зале вывешиваются светокопии с еле заметными цифрами и линиями, мелкие рабочие чертежи, запутанные диаграммы. В начале участники заседания до боли напрягают зрение и добросовестно вглядываются в злополучные «наглядные пособия», пока не убеждаются, что это совершенно бесполезно. Тем не менее они продолжают внимательно слушать докладчика до тех пор, пока не приходят к выводу, что, не видя иллюстраций, нельзя вникнуть и в содержание доклада, глубоко разобраться в проблеме. Слушателей охватывает апатия и они отключаются от доклада и ищут способ убить время. В этой атмосфере можно навязать проект любого решения^363.

Значительно реже в практике проведения коллегий исполнительных органов государственной и муниципальной власти России встречается такой метод сознательного введения в заблуждение участников заседания, как произнесение дурманистских речей. По форме они производят впечатление стройных и логичных речей, поскольку их последующая фраза начинается, как правило, с последнего слова предыдущей. Зато их содержание представляет собой типичный пример демагогии, понос слов и запор мысли^364. В этом легко убедиться, внимательно прослушав хотя бы одно выступления нескольких депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Многие из них – это классические образцы дурманистских речей.

Сбитые с толку дурманистскими речами, участники заседания обычно поддерживают без обстоятельного обсуждения проект управленческого решения, предложенный председателем коллегии.

В случае необходимости председатель коллегии с авторитарными привычками использует и такие методы руководства заседаниями, с помощью которых можно дезорганизовать всю работу коллегии. Руководитель, избрав соответствующую тактику, делает краткое резюме каждого выступления, выделяет в нем сильные и слабые стороны, а затем неожиданно для слушателей, как искусный фокусник, формулирует выводы и предложения, которые вовсе не вытекают из содержания речи оратора. На коллегии создается атмосфера отупения и вялости, когда всем присутствующим кажется, что обсуждаемая проблема уже не имеет никакого значения. В этой обстановке никто не решится отстаивать свою позицию, поскольку ему придется просить слова во второй раз, что считается неприличным, вступать в пререкание с председателем коллегии, на сторону которого неизбежно перейдет расположение аудитории^365.

Старым, хорошо проверенным методом дезорганизации работы коллегии можно считать сознательное затягивание ее заседаний. Применение этого метода позволяет склонить утомленных людей к отказу от дискуссии и в обстановке нарастающего безразличия ко всему, кроме запоздалого ужина, принять «нужное» решение. Как показывает опыт, переутомление делает участников заседания коллегии абсолютно равнодушными к тому, какое решение в конце концов будет принято, и формирует у них готовность голосовать за проект любого решения, лишь бы побыстрее кончилось заседание^366.

Председатель коллегии, склонный к демократическому стилю руководства, стремится создать на каждом заседании деловую обстановку, обеспечить все возможности для свободного обмена мнениями и выработки проекта оптимального управленческого решения. Однако добиться этого можно лишь при соблюдении ряда требований НОУТ, регулирующих порядок проведения заседаний коллегии.

Прежде всего председатель должен заранее объявить о точном времени окончания заседания коллегии. Установление жестких временных рамок оказывает дисциплинирующее воздействие на всех участников заседания, что приводит к сокращению его продолжительности на 10 %.

Если заседание коллегии займет максимум полтора часа, то его можно проводить без перерыва. При более продолжительном заседании через каждые 50–60 минут работы необходимо делать пятиминутные перерывы, чтобы люди могли отдохнуть.

Будет вполне уместным, если председатель коллегии в начале заседания скажет: «Мы собрались работать. Поэтому устраивайтесь поудобнее. Можно снять пиджаки».

Председатель коллегии исполнительного органа публичной власти направляет ход выступлений, следит за соблюдением повестки дня, установленного регламента, чем обеспечивается дисциплина и порядок проведения заседаний. Он вынужден глубоко вникать в содержание речей выступающих, чтобы не упустить интересные мысли и оригинальные выводы или остановить зарвавшегося «златоуста» и задать вопрос, какие конкретные предложения у него есть.

С особым вниманием председатель коллегии должен относиться к регламенту. Для всех участников заседания он должен стать законом, в содержании которого не может быть исключений даже для руководителей самого высокого ранга. Строгое соблюдение регламента надо сделать практикой работы коллегии, превращать в привычку председателя и всех участников заседания коллегии.

Пример в соблюдении регламента должны подавать докладчики. Планируя свой доклад на коллегии, необходимо учесть психологическую особенность общения с аудиторией: дефицит времени порождает стресс, стимулирующий умственную деятельность человека. Поэтому докладчикам следует и в рамках регламента по возможности экономить время, что приведет к повышению эффективности работы коллегии^367.

Председатель коллегии должен решительно пресекать попытки выступающих подменить деловое обсуждение проблемы витиеватыми речами, пустыми декларациями и призывами. «На собрании, – как писал один из зачинателей НОУТ в нашей стране А. К. Гастев, – никакой оратор не должен брать слово, если не может его закончить предложением. Речь, не законченная предложением, – пустая трата времени»368.

Однако автор не ограничился простой констатацией факта, а разработал научно обоснованную методику делового выступления, основные положения которой не утратили своего практического значения и в наши дни:

В пять минут можно изложить самую сложную мысль.

Сначала подавайте короткой фразой главную суть.

На это потратьте минуту.

Потом давайте комментарии и цифры.

На это – четыре минуты^369.

Совершенно недопустимо начинать свое выступление такими, например, словами: «Докладчик в своем замечательном докладе сказал то-то и то-то. Я, как и подавляющее большинство присутствующих, полностью разделяю его мнение и в корне не согласен с тем, что предлагает мой коллега Иванов». В выступлении обязательно надо дать слушателям новую информацию по обсуждаемой проблеме, привести не звучавшие в зале доказательства определенной позиции, четко сформулировать выводы и предложения. В задачу председателя коллегии входит не допускать повторения одних и тех же мыслей и доводов в различных выступлениях. Но он должен помнить, что идеи, предложения, советы не отбрасывают, а выбирают лучшие.

Порядок предоставления слова на заседании коллегии учреждения должен базироваться на демократических принципах. Его цель – предоставить каждому участнику заседания возможность свободно высказать свое мнение. Однако и здесь необходимы разумные ограничительные процедуры для типичных ситуаций, когда, например, слова просит «дежурный» оратор, не способный высказать ни одной свежей мысли, а лишь повторить известные положения. Такому оратору вряд ли стоит создавать режим наибольшего благоприятствия, поскольку заранее известно, что он будет бесцеремонно злоупотреблять предоставленной ему возможностью выступить.

На всех этапах работы коллегии председатель должен воздействовать на участников заседания таким образом, чтобы создать обстановку полемики, а не конформизма и единодушия. Выступления нескольких ораторов в поддержку одного варианта решения проблемы теряют практический смысл, поскольку они лишают коллегию возможности сделать сознательный выбор из нескольких реальных альтернатив. Поэтому председатель должен стремиться к тому, чтобы были обсуждены наиболее существенные варианты решения проблемы, противоположные точки зрения, взвешены все «за» и «против». Разногласия в данном случае являются единственным спасением от плена субъективных схем и предвзятых мнений^370.

Для достижения этой цели председатель коллегии должен ввести в практику руководства ее заседаниями определенные процедурные правила. Если в зале прозвучала реплика «Непосредственное возражение!», то председатель должен предоставить ее автору слово вне очереди, сразу после окончания текущего доклада. Смысл этой практики заключается в обеспечении логической связи между выступлением и непосредственно возникшим возражением, в поддержании плодотворной дискуссии, в повышении эффективности работы коллегии в целом^371.

Совершенно недопустимо высмеивать выступления участников заседания коллегии, делать уничижительные замечания, бросать в зал оскорбительные реплики. Результаты психологических исследований свидетельствуют, что 95 % людей не могут работать в условиях моральной угрозы. Если одернули одного выступающего, то остальные будут думать только о том, как бы не показаться в глазах председателя коллегии и коллектива служащих глупее других. Здесь важно учитывать, что лучшие идеи – плод коллективного творчества. Председатель не вправе забывать это и обязан по должности чаще подчеркивать значимость коллективного разума^372.

Председатель должен внимательно следить за ходом полемики в зале, чтобы все участники заседания коллегии соблюдали прямо-таки дипломатичный такт, тщательно подбирали слова и реплики, не позволяли себе отклоняться в сторону от обсуждаемой проблемы, фальсифицировать факты, критиковать не позицию предыдущего оратора, а самого человека, занявшего эту позицию в споре.

Поддерживая в зале заседаний дискуссию, председатель коллегии не должен забывать, что в любом высказанном мнении содержится рациональное зерно. И к каждому оратору нужно внимательно прислушиваться, если, конечно, заранее не известно, что он является некомпетентным лицом или преследует свои корыстные, эгоистические цели. Он должен исходить из того, что человек, высказавший, казалось бы, неверное суждение, видит реальность в несколько ином свете и предлагает свой вариант решения проблемы. Нужно отбросить в сторону все свои эмоции и предвзятое отношение к оппоненту и заставить себя видеть в противоположном мнении средство поисков и обоснования альтернативных вариантов. Опытный председатель коллегии использует столкновение различных мнений для того, чтобы убедиться в том, что все важнейшие аспекты проблемной ситуации тщательно проанализированы и взвешены, а выводы и предложения подкреплены убедительными аргументами. Тем самым он не дает увлечь себя правдоподобным, но на самом деле неверным или, в лучшем случае, половинчатым решением. Это служит важной гарантией выбора оптимального решения из нескольких возможных альтернатив, которое впоследствии оказалось неподходящим для урегулирования данной проблемной ситуации или проблематичным с точки зрения его реализации в изменившихся условиях^373.

Председатель коллегии исполнительного органа государственной или муниципальной власти выполняет на заседании функции, очень схожие с работой третейского судьи. Он выслушивает мнения различных сторон, делает промежуточные обобщения, оценивает выводы и предложения участников заседания коллегии. Поэтому он не должен увлекаться высказыванием собственного мнения, безапелляционно излагать свою позицию, не оставляя места для развертывания творческого обсуждения. В ходе обсуждения сложной проблемы председатель должен умело ставить уточняющие и дополнительные вопросы, демонстрировать спокойный и дружеский тон, демократизм в полемике и манере поведения, поддерживать атмосферу интеллектуального напряжения и непринужденности, что служит подлинной гарантией успешной выработки коллегиального решения^374. Тем не менее во время заседания коллегии возникают ситуации, когда председатель вынужден вмешиваться в процесс обсуждения вопросов повестки дня. Делается это обычно в следующих случаях:

• для предоставления слова докладчику или выступающему в прениях;

• для корректных замечаний участникам заседания коллегии, которые начинают свое выступление со слов: «Нет…», «Это невозможно…», «Это неправильно…», «С этим я в принципе не могу согласиться…»;

• для лишения слова выступающего по истечении установленного регламентом времени, а также в случаях, когда тот отклоняется от темы обсуждения или пытается свести личные счеты с кем-либо из присутствующих;

• для поддержания порядка в зале заседания коллегии;

• при возникновении длительной паузы в обсуждении проблемной ситуации – для того чтобы с помощью наводящих вопросов опять продолжить дискуссию;

• для внесения с помощью промежуточных обобщений ясности в предмет или процесс обсуждения вопросов повестки дня работы коллегии;

• для внесения ясности при возникновении ошибок и недоразумений, которые могут повлиять на ход всего обсуждения проблемной ситуации и на результаты принятия управленческого решения;

• при возникновении разного рода технических вопросов, которые требуется немедленно решить в целях сохранения благоприятных условий для плодотворной работы коллегии^375.

Для председателя коллегии, исповедующего демократический стиль руководства, одним из самых сложных и ответственных моментов является завершение заседания. На данном этапе председатель подводит итоги работы коллегии, делает завершающее обобщение, формулирует основные положения управленческого решения, благодарит участников заседания за проявленную активность в обсуждении важных проблем. От него требуется предельная концентрация, умение использовать наработанный опыт проведения коллегий, способность логически мыслить, понимать и чувствовать аудиторию. Только тогда люди смогут правильно оценить преимущества коллективного разума при решении сложных проблем, эффективность проделанной работы, испытать удовлетворение от полученных результатов, что послужит хорошей мотивацией для их участия в последующих заседаниях коллегии.

Председатель коллегии исполнительного органа государственной или муниципальной власти, освоивший бюрократический стиль руководства, стремится с исчерпывающей полнотой урегулировать все стадии подготовки и проведения заседаний коллегии при помощи регламента или специальных правил. После достижения этого идеала, как предполагается, процедура проведения коллегий будет полностью отлажена, а их работа «запущена на полную катушку». Однако идеал полной регламентации недостижим, так как на заседании коллегии неизбежно возникают ситуации, в принципе не поддающиеся регламентации и формализации.

В исполнительных органах публичной власти России, где сохранился бюрократический стиль руководства, проводятся лишь сегрегативные заседания коллегии. Их отличительная особенность заключается в том, что по каждому вопросу повестки дня с докладом выступает кто-либо из руководителей, а затем переходят к прениям. Однако в прениях могут участвовать только лица, предварительно записавшиеся в список выступающих, который составляется по прямому указанию руководителя. Посторонним участникам заседания коллегии слово не предоставляется и они играют роль статистов, пассивных слушателей^376. И хотя на коллегии голов всегда несколько больше, чем умов, – такая процедура значительно обедняет коллективный разум.

Сегрегативные заседания коллегии проходят с исключительной четкостью. Но они не отличаются большой эффективностью, поскольку на коллегии господствует полнейшее единодушие, что затрудняет выработку различных альтернатив и принятие оптимального решения. Председатель коллегии невольно становится пленником застывших схем и конструкций. Он по существу один несет ответственность как за принятие управленческого решения, так и за его реализацию.

В обширной практике проведения коллегий исполнительных органов государственной и муниципальной власти России встречаются, хотя и крайне редко, примеры применения либерального стиля руководства заседаниями. По своей методике он является прямой противоположностью бюрократическому стилю.

Согласно сложившейся традиции к заседанию коллегии готовятся доклады по всем вопросам повестки дня, которые размножаются в необходимом количестве экземпляров и заранее раздаются всем участникам заседания. На заседании доклады не оглашаются, а работа коллегии начинается прямо с вопросов к их авторам и с прений. В ходе дискуссии, в которой могут принять участие все желающие, вырабатываются наиболее реальные альтернативы урегулирования проблемной ситуации, выбирается оптимальное управленческое решение. Проект решения выносится на открытое голосование членов коллегии.

Председатель коллегии не связан жестким регламентом проведения заседаний, обязательными процедурными правилами. Он стоя объявляет фамилию, имя, отчество и должность выступающего, подчеркивая тем самым свое уважение к оратору. Реплики председатель делает обычно с места, но при выступлении обязательно встает для того, чтобы присутствующие могли лучше воспринять его слова. Подводя итоги каждому выступлению, председатель коллегии выделяет два-три особо удачных теоретических или практических положения и заостряет на них внимание всех участников заседания.

Такая практика проведения коллегий имеет как свои достоинства, так и недостатки. К несомненным достоинствам можно, на наш взгляд, отнести деловитость и краткость заседаний коллегии, непринужденную и доброжелательную атмосферу в зале, отказ от тяжелого, гробового стиля ведения заседаний. По форме заседание коллегии напоминает ставшую модной в последние годы «встречу без галстуков». На коллегии дискуссии проводятся за чашкой чая, в выступлениях участников заседания и репликах председателя чувствуется тонкий юмор, часто звучат остроумные шутки. Сама обстановка на коллегии, как считают специалисты, придает людям решимость, увеличивает способность перерабатывать сложную информацию, располагает к раскованному мышлению. Этим либеральные заседания коллегии выгодно отличаются от других заседаний, работа которых протекает в рамках жестких бюрократических процедур и правил. Если проходят типичные заседания наших коллегий, то чиновники сидят в зале в позе «египетский фараон на троне», а оживления и шутки наблюдаются лишь в двух случаях, когда человек задремал и свалился со стула или, заходя в зал, хватил головой о косяк двери.

Недостатки либерального стиля руководства работой коллегии заключаются в том, что председатель не может обеспечить оптимальное сочетание единоначалия и коллегиальности в процессе управления. На заседании все управленческие решения принимаются коллегиально, что снижает персональную ответственность за их эффективность и результаты реализации^377. Такое положение в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления совершенно недопустимо.

В ходе работы коллегий исполнительных органов государственной и муниципальной власти России обязательно ведутся протоколы. По своему служебному назначению протокол представляет собой организационно-распорядительный «документ, фиксирующий ход обсуждения вопросов и принятия решений на собраниях, совещаниях, конференциях и заседаниях коллегиальных органов»378.

Протокол заседания коллегии должен объективно отражать весь ход ее работы, содержать записи всех выступающих, документально фиксировать выработку управленческого решения в столкновении мнений, дискуссиях. Особенно подробно в протокол нужно заносить выступления представителей меньшинства, предлагавших принципиально иной вариант решения проблемы. Тогда председатель коллегии сможет еще раз вернуться к их выступлениям, спокойно, в деловой обстановке, подумать над предложениями по содержанию проекта управленческого решения. Нельзя при оценке решения руководствоваться старыми стереотипами: «Коллектив никогда не ошибается», «Коллектив всегда прав». Не исключена возможность, что среди представителей меньшинства как раз и мог быть человек с оригинальным и даже парадоксальным стилем мышления, который предлагал нестандартное решение сложной проблемной ситуации, более соответствующее современным реалиям. Работая в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления, следует помнить, что демократическое решение и оптимальное решение – совершенно разные вещи. Решение большинства, принятое в обстановке согласия и единства, чаще всего оказывается малоэффективным, что удается определить лишь по результатам урегулирования проблемной ситуации, когда практически уже ничего исправить нельзя. «Коллективное единомыслие, – правильно заметил известный американский бизнес-консультант П. Э. Лэнд, – змея, свернувшаяся в густой траве»379. Чтобы эта змея не ужалила исподтишка, необходимо в соответствии с требованиями НОУТ обстоятельно записывать в протокол заседания коллегии выступления всех участников, которые после принятия управленческого решения остались в меньшинстве.

Заканчивая заседание коллегии, председатель не должен ограничиваться общепринятыми, лаконичными фразами: «Все вопросы повестки дня рассмотрены. Прошу считать заседание закрытым. До свидания!» Председателю стоит поблагодарить всех участников заседания за плодотворную работу на коллегии, активное обсуждение сложных проблем, за большой вклад в принятие очень важных управленческих решений. И тогда люди покинут зал заседаний совершенно с другим настроением, что будет прекрасной мотивацией для позитивной установки на следующую коллегию.

5.3. Организационные проблемы эффективности управленческих решений

Бывает и так: добежав до финиша,

замечаешь, что бежал не в ту сторону.

Ю. Булатович

При изложении материала о требованиях НОУТ к принятию управленческого решения исполнительными органами государственной и муниципальной власти России акцент делался на выборе оптимальной альтернативы для урегулирования проблемной ситуации. В этой связи может возникнуть вопрос, почему в данном разделе научно-практического пособия речь идет не об оптимальности управленческого решения, а о таком его свойстве, как эффективность. Тем более что при изучении эффективности правовых норм было высказано компетентное мнение, согласно которому понятие «оптимальность» более широкое по своему содержанию, чем «эффективность». Оно включает эффективность, полезность и социальную ценность правовой нормы^380. Однако применительно к управленческому решению оптимальность означает наиболее вероятную альтернативу урегулирования проблемной ситуации при заданных граничных условиях и ресурсах. Отсюда с логической последовательностью вытекает вывод, что категорией «оптимальность» оперируют лишь на стадии принятия управленческого решения, когда выбирают из некоего множества альтернатив наиболее вероятную, с относительно благоприятными последствиями. В то же время понятие «эффективность» широко используется в экономической, социологической и юридической литературе для оценки уже принятого управленческого решения. Оно означает соотношение между фактически достигнутым, реальным результатом и той целью, ради которой и принималось решение^381.

Эффективность решения находит свое реальное проявление в системе определенных свойств. В зависимости от формы достижения поставленной цели по урегулированию проблемной ситуации их можно разделить на две группы. Первую группу составляют внутренние свойства самого управленческого решения, характеризующие его качество. В эту группу обычно включают квалифицированность принятого решения, емкость его содержания, экономичность разработки проекта документа^382. Вторая группа охватывает все свойства эффективности решения, связанные с результативностью его выполнения. В ее состав входят технические, экономические, организационные и социальные характеристики достижения поставленной цели с учетом факторов своевременности и оперативности, материальных и финансовых затрат на реализацию решения. При анализе эффективности управленческих решений необходимо учитывать, что проявление характерных свойств второй группы в значительной степени зависит от качества самого решения и уровня организации труда его непосредственных исполнителей^383.

Критериями оценки эффективности управленческого решения служат цели урегулирования проблемной ситуации, устанавливаемые в нормативном порядке, управленческие действия по их достижению, полученные результаты. Сопоставление фактических результатов с целями и оценка степени их достижения с учетом выполненных управленческих действий и дают искомую меру эффективности решения. Ее можно определить как степень фактического достижения цели в процессе реализации управленческого решения, перевода проблемной ситуации из одного состояния в другое, более благоприятное. Установленная таким образом мера эффективности может использоваться и для сравнительной оценки каждого альтернативного варианта управленческого решения^384.

Однако вопрос заключается в том, чтобы найти количественное выражение цели. Сделать это возможно лишь с помощью операционального определения термина «цель», которое неоднократно использовали отечественные ученые для оценки эффективности правовых норм^385. В отличие от формально-логического определения понятия «цель» оно с исключительной четкостью раскрывает содержание каждой управленческой операции (действия), результаты которой можно эмпирически наблюдать и оценивать, сопоставляя их с изначально заданной целью урегулирования проблемной ситуации. При этом нельзя забывать, что термины «цель» и «результаты» должны быть также квантированы, то есть заданы в одинаковых определениях. Только тогда нам удастся получить количественно определенные знания о степени приближения достигнутого результата к поставленной цели, включить в методику оценки эффективности управленческого решения элементарные признаки, которые могут быть эмпирически зафиксированы и формально измерены.

Для иллюстрации столь сложных теоретических положений можно проанализировать такое управленческое решение исполнительной власти, как указ губернатора Омской области от 26 декабря 2000 г. «О плане основных мероприятий по усилению борьбы с преступностью в Омской области на 2001–2003 годы». В его содержании широко используются следующие ключевые понятия:

• снизить темпы прироста и долю тяжких преступлений;

• уменьшить количество преступлений в сфере экономики;

• повысить раскрываемость и расследование преступлений, связанных с коррупцией в органах государственной власти и местного самоуправления;

• сократить объем незаконного оборота наркотиков;

• ограничить незаконный оборот алкогольной продукции, цветных металлов, нефтепродуктов и зерна;

• повысить эффективность противодействия организованной преступности, резко снизить количество уголовно наказуемых деяний, совершаемых преступными сообществами;

• обеспечить предупреждение и пресечение актов терроризма;

• обеспечить безопасность граждан на улицах и в других общественных местах;

• повысить эффективность системы профилактики правонарушений, принять конкретные меры по устранению причин и условий, способствующих росту преступности несовершеннолетних и повторному совершению правонарушений^386.

Несмотря на различную смысловую нагрузку воспроизведенных понятий, все они являются операциональными определениями для понятия «снижение преступности», которое может быть истолковано и как цель действия управленческого решения. Его научная интерпретация означает, что сократить преступность можно лишь путем совершения определенных операций, результаты которых легко установить на основе изучения материалов статистической отчетности, прокурорских проверок, эмпирических наблюдений, опросов общественного мнения. Без операциональных определений нельзя ни наблюдать, ни количественно измерять, ни документально фиксировать «снижение преступности».

Вполне очевидно, что операциональные определения могут быть совершенно различными по степени своей обобщенности. Можно, например, подобрать для понятия «снижение преступности» операциональные определения, раскрывающие основные направления деятельности органов государственной власти по борьбе с экономическими преступлениями в банковской сфере, на предприятиях топливно-энергетического комплекса, в структурах таможенной службы и т. п. В принципе надо стремиться к тому, чтобы включаемые в оценку эффективности управленческого решения операциональные определения (признаки) были объективными, подлежали эмпирической фиксации и формальному измерению, по возможности приобретали характер элементарных, неразложимых на более простые составляющие^387. Однако и здесь нельзя впадать в крайность, поскольку чрезмерная детализация определений нередко затрудняет оценку эффективности управленческого решения в целом. За деревьями можно не разглядеть леса.

Большое практическое значение для оценки управленческих решений исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления России имеет такой показатель, как функциональная зависимость между идеально намеченными целями урегулирования проблемной ситуации и реально достигнутыми результатами. Он позволяет установить для каждого управленческого решения прямую связь между поставленными целями и достигнутыми результатами и вполне определенно выразить ее с помощью строгой математической формулы. Здесь каждому значению одной величины соответствует одно или несколько определенных значений другой величины^388.

На основе этого показателя можно установить различные степени эффективности управленческих решений. По аналогии с правовыми нормами среди них следует выделять эффективные, неэффективные и антиэффективные решения^389.

Эффективным надо признавать любое решение, которое пускай даже в самой незначительной степени обеспечивает достижение цели урегулирования проблемной ситуации, определенной в нормативном порядке. В зависимости от степени достижения поставленной цели такие решения могут быть с максимальной, высокой, средней и низкой эффективностью.

Неэффективными следует считать все управленческие решения, реализация которых дала нулевой результат в достижении целей урегулирования проблемной ситуации. Их характерная особенность заключается в том, что несмотря на известные затраты трудовых, материальных и финансовых ресурсов на выполнение решений, реальная ситуация не улучшилась и не ухудшилась, а осталась в прежнем, проблемном состоянии. В этой связи потребуется принятие дополнительного решения, призванного изменить сложившееся положение, перевести проблемную ситуацию в более благоприятное состояние, достигнуть заданной цели.

Разновидностью неэффективных управленческих решений являются по определению и такие правовые акты исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, цель действия которых была в той или иной мере достигнута, однако не за счет реализации решений, а под влиянием каких-либо экономических или социальных факторов. Глубокий анализ содержания и механизма реализации этой группы решений показывает, что между их действием и полученными на практике результатами нет причинно-следственной связи. Но раз цель урегулирования проблемной ситуации уже достигнута, то, естественно, отсутствуют и объективные основания для принятия дополнительного, корректирующего решения.

Последнюю группу составляют антиэффективные управленческие решения. Сам факт их принятия и попытки воплотить в реальную жизнь отдаляют исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления России от достижения поставленных целей, приводят к прямо противоположным результатам, вызывают вредные последствия. Это связано с определенными дефектами управленческих решений, серьезными просчетами в организации их выполнения, грубыми ошибками в прогнозировании последствий действия данных решений. Появление антиэффективных решений свидетельствует о слабой профессиональной подготовке аппарата управления, отсутствии квалифицированных информационно-аналитических служб, расшатанной исполнительской дисциплине. Можно с полным основанием говорить о кризисе всей системы управления в исполнительных органах государственной и муниципальной власти, принимающих антиэффективные решения^390. Для иллюстрации этих теоретических положений приведем несколько разноплановых примеров.

Министерство образования и науки РФ приняло решение о зачислении в высшие учебные учреждения страны абитуриентов по результатам единого государственного экзамена (ЕГЭ). Целями управленческого решения были привлечение талантливой молодежи из провинции в лучшие вузы России, сокращение масштабов коррупции в сфере образования. Реализация решения дала прямо противоположный результат: места умных, старательно учившихся юношей и девушек, заняли тысячи бездарей, получивших за взятки высокие баллы по профильным дисциплинам ЕГЭ или липовые документы льготников. Отработанные коррупционные схемы в сфере образования лишь сместились на более низкий уровень^391.

В соответствии с законодательством Министерству культуры РФ предоставили полномочия по выдаче прокатных удостоверений на право показа кинофильмов. В этой связи ведомственным актом министерства был ликвидирован Художественный совет, в состав которого входили крупнейшие представители культуры, настоящие интеллигенты. Целью принятого решения были формирование высокой духовной и нравственной культуры граждан России, запрет какой бы то ни было цензуры в искусстве, обеспечение свободы творчества. Результатом реализации решения стала выдача прокатных удостоверений кинофильмам, подрывающим самую основу культуры. Путевки в жизнь получили: «Зло. бучка», «Анальное превосходство», «100 лучших минетов», «Эксцентричное мочеиспускание» и другие^392.

Вполне естественно, что антиэффективные решения принимаются и на муниципальном уровне. Так, например, в 90-е годы прошлого столетия городское самоуправление г. Омска в целях пополнения местного бюджета приняло решение об установлении дополнительного налога на уборку территории, размеры которого в десятки раз превышали фактические затраты на производство данного вида работ. Субъектами налогообложения стали промышленные предприятия и хозяйственные организации, независимо от их формы собственности, расположенные на территории города. Для них налог оказался непосильным бременем и они в основной своей массе перерегистрировались в сельских районах Омской области, где такой налог не вводился. Результатом действия управленческого решения стало резкое сокращение налогооблагаемой базы муниципального образования, повсеместный отказ от инвестиций в экономику города, значительное уменьшение налоговых поступлений в местный бюджет, рост задолженности по зарплате работникам бюджетных организаций, возникновение опасного очага социальной напряженности. Результаты действия управленческого решения стало совершенно противоположными поставленной цели. Положение несколько стабилизировалось лишь после его отмены и оказания администрацией Омской области весьма существенной финансовой помощи городскому самоуправлению.

От существенных признаков (свойств) эффективности управленческих решений необходимо отличать благоприятные условия действия этих актов. С учетом научных достижений в исследовании правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления РФ можно выделить как объективные, так и субъективные условия, оказывающие существенное влияние на эффективность реализации управленческих решений^393. К их числу следует, на наш взгляд, отнести:

• оптимальный характер управленческого решения;

• научная организация труда в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления, реализующих управленческие решения;

• способности и практические навыки руководителей по организации выполнения управленческих решений и осуществлению контроля за ходом их реализации;

• деловые и личностные качества служащих, позволяющие проявить инициативу и творческий подход к выполнению управленческих решений;

• благоприятный социально-психологический климат в коллективах государственных и муниципальных служащих, обеспечивающих выполнение управленческих решений;

• материальные, технические и финансовые ресурсы, необходимые для выполнения управленческих решений.

Все перечисленные условия реализации управленческих решений выступают дополнительными гарантиями их высокой эффективности в достижении поставленных целей по урегулированию возникших проблемных ситуаций, переводу их в более благоприятное состояние. Это полностью отвечает требованиям НОУТ к управленческим решениям исполнительных органов государственной и муниципальной власти России.

Вопросы для самоконтроля

1. Что представляет собой процесс принятия управленческого решения?

2. Определите фактические основания для принятия управленческого решения.

3. Раскройте формы и методы выявления проблемной ситуации, подлежащей урегулированию.

4. В каких случаях должны приниматься инновационные управленческие решения?

5. Как выявляется оптимальная альтернатива урегулирования проблемной ситуации?

6. При соблюдении каких условий коллегиальная форма принятия управленческих решений является эффективной?

7. Какие сложились стили руководства заседаниями коллегиальных органов государственной и муниципальной власти?

8. Как определить эффективность управленческого решения?

9. Охарактеризуйте эффективные, неэффективные и антиэффективные управленческие решения.

Глава VI

ПРОБЛЕМЫ НАУЧНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ЛИЧНОГО ТРУДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

6.1. Особенности организации личного труда служащих

Если твоя работа говорит

за себя, не прерывай ее.

Г. Кайзер

Служащие исполнительных органов государственной и муниципальной власти России заняты по должности не работой в широком смысле слова, а выполнением отдельных заданий, из которых в конечном итоге и складывается вся их повседневная деятельность. Если они являются настоящими профессионалами, обладают навыками выполнения служебных заданий, имеют для этого необходимые материалы и технические средства и получают за свою работу достойное вознаграждение, то вся проблема сводится к научной организации их личного труда. Каждый служащий должен уметь самостоятельно организовать свой труд на научной основе, то есть с учетом новейших достижений науки, техники, передового отечественного и зарубежного опыта.

Научная организация личного труда служащих существенно отличается от организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти в целом. Как известно, в любой управленческой структуре научная организация труда представляет собой сложную систему, в которой все компоненты взаимосвязаны и взаимообусловлены. В отличие от нее научная организация личного труда служащих является по своей структуре полисистемной. Практически на каждом рабочем месте формируется своя собственная система организации труда, обусловленная спецификой функциональных обязанностей служащего, его личностными и деловыми качествами, уровнем и характером служебной информации, составом техники личной работы. Субъектами организации здесь выступают не трудовые коллективы исполнительных органов публичной власти, а каждый служащий в отдельности. Объектом непрерывного совершенствования выступает лишь организация личного труда служащих, эффективность которой может поддерживаться только на принципах самоорганизации, хотя и под контролем непосредственного руководителя. Поэтому все системы научной организации личного труда служащих автономны по отношению друг к другу. Они не связаны иерархией и соподчиненностью, не взаимодействуют между собой ни в целом, ни в своих структурных частях. Эти системы входят в качестве самостоятельных элементов в структуру научной организации управленческого труда каждого органа государственной или муниципальной власти в целом. Тем не менее процесс внесения изменений в содержание труда служащих, в предмет и технику их личной работы подчинен общим закономерностям совершенствования существующей организации управленческого труда в исполнительном аппарате органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Управленческий труд по своему содержанию является не только интеллектуальным, но и творческим. Его суть заключаются в формировании «мыслительных схем, определяющих порядок исполнительной деятельности в рамках соотношения минимальных затрат и максимальной выгоды»394. Служащий должен мыслить самостоятельно, не связывая оценку той или иной информации с авторитетностью ее источника и не применяя готовых, использованных в прошлом управленческих решений для урегулирования новых проблемных ситуаций^395.

Серьезные научные исследования академиков А. А. Ухтомского и В. М. Бехтерева помогли раскрыть содержание внутренних процессов творческой деятельности человека. У творческой личности отмечается исключительная отзывчивость нервной системы на новые раздражители, сосредоточенность, связанная с отвлечением от множества повторяющихся сигналов, не несущих новой информации. Именно для таких людей характерны изумляющие догадки, развитая интуиция. Благодаря накопленным знаниям, они быстро решают сложные управленческие задачи, не совершая аналитического разложения проблем на составляющие элементы – как бы догадываясь о путях их решения^396.

Сказанное позволяет сделать вывод, что организация личного труда служащего сводится к умению создать для себя рабочие условия, необходимые для эффективной творческой деятельности. Помочь ему в этом важном деле могут научно обоснованные рекомендации специалистов по НОУТ.

В числе важнейших условий, которые могут обеспечить повышение эффективности личного труда служащих, специалисты называют повседневную тренировку мозга, развитие мыслительной деятельности. Как штангист вынужден прибегать к изнурительным тренировкам для наращивания мышечной массы и достижения выдающихся результатов в тяжелой атлетике, так и служащий вынужден путем поглощения все в больших объемах новой духовной «пищи» тренировать мозг, стимулировать свою мыслительную деятельность. Чтобы быть в хорошей форме, служащий должен изучать все новое в пределах своей специальности и смежных областях, интересоваться политикой и наукой управления, следить за достижениями социальной психологии, знать литературу и искусство, историю родного края, которые, собственно говоря, и закладывают фундамент кругозора любого человека, служат пищей для размышлений. Это позволит служащему оперировать разнообразной информацией, умело использовать ее для выполнения заданий своего непосредственного руководителя, принятия оптимальных управленческих решений.

Второй важной предпосылкой повышения эффективности личного труда служащего является строгое соблюдение правил гигиены творческого труда. Результаты научных экспериментов по исследованию психофизиологии труда показывают, что работоспособность служащего в течение рабочего дня резко меняется. В ее динамике, по мнению специалистов, можно выделить три относительно самостоятельные фазы: фазу врабатывания, фазу устойчивого рабочего состояния и фазу частичного утомления^397. Задача НОУТ в данном случае заключается в том, чтобы всесторонне использовать законы физиологии и психологии для повышения эффективности личного труда служащего на всех фазах работоспособности^398.

Длительность фазы врабатывания в управленческом труде колеблется от 30 до 90 мин. и более. Эта фаза характеризуется постепенным вхождением служащего в суть конкретной управленческой ситуации, поэтапным повышением эффективности его личного труда. Методом наблюдений установлено, что в этот период постепенно улучшается восприятие новой служебной информации, увеличивается точность ее оценки, зарождаются оригинальные мысли, оттачивается официально-деловой стиль составления служебных документов, появляется логическая «цепкость» в толковании норм законов и иных правовых актов, нарастают элементы точности и лаконичности при даче подчиненным заданий и отдельных поручений, повышается эффективность контрольной деятельности. Тем не менее в период врабатываемости эффективность управленческого труда служащего бывает значительно ниже, чем в среднем за весь рабочий день. Наглядным подтверждением тому могут служить диаграммы эффективности труда, на которых ее средняя кривая постепенно повышается в первые часы работы, затем стабилизируется на относительно высоком уровне и плавно спускается вниз к концу рабочего дня^399.

Академик А. А. Ухтомский считал, что во время врабатываемости в центральной нервной системе происходит формирование «рабочей доминанты», то есть сонастройки различных нервных центров и регулирующих систем на ту форму активности и на ту скорость нервных реакций, какие необходимы для наиболее эффективной управленческой деятельности^400. Поэтому, как правильно подметил один из зачинателей научной организации труда А. К. Гастев, нельзя браться за работу круто, надо входить в процесс труда постепенно, исподволь. Сначала следует досконально продумать всю работу в целом, мысленно выделить в ней отдельные этапы. Приступая непосредственно к работе, служащий должен успокоить свою нервную систему, которая могла быть до этого напряжена в результате других мыслей, а иногда и в связи с имевшими место сильными эмоциями. В случае полной неудачи, считал он, надо легче смотреть на дело, постараться сдержать себя и снова приступить к работе^401.

Исследования специалистов показывают, что если у служащего сформировались прочные навыки осуществления управленческих операций и многолетняя привычка к систематическому творческому труду, то это приводит к существенному сокращению фазы врабатывания и более рациональному использованию рабочего времени. Более того, при изучении личного труда служащего в ряде исполнительных органов государственной и муниципальной власти Сибири было установлено, что у наиболее опытных работников улучшение психофизиологических показателей и повышение работоспособности наблюдаются еще до начала рабочего дня как условно рефлекторная реакция на привычную обстановку и режим труда. Появление служащего в своем рабочем кабинете становится мощным толчком к мобилизации психофизиологических функций организма, рефлекторно обусловленных характером предстоящей деятельности по осуществлению управленческих операций.

По завершении этого периода функционирование организма служащего переходит в фазу устойчивого рабочего состояния, которая характеризуется наивысшей для каждого человека стабильностью и эффективностью. В этой фазе все психофизиологические процессы в организме человека протекают в оптимальном режиме, что полностью отвечает требованиям творческой деятельности служащего, принципу экономии живого труда^402.

Задача НОУТ в данном случае заключается в том, чтобы максимально использовать объективные закономерности функционирования организма человека в целях повышения эффективности управленческого труда государственных и муниципальных служащих. Для этого каждому служащему надо научиться соблюдать ряд научно обоснованных правил организации личного труда.

На первую половину рабочего дня следует планировать выполнение самых сложных служебных заданий, требующих максимальной концентрации усилий и повышенного внимания. Проведение в это время каких-либо совещаний должно расцениваться как расточительство общественно необходимого труда, как грубое нарушение служебной дисциплины.

Значительно большая продолжительность фазы врабатывания в управленческом труде по сравнению со всеми видами физического труда накладывает свой отпечаток на режим труда и отдыха и в фазе устойчивого рабочего состояния служащих исполнительных органов государственной и муниципальной власти. Поскольку управленческий труд непосредственно связан с изучением новой информации и ее объективной оценкой, то недопустимо делать кратковременные перерывы для отдыха через каждые 50 минут напряженной работы, как это обычно практикуется на предприятиях и стройках. После перерыва служащему снова придется входить в суть проблемы, освежать в своей памяти информацию, заново восстанавливать логические связи между ее отдельными блоками. Это может превратить рабочий день служащего в сплошную фазу врабатывания, привести к непроизводительной трате времени и умственной энергии. Поэтому лучше делать перерыв продолжительностью 15–20 мин. через каждые три часа.

На смену устойчивому рабочему состоянию служащего приходит фаза частичного утомления. Ее характерные особенности проявляются в снижении эффективности личного труда служащего, рассеивании внимания, росте числа ошибок, ухудшении психофизиологических показателей. По своей психофизиологической природе утомление близко к ощущениям боли, голода, жажды^403.

С точки зрения НОУТ служащий должен планировать на период частичного утомления выполнение более простых заданий, периодически переключаться на другой вид деятельности, отвлекать свое внимание на вновь возникшие проблемы, делать короткие перерывы в работе через небольшие промежутки времени. По своей форме организация личного труда служащего в фазе частичного утомления должна напоминать организацию труда рабочих при выполнении тяжелых физических работ, где требуется частый и короткий отдых^404.

Вместе с тем в организации управленческого труда необходимо шире практиковать корректировку утомления, повышать работоспособность служащего в процессе осуществления управленческих операций без ущерба для его здоровья и для эффективности труда. Специалисты считают, что волевое усилие, эмоциональное возбуждение, интерес к выполняемым служебным заданиям могут компенсировать наступившее утомление, объективно подтвержденное рядом физиологических показателей. В этом случае работоспособность служащего не снижается^405.

Нельзя сбрасывать со счета и фактор конечного порыва при выполнении срочного задания, который, несмотря на утомление в конце рабочего дня, резко повышает эффективность управленческого труда^406.

Наряду с объективными предпосылками повышения эффективности личного труда служащего большое практическое значение имеет совершенствование организации собственной работы. Опыт показывает, что все крупные государственные деятели были также замечательными организаторами личной работы, подлинными виртуозами в искусстве рационализации, выбора техники и приемов личной работы. Сами они не раз подчеркивали, что главные причины их успехов заключаются не столько в физической работоспособности или природной одаренности, сколько в методах работы, умении их постоянно совершенствовать и применять в своей повседневной деятельности. Всю свою сознательную жизнь они подчиняли жесткому режиму, возводили в привычку планирование предстоящей работы, разбивали ее на определенные этапы, отбрасывая все ненужное^407.

Однако личный труд служащего имеет и еще одну ярко выраженную особенность, которую необходимо учитывать при его совершенствовании на подлинно научной основе. Если заводской гудок о конце рабочей смены служит хорошим сигналом для отдыха рабочих, то мозг человека творческой профессии продолжает по инерции работать и за порогом исполнительного органа государственной или муниципальной власти. По дороге домой, в театре, перед сном мозг служащего продолжает перерабатывать информацию, ищет новые решения проблемной ситуации, отмечает дефекты в осуществлении управленческой деятельности, пытается осмыслить очередное задание руководителя. При глубокой заинтересованности служащего в деле, большом чувстве ответственности за выполнение своих функциональных обязанностей работа помимо его воли фактически продолжается 12–14 часов, а то и больше. Полностью отрешиться от работы, выкинуть навязчивую мысль из головы не позволяет главенствующий в данный момент участок возбуждения в коре головного мозга^408.

Эту особенность личного труда служащего нужно учитывать не только при организации его работы, но и при организации кратковременного отдыха между двумя рабочими днями. Специальными исследованиями отечественных и зарубежных психологов установлено, что человек может научиться отдыхать, расслабляясь с помощью так называемой аутогенной тренировки, суть которой заключается в применении определенных психологических приемов, направленных на изменение тонуса мышечной системы с последующим целенаправленным словесным самовнушением.

Сеансы самовнушения рекомендуется проводить в состоянии покоя и расслабленности перед самым засыпанием, а также в переходном состоянии от сна к бодрствованию при пробуждении. В момент самовнушения, по мнению ученых, можно влиять на состояние различных отделов головного мозга, быстро успокаиваться, отрешаться от навязчивых мыслей, вызывать сонливость или прилив бодрости. Тем самым человек самостоятельно снимает раздражительность, избавляется от бессонницы и головной боли, предупреждает появление и развитие неврозов и психических расстройств^409. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что в содержании управленческого труда имеются не только элементы интеллектуального и творческого труда, но и труда физического. Управленческий труд сопряжен со значительными физическими нагрузками, что требует от служащего хорошего физического здоровья^410. В процессе осуществления управленческого труда, как установлено новейшими исследованиями, расходуются его физические, интеллектуальные, эмоциональные и духовные силы (энергии)411.

Физические силы служащего являются основой любого труда, в том числе управленческого. Они служат источником жизненного тонуса и бодрости человека, напрямую влияют на возможности управлять собственными эмоциями, поддерживать концентрацию внимания, творчески мыслить и даже поддерживать решимость следовать избранному курсу, не менять свою жизненную позицию ради конъюнктурных целей.

Руководители исполнительных органов государственной и муниципальной власти России совершают грубую ошибку, если пренебрегают физическим здоровьем своих подчиненных и при этом ожидают от них максимальной эффективности управленческого труда.

Физические силы служащего аппарата управления трудоспособного возраста, как, впрочем, и любого человека, легко восстанавливаются за счет рационального питания, отказа от вредных привычек, соблюдения питьевого режима, оптимального чередования напряженной работы и отдыха, нормального сна, регулярного занятия физкультурой или спортом.

Интеллектуальные силы служащего дают ему возможность хорошо подготовиться к осуществлению управленческих операций на своем рабочем месте, быстро и точно оценить проблемную ситуацию, правильно определить цель ее урегулирования, наметить пути и средства достижения поставленной цели, сконструировать воображаемый и желаемый конечный результат, эффективно распределить время, организовать творческий процесс.

При дефиците интеллектуальных сил у служащего слабеет память, теряется способность усваивать новую информацию, длительно удерживать внимание в достаточном диапазоне, принимать даже рутинные решения.

Научные исследования психофизиологов свидетельствуют, что мозг человека во многом подобен мышечной ткани. Он атрофируется от бездействия и укрепляется от тренировок, даже на поздних этапах жизни. Активная загрузка мозга работой способствует восстановлению интеллектуальных сил человека, защищает его от возрастной деградации, старческого маразма. Суть тренировок заключается в систематическом чтении классической художественной и научной литературы, заучивании стихотворений наизусть, решении тестов и математических задач, участии в деловых играх по решению абстрактных проблем, выступлениях в дискуссионных клубах, моделировании социальных ситуаций, построении логических умозаключений^412.

Эффективность личного труда служащего во многом зависит от его эмоциональных сил. Эмоциональное удовлетворение от работы, здоровое соревновательное начало в коллективе служащих, предчувствие новых возможностей делают труд поистине радостным и творческим.

Сигналом истощения эмоциональных сил служат преобладание факторов беспокойства, разочарование от нереализованных надежд, бессознательное искажение реальности с целью скрыть действительное положение вещей, злость и депрессия. Они могут стать причиной большого числа заболеваний и расстройств, начиная от хронической бессонницы и головной боли и заканчивая заболеваниями сердца и злокачественными опухолями^413.

Выход из сложившегося положения заключается в культивировании положительных эмоций путем систематической аутогенной тренировки. Через самовнушение достигается уверенность в собственных силах, восстанавливается саморегуляция и самоконтроль, повышается эффективность межличностного общения и взаимодействия в коллективе служащих, более отчетливо проявляются сопереживание и сочувствие. Для служащего становятся нормой поведения такие эмоции, как терпение, открытость, доверие и радость^414.

Производительное расходование физических, интеллектуальных и эмоциональных сил служащего в процессе осуществления управленческих операций в решающей степени зависит от общего состояния здоровья, но мотивация целенаправленных затрат всех своих сил во многом определяется духовными факторами. Духовные силы проявляются в религиозном и нравственном аспектах сущности личности, в ее глубинной ценностной системе, которая простирается далеко за пределы эгоистических интересов. Они порождают смелость и решительность жить согласно своей системе ценностей, даже если это связано с личными жертвами, трудностями и лишениями. Благодаря духовным силам формируются стойкая и сильная увлеченность делом, верность служебному долгу, целостность натуры, честность даже в мелочах. Духовные силы поддерживаются балансом между строгим соблюдением интересов народа, местного сообщества, своей корпорации служащих и заботой о себе самом, о своей семье. «Другими словами, – как правильно пишут Д. Лоэр и Т. Шварц, – способность жить согласно собственным принципам зависит от регулярной регенерации нашего духа: поиска путей его успокоения и обновления, с одной стороны, и последующего его соединения с ценностной системой, которая нас вдохновляет и кажется имеющей особый смысл, – с другой»415.

Умение рационально использовать и восстанавливать свои силы позволит надолго сохранить работоспособность служащих, повысить эффективность их личного труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России.

6.2. Техника личной работы служащего

Некто, гуляя по лесу, повстречал дровосека,

который долго и упорно пилил сваленное дерево.

Прохожий подошел ближе, чтобы разглядеть,

почему работа дается с таким трудом, и сказал:

«Извините, но мне кажется, что Ваша пила

совершенно затупилась! Почему бы Вам ее не заточить?»

На что дровосек простонал:

«Для этого у меня нет времени – я должен пилить!»

Немецкая притча

Одним из важнейших направлений совершенствования существующей организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России является постоянное обновление и насыщение их разнообразной техникой управления.

В качестве относительно самостоятельной части техники управления выступает техника личной работы служащего. Как считал известный отечественный специалист Н. Г. Левинсон, при совершенствовании техники личной работы решаются проблемы организационно-технического характера: при каком оборудовании (письменный стол, стул, шкаф, специальные приспособления), внешнем оформлении письменных материалов, способе хранения этих материалов и т. д. достигается максимальная эффективность личного труда служащего при минимальных затратах его умственных и физических сил, существенной экономии рабочего времени, материальных и финансовых ресурсов^416.

В специальной литературе технику личной работы подразделяют в зависимости от сфер и областей приложения труда служащих на шесть основных разделов: 1) техника организации времени; 2) техника осуществления управленческих операций; 3) управленческие машины, используемые индивидуально в личной работе; 4) условия и обстановка работы; 5) техника литературной работы; 6) техника собраний и выступлений^417.

В настоящем учебном пособии нет необходимости подробно останавливаться на достоинствах и недостатках предложенной классификации техники личной работы. Тем не менее важно отметить, что при столь широком подходе стираются всякие грани между техникой личной работы служащего и средствами оргтехники учреждений, между санитарно-гигиеническими и эстетическими условиями труда служащих и индивидуальным стилем осуществления управленческих операций. Более правильно, на наш взгляд, относить к технике личной работы служащего только средства малой оргтехники, которые по понятным причинам не соотносятся с техникой управления исполнительных органов государственной и муниципальной власти России как целое и его составные части. Что касается условий труда, техники литературной работы, методики проведения собраний, выступлений с докладами или в прениях, то они вообще не имеют непосредственного отношения к технике личной работы служащего, а лишь характеризуют обстановку, в которой он трудится, его деловые и личностные качества, определенные навыки.

При оснащении служебных кабинетов техникой личной работы экономически невыгодно закупать дорогостоящие средства управленческого труда. В первую очередь необходимо обеспечить каждого служащего набором «технических мелочей»: хорошими шариковыми ручками, карандашами, удобными скоросшивателями и папками для документов, канцелярским клеем, дневником для записей заданий и поручений руководителя, скрепками и другими безделушками. Без них практически невозможно организовать свой труд на научной основе.

В исполнительных органах государственной и особенно муниципальной власти России служащие по нашей бедности вынуждены до сих пор пользоваться пишущими машинами различного типа. Эти средства техники личной работы представляют собой орудия вчерашнего дня. В современных условиях служащие должны иметь персональные компьютеры, необходимые для формирования достаточной для работы базы информации и повышения эффективности их личного труда.

На каждое структурное подразделение исполнительного органа публичной власти обязательно должен быть диктофон. По подсчетам специалистов, приобретение диктофона экономически целесообразно даже в том случае, если он будет использоваться до 30 мин. в день.

Диктофон служит незаменимым средством экономии рабочего времени, так как надиктовать текст доклада или делового письма гораздо проще и быстрее, чем его написать или набрать на компьютере. Фономашинистка с голоса быстро напечатает текст служебного документа и передаст его для дальнейшей работы. Как показывает опыт, при достаточной тренировке составление текстовых документов на диктофоне может дать экономию во времени до 8–10 мин. на страницу текста.

Регулярная диктовка текстовых документов меняет речь служащего, заставляет его говорить в более спокойном темпе, четко, ясно и однозначно формулировать свои мысли. Кроме того, диктовка позволяет служащему услышать свой голос как будто бы со стороны, что вызывает желание серьезно работать над своей речью, развивать возможности голоса и улучшать дикцию.

Рабочее место каждого служащего должно быть оснащено надежной телефонной связью. Всем необходимо поставить телефоны внутриучрежденческой сети, а городские телефоны – только тем служащим, кто по роду своей деятельности должен быть постоянно связан с внешними организациями. Тогда рабочее время будет использоваться для коротких деловых разговоров и решения служебных вопросов, а номера городской сети освободятся для установки их в квартиры. И вместе с ними переместятся с работы домой интересные разговоры о впечатляющих успехах детей в школе, заманчивых планах на ближайшие выходные дни, об удачной покупке новой шубы, о появлении в аптеках города таблеток вечной молодости.

Служащему нежелательно пользоваться телефонным аппаратом с микрофоном. Качество звука большинства подобных устройств желает лучшего. Кроме того, разговор через микрофон мешает другим служащим и зачастую нарушает право на конфиденциальность.

Каждому служащему крайне необходима техника организации рабочего времени. В зависимости от объема работы, личных привычек и склонностей она может быть либо простой, либо сложной. Некоторые служащие записывают на простом листке бумаги все задания и поручения своего непосредственного руководителя на всю рабочую неделю и идут по этому списку пункт за пунктом. Другие обзаводятся сложными картотечными системами с перекрестными ссылками и возможностью внесения в их текст изменений и дополнений. Постоянно перебирая карточки, служащие систематически обновляют их и тем самым контролируют организацию своего рабочего времени.

Наиболее простыми и удобными для пользования средствами организации рабочего времени, на наш взгляд, являются календари-еженедельники. В своем большинстве они разбиты для удобства не только на дни, но и на часы. Если пролистать календарь и подсчитать время, которое потребуется на выполнение отмеченных в нем заданий и поручений руководителя, то легко получить общее представление о том, что и в какие сроки надлежит сделать. Это позволит избежать возможной конкуренции различных мероприятий и лучше согласовать отдельные сроки их выполнения.

Внедрение в деятельность исполнительных органов государственной и муниципальной власти России техники личной работы обусловливает более высокий ритм труда служащих, приводит к значительной экономии рабочего времени. Однако достигнуть этого можно лишь при условии, когда все служащие научатся хорошо пользоваться средствами техники личной работы. Как свидетельствует практика, первый опыт технического оснащения личного труда служащих обычно оказывается неудачным. Только постепенно и после многократных тренировок можно добиться нужного результата – повысить эффективность осуществления управленческих операций и получить экономию времени. Поэтому каждому служащему необходимо при овладении средствами оргтехники психологически настроиться на быстрый темп работы, интенсификацию личного труда, адаптироваться к возрастающему физическому напряжению. Но если использование средств оргтехники является научно обоснованным, соответствует современному развитию науки и техники, то буквально через несколько недель служащие легко осваивают новые формы и методы работы и не испытывают чрезмерной усталости, физического и нервного напряжения. Напротив, соединение личного труда служащих и средств малой оргтехники в едином управленческом процессе обеспечивает ритмичность и организованность в работе, уменьшает перегрузку служащих, позволяет им сосредоточить внимание на главных, основных вопросах управления, создает благоприятные условия для осуществления самоконтроля и проверки исполнения. Все это, в конечном счете, приведет к повышению эффективности управления, росту вероятности принятия оптимальных решений, снижению материальных и трудовых затрат на единицу рабочего времени, что полностью соответствует требованиям НОУТ в исполнительных органах государственной и муниципальной власти нашей страны.

6.3. Научная организация рабочих мест государственных и муниципальных служащих

Кто неправильно застегнул первую пуговицу,

не застегнет как следует и сюртук.

И. В. Гете

В отечественной и зарубежной литературе по проблемам менеджмента и государственного управления даются определения понятия «рабочее место» в широком смысле. Специалисты рассматривают его как совокупность работ по выполнению определенных функций разделения труда в производственных структурах и государственных органах, взаимосвязанных и взаимодействующих в едином организационном механизме управления трудовым коллективом предприятия или учреждения, а также внешней средой. Посредством проектирования и формирования рабочих мест создается определенная структура управленческих элементов (обязанностей и задач должностного лица), обеспечивающих не только высокое качество выполнения данных работ, но и личную удовлетворенность своим трудом^418.

За рабочим местом закрепляются в качестве основных его элементов задачи (функции), обязанности, права и полномочия, ответственность, которые обусловливают возникновение статуса служащего^419.

В таком понимании индивидуальное рабочее место полностью отождествляется с должностью. Для теории управления это наиболее приемлемый подход, поскольку он позволяет успешно решить проблему создания оптимальных управленческих структур в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России. Занимаясь проектированием рабочих мест, специалисты с помощью инструкций, по существу, определяют каждую конкретную должность, которая является наименьшей частицей системы высшего порядка^420.

Однако в научных исследованиях личного труда служащих выделяется относительно самостоятельный аспект, требующий использования понятия «рабочее место» в узком смысле, которое позволяет рассматривать его в качестве отграниченного пространства, где работник выполняет свои функциональные обязанности^421. Здесь имеется в виду рабочее место как производственная площадь служащего, которая должна быть организована в соответствии с новейшими достижениями науки и техники, передового отечественного и зарубежного опыта.

С учетом сказанного отправным началом для исследования вопросов научной организации рабочих мест в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России может служить, на наш взгляд, следующее развернутое определение интересующего нас понятия. Рабочее место – это специально оборудованная зона осуществления управленческих операций, в пределах которой служащий в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка, графиком работы либо условиями трудового контракта должен выполнять свои функциональные обязанности.

Научная организация индивидуального рабочего места является важным элементом всей системы управленческого труда в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления. Она обеспечивает правильное соединение служащих со средствами оргтехники, от чего в значительной степени зависит конечный результат их трудовой деятельности, то есть получение новой информации и принятие оптимальных управленческих решений. По состоянию рабочих мест служащих можно с уверенностью судить об эффективности управленческого труда в любом исполнительном органе государственной или муниципальной власти.

Индивидуальное рабочее место служащего должно представлять собой оптимальное поле для совершения моторно-двигательных операций, визуального и слухового восприятия различной информации, размещения средств оргтехники, для создания всех удобств и комфортных условий эффективной деятельности человека. Оно призвано обеспечить сохранение высокой работоспособности служащего, его физического и психического благополучия^422.

Наименее утомительной и наиболее эффективной является работа служащего в пределах оптимальной зоны досягаемости – пространства, ограниченного воображаемой дугой, очерчиваемой при вращении руки, согнутой в локтевом суставе при свободно опущенном плече. В эту зону помещают наиболее часто используемые средства оргтехники, законы и иные нормативные правовые акты, служебные документы. Кроме того, выделяют зону максимальной досягаемости – пространства, ограниченного размахом полностью вытянутой руки при ее вращении в плечевом суставе. Здесь могут находиться бланки служебных документов, стопка писчей бумаги, скоросшиватели, канцелярский клей и т. п. Такое расположение средств и предметов труда служащего призвано обеспечить бесперебойную, качественную и ритмичную работу исполнителя, улучшить использование рабочего времени за счет устранения излишних движений и хождений по служебному кабинету^423.

Научная организация рабочего места служащего предполагает оснащение зоны осуществления управленческих операций удобной офисной мебелью, оборудованием и приборами, поддержание в ее пределах надлежащего порядка, обеспечивающих благоприятные условия для наиболее эффективного выполнения функциональных обязанностей, заданий и поручений руководителя. Вполне естественно, что организация рабочих мест служащих, занимающих различные должности и осуществляющих различные по своему характеру управленческие операции, не может быть одинаковой. Тем не менее к рабочим местам государственных и муниципальных служащих предъявляются и общие основные требования. По рекомендациям специалистов, площадь, необходимая для рабочего места служащего, должна быть не менее 5 кв. м. при высоте помещения не менее 3,2 кв. м^424.

В рабочей зоне служащего должно быть достаточно воздуха. Ничто так не угнетает творческую деятельность человека, как недостаток кислорода. Если руководитель учреждения хочет, чтобы его подчиненные проводили большую часть времени за работой, а не перекуривали в вестибюле или на улице, то он должен позаботиться об обеспечении их достаточным количеством воздуха, оснащении кабинетов кондиционерами.

Офисная мебель в кабинете служащего должна быть удобной для работы. В рабочей зоне обычно размещается широкий письменный стол с приставкой, кресло с высокой спинкой и двумя подлокотниками и несколько стульев для посетителей. В столе должны быть вместительные ящики для хранения срочных, обычных и второстепенных дел.

При выборе мебели необходимо руководствоваться следующими правилами. Подобранная по цвету и стилю (даже недорогая) мебель производит лучшее впечатление, чем дорогая, но разрозненная. Никогда не надо гнаться за представительской мебелью: мебель должна быть функционально оправдана, подобрана и расставлена в соответствии с теми функциями служащего, которые он должен выполнять^425.

Главным в научной организации рабочих мест государственных и муниципальных служащих по праву считается порядок, как системность, правильность в расположении на письменном столе и в его ящиках деловых документов и канцелярско-письменных принадлежностей. Специалисты с полным основанием рассматривают порядок как несущую опору всей системы организации личного труда служащих. «Опыт снова и снова показывает и доказывает нам, – правильно заметили Б. и Х. Швальбе, – что кажущиеся мелочи, на которые обычно закрывают глаза, имеют тенденцию перерастать однажды в большой беспорядок, устранить который потом бывает очень трудно»426.

На письменном столе служащего не должно лежать ничего лишнего. Там могут находиться лишь документы, связанные с проблемой, требующей немедленного решения. Порядок на столе помогает служащему сконцентрироваться именно на этой проблеме, на поисках оптимального варианта ее решения. Если же стол завален самыми разными материалами, то он будет тратить много сил и времени на поиски нужного документа. С обнаружением в стопке бумаг нового или дополнительного документа ему придется по нескольку раз переделывать одну и ту же работу, бросать незавершенные дела. Поэтому при возникновении беспорядка полезно прервать работу, прибрать письменный стол, удобно и доступно разместить необходимые документы и канцелярско-письменные принадлежности и снова приступить к выполнению незавершенного задания. В привычку каждого служащего должно войти простое правило: в конце рабочего дня прибирать буквально до мелочей свой письменный стол, но при этом хорошо запоминать, в каком ящике спрятаны нужные для завтрашней работы документы. Только тогда новый рабочий день служащего начнется с выполнения очередного задания руководителя, с поисков оптимального решения проблемной ситуации. Удачно начатый день выступает сам по себе важным фактором мотивации дальнейшей работы служащего, повышения эффективности его личного труда в сфере государственного или муниципального управления.

6.4. Аттестация и рационализация рабочих мест государственных и муниципальных служащих

Измерь микрометром, отметь мелом,

отруби топором.

«Правило точности Рея»

Поддержание в надлежащем состоянии рабочих мест государственных и муниципальных служащих требует периодической их аттестации и рационализации^427.

Аттестация рабочих мест представляет собой их комплексную проверку на предмет соответствия техническим, экономическим, организационным и социальным требованиям. Она должна проводиться аттестационными комиссиями исполнительных органов государственной и муниципальной власти России, создаваемыми их руководителями, в составе специалистов хозяйственных, информационно-аналитических и финансовых служб, а также специалистов по обслуживанию сложных средств оргтехники, используемых для повышения эффективности личного труда служащих.

При оценке технического уровня оснащения рабочего места служащего исполнительных органов государственной или муниципальной власти проверке подлежат соотношение проектной мощности средств оргтехники и их фактического использования, соответствие этих средств объему служебной информации, принципу экономии рабочего времени, требованиям обеспечения высокой эффективности личного труда в сфере управления.

Экономическая оценка рабочего места служащего предполагает определение оптимального соотношения объема материальных и финансовых затрат на его оснащение и конечных результатов личного труда, выявление скрытых резервов по экономии живого и овеществленного труда, экономичности использования площади административного здания.

Соответствие рабочего места служащего организационным требованиям оценивается аттестационной комиссией в результате проверки рациональности размещения служебных помещений и рабочих мест, мебели и различного оборудования. При этом учитываются функциональная значимость структурного подразделения исполнительного органа публичной власти, содержание и технология выполнения управленческих операций, а также взаимосвязи в процессе трудовой деятельности служащих. Подразделения, связанные общностью управленческих функций, должны располагаться как можно ближе друг к другу. В свою очередь служащим, часто контактирующим между собой при выполнении должностных обязанностей, лучше занимать рабочие места в соседних кабинетах административного здания.

Аттестационная комиссия должна обращать внимание на расположение в многоэтажных зданиях структурных подразделений исполнительного органа государственной или муниципальной власти, обеспечивающих прием граждан по личным вопросам. Они должны находиться на нижних этажах здания, поближе к выходу. Тогда в коридорах будет меньше толкаться посторонних людей, мешающих работе других структурных подразделений, обеспечена надлежащая охрана служащих.

Серьезной ошибкой в планировке и размещении служебных кабинетов считается недостаток свободных площадей, необходимых для установки дополнительных средств оргтехники, которые могут быть приобретены при наличии финансов для лучшего оснащения рабочих мест служащих каждого структурного подразделения исполнительных органов публичной власти.

При оценке рабочих мест служащих на предмет соответствия социальным требованиям анализируются санитарно-гигиенические условия труда, степень его монотонности, возможность механизации и автоматизации выполнения часто повторяющихся управленческих операций, соблюдение требований технической эстетики и соответствие общему интерьеру рабочего места.

По результатам аттестации рабочих мест служащих исполнительного органа государственной или муниципальной власти комиссия может принять следующее решение:

• аттестовать рабочие места, показатели которых полностью соответствуют нормативным требованиям или превышают их;

• провести рационализацию тех рабочих мест, отдельные показатели которых не соответствуют нормативным требованиям, но могут быть доведены до их уровня в процессе модернизации и совершенствования;

• ликвидировать рабочие места, показатели которых не соответствуют и не могут быть доведены до уровня нормативных требований в результате рационализации (рабочие места в перенаселенных кабинетах, излишние рабочие места, экономически затратные рабочие места и т. п.).

Заключения компетентных комиссий по результатам аттестации рабочих мест государственных и муниципальных служащих могут стать важным средством повышения эффективности их личного труда, снижения материальных и финансовых затрат на управление, экономии живого и овеществленного труда. Реализация их предписаний должна способствовать приведению рабочих мест в соответствие с техническими и социальными требованиями, оснащению их новейшими средствами оргтехники, повышению эффективности их использования, улучшению условий труда каждого служащего.

Вопросы для самоконтроля

1. Под воздействием каких факторов формируется система организации личного труда служащего?

2. Какие относительно самостоятельные фазы работоспособности служащего можно выделить в течение рабочего дня?

3. Какими внешними признаками характеризуется каждая фаза работоспособности служащего?

4. Что понимается под техникой личной работы служащего?

5. Раскройте сущность понятия рабочего места служащего, используя различные подходы к его изучению.

6. Какие требования предъявляются к научной организации рабочего места служащего?

7. Охарактеризуйте порядок аттестации рабочих мест служащих.

8. Какие решения может принять аттестационная комиссия при оценке рабочих мест служащих?

Глава VII

УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

7.1. Понятие управленческой культуры

В культуре основанием

служит вершина.

Г. Ландау

Управленческая культура представляет собой неотъемлемую часть культуры в целом. Поэтому при ее характеристике необходимо исходить из общего определения понятия «культура», последовательно освещая систему понятий и категорий низшего порядка, выражающих сущность управленческой культуры.

Категория «культура» привлекала и привлекает пристальное внимание ученых глубиной своего содержания и эвристической значимостью. Широта охватываемых данной категорией общественных явлений объективно обусловливает появление в науке множества ее смысловых оттенков, что, в свою очередь, накладывает свой отпечаток на понимание и употребление термина «культура» представителями различных дисциплин и в разные исторические эпохи^428. Тем не менее общим для всех определений понятия «культура» являются наиболее существенные признаки, позволяющие отличать жизнь человека от жизни наших далеких предков из царства животного мира, которые выражают всю сумму достижений по освоению природы и урегулированию отношений между людьми. Именно с помощью этих признаков можно раскрыть суть и смысл такого многогранного явления, как культура.

Наиболее удачно, по-нашему мнению, выявили главные, существенные признаки культуры наши отечественные ученые. Это дало им возможность сформулировать определение понятия «культура», представляющее большую эвристическую ценность. «Культура, – считает коллектив авторов, – есть исторический процесс развития человеческих сил и отношений, самого человека как общественного субъекта деятельности, получающий свое внешнее выражение во всем богатстве и многообразии создаваемой людьми предметной действительности, во всей совокупности результатов человеческого труда и мысли»429.

На основании общего определения можно выделить социально-философский статус категории «управленческая культура». Для этого нужно не только дифференцировать предельно общие, наиболее существенные, закономерные связи и отношения, вскрытые в фундаментальном определении культуры, но и подчеркнуть, какие качественные достижения в сфере управления должны внедряться в деятельность исполнительных органов государственной и муниципальной власти России в целях совершенствования существующей организации управленческого труда.

С учетом характера общих и особенных признаков управленческой культуры можно попытаться дать ее развернутое определение. Под управленческой культурой, как нам представляется, следует понимать совокупность достижений личности, нации, народа, человечества в сфере осуществления управленческих операций, в соблюдении правил служебного этикета, норм индивидуального поведения государственных и муниципальных служащих в обществе, в развитии техники управления, работе с деловой информацией, в проектировании и строительстве служебных помещений. Содержание культуры составляют научные знания, навыки и умения служащих в сфере государственного и муниципального управления, их убеждения в необходимости строго соблюдать требования различных социальных норм, а также результаты практической деятельности служащих, созданные в процессе осуществления своих функциональных обязанностей.

В структуре целостной системы управленческой культуры можно выделить несколько относительно самостоятельных видов. Как и общая культура, она подразделяется в первую очередь на материальную и духовную культуру.

Материальную культуру нельзя отождествлять ни с предметами овеществленного труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти, ни с материально-преобразующей деятельностью служащих. Материальная культура характеризует их с точки зрения влияния на развитие служащих, раскрывая, в какой мере они дают им возможность применять свои способности, творческие начала, профессиональные навыки. Даже предметы самой модной офисной мебели, загромождающие служебные кабинеты, вряд ли можно считать серьезным достижением управленческой культуры. Они становятся достоянием культуры лишь в тех случаях, когда отвечают научно обоснованным требованиям технической эстетики. Офисная мебель, средства механизации и автоматизации управленческих процессов, другие предметы, окружающие служащих, должны по своему внешнему виду, по их комбинации в служебных кабинетах и, конечно, по потребительским свойствам удовлетворять самым высоким эстетическим требованиям и запросам^430.

Духовная управленческая культура связана с преобразованием духовного мира государственных и муниципальных служащих и их практической деятельности по осуществлению управленческих операций. Она является средством формирования определенного типа служащего, отвечающего интересам общества и государства. Уровень развития духовной культуры служит важным показателем эффективного усвоения и применения на практике профессиональных знаний, умений и навыков, различных социальных норм, отражающих передовой отечественный и зарубежный опыт в осуществлении управленческих операций, в соблюдении служебного этикета, норм индивидуального поведения человека в обществе. В содержание духовной управленческой культуры специалисты включают многочисленные требования к служащему, такие, например, как профессиональные, правовые, нравственные, эстетические, психологические, лингвистические, санитарно-гигиенические^431.

Формами выражения духовной управленческой культуры служат научные исследования ученых по вопросам государственного и муниципального управления, законы и иные нормативно-правовые акты, нормативная база осуществления управленческих операций (стандарты, инструкции, технические условия), сложившиеся в обществе обычаи и традиции поведения служащего, произведения литературы и искусства, воспитывающие у людей чувство глубокого уважения к закону, институтам демократии, публичной власти и ее представителям.

По субъектам управленческая культура подразделяется на корпоративную и личную. Под корпоративной культурой понимается система ценностей и убеждений, разделяемых служащими исполнительных органов государственной и муниципальной власти России, предопределяющая их поведение, характер жизнедеятельности этих органов. Поскольку корпорация служащих связана единством управленческого процесса и близкими по содержанию видами и формами труда, то она отличается не только своей специализацией и общностью служебных интересов, но и некоторыми особенностями культуры. К ним относятся: служебная этика, привычка использовать в устной и письменной речи специальные термины и обороты, особые формы профессиональной солидарности служащих, развиваемой на основе взаимопонимания и общих интересов, собственные традиции и социальные ценности^432.

Хотя исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления России и не составляют единой системы по осуществлению функций публичной власти, тем не менее они образуют сложный механизм управления экономическими и социальными процессами, эффективность которого в значительной степени зависит от уровня развития корпоративной культуры. Именно культура выражает внутренние побуждения людей прийти во власть, стать служащими, их готовность строить свои отношения с руководством на принципах субординации, разделять общие для всех устойчивые принципы и нормы жизнедеятельности трудового коллектива, придерживаться солидарного мнения в понимании хорошего и плохого. Корпоративная культура предопределяет успех функционирования исполнительной власти на государственном и муниципальном уровнях.

Работа служащих в современных условиях является преимущественно командной, а не индивидуальной. Отсюда вытекает вывод о важности формирования корпоративной культуры, дающей служащим представление о характере управленческого труда, его большой социальной ценности, о тактике и стратегии деятельности исполнительного уровня публичной власти. Высокая культура открывает для руководителя возможность осуществлять управление коллективом служащих с помощью корпоративных норм и ценностей, конкретных критериев самооценок успехов и просчетов в работе подчиненных и облегчает понимание того, что происходит в коллективе. Корпоративная культура порождает у служащих чувство уверенности в завтрашнем дне, гордости за свою работу, противодействует преждевременной отставке, что существенно повышает эффективность управленческого труда^433.

Носителями корпоративной культуры выступают государственные и муниципальные служащие Российской Федерации, а также трудовые коллективы исполнительных органов государственной и муниципальной власти. Но в исполнительных органах публичной власти с высокой корпоративной культурой она как бы отделяется от ее носителя и становится атрибутом самой управленческой структуры, его органичной частью, оказывающей мощное воздействие на всех служащих, трансформирующей их поведение в соответствии с нормами и ценностями, которые, собственно говоря, и составляют основу культуры^434. В этой связи следует признать ошибочным бытующее в литературе мнение, что «культура всегда имеет личностный характер, ибо орган управления как структурное подразделение аппарата управления не может быть «культурным» сам по себе. Подобная оценка может быть отнесена, на наш взгляд, лишь к работникам, входящим в штат этого органа. Именно по уровню культуры работников можно в целом сделать вывод о культуре управления, сложившейся в аппарате советского государственного управления»435.

Личная управленческая культура представляет собой синтез знаний, убежденности и творческой практической деятельности государственного или муниципального служащего по осуществлению управленческих операций, а также ее материальные и духовные результаты. Носителем личной культуры является служащий конкретного органа публичной власти.

В содержание личной управленческой культуры включается широкий круг требований, начиная с элементарной опрятности служащего и соблюдения принятых в данном органе исполнительной власти правил поведения и кончая требованиями к духовному миру человека, его знаниям, умениям и навыкам, к качеству его труда на рабочем месте, образу жизни.

Между корпоративной и личной управленческой культурой существует сложная связь и взаимная зависимость, которая выражается прежде всего в обязательном следовании служащего нормам и принципам культуры, сложившимся в исполнительном органе государственной или муниципальной власти. Личная культура служащего может соответствовать корпоративной культуре, опережать ее, но может и отставать от нее, мешать ее развитию. В первом случае принятый на должность служащий легко вписывается в трудовой коллектив, становится, как говорится, своим человеком. Во втором случае, что бывает исключительно редко, служащий занимает место неформального лидера, но чаще всего он остается в коллективе человеком не от мира сего, «белой вороной», «святой простотой». Со временем система отторгнет такого служащего, и он будет вынужден подать в отставку, подыскивать себе другое место работы. В третьем случае служащий в процессе упорной работы над собой может достигнуть в своем развитии уровня корпоративной культуры или занять совершенно незаметное место в служебной иерархии и придерживаться хорошо известного еще с советских времен принципа – «не высовывайся». Тогда он сможет серой мышкой просидеть в своей норке до самой пенсии и рассказывать внукам, что их дед добросовестно проработал всю сознательную жизнь и никогда «звезд с неба не хватал».

В зависимости от сфер приложения достижений управленческой культуры в ней, видимо, можно выделить следующие относительно самостоятельные стороны:

• личную культуру государственных и муниципальных служащих;

• мировоззренческую культуру служащих;

• культуру приема посетителей в исполнительных органах государственной и муниципальной власти;

• культуру в работе с обращениями граждан;

• культуру содержания административных зданий и служебных помещений.

Справедливости ради следует отметить, что подобная дифференциация весьма условна, поскольку в реальной жизни все стороны управленческой культуры составляют единую форму, в которую облекается ее содержание. Но она имеет принципиальное значение для понимания механизма формирования управленческой культуры, правильного определения приоритетных видов практической деятельности по повышению ее уровня и эффективности.

Формирование управленческой культуры происходит в процессе непрерывной передачи от поколения к поколению материального и духовного наследия, созданного в сфере государственного и муниципального управления. Каждое поколение служащих совершенствует существующую организацию управленческого труда на основе того социального наследия, которое было создано прежними поколениями и обогащает его новыми материальными и духовными ценностями управленческой культуры.

7.2. Личная культура государственных и муниципальных служащих

Встречают по одежке,

а провожают по уму.

Русская народная пословица

Личная культура служащего складывается из всей совокупности черт его внешнего облика, духовного мира, образа жизни, служебного долга, манеры поведения в своем коллективе и в обществе, определенных профессиональных знаний, умений и навыков. Служащий, по-нашему твердому убеждению, должен быть настоящим интеллигентом.

Однако интеллигентный человек встречается в нашем обществе чрезвычайно редко. Как писал В. М. Шукшин: «Это – неспокойная совесть, ум, полное отсутствие голоса, когда требуется – для созвучия «подпеть» могучему басу сильного мира сего, горький разлад с самим собой из-за проклятого вопроса «что есть правда?», гордость… И – сострадание судьбе народа. Неизбежное, мучительное. Если все это в одном человеке – он интеллигент. Но и это не все. Интеллигент знает, что интеллигентность – не самоцель»436.

Первое впечатление о служащем исполнительного органа государственной власти или местного самоуправления складывается на основе субъективной оценки его манеры одеваться. Поэтому каждому служащему надо стремиться к тому, чтобы вписываться в свое окружение на работе, а за порогом своего кабинета не слишком выделяться из основной массы культурных людей.

Идеальным вариантом устранения противоречий между последним криком моды и служебным этикетом является введение в органах публичной власти форменной одежды. Она дисциплинирует служащих, выделяет их из общей массы людей, выступает в качестве непременного атрибута власти.

Однако дисциплинарными уставами форменная одежда предусмотрена лишь для служащих отдельных отраслей и сфер государственного управления. Для служащих большинства исполнительных органов государственной и муниципальной власти России законодательство не устанавливает какой-либо специальной формы, и они могут находиться на рабочем месте в любой, хотя и не во всякой одежде. Нельзя, например, появиться на службе в спортивном костюме или в кроссовках.

Некоторые специалисты советуют служащим одеваться на работу так, как они считают нужным, а не как принято в данной местности. Но все же такому совету лучше не следовать. Одежда служащего не должна находиться в резком противоречии со сложившейся модой. В противном случае сослуживцы и особенно посетители будут подолгу рассматривать его, что психологически затрудняет нормальное общение с людьми. У посетителей может остаться неприятное впечатление о личности служащего и о порядках в самой властной структуре.

Искусство одеваться элегантно и современно заключается в том, чтобы служащий умел применить основные требования новой моды к себе, выбрать для себя наиболее подходящее. Одежда не должна жать, стеснять движений, мешать нагнуться или поднять руку, словом, нуждаться во всевозможных подтягиваниях и одергиваниях. Чем меньше костюм напоминает о себе, тем лучше.

Аккуратно, с чувством личного достоинства и без лишней броскости одетые служащие внушают коллегам и посторонним лицам больше доверия, чем одетые кое-как или, напротив, подчеркнуто манерно. Не стоит рисковать своим профессиональным имиджем, надевая вещи слишком дешевые, поношенные, мешковатые или требующие починки, выпадающие из стиля или не вписывающиеся в структуру сложившегося этикета коллектива служащих, где приходится трудиться.

Служащий в своем кабинете может снять пиджак и работать в рубашке. Однако на прием к руководителю учреждения, на аппаратное совещание и на заседание коллегии он должен приходить в пиджаке. В сильную жару лучше надевать хлопчатобумажный костюм. Пиджак должен быть застегнут, если служащий сидит в президиуме за столом или выступает с докладом на коллегии или совещании.

К костюму следует тщательно подбирать все необходимые аксессуары: сорочку, галстук, туфли и носки. Это легко сделать на основе рекомендаций консультантов по имиджу, которые изложены в следующей таблице:

Таблица 8^437

Сочетаемость расцветок костюма и аксессуаров

Женщины на службе должны придерживаться в одежде профессионального, строгого, консервативного стиля, без всякого кокетства и претензий. Специалисты советуют деловой женщине подбирать одежду, туфли и чулки с учетом индивидуальных особенностей, иметь на каждый день безукоризненную прическу, умеренно пользоваться косметикой^438.

На Западе существуют правила этикета служащего, которые постепенно входят в привычку и граждан России, и они гласят, что не следует приходить на работу в исполнительные органы государственной и муниципальной власти в одной и той же одежде два дня подряд (необходимо хотя бы поменять блузку или рубашку к костюму).

Стиль одежды служащего способствует созданию нужной рабочей атмосферы, влияет на его успех в деловых контактах. Консультанты по имиджу рассматривают его как часть рабочей среды: он может многое сказать о личности служащего, положении и непременно должен способствовать повышению авторитета. «Нет, наверное, второй такой сферы человеческой деятельности, – пишет известный американский имиджмейкер У. Сорлби в своей книге «Ключи от власти», – где наше положение и образ жизни проявлялись бы столь откровенно, как в нашей манере преподносить себя окружающим через свою одежду. От того, как вы решите себя упаковать, будет зависеть, станут ли слушаться вас другие люди, сможете ли вы руководить ими, а то и вертеть по своему усмотрению»439.

Внешность выступает в качестве источника суждения о самом служащем исполнительного органа государственной или муниципальной власти. «Во внешнем облике и поведении каждого человека, – отмечает А. А. Бодалев, – имеются признаки, наблюдая которые, люди выводят заключения о характерологических особенностях другого человека, его способностях, испытываемом им состоянии. Наконец, по определенным признакам мы судим, чем занят человек и как он делает свое дело сейчас и т. д.»440

Поскольку внешность служащего, особенно на первых стадиях общения, серьезно влияет на характер деловых отношений между людьми, она также определяет отношение посетителей к должностным лицам, подчиненных к своему руководителю. Поэтому, например, неряшливый вид руководителя может сформировать отрицательное психологическое отношение к нему подчиненных, способствует появлению усмешек, распространению всяческих небылиц и анекдотов, подрывающих его авторитет.

Однако первое впечатление от подтянутого, элегантно одетого служащего может быстро исчезнуть, если он не соблюдает этикета взаимных приветствий.

В служебной обстановке «первым здоровается тот, кто умнее и воспитаннее». На службе женщина имеет равные права и обязанности с мужчиной и поэтому она может здороваться первой, не дожидаясь приветствия мужчины. Но если строго следовать правилам этикета, то мужчине следует первому поздороваться с женщиной, более молодому человеку – со старшим, подчиненному – с руководителем. Мужчинам рекомендуется пожимать друг другу руки всегда, женщинам – по обоюдному желанию. В большинстве стран мира, в том числе и у нас, принято целовать руку лишь замужним женщинам^441.

Некоторыми особенностями отличается характер взаимных приветствий при встрече с группой служащих, среди которых находится только один знакомый. В этом случае здороваются только со знакомым, независимо от того, есть ли в его окружении лицо преклонного возраста или женщины. Но если знакомый представит своих собеседников, то здороваются и с ними, соблюдая очередность представления.

В современных условиях служащим исполнительных органов государственной и муниципальной власти России приходится бывать за границей. Поэтому перед поездкой следует тщательно ознакомиться с национальными особенностями личного общения в стране пребывания. Иначе подписание важных документов может просто сорваться.

Англичане, американцы, прибалты и скандинавы при общении не терпят близких дружеских дистанций, рассматривая их как покушение на свое личное пространство, навязывание чужой воли.

Японцы воспринимают прикосновение к своей особе не иначе, как потерю самоконтроля со стороны собеседника или даже агрессивность. Они чувствуют себя комфортно, если собеседник находится на расстоянии не ближе, чем за один метр.

Французы легко переходят на близкую дистанцию общения, если их заинтересовать разговором на профессиональную тему.

Арабы очень близко держатся к собеседнику – им необходимо слышать во время общения его дыхание. Арабы, латиноамериканцы, греки, итальянцы, испанцы считают, что не прикасаться к собеседнику в разговоре – значит холодно и недружелюбно относиться к нему. Дружеские объятия при встрече, активная жестикуляция во время разговора стали для них нормой поведения^442.

Избежать недоразумений при общении с незнакомым человеком помогают визитные карточки, которые приобретают в России все более широкое распространение. Вручать их необходимо правой рукой. При этом вручающий и принимающий обмениваются легкими поклонами. Приняв визитную карточку, следует вслух прочитать фамилию, имя и отчество, уяснить должность и положение. Во время беседы карточку можно использовать для справок.

Служащие исполнительных органов государственной и муниципальной власти не имеют права тратить свое служебное время на пустые разговоры. Предметом их бесед могут быть только служебные дела и отношения. Но после работы культурным людям не следует рассказывать в кругу знакомых и друзей о своих служебных делах, поддерживать разговоры на профессиональные темы. Это объясняется тем, что в компании могут оказаться люди разных профессий, которым будет совершенно неинтересно вникать в технологические тонкости материального производства, оказания социальных услуг, процессов управления. Разговоры на специальные темы не только порождают невыносимую скуку, но иногда приводят к разрыву личных отношений, ссоре близких друзей. Они уже давно стали предметом сатирического изображения русских писателей и поэтов, которые с исключительной наблюдательностью и остроумием рассказали о потенциальной опасности «производственных» бесед в свободное от работы время, за праздничным столом или после сытного обеда^443. Так, известный писатель-юморист Л. Зорин, в одной из своих миниатюр удачно описал «глубокую» по содержанию беседу двух закадычных друзей – Анания Горунского и Аркадия Толокнова – о научной организации труда в родном учреждении. В результате продолжительной и напряженной дискуссии Горунский сделал вывод, что в их учреждении начисто отсутствует какая-либо организация труда. Поскольку Толокнов имел неосторожность не согласиться с мнением своего друга, то Горунский с излишней категоричностью заметил, что тот уже давно утратил трудовые навыки и вряд ли может серьезно рассчитывать на продвижение по службе, повышение зарплаты и прибавку к пенсии. После столь откровенной беседы былой дружбе пришел конец^444.

В личных беседах никогда нельзя пересказывать того, что служащему приходилось слышать на аппаратных совещаниях, от своего руководителя или подчиненного. В разговорах лучше не касаться проблем личного характера, не склонять к этому собеседника, рассказывать доверительно о себе. Слушателям совершенно неинтересно знать о личных отношениях на работе, впечатляющих успехах ваших детей, болезнях и недомоганиях, привычках и вкусах. Воспитанный человек не станет рассказывать, что жена одного из их сослуживцев с некоторых пор взяла за правило отправлять мужа спать на диван в гостиную, что его сын-подросток проходит оздоровительный курс для наркоманов, уже второй по счету. Не могут украсить служащего разговоры о внешнем виде знакомых, о сенсационных, но недостоверных новостях. Один из важных элементов воспитанности и доброжелательности – искусство сказать то, что нужно.

В компании считается невежливым обсуждать вопросы, которые могут быть непонятными хотя бы одному из присутствующих, говорить намеками, рассказывать о снах и предчувствиях, предаваться продолжительным воспоминаниям о прошлом, произносить длинные монологи, сыпать анекдотами, привлекать к себе внимание собравшихся «забавными случаями» из собственной жизни. Нельзя говорить на иностранном языке в присутствии людей, которые им не владеют^445.

Общими темами для разговора могут быть новинки литературы и искусства, достижения в спорте, премьера в театре, важные политические события, социально значимые решения органов государственной власти, проблемы экономического развития страны. В несчастном, обездоленном обществе все разговоры обычно сводятся к политике.

Вести или поддерживать разговор – это настоящее искусство. Начинать беседу надо только с дружеского тона, постоянно поддерживая положительную установку в общении. В первую очередь стоит обсудить вопросы, по которым позиции собеседников совпадают или изначально являются близкими. При ведении разговора лучше использовать метод утвердительных ответов. Стоит собеседнику сказать твердо «нет», как его самолюбие начинает требовать, чтобы он оставался последовательным в своих суждениях, пусть даже и далеких от истины. Собеседники с помощью объективных факторов должны только защищать свою точку зрения, а не стремиться критически оценивать позицию оппонента. Совершенно недопустимо перебивать рассказчика, особенно если это человек пожилого возраста. Не следует при затруднениях собеседника подсказывать ему слова, заканчивать за него фразу и тем более вслух исправлять стилистические ошибки.

При ведении разговора недопустимо критиковать своих коллег, жаловаться на свою судьбу и неудачи, затевать или поддерживать излишние споры. Вместо словесной перепалки следует спокойно выслушать собеседника и, не заражаясь его горячностью, сконцентрировать свое внимание на поиске оптимального варианта решения проблемы. Опыт подсказывает, что попытки переспорить собеседника не дают положительного результата, но его можно достичь с помощью разумного компромисса, признания в категоричной форме своих ошибок. Надо высказывать неподдельный интерес к своему собеседнику, уважать его мнение, помогать ему чувствовать свою значимость, сохранить свою репутацию. Нельзя забывать, что раздражительность и бестактность затрудняют общение, унижают личное достоинство собеседника^446.

Центральным элементом любой беседы является правильная речь, которая складывается из всего богатства родного языка, верно взятого тона, артикуляции, произношения, громкости и точности в подборе слов. По возможности необходимо избавляться от местного диалекта, привычки говорить слишком тихо или недостаточно громко, употреблять в беседах ругательства, бесцветные или неуместные слова. Нарушение речевого этикета чаще всего служит причиной настоящего конфуза, отрицательно сказывается на настроении собеседников, способно привести к разрыву личных отношений. Как показывает жизнь, речевые оплошности служащего нередко становятся мишенью для насмешек, заметно снижают его рейтинг, пагубно сказываются и на оценке результатов его управленческой деятельности^447.

Правильность, выразительность и точность речи – необходимые атрибуты общей культуры служащего. В царской России они вырабатывались в процессе домашнего воспитания, при обучении в школах и высших учебных учреждениях. Они высоко ценились в обществе и являлись одним из важнейших условий профессионального успеха государственного или земского служащего. На это обратил внимание великий знаток и ценитель русского языка А. П. Чехов, который в одной из своих заметок о красноречии писал: «В обществе, где презирается истинное красноречие, царят риторика, ханжество слова или пошлое краснобайство. И в древности, и в новейшее время ораторство было одним из сильнейших рычагов культуры. Немыслимо, чтобы проповедник новой религии не был в то же время и увлекательным оратором. Все лучшие государственные люди в эпоху процветания государств, лучшие философы, поэты, реформаторы были в то же время и лучшими ораторами. «Цветами» красноречия был усыпан путь ко всякой карьере, и искусство говорить считалось обязательным. Быть может, и мы когда-нибудь дождемся, что наши юристы, профессора и вообще должностные лица, обязанные по службе говорить не только учено, но и вразумительно и красиво, не станут оправдываться тем, что они «не умеют» говорить. В сущности ведь для интеллигентного человека дурно говорить должно бы считаться таким же неприличием, как не уметь читать и писать, и в деле образования и воспитания – обучение красноречию следовало бы считать неизбежным»448.

К сожалению, в последние годы наблюдается резкое снижение культуры устной и письменной речи человека. Поток циничных ругательств и жаргонизмов прорвался в «художественную» литературу, на страницы периодических изданий, хлынул на радио и телевидение, проник даже на трибуны органов государственной власти и профессорских кафедр. Повышение культуры речи, овладение нормами современного русского литературного языка становятся одним из важнейших условий духовного и нравственного возрождения России.

Не меньшим искусством, чем ведение служебного разговора, является умение слушать своего собеседника. Во время беседы надо отвлечься от посторонних мыслей, сконцентрировать внимание на сущности обсуждаемого предмета, найти в потоке информации самый ценный материал. Нельзя ограничивать свободу высказываний собеседника оценками его мыслей, своими советами по решению стоящей проблемы. Стоит обращать внимание не только на фразы собеседника, но и на тембр его голоса, мимику, жесты, паузы в разговоре. Следует постоянно демонстрировать говорящему, что его не только внимательно слушают, но и понимают. Это можно делать кивком головы или путем краткого повторения своими словами только что сказанного.

Общим правилам речевого этикета полностью подчиняется процедура ведения служебных и личных разговоров по телефону. Инициатору телефонного звонка непозволительно начинать беседу с вопросов: «Кто у телефона? Кто говорит? А кто это? Куда я попал?» Ему необходимо поздороваться с абонентом, четко представиться и кратко изложить суть вопроса. Разговор по телефону, если это не продиктовано крайней необходимостью, не должен быть долгим. Серьезным нарушением этикета считается ведение беседы более пяти минут. До истечения этого времени разговор должен закончить инициатор телефонного звонка.

Высшим проявлением бескультурья считаются звонки на квартиру после 22 часов вечера и до 9 часов утра. Но если обстоятельства важнее правил приличия и приходится звонить в запрещенное время, то нужно сразу после приветствия принести свои извинения и изложить веские причины, побудившие к нарушению элементарного этикета^449.

Со времен Т. Эдисона, изобретшего телефонный аппарат, практика общения абонентов накопила множество рациональных правил ведения разговоров по телефону. Чтобы не перегружать содержание книги техническими подробностями, разумнее, на наш взгляд, изложить типичные правила ведения разговоров по телефону в форме кратких предписаний:

• к важным телефонным переговорам служащий готовится заранее;

• трубка телефонного аппарата снимается не позже третьего звонка;

• отвечая на звонок служебного телефона, сотрудник представляется, называя себя, свое учреждение или его структурное подразделение;

• абонент говорит отчетливо, понятно и не очень быстро. Трудные слова и термины произносятся вразбивку, а иногда и по буквам;

• во время разговора по телефону необходимо внимательно слушать собеседника, проявлять дружелюбие и теплоту в общении, не преследовать цель побыстрее закончить беседу и положить трубку;

• при телефонном разговоре абоненту нельзя читать документы, просматривать почту или заниматься другими делами. У служащего под рукой должны находиться лишь письменные принадлежности, чтобы записать нужную информацию;

• служащему необходимо быстро дать ответ собеседнику на интересующий его вопрос. Но если нельзя ответить сразу, то следует договориться о точном времени, когда можно перезвонить;

• в конце телефонного разговора необходимо поблагодарить абонента за звонок и заверить его в том, что все ваши обещания будут выполнены.

Соблюдение элементарных правил ведения разговоров по телефону способствует формированию хорошей репутации государственных и муниципальных служащих, повышению личной и корпоративной культуры.

Государственные и муниципальные служащие – это не какие-то стряпчие, письмоводители или технократы. В постиндустриальном обществе они должны иметь хорошее гуманитарное образование, обладать широким кругозором, постоянно заниматься самообразованием, заботиться о повышении своей личной культуры. Им надо чаще задумываться над мудрыми словами Ч. Дарвина: «Я почти потерял художественный вкус к картинам и музыке. Мой разум, кажется, превратился в какую-то машину, обобщающую множество фактов в непреложные законы. Если бы я мог начать свою жизнь сначала, я бы взял себе за правило, по крайней мере, один раз в неделю читать какое-нибудь поэтическое произведение или слушать хорошую музыку. Потому что, может быть, тогда бы мне удалось сохранить благодаря постоянной деятельности атрофированные сейчас части мозга. Утрата восприимчивости к подобным вещам – утрата счастья; возможно, что она вредно отражается на интеллекте, и во всяком случае она приносит непоправимый ущерб нравственной личности человека, ослабляя эмоциональную ее сторону»450.

Неотъемлемым элементом личной культуры служащего является высокая нравственность, которая должна проявляться в его повседневной деятельности. На этот аспект проблемы сделан акцент в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»451.

Весьма любопытно, что в этом акте не употребляется такая важнейшая нравственная категория, как служебный долг. В нем сделана лишь оговорка, что «настоящие общие принципы представляют собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей» (п. 1). Однако анализ самих принципов показывает, что с их помощью и раскрывается содержание служебного долга, дается его общая характеристика.

В отечественной литературе под служебным долгом понимается совокупность обязанностей, налагаемых на служащего по должности и осознаваемых им как нравственная необходимость^452.

Первая группа обязанностей возникает при поступлении гражданина России на государственную или муниципальную службу. Поступая на службу добровольно, он сознательно, в силу своего внутреннего убеждения берет на себя обязательство руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей общими принципами поведения служащих. В этой связи служащий должен добросовестно, на высоком профессиональном уровне выполнять свои функциональные обязанности в целях обеспечения эффективной работы исполнительного органа государственной власти или местного самоуправления. Главным приоритетом в его деятельности должно стать строгое соблюдение закона, защита прав и свобод человека и гражданина. Служебные действия он обязан совершать в рамках компетенции, независимо от политического и социального давления со стороны граждан и организаций.

Служащий должен отдавать себе отчет в том, что ему придется проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, к их вере, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию. Ему надо научиться избегать конфликтных ситуаций, освоить методику публичных выступлений, строго придерживаться правил предоставления служебной информации.

Психологические и нравственные категории «добровольность» и «добросовестность» в соблюдении общих принципов поведения служащих выступают в данном случае в качестве важнейших элементов характеристики личности служащего, оценочными показателями его высокой культуры. Если же соблюдение данных принципов обеспечивается санкциями нравственных или правовых норм, то о чувстве служебного долга у должностных лиц исполнительных органов государственной и муниципальной власти не может быть и речи. С точки зрения морали никто не может принудить служащего быть нравственным человеком, добросовестно исполнять свой служебный долг. Он только сам может возложить на себя обязательство добровольно исполнять служебный долг, поступать во всех ситуациях нравственно, сознательно выбирая способ действия, диктуемый его долгом по службе.

Важнейшими элементами, образующими ядро служебного долга, являются обязанности по соблюдению в своей повседневной деятельности этических принципов. К их числу Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 относит, как нам представляется, принципы профессионализма, законности, справедливости, гуманизма, бескорыстности, независимости, неподкупности, политической нейтральности, объективности, корректности в публичных высказываниях.

Содержание перечисленных принципов детализируется в ст. 18 Федерального закона № 79-ФЗ от 27 июня 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»453. В ней записано, что суть служебного долга составляют:

• честное, порядочное и на высоком профессиональном уровне исполнение должностных обязанностей;

• признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;

• осуществление своей служебной деятельности в рамках законов и других нормативно-правовых актов;

• соблюдение политической нейтральности, исключающее возможность влияния на служебную деятельность решений политических партий;

• независимость от влияния каких-либо профессиональных, корпоративных или социальных групп; личных, финансовых, имущественных интересов, препятствующих добросовестному исполнению служебных обязанностей;

• соблюдение установленных законом правоограничений;

• соблюдение норм служебной, профессиональной этики и правил делового поведения;

• проявление корректности и внимательности в обращении с гражданами и представителями организаций; терпимости и уважения к обычаям и традициям народов России, содействие налаживанию межнационального и межконфессионального согласия;

• избежание конфликтных ситуаций и конфликтов интересов, способных нанести ущерб авторитету государственной службы;

• отказ от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении государственных органов и их руководителей, если это не входит в служебные обязанности.

Эти принципы выступают в качестве императивов и служат обычно основанием для более частных этических норм, предписывающих, какие конкретно поступки человек должен или не должен совершать^454.

Особую группу составляют обязанности, которые возникают в результате предпринятого служащим какого-либо конкретного действия в сфере осуществления управленческих функций. Если, например, служащий обещал кому-то совершить в пределах своих функциональных обязанностей конкретные действия, то он должен сдержать слово, выполнить обещание. В случае принятия управленческого решения служащий должен сделать все от него зависящее для претворения решения в жизнь и установления самоконтроля за ходом его реализации. При возникновении принципиальных разногласий между служащим и его непосредственным руководителем у подчиненного появляется обязанность немедленно подать в отставку, не разглашая мотивов ухода с государственной или муниципальной службы.

Исполнение служебного долга каждым работником должно отличаться строгой последовательностью. Все действия служащих по осуществлению своих должностных обязанностей не должны содержать в себе внутреннюю противоречивость или взаимно исключать друг друга. Для них служебный долг выступает как категорический императив, как безоговорочное повеление на совершение по должности властных или материально-технических действий. Схематично исполнение служебного долга можно представить следующим образом: 1) осознание требований нравственных норм по осуществлению своих должностных обязанностей; 2) принятие этих требований в качестве категорического императива, внутренней потребности, системы самообязанностей; 3) самостоятельный выбор одного из возможных вариантов действия, то есть принятие решения, сделанного не под внешним давлением (правовым или авторитарным), а по внутреннему убеждению; 4) волевое усилие по реализации управленческого решения и осуществление самоконтроля за ходом его выполнения; 5) несение нравственной ответственности за мотивы и последствия своих действий^455.

Нравственные нормы, как важнейшие социальные ценности управленческой культуры, выступают в качестве организующих и регулирующих факторов исполнения служебного долга, поскольку они формируют внутренний мотив поведения личности. Их регулятивная роль заключается в том, что они дают образец поведения работников исполнительных органов государственной и муниципальной власти России при выполнении ими своего служебного долга и устанавливают критерий для его оценки, а также воспитывают у каждого из них желание поступать согласно образцу. Это способствует повышению как личной культуры служащего, так и эффективности управленческого труда в целом.

7.3. Мировоззренческая культура служащего

Содержание воздушных замков

обходится очень дорого.

Э. Бульвер-Литтон

В соответствии со ст. 13 Конституции РФ в нашей стране признается идеологическое разнообразие. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Тем не менее государственные и муниципальные служащие должны руководствоваться в своей практической деятельности научной идеологией, стремиться сформировать у себя высокую мировоззренческую культуру. Служащим надо как можно раньше отказаться от различных социальных утопий, оккультно-мистического бреда, упрощенных представлений об экономических и социальных процессах.

Мировоззренческая культура служащего представляет собой совокупность взглядов, воззрений на определенную сферу государственного или муниципального управления, формы и методы осуществления своих функциональных обязанностей, эффективность и результаты управленческого труда. Она характеризуется целостностью взглядов и воззрений, их системностью, научностью и традиционализмом. Культура, по существу, исключает эклектицизм мировоззрения служащего, односторонность в понимании сложных процессов и явлений, примитивность знаний о закономерностях развития вверенной ему сферы управления, способах их оптимизации, пренебрежительное отношение к отечественным традициям.

Мировоззренческая культура служащего включает в качестве составных элементов экономическую, политическую, правовую и цивилизационную культуру.

Экономическая культура служащего представляет собой синтез знаний об объективных экономических законах, перспективах развития экономики России, отдельных регионов и муниципальных образований, а также практических действий по повышению ее эффективности. Экономическая культура, прежде всего, включает определенный уровень образования, то есть накопленные знания, сведения, представления. Однако экономическая культура не сводится только к образованию. Необходимо еще сформировать умение применять полученные знания на практике, овладеть методами экономического анализа, научиться разрабатывать прогнозы экономического развития, заниматься построением сложных моделей, освоить методы хозяйствования в рыночных условиях, систему ценообразования, налоговую и кредитно-финансовую политику. Если служащие некомпетентны, находятся в плену устаревших стереотипов экономического мышления, не создают на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти благоприятный инвестиционный климат, не поддерживают малый и средний бизнес, душат производство непомерно высокими налогами, то их нельзя назвать культурными людьми.

Вполне естественно, что профессиональными экономистами должны быть служащие профильных структурных подразделений исполнительных органов государственной и муниципальной власти России, которые специально уполномочены заниматься проблемами развития экономики. Что касается служащих других структурных подразделений, то каждый из них должен уметь выявлять объективную необходимость принятия управленческого решения, подсчитывать затраты на его реализацию, определять возможную прибыль от претворения решения в жизнь. Служащий не может считаться грамотным и культурным специалистом до тех пор, пока он не научится правильно определять приоритеты в финансировании подведомственной сферы управления, рационально расходовать бюджетные средства.

Политическую культуру служащего можно с полным основанием рассматривать как совокупность теоретических взглядов и практических действий по оптимальному устройству государственной и муниципальной власти России, определению рациональной структуры и механизма ее осуществления, принятию любого управленческого решения с учетом необходимости удержания и использования публичной власти в интересах гражданского общества и населения муниципальных образований, расширения социальной базы поддержки власти и повышения ее авторитета, регулирования отношений между классами, нациями и другими социальными группами. В пределах своей компетенции служащий должен принимать управленческие решения с учетом политической ситуации, уметь брать на себя ответственность за их реализацию, разрешать конфликты ненасильственным путем, участвовать в функционировании и улучшении демократических институтов. Своей деятельностью и даже образом жизни он должен препятствовать возникновению расизма или ксенофобии, распространению этнической нетерпимости.

В теоретической литературе политическая культура подразделяется на элитарную и массовую. Носителем элитарной культуры в России выступает социальный слой общества, занимающий командные высоты в финансово-промышленных группах или в органах государственной власти, который благодаря своим исключительным возможностям в обладании властью, официальным статусом и богатством может оказывать непосредственное влияние на принятие важнейших государственных решений. Политическая культура элиты включает совокупность теоретических и практических положений, позволяющих правильно понимать интересы современного общества, чаяния и запросы широких слоев населения, предлагая оптимальные стратегии их реализации на всех уровнях государственного и муниципального управления.

Носителем массовой политической культуры является подавляющее большинство населения страны. По своему содержанию она представляет собой совокупность широко распространенных взглядов и мнений о существующей власти, о механизме выражения интересов народа в деятельности государственных и муниципальных органов, о возможностях влияния на принятие управленческих решений и осуществления контроля за ходом их реализации. Уровень развития массовой политической культуры, по существу, характеризует степень объективности в понимании того, какая элита нужна обществу, насколько адекватно она выражает интересы народа и каким образом можно повлиять на принятие ею государственных решений. Пропорционально уровню развития культуры растут возможности различных слоев населения реально оценивать свое участие в управлении государством, осуществлении местного самоуправления, в свободных выборах и референдуме.

В современной России два вида политической культуры – элитарная и массовая – функционируют практически обособленно, без системного взаимодействия и взаимообогащения. Поэтому важнейшие государственные решения не находят понимания и поддержки населения, что подрывает социальную базу власти, значительно снижает эффективность управленческого труда государственных и муниципальных служащих, работающих, подчас вхолостую.

Выход из сложившегося положения заключается в понижении порога конфликтности различных видов политической культуры, формировании установок толерантного сознания и поведения граждан, распространении элементов элитарности культуры на более широкие слои населения, росте терпимости к другим культурам, дальнейшей гуманизации отношений между людьми, развитии процессов синтеза традиционных для нашего общества и рождаемых сегодня социальных ценностей. От уровня развития культуры элиты в значительной степени зависит, станет ли когда-нибудь в нашем обществе политика нравственной, понятной и доступной для большинства граждан, социально ориентированной, будет ли она осуществляться в рамках Конституции РФ и выражать интересы народов России^456.

Особую актуальность для многонациональной России приобретает формирование установок толерантного сознания и поведения граждан. Толерантность, как свойство политической культуры, способна обеспечить конструктивное сотрудничество элиты и широких слоев населения, снизить социальную напряженность в обществе, устранить угрозу межэтнических конфликтов, расширить и укрепить социальную базу поддержки власти. Тем самым будут созданы благоприятные политические условия для принятия оптимальных управленческих решений, повышения эффективности управленческого труда государственных и муниципальных служащих^457.

Высокий уровень политической культуры служащего немыслим без должного уровня его правовой культуры, которую можно охарактеризовать как «определенную систему познанных, усвоенных, эмоционально признанных и реализуемых личностью в процессе управленческой деятельности правовых ценностей»458. Объективно это обусловлено тем, что деятельность служащего по осуществлению практически всех управленческих операций регулируется нормами права, в содержание которых уже заложены политические критерии. Эти критерии в значительной степени предопределяют и необходимость принятия управленческих решений, оказывают влияние на их эффективность.

Большую правовую ценность представляют Конституция РФ, законы и подзаконные акты. Государственные и муниципальные служащие должны в пределах своих функциональных обязанностей обладать глубокими, объемными и формализованными знаниями всех перечисленных источников права, сформировать научное понимание принципов права и задач правового регулирования, научиться применять нормы права в строгом и точном соответствии с их предписаниями или принципами законности, достичь высокой степени владения правом в предметно-практической деятельности. Служащие Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ, к примеру сказать, должны глубоко знать аграрное законодательство и законодательство об охране окружающей среды в своей области, уметь правильно применять правовые нормы.

Настоящим достоянием правовой культуры является система научных понятий и категорий, разработанных общей теорией государства и права и отраслевыми юридическими дисциплинами. Они представляют собой «содержательные, предметные образы, которые воспроизводят в мышлении (идеально) объективную суть реальных процессов правовой действительности и отношений, существующих в ней, и выражают специфически правовую качественную определенность данных процессов и явлений»459.

Содержание правовых понятий и категорий является строго формализованным. Они отличаются исключительной точностью и определенностью, что необходимо учитывать при их использовании в качестве инструмента познания правотворчества, содержания и характера правовых норм, механизма реализации права, особенностей правовой практики. От служащих исполнительных органов государственной и муниципальной власти России требуется глубоко усвоить правовые понятия и категории, отражающие специфику управленческих операций в пределах их предметно-практической деятельности, научиться употреблять их в строго определенном смысле, легко оперировать ими в повседневной практике.

Наряду с этим правовая культура служащих включает в себя усвоенный ими правовой опыт осуществления управленческих операций, зафиксированный в законах и иных нормативно-правовых актах, их правосознание, способность дать правильную правовую оценку типичным явлениям общественной жизни и занять активную гражданскую позицию, выраженную в конкретном варианте правового поведения. Для служащих совершенно неприемлемы как правовой нигилизм, так и юридический фетишизм.

В России правовой нигилизм зародился как самостоятельное направление общественно-политической мысли, отрицающей социальную и личностную ценность права и считающей его совершенно неэффективным средством регулирования общественных отношений^460. В индивидуальном, групповом и общественном сознании он имеет различные формы проявления: от принижения роли и значения права в жизни общества и государства до его тотального отрицания, скептического или враждебного отношения к нему.

Государственные и муниципальные служащие должны строго соблюдать закон, не совершать правонарушений, демонстрировать своим поведением и образом жизни глубокое уважение к праву и законности. Следует признать совершеннейшей дикостью, когда служащий публично критикует Конституцию РФ, неодобрительно отзывается о законе, демонстративно не встает при звуках Государственного гимна России. Он ни в коей мере не может претендовать на высокое звание культурного человека.

Еще больше государственных и муниципальных служащих России страдают таким опасным заболеванием, как юридический фетишизм. Его симптомами являются преувеличение роли права в регулировании общественных отношений, возведение в абсолют закона, наивная вера в способность права творить чудеса, решать все жизненные проблемы. Поэтому служащие, выступая на аппаратных совещаниях по совершенно пустяковым вопросам, часто заканчивают свою речь предложением принять новый закон, кодифицировать разрозненные нормативно-правовые акты, издать указ или распоряжение. В состоянии правовой эйфории они подчас забывают, что нормы права являются разновидностью социальной информации, избыточность которой может препятствовать принятию оптимального управленческого решения^461.

По нашим подсчетам, Россия занимает первое место в мире по количеству законов и иных нормативно-правовых актов на 100 тыс. человек населения. Тем не менее нельзя сказать, что в нашей стране уже утвердились законность и правопорядок, резко снизилась преступность, надежно защищены права и свободы граждан. Избыточность правовой информации стала следствием неоправданного стремления урегулировать многие виды второстепенных отношений законами, бездумного дублирования федеральных законов на уровне субъектов Российской Федерации, принятия многочисленных подзаконных актов, повторения одних и тех же предписаний в смежных нормах или статьях, воспроизведения одинаковых правовых принципов в различных отраслях права, повторения норм права во времени. В связи с этим предложения служащих о необходимости принятия новых законов или иных нормативно-правовых актов без выявления объективной необходимости урегулирования определенной группы общественных отношений свидетельствует, скорее всего, об их низкой правовой культуре.

Правовая культура руководителей исполнительных органов государственной и муниципальной власти России отличается некоторыми особенностями. По должности каждый руководитель несет персональную ответственность за решение всех вопросов, отнесенных законодательством к компетенции исполнительного органа публичной власти в целом. Поэтому правовая культура руководителя представляет собой специфическую ценность, которую можно рассматривать как аккумулированный опыт всего коллектива служащих по осуществлению управленческой деятельности. В его практических действиях по руководству коллективом знания материальных отраслей права, отдельных правовых институтов и норм взаимосвязаны с процедурными вопросами их реализации. Толковый руководитель знает, что делать, когда делать и как делать^462.

Высокий уровень правовой культуры руководителя базируется не только на глубоком знании законодательных основ деятельности исполнительного органа государственной или муниципальной власти, но и на знании и понимании истории его становления и развития, особенностей правопреемства своих предшественников, специфики взаимодействия с другими управленческими структурами. Благодаря этому достигается главная цель деятельности руководителя, которая состоит в совершенствовании системы управления, повышении эффективности управленческого труда.

Важным элементом мировоззренческой культуры служащего является цивилизационная культура. Она включает традиционные только для данной цивилизации духовные ценности. Так, несмотря на существенные различия социального строя, Китай, Япония и Корея на протяжении столетий представляли собой в цивилизационном плане нечто единое. Основой их единства являются традиционные, дожившие до наших дней конфуцианско-патерналистские ценности. Они и сегодня регламентируют особую этику поведения государственного служащего – его уважение к власти, выдержку и дисциплинированность, уважение к своей истории, преемственность управления, почитание патронажа со стороны руководителя. Именно эти ценности обусловили резкое повышение эффективности управленческого труда, высокие темпы экономического развития Японии и Тайваня, Китая, Гонконга и Южной Кореи^463.

Трагедия России состоит в том, что ей только за последнее столетие дважды навязывали посредством насилия совершенно чуждые модели экономического и социального развития, внедряли в общественное и индивидуальное сознание классовые и общечеловеческие ценности. Между тем для России нет иной перспективы превращения в мировую державу и возрождения цивилизационной культуры, чем возвращение на путь самостоятельного, неподражательного развития, проложенный с учетом национально-культурных традиций, норм, ценностей и опыта многовекового взаимодействия евразийских народов^464.

Вхождение России в «семью цивилизованных народов Европы», вовлечение ее в орбиту глобализации стало самым распространенным вариантом присоединения нашей страны к западной цивилизационной системе. Но было бы опаснейшим заблуждением считать, что завершение строительства «общеевропейского дома» принесет неисчислимые блага народам России, осчастливит их общечеловеческими ценностями. Вхождение в мировую цивилизацию обязательно предполагает отказ от собственной национально-культурной идентичности и замену ее на господствующие ценности совершенно другой культурно-исторической системы. Платой за вход в западную цивилизацию неизбежно станет господство западных норм поведения и психологии, вытеснение традиционных для России религий и вероисповеданий, разрушение самобытной евразийской культуры.

Неотъемлемым элементом цивилизационной культуры России является Православие. Утверждая высокие нравственные нормы поведения, оно способствует добросовестному исполнению служебных (должностных) обязанностей, честности, обязательности, уважительному отношению к собственности, к материальным и духовным ценностям. Пренебрежение религиозными заповедями в нашем атеистическом государстве было одной из причин разрушения нормальных моральных качеств человека, процветания бездуховности, безответственности, печальные следы которых наблюдаются и в сегодняшних структурах управления.

Государственные и муниципальные служащие с высокой цивилизационной культурой обладают стратегическим видением перспектив развития России, осознают необходимость интеграции, взаимодействия народов, связанных культурно-историческими, цивилизационными связями, защищают национальные интересы своей страны. Только им под силу принимать важные государственные решения, оказывать противодействие гегемонистским устремлениям Запада, политике «глобализации». С требованиями цивилизационной культуры служащие должны, по-нашему твердому убеждению, сверять все свои действия по осуществлению управленческих функций, регулированию экономических, социальных и политических процессов.

7.4. Культура приемов посетителей в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России

В приемной сановника маститый писатель

кладет на язык таблетку.

Хорошенькая секретарша лукаво спрашивает:

– Министра культуры боитесь?

– Нет, – отвечает писатель, —

я боюсь культуры министра.

А. Мариенгоф

Важной формой управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России является прием посетителей. Она позволяет собирать доброкачественную информацию о состоянии дел в подведомственной отрасли или сфере управления, непосредственно на месте принимать управленческие решения, не оформляя их отдельными документами^465.

Однако эффективность приемов посетителей будет недостаточно высокой, если нарушаются правовые и этические нормы, регулирующие порядок их организации и проведения.

Нормативную основу приемов посетителей в исполнительных органах государственной и муниципальной власти страны составляют Конституция РФ, Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», законы субъектов РФ, Положение об Управлении Президента РФ по работе с обращениями граждан, Регламент Правительства РФ и Положение об аппарате Правительства РФ, нормативные правовые акты министерств и ведомств РФ, положения об организации личного приема и порядке рассмотрения обращений граждан, принятые органами местного самоуправления^466. Наряду с правовыми актами большое практическое значение в организации приемов граждан в соответствии с требованиями НОУТ имеют этические нормы.

В каждом исполнительном органе государственной и муниципальной власти России должен быть составлен график приемов посетителей с указанием должностей и фамилией руководителя и его заместителей, ведущих прием, времени и места приемов, который вывешивается на видном месте в административном здании, доводится до сведения населения. Время приемов устанавливается с учетом максимального удобства для граждан в зависимости от местных условий работы предприятий и учреждений, численности лиц, желающих попасть на прием.

Большую подготовительную работу по организации и проведению приемов посетителей выполняют отделы по приему граждан исполнительных органов государственной и муниципальной власти. С учетом подведомственности сфер управления, профессиональной подготовки и специализации должностных лиц, ведущих прием, они осуществляют предварительную запись посетителей, регистрируют жалобы и заявления граждан, дают консультации. В специальный журнал или карточку сотрудники отдела записывают сведения о посетителе, перечисляют представленные им по делу документы. Они должны хорошо знать, какие именно документы необходимо представить для того, чтобы дело могло быть рассмотрено своевременно и без волокиты.

В отделах по организации и проведению приемов посетителей хранятся неоконченные или нерассмотренные дела. При повторном приеме посетителя сотрудники отдела подготавливают для руководящего работника, ведущего прием, все имеющиеся по данному вопросу документы. В соответствующих графах карточек или журналов они делают отметку о ходе рассмотрения дела и об окончательном решении вопроса, а также дают справки посетителям лично или по телефону. В их должностные обязанности входит следить за порядком во время приема, готовить для руководящего работника необходимые ему справочные материалы, печатать по его поручению отчеты, сводки и другие материалы, относящиеся к приему посетителей.

Во время приема руководящий работник исполнительного органа публичной власти должен подняться навстречу посетителю, дойти примерно до середины служебного кабинета, поздороваться с вошедшим за руку и пригласить его присесть на стул напротив себя. Благодаря этому моментально преодолевается психологический барьер между должностным лицом и посетителем, устанавливается нормальная доброжелательная обстановка. Нельзя подавать руку сидя или через стол.

Любой мужчина, даже если он занимает самый высокий пост в государстве, принимая граждан по личным вопросам, должен при появлении женщины в его служебном кабинете подняться, выйти из-за стола и подождать, пока она не представится и не подаст ему руку. Себя он может не называть, так как посетитель прекрасно знает, к кому он пришел на прием.

Можно привести много примеров уважительного отношения руководителей к посетителям, пришедшим на прием. Так, все близко знавшие президента АН СССР академика С. И. Вавилова рассказывают, что он вставал из-за своего массивного стола и выходил навстречу каждому посетителю, приветствуя его за руку, независимо от того, кто входил в его кабинет – рядовой лаборант, технический работник, руководитель сектора или отдела.

При общении с посетителями должностному лицу надо вести себя вежливо, приветливо и доброжелательно. Служащий должен внимательно слушать собеседника, не отвлекаться на телефонные звонки, не просматривать документы, не поглядывать каждую минуту на часы. Еще лучше предупредить секретаря, чтобы он в часы приема не соединял его с абонентами, не беспокоил телефонными звонками, а дал возможность полностью сосредоточиться на обсуждаемом вопросе. «Три четверти людей, с которыми вы завтра встретитесь, – правильно заметил Д. Карнеги, – ждут сочувствия. Проявите его, и они поймут вас»467.

Этикет требует, чтобы беседу заканчивал посетитель. Поднявшись, он благодарит должностное лицо за прием, выражает надежду, что его вопрос будет рассмотрен в соответствии с действующим законодательством. Настоящий интеллигент при этом никогда не забывает сентенцию Ж.-Ж. Руссо: «Человек умный удаляется за минутку перед тем, как он стал бы лишним»468.

Все решения, принятые при личном общении с посетителями, должны быть основаны на законе. Если должностное лицо не может быстро найти соответствующую норму, то посетителю необходимо разъяснить, что ему в установленные сроки будет дан исчерпывающий ответ в письменной форме. При этом не надо опасаться, что пострадает авторитет руководящего работника, поскольку в мире нет и быть не может ни одного юриста, знающего все законы.

На приеме граждан может выясниться, что вопрос, по которому обратился посетитель, не входит в компетенцию данного исполнительного органа публичной власти. Обычно в таком случае руководящий работник, производящий прием, разъясняет посетителю, в какую организацию ему следует обратиться. На наш взгляд, это не совсем правильно. Лучше руководителю самостоятельно направить с необходимым комментарием жалобу или заявление гражданина на рассмотрение должностного лица, специально уполномоченного решать такие вопросы, чем гонять его по различным инстанциям.

Практика богата примерами, когда чиновник, производящий прием, чтобы поскорее избавиться от посетителя, дает ему обещания, которые невозможно выполнить. Они являются незаконными или совершенно нереальными. Тем самым он грубейшим образом нарушает этические правила приема посетителей, подрывает авторитет власти.

Значительную помощь в организации и проведении приемов посетителей оказывает секретарь руководителя. От его умелой и четкой работы во многом зависит не только порядок проведения приема граждан по личным вопросам, но и эффективность затрат рабочего времени руководителя, ведущего прием. Секретарь ведет краткий протокол приема посетителей, лаконично излагает суть жалоб, заявлений и предложений граждан, фиксирует поручения руководителя, оформляет принятое по делу решение^469. В этой связи руководящий работник, производящий прием, имеет возможность, не отвлекаясь на заполнение документов, внимательно выслушивать посетителей, доброжелательно вести с ними беседы, немедленно давать поручения, принимать непосредственно на месте решения по жалобам и заявлениям.

Составными элементами культуры приемов посетителей являются также своевременная реализация принятых по каждому делу решений и проведение аналитической работы по результатам приемов. Именно такая работа позволяет вскрыть серьезные недостатки в управлении подведомственными отраслями и сферами хозяйственного и социально-культурного строительства, выявить узкие места в организации и материально-финансовом обеспечении управленческих функций, принять стратегическое решение по улучшению ситуации.

Наглядное представление об эффективности аналитической работы можно получить на примере оценки результатов приемов посетителей в правительстве Омской области в 2013 году. В среднем за год отдел по работе с гражданами принимает 6–7 тыс. человек, где они получают квалифицированные консультации и разъяснения по интересующим их вопросам. Более 200 человек записывают на личный прием к губернатору – председателю правительства Омской области и его заместителям, что позволяет положительно решать более половины самых сложных вопросов, связанных с удовлетворением законных интересов граждан, защитой их прав и свобод.

Анализ содержания обращений граждан показал, что наибольшую остроту в Омской области приобрели вопросы жилищного хозяйства, социального обеспечения, безработицы, обеспечения законности и охраны правопорядка, коммунального и дорожного хозяйства. Тем не менее все больше людей проявляют озабоченность перспективой землепользования в сельской местности, условиями ведения подсобного хозяйства, сохранения рынков в муниципальной собственности. Много граждан обращается с просьбой оказать финансовую помощь в строительстве храмов и мечетей.

Результаты аналитической работы по итогам приемов посетителей в правительстве Омской области помогли принять оптимальные управленческие решения по корректировке региональных программ строительства жилья, газификации городов и сел области, прокладки моста через р. Иртыш, создания дополнительных рабочих мест на предприятиях машиностроения, социальной поддержки многодетных семей, борьбы с преступностью и наркоманией.

Таким образом, высокая культура приемов посетителей в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России не только обеспечивает постоянную связь населения с властью, но и позволяет получать доброкачественную информацию, необходимую для принятия управленческих решений стратегического характера.

7.5. Культура в работе с письменными обращениями граждан в исполнительных органах государственной и муниципальной власти

Возьми свою жизнь в свои собственные руки,

и что же получится? Сущий кошмар:

не на кого пожаловаться.

Э. Джонг

Согласно ст. 33 Конституции РФ граждане России имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Будучи одной из важнейших форм реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами общества и государства, обращения одновременно являются и эффективной организационно-правовой гарантией защиты всех других прав и свобод граждан, их законных интересов. Кроме того, они служат своеобразным индикатором состояния дел практически во всех отраслях и сферах государственного и муниципального управления, информационной базой для принятия эффективных решений по урегулированию социальных ситуаций.

Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» дает легальное определение базовых понятий, которыми обязаны оперировать субъекты правоотношений в рамках производства по обращениям граждан^470.

Из содержания ст. 4 закона вытекает, что понятие «обращение» является собирательным и употребляется для обозначения таких его разновидностей, как предложение, заявление и жалоба.

Обращение гражданина, в истолковании законодателя, представляет собой направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалобу, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

В юридической литературе уже отмечалось, что формулировка определения понятия «обращение» является безграмотной, поскольку объяснять определяемое слово через тождественное понятие запрещено законами формальной логики. К этому следует добавить, что устное обращение гражданина не направляется в государственный орган или орган местного самоуправления, а доводится до сведения должностного лица в форме беседы на личном приеме^471.

Предложение, по мнению законодателя, – это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

Жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Обращения граждан могут быть доведены до сведения должностных лиц на личном приеме, доставлены непосредственно в исполнительные органы государственной и муниципальной власти, направлены по почте или по информационным системам общего пользования. Все они подлежат регистрации и рассмотрению на общих основаниях.

Регистрация обращений граждан в исполнительные органы государственной и муниципальной власти России осуществляется в автоматизированной системе «АСКОГ» путем заполнения регистрационно-контрольной карточки с указанием регистрационного номера, даты поступления, фамилии и инициалов заявителя, его социального положения, названия коллектива, религиозного или общественного объединения, адреса, тематики, типа и характера обращения, аннотации. Одновременно оформляется алфавитная карточка для справочной картотеки, карточка для поручений, контрольное дело.

Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» достаточно детально регулирует вопрос о сроках регистрации и рассмотрения обращений граждан. Письменное обращение подлежит регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу (п. 2 ст. 8). В семидневный срок со дня регистрации обращения оно должно быть направлено компетентному органу публичной власти или должностному лицу, специально уполномоченному решать поставленные в обращении вопросы (п. 3 ст. 8).

Законом установлен общий срок рассмотрения обращений граждан в исполнительные органы государственной и муниципальной власти России. Письменные обращения рассматриваются в течение 30 дней со дня их регистрации. Если для разрешения обращения необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, срок производства может быть продлен руководителем исполнительного органа публичной власти или его заместителем, но не более чем на 30 дней. О продлении срока рассмотрения обращения необходимо уведомить гражданина, направившего обращение исполнительному органу государственной или муниципальной власти (ст. 12).

Все ответы на обращения граждан должны буквально пестреть ссылками на нормы действующего законодательства. Тогда у граждан не возникнут сомнения в правильности удовлетворения их жалоб и заявлений или в законности и обоснованности отказов. Не будет повода обижаться на всю российскую власть или на конкретных должностных лиц. Как говорили еще в древнем Риме, закон суров, но он закон.

Этические правила требуют, чтобы должностные лица исполнительных органов государственной и муниципальной власти не оставляли без ответов письма с предложениями граждан. Даже если высказанные ими предложения являются нереальными, авторов писем необходимо поблагодарить, поскольку они заботились не о собственных интересах, а стремились помочь властям в решении социально значимых вопросов.

При получении жалобы или заявления гражданина телеграфом рекомендуется немедленно дать ему ответ телеграммой либо факсом. С точки зрения должностного лица вопрос, с которым обращается гражданин в исполнительный орган публичной власти, может показаться слишком мелким, но раз автор прислал телеграмму, то он считает для себя этот вопрос жизненно важным. Поэтому безжалостно испытывать терпение адресата, заставлять его нести дополнительную психологическую нагрузку.

По любому обращению гражданина в исполнительный орган государственной или муниципальной власти России должна быть проведена объективная проверка, принято законное и обоснованное решение, дан исчерпывающий ответ автору^472. На заключительном этапе рассмотрения обращений граждан необходимо проводить аналитическую работу, позволяющую в полной мере выявить характер поступающих жалоб, заявлений и предложений, очертить круг наиболее острых проблем, требующих принятия стратегических решений, отобрать все ценные рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения, повышению эффективности управленческого труда.

Сказанное позволяет сделать вывод, что строгое соблюдение законодательных и этических требований на всех стадиях рассмотрения обращений граждан как нельзя лучше характеризует уровень управленческой культуры в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России на одном из важнейших участков их практической деятельности по защите прав и интересов человека и гражданина.

7.6. Культура содержания административных зданий и служебных помещений

Здания должны быть хорошими

соседями для человека.

П. Тайри

Государственные и муниципальные служащие большую часть своего времени заняты на работе. Поэтому административные здания и служебные помещения должны быть функционально приспособлены для их нормальной деятельности, для эффективного осуществления управленческих операций. В соответствующем оформлении и оборудовании зданий и помещений и заключается культура их содержания.

Административные здания исполнительных органов государственной и муниципальной власти России по- своему архитектурному облику должны быть лучшими в городе или в сельской местности. Вместе с тем художественность архитектурного образа должна быть полностью подчинена функции здания, органически выражать его социальное назначение^473. В этом смысле исключительно удачным архитектурным решением отличался Дом судебных установлений, построенный в 1914–1916 г. в самом центре г. Омска^474. Своим внешним видом, цветовым оформлением фасада, потолков и стен, высокими дверями с массивными бронзовыми ручками, просторными залами для судебных заседаний, роскошными люстрами и мягкими пушистыми коврами и даже самим названием он вызывал чувство уважения к закону, порождал страх и трепет перед судом, веру в справедливость, страстную земную мечту подсудимого о возможности вернуться в общество, пожить хотя бы немного по-человечески. Изменение в годы Советской власти функционального назначения Дома судебных установлений и размещение в нем Омского обкома КПСС и облисполкома без реконструкции и изменения художественности архитектурного образа здания привело к его угасанию и деградации. Форма перестала соответствовать содержанию, архитектурный облик здания – его функциональному назначению^475.

Основой архитектурной композиции государственных и муниципальных зданий России должны стать объемно-пространственная структура, органическая взаимосвязь частей и элементов здания. Административные здания своей ясностью и выразительностью архитектурных образов должны формировать у граждан чувство уважения к государственной и муниципальной власти, утверждать положительные идеи единства и территориальной целостности России, подъема национального самосознания, свободы и достоинства человека. Следует решительно отказаться от типовых проектов строительства административных зданий, не выражающих национальные особенности и природно-географические условия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Здания, возведенные по типовым проектам, способны формировать у людей лишь чувство космополитизма, оказывать на их психику гнетущее впечатление, создавать, по словам замечательного русского писателя Г. И. Успенского, определенные условия для сохранения в России граждан со «сплошным характером», широких народных масс, а не ярких, богато одаренных личностей.

Внутренняя планировка административных зданий исполнительных органов государственной и муниципальной власти России призвана обеспечить оптимальное расположение служебных кабинетов, создание благоприятных условий для эффективной работы служащих. В этой связи планировка должна отвечать следующим требованиям:

• соответствовать санитарно-гигиеническим нормативам;

• обеспечивать сохранность служебных документов, нормативно-правовых актов, средств оргтехники и специальной литературы;

• предусматривать целесообразное размещение рабочих мест, конторской мебели и различного оборудования, исключающее неоправданные потери времени, связанные с лишними перемещениями, и обеспечивающее экономное использование служебной площади^476.

Согласно сложившейся в России традиции государственные и муниципальные служащие предпочитают небольшие рабочие кабинеты монументальным и помпезно отделанным помещениям. Служащий выступает в них как мера вещей, мера красоты и масштабов самого кабинета^477. Под стать ему должны быть в кабинете мебель, дверные ручки, оконные рамы, шторы и светильники.

Ведущими, организующими началами конструктивного пространства каждого служебного кабинета являются цвет и ритм. Эстетическая выразительность кабинета включает в себя и освещенность, и цветовое решение стен и потолков, и ритм расстановки мебели и различных средств оргтехники. При этом дизайнер должен учитывать психологию и физиологию восприятия цвета, его связь с предметами и орудиями управленческого труда, специфические особенности процессов управления.

Еще И. В. Гете подметил, что разные цветовые гаммы вызывают у людей особые душевные настроения. Желтый цвет пробуждает у человека радость, синий навевает грусть, зеленый успокаивает, умиротворяет, порождает мысли о вечности и добре.

Новейшие исследования по технической эстетике подтверждают наблюдения И. В. Гете, что цветовая окраска оказывает на человека большое психологическое и физиологическое воздействие. Когда английский промышленник в целях экономии финансовых средств окрасил цехи своей фабрики в немаркий черный цвет, это породило эпидемию нервных заболеваний у работниц. На одном заводе в Чикаго рабочие отказались обедать в новом кафетерии: сверкающее белизной помещение напоминало больницу^478.

С учетом психофизиологического влияния цвета на настроение человека служебные кабинеты исполнительных органов государственной и муниципальной власти должны отвечать следующим требованиям:

• для служащих, занятых творческой работой, требующей постоянного уровня активности и внимания, целесообразно подбирать кабинеты, окрашенные в голубые, голубовато-зеленые и зеленые тона;

• в машинописных бюро, канцеляриях, отделах кадров, хозяйственных управлениях и организационных отделах, где служащие заняты преимущественно однообразной и монотонной работой, вполне оправдано использование для окраски стен помещений красок ярких, бодрящих тонов: красной, оранжевой, желто-зеленой;

• цвет мебели и оборудования должен гармонировать с общим фоном кабинета, создавать красивый и благоприятный для работы цветовой ансамбль;

• в центральных и северных частях административного здания потолки в служебных кабинетах рекомендуется окрашивать в белый цвет, а в южных – в светло-голубой.

Правильно подобранные окраска и освещение служебных кабинетов позволяют психологически уменьшить влияние температурных условий на человека, неприятных пропорций помещений, давящего веса потолков и сгладить другие недостатки окружающей среды. Цветовой климат и хорошее освещение не только улучшают эстетический вид кабинетов, но и уменьшают зрительное и нервное напряжение служащих, повышают эффективность их управленческого труда^479.

Однако никакая окраска стен и потолков служебных кабинетов не способна компенсировать такой недостаток, как превращение их в грязные, захламленные помещения, настоящие склады устарелой, сломанной мебели. Удручающий вид кабинетов в исполнительных органах государственной и муниципальной власти не вызывает прилив трудолюбия у служащих и оставляет не лучшее впечатление у посетителей.

Помещения под кабинеты в любом учреждении должны выглядеть достойно, то есть их надо обустроить так, чтобы в них было удобно работать служащим, чтобы посетитель не чувствовал себя лишним, мешающим занятым людям. Своим видом и опрятностью они должны создавать для служащих и посетителей деловую обстановку.

Одной из самых распространенных ошибок в организации содержания административных зданий в России является обустройство суперпрестижного кабинета руководителя по соседству с более чем скромными кабинетами своих подчиненных. Необходимо иметь в виду, что 80–90 % посетителей приходят в отделы и комитеты исполнительных органов государственной власти и гораздо меньше стремятся попасть на прием к руководителю. Между тем они судят о деловых и личностных качествах руководителя не только по эффективности принятых им управленческих решений, но и по достижениям культуры содержания как административного здания, так и служебных помещений. Убогие, с обшарпанными стенами кабинеты служащих красноречиво свидетельствуют, что руководитель не может навести порядок, создать нормальные условия для работы подчиненных, привык все пускать на самотек.

Значительную роль в создании уюта в служебных кабинетах играют настенные украшения. В период социализма было принято вешать на стенах кабинетов портреты классиков марксизма-ленинизма, руководителей Коммунистической партии и Советского государства. Непременным атрибутом любого служебного кабинета в учреждениях Министерства внутренних дел и Комитета госбезопасности были портреты «железного» Феликса. Теперь можно использовать для украшения служебного кабинета любые, хотя и не всякие, картины. Не рекомендуется, например, вывешивать на стенах кабинета репродукции с картин таких известных художников, как Ф. Гойя, Э. Мунк, О. Ренуар, П. Рубенс, Ж. Фрагонар. Предпочтение лучше отдавать легким пейзажам.

На дверях каждого кабинета должна висеть табличка с указанием названия структурного подразделения исполнительного органа государственной или муниципальной власти, фамилии, имени и отчества служащего. Тогда посетителям будет значительно легче ориентироваться в административном здании, обращаться без каких-либо психологических затруднений к компетентному должностному лицу для решения своего вопроса.

Вопросы для самоконтроля

1. Дайте определение управленческой культуры.

2. На какие виды подразделяется управленческая культура?

3. Раскройте содержание личной культуры государственного и муниципального служащего.

4. Выявите признаки мировоззренческой культуры служащего.

5. В чем заключается сущность культуры приемов посетителей в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России?

6. Какими особенностями отличается культура в работе с письменными обращениями граждан в исполнительные органы государственной и муниципальной власти?

7. Какие требования культуры предъявляются к содержанию административных зданий и служебных помещений?

Глава VIII

МОТИВАЦИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ТРУДА В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

8.1. Мотивация управленческого труда: понятие и структура

Только получив за труд,

обезьяна стала человеком.

Г. Малкин

Эффективность управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России в решающей степени зависит от того, насколько старательно и добросовестно каждый служащий исполняет свои должностные обязанности, как часто он прилагает дополнительные усилия, проявляет инициативу, работает с увлечением. Всяческие попытки заинтересовать служащего в результатах своего труда с помощью пресловутого метода кнута и пряника, моральных и материальных стимулов не дают ожидаемых результатов, терпят неудачу. По существу система стимулирования мало чем отличается от наказания и поощрения в детской педагогике, но адресована она уже не ребенку, а великовозрастному и почтенному гражданину, имеющему конституционное право на управление делами общества и государства. Как показывает многолетний опыт применения ее в Советском Союзе, она не привела к сколько-нибудь значительному повышению эффективности управленческого труда, что стало одной из главных причин кризиса системы в целом, распада страны.

Выход из сложившейся ситуации заключается в скорейшем отказе от применения моральных и материальных стимулов в деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России и замены их эффективной системой мотивации управленческого труда.

Мотивация – это использование в работе исполнительных органов государственной и муниципальной власти России научно обоснованной системы побудительных причин, определенных поводов для постоянного повышения эффективности управленческого труда служащих в целях принятия оптимальных решений, организации их исполнения и осуществления контроля за претворением этих решений в жизнь.

В современной науке существует множество теорий мотивации труда, имеющих различное содержание, мотивационные структуры и цели исследования. Среди них наиболее известными являются: 1) теория иерархии потребностей А. Маслоу; 2) теория ЕRJ К. Альдерфера; 3) теория приобретенных потребностей Д. Мак-Клелланда; 4) теория двух факторов Ф. Герцберга; 5) теория Х и теория Y Д. Мак-Грегора; 6) теория зрелости-незрелости К. Аргириса^480.

Несмотря на существенные различия между названными теориями, все они разработаны в целях повышения производительности труда рабочих и служащих на предприятиях и в хозяйственных организациях, для мотивации деятельности в менеджменте. Между тем в отечественной литературе имеется немало научных работ, представляющих существенный интерес для решения практических задач мотивации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России. В их числе выделяется своим глубоким содержанием, оригинальной аргументацией и доступностью подачи сложного материала монография С. Б. Каверина, посвященная психологическим проблемам мотивации труда^481.

Отправным началом для понимания мотивации управленческого труда автор вполне обоснованно считает исследование потребностей человека через призму его профессиональной деятельности. «Все, что делают люди в течение жизни, вся человеческая жизнь, – по его мнению, – имеет только одну движущую причину – стремление к удовлетворению потребностей. Психологическое содержание бытия личности, счастье или несчастье, радость или печаль, и вся гамма человеческих чувств в конечном итоге также есть результат процесса удовлетворения потребностей»482.

Во всех словарях современного русского языка потребность определяется как надобность, насущная нужда человека в определенных условиях жизни, без удовлетворения которой невозможно или чрезвычайно трудно обойтись. В механизме мотивации потребность выступает как внутренняя движущая сила личности, побуждающая человека к практической деятельности по достижению поставленных целей. Опыт и знания человека, его общая и профессиональная культура лишь помогают выбрать наиболее подходящие формы и методы удовлетворения своих потребностей, подыскать оптимальные средства достижения заданных целей. Поэтому отношение человека к труду есть результат, функция процесса реализации его разнообразных потребностей^483.

Формирование и удовлетворение потребностей человека представляет собой противоречивый процесс. Его сущность можно выразить как соотношение между реализованными и вновь возникшими потребностями, между тем, что требуется человеку, и тем, чего ему не достает. В этой связи потребности можно раскрыть как диалектическое противоречие, которое является движущей силой, источником поведения и развития личности, отношения человека к труду^484. Поскольку процесс формирования и удовлетворения потребностей человека носит непрерывный характер, то вполне естественно, что и повышение эффективности управленческого труда государственных и муниципальных служащих представляет собой непрерывный и бесконечный процесс.

Сказанное позволяет поддержать принципиально важный вывод известных отечественных психологов, что потребность человека можно охарактеризовать, во-первых, как психологическое отношение личности к условиям жизни, во-вторых, как диалектическое противоречие между возможным и действительным, необходимым и желаемым, текущим и перспективным и, в-третьих, как движущую силу поведения^485.

Такой подход позволяет глубже понять механизм формирования личности как непрерывного процесса разрешения противоречий между изменяющейся социальной ситуацией развития и внутренней позицией личности, что имеет большое практическое значение для совершенствования системы мотивации управленческого труда^486.

Потребности человека исключительно разнообразны по своему составу. Это создает большие трудности в их научном исследовании, прежде всего из-за широты и комплексности самой проблемы^487. Поэтому вначале необходимо строго определить предмет исследования, включив в него лишь те потребности, которые наиболее специфичны для характеристики мотивации управленческого труда. К числу таких потребностей следует отнести все надобности и нужды человека, которые используются как для мотивации исполнительной деятельности служащих, так и для мотивации управленческого труда руководителя^488.

Адаптируя теорию мотивации труда С. Б. Каверина к профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих, можно выделить несколько видов потребностей, которые должны быть реализованы в процессе отправления их должностных обязанностей в целях повышения эффективности управления. Служба в каждом исполнительном органе публичной власти может и должна быть:

• надежным источником удовлетворения физиологических потребностей человека благодаря достойной заработной плате, продолжительному отпуску, гарантированному пенсионному обеспечению, благоприятным условиям труда и отдыха;

• прочной гарантией безопасности жизнедеятельности человека, состоящего на службе;

• ареной самоутверждения личности, обретения и сохранения достаточно высокого социального статуса;

• средством расширения ориентации в мире через познание служебных отношений, техники управления, систему самопознания, открытие новых способностей и навыков;

• благоприятной средой для налаживания и укрепления личностных контактов, свободного обмена мнениями, формирования дружеских и приятельских отношений в коллективе;

• формой самовыражения личности, развития и проявления тех внутренних сил, которые определяют ее оригинальность и своеобразие;

• объективным критерием оценки значительности личного вклада в повышение эффективности управленческого труда, в экономические и социальные достижения своего города, региона, государства и корпорации служащих;

• нравственной и духовной опорой в жизни человека, средством реализации его эстетических потребностей, важным фактором удовлетворенности собой;

• ориентиром правильности выбранного жизненного пути, своих действий и поступков;

• важнейшим фактором карьерного роста личности.

Максимально полная реализация каждой из перечисленных потребностей служащего дает в сумме качественно новое явление – потребность в поистине творческой работе, что составляет основу высокой мотивации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России, формирования новых способностей человека, его характера и особенностей личности в целом.

8.2. Социально-экономическая мотивация управленческого труда как функция руководства

Иному создай все условия,

а он все равно будет хорошо работать.

М. Ганин

Одной из важнейших функций руководства трудовым коллективом любого исполнительного органа публичной власти является мотивация управленческого труда служащих, побуждающая их к творческой деятельности по достижению поставленных целей с минимальными затратами физических и умственных сил, материальных и финансовых ресурсов. При осуществлении этой функции руководитель оказывает воздействие на волю и сознание своих подчиненных путем создания благоприятных условий для удовлетворения всех типов и видов потребностей служащих.

Отправным началом мотивации управленческого труда является создание руководителем необходимых условий для удовлетворения физиологических потребностей служащих. Ни один служащий не сможет в полной мере проявлять инициативу и творческий подход к выполнению своих функциональных обязанностей, совершению необходимых управленческих операций, если он будет постоянно думать о крыше над головой, хлебе насущном, возможностях побочного заработка. У каждого служащего должно быть денежное содержание, достаточное для удовлетворения материальных и духовных потребностей, обеспечения достойной жизни семьи.

Согласно ст. 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» денежное содержание федерального служащего исполнительных органов государственной власти состоит из месячного оклада в соответствии с замещаемой им должностью (должностной оклад) и месячного оклада за классный чин (оклад за классный чин), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат (дополнительные выплаты)489.

Все денежное содержание федерального служащего исполнительных органов государственной власти России подразделяется в зависимости от оснований его назначения и выплат на две части: постоянную и переменную. Постоянная (основная) часть состоит из денежных сумм должностного оклада, оклада за классный чин и надбавок к должностному окладу. В состав переменной части денежного содержания служащего включаются такие виды вознаграждения за труд, как денежное поощрение, премия и другие выплаты.

Основная часть денежного содержания федеральных служащих исполнительных органов государственной власти России носит практически постоянный характер, поскольку размеры должностных окладов и окладов за классный чин устанавливаются Указом Президента РФ по представлению Правительства РФ и не могут изменяться в произвольном порядке^490.

Дополнительные выплаты федеральным служащим исполнительных органов государственной власти России неоднородны по своему составу. Среди них выделяются надбавки к должностному окладу, размеры которых определяются на принципах централизации. К их числу относятся ежемесячные надбавки к должностному окладу за:

• выслугу лет на гражданской службе в размерах от 10 до 30 % в зависимости от стажа службы;

• особые условия прохождения государственной гражданской службы в размере до 200 % от оклада;

• работу со сведениями, составляющими государственную тайну.

Таким образом, размер рассмотренных нами выплат одинаков для всех федеральных служащих исполнительных органов государственной власти России, выполняющих сходные по своему характеру функциональные обязанности. Эта часть денежного содержания должна повышаться лишь в связи с ростом эффективности управленческого труда, изменением средней зарплаты по стране, резким колебанием цен на товары и услуги, заметным увеличением инфляции. В этом, собственно говоря, и заключается социальная справедливость при определении размеров денежного содержания государственных служащих.

Вторая часть дополнительных выплат носит переменный характер. К ним относятся следующие виды выплат:

• премии за выполнение особо важных и сложных заданий, исполнение должностного регламента;

• ежемесячное денежное поощрение;

• единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда государственных гражданских служащих.

Анализ дополнительных выплат денежного содержания федеральных служащих исполнительных органов государственной власти России переменного характера показывает, что они не играют никакой мотивирующей роли в повышении эффективности управленческого труда. Исполнение должностного регламента входит в круг обязанностей каждого государственного служащего, в содержание его служебного долга и не требует дополнительного вознаграждения. Практика ежемесячного денежного поощрения всех служащих подряд представляет собой компенсацию за сам факт нахождения чиновника на рабочем месте, за амортизацию брюк. Единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь напоминает милостыню государства, подаяние нищим, обездоленным чиновникам. Люди с высокоразвитым чувством личного достоинства могут, чего доброго, и отказаться от незаработанных вознаграждений, унизительных подачек, тем более что должностные оклады государственных служащих России и так весьма приличные^491.

В целях усиления мотивирующей роли денежного содержания федеральных служащих исполнительных органов государственной власти России в повышении эффективности управленческого труда предусмотрено провести комплекс организационно-правовых мероприятий:

• обеспечить отражение целей и задач государственных органов в показателях результативности профессиональной деятельности государственных служащих;

• разработать объективные критерии оценки эффективности профессиональной деятельности государственных служащих;

• разработать модели должностных регламентов, позволяющие упорядочить и конкретизировать должностные (служебные) обязанности государственных служащих, замещающих должности разных категорий;

• совершенствовать структуру денежного содержания (денежного вознаграждения), денежного довольствия федеральных государственных служащих с учетом особенностей видов государственной службы в целях повышения доли оклада денежного содержания в общем размере денежного содержания (денежного вознаграждения), денежного довольствия;

• совершенствовать правовой механизм регулярной индексации денежного содержания (денежного вознаграждения) государственных служащих;

• регламентировать особый порядок оплаты труда по отдельным должностям государственной службы в зависимости от показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

• сформировать эффективную систему материального и нематериального стимулирования государственных служащих с учетом результатов их профессиональной деятельности^492.

Когда вникаешь в суть запланированных мероприятий по усилению мотивации управленческого труда федеральных служащих исполнительных органов государственной власти России, то в памяти невольно всплывает эпизод из жизни обывателей Новоселовского уезда, описанного в романе А. П. Платонова «Чевенгур». Свою речь «Копенкин начал с подхода, что цель коммуны «Дружба бедняка» – усложнение жизни, в целях создания запутанности дел и отпора всего сложностью притаившегося кулака. Когда будет все сложно, тесно и непонятно, – тогда честному уму выйдет работа, а прочему элементу в узкие места сложности не пролезть»493.

Вместе с тем применительно к предприятиям и учреждениям в настоящее время разработано множество методик определения личного вклада каждого служащего в повышение эффективности управленческого труда, в достижение высоких результатов работы всего коллектива. Наиболее простую и понятную для всех методику разработал Р. Таундсен, который предложил ввести лишь три критерия оценки личного вклада каждого служащего в общее дело: удовлетворительно, неудовлетворительно и отлично (выдающийся результат). В хорошем, стабильно работающем коллективе две последние оценки должны, как считает автор, выставляться лишь немногим служащим, число которых не может превышать 10 % от общего количества работников учреждения. Для этого руководитель каждого структурного подразделения должен хорошо знать своих подчиненных, научиться глубоко вникать в их работу и справедливо оценивать личный вклад в достижения трудового коллектива как отстающих сотрудников, так и настоящих лидеров. В противном случае ему предстоит серьезное объяснение с руководством^494.

Современная практика назначения и выплаты премий государственным и муниципальным служащим исполнительной власти России не увязана с мотивацией управленческого труда. Назначение премий всем служащим подряд разрушает систему мотивации труда. Премии следует назначать только за выдающиеся достижения в управленческом труде, за выполнение срочных или исключительно сложных заданий, а также заданий, выполнение которых связано с риском для здоровья или жизни служащего.

Размер премий не должен быть менее 30 % заработной платы. В противном случае она становится неразличимой долей денежного содержания, превращается в случайный заработок и перестает выполнять мотивирующую роль^495.

Серьезную мотивирующую роль в повышении эффективности управленческого труда государственных и муниципальных служащих исполнительных органов публичной власти России могут сыграть надбавки к должностному окладу квалификационного характера. Они должны устанавливаться за получение высшего профессионального образования, за ученые степени и звания, своевременное повышение квалификации, овладение новейшими информационными технологиями. Тем самым в исполнительную власть страны удастся привлечь высококвалифицированных специалистов, представителей национальной элиты.

Система денежного содержания государственных и муниципальных служащих исполнительных органов публичной власти России должна в полной мере отвечать принципу оплаты по количеству и качеству труда, учитывать квалификацию служащих, четко увязываться с темпами роста эффективности управленческого труда. Для этого необходимо иметь научно обоснованную методику оценки результатов управленческого труда, закрепить наиболее приемлемые критерии их измерения, внедрить в практику разумные нормативы осуществления различных управленческих операций и создать механизм для их периодического пересмотра^496.

Однако уже теперь совершенно очевидно, что в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России:

• не должно быть никаких тринадцатых зарплат, двух и трех месячных окладов по итогам квартала или премий всем служащим, когда каждый из них получает дополнительные выплаты, независимо от результатов работы. Подобная система материального поощрения служащих гораздо хуже, чем полное отсутствие мотивации управленческого труда, поскольку она вводит руководителя в заблуждение, порождая иллюзию, что существует эффективная система мотивации управленческого труда, хотя она на самом деле как раз и отсутствует;

• никаких премий не должно выплачиваться тем служащим, чья единственная заслуга состоит в том, что они на эти премии рассчитывают. Такие премии всегда пагубны для трудового коллектива, потому что они поощряют служащих, недостойных премии, к плохой работе;

• ни в коем случае нельзя наказывать служащих, которые сами работали хорошо и добились ощутимых результатов, за то, что структурное подразделение исполнительного органа публичной власти, в штате которого они состоят, не справилось в целом с поставленными задачами;

• не должно быть никакого уменьшения премий руководителям структурных подразделений только потому, что их премии слишком большие, поскольку однократные, сиюминутные поправки быстро разрушают всю систему;

• не должно быть никаких секретов при начислении и выплате должностных окладов и премий. Из практики материального поощрения служащих следует навсегда исключить приватные ведомости и закрытые конверты^497.

Совершенствование системы денежного содержания и премирования в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России должно быть непрерывным процессом. «Материальное вознаграждение, если оно остается на одном и том же уровне, – резонно полагает К. Замфир, – теряет со временем свою мотивационную нагрузку. Для того чтобы этот мотив сохранял свою эффективность, необходимо постепенное возрастание материальной компенсации»498.

Важным средством удовлетворения физиологических потребностей человека, восстановления его физических и умственных сил служит время отдыха. Согласно ст. 107 Трудового кодекса РФ оно складывается из перерывов в течение рабочего дня, ежедневного отдыха между рабочими днями, еженедельных выходных дней, нерабочих праздничных дней, ежегодных оплачиваемых отпусков.

Ежегодный оплачиваемый отпуск с сохранением замещаемой должности и денежного содержания предоставляется каждому служащему исполнительных органов государственной и муниципальной власти России. Это в какой-то степени усиливает мотивацию управленческого труда, поскольку в отличие от работника, занятого в сфере материального производства или оказания услуг, за гражданским служащим сохраняется на период ежегодного отпуска денежное содержание целиком, а не средний заработок^499.

Продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска установлена дифференцированно, в зависимости от замещаемой должности. Служащим исполнительных органов государственной власти России, замещающим высшие и главные должности, предоставляется отпуск продолжительностью 35 календарных дней, а служащим, замещающим должности иных групп, – 30 календарных дней.

В целях усиления мотивации управленческого труда служащих исполнительных органов государственной власти России устанавливаются дополнительные оплачиваемые отпуска за выслугу лет. Продолжительность отпуска определяется исходя из расчета один календарный день за каждый год гражданской службы. Дополнительный отпуск суммируется с ежегодным основным оплачиваемым отпуском^500.

Однако нормы действующего законодательства ограничивают максимальную общую продолжительность основного и дополнительного отпусков в зависимости о категории должностей в исполнительных органах государственной власти России. Для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности, она не должна превышать 45 календарных дней, а для гражданских служащих, замещающих должности иных групп, – 40 календарных дней. Тем не менее это вовсе не означает, что отпуск гражданского служащего в целом не может быть более продолжительным. Законом предусмотрено предоставление дополнительных отпусков за ненормированный рабочий день, в связи с тяжелыми, вредными и (или) опасными условиями гражданской службы.

Сильным мотиватором управленческого труда специалисты считают предоставление служащему частичного права самому планировать свое рабочее время, распоряжаться им в зависимости от его профессиональной подготовки, трудовых навыков, занимаемой должности и жизненных ситуаций^501. В США, например, широко практикуется премия в виде остатка рабочего времени за досрочное выполнение служебных заданий руководителя.

В современной России на первое место по своей значимости выходит потребность в личной безопасности. Это объясняется высоким уровнем преступности в стране, частыми техногенными катастрофами, наличием локальных вооруженных конфликтов, слабой социальной защищенностью человека, разрушением системы техники безопасности.

В процессе осуществления своей трудовой деятельности государственный служащий исполнительных органов государственной власти России может столкнуться с самыми разными опасностями, под которыми принято понимать определенные виды ситуаций, допускающих вероятность наступления нежелательных последствий. Как всякий человек, он подвержен физической опасности, угрожающей его здоровью и жизни. Служащий не застрахован и от материальной опасности, которая выражается в угрозе финансовых потерь, гибели или повреждении принадлежащего ему имущества. Но чаще всего в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России возникает социальная опасность, создающая для служащего угрозу потери авторитета в своем коллективе, деловой и нравственной репутации, возможности карьерного роста^502.

В механизме мотивации управленческого труда служащих исполнительных органов государственной и муниципальной власти России удовлетворение потребности в личной безопасности играет весьма существенную роль. Если служащий не чувствует себя в безопасности, постоянно испытывает психологический дискомфорт, то его труд не будет ни эффективным, ни творческим.

В настоящее время законодатель встал на путь создания благоприятных условий для удовлетворения потребности служащих в личной безопасности путем установления гарантий их деятельности. Согласно ст. 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» каждый служащий имеет право на государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества (ч.1, п.17). Кроме того, в ст. 52 названного закона закреплены и дополнительные гарантии личной безопасности государственных гражданских служащих. К их числу закон относит:

• медицинское страхование служащего и членов его семьи, в том числе и после выхода на пенсию за выслугу лет;

• обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранения денежного содержания при временной нетрудоспособности;

• выплаты по обязательному государственному страхованию;

• защиту гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им своих должностных обязанностей.

Аналогичные меры по обеспечению личной безопасности служащих исполнительных органов местного самоуправления России предусмотрены также законодательством о муниципальной службе.

Вместе с тем следует отметить, что ныне действующее законодательство о государственной гражданской службе, закрепляющее социальные гарантии служащих исполнительных органов государственной власти России, нуждается в своем дальнейшем совершенствовании. До сих пор не приняты федеральные законы, регулирующие порядок обязательного социального страхования жизни и здоровья, а также медицинского страхования государственных служащих. В этой связи нормы о социальных гарантиях государственных гражданских служащих содержатся во многих федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации, что негативно сказывается на процессе их реализации, эффективности мотивации управленческого труда 503.

В специальном федеральном законе следует, на наш взгляд, закрепить и такую социальную гарантию государственного гражданского служащего, как защита самого служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им своих должностных обязанностей. В законе необходимо также урегулировать основания, систему и порядок применения специальных мер защиты служащего и членов его семьи. В настоящее время они урегулированы лишь для отдельных категорий государственных служащих 504.

Соответствующие меры должны быть приняты и в отношении личной безопасности муниципальных служащих России.

Значительную роль в мотивации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России играет система пенсионного обеспечения служащих. Возможность получения государственным и муниципальным служащим достойной пенсии выступает надежной защитой от страха за свое будущее, позволяет больше думать о работе, карьерном росте, сосредоточиваться на выполнении своих должностных обязанностей.

В соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» государственные гражданские служащие при наличии стажа государственной службы не менее 15 лет и определенных оснований имеют право на пенсию за выслугу лет. Пенсия за выслугу лет устанавливается к трудовой пенсии по старости (инвалидности) и выплачивается одновременно с ней (ст. 7)505. Одновременно государственные и муниципальные служащие имеют право на основании Федерального закона от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» получать трудовую пенсию по старости или трудовую пенсию по инвалидности^506.

Однако служащие исполнительных органов государственной и муниципальной власти России пытаются в процессе прохождения удовлетворять потребность в личной безопасности, прежде всего в своем коллективе. В этих целях они избирают определенную стратегию поведения, позволяющую снизить тревогу за свое будущее, достичь более или менее приемлемых стандартов жизни.

В зависимости от особенностей характера человека К. Хорни, основоположник социокультурной теории личности, выделила три категории людей, предпочитающих наиболее удобную для них стратегию оптимизации межличностных отношений для достижения личной безопасности как в коллективе служащих, так и в окружающем их мире. С точки зрения автора в обществе представлены люди уступчивого, обособленного и враждебного типов^507.

Человек уступчивого типа в стратегии межличностных отношений придерживается модели поведения, которая известна в психологии как ориентация на людей. В коллективе служащих такой человек руководствуется принципом: «Если я уступлю, меня не тронут». Главным мотивом его поведения служит стремление избежать чувства одиночества, беспомощности и ненужности. Он поступает таким образом, чтобы в нем нуждались, любили его, защищали от нападок сослуживцев и руководили им в повседневной деятельности^508.

Служащие обособленного типа избирают стратегию защиты личной безопасности, которую К. Хорни назвала ориентацией от людей. Суть этой стратегии заключается в том, чтобы не дать себя втянуть в служебные конфликты, различные акции по реорганизации аппарата управления, повышение квалификации, формы коллективного отдыха. В трудовом коллективе служащие обособленного типа руководствуются ошибочным убеждением: «Если я отстранюсь от людей, со мной все будет в порядке».

Согласно концепции К. Хорни, ориентация против людей характерна для служащих враждебного типа. Основным лейтмотивом их поведения в коллективе является защитная установка: «У меня есть власть, никто меня не тронет». В системе межличностных отношений они больше ценят власть, чем уважение сослуживцев. Все их действия по обеспечению личной безопасности направлены на повышение собственного престижа, обретение власти и контроля над другими людьми.

Тем не менее основная тяжесть по удовлетворению потребностей служащих в личной безопасности ложится на исполнительные органы государственной и муниципальной власти России. Именно они должны создавать для служащих благоприятные условия труда, исключающие стрессовые ситуации, неоправданный риск, удручающее состояние своей ненужности, угрозу увольнения без законных на то оснований. Средством мотивации управленческого труда в данном случае выступают стабильная и ясная управленческая структура, четкие правила внутреннего трудового распорядка, нормальные (комфортные) условия работы людей, отработанный механизм повышения квалификации служащих, надежная система социального страхования, медицинского обслуживания и пенсионного обеспечения. Труд служащих должен оцениваться не только размерами их должностных окладов, надбавок и премий, но и системой гарантий создания им достойной жизни в будущем. Практика работы исполнительных органов государственной и муниципальной власти России показывает, что служащие трудятся с полной отдачей, когда они находятся в стабильном и безопасном состоянии, защищены от страха за свое будущее, застрахованы от болезней, травм и лишений, которые может принести им жизнь. Поэтому руководители должны прилагать максимум усилий, чтобы обеспечить профилактику и устранение потенциальной опасности жизнедеятельности служащих, создать предпосылки для их высокой работоспособности.

Тогда управленческий труд станет не только эффективным, но и творческим, приносящим радость и удовлетворение каждому служащему исполнительных органов государственной и муниципальной власти России.

8.3. Система духовно-нравственной мотивации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России

При решении проблем мотивации управленческого труда служащих нельзя абсолютизировать материальные факторы, акцентировать внимание главным образом на достижениях в удовлетворении их физиологических потребностей и потребностей в личной безопасности. Как только служащий обеспечит физическое выживание своего организма, почувствует себя защищенным, объективно возникает потребность самоутверждения. Сытого человека уже не вдохновишь на творческий труд одним хлебом, хлеб интересует лишь тех, у кого его нет.

Потребность в самоутверждении служащего является сложной по своей структуре. Во-первых, она включает настоятельную необходимость служащего в психологическом осознании своего места и значимости в своем коллективе, в утверждении собственной творческой деятельности в осуществлении управленческих функций, в высокой самооценке своих деловых способностей и трудовых навыков. В этом случае самоутверждение проявляется в практических результатах по достижению поставленных целей, в формировании качеств неформального лидера, в чувстве самодовольства. Служащий гордится тем, что он своим трудом добился успеха, занял высокое положение в обществе, обеспечил себя материально, заслужил почет и уважение. Во-вторых, потребность в самоутверждении выступает как надобность личности в признании его успехов в труде со стороны руководства, коллектива служащих, общества. «Трудно придумать более дьявольское наказание (если бы такое наказание было физически возможно), – совершенно правильно подметил крупнейший западный философ Дж. У. Джемс, – если бы кто-нибудь попал в общество людей, где на него совершенно не обращали бы внимания. Если бы никто не оборачивался при нашем появлении, не отвечал на наши вопросы, не интересовался нашими действиями, если бы всякий при встрече с нами намеренно не узнавал нас и обходился с нами как с неодушевленными предметами, то нами овладело бы известного рода бешенство, известного рода бессильное отчаяние, от которого были бы облегчением жесточайшие телесные муки, лишь бы при этих муках мы чувствовали, что при всей безвыходности нашего положения мы все-таки не пали настолько низко, чтобы не заслуживать внимания»509.

При идеальном варианте организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России удовлетворение потребностей служащих в самоутверждении, мотивы, цель и действия по выполнению должностных обязанностей будут находиться в полной гармонии. Если стремление к успеху как к средству удовлетворения потребности в самоутверждении присуще каждому служащему, то руководитель должен создавать благоприятные условия для достижения успеха. Как только надежда на успех становится реальной, у служащего происходит резкое усиление мотивации управленческого труда. В противном случае удовлетворение его потребности в самоутверждении находит свое выражение в маниловщине, самопочитании, заносчивости, тщеславии.

Большое практическое значение для создания условий по удовлетворению потребности служащих исполнительных органов государственной власти России в самоутверждении имеют правовые нормы ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»510. Они представляют каждому служащему гарантированное законом право:

• знакомиться с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности, с критериями оценки эффективности исполнения своих должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;

• получать информацию и материалы, необходимые для исполнения должностных обязанностей, а также вносить предложения по совершенствованию деятельности исполнительного органа государственной или муниципальной власти;

• знакомиться с отзывами о своей профессиональной служебной деятельности и с другими документами до внесения их в личное дело;

• реализовать предоставленную возможность должностного роста на конкурсной основе.

Руководители исполнительных органов государственной и муниципальной власти России должны с помощью организационных средств создавать благоприятные условия для самоутверждения служащего в своем коллективе. Для этого необходимо давать служащему задания с элементом прогресса и творческого роста, регулярно информировать его о конкретных результатах работы, строго соблюдать принцип справедливости при вознаграждении за достигнутые успехи. Руководитель должен использовать любую возможность для того, чтобы подчеркнуть ценность и значимость каждого из своих подчиненных, его личный вклад в общее дело, интерес к решению сложных проблем или к разработке рискованных проектов. Создание атмосферы соперничества, поощрение неформальных лидеров, справедливая оценка успеха каждого служащего, пусть даже самого малого, должны стать постоянной заботой всех руководителей исполнительного органа государственной или муниципальной власти России снизу доверху.

Средством мотивации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России выступают благоприятные условия для удовлетворения познавательной потребности служащих в их профессиональной деятельности, создаваемые как государством, так и непосредственно их руководителями.

Познавательная потребность представляет собой сложное явление. Специалисты выделяют в ее содержании несколько взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов: 1) потребность в знаниях, их расширении, углублении и практическом применении; 2) потребность в понимании объективных процессов и явлений; 3) потребность в приобретении и усвоении общественного опыта, тех знаний, которые уже накоплены человечеством; 4) потребность в продуцировании, выработке новых знаний^511.

Так, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», закрепляя принцип профессионализма и компетентности служащих, возлагает на них обязанность постоянно поддерживать на должном уровне свою квалификацию (ст. 15). Одновременно государство гарантирует служащим возможность получения дополнительного профессионального образования, которое включает в себя профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку (ст. 62).

Закрепленные в законе формы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих являются, на наш взгляд, основными формами удовлетворения познавательной потребности служащих органов государственной власти России как средства мотивации управленческого труда. В этой связи представляется целесообразным раскрыть их сущность, сформулировать научные определения.

Профессиональную переподготовку обычно понимают как форму приобретения дополнительных знаний и навыков, необходимых служащим для осуществления нового вида управленческой деятельности в исполнительных органах государственной и муниципальной власти. Ее проходят с целью усовершенствования и углубления имеющихся знаний, овладения современными навыками осуществления управленческих операций, выполнения нового вида профессиональной деятельности или получения дополнительной квалификации.

Повышение квалификации – это форма обновления знаний и совершенствования практических навыков служащих исполнительных органов государственной власти России, имеющих профессиональное образование, в связи с повышением требований к уровню их квалификации и необходимостью освоения ими новых приемов и способов решения профессиональных задач. В процессе повышения квалификации должно произойти комплексное обновление знаний служащих в конкретной области их профессиональной деятельности, постигнуты актуальные изменения в ее содержании, практических приемах и способах достижения поставленных целей.

Стажировка представляет собой форму изучения служащими передового отечественного и зарубежного опыта осуществления управленческих операций в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России и высокоразвитых зарубежных стран, закрепления теоретических знаний, полученных ими при освоении программ профессиональной переподготовки или повышения квалификации, приобретения практических навыков и умений для их эффективного использования при исполнении ими своих должностных обязанностей^512.

В соответствии со ст. 63 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» организация профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки служащих осуществляется на основе государственного заказа. Для исполнительных органов государственной власти России он формируется с учетом их программ профессионального развития гражданских служащих, основанных на индивидуальных планах каждого служащего^513.

Порядок разработки индивидуальных планов развития гражданских служащих исполнительных органов государственной власти России урегулирован Указом Президента РФ от 26 декабря 2006 г. «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации»514. Согласно его предписанию индивидуальный план разрабатывается каждым служащим в соответствии с должностным регламентом совместно с непосредственным руководителем сроком на три года. В нем указываются:

• цель, вид, форма и продолжительность получения дополнительного профессионального образования, включая сведения о возможности использования дистанционных образовательных технологий и самообразования;

• направления дополнительного профессионального образования;

• ожидаемая результативность дополнительного профессионального образования гражданского служащего (п. 11).

Вместе с тем служащие исполнительных органов государственной и муниципальной власти России рассчитывают на удовлетворение своей познавательной потребности и непосредственно в трудовом коллективе. Еще Аристотель подметил, что «все люди от природы стремятся к знанию»515. Поэтому прохождение государственной и муниципальной службы должно стать средством расширения ориентации человека в современном мире через познание служебных отношений, иерархии соподчиненности, техники управления, через систему самопознания, открытие в себе и своих подчиненных новых способностей и практических навыков. Для этого подчиненным необходимо давать исчерпывающую информацию по всем служебным вопросам, чтобы они чувствовали себя не винтиками в огромной государственной машине, не безгласными орудиями достижения чужих целей, а полноправными участниками управленческого процесса, субъектами принятия важных решений. Только достаточно осведомленный служащий проявляет в своей повседневной работе удивительную изобретательность, активность и воображение, получая при этом большое удовлетворение от совершения практически значимой управленческой операции^516.

Серьезным средством мотивации повышения эффективности управленческого труда является создание благоприятных условий для удовлетворения потребности в принадлежности к коллективу служащих, в установлении деловых и личностных связей. Эта психологическая потребность человека отражает его желание иметь близкие, дружеские отношения с другими людьми, стремление о ком-то заботиться, принимать в ком-то участие и нести ответственность за кого-то^517. Служащие с ярко выраженной потребностью в принадлежности к своему коллективу значительно чаще других добиваются успеха в управленческой деятельности, требующей высокого уровня социального взаимодействия, где межличностные отношения особенно важны. Если в исполнительном органе публичной власти России межличностные отношения жестко ограничены должностными полномочиями руководителя и функциональными обязанностями подчиненных, то у руководителя неизбежно возникает чувство превосходства и чванливости, а у его подчиненных ощущение какой-то ущербности, профессиональной и личной неполноценности.

На эту сторону служебных отношений обратил внимание еще древнеримский философ-стоик Л. А. Сенека. Давая советы своему другу Луцилию, как вести себя с подчиненными, он писал: «Обходись со стоящими ниже так, как ты хотел бы, чтобы с тобою обходились стоящие выше»518.

Ведущую роль в создании благоприятных условий для удовлетворения потребности служащих в принадлежности к своему коллективу выполняют правовые средства. Нормами права определяются функции исполнительных органов государственной и муниципальной власти России, устанавливается их структура, закрепляются должностные обязанности служащих, система соподчиненности, правила внутреннего трудового распорядка, формы и методы мотивации управленческого труда^519. Они придают межличностным отношениям служащих формальный характер, что позволяет рассматривать их в качестве своеобразного каркаса сплоченности трудового коллектива, объединенного общими целями совместной деятельности, единством управленческого процесса, системой руководящих органов.

Обобщение опыта формирования коллективов служащих в исполнительных органах государственной власти субъектов РФ Сибирского федерального округа свидетельствует, что наиболее полно удовлетворяется потребность служащих в принадлежности к своему коллективу на уровне тех структурных подразделений, где строго выдерживается норма управляемости руководителя (15–20 подчиненных). Только в таком коллективе межличностные отношения служащих достигают настолько высокого уровня, что формальная и неформальная группы по существу совпадают или максимально сближаются. В этом случае служащие образуют группу единомышленников, объединенных общностью целей управленческой деятельности и товарищескими связями, а их руководитель оказывается самым уважаемым и авторитетным человеком в коллективе, то есть одновременно становится и неформальным лидером.

Однако руководители исполнительных органов государственной и муниципальной власти России не должны уповать лишь на эффективность правовых средств создания благоприятных условий для удовлетворения потребности служащих в принадлежности к своему коллективу. В целях достижения высокой мотивации управленческого труда служащих исполнительных органов государственной и муниципальной власти зарубежных стран Европы и Северной Америки делается все необходимое для налаживания и укрепления межличностных контактов, свободного обмена мнениями, формирования дружеских и приятельских отношений в коллективе. Их руководители не скупятся выделять средства на содержание ведомственных клубов, спортивных залов, домов отдыха, кружков по бесплатному изучению иностранных языков, на организованное проведение досуга служащих и их семей. Они стремятся заполнить для служащих те пустоты, которые образуются в их личной жизни, и превратить место работы в своего рода «отчий дом», сохраняя, естественно, дух публичной службы. Затраты, как показывает опыт, окупаются сторицей.

Тем не менее удовлетворение потребности в принадлежности к трудовому коллективу не должно приводить к утрате служащим своей индивидуальности, к полному подчинению личных интересов корпоративным. Один из крупнейших представителей феноменологического направления в теории личности К. Роджерс считал, что главной потребностью человека является стремление к актуализации, то есть сохранению и развитию себя, максимальному выявлению лучших качеств своей личности, заложенных в ней^520. Процесс самовыражения личности часто сопровождается напряженной борьбой и лишениями, но побудительный мотив настолько непреодолим, что человек продолжает свои попытки в достижении поставленной цели, несмотря на неудачи и страдания, которые нередко выпадают на его долю. Человек на протяжении всей жизни занят реализацией своего потенциала с целью найти адекватные формы самовыражения личности^521.

Удовлетворение потребности быть личностью происходит через созидание самого себя как физически и духовно развитого человека, а также через достижение вершин профессионального мастерства, позволяющего добиться славы и признания в обществе. Не каторжный труд по способностям, а работа по призванию выступает основным мотивом повышения эффективности управленческого труда, самостоятельным видом вознаграждения за труд, вне зависимости от внешних стимулов. Управленческий труд, ставший делом жизни служащего, не нуждается в стимулирующем влиянии руководителя. Ему надо только не мешать естественному превращению работы в творчество^522.

Все современные теории управления, как верно заметил С. Б. Каверин, являются по существу научно-методическим пособием для руководителя, призванного по должности заставлять служащих работать более эффективно. Между тем все они должны содержать вразумительный ответ на принципиально иной вопрос – как «создать условия для превращения работы в творчество, как сделать работу поприщем для самореализации личности»523.

Государственная и муниципальная служба в исполнительных органах власти России может превратиться в творчество, если она станет формой самовыражения личности, развития и проявления ее способностей, яркой индивидуальности. Для этого каждому служащему следует создать равные возможности для занятия должности, наиболее соответствующей характеру его личности, самому определять в пределах установленной компетенции цели и задачи своей деятельности, самостоятельно принимать решения, выбирать способы и средства выполнения поставленных задач, свободно распоряжаться необходимыми ресурсами – финансами, средствами оргтехники, рабочим временем. Но главное, пожалуй, заключается в психологическом состоянии служащего, пользующегося свободой и самостоятельностью в осуществлении управленческих операций^524.

У каждого государственного и муниципального служащего формируется в процессе повседневной деятельности потребность в признании его успехов в работе, в объективной оценке значительности личного вклада в повышение эффективности управленческого труда в коллективе, в экономические и социальные достижения своего города, региона, государства и корпорации служащих. Каждый хорошо работающий служащий должен быть уверен, что его усилия будут адекватно оценены материально и морально.

Объективным критерием оценки работы служащего может считаться лишь его заслуга. В специальной литературе под заслугой понимаются два основных юридически значимых варианта поведения служащих: во-первых, добросовестное и точное выполнение возложенных на них должностных обязанностей; во-вторых, совершение ими непредусмотренных должностными инструкциями таких полезных для исполнительного органа публичной власти или общества управленческих действий, которые превосходят обычные требования.

Мотивирующая цель признания заслуг служащего может быть достигнута лишь при строгом соблюдении принципа социальной справедливости. Любое поощрение воспринимается как справедливое, если оно: а) назначается за действительные заслуги; б) по своему размеру (значению) соответствует усилиям, затраченным на совершение полезного действия; в) назначается всем, кто достиг поощряемых результатов; г) предоставляется за результаты, достигнутые средствами, полностью соответствующими требованиям законности и морали^525. Мотивирующий эффект любого поощрения может быть значительно снижен как в случае поощрения тех лиц, которые этого не заслужили, так и в случае недооценки или сознательного игнорирования заслуг служащих, которые действительно достойны подходящих наград.

Так, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе» предусматривает различные виды поощрения и награждения служащих исполнительных органов государственной власти России, начиная от объявления благодарности и заканчивая награждением орденами и медалями Российской Федерации (ст. 55).

Порядок поощрения и награждения государственных гражданских служащих установлен подзаконными нормативными правовыми актами, принятыми как на федеральном, так и на региональном уровнях^526.

Мотивирующая эффективность акта признания заслуг государственных служащих находится в прямой зависимости от конкретности содержания правовых норм законов и подзаконных актов о материальном и моральном поощрении в сфере управления. Однако если проанализировать основания мотивации управленческого труда путем государственных поощрений и награждений, то с неизбежностью придем к выводу, что все они практически сводятся к нескольким основным критериям: за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу, за заслуги в профессиональной деятельности, за многолетний и добросовестный труд. Поэтому нормами права необходимо закрепить стабильные показатели, стандарты деятельности служащих, конечные результаты управленческого труда, за достижение которых поощряются все сотрудники исполнительного органа государственной или муниципальной власти, а также определить меры поощрения за достижение установленных результатов. В целях исключения параллелизма и дублирования мер материального и морального поощрения служащих за достижение одинаковых или аналогичных результатов нельзя допускать множественности показателей. Правовыми нормами следует закрепить лишь такие главные результаты управленческого труда, успешное выполнение которых целиком и полностью зависит от воли и желания служащих исполнительных органов государственной и муниципальной власти России.

В высокоразвитых зарубежных странах наиболее распространенным является подход, при котором на уровне исполнительных органов государственной и муниципальной власти используются интегральные показатели результативности, отражающие основные политические или экономические параметры деятельности (например, уровень безработицы), которые затем декомпозируются на уровень структурных подразделений (например, количество разработанных программ переобучения безработных) и, наконец, доходят до уровня государственных служащих (например, доля граждан, направленных на переобучение в месяц).

Показатели результативности для служащих исполнительных органов государственной и муниципальной власти России должны отвечать следующим основным критериям:

• быть четко увязаны с целями и задачами деятельности органов исполнительной власти;

• отражать степень вклада каждого государственного или муниципального служащего в достижение целей и задач;

• охватывать все основные направления деятельности (должностные обязанности) служащего;

• в максимальной степени отражать непосредственное влияние государственного служащего на динамику показателей результативности^527.

Что касается похвалы и других устных поощрений, то должностные лица исполнительных органов государственной и муниципальной власти должны руководствоваться «наставлениями» замечательного советского поэта Б. Окуджавы:

Давайте восклицать, друг другом восхищаться —

Высокопарных слов не надо нам бояться.

Давайте говорить друг другу комплименты —

Ведь это все любви счастливые моменты.

Служащие, не познавшие радости признания и успеха на работе, ищут положительные эмоции на стороне, за порогом административного здания. «Если внимательно прислушаться к рассказам коллег, как они провели выходные, праздники или отпуск, – пишет известный отечественный психолог В. В. Шпалинский, – то у многих эти рассказы будут перечнем побед, разного рода рекордных достижений. Дело в том, что удачная рыбная ловля, победа в спортивном соревновании, испытание себя в велосипедной или лыжной гонке, наконец, успех в преферансе – это реальное, очевидное и полновесное ощущение успеха, именно того, что делает нашу жизнь насыщенной и интересной. Подобные ситуации – признак того, что на работе эти люди постоянно испытывают дефицит успеха и находятся в стрессовой ситуации неудовлетворенности. Тот, кто не испытывает успеха на рабочем месте, направляют свою энергию в поисках успеха в других направлениях»528.

Государственная и муниципальная служба в России должна стать нравственной и духовной опорой в жизни человека, средством реализации его эстетических потребностей, важным фактором удовлетворенности собой. В идеале прохождение службы призвано обеспечить нравственное развитие личности, в смысле внесения добра в души сотрудников исполнительного органа публичной власти, их нравственного воспитания, а также постепенное совершенствование общественной жизни, действующих правовых и моральных норм^529. От уровня нравственности государственных служащих как выразителей интересов народа во многом зависит не только авторитет власти, эффективность реализации стратегических целей и конкретных решений на всех уровнях управления, но и социальное самочувствие общества. Если в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России служащие берут взятки, принимают поощрения в виде закрытых конвертов, занимаются дискриминацией одних путем предоставления льгот или привилегий другим, допускают субъективизм в оценке личных и деловых качеств людей, практикуют постоянное наблюдение за работой подчиненных, систематически нарушают правила служебного этикета, то о мотивации управленческого труда не может быть и речи. Всякие призывы руководителя к повышению эффективности управленческого труда, укреплению служебной и исполнительской дисциплины будут восприниматься подчиненными не иначе, как лицемерие. Саму службу они будут рассматривать как средство личного обогащения.

Высшей потребностью личности А. Маслоу считал стремление к смыслу жизни, осознанию своих действий и поступков, называя его при этом «первичным человеческим побуждением»530. Удовлетворение этой потребности может вызвать сильную мотивацию управленческого труда лишь в том случае, когда государственная и муниципальная служба станет более привлекательной и престижной, чем работа в частных компаниях и банковских структурах. Сегодня служащие большинства исполнительных органов государственной и муниципальной власти России редко испытывают дискомфорт от неблагоприятных условий труда, низких должностных окладов, а чаще жалуются на утрату смысла работы, появление глубинного чувства пустоты, потерю жизненного ориентира. Возникла реальная угроза, что молодые люди вскоре будут интересоваться лишь теми профессиями, которые приносят не только деньги, но и смысл^531.

Выход из сложившегося положения заключается в некотором смещении акцентов в организации управленческого труда в исполнительных органах публичной власти России. Служащий должен быть полностью включенным в процесс принятия управленческих решений, иметь реальную возможность проявлять и развивать свои способности, ощущать на практике пользу от своего труда, приносимую обществу. Для этого служащим исполнительных органов государственной и муниципальной власти страны необходимо:

• получать полную информацию по всем вопросам, входящим в круг их полномочий;

• развивать свои способности к управлению путем получения дополнительного профессионального образования и самообразования;

• изучать в обязательном порядке гуманитарные науки и эстетику, раздвигающие узкие рамки технократизма; сделать повседневным общение со своим непосредственным руководителем и коллегами, исполнять в первую очередь наиболее сложные, объективированные задания руководителя.

Для реализации этих установок в нормативно-правовых актах следует закрепить за должностью руководителя обязанность создавать служащим оптимальные условия для удовлетворения такой высшей потребности человека, как стремление к смыслу жизни, своей трудовой деятельности. Тогда государственная и муниципальная служба в России наполнится новым содержанием, станет для многих людей смыслом жизни, придаст им уверенность в незаменимой полезности.

Наряду с задачей формирования у человека ясного понимания смысла жизни государственная и муниципальная служба в России должна стать важнейшим фактором карьерного роста личности. Только сознавая это, можно совершенно спокойно, не испытывая тревоги за завтрашний день, посвящать себя выполнению профессиональных задач, полностью отдавать службе свои знания и опыт, противостоять давлению заинтересованных групп и политических партий, различным ходатайствам и домогательствам^532.

В отечественной и зарубежной литературе имеются десятки различных определений служебной карьеры^533. Однако для решения проблемы мотивации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России наиболее удачным определением понятия «карьера» является, на наш взгляд, дефиниция, предложенная в учебном пособии для студентов высших учебных учреждений страны, изучающих институт государственной службы. «Карьера в данном случае, – пишут авторы, – это сознательно выбранный и реализуемый служащим путь должностного продвижения, стремление к намеченному статусу (социальному, должностному, квалификационному), что обеспечивает профессиональное и социальное самоутверждение служащего в соответствии с уровнем его квалификации»534. Полное совпадение сознательно намеченного пути продвижения по служебной лестнице и фактической карьеры на практике происходит довольно редко и является скорее исключением, чем правилом.

В науке принято различать два вида карьеры государственных и муниципальных служащих России: профессиональную и внутриорганизационную.

Профессиональная карьера характеризуется тем, что служащий в процессе своей профессиональной деятельности проходит определенные стадии личностного и социального развития: получение общего и профессионального образования, поступление на службу, профессиональный рост, продвижение по службе, завершение карьеры, уход на пенсию. Эти стадии служащий может последовательно пройти в разных органах государственной и муниципальной власти России.

Внутриорганизационная карьера предполагает последовательную смену стадий личностного и социального развития служащего в рамках одного государственного или муниципального органа исполнительной власти. Как показывает практика, она реализуется в трех основных направлениях:

• вертикальное – подъем на более высокую ступень в служебной иерархии;

• горизонтальное – расширение или усложнение задач на прежней должности или перемещение в другое структурное подразделение на аналогичную должность внутри данного исполнительного органа публичной власти;

• центростремительное – перемещение в руководящее ядро, минуя промежуточные ступени служебной иерархии^535.

Карьерный рост служащего крупнейшие психологи справедливо рассматривают как реализацию стремления к превосходству, которое является важной потребностью человека, свойственной всем без исключения. Стремление к превосходству, по мнению А. Адлера, является внутренне присущей необходимостью самой жизни человека и лежит в основе всех решений его жизненных проблем^536.

Государственные и муниципальные служащие, как правило, осознанно выбирают и строят свою карьеру как в профессиональном, так и в должностном плане. Задача руководителя заключается в том, чтобы придать карьерному росту служащего свойства эффективной мотивации управленческого труда. Служащий должен, по выражению П. Сорокина, буквально переживать доступность и реальность повысить свой должностной и социальный статус, руководствоваться в профессиональной деятельности определенными установками, ожиданиями^537. Для этого руководителю исполнительного органа публичной власти необходимо:

• обеспечить взаимосвязь целей работы всего коллектива и отдельного служащего;

• предоставить служащим все возможности профессионального роста, обеспечивающие более высокий уровень их материальной и культурной жизни;

• четко определить личные профессиональные перспективы каждого служащего, основные направления планирования его карьеры;

• создать служащим благоприятные условия целенаправленной подготовки для реализации внутриорганизационной карьеры;

• постоянно поддерживать конкуренцию служащих, претендующих на занятие руководящей должности;

• своевременно устранять карьерные тупики, в которых нет возможностей для профессиональной и внутриорганизационной карьеры;

• обеспечить реальное функционирование механизма продвижения служащих по иерархической лестнице, сформировать богатую практику их закономерного роста в зависимости от квалификации и профессионализма, сделать ее несомненной и убедительной;

• своевременно принимать решения о должностном перемещении служащих с учетом их деловых и личностных качеств, стажа и результатов работы;

• обеспечить законность и открытость процесса карьерного роста служащих.

Мотивационные действия руководителя исполнительного органа государственной или муниципальной власти России по карьерному росту служащих дают возможность успешно воздействовать на процесс управленческого труда, добиваться рационального использования их профессиональных возможностей, выявлять в трудовом коллективе лиц с лидерскими качествами, своевременно переводить их на руководящие должности, не опасаясь центростремительного развития карьеры. Толковый руководитель поможет служащему раскрыть в себе новые качества и способности, познать и реализовать себя на более высоком уровне, уточнить свою жизненную стратегию, исходя из индивидуальных возможностей и тех возможностей, которые предоставляет ему государственная и муниципальная служба России.

8.4. Дисциплинарная ответственность государственных и муниципальных служащих в системе мер по мотивации управленческого труда

Один несет ответственность,

а другой – бревно.

Немецкая пословица

В системе мер по мотивации управленческого труда специалисты особо выделяют дисциплинарную ответственность государственных и муниципальных служащих. Она связана с наличием трудовых отношений служащего с исполнительным органом государственной или муниципальной власти и призвана выполнять функцию обеспечения трудовой, исполнительской и служебной дисциплины.

Под дисциплинарной ответственностью понимается применение в порядке служебного подчинения мер дисциплинарного взыскания к служащему исполнительного аппарата государственной или муниципальной власти за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него должностных обязанностей.

Дисциплинарная ответственность является разновидностью юридической ответственности, которая служит важным средством обеспечения режима законности и дисциплины в исполнительных органах государственной и муниципальной власти. Это самостоятельный вид юридической ответственности.

Основанием привлечения к дисциплинарной ответственности является наличие в деянии служащего объективных и субъективных признаков, образующих состав должностного проступка. К числу таких признаков относятся объект должностного проступка, субъект, объективная и субъективная сторона.

Объектом должностного проступка выступают отношения, которые складываются при прохождении государственной и муниципальной службы гражданами Российской Федерации в органах государственной власти и в органах местного самоуправления.

Субъектами должностных проступков могут быть государственные и муниципальные служащие России, которые находятся в рамках служебных взаимоотношений с вышестоящим по подчиненности органом власти или должностным лицом.

Объективную сторону нарушения обязанностей, определяемых по каждой должности на государственной или муниципальной службе, образующего должностной проступок, составляют противоправное действие или бездействие лица, предусмотренные законом последствия и причинная связь между противоправным поведением правонарушителя и наступившим результатом. При этом следует отметить, что для состава должностного проступка в большинстве своем вовсе не требуется наличие всех отмеченных признаков объективной стороны. К таким проступкам, например, относятся разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны, если это не повлекло вредных последствий, нарушение дисциплины труда, использование своего служебного положения в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, участие в забастовках или акциях гражданского неповиновения и т. п. Эти должностные проступки противоправны и вредны объективно, самим фактом совершения запрещенных законом деяний. За них наступает дисциплинарная ответственность независимо от последствий правонарушений, что, со своей стороны, подчеркивает профилактическую природу самих правовых норм, обеспечивающих исполнение возложенных на государственных и муниципальных служащих должностных обязанностей. Для таких проступков характерно и отсутствие причинной связи как объективного признака их состава.

Субъективная сторона должностного проступка в сфере государственного и муниципального управления включает вину правонарушителя, цель и мотив его деятельности. Центральное место среди этих компонентов занимает вина как необходимое условие всякой ответственности, в том числе и дисциплинарной. Вина может выражаться в форме умысла или неосторожности.

Некоторые должностные проступки государственных служащих прямо сформулированы нормами федеральных законов. Так, в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственные служащие несут дисциплинарную ответственность за исполнение неправомерного поручения. В этом случае дисциплинарной ответственности подвергается не только гражданский служащий, исполнивший такое поручение, но и давший это поручение руководитель (ст. 15)538.

К наиболее серьезным должностным проступкам закон относит неоднократное неисполнение гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, а также прогул, появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения (ст. 37)539.

Дисциплинарные взыскания применяются, как правило, в порядке служебного подчинения, только определенным кругом субъектов линейной власти, в пределах их компетенции и установленного перечня таких взысканий. В этот круг субъектов входят вышестоящие по подчиненности органы государственной власти, коллегиальные органы местного самоуправления, должностные лица.

На государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей налагаются следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) увольнение. За совершение наиболее серьезных должностных проступков может быть расторгнут служебный контракт, а служащий исполнительных органов государственной власти освобожден от занимаемой должности и уволен с гражданской службы. Если дисциплинарная ответственность государственных служащих наступает по специальным уставам и положениям, то могут быть предусмотрены и некоторые специфические меры дисциплинарных взысканий, подчас более строгие^540.

В несколько ином ключе решается вопрос о дисциплинарной ответственности муниципальных служащих нашей страны. Согласно ст. 4 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе» на муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными указанным Федеральным законом. В порядке детализации общей нормы ст. 14 Закон устанавливает, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на него могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ^541. Тем не менее в законах субъектов Российской Федерации о муниципальной службе предусмотрены практически такие же виды дисциплинарных взысканий, которые применяются и к государственным служащим^542. Это полностью соответствует основным принципам и нормам Трудового кодекса РФ о дисциплинарных взысканиях за нарушение трудовой дисциплины.

Применение дисциплинарных взысканий к государственным и муниципальным служащим преследует общие цели юридической ответственности: защиту правопорядка и воспитание служащих правовыми мерами в духе сознательного выполнения государственных задач, выражения в своей деятельности интересов населения муниципального образования, эффективной реализации своих должностных обязанностей. Достижение этих целей осуществляется на основе выполнения дисциплинарной ответственностью тождественных с другими видами юридической ответственности социальных функций: стимулирующей, превентивной (общей и частной) и наказывающей. Что же касается такой функции, как восстановление нарушенного положения, то цель применения дисциплинарных взысканий – не возмещение причиненного вреда, а воздействие на правонарушителя и окружающую его социальную среду с тем, чтобы в будущем правонарушения не совершались^543.

Основные проблемы дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих России достаточно полно исследованы в юридической литературе^544. Поэтому здесь представляется целесообразным раскрыть лишь роль дисциплинарных взысканий, налагаемых на служащих, в мотивации управленческого труда.

В марксистских исследованиях, насквозь проникнутых заботой о стимулировании человека к коммунистическому труду, необходимость оптимального сочетания мер поощрения и ответственности возводится в принцип научной организации труда, в непреложное правило. «При организации стимулирования, – утверждает В. М. Шепель, – необходимо принимать во внимание, что оно предполагает не только поощрение (материальное и моральное), но и соответствующее наказание»545.

Прямо противоположную позицию по вопросу о роли дисциплинарной ответственности в мотивации труда занимает С. Б. Каверин. По мнению автора, санкции не только не способствуют формированию мотивации управленческого труда, но и фактически разрушают ее материальные и психологические основы. Объективно они лишают служащего возможности удовлетворить одну из наиболее сильных потребностей человека, какой является потребность в самоутверждении. Руководитель, часто прибегающий к наказанию, становится вне коллектива, превращается во враждебную ему силу, способную вызывать у подчиненных лишь чувство тревоги. Своими действиями он производит психологическое отчуждение, обучает людей отлынивать от работы, обманывать и приспосабливаться, искать способы, как уйти от наказания^546.

Позиция С. Б. Каверина, на наш взгляд, является более правильной. Государственные и муниципальные служащие с развитым сознанием общественного долга, моральными принципами и обладающие высокой степенью профессионализма резко отрицательно реагируют на приказы руководителя исполнительного органа публичной власти о наложении дисциплинарных взысканий. Для таких служащих угроза наказания, в случае возможного невыполнения задания руководителя, наносит ущерб мотивации управленческого труда, значительно снижает его эффективность. Если служащий выполняет задание из боязни наказания, то конечный результат его труда, вероятнее всего, будет неудовлетворительным.

Тем не менее нельзя полностью исключать дисциплинарные взыскания из системы мер по мотивации управленческого труда. В коллективах с низкой трудовой дисциплиной, слабой профессиональной подготовкой служащих руководитель вынужден прибегать к авторитарному стилю управления. Отличительной чертой этого стиля, как уже отмечалось, является обязательность распоряжений и указаний руководителя, невыполнение которых рассматривается как прямое нарушение дисциплины и в принципе влечет за собой наложение определенных взысканий.

Однако надо иметь в виду, что дисциплинарные взыскания и в слабом коллективе могут быть эффективными в течение лишь непродолжительного периода, со временем их эффективность угасает. Служащие постепенно привыкают к наказаниям, как ребенок привыкает к побоям, и перестает реагировать на них. Дисциплинарные взыскания с неизбежностью теряют свою мотивационную нагрузку и перестают быть необходимыми в системе мер, стимулирующих повышение эффективности управленческого труда^547. На смену строгим выговорам, укоризненным замечаниям и начальственному брюзжанию, крепким выражениям и истошному крику в адрес подчиненных должны прийти благодарность, искренняя похвала, доброжелательная улыбка или рукопожатие, заслуженная премия, высокая государственная награда. Только они способны сделать управленческий труд в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России поистине творческим и эффективным, дать возможность каждому служащему испытать чувство удовлетворения от своей работы, значительно расширить ее мотивационную сферу, а может быть, и повлиять на выбор стратегии жизни человека.

Вопросы для самоконтроля

1. Что понимается под мотивацией управленческого труда?

2. Какие составные элементы входят в структуру мотивации управленческого труда?

3. Какие потребности человека могут удовлетворяться в процессе прохождения государственной и муниципальной службы?

4. В чем заключается роль руководителя исполнительного органа государственной или муниципальной власти в мотивации управленческого труда?

5. При каких условиях денежное содержание государственных и муниципальных служащих может выполнять мотивирующую роль в повышении эффективности управленческого труда?

6. Как должна в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России обеспечиваться личная безопасность служащего?

7. Какие имеются особенности карьерного роста в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России?

8. Какую роль играет дисциплинарная ответственность государственных и муниципальных служащих в системе мер по мотивации управленческого труда?

Глава IX

СОЦИАЛЬНО-ПСИХОЛОГИЧЕСКИЙ КЛИМАТ В КОЛЛЕКТИВЕ СЛУЖАЩИХ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

9.1. Проблемы формирования благоприятного социально-психологического климата коллектива служащих

Отдельный человек – это неразрешимая загадка,

зато в совокупности люди представляют собой

некое математическое единство и подчинены

определенным законам.

А. Конан Дойл

К проблеме мотивации управленческого труда государственных и муниципальных служащих близко примыкает проблема формирования социально-психологического климата коллектива исполнительного органа публичной власти. Как мотивация управленческого труда, так и социально-психологический климат призваны активизировать творческие способности и практические навыки служащих для повышения эффективности управленческого труда, достижения с минимальными затратами материальных и финансовых средств целей работы исполнительного органа государственной или муниципальной власти. Тем не менее между ними имеются и существенные различия.

Под социально-психологическим климатом понимается «преобладающий и относительно устойчивый психический настрой коллектива, который находит многообразные формы проявления во всей его жизнедеятельности»548.

Социально-психологический климат коллектива служащих нельзя отождествлять с условиями труда, системой его мотивации, результатами управленческой деятельности или структурой взаимоотношений между людьми в процессе совместной работы. Он выступает скорее формой психологического отражения всего комплекса этих явлений в общественном и индивидуальном сознании служащих коллектива исполнительного органа публичной власти, в их настроениях и эмоциях, непосредственно влияющих на эффективность управленческого труда. Подчеркивая значимость социально-психологического климата в научной организации труда, В. Б. Ольшанский писал: «Подобно тому, как в одном климате растение может зачахнуть, а в другом пышно расцвести, человек может испытывать внутреннюю удовлетворенность и быть хорошим работником в одном коллективе и совершенно захиреть в другом»549.

Справедливость этих наблюдений подтверждается результатами научных исследований. Как показывает социологический анализ состояния и динамики межличностных отношений в коллективе, никакая совершенная организация управленческого труда и оснащение рабочего места, никакая отличная система мотивации не дадут служащему должного уровня адаптации, если при этом не будет опоры на благоприятный социально-психологический климат в коллективе служащих. Именно здесь громадное поле деятельности для обеспечения сплоченности и организованности коллектива служащих, достижения взаимопонимания при совместной работе, развертывания духовного потенциала личности, повышения эффективности управленческого труда^550.

Роль социально-психологического климата в научной организации управленческого труда заключается в том, что в духовной атмосфере коллектива преломляется, опосредуется любая деятельность служащих. При этом устойчивый психологический настрой коллектива определяет не только меру включенности каждого служащего в совместную деятельность, но и характер ее направленности, а также степень эффективности.

Социально-психологический климат коллектива может служить и в качестве полисистемного показателя оценки психологической основы НОУТ в исполнительном органе публичной власти. С помощью этого показателя, как убедительно доказал Б. Д. Парыгин, можно определить:

• уровень психологической включенности служащих в совместную деятельность коллектива;

• меру психологической эффективности этой деятельности;

• уровень психологического потенциала каждого служащего и коллектива в целом, их не только реализуемых, но и скрытых, не используемых резервов и возможностей;

• масштабы и глубину препятствий объективного и субъективного характера, лежащих на пути реализации психологических резервов коллектива;

• тенденции и масштабы сдвигов, которые происходят в структуре психологического потенциала личности и коллектива в целом под влиянием социального и научно-технического прогресса^551.

Формирование здорового психологического климата в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России обеспечивается путем достижения эффектов сработанности служащих, согласия между членами трудового коллектива, их сплоченности и психологической совместимости^552.

Сработанность – это такой эффект взаимодействия служащих в трудовом коллективе, который характеризуется максимально возможной успешностью их совместной деятельности по достижению общих целей работы исполнительного аппарата при наличии глубокой удовлетворенности сослуживцев этой деятельностью в течение длительного времени^553. От уровня сработанности в значительной мере зависят эффективность совместной деятельности служащих, затраты живого и овеществленного труда, степень их субъективной удовлетворенности взаимодействием в коллективе, адекватностью взаимопонимания в профессиональной сфере, масштабы консолидации коллектива на деловой основе.

Для сработанности характерно взаимодействие служащих в официальной обстановке, в процессе принятия управленческих решений, организации их исполнения и осуществления контроля за ходом реализации этих решений. При достаточной сработанности все служащие коллектива объединены общей профессиональной деятельностью, ориентированы на достижение конечных результатов своей работы, испытывают удовлетворение от своего труда^554.

О сработанности служащих в коллективе исполнительного органа государственной и муниципальной власти можно судить и по внешним признакам. Они изъясняются друг с другом на профессиональном языке, хорошо знают цели работы коллектива, обладают всеми необходимыми навыками и способностями для взаимозаменяемости на рабочем месте, легко общаются как внутри коллектива, так и за его пределами. Служащие стремятся постоянно учиться, повышать свою квалификацию, обрести умение адаптировать накопленный опыт совместной деятельности к специфике своей работы по выполнению функциональных обязанностей.

Достичь высокой сработанности служащих возможно лишь в случаях, когда вакантные должности замещаются настоящими профессионалами, обеспечивается стабильность коллектива, принимаются меры по закреплению кадров, снижению их текучести. Подбор кадров методом проб и ошибок, по принципу личной преданности и их чрезмерная ротация подрывают саму основу сработанности служащих трудового коллектива. Так, за два президентских срока Б. Н. Ельцина были сняты и назначены 7 председателей Правительства РФ, около 50 вице-премьеров, 200 глав федеральных ведомств и 1300 чиновников в ранге заместителей министра. Разумеется, в эпоху Ельцина о сработанности служащих государственного аппарата России не могло быть и речи, поскольку все они успевали пройти лишь стадию ученичества.

С учетом советского опыта формирования социально-психологического климата трудовых коллективов предприятий и учреждений нашей страны специалисты истолковывали согласие как «единомыслие, общность точек зрения, единодушие и дружеские отношения»555.

Совершенно очевидно, что в демократическом обществе характеризовать согласие служащих коллектива исполнительного органа государственной или муниципальной власти с помощью таких категорий, как «единомыслие» и «единодушие», недопустимо. В этом случае акцент делается на полной нивелировке индивидуальностей служащих, отрицается разносторонность их вкусов, эстетических и духовных ценностей, пропагандируется концепция личности как винтика в трудовом коллективе.

Согласие между служащими коллектива – это, прежде всего, сближение точек зрения по принципиальным вопросам организации управленческого труда. На основе согласия необходимо в первую очередь определить цели и приоритеты деятельности исполнительного органа публичной власти, принимать стратегические решения, производить распределение должностных обязанностей, выбирать оптимальные формы и методы мотивации управленческого труда.

По вопросу о понимании групповой сплоченности не достигнуто единства взглядов отечественных и зарубежных специалистов. В научных работах по социальной психологии представлено «весьма значительное многообразие конкретных операциональных трактовок групповой сплоченности»556.

Не вдаваясь в логический анализ различных определений понятия «групповая сплоченность», следует отметить, что для исследования проблем НОУТ в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России можно использовать в качестве отправного начала определение, предложенное В. И. Зацепиным, который специально изучал психологические эффекты трудового коллектива. Сплоченность он определяет как высшую стадию развития коллектива, на которой формируется общность взглядов по основным вопросам мировоззрения, возникает единство коренных интересов и целей, появляется умение сочетать личные интересы с общественными. В межличностных отношениях работников преобладающими становятся дружба, взаимопомощь и взаимное уважение. Причем все отношения в коллективе, как подчеркивает автор, строятся на основе положительной эмоциональной оценки выполняемой работы и полученных результатов^557.

Сплоченность трудового коллектива отличается ценностно-ориентационным единством, в содержание которого обычно включают сходство представлений служащих об ожиданиях и нормах, о требованиях и моральном долге^558. На практике единство проявляется в стремлении служащих достигнуть социально-значимых целей работы коллектива, сохранить его целостность, защитить от политического и социального давления извне, укрепить отношения взаимопомощи и взаимоподдержки, обеспечивающие чувство локтя у членов коллектива.

Сплоченность служащих в коллективе обусловлена общностью сфер деятельности исполнительного органа публичной власти, его организационным единством, складом корпоративной культуры, содержанием нравственных норм. Степень сплоченности коллектива зависит от численности служащих, их социальной однородности, ценностно-ориентационного единства, достигнутых на работе успехов, наличия для коллектива внешней опасности^559.

В сплоченных коллективах государственная и муниципальная служба считается важнейшей сферой публичной деятельности, которой необходимо полностью отдавать свою профессиональную жизнь, свои силы и способности. Межличностные отношения в таких коллективах строятся на принципах сотрудничества и взаимопомощи, на основе сознательной дисциплины и самодисциплины^560. В индивидуальном и общественном сознании служащих формируется стойкий стереотип, что успехи в управленческом труде зависят исключительно от сплоченности коллектива, готовности каждого подчинить свою деятельность достижению общей цели, внести достойный вклад в решение практических задач. Совершенно недопустимы разногласия в оценке целей деятельности коллектива, а лишь по средствам их достижения. Служащие с полным основанием рассчитывают, что при возникновении трудностей на работе или в личной жизни коллектив всегда придет на помощь, не оставит в беде. Они на себе ощущают, что в коллективе как бы действуют некие силы, побуждающие их остаться в его составе до глубокой старости^561.

Однако в современной России сохранилось немало коллективов государственных и муниципальных служащих, которые сформировались из представителей старой партийной номенклатуры. В период массовой приватизации государственной собственности они не только получили доступ к власти, но и стали крупными держателями акций наиболее прибыльных предприятий и хозяйственных организаций. В таких коллективах сплоченность обусловлена личными связями, общностью корпоративной идеологии, единством взглядов на перспективы экономического и социального развития страны, управления собственностью. Они отличаются своей закрытостью, неприязненным отношением к служащим – чужакам, случайно попавшим в коллектив, подозрительностью к различным нововведениям, отсутствием самокритичности и чувства реальности, чрезмерной самонадеянностью и единомыслием. Служащих, принятых со стороны, коллектив, как правило, отторгает или блокирует все их инициативы и начинания.

Между сплоченностью коллектива и эффективностью управленческого труда существует положительная взаимосвязь. Коллектив успешно справляется со своими функциями, если служащие знают цели работы исполнительного органа государственной или муниципальной власти, строят свою деятельность на принципах сотрудничества, имеют постоянную возможность оценивать правильность или неправильность своих поступков, всегда получают искренние ответы на интересующие их вопросы в самом коллективе.

Психологическую совместимость служащих в трудовом коллективе можно рассматривать как оптимальное сочетание психологических и социально-психологических свойств индивидуально одаренных личностей, способствующих их объединению в единый коллектив. Совместимость основана на сходстве темпераментов, способности служащих играть различные социальные роли и тем самым дополнять друг друга, на общности мировоззренческих ценностей и сходстве социальных установок^562. Она в значительной степени обеспечивает взаимную синхронность действий служащих в коллективе, вызывает положительные эмоции, порождает взаимовнушаемость, формирует общность интересов и потребностей, предопределяет сходство динамической направленности психофизиологической реакции^563.

Одним из наиболее ярких проявлений психологической совместимости служащих в коллективе, способствующей повышению эффективности управленческого труда, является внимание, расположение, симпатия человека к человеку. На этот фактор обратил в свое время внимание Г. В. Плеханов, который писал: «Производительность труда достигнет наибольшей высоты только там, где человек будет предаваться любимым занятиям в обществе симпатичных ему товарищей»564.

Серьезные различия личностных качеств служащих коллектива могут породить психологическую несовместимость. Она представляет собой «неспособность в критических ситуациях понять друг друга, асинхронность психомоторных реакций, различия во внимании, мышлении и другие врожденные и приобретенные свойства личности, которые препятствуют совместной деятельности»565.

В трудовых коллективах любое непродуманное действие, оскорбительная реплика или двусмысленный намек сразу вызывает ответную реакцию. При этом в зависимости от личностных особенностей участников конфликта удается или не удается справиться с, казалось бы, спонтанно возникшим социальным возмущением. В случае психологической несовместимости амплитуда колебательных процессов может не затухать либо даже возрастать, что в конечном итоге приведет к разбалансированности или даже к разрушению социальной системы и прекращению совместной деятельности^566.

Психологическая совместимость служащих учреждения не формируется спонтанно, и даже длительное существование определенного коллектива не гарантирует возникновение в нем оптимальной совместимости. Хотя психологическая совместимость и характеризует относительно устойчивое состояние коллектива, тем не менее и она является переходящей. Иными словами, как для формирования психологической совместимости служащих учреждения, так и для ее сохранения требуется особая организация жизни коллектива, постоянная коррекция ее основных параметров. Для этого необходимо проводить глубокие исследования условий формирования и упрочения психологической совместимости коллектива служащих, разрабатывать научно обоснованные предложения и рекомендации, которые могут быть востребованы практикой. Соблюдение определенных пропорций в проведении фундаментальных и прикладных научных исследований психологии малых групп дает возможность ответить на жизненно важные вопросы психологической совместимости коллектива служащих^567.

Для более глубокого научного анализа психологической совместимости служащих в коллективе исполнительного органа государственной или муниципальной власти самым подходящим, на наш взгляд, является понятие «социальный характер», предложенное Э. Фроммом. «Характер в динамическом смысле аналитической психологии, – писал он, – это специфическая форма, которую придает энергии человека динамическая адаптация его потребностей к определенному способу существования общества. Характер, в свою очередь, определяет мышление, эмоции и действия индивидов»568.

Из этих теоретических посылок можно сделать вывод, что социальный характер служащего представляет собой совокупность психологических свойств личности, которые проявляются в определенных действиях, поступках и поведении конкретного лица, одобрительно воспринимаемых коллективом. При твердом социальном характере служащих межличностные отношения в коллективе будут складываться на основе общности интересов, личных симпатий, взаимного выбора, субъективных притязаний и прочной дружбы. Такой коллектив, как показывает опыт, не только отличается большой жизнеспособностью, но и может эффективно нивелировать, смягчать индивидуальные противоречия во вкусах служащих, их привычках и психологических установках. В его составе все служащие выполняют управленческие функции настолько слажено, что напоминают работу органов единого, целостного организма^569.

Психологическая совместимость служащих в коллективе исполнительного органа государственной или муниципальной власти России в решающей степени зависит от усилий и доброй воли самих служащих. Каждый грамотный и культурный человек должен знать несколько психологических стереотипов, способных дать ключ к пониманию действий и поведения своих коллег по службе и вполне предсказуемой реакции на них. Тогда на основе взаимных уступок, компромиссов и личного такта можно сохранить определенный уровень психологической совместимости служащих в коллективе, не допустить серьезных конфликтов.

Психологические стереотипы или модели предсказуемого поведения личности разработал на основе данных своей обширной клинической практики крупнейший зарубежный ученый, основоположник теории психоанализа З. Фрейд^570. Его теоретические наработки успешно применил для научного обоснования новой методики ведения переговоров известный американский специалист в области делового общения, директор Института переговоров США Д. Ниренберг^571. Но они, по-нашему мнению, могут быть использованы и для решения чисто практических проблем поддержания или коррекции психологической совместимости служащих в коллективе любого исполнительного органа публичной власти. К числу таких универсальных психологических стереотипов, открытых З. Фрейдом, относятся: а) рационализация (логическое обоснование) служебной ситуации; б) сублимация; в) проекция; г) замещение; д) вытеснение; е) реактивные образования; ж) поддержание собственного образа; з) социальная роль; и) логичное поведение.

В психологии под рационализацией понимают стремление человека истолковать ситуацию, подтасовать факты, дать логическое обоснование прошлому таким образом, чтобы самому выглядеть в лучшем свете. Занимаясь рационализацией, люди сознательно оправдывают свои грубые ошибки, неудачные суждения и промахи, подавляют чувство стыда и тревоги.

В коллективе служащих сотрудники обычно пытаются выдать свои ошибочные решения за мудрые и единственно правильные, представить иррациональное поведение вполне разумным и оправданным, дать выход накопившимся эмоциям, избежать осуждения коллег, закамуфлировать чувство поражения и досады. Чрезмерное увлечение рационализацией приводит к тому, что служащий со временем сам начинает верить, что он вел себя в той или иной ситуации исключительно достойно.

Служащие коллектива исполнительного органа публичной власти должны с пониманием относиться к фактам рационализации, отдавая себе отчет в том, что каждый человек в определенной ситуации прибегает к логическому обоснованию своих действий и поступков как средству публичной защиты самооценки личности. Рационализацию не стоит открыто осуждать, квалифицировать ее как откровенную ложь, произвольную фантазию, художественный вымысел. Просто надо стремиться к тому, чтобы служащий не попадал в такие ситуации, из которых он не может в силу своего характера найти достойный выход.

Пристального внимания и тщательного научного анализа требуют причины сублимации служащих. Согласно теории З. Фрейда, сублимация является защитным механизмом, дающим возможность человеку в целях адаптации изменить свои импульсы и побуждения таким образом, чтобы их можно было выражать посредством социально приемлемых мыслей или действий. Сублимация рассматривается как единственно здоровая конструктивная стратегия обуздания нежелательных импульсов, потому что она позволяет человеку изменить цель или объект импульсов без сдерживания их проявления.

В несколько ином плане сублимация истолковывается применительно к особенностям работы коллектива служащих. С учетом существенных признаков сублимации, выявленных З. Фрейдом, она определяется как модель поведения служащего, которая формируется в результате аффекта, вызванного резким отторжением его коллективом по мотиву психологической несовместимости^572.

В ответ на сильный раздражитель, нервно-психическое возбуждение у служащего возникает страстное желание взять своего рода реванш, продемонстрировать свое превосходство над другими, добиться выдающихся успехов в труде, достигнуть вершин профессионального мастерства. При замедленном торможении деятельности коры головного мозга его стремление во всем превзойти своих коллег может превратиться в навязчивую идею, мешающую нормальной работе.

При возникновении в исполнительном органе государственной или муниципальной власти явлений сублимации воспитательная роль коллектива должна проявиться в том, чтобы привить служащему общие для всех корпоративные ценности, помочь ему избавиться от некоторых привычек и психологических установок, направить его энергию на достижение общественно полезных результатов. Тогда он сможет постепенно вписаться в коллектив служащих, преодолеть барьер психологической несовместимости, стать своим человеком.

Проекция – это психологический стереотип личности, который предопределяет процесс умозрительного перенесения собственных недостатков на окружающих. Служащий зачастую бессознательно приписывает свои иррациональные мысли, низменные чувства и неблаговидные поступки коллегам по работе. Если служащий, например, не чист на руку, то при стойких навыках проекции он будет считать коррумпированным весь трудовой коллектив. Человеку с игривой фантазией будет казаться, что только он один режет правду-матку в глаза, а все остальные лгут, приукрашивают действительность или занимаются очернительством. Сослуживцы могут утешать себя лишь тем, что главным наказанием для лжеца становится его неспособность верить людям.

Самой примитивной проекцией служащего является привычка взваливать вину за свои недостатки или промахи на различные неодушевленные предметы. При нарушении сроков исполнения документов служащий иногда оправдывается тем, что у него плохие канцелярско-письменные принадлежности, сломалась пишущая машинка, компьютерный вирус уничтожил всю необходимую информацию, в инструкции по делопроизводству нет четких указаний по срокам.

Таким образом, проекция позволяет служащему возлагать свою вину на окружающих, предметы труда и технику управления. Ее опасность заключается в том, что служащий искажает мир, наделяя его собственными свойствами, приписывает свои мотивы поведения коллегам, перекладывает на них ответственность за свои действия и поступки. В конечном счете он сам культивирует психологическую несовместимость со своими коллегами, ставит себя вне коллектива.

Однако бороться с проекцией чрезвычайно трудно, поскольку умозрительное искажение реальной действительности происходит, как правило, на уровне подсознания. Можно лишь тактично посоветовать служащему, чтобы он безотлагательно занялся аутогенной тренировкой с целью воздействия на свое физическое и психическое состояние и таким путем избавился от стереотипа проекции.

В трудовых коллективах исполнительных органов государственной и муниципальной власти России часто встречаются служащие, которые ведут себя по модели замещения. Суть этой модели заключается в том, что служащие привыкают чересчур чувствительно реагировать на малейшие раздражители и вымещать свой гнев или агрессию на людях, совершенно не причастных к конфликту. Например, руководитель, начитавшись критических статей в периодической печати, прибыл на работу, переполненный отрицательными эмоциями. Для разрядки он начинает без каких-либо оснований публично распекать начальника главного управления. Начальник, обуреваемый чувством обиды за несправедливые обвинения, может отреагировать вспышками ярости на своих подчиненных за настоящие и мнимые упущения по службе, заняться поисками козла отпущения. Причем он может даже не осознавать, что, оказавшись объектом начальственного раздражения, теперь просто замещает руководителя в его неправедном гневе.

Отвратительный характер стереотипа замещения, как показал З. Фрейд, проявляется и в том, что гнев или агрессия практически всегда направлены против более слабых, беззащитных людей. На научном языке это звучит как переадресовка инстинктивного импульса от более угрожающего объекта или личности к менее угрожающему. «Поиск «врага», на котором можно отыграться за все грехи своего народа, – пишет Д. Ниренберг, – является самым популярным занятием от древности до наших дней»573.

Применительно к исполнительным органам государственной и муниципальной власти России можно сказать, что девятый вал замещения идет от властных вершин до последних ступенек иерархической лестницы. Это порождает безнаказанность руководителей различного ранга, приводит к расколу коллектива по вертикали, его резкой градации, провоцирует обострение психологической несовместимости.

Локализовать или пресечь действие стереотипа замещения в трудовом коллективе можно лишь путем повышения общей культуры служащих, защиты буквально на всех уровнях их чести и достоинства, адекватной реакции на любое его проявление.

Вытеснение З. Фрейд объяснял как психологический процесс мотивированного забывания, удаления из сознания мыслей и чувств, причиняющих страдания, вызывающих неприятные воспоминания и ассоциации. У государственных и муниципальных служащих это могут быть воспоминания о серьезных неудачах на работе, об отрицательной реакции аудитории на публичное выступление, о справедливой критике проекта документа, о тягостной встрече с посетителем, о личном конфузе во время коллективного отдыха и т. п. Такие неприятные воспоминания могут сформировать у служащего некоторые свойства замкнутого характера, снизить уровень коммуникабельности, отрицательно повлиять на эффективность управленческого труда.

Освобождение от тревоги путем вытеснения не проходит бесследно. Как считал З. Фрейд, вытесненные мысли и импульсы не теряют своей активности в бессознательном состоянии, и для предотвращения их прорыва в сознание требуется постоянная трата психической энергии.

Трудовой коллектив исполнительного органа публичной власти должен всячески помогать служащему поскорее освободиться от тревожных мыслей и импульсов. Для этого надо всего лишь занять пассивную позицию по отношению к служащему и никогда не напоминать ему о неприятных происшествиях, не сыпать соль на рану.

Реактивные образования формируют модель поведения личности, которую З. Фрейд охарактеризовал как противодействие. Она складывается в результате подавления на подсознательном уровне нежелательных импульсов и преднамеренного культивирования прямо противоположных, одобряемых обществом побуждений. Внутренняя противоречивость импульсов в сознании приводит к тому, что человек начинает мыслить и поступать по сути правильно, но его поведение выглядит карикатурно преувеличенным, негибким и утрированным. Если, например, руководитель подсознательно считает подчиненных за роботов, то на практике он может демонстрировать показную заботу о людях, проявлять повышенное внимание, навязчиво предлагать свою помощь в решении пустяковых вопросов. Служащий, который не представляет свою дальнейшую жизнь без работы в органах исполнительной власти, может, защищаясь от своих собственных побуждений, периодически напоминать своему непосредственному начальнику, что ему по состоянию здоровья уже давно пора на пенсию. Настоящий ретроград, цепляющийся за все старое, отжившее, может по принципу противодействия публично выступать за коренную реорганизацию аппарата управления, введение новой системы оплаты труда и сокращение штатов.

Распознать реактивные образования в модели поведения служащего не представляет большого труда. В коллективе служащих моментально замечают неискренность в речах, фальшь и лицемерие в поступках и в практических действиях. Правильная оценка поведения сослуживца, дружеская подсказка, как надо вести себя в коллективе, обычно помогают ему избавиться от стереотипа противодействия, занять подобающее место в структуре межличностных отношений.

В сознании каждого человека формируется под влиянием определенных идеалов, жизненного опыта и оценок других людей собственный образ, отражающий внешний вид индивида, склад его характера, манеру поведения. Большая часть принимаемых им решений направлена на защиту или возвышение собственного образа. Хорошо зная, каким служащий видит себя, можно строить предположения о мотивах его деятельности и возможной реакции на будущие события и действия. Это дает возможность корректировать межличностные отношения в коллективе, повышать уровень психологической совместимости служащих.

Образ человека во всей его полноте раскрывается в личностных и социальных ролях, которые он играет в течение всей своей сознательной жизни. В этом смысле образ человека может быть определен как единство в многообразии ролей, играемых в зависимости от конкретной ситуации и окружающей социальной среды^574.

Для обеспечения психологической совместимости в коллективе служащих чрезвычайно важно знать:

• какую роль он играет в семье (заботливый отец и любящий муж, почтительный сын);

• в чем заключаются характерные особенности его роли как гражданина России (патриотизм, боль за судьбу народа, активная жизненная позиция, нетерпимость к нарушениям законности);

• какие роли он предпочитает играть во время отдыха (книголюба, туриста, поклонника театра, шахматиста, любителя футбола, пассивного телезрителя, охотника и рыболова, натуралиста, интересного рассказчика);

• насколько ему удаются исполнительские и лидерские роли в трудовом коллективе и неформальных группах.

На основе ролевых характеристик личности служащего можно в какой-то степени спрогнозировать поведение своего коллеги в трудовом коллективе, просчитать вероятные варианты деформации психологической совместимости, наметить меры по ее укреплению.

Одной из самых сложных проблем психологической совместимости служащих в коллективе является прогнозирование логичного поведения человека в конкретных управленческих ситуациях. Как справедливо считает Д. Ниренберг, люди поступают логично, если они способны: во-первых, предвидеть возможные последствия своих действий; во-вторых, правильно определить желательность наступления именно таких последствий; в-третьих, выбрать соответствующий образ действий, который, с их точки зрения, наверняка приведет к ожидаемым результатам^575.

Однако не все так просто, как может показаться на первый взгляд. Дело в том, что поведение служащего в коллективе во многом зависит от поведения коллег и даже посторонних людей. Любая оценка рационального и иррационального в его поведении всегда будет субъективна. Поэтому следует избегать категоричности в оценках поведения своих сослуживцев, стремиться строить межличностные отношения на основе компромиссов и общих интересов, проявлять коллективное творчество в оптимизации психологической совместимости.

Таким образом, формирование благоприятного социально-психологического климата исполнительного органа государственной или муниципальной власти России – это творческий процесс по обеспечению сработанности служащих, достижению согласия между ними, укреплению их сплоченности и психологической совместимости. Результатом этого процесса являются межличностные отношения в коллективе, которые помогают развертыванию творческого потенциала каждого служащего, созданию полнокровного и счастливого образа жизни человека, повышению эффективности управленческого труда.

9.2. Регуляция социально-психологического климата коллектива служащих

Норма – это то, что встречается лишь изредка.

С. Моэм

Под регуляцией социально-психологического климата трудового коллектива исполнительного органа публичной власти понимается воздействие правовыми, организационными и культурно-воспитательными средствами на поведение служащих, их сознание и социальные установки в целях повышения сработанности коллектива, укрепления в нем согласия и сплоченности, а также достижения оптимальной психологической совместимости.

«Социально-психологический климат, – как верно отметил Б. Д. Парыгин, – складывается под влиянием всей системы социальных отношений, существующих в нашем обществе. В каждом отдельном коллективе он зависит также от многих факторов: от успехов и достижений коллектива, от организации труда и стиля руководства, от форм и методов материального и морального стимулирования, от организации быта трудящихся и всей сферы обслуживания»576. Тем не менее в научно-практическом пособии по научной организации управленческого труда нет необходимости исследовать проблемы регуляции социально-психологического климата в столь широком плане. Представляется целесообразным ограничиться лишь анализом механизма регуляции социально-психологического климата коллектива служащих исполнительного органа публичной власти с точки зрения его влияния на эффективность управленческого труда.

Ведущая роль в регуляции социально-психологического климата коллектива служащих принадлежит правовым средствам. Нормами права определяются функции исполнительного органа государственной и муниципальной власти, устанавливается его структура, закрепляются должностные обязанности служащих, система соподчиненности, формы и методы мотивации управленческого труда. Они придают важнейшим управленческим отношениям формальный характер, что позволяет рассматривать их в качестве своеобразного каркаса социально-психологического климата коллектива служащих, его основных параметров.

Однако коллективы служащих исполнительных органов государственной и муниципальной власти России представляют собой не только формально организованные группы людей, объединенных общими целями совместной деятельности, единством управленческого процесса, системой руководящих органов и органов коллективного самоуправления. В них объединяются служащие с разными характерами и способностями, неодинаковыми жизненными целями и установками, собственными интересами и потребностями, различным объемом знаний и уровнем профессиональной подготовки. Это предопределяет их различное отношение к труду, исполнительской и служебной дисциплине, своим коллегам по работе.

В трудовом коллективе неожиданные перемены в настроении даже одного служащего могут оказать существенное влияние на социально-психологический климат, на психическое состояние людей. Обладая способностью передаваться другим служащим, заражать окружающих, психологический настрой так или иначе отражается на эффективности управленческого труда.

Руководитель должен хорошо знать состояние и динамику межличностных отношений в коллективе служащих, что даст ему возможность выработать правильную линию поведения в своих взаимоотношениях как с коллективом в целом, так и с отдельными его представителями.

Прежде всего, руководителю необходимо выяснить, каким образом складываются взаимоотношения среди его заместителей, какие существуют предпочтения и симпатии, какова структура деловых и межличностных контактов и встреч. Если, допустим, из десяти заместителей руководителя сложились три группы сослуживцев с устойчивыми деловыми и межличностными связями, то формирование в исполнительном органе публичной власти единого сплоченного коллектива станет весьма проблематичным. Вероятнее всего, в коллективе возникнут отдельные устойчивые группы служащих, взаимодействие между которыми может быть достаточно успешным или крайне затрудненным^577.

В задачу руководителя входит выяснить причины такой деловой и межличностной изоляции своих заместителей и принять неотложные меры по вовлечению их в совместную работу, попытаться сплотить в единую команду. В первую очередь необходимо установить, нет ли среди заместителей неформального лидера, который пользуется авторитетом у своих коллег и может сыграть консолидирующую роль. При выявлении лидера руководителю важно привлечь его на свою сторону, установить с ним дружеские отношения и сделать проводником своих управленческих идей и планов по укреплению социально-психологического климата коллектива^578. Если неформальный лидер не разделяет взглядов и идей руководителя, то возникает реальная угроза, что он сплотит заместителей в единую команду и таким путем изолирует своего непосредственного начальника от реального управления коллективом служащих.

Формирование руководителем исполнительного органа публичной власти сплоченной команды из числа своих заместителей ведет к повышению уровня согласованности в их действиях, настоящему взаимопониманию, активизации деловых контактов. В итоге формируется мощный управляющий центр в верхнем эшелоне руководства, что обеспечивает координацию всех структурных подразделений исполнительного органа государственной или муниципальной власти, повышает сработанность коллектива, способствует росту его сплоченности.

Объективная информация о состоянии и динамике социально-психологического климата коллектива служащих необходима руководителю и для выбора адекватного характеру межличностных отношений стиля руководства.

По вопросу о влиянии стиля руководства на социально-психологический климат коллектива в отечественной и зарубежной литературе высказываются различные мнения. Тем не менее подавляющее большинство ученых сходятся в том, что только демократический стиль оказывает благотворное влияние на формирование здорового социально-психологического климата коллектива, поскольку он стимулирует развитие отношений сотрудничества и взаимопомощи, проявление инициативы и творчества^579.

С такой категоричной оценкой регулятивного воздействия стиля руководства на социально-психологический климат трудового коллектива вряд ли можно согласиться. По нашим многолетним наблюдениям, влияние любого стиля руководства на социально-психологический климат коллектива может быть двояким – как стимулирующим, так и тормозящим, подавляющим творческую инициативу служащих, их активность и энергию. Дело вовсе не в достоинствах или недостатках конкретного стиля руководства, а в его соответствии уровню развития коллектива, общей и профессиональной культуры его представителей. Если, например, коллектив служащих отличается своей сработанностью, широким согласием по принципиальным вопросам организации управленческого труда, высокой сплоченностью и большой психологической совместимостью, то для него оптимальным будет, скорее всего, либеральный стиль руководства. Именно он будет оказывать наиболее эффективное влияние на сохранение благоприятного для данного коллектива социально-психологического климата. Для другого коллектива этот стиль руководства наверняка не подойдет.

Выводы о порочности авторитарного стиля руководства в системе средств регуляции социально-психологического климата трудового коллектива уже давно стали общим местом на страницах научных статей и монографий, посвященных социальным проблемам управления. Со ссылкой на данные социологических исследований делается заключение, что «авторитарный стиль управления (и авторитарный характер служебных отношений) дискредитировал себя не только в морально-политическом отношении, но и в экономическом, поскольку он отрицательно влияет на социально-психологический климат коллектива и снижает производительность труда»580.

Между тем в трудовых коллективах, известных своей низкой сработанностью и слабой сплоченностью, предпочтительным оказывается авторитарный стиль, основанный на принципе жесткого контроля со стороны руководителя за действиями своих подчиненных и четкого функционально-ролевого соподчинения. Только с его помощью можно за относительно короткое время обеспечить наивысшую эффективность совместной деятельности, сориентировать коллектив на достижение общей цели, добиться ценностно-ориентационного единства в системе межличностных отношений^581.

Преимущества авторитарного стиля руководства коллективами с низкой общей и профессиональной культурой экспериментально подтвердили зарубежные специалисты по социальной психологии Д. Пельц и Р. Катц. На большом фактическом материале они показали, что влияние авторитарного стиля руководства на успешность групповой работы неоднозначно и зависит от отношения подчиненных к руководителю, степени авторитетности руководителя и наличия конфликтов в группе^582. Вполне естественно, что эти условия оказывают серьезное влияние на эффективность регуляции социально-психологического климата коллектива служащих любого учреждения.

Руководители исполнительных органов государственной и муниципальной власти России должны хорошо овладеть культурно-воспитательными средствами регуляции социально-психологического климата коллектива служащих. Проблема здесь заключается в том, что вместе с советской системой канули в Лету всякие лекции о культуре межличностных отношений, воспитательные беседы в ленинских комнатах, диспуты о психологии общения в трудовом коллективе, регулярное пропесочивание служащих на оперативных совещаниях. На первое место по своей значимости выходит личный пример руководителя по профессиональному ведению дел, манере общения, гибкости в выборе стиля управления, применению адекватных ситуации форм и методов мотивации управленческого труда, культивированию общей социально-психологической атмосферы в коллективе.

Сила личного примера в регуляции социально-психологического климата в коллективе служащих прямо пропорциональна степени восприятия положительного имиджа руководителя в индивидуальном и общественном сознании подчиненных. В рабочее и в свободное время служащие общаются друг с другом, обмениваются информацией, оценивают личностные и деловые качества руководителя в соответствии со сложившимися у них взглядами и представлениями об идеальном лидере коллектива, симпатизируют ему или, напротив, демонстрируют неприязненные отношения. Подчиненные, часто неосознанно, под влиянием психологического механизма идентификации копируют поведение руководителя, его стиль управления, манеру общаться в коллективе. Это распространяется как на рядовых служащих, так и на руководителей структурных подразделений исполнительных органов государственной и муниципальной власти^583.

Вместе с тем на практике нередки и исключения из правила социальной идентификации. Если личность руководителя столь одиозна, что следование ее канонам становится в высшей степени предосудительным, то служащие рассматривают поведение своего начальника не как пример для подражания, а просто как карикатуру на манеры воспитанного человека. Он становится объектом ходячих анекдотов, постоянных насмешек, злых пародий^584. Разумеется, это не способствует укреплению социально-психологического климата коллектива служащих.

Эффективность воздействия руководителя на коллектив своим личным примером в значительной степени зависит от строгого соблюдения им в отношениях с подчиненными определенных этических требований. В первую очередь это касается принципа единой морали и принципа единства слова и дела^585. Хотя эти принципы нигде официально не зафиксированы, они, тем не менее, предъявляют жесткие требования к руководителю, выступают в качестве важных нравственных критериев, с помощью которых коллективное мнение оценивает его действия и поступки. Если руководитель не может или не хочет сделать одинаковыми для начальников и подчиненных правовые и нравственные требования, не держит своего слова, то все его решения будут восприниматься в коллективе с недоверием. Руководителю не удастся завоевать уважение коллектива, сохранить свой авторитет, стать примером для подражания. В результате его регулятивное воздействие на социально-психологический климат коллектива служащих станет минимальным или даже отрицательным^586.

Логическим развитием принципа единой морали в действиях руководителя является соблюдение требований эмоциональной нейтральности в отношениях с подчиненными. Руководитель обязан в известной мере беспристрастно относиться ко всем служащим, не допускать возможности того, чтобы его личные привязанности, простые человеческие симпатии или антипатии оказывали влияние на характер общения с подчиненными. В противном случае должностная зависимость служащих от своего руководителя дополнится личной зависимостью или даже перерастет в последнюю, вследствие чего произойдет подмена цели совместной деятельности коллектива индивидуальными целями начальника, не всегда, надо сказать, благовидными^587.

Формируя здоровый социально-психологический климат коллектива, руководитель должен проявлять внимание ко всем без исключения служащим. При этом следует исходить из предпосылки, что он как человек равен всем другим представителям коллектива и только в силу своего служебного положения он обязан выполнять функции руководителя. Фактически двойственность положения руководителя в коллективе проявляется в том, что ему надо предъявлять «как можно больше требований к человеку, но вместе с тем и как можно больше уважения к нему»588. В этом заключается суть здоровых взаимоотношений в коллективе служащих, поскольку требовательность руководителя и его человеческая чуткость являются проявлением высшей формы уважения к подчиненным, психологической основой достижения согласия и сплоченности.

В регуляции социально-психологического климата трудового коллектива в той или иной мере участвуют все служащие исполнительного органа публичной власти. Совместными усилиями они преодолевают те барьеры психологической напряженности и сопутствующие им отрицательные эмоции, которые возникают в процессе общения между людьми. Но особо велика здесь роль неформальных групп, возникающих на основе социально-психологических (неформальных) отношений внутри коллектива служащих всякого исполнительного органа государственной и муниципальной власти России, которые оказывают нравственную, психологическую и профессиональную поддержку друг другу.

Корпоративные интересы неформальных групп выражают, как правило, их лидеры. Хотя неформальные лидеры и не обладают административной властью, тем не менее они пользуются большим авторитетом в коллективе служащих благодаря своему кругозору, высокому профессионализму, нравственной зрелости и организаторским способностям. Их отношение к управленческим действиям руководителя, ко всем его крупным акциям и начинаниям, по существу, становятся отношением всего коллектива. Позиция неформальных лидеров по любому вопросу, возникшему в жизни и деятельности коллектива, привлекает повышенное внимание окружающих. К их голосу прислушиваются коллеги по работе, представители общественности, средства массовой информации. Оценки лидерами происходящих событий зачастую становятся оценками всего коллектива. Их поведение в различных ситуациях выступает в качестве эталона для поведения других служащих, образцом для подражания^589.

Неформальные группы в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России могут оказывать неодинаковое по своим последствиям влияние на состояние и динамику социально-психологического климата коллектива служащих, на эффективность управленческого труда. В зависимости от своих ценностных ориентаций и групповых норм поведения они могут либо содействовать укреплению сплоченности коллектива служащих, либо вести к его развалу, дезорганизации всей работы. Порой напряженность во взаимоотношениях между формальной и неформальной структурами исполнительного органа публичной власти может перерасти в серьезный конфликт, в открытую борьбу за власть^590.

Руководителям исполнительных органов государственной и муниципальной власти России следует считаться с наличием и мнением неформальных групп в коллективе служащих, авторитетом неформальных лидеров и всячески стараться использовать их повышенную активность для поддержания социально-психологического климата.

Оптимальным состоянием социально-психологического климата коллектива считаются такие межличностные отношения служащих, при которых формальные и неформальные группы полностью совпадают или хотя бы достигли в своем развитии максимального сближения. В этом случае служащие учреждения образуют группу единомышленников, а руководитель оказывается самым уважаемым и авторитетным человеком в коллективе, то есть одновременно становится и неформальным лидером^591.

При столь идеальном варианте развития социально-психологического климата исполнительного органа публичной власти каждый служащий будет рассматривать в качестве целей и задач собственной деятельности цели и задачи своего коллектива. «Отождествляя себя с коллективом, – правильно отмечает Р. С. Немов, – его участники начинают воспринимать все то, что в нем происходит, как имеющее непосредственное личное отношение к ним. К мотивации активности членов коллектива, порождаемой сложившимися социальными нормами (например, нормами права), добавляется сильная внутренняя потребность действовать, исходя из чувства высшего долга, подкрепляемого собственными интересами, совпадающими с целями и задачами, стоящими перед коллективом. Таким образом, отождествление себя с коллективом порождает дополнительные источники активности личности, нацеленной на то, чтобы как можно лучше справиться с порученным делом, как можно полнее соответствовать социальным ожиданиям»592.

Однако достигнуть такого уровня развития социально-психологического климата коллектива служащих чрезвычайно трудно. Тем не менее руководитель должен стремиться максимально приблизить к себе неформальные группы, наладить с ними конструктивное сотрудничество, обеспечить тесное взаимодействие по всем проблемным вопросам совместной работы. Может стоить подумать и о назначении неформальных лидеров на руководящие должности структурных подразделений исполнительного органа публичной власти, предоставить им реальную возможность влиять на принятие управленческих решений.

От уровня сознательности и активности неформальных групп, направленных на регулирование социально-психологического климата коллектива, во многом зависят отношение служащих к своему руководителю, их сплоченность, ценностно-ориентационное единство. Признание в среде неформальных групп важнейших управленческих решений своевременными и дальновидными резко повышает их шансы на успех, расширяет социальную базу поддержки самого руководителя. И, наоборот, отрицательное отношение неформальных групп даже к оптимальным управленческим решениям и другим юридически значимым действиям руководителя может обречь их на провал, подорвать основу совместной деятельности служащих, оказать вредное влияние на социально-психологический климат коллектива, значительно снизить эффективность управленческого труда. Поэтому руководитель должен объединять неформальные группы коллектива, постоянно работать с их лидерами, направлять их усилия на достижение общих целей, что обеспечит благоприятный социально-психологический климат и высокую эффективность совместной деятельности служащих по осуществлению управленческих функций.

9.3. Разрешение конфликтов в коллективах служащих исполнительных органов государственной и муниципальной власти

Разберись, кто прав, кто виноват,

да обоих и накажи.

А. С. Пушкин

Несмотря на усилия руководителей исполнительных органов государственной и муниципальной власти России по регуляции социально-психологического климата в трудовых коллективах и активное участие в этом процессе самих служащих, никому еще не удалось раз и навсегда избавиться от социальных конфликтов. Периодически они возникают в любом коллективе.

Такое положение обусловлено как объективными, так и субъективными причинами.

Во-первых, источником всякого развития является противоречие, кульминацией которого выступает конфликт. «Бесконечный прогресс, – по утверждению Г. Гегеля, – есть непосредственно не что иное, как вечное повторение этого самого противоречия»593. Поэтому вполне естественно, что в коллективах служащих могут быть и позитивные конфликты, которые содержат в себе созидательное начало, творческое ядро, вызов косности и бюрократизму. Как пишут известные немецкие специалисты по конфликтологии В. Зигерт и Л. Ланг, конфликт – это «не обязательно что-то плохое. Плохим, негативным и тем самым деструктивным может быть поведение в конфликтной ситуации»594.

Позитивные конфликты ведут к перестройке существующих и формированию новых структурных подразделений учреждения, перераспределению функциональных обязанностей между служащими, способствуют образованию и консолидации неформальных групп, появлению новых неформальных лидеров. Тем самым обеспечивается сохранение здорового социально-психологического климата в коллективе служащих, необходимого баланса интересов и власти.

При конструктивном характере конфликта становится более интенсивным обмен информацией, повышается социальная активность служащих и их мотивация к труду, появляются новые идеи и альтернативные решения, основанные на творческом и инновационном подходе к проблеме. Это делает процесс принятия управленческих решений более эффективным, а также дает служащим возможность выразить свои мысли по спорным проблемам и тем самым удовлетворить личные потребности в самоутверждении. В процессе дискуссий создаются благоприятные условия для реализации управленческого решения, поскольку обсуждение различных точек зрения на предмет конфликта проходит до его фактического принятия^595.

Во-вторых, в коллективе любого исполнительного органа публичной власти объединены служащие, которые отличаются друг от друга по уровню своей профессиональной подготовки, жизненному опыту, нравственной зрелости, индивидуальным чертам характера и темперамента, коммуникабельности. Среди них встречаются люди, склонные к конфликтному поведению, и те, которые спокойно и индифферентно относятся к различным ситуациям, сохраняя спокойствие, уравновешенность и способность принимать ответственные решения. Эти различия неизбежно накладывают свой отпечаток на оценки и мнения служащих по важнейшим для коллектива вопросам или характеру межличностных отношений. Порой они порождают существенные противоречия, вызывают столкновение противоположных тенденций и сил, которые зачастую сопровождаются эмоциональным возбуждением и приобретают видимость конфликта. В коллективе служащих становится реальностью неприятие друг друга, снижается стремление к согласию, возникает взаимная враждебность, применяются недозволенные приемы полемики, в том числе с переходом на личность. Наблюдается тенденция максимально ограничить свои деловые и личные контакты в коллективе служащих^596.

В последние годы проблема социальных конфликтов находится в центре внимания отечественных и зарубежных ученых. Появилось множество теоретических и прикладных исследований, где представители различных отраслей научных знаний дают авторские определения понятия «конфликт», предлагают оригинальные классификации конфликтов, раскрывают их содержание, глубоко анализируют формы и методы урегулирования конфликтных ситуаций^597.

Социальный конфликт представляет собой исключительно сложное и многогранное явление. В нем отчетливо выделяется несколько аспектов, имеющих самостоятельное значение как предметы научного исследования. Однако в «жизни мы имеем дело с целостными реальными конфликтами, а не с отдельными их психологическими и другими аспектами»598. Поэтому при выяснении вопроса о том, что же следует понимать под социальным конфликтом, нельзя ограничиться анализом одного, пусть даже самого важного, аспекта столь многогранного явления. Исследуя социальный конфликт как комплекс отношений между людьми, необходимо выявить специфику данного общественного явления, особые черты, роль и значение в реальной жизни и уже на основе произведенного анализа и синтеза всех его свойств и особенностей выработать такое определение, которое наиболее адекватно будет отражать сущность конфликта.

Если с этих позиций подходить к характеристике рассматриваемой проблемы, то конфликт можно определить как особый вид взаимодействия индивидуальных и коллективных субъектов учреждения, при котором действие одной стороны, столкнувшись с противодействием другой, препятствует реализации ее целей и интересов и таит в себе угрозу дальнейших осложнений.

Для всех социальных конфликтов характерны единые сущностные свойства:

• наличие противоречий, во всяком случае различий между интересами, ценностями, целями, мотивами, ролями субъектов;

• противодействие, противоборство субъектов конфликта, стремление нанести ущерб противной стороне;

• негативные эмоции и чувства сторон по отношению друг к другу как фоновые характеристики конфликтного взаимодействия^599.

Основой любого социального конфликта в исполнительных органах государственной и муниципальной власти выступает конфликтная ситуация. Она представляет собой локализованный во времени и пространстве комплекс отношений индивидуальных и коллективных субъектов по решению с диаметрально противоположных позиций объективно существующей или воображаемой проблемы, который характеризуется качественной определенностью своего содержания и относительно стабильным составом участников. Составными элементами конфликтной ситуации являются субъекты, предмет и объект конфликта^600.

Субъектами конфликтной ситуации выступают участники (стороны) конфликтного взаимодействия, которые могут быть представлены индивидами, группой индивидов, социальной организацией. В исполнительных органах государственной и муниципальной власти России ими чаще всего бывают руководители различного уровня, специалисты, технические работники, неформальные группы служащих и их лидеры, отдельные служащие, трудовой коллектив в целом, учреждение как юридическое лицо.

В зависимости от характера собственных интересов, места и роли субъектов в конфликтной ситуации все они подразделяются на главных и второстепенных участников^601.

Главные участники конфликтной ситуации преследуют собственные цели. Они стремятся не только удовлетворить интересы, противоположные интересам своих оппонентов в конфликте, но и своими практическими действиями существенно ограничить их роль и влияние в коллективе служащих, подорвать авторитет, лишить прежней позиции, материальных и финансовых ресурсов, испортить служебную карьеру, изолировать от делового и личного общения с коллегами, довести дело до отставки.

В качестве второстепенных субъектов конфликтной ситуации выступают подстрекатели, пособники и организаторы.

Подстрекатели побуждают главных субъектов конфликтной ситуации к противоборству и открытой конфронтации, призывают их к опасным или неблаговидным действиям. В отличие от них пособники содействуют эскалации конфликта своими советами, оказывают техническую и финансовую помощь его главным участникам. Организатор выполняет функции планирования конфликта и распределения ролей между его главными участниками.

В исполнительных органах государственной и муниципальной власти России возникают конфликтные ситуации с участием как главных, так и второстепенных субъектов. Но особой активностью по сравнению с другими субъектами отличаются пособники. Они чувствуют себя как рыба в воде в тех коллективах служащих, во главе которых стоят слабые руководители. К таким руководителям легко войти в доверие, получить от них конфиденциальную информацию, использовать ее для распространения сплетен и слухов, порождения интриг. При возникновении конфликтной ситуации они, как самые осведомленные служащие, дают советы противоборствующим сторонам, подливая масла в огонь. Но руководители часто этого не замечают, позволяя подчиненным играть роль советчиков и помощников^602.

Предметом конфликта является объективно существующая или мнимая проблема, служащая причиной серьезных разногласий между теми или иными субъектами. Эта проблема выступает внутренней причиной возникновения и развития социального конфликта, сущностной характеристикой противоречия между определенными субъектами конфликтующей ситуации. Предметом конфликта могут быть проблемы власти, личного престижа, распределения должностных обязанностей, карьерного роста, установления и изменения условий труда, средств реализации управленческих решений, служебной и исполнительской дисциплины и т. п.

Однако психологические конфликты могут быть и беспредметными по своему содержанию. Причиной их возникновения являются не противоречивые интересы сторон, а психологическая несовместимость служащих, дефекты восприятия объективной реальности, нарушение коммуникационных связей, недоступность источников и средств обработки информации^603.

Иногда служащие по складу своей психики изнывают под бременем собственного благородства, с увлечением занимаются поисками соломинки в глазу другого, исповедуют принципы двойной этики, до предела упрощают сложную социальную ситуацию. При таком искажении восприятия служащий может легко оказаться в плену собственной предвзятости, поскольку он не замечает никаких иных чувств своего коллеги, кроме враждебности^604.

Объектом конфликта может стать любой предмет материального мира или социальной реальности, по поводу которого возникает взаимодействие между субъектами конфликтной ситуации. В исполнительных органах государственной власти и в органах местного самоуправления России объектами конфликтов зачастую выступают материальные и финансовые ресурсы, цели и задачи деятельности аппарата управления, социальный статус, власть, лидерские роли, близость различных группировок к руководителю и беспрепятственный доступ к его телу, сферы влияния на других людей, условия труда, этические нормы поведения, должностные полномочия.

Внешними причинами социальных конфликтов в исполнительных органах публичной власти специалисты считают ограниченность материальных и финансовых ресурсов, которые нужно делить, взаимозависимость служебных заданий и поручений, различия в целях деятельности структурных подразделений, различия в представлениях и ценностях, различия в манере поведения, в уровне образования, а также плохие коммуникации, искажающие служебную информацию^605.

Условиями возникновения конфликтов в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России являются слабая сработанность служащих в коллективе, отсутствие согласия по принципиальным вопросам совместной деятельности, недостаточная сплоченность коллектива, психологическая несовместимость отдельных его представителей. Слабая сработанность и отсутствие согласия в коллективе способствуют возникновению преимущественно служебных конфликтов, недостаточная сплоченность служащих создает благоприятную обстановку для зарождения внутригрупповых конфликтов, а психологическая несовместимость выступает важнейшим условием появления межличностных конфликтов^606.

Непосредственным поводом для возникновения социального конфликта служит инцидент. Его можно рассматривать как случай или происшествие, положившее начало конфронтационных действий хотя бы одного из субъектов конфликтной ситуации, осознавшего под его влиянием характер объективно существующей или мнимой проблемы, различие интересов, ценностных ориентаций.

Инцидент может быть целенаправленно спровоцированным или произойти случайно в силу сложившихся обстоятельств, существовать реально или в воображении сторон.

В самом процессе развития социального конфликта выделяются три основные фазы: отдаление, поляризация и столкновение^607.

Отдаление предполагает осознание сторонами принципиальных различий в понимании той или иной проблемы, ощущение реальной или мнимой угрозы собственным интересам или ценностным ориентациям. Они прекращают всякое общение, начинают жить слухами, принимают меры к полной изоляции друг друга. Социальная напряженность закрепляет психологические барьеры и негативные стереотипы, которые препятствуют нормальному общению в коллективе и способствуют переносу конфликтных интересов из сферы служебных отношений в личную и наоборот. С этого момента не факты, а эмоции играют решающую роль в развитии конфликта, что усиливает расхождение интересов, ценностей и установок сторон.

Фаза поляризации характеризуется повышенной активностью субъектов конфликта по вербовке сторонников, дискредитации противной стороны и поддержанию собственного благоприятного имиджа, по выбору подходящего момента для перехода в открытую конфронтацию. Они не допускают и тени сомнения в правильности собственной позиции, исключают любой компромисс по спорной проблеме, стремятся убедить окружающих в своей правоте. На все лады повторяется фраза: «Вот почему я прав, а они глубоко заблуждаются». Субъекты конфликта пытаются убедить других принять их точку зрения или заблокировать чужую с помощью привычных средств влияния, таких как принуждение, подкуп, личный авторитет. В результате конфликт интересов принимает форму острых разногласий, которые стороны не только не стремятся урегулировать, но и всячески усугубляют, продолжая разрушать прежнюю структуру служебных отношений. Чувства служащих эволюционируют от негативных эмоций, предубежденности и неприязни до откровенной враждебности, которая психологически закрепляется в образе противника или врага.

Столкновение субъектов конфликтной ситуации выражается в открытом противоборстве, жесткой конфронтации, в публичном обмене выпадами и взаимными обвинениями. Поведение сторон принимает форму явной или замаскированной агрессии. Начавшийся с высоких слов о нравственности и принципах конфликт в результате своего развития вызывает в коллективе служащих «климатические возмущения»608. Деструктивный по своей природе конфликт разрушает систему межличностных отношений в коллективе, ущемляет законные права и интересы сторон, подрывает ценностно-ориентационное единство служащих, отрицательно сказывается на самочувствии трудового коллектива в целом и отдельных его представителей. Он формирует представление о субъектах конфликта как о врагах, ставит под сомнение эффективность их сотрудничества в будущем, приводит к смещению акцента в оценке последствий конфликта. Противоборствующие стороны придают большее значения победе в конфликте, чем конструктивному решению реальной проблемы.

Разрешение любого социального конфликта начинается с его обстоятельного описания. Для этого руководителю исполнительного органа публичной власти необходимо:

• установить главных участников конфликта, подстрекателей, пособников и организаторов;

• изучить мотивы их поведения, цели, деловые и личностные качества;

• выявить их служебные и личные взаимоотношения в период до возникновения конфликта;

• определить главные различия интересов и ценностей сторон, которые послужили причиной конфликта;

• установить, имеются ли реальные источники материального и финансового обеспечения конфликта;

• узнать намерения сторон о приемлемых, на их взгляд, формах и методах разрешения конфликта;

• выявить других заинтересованных субъектов, не участвующих пока в конфликтном взаимодействии;

• разработать несколько вариантов разрешения конфликта, выбрать из них оптимальный и наметить план его реализации^609.

Разрешение социального конфликта предполагает сознательное изменение конфликтной ситуации, перевод ее в разряд бесконфликтных. Оно требует установления и нейтрализации причин конфликта, изменения его объекта и субъективного состава, предотвращения открытых столкновений сторон. Для этого могут быть использованы такие способы решения проблемы, как поиски сторонами компромисса, применение силы одной из сторон, добровольное отступление от своих требований, проведение переговоров^610.

Компромисс предполагает достижение сторонами конфликта согласия по спорной проблеме путем взаимных уступок и сглаживания противоречий. Его эффективное применение дает возможность быстро разрешить конфликт к удовлетворению сторон, погасить эмоции, нормализовать межличностные отношения в коллективе. К компромиссу обычно прибегают в условиях дефицита времени, когда аргументы сторон уже исчерпаны и стало очевидно, что лучше поступиться малым, чем потерять все.

Применение силы для разрешения социального конфликта в коллективе служащих связано с использованием авторитета и властных полномочий руководителя для урегулирования деструктивной ситуации. Если руководитель обладает высоким авторитетом, поступает всегда справедливо, то достаточно простой беседы с участниками конфликта, чтобы разрешить ситуацию к общей пользе всего коллектива служащих. Подчиненные будут меньше идти «не в ногу» с другими членами коллектива служащих и не станут, даже если возникнет конфликт, «выносить сор из избы»611. Но если стороны конфликта в ущерб службе заняты бесконечной борьбой, то руководитель учреждения должен употребить власть. За невыполнение должностных обязанностей он может подвергнуть виновных лиц мерам дисциплинарной ответственности, предусмотренных действующим законодательством. При наличии законных оснований руководитель может сделать служащему замечание, объявить выговор, лишить премии, понизить в должности, уволить в отставку и т. п.

Однако из общего правила имеются и некоторые исключения, позволяющие руководителю исполнительного органа государственной или муниципальной власти России использовать свои властные полномочия для урегулирования социальных конфликтов. В частности, он может по собственной инициативе принимать решения об отставке своих заместителей, исходя при этом не только из деловых, профессиональных и личных качеств конкретных лиц, но и на основе политического и личного доверия. Как неоднократно указывалось в решениях Конституционного Суда РФ, принцип равенства граждан в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, нельзя толковать в узком смысле. Для них могут быть введены особые правила замещения отдельных должностей и оснований освобождения от должности, если эти различия являются объективно оправданными и соответствуют конституционно значимым целям^612.

С учетом решений Конституционного Суда РФ руководитель исполнительного органа государственной или муниципальной власти России может уволить в отставку любого своего заместителя, создающего конфликтные ситуации в коллективе служащих. Вместе с тем в целях сохранения единой команды и поддержания здорового социально-психологического климата в трудовом коллективе руководителю необходимо предоставить право увольнять служащих всех категорий не только за нарушение трудовой дисциплины, но и в случае потери политического и личного доверия.

Добровольное отступление одной из сторон конфликта от своих требований способствует сохранению добрых отношений в коллективе служащих, если это не затрагивает принципиальных сторон деятельности исполнительного органа публичной власти. В противном случае можно хотя бы на время сохранить в коллективе мир, гармонию и тепло, но загнать проблему глубоко внутрь, которая с неизбежностью станет причиной острого социального конфликта, настоящего взрыва.

К этому следует добавить, что не каждый служащий способен добровольно отказаться от своих требований. В индивидуальном и общественном сознании сформировались стойкие стереотипы, что отказ от требований равнозначен поражению в конфликте, от которого страдают личный авторитет, честь и достоинство человека. И лишь с годами, с опытом приходит понимание, что «шепот, хохотня глупцов»613 не могут оказать серьезного влияния на личность, вызвать состояние неудовлетворенности, уныния и неуверенности в своих силах.

Проведение переговоров между сторонами конфликта позволяет перенести спор из чисто эмоциональной сферы в деловую. Переговоры дают возможность глубже понять различные точки зрения по спорной проблеме, выявить причины конфликта и согласовать с противоборствующими сторонами действия по его урегулированию. С помощью переговоров можно достойно выйти из конфликтной ситуации, превратить противников в деловых партнеров по службе, которые не будут чувствовать себя ни победившей, ни проигравшей стороной.

Методика ведения переговоров требует активного участия в них руководителя. Он должен внимательно выслушать участников конфликта, четко сформулировать проблему спора, указать, в чем противники не понимают друг друга. Используя в интересах дела свой высокий авторитет, руководитель должен публично определить свое отношение к причине их разногласий, выработать с участием всех заинтересованных сторон несколько вариантов разрешения конфликта. Это поможет руководителю выбрать из их числа оптимальное решение, которое лучше других снизит напряженность в межличностных отношениях, и легко проверить результаты его реализации. При этом руководитель должен сделать все возможное, чтобы проигравший в конфликте не чувствовал себя униженным и оскорбленным, не потерял свое лицо, сохранил честь и достоинство. Выход из конфликта в результате переговоров призван сближать служащих, делать их общение более дружественным и открытым, сплачивать коллектив и в конечном счете, способствовать повышению эффективности управленческого труда^614.

Таким образом, практика работы исполнительных органов государственной и муниципальной власти России и высокоразвитых зарубежных стран выработала достаточно эффективные способы разрешения социальных конфликтов. Они должны применяться дифференцированно, с учетом специфических особенностей конфликтной ситуации. Рациональным может считаться лишь тот из них, который позволяет вести активные поиски выхода из конфликтной ситуации, создавать благоприятные условия для удовлетворения потребностей служащих в деловом общении, мобилизации их усилий для достижения поставленных целей, сохранения здорового социально-психологического климата в трудовом коллективе. Причем руководитель при разрешении конфликта должен ориентироваться не на отдельно взятого служащего, а на трудовой коллектив, поскольку он является мощным фактором воздействия на личность.

Вопросы для самоконтроля

1. Сформулируйте определение социально-психологического климата в коллективе служащих.

2. Какие элементы входят в структуру социально-психологического климата?

3. Раскройте содержание таких признаков благоприятного социально-психологического климата, как сработанность служащих, согласие в трудовом коллективе, сплоченность и психологическая совместимость.

4. По каким психологическим стереотипам личности можно предсказать модель поведения служащего в трудовом коллективе?

5. Что следует понимать под регуляцией социально-психологического климата коллектива служащих?

6. В чем заключаются особенности регуляции социально-психологического климата коллектива служащих правовыми, организационными и культурно-воспитательными средствами?

7. Как влияет стиль руководства на социально-психологический климат коллектива служащих?

8. Как можно сформулировать определение социального конфликта в коллективе служащих?

9. Охарактеризуйте состав участников конфликта.

10. Какие формы и методы используются для разрешения социальных конфликтов в коллективе служащих?

Глава X

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРЕДМЕТОВ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ТРУДА В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

10.1. Понятие и классификация предметов управленческого труда

Бюрократический способ избавления

от ненужных бумаг состоит в том,

чтобы уничтожать их, сохраняя

копию каждой страницы.

Л. Питер

В отечественной и зарубежной литературе получило широкое распространение мнение, что единым предметом управленческого труда является служебная информация^615. Согласно легальному определению, она представляет собой «сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления»616.

Соглашаясь в принципе с таким пониманием предмета управленческого труда, следует все же сделать и некоторые уточнения. Информация составляет содержание предмета труда, которое имеет свойство облекаться в любую, хотя и не во всякую форму. Иногда форма бывает настолько расплывчатой, что говорят как о материальной, так и о нематериальной информации^617.

Известная самостоятельность информации по отношению к своему материальному носителю как нельзя лучше выражает соотношение содержания и формы предмета управленческого труда. «Для информации, – как правильно отметил А. Б. Венгеров, – характерно наличие материального носителя, физико-химические и иные свойства которого, однако, не оказывают определяющего влияния на организацию информации»618.

Сказанное позволяет сделать вывод, что предметами управленческого труда выступают всякие материальные вещи и явления, которые несут служебную информацию. «Это могут быть предметы, коллекции недокументов, содержащие визуально воспринимаемую информацию, отпечатки на камне, спил дерева, несущий набор сведений, любая визуальная информация (тучи на небе), запахи, шумы и т. д.»619. Поэтому более правильно говорить не о едином предмете управленческого труда, а о некоем множестве различных по форме и содержанию носителей служебной информации.

Среди предметов управленческого труда наибольший удельный вес занимают документы. Они представляют собой зафиксированную на материальном носителе путем документирования информацию с реквизитами, позволяющими определить данную информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель^620.

Документы можно классифицировать по самым разным основаниям. В документоведении преобладает комплексный подход к классификации документов, учитывающий их содержание и форму^621. Но в научно-практическом пособии по НОУТ более целесообразно, на наш взгляд, положить в основу классификации такой существенный признак документа, как его функционально-целевое назначение. По этому критерию все документы исполнительных органов государственной и муниципальной власти России подразделяются на официальные, организационно-распорядительные, научные, научно-популярные, справочные и информационные.

Целевое назначение документа раскрывает его функциональную роль в научной организации управленческого труда. Оно служит важнейшей характеристикой документа, в значительной степени определяющей его содержание, форму, композицию, стиль изложения, читательский адрес.

Официальные документы представляют собой публикуемые от имени органов государственной власти и органов местного самоуправления, международного сообщества и общественных объединений издания, содержащие материалы нормативно-правового или директивного характера. В них закреплены правовые и корпоративные нормы, стандарты и технические условия, инструктивные указания. Эти документы создают информационное обеспечение всей работы исполнительного органа публичной власти и его структурных подразделений, составляют нормативно-правовую базу для принятия управленческих решений и рассмотрения оперативных и текущих вопросов. Они служат средством доказывания по конкретным делам, подтверждения каких-либо событий, явлений и действий. На их основе обеспечивается защита прав и свобод граждан, осуществляется управление делами общества и государства, комплексным развитием территории региона и муниципального образования, подведомственными отраслями и сферами хозяйственного и социально-культурного строительства, отдельными объектами. Они фиксируют и оформляют исполнительную и распорядительную деятельность руководителей органов государственной власти и местного самоуправления. К числу таких документов относятся правовые акты:

• субъектов международных отношений;

• законодательных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;

• Президента Российской Федерации;

• исполнительных органов государственной власти России и субъектов РФ;

• конституционного правосудия;

• органов местного самоуправления;

• руководителей исполнительных органов государственной и муниципальной власти.

Значительный удельный вес в деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России занимают организационно-распорядительные документы: служебные письма, телеграммы, факсы и телефонограммы. С их помощью исполнительные органы публичной власти обмениваются между собой служебной информацией, руководители дают своим подчиненным различные задания, сообщают о результатах исполнения запросов и поручений.

К организационно-распорядительной документации относятся и документы по личному составу служащих. Это заявления, справки, характеристики, удостоверения, записи о приеме на службу, записки о переводе на другую должность, об отпусках, об увольнении в отставку, личные карточки и т. п.

Научные документы представляют собой специальную литературу по всем предметам ведения исполнительного органа государственной или муниципальной власти России, его структурных подразделений и отдельных должностных лиц. Они содержат результаты теоретических или экспериментальных исследований ученых по основным вопросам деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления России и зарубежных стран. Их главной функцией является документальное обеспечение научной информацией служащих, необходимой для профессионального изучения подведомственных отраслей и сфер государственного и муниципального управления, глубокого познания своих должностных обязанностей, достижения надлежащей специализации в осуществлении управленческих операций, повышения эффективности собственного труда.

Аналогичную функцию выполняют и научно-популярные документы, содержащие информацию о деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти, которая преподнесена в форме, доступной читателю-неспециалисту. Но они существенно отличаются от научных документов по читательскому адресу. Эти документы рассчитаны: 1) на массового читателя; 2) на лиц, не являющихся специалистами в сфере государственного и муниципального управления; 3) на специалистов, работающих в смежных областях (менеджмент); 4) на практических работников, желающих использовать результаты научных исследований для освоения новой профессии^622. В исполнительных органах государственной и муниципальной власти России они пользуются большим спросом среди выпускников высших и средних специальных учебных учреждений, делающих свои первые шаги на службе. Они способны оказать определенную помощь и тем лицам, которые сменили свою специальность, перешли на службу в другое структурное подразделение исполнительного органа публичной власти или в другое ведомство.

Справочные документы подразделяются на энциклопедические издания, словари и справочники. Они содержат краткие сведения научного характера, которые оформлены и расположены в порядке, удобном для их быстрого нахождения, не предназначенные для сплошного чтения. Поскольку в таких изданиях все статьи располагаются в алфавитном порядке или по другому принципу, то их легко использовать в повседневной работе для подготовки проектов управленческих решений, уточнения фактических данных, для выработки правильного стиля и языка служебных документов.

Информационные документы – это издания, которые содержат сведения о ходе выполнения служебных заданий и поручений либо сведения, полученные в результате анализа и обобщения данных, почерпнутых из первоисточников. К этой категории документов относятся: доклады, докладные и служебные записки, объяснительные записки, акты, справки, заключения, обзоры, сводки о выполнении заданий и другие. Специалисты относят их к внутренним документам, возникающим в процессе управленческой деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти. Они в большинстве случаев не пересылаются в сторонние организации, а обслуживают их внутренние потребности^623.

Кроме документов в исполнительных органах государственной и муниципальной власти широко представлены предметы управленческого труда в форме недокументированной информации. Такие предметы труда не имеют своего материального носителя, на котором была бы отражена служебная информация в виде символов, букв, волн или других способов отображения. К их числу относятся устные задания и поручения руководителя своим подчиненным, сообщения по телефону, выступления на заседаниях коллегии, отчеты на аппаратном совещании о проделанной работе и т. п. Они содержат в основном оперативную информацию, необходимую для осуществления управленческого процесса и корректировки поставленных задач.

Классификация предметов управленческого труда в зависимости от их функционально-целевого назначения имеет большое практическое значение для совершенствования деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России. На ее основе должны создаваться библиотечки и текущие архивы во всех структурных подразделениях исполнительного органа публичной власти. С учетом характера и специфических особенностей предметов ведения каждого подразделения, функциональных обязанностей его сотрудников, форм и методов разделения труда должны подбираться в фонд законы и иные нормативные правовые акты, организационно-распорядительные документы, научная и справочная литература. Они составляют благоприятную рабочую среду, в которой протекает труд служащих исполнительных органов государственной и муниципальной власти, принимаются управленческие решения.

10.2. Законодательная и нормативная база совершенствования предметов управленческого труда

Уж лучше буква закона, чем его цифры.

В. Брудзиньский

В нашей стране сложилась прочная законодательная и нормативная база совершенствования предметов управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти. Она включает Конституцию РФ, федеральные законы России, Указы Президента РФ, законы субъектов РФ, подзаконные нормативные правовые акты, государственные стандарты на документацию^624.

Конституция РФ представляет собой принятый на всенародном референдуме Основной закон, имеющий высшую юридическую силу. Она закрепляет основы конституционного строя Российской Федерации, правовой статус человека и гражданина, форму политико-территориальной организации страны, систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, порядок их формирования и деятельности.

В Конституции РФ содержатся фундаментальные нормы, которыми должны руководствоваться исполнительные органы государственной и муниципальной власти России при совершенствовании предметов управленческого труда. Так, в ст. 33 Конституции РФ закреплено право граждан на получение информации, которому корреспондирует обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления подготовить и предоставить в установленные сроки запрашиваемую информацию. Вполне естественно, что информация должна быть предоставлена гражданам для ознакомления в удобоваримой форме, в виде определенных документов и материалов (ст. 24 Конституции РФ).

Роль заглавных нормативно-правовых актов в сфере совершенствования предметов управленческого труда выполняют Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации»625 и Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе»626. В соответствующих разделах законов говорится, что государственные и муниципальные служащие имеют право:

• знакомиться с документами, определяющими их права и обязанности;

• получать информацию и материалы, необходимые для исполнения должностных обязанностей;

• принимать решения и участвовать в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;

• знакомиться со всеми материалами своего личного дела;

• вносить предложения по совершенствованию государственной или муниципальной службы в любые инстанции.

Совершенно очевидно, что служащие, работая каждый день с информацией, могут со знанием дела вносить свои предложения и рекомендации по совершенствованию документов и иных предметов управленческого труда как руководителю своего исполнительного органа публичной власти, так и в другие инстанции.

Права и обязанности государственных и муниципальных служащих России по использованию в своей работе предметов управленческого труда закреплены нормами Федерального закона от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»627. Закон устанавливает порядок сбора, обработки, документирования, использования и хранения информации. С помощью его правовых норм определены:

• формы и методы документирования информации;

• право собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов, на документы и массивы документов в информационных системах;

• категории информации по уровню доступа к ней;

• порядок правовой защиты информации.

Отношения по совершенствованию предметов управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России в какой-то степени регулируются нормами Федерального закона от 29 декабря 1994 г. «Об обязательном экземпляре документов»628. Он определяет политику государства в области формирования обязательного экземпляра документов как ресурсной базы комплектования полного национального библиотечно-информационного фонда Российской Федерации и развития системы государственной библиографии. Служащие должны знать, что в состав обязательного документа входят произведения печати, публикуемые от имени органов законодательной, исполнительной и судебной власти, носящие законодательный, нормативный, директивный или информационный характер (ст. 5). Не подлежат рассылке в качестве обязательного бесплатного федерального экземпляра документы строгой отчетности и приравненные к ним документы, техническая документация на военную продукцию, бланочная продукция, указания по заполнению бланков отчетности, альбомы форм учетной и отчетной документации (ст. 7).

Государственные и муниципальные служащие, которые по роду своей деятельности занимаются обменом информацией с различными зарубежными организациями, должны руководствоваться Федеральным законом от 4 июля 1996 г. «Об участии в международном обмене информацией»629. При международном обмене информацией они обязаны обеспечивать защиту интересов Российской Федерации и ее субъектов, муниципальных образований, юридических и физических лиц. Защите подлежат право собственности на информацию, установленный порядок вывоза документальной информации, система обмена и использования конфиденциальной информации. Подлежит ограничению вывоз из страны документированной информации, которая содержит государственную тайну или иные конфиденциальные сведения, принадлежит архивному фонду, отнесена к общероссийскому национальному достоянию (ст. 8).

Непосредственное отношение к проблеме совершенствования предметов управленческого труда имеет Закон РФ от 25 октября 1991 г. «О языках народов Российской Федерации»630. В соответствии с его предписаниями официальное делопроизводство в стране может вестись на государственном языке Российской Федерации – русском, государственных языках республик и иных языках народов России, определяемых законодательством республик. Официальная переписка между органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями субъектов РФ с адресатами в России ведется на русском языке (ст. 3).

Большое практическое значение для совершенствования предметов управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России имеет законодательство об информационной безопасности. В этом блоке нормативно-правовых актов на первое место по своей значимости следует поставить Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности»631. Он закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок формирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности.

К основным объектам безопасности относятся: личность – ее права и свободы; общество – его материальные и духовные ценности; государство – его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность (ст. 1). Обязанность по обеспечению безопасности возложена на государство, которое осуществляет свои функции в столь важной сфере через органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Оно должно предотвращать реальную и потенциальную угрозу объектам безопасности, исходящую от внутренних и внешних источников опасности (ст. 2).

С учетом основных положений Закона РФ «О безопасности» можно сформулировать определение понятия «информационная безопасность», которое должно устанавливать допустимые пределы, строго очерченные границы сбора, обработки, использования и хранения служебной информации. Как представляется, информационная безопасность – это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз в информационной сфере.

При выполнении своих функциональных обязанностей государственные и муниципальные служащие России должны проводить в жизнь комплекс мероприятий, обеспечивающих состояние защищенности интересов населения, хозяйствующих субъектов, органов государственной власти и органов местного самоуправления страны в сфере информации. Составляя служебные документы, они призваны обеспечивать защиту прав граждан на частную жизнь, не умалять честь и достоинство человека, не нарушать тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, пресекать пропаганду и агитацию, возбуждающую социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Должны строго соблюдаться ограничения на сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни, другой информации, доступ к которой ограничен федеральным законом.

Более узкую группу общественных отношений в сфере информационной безопасности регулирует Закон РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне»632. Как сказано в его преамбуле, предметом регулирования являются отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации. К государственной тайне могут быть отнесены сведения в областях: 1) обороны; 2) экономики, науки и техники; 3) внешней политики и экономики; 4) разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности (ст. 5).

Засекречивание сведений и их носителей означает установление в предусмотренном законом порядке ограничений на распространение сведений, составляющих государственную тайну, и на доступ к их носителям (ст. 6).

Вместе с тем государственные и муниципальные служащие России, пользующиеся предметами управленческого труда, должны иметь в виду, что засекречиванию не подлежат следующие сведения:

• о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

• о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;

• о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;

• о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

• о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;

• о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации;

• о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами (ст. 7).

Государственные и муниципальные служащие России при документировании информации должны строго придерживаться установленного законом перечня сведений, не подлежащих засекречиванию.

Основные положения федеральных законов по вопросам информации и документации развивают и детализируют нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации. Они устанавливают исчерпывающий перечень сведений конфиденциального характера и сведений, отнесенных к государственной тайне, а также регулируют порядок отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности^633.

Наряду с перечисленными нормативными правовыми Указами Президента РФ и постановлениями и распоряжениями Правительства РФ утверждены:

• Правила подготовки нормативных правовых актов органов исполнительной власти и их государственной регистрации;

• Положение об Архивном фонде Российской Федерации;

• Положение о Федеральной архивной службе России;

• Порядок ведомственного хранения документов и организации их в делопроизводстве;

• Положение об обеспечении учета и сохранности документов по личному составу^634.

В этих подзаконных актах содержатся правовые нормы, регулирующие процедуру разработки официальных и организационно-распорядительных документов органов исполнительной власти, порядок их учета и подготовки к сдаче в архив, условия хранения документов в архиве. Они имеют принципиальное значение для внедрения достижений НОУТ в сферу делопроизводства.

Общее методическое руководство организацией архивного дела в стране и документационного обеспечения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществляет Федеральная архивная служба России (Росархив)635. На этот орган межотраслевого управления возложены задачи по разработке и утверждению нормативных и методических документов по делопроизводству и архивному делу. Принимаемые Росархивом правовые акты по вопросам делопроизводства и архивного дела обязательны для всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, независимо от их организационно-правовой формы.

Среди актов Росархива в первую очередь следует назвать такой межотраслевой документ, как «Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения (ГСДОУ)». По своему содержанию документ представляет совокупность научно обоснованных нормативов документирования управленческой деятельности и организации работы с документами в органах исполнительной власти, на предприятиях, в учреждениях и общественных объединениях. Его главное назначение заключается в том, чтобы упорядочить документооборот в управленческих структурах, значительно сократить и повысить качество документов, создать благоприятные условия для применения технических средств и современных технологий сбора, обработки, использования и хранения информации, роста эффективности управленческого труда.

В пределах своей компетенции Росархив утверждает и типовые документы, служащие своеобразным образцом для принятия индивидуальных актов по делопроизводству в исполнительных органах государственной и муниципальной власти страны. В качестве примера такого акта можно назвать Типовую инструкцию по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации 1993 г. Содержание всех ее разделов обычно детализируется в индивидуальных инструкциях по делопроизводству.

Много внимания Росархив уделяет нормативному обеспечению экспертной оценки документов, порядку их хранения в архивах. Результатом его деятельности стали Примерное положение о постоянно действующей экспертной комиссии учреждения, организации, предприятия 1995 г. и Перечень типовых документов, образующихся в деятельности госкомитетов, министерств, ведомств и других учреждений, организаций, предприятий с указанием сроков хранения 1989 г. В этих актах определен порядок проведения экспертизы научной ценности документов, установлены сроки их хранения в зависимости от категории организации-фондообразователя^636.

Большой практический интерес для совершенствования предметов управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России представляют государственные стандарты на документацию. Они утверждаются Госстандартом России на документацию, имеющую межотраслевое значение. В них закрепляются нормативные требования к форме документа, бланкам документов, составу реквизитов и их оформлению, правила унификации и стандартизации документов, применения унифицированных систем документации и т. п.

В исполнительных органах государственной и муниципальной власти России, их канцеляриях и специализированных структурных подразделениях должен быть необходимый минимум государственных стандартов на документацию, облегчающий работу служащих с предметами управленческого труда^637.

В субъектах Российской Федерации, как показывают результаты обобщения практики, принимаются региональные законы об архивном фонде и архивах, о библиотеках и их фондах, а также об обязательном экземпляре документа. Тем не менее с точки зрения НОУТ наибольшее практическое значение для совершенствования предметов управленческого труда представляют индивидуальные инструкции по делопроизводству в аппарате исполнительных органов государственной и муниципальной власти субъектов РФ. В них с исчерпывающей полнотой и необходимой дифференциацией закреплены:

• общие требования к оформлению документов;

• порядок оформления протоколов заседаний коллегиальных органов управления;

• система организации документооборота;

• порядок осуществления контроля за исполнением документов;

• правила работы с обращениями граждан;

• порядок подготовки документов к последующему хранению и использованию;

• общие и специфические требования к работе с документами с пометкой «Для служебного пользования»638.

Строгое соблюдение правовых требований индивидуальных инструкций по делопроизводству в аппарате исполнительных органов государственной и муниципальной власти субъектов РФ способствует улучшению качества документов, повышению эффективности управленческого труда, укреплению законности и правопорядка на подведомственной территории, защите прав и свобод человека и гражданина.

10.3. Научная организация делопроизводства

Верь людям на слово! Но слово должно

быть заверено подписью и печатью.

М. Генин

В исполнительных органах государственной и муниципальной власти России служащие тратят от 50 до 90 % своего рабочего времени на документирование информации, на совершенствование основных предметов управленческого труда. Вот почему повышение эффективности работы с документами, постоянное и настойчивое ее совершенствование приобрели особую практическую значимость не только в пределах одного учреждения, но и в масштабе всей страны.

В соответствии с действующим законодательством в исполнительных органах публичной власти России все управленческие решения, юридически значимые действия, взаимосвязи отражаются в служебных документах, работа с которыми именуется делопроизводством^639. В содержании делопроизводства выделяются три относительно самостоятельные стадии:

• документообразование – процедура правильного составления документов;

• документооборот – система продвижения документов в управленческих инстанциях;

• организация хранения документов^640.

При составлении служебных документов необходимо четко выделять все информационные элементы, которые называются реквизитами. В своей совокупности реквизиты, расположенные в установленной последовательности, образуют форму документа. Только составленный по форме документ точно отвечает своему назначению, обладает надлежащей юридической силой, имеет четкую структуру и является удобным при машинной обработке. Отсутствие хотя бы одного из реквизитов лишает его держателя возможности использовать документ по назначению, поставить его на учет.

Реквизиты представляют собой обязательные данные, установленные законом, государственным стандартом или положением для служебных документов. Конкретная разновидность документов отличается определенным набором реквизитов, расположенных в строгой последовательности. Название разновидности документа дает представление о его содержании, помогает правильно определить структуру документа, прибегнуть к соответствующему оформлению.

При подготовке к составлению служебных документов надо четко уяснить, чем вызвана потребность в том или ином документе, какова нужда в нем, в чем его целесообразность. Только после ответа на эти вопросы можно приступить к выбору оптимальной формы документа, которая бы наиболее полно соответствовала его содержанию. При этом следует помнить, что соблюдение принципов НОУТ в работе исполнительных органов государственной и муниципальной власти России обязывает служащих быть экономными в процессе делопроизводства, не составлять без объективной необходимости документы, не плодить бумаготворчество.

Служебный документ с использованием всех необходимых реквизитов оформляют в соответствии с формуляром-образцом. По своей сути такой формуляр представляет единую модель построения формы документа, устанавливающей область применения, форматы, размеры полей, требования к построению конструкционной сетки и основные реквизиты^641.

Формуляр – образец организационно-распорядительных документов установлен государственным стандартом. Наглядно его можно представить как графическую модель или схему построения документа с указанием размера полей, максимального состава постоянных и переменных реквизитов бланка и последовательности их расположения.

Как явствует из содержания стандарта, постоянные реквизиты раскрывают название исполнительного органа публичной власти, его адрес, номер телефона и факса. С помощью переменных реквизитов обозначаются документальная информация, элементы правового и делопроизводственного оформления (исходящий номер, подпись должностного лица, печать). Всего государственным стандартом установлено 27 реквизитов бланков документов^642. Они служат нормативной базой для конструирования бланков документов для каждого конкретного исполнительного органа государственной или муниципальной власти России.

Наиболее трудоемким процессом в работе служащих является составление текстов различных документов. Поэтому совершенствование этого процесса на научной основе позволит добиться значительной экономии времени служащих и повысить эффективность управленческого труда. Поскольку документ выполняет также важнейшую функцию передачи служебной информации из одной инстанции в другую, от оперативности и качества этой информации во многом зависит эффективность управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. «Главное требование к тексту документа, – правильно пишут В. И. Новоселов и А. Н. Сокова, – донести только необходимую информацию в наиболее удобной и краткой форме, так как деловые документы составляются не для того, чтобы вызвать восхищение читателя, а для того, чтобы передать информацию для принятия решения»643.

В работе по составлению текстов служебных документов большую роль играет словесное оформление управленческих решений, действий, событий, межличностных связей. Выбор слов и построение фраз в документах призваны обеспечить четкое и однозначное восприятие служебной информации, полностью соответствовать целевому назначению документов. При их подготовке нельзя забывать, что язык является не пассивным фиксатором служебной информации, а выполняет активную стимулирующую и регулирующую роль в управленческой деятельности, в осуществлении властных функций. С помощью языка замысел автора документа выражается вовне, оформляется, становится пригодным для внешнего использования, доступным для юридических и физических лиц, которым адресуются определенные требования^644.

Для служебных документов выработан особый стиль изложения, именуемый официально-деловым. Он официальный, поскольку создает определенные грамматические формы для адекватного выражения воли органов государственной власти и органов местного самоуправления, и одновременно деловой, так как служит одним из средств урегулирования юридически значимых ситуаций. «Самостоятельное существование такого стиля, – как верно отметил А. С. Пиголкин, – обусловлено наличием особой сферы человеческой деятельности в государственно организованном обществе – официально-деловой, отличающейся специфическими, присущими только ей взаимоотношениями людей»645.

Для официально-делового стиля изложение текста документа характерны такие особенности, как логичность, краткость, максимальная точность, ясность содержания, стандартизация терминологии.

Логичность документа предполагает, что его текст изложен на основе правильного умозаключения, отражает объективную действительность, исключает какие-либо противоречия. В содержании документа не должна чувствоваться авторская эмоциональность, проскальзывать субъективная оценка, присутствовать образная фразеология и поэтические гиперболы. Стилистическая роль документа заключается в том, чтобы оказывать воздействие на разум и логическое мышление человека, а не его чувства и воображение^646.

Краткость документа обеспечивается благодаря сжатой, лаконичной форме изложения материала. Это достигается путем замены сложных предложений простыми, а также посредством устранения причастных и деепричастных оборотов и употребления общепринятых сокращений. В документе мысль выражается максимально ограниченным числом фраз и терминов. Лишние слова, неоправданные повторения, многословие за счет объяснения, детального описания предмета не свойственны официально-деловому стилю. Чем лаконичнее изложен текст, тем лучше он воспринимается исполнителями.

Однако краткость документа не должна достигаться за счет полноты изложения проблемы, в ущерб содержанию. Она должна быть раскрыта с необходимой обстоятельностью, чтобы не осталось каких-либо сомнений, неясностей. Поэтому прежде чем приступить к составлению текста документа, надо тщательно изучить и обдумать проблему, подобрать такие слова и выражения, которые наиболее полно и точно передавали бы суть дела, мысль автора документа^647.

Краткость документа тесно связана с точностью изложения содержания. Точность в данном случае означает отражение в полном соответствии с действительностью предметов и явлений объективного мира. В этой связи каждый факт, каждая мысль в проекте документа должны быть тщательно проверены. Неточность, допущенная в документе, лишает его необходимой доказательной силы, приводит к дополнительной переписке, к необходимости создания новых документов, уточняющих инициативный документ. Если на основе документа, в содержание которого вкрались неточности, было принято управленческое решение, то его приходится отменять или корректировать, что приводит к усложнению проблемной ситуации, подлежащей урегулированию.

Ясность, скорее всего, является таким свойством документа, в котором синтезированы логичность, стройность, четкость и отчетливость всех фраз, употребляемых в его содержании^648. Требования предельной ясности заключаются в том, чтобы все формулировки документа были написаны литературным языком, доступным для понимания каждого грамотного человека, исключали противоречия и двусмысленности, расплывчатые или многозначные выражения. Это определяет особое, чрезвычайно внимательное и серьезное отношение к языковой форме документа.

При составлении служебных документов необходимо стремиться к выражению мысли единообразным способом, употреблению устоявшихся штампов и стереотипных трафаретов, вплоть до использования готовых языковых формул-клише. Стандартизированные обороты, как считают специалисты, требуют минимального напряжения при восприятии текста и ускоряют процесс составления документа. По данным инженерной психологии, стандартизированные обороты воспринимаются в 8–10 раз быстрее, чем обычные литературные фразы. Без готовых, проверенных долголетней практикой широко известных словесных формул невозможно точно зафиксировать служебную информацию, документально оформить управленческое решение, довести его до исполнителя и обеспечить контроль за ходом реализации этого решения^649.

Официально-деловой стиль подразумевает широкое использование терминов, то есть таких слов, которые имеют только один четко очерченный смысл. В этой связи совершенно недопустимо употреблять в служебной документации архаичные слова и выражения, старые канцеляризмы, просторечные и жаргонные слова, местные диалектизмы, а также неудачные, не выдержавшие проверки временем неологизмы и аббревиатуры. Не следует поощрять использование при подготовке текста документов и профессиональных слов и выражений, которые понятны лишь узкому кругу специалистов. Но если в документах нельзя обойтись без профессиональных терминов, то их смысл должен быть раскрыт в скобках.

Вместе с тем из каждого правила имеются и определенные исключения. В случае крайней необходимости профессиональные термины могут использоваться в делопроизводстве, но лишь в строгом соответствии с тематикой и содержанием служебных документов. В первую очередь это касается юридических, дипломатических и бухгалтерских терминов.

Необходимо резко критически относиться к употреблению иностранных слов и выражений. В служебных документах рекомендуется употреблять только те иностранные слова и термины, которые либо получили международное признание, либо не имеют эквивалента в современном русском языке. Нельзя использовать в делопроизводстве и различного рода упрощенные выражения, допустимые в устной речи.

В служебной документации широко употребляются сокращенные формы слов и сложносокращенные слова (аббревиатуры). В их написании переплетаются требования языкового характера с этическими соображениями. В документах не должно быть сокращений, принижающих достоинство человека, конкретное учреждение, коллектив служащих. Поэтому лучше отдавать предпочтение общепринятым сокращениям, которые выдержали проверку временем и зафиксированы во многих инструкциях и правилах по делопроизводству в исполнительных органах государственной и муниципальной власти.

Однако для официально-делового стиля характерны и специфические языковые средства, применение которых не установлено определенными нормативами, а закреплено традициями. К ним относятся:

Таблица 9^650

При составлении и оформлении служебных документов указываются в соответствии со стандартом исполнительный орган государственной или муниципальной власти России, издавший документ, заголовок документа, его адрес и дата, отметки о согласовании текста документа, удостоверение документа, отметки о его прохождении и исполнении.

Важным юридически значимым действием в делопроизводстве является предварительное согласование проекта документа. Оно должно обеспечить правильное и всестороннее решение вопросов, возникающих при подготовке документа. Всесторонней оценке подлежат качество документа, целесообразность и своевременность его принятия, экономическая обоснованность, политические последствия, соответствие документа действующему законодательству и иным нормативным правовым актам.

Ответственные исполнители в аппарате исполнительного органа государственной или муниципальной власти, прежде чем вносить на подпись руководству проект того или иного документа, должны предварительно согласовать его с комитетами, отделами и управлениями, которые в соответствии с их компетенцией имеют непосредственное отношение к решению вопросов, поставленных в проекте документа. Формой согласования документа является его визирование, постановка грифа или составление протокола. При наличии разногласий ответственный исполнитель в своей справке излагает мнение заинтересованных лиц или представляет их заключение.

Удостоверение документов является формой придания им юридической силы, выражения ответственности за их содержание и правомерность выпуска в свет. Оно осуществляется путем подписания, утверждения и проставления печати.

Большинство документов в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России подписываются руководителем, действующим на принципах единоначалия. Его заместители и другие должностные лица подписывают документы лишь в случаях, когда это предусмотрено действующим законодательством или иными нормативными правовыми актами. Докладные записки, справки, отчеты и иные документы информационного, справочного или статистического характера, создаваемые для внутреннего использования, могут подписываться ответственными исполнителями, действующими в пределах своих полномочий.

Значительное число документов в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России подлежит утверждению. Инструкциями по делопроизводству предусмотрено утверждение уставов, положений, отраслевых и комплексных программ, графиков отпусков и т. п. Утверждение документа может производиться двумя способами: грифом утверждения или путем издания соответствующего распорядительного документа (указа, постановления, распоряжения, приказа).

На документах, требующих особого удостоверения, проставляется печать. Печать может быть гербовая или простая. Гербовая печать ставится на документах, удостоверяющих юридические права организаций или отдельных лиц, на финансовых документах, договорах, при засвидетельствовании нотариальных копий. На остальные документы может быть поставлена печать канцелярии или отдела кадров.

Совершенствование состава и форм служебных документов в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России производится путем их унификации и стандартизации.

Унификация означает установление единообразия состава и форм служебных документов, создаваемых в процессе осуществления однотипных управленческих функций и решения сходных по своему характеру задач. Она проводится в целях сокращения количества применяемых документов, типизации их форм, повышения качества, снижения трудоемкости их обработки, достижения информационной совместимости различных систем документации по однотипным функциям управления, более эффективного использования средств вычислительной техники^651.

Проблема унификации служебных документов возникла как реакция на серьезные просчеты в деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России, когда однотипные управленческие операции фиксировались в разных по форме документах. Практически это проявлялось в том, что по однотипным вопросам в одном случае принимались нормативные правовые акты в форме указов и распоряжений, а в другом – издавались инструктивные и методические письма.

В настоящее время проводится кропотливая работа по классификации документов в зависимости от функций управления, по составлению примерного перечня вопросов, по которым должны приниматься однотипные документы, по внедрению в делопроизводство типовых бланков документов и формуляров-образцов, классификаторов управленческой документации, Табеля и Альбома форм документов^652. Это позволит создать такие формы служебных документов, использование которых в деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России значительно повысит эффективность управленческого труда, снизит материально-финансовые затраты на делопроизводство, приведет к увеличению времени на творческие операции служащих, к заметному росту общей культуры управления. В результате унификации можно не только устранить дублирование форм документов, но и существенно сократить количество применяемых в деятельности исполнительных органов публичной власти России видов документов, которые являются лишними, не несут полезной для нужд управления информации.

Стандартизация документов – это форма юридического закрепления проведенной унификации и степени ее обязательности для государственных и муниципальных учреждений России. Объектами унификации и стандартизации являются:

• термины и определения, используемые при работе с управленческой информацией;

• организационные структуры учреждений;

• классификаторы управленческих функций;

• управленческая документация.

С учетом специфики перечисленных объектов разрабатываются и утверждаются две категории стандартов: государственные стандарты (ГОСТ) и отраслевые стандарты (ОСТ). В настоящее время в сфере делопроизводства действуют лишь два государственных стандарта: ГОСТ 6.30–97 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов» и ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения»653.

Важным направлением совершенствования делопроизводства в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России является упорядочение документооборота. От правильной его организации зависит оперативность обработки документов, использование документальной информации в целях повышения эффективности руководства коллективом служащих, принятия оптимального управленческого решения.

Согласно легальному определению, документооборот – это движение документов с момента их получения или создания до завершения исполнения, отправки адресату или сдачи их на хранение^654. В системе документооборота выделяются следующие этапы:

• экспедиционная обработка документов, поступающих в учреждение;

• регистрация документов;

• предварительное рассмотрение документов канцелярией и отделом по обращению граждан;

• организация рационального движения документов внутри учреждения;

• экспедиционная обработка исполненных и отправленных документов.

В целях повышения оперативности прохождения служебных документов необходимо искать резервы экономии времени и труда на каждом этапе организации документооборота.

Операции по приему и обработке документов следует производить централизованно, либо в экспедиции исполнительного органа публичной власти, либо на специальном участке в канцелярии. Такой порядок позволяет вести точный учет всех поступлений, эффективно использовать технические средства обработки корреспонденции, ускорить доставку документов к исполнителю. Эффект экономии времени может быть еще большим, если экспедиционная служба будет начинать свою работу несколько раньше всех других структурных подразделений^655.

После первичной обработки корреспонденции начинается регистрация документов. Она представляет собой фиксацию факта создания или поступления документа путем проставления на нем даты и регистрационного индекса с последующим внесением необходимых сведений о документе в регистрационную базу данных. Служебная роль регистрации заключается в том, что она придает документу юридическую силу, подтверждает факт его создания или поступления^656.

На базе регистрационных данных в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России строится учет служебных документов, обеспечивается их охрана, осуществляется поиск и контроль исполнения документов. Вместе с тем следует иметь в виду, что при существующей системе делопроизводства не регистрируются от четверти до половины документов, а их поиск строится обычно на предположениях специалистов об их существовании и возможном месте хранения. Обязательной регистрации подлежат лишь документы, требующие строгого учета, исполнения в установленные законом сроки, использования в справочных целях, а также предложения, заявления и жалобы граждан. Индивидуальными инструкциями по делопроизводству могут устанавливаться и перечни документов, не подлежащие регистрации^657.

Предварительное рассмотрение документов в канцелярии призвано повысить оперативность поступления документов непосредственным исполнителям и обеспечить формирование полноценного научно-справочного аппарата. Как показывает практика делопроизводства в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России, на этом этапе вся документация разделяется на три потока. В первый поток направляются документы, предназначенные для обязательного рассмотрения руководителем. Во второй поток идут документы, которые рассматриваются заместителями руководителя в соответствии с распределением должностных обязанностей. Наконец, третий поток формируется из документов, не требующих рассмотрения руководства. Такие документы сразу направляются в структурные подразделения исполнительного органа публичной власти непосредственным исполнителям.

Фактическим основанием по распределению корреспонденции на потоки служит содержание документов. Поэтому предварительное рассмотрение документов должно поручаться опытным работникам канцелярии, хорошо знающим структуру исполнительного органа государственной или муниципальной власти и функциональные обязанности непосредственных исполнителей. Неоценимую помощь в этом важном деле им могут оказать нормативные правовые акты о статусе учреждения, индивидуальные положения о его структурных подразделениях, должностные инструкции, классификаторы, схемы движения документов и другие инструктивные материалы, определяющие функции и компетенцию соответствующих подразделений и должностных лиц.

Однако оперативность прохождения документов на этапе их предварительного рассмотрения в значительной степени зависит и от объективных факторов, таких, например, как четкость разграничения полномочий и предметов ведения между структурными подразделениями исполнительного органа государственной или муниципальной власти и эффективности разделения труда между служащими. Специальными исследованиями выявлена закономерность, согласно которой «чем более правильно и четко распределены функции между подразделениями и должностными лицами, тем рациональнее пути движения корреспонденции, тем меньше лиц, при прочих равных условиях, участвуют в работе с каждым отдельным документом»658.

Основным принципом рациональной организации движения служебных документов внутри исполнительного органа публичной власти является максимальное сокращение количества инстанций, которые проходит поступающая корреспонденция, и количество лиц, участвующих в ее рассмотрении. Между тем во многих исполнительных органах государственной и муниципальной власти России укоренилась порочная практика передавать руководителю почти все поступающие документы, независимо от их содержания и степени важности. После рассмотрения документов на высшем уровне руководства все они, спускаясь по ступеням иерархической лестницы, попадают, в конечном счете, к непосредственным исполнителям. Так, например, документация, поступающая в адрес руководства министерства или ведомства РФ, в среднем проходит в процессе исполнения 10–12 инстанций, а через некоторые инстанции одни и те же документы проходят многократно (в среднем более 3 раз). В итоге документ совершает 30–45 перемещений от инстанции к инстанции.

Анализ содержания резолюций показывает, что при первом рассмотрении документа руководитель большей частью не решает вопроса по существу, а лишь дает указание своим подчиненным разобраться в том или ином вопросе, внести предложения. Иными словами руководители высшего ранга расходуют большую часть своего рабочего времени на техническую операцию – разметку документов. У них практически не остается времени на решение принципиально важных вопросов, отнесенных законодательством к компетенции руководителя.

Реальное исполнение документа начинается с изучения служащим на своем рабочем месте его содержания и существующих реквизитов, подбора необходимой информации, анализа и сопоставления данных, произведения соответствующих подсчетов. Затем определяется состав соисполнителей, ведется поиск альтернатив решения, подбирается форма документирования принятого решения, более других соответствующая содержанию документа^659.

Все документы, требующие исполнения, подлежат контролю. Предметом контроля являются три группы вопросов:

• соблюдение существа сформулированных в документе заданий или поручений руководителя;

• сроки исполнения документа;

• форма документирования принятых решений.

Контроль осуществляют руководитель исполнительного органа публичной власти, служба документационного обеспечения, ответственные исполнители и секретари структурных подразделений. Контроль исполнения организационно-распорядительных документов обычно возлагается руководителем на специальную службу, входящую в состав управления делами, канцелярию, общий отдел или специально уполномоченное лицо.

Средствами контроля могут быть систематически организованная отчетность, финансовая отчетность, просмотр детальных планов мероприятий, связанных с контролем, проверки состояния дел непосредственно на месте.

Документ считается исполненным и снимается с контроля после выполнения заданий и поручений руководителя, запросов вышестоящих организаций, сообщения результатов заинтересованным юридическим и физическим лицам или другого документированного подтверждения фактов исполнения. Результаты исполнения отмечаются на самом документе, в регистрационно-контрольной карточке и на экземпляре ответа, остающегося в исполнительном органе публичной власти.

Среди названных форм документированного контроля специалисты рекомендуют шире использовать карточный метод, при котором каждое задание, поручение, резолюция фиксируется на регистрационно-контрольной карточке, один экземпляр которой находится у исполнителя, а другой у контролера. При этом любое перемещение документа или действие над документом должно фиксироваться канцелярией и службой контроля путем внесения записей в регистрационную карточку документа^660.

Таким образом, при исполнении служебных документов возникают два информационных потока. Первый поток связан с движением самого документа:

• документ поступает в канцелярию, где принимается решение о его регистрации;

• регистрируемый документ из канцелярии передается руководителю для вынесения по нему резолюции;

• после вынесения резолюции и назначения исполнителей документ и его копии рассылаются исполнителям;

• исполненный документ списывается в дело.

Второй информационный поток замкнут на регистрационную карточку документа:

• в момент регистрации документа в его карточку вносятся реквизиты: регистрационный номер, присвоенный документу, информация о корреспондентах поступившего документа, краткое содержание документа, дата регистрации, приложения к документу и другие данные общего характера;

• факт вынесения резолюции фиксируется путем добавления в регистрационную карточку информации об авторе резолюции, текста резолюции, фамилий исполнителей документа, срока исполнения документа, назначенного автором резолюции;

• по исполнении документа в регистрационную карточку добавляются тексты отчетов исполнителей, фактический срок исполнения документа;

• списание документа в дело сопровождается добавлением в регистрационную карточку номеров (наименований) дел, в которых будут храниться оригинал и копии исполненного документа^661.

Наличие двух информационных потоков является уникальной особенностью делопроизводства в России. Оно хорошо иллюстрирует сложившийся в нашей стране порядок, когда одни служащие исполнительных органов государственной и муниципальной власти работают с документами, а другие контролируют ход исполнения документов по формальным признакам, не вникая в их содержание.

Подход к делопроизводству в органах исполнительной власти стран Запада отличается значительной самостоятельностью непосредственных исполнителей в работе с документами. На практике это выражается в том, что должностные лица, отвечающие за решение тех или иных вопросов в организации, имеют все необходимые полномочия для работы с соответствующими документами. Так, после получения документа в экспедиции или канцелярии ведомства, он будет немедленно направлен без регистрации и занесения в карточку напрямую исполнителю. Его дальнейшая судьба будет зависеть только от добросовестности исполнителя, а не контрольных органов. Вполне естественно, что подобная децентрализация работы с документами существенно упрощает организацию документооборота, но требует от служащих высокой культуры управления, строгого соблюдения исполнительской дисциплины^662.

Экспедиционная обработка исполненных и отправленных документов включает в себя сортировку, упаковку, оформление почтового отправления и сдачу в отделение связи. Она осуществляется в соответствии с действующими Правилами оказания услуг почтовой связи и должна проводиться в тот же день или не позднее следующего рабочего дня.

Заключительной стадией делопроизводства в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России является организация хранения документов в архивах. Она охватывает три этапа делопроизводства.

Первым этапом является подготовка дел к сдаче в архив. На этом этапе работники службы документационного обеспечения выполняют следующие операции:

• составляют схему классификации документов – так называемую номенклатуру дел, которая представляет собой систематизированный перечень заголовков дел, заводимых в делопроизводстве, с указанием сроков их хранения;

• осуществляют распределение исполненных документов по заведенным согласно номенклатуре делам и их систематизацию внутри дел;

• оформляют законченные дела;

• готовят описи на дела постоянного и долговременного хранения перед сдачей их в архив.

Составление номенклатуры дел, служащей основой для группировки документов в тематические комплексы (дела), является наиболее ответственным моментом в этой работе и требует от исполнителей знания конкретных вопросов деятельности исполнительного органа публичной власти и его структурных подразделений и состава образующейся в них документации. Оптимальная номенклатура дел одновременно является и весьма эффективным справочником по составу и содержанию сформированных дел.

Вторым этапом подготовки дел к сдаче в архив является проведение экспертизы ценности документов. Она позволяет отобрать для постоянного хранения в архивах России по-настоящему ценные документы и избавиться от миллионов малозначащих, второстепенных, утративших научное и практическое значение документов.

Для определения ценности документов в каждом ведомстве создается экспертная комиссия. Она строит всю свою работу на основании Положения о постоянно действующей комиссии, которое утверждается руководителем. В комиссию подбираются специалисты, хорошо знающие функции и структуру своего исполнительного органа публичной власти, систему документационного обеспечения – состав и содержание всей совокупности документов. Наряду с другими квалифицированными сотрудниками в нее обязательно включают:

• должностное лицо, ответственное за документационное обеспечение;

• должностное лицо, ответственное за архив;

• специалистов по научной, технической, учебной, производственной и другим видам служебной документации;

• специалиста по обеспечению защиты информации.

Председателем экспертной комиссии, как правило, назначается один из заместителей руководителя ведомства.

Комиссия проводит экспертизу на основе общих критериев оценки происхождения, содержания и внешних особенностей документов. Определяющими критериями происхождения документов являются место и роль ведомства в системе органов государственной власти и органов местного самоуправления, политическая и социальная значимость его деятельности, популярность руководителя и неформальных лидеров в России и регионе, время и место создания документов. Критериями оценки содержания документов выступают значимость зафиксированных в них событий, явлений и фактов, ценность служебной информации, ее повторяемость в других документах, целевое назначение, вид и разновидность конкретного документа. Критериями оценки внешних особенностей документа считаются его юридическая достоверность, стилистические особенности передачи текста, материальная основа носителя информации, способы передачи сведений и т. п. Эти критерии, разработанные для экспертизы ценности документов в архивах России, применяются и для оценки документов в делопроизводстве исполнительных органов государственной и муниципальной власти России^663.

Результаты экспертизы документов оформляются протоколами заседаний комиссии, которые утверждаются руководителем учреждения. На основе решений экспертной комиссии особо ценные документы передаются на постоянное хранение в архив, а остальные по истечении сроков хранения подлежат утилизации, уничтожению. Тем самым архивы освобождаются от ненужных документов, научно-техническая обработка и хранение которых требует огромных финансовых расходов и специальных помещений.

Как показывает практика работы экспертных комиссий, на постоянное хранение отбираются документы, которые наиболее полно отражают деятельность исполнительного органа публичной власти или имеют большое практическое значение. Эти документы можно подразделить на следующие группы:

• законы и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, уставы муниципальных образований;

• организационная документация – уставы и положения об органах государственной власти и органах местного самоуправления и их структурных подразделениях, штатные расписания, должностные инструкции, материалы об организации, реорганизации и изменении подведомственных структур;

• распорядительная документация – приказы, инструкции, распоряжения, протоколы заседаний коллегиальных органов, межведомственных совещаний, конференций и т. п.;

• плановая, отчетная и финансовая документация – планы работы коллегиальных органов, материалы проверок и ревизий, справки о выполнении важных заданий и поручений руководителя, реализации управленческих решений;

• документы, содержащие значимую информацию для развития науки, техники, производства, устанавливающие новизну поставленных задач и предложенных решений, приоритетность авторства, экономическую эффективность, социальную значимость, комплексность и полноту изложения сути проблемы или управленческой ситуации.

Все документы исполнительных органов государственной и муниципальной власти России, отнесенные к перечисленным группам, передаются в архивы для долговременного и постоянного хранения. Архивы обязаны обеспечить учет документов, их физическую сохранность и установленный порядок использования. Нельзя забывать, что прошлое, хранящееся в архивах памяти, есть часть настоящего.

10.4. Особенности работы государственных и муниципальных служащих с недокументированными предметами управленческого труда

Никто не стал бы вас слушать, если бы

не рассчитывал сам вставить словечко.

Э. Хау

Предметами управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России наряду с документами служат также устные задания и поручения руководителя, его деловые беседы с подчиненными, беседы с посетителями во время приемов по личным вопросам, телефонные переговоры, выступления на совещаниях и конференциях. Работа служащих с недокументированными предметами управленческого труда отличается некоторыми специфическими особенностями, обусловленными культурой устной речи, свойствами и навыками восприятия информации, ее практической значимостью, оперативностью принятия управленческих решений.

Устные задания и поручения руководителя своим подчиненным должны быть сформулированы с предельной точностью. Неправильно выбранное слово может исказить их смысл, создать возможность двоякого толкования либо может придать нежелательную стилистическую окрашенность. При малейшем сомнении служащий должен, не стесняясь, переспросить руководителя и таким путем уточнить смысл устного задания или поручения.

Деловые беседы с подчиненными в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России являются главной формой поддержания служебных отношений в трудовом коллективе. Основной целью бесед выступает обмен служебной информацией, решение конкретной проблемы. Поскольку беседу не всегда можно повторить, важно полностью использовать предоставленную возможность для сбора информации, особенно если в ней участвуют различные специалисты и руководители структурных подразделений учреждения. В связи с важностью деловых бесед в научной организации управленческого труда в специальной литературе детально разработана методика их проведения^664.

Деловая беседа руководителя с подчиненными состоит из пяти фаз: 1) начало беседы; 2) передача служебной информации; 3) аргументирование собственной позиции; 4) опровержение доводов собеседника; 5) принятие управленческого решения. При этом следует иметь в виду, что не всегда удается придерживаться стратегии и тактики проведения беседы. Иногда приходится сознательно ломать структуру беседы, изменять последовательность фаз или даже опускать отдельные из них^665.

Задачи первой фазы беседы заключаются в установлении контакта руководителя с подчиненными, в создании благоприятной для беседы атмосферы, привлечении внимания к обсуждаемой проблеме, в побуждении интереса к предмету разговора. Опыт проведения бесед показывает, что подчиненные обычно более внимательно слушают именно начало делового разговора – часто из любопытства, ожидания чего-то нового, для снятия напряжения, возникающего в начале беседы. Поэтому первые фразы беседы должны быть значительными, свидетельствующими о высоком профессионализме руководителя, которые способны настроить собеседников на серьезное обсуждение возникшей проблемы.

Кардинальной фазой любой деловой беседы является передача служебной информации. Ее эффективность в значительной степени зависит от соблюдения собеседниками следующих правил поддержания разговора:

• при передаче служебной информации стремиться к объективности, достоверности и глубине описания проблемы;

• увязывать в разговоре факты и детали, избегать двусмысленности, путаницы, недосказанности;

• максимально использовать в беседе наглядные примеры, общеизвестные ассоциации и параллели, снижающие абстрактность изложения;

• повысить интенсивность беседы по мере приближения к ее концу, уделив при этом особое внимание ключевым вопросам;

• изредка повторять основные положения и мысли разговора, чтобы собеседники могли воспринять информацию в полном объеме;

• высказывать новые идеи, демонстрировать оригинальную увязку деталей и фактов и тем самым держать в напряжении собеседников;

• чередовать эпизоды напряженного разговора, когда от собеседников требуется максимальная концентрация внимания, с относительно спокойными, которые используются для передышки и закрепления мыслей и ассоциаций у собеседников;

• подавать информацию в укрупненном плане, чтобы, уточняя в процессе разговора детали, привлечь к обсуждению проблемы всех собеседников, заставить их заниматься напряженным умственным трудом;

• использовать юмор и даже в какой-то мере иронию, чтобы поднять моральный дух слушателей, их готовность к восприятию новой, сложной информации^666.

Аргументирование собственной позиции заключается в акцентировании внимания собеседников на спорных вопросах, в поисках и приведении в ходе разговора дополнительных доказательств правоты своей точки зрения. Причем все аргументы в поддержку собственной позиции должны быть яркими и убедительными, не производить впечатления старых и избитых, «потертых как рукава».

При опровержении доводов собеседника доказывается не истинность своего суждения, а ошибочность аргументов оппонентов. В этом случае недопустимо переносить центр тяжести с предмета спора на обсуждение персональных качеств собеседников, когда вспоминаются их прошлые ошибки, некомпетентность или сомнительное поведение в сложной ситуации. Недобросовестность такого метода ведения беседы совершенно очевидна и не способствует получению доброкачественной информации^667.

Когда время деловой беседы подходит к концу, руководителю следует воспользоваться знаменитым принципом дидактического менеджмента Э. С. Гроува «Задай еще один вопрос!» Если руководителю кажется, что собеседники сказали все, что хотели по поводу какого-нибудь предмета обсуждения, ему надо задать еще один вопрос. Руководителю необходимо стараться непрерывно поддерживать исходящий поток мыслей, ставя перед собеседниками вопросы до тех пор, пока они не почувствуют удовлетворения от того, что добрались до самой сути проблемы^668.

Управленческие решения по итогам бесед принимаются далеко не всегда, однако их участники получают информацию для размышлений и последующих действий. Тем не менее решением обычно заканчиваются беседы при поступлении граждан на государственную или муниципальную службу, при проведении конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестации служащих, повышении их в должности, увольнении в отставку, ведении деловых переговоров и т. п.

Деловые беседы в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России оцениваются с помощью разных критериев. Одним из них является эффективность проведения бесед. Известный польский психолог и исследователь различных форм общения людей Е. Мелибруда считает, что эффективность беседы выражает степень совпадения передачи служебной информации всем ее участникам с тем намерением, чтобы ее правильно поняли и адекватно восприняли. Если удалось передать информацию без серьезных искажений, то цель беседы можно считать достигнутой^669.

Беседы по телефону на дальние расстояния в качестве замены деловых встреч уже давно стали необходимы, потому что многие ведомства теперь географически разбросаны по огромной территории России. И они могут дать неплохой эффект при сборе ценной информации, необходимой для принятия оптимального управленческого решения. Однако служебные разговоры по телефону должны тщательно фильтроваться секретарем руководителя, оцениваться с точки зрения важности сообщаемой информации и ее срочности. С этой целью секретарю приемной необходимо:

• точно знать круг лиц и организаций, с которыми необходимо соединять руководителя для телефонного разговора;

• уметь выделить вопросы, действительно относящиеся к компетенции данного руководителя и других должностных лиц;

• отсылать абонента к тому работнику, который может решить вопрос по существу^670.

Беседы руководителя с посетителями на личном приеме представляют собой целенаправленную, с заранее планируемым эффектом форму сбора недокументированной информации по широкому кругу вопросов и принятия на ее основе оптимальных решений по реализации социально значимых предложений граждан, удовлетворению их жалоб и заявлений. Удобство беседы заключается в том, что руководитель или его заместитель, благодаря эффекту обратной связи, может реагировать на высказывания посетителя в соответствии с конкретными условиями протекания разговора, уточнять некоторые вопросы, учитывать речевые и вербальные средства общения. В процессе беседы можно попросить посетителя кратко изложить содержание информации по интересующему его вопросу, попытаться вскрыть причину возникновения проблемы, сделать необходимые пояснения и привести наглядные примеры, иллюстрирующие возникшую ситуацию.

Однако эффективность беседы руководителя с посетителями на личном приеме зависит от обоюдного желания сторон получить объективную информацию по интересующему гражданина вопросу и быстро найти правильное решение проблемы. Тем не менее на приеме часто приходится наблюдать, что руководитель не воспринимает слова собеседника, занят своими мыслями, воспоминаниями, то есть он просто не слышит того, что ему говорят. При внутреннем убеждении типа «я и так знаю, что ты мне скажешь» руководитель отгораживается от информации, которая представляет большой интерес как недокументированный предмет управленческого труда. Но с позиции НОУТ он должен проявлять к каждому посетителю свое расположение, теплоту и доброжелательность, искреннее желание решить его личный вопрос, оказать посильную помощь. Вместо нелепых утешений, наподобие «сильно не расстраивайтесь, бывает и похуже», руководителю необходимо ставить свои вопросы, давать определения и оценки ситуации таким образом, чтобы они косвенно приглашали собеседника высказать свое мнение по обсуждаемой теме. Руководителю запрещено правилами служебного этикета формулировать неоднозначно свои мысли, чтобы в случае необходимости можно было отказаться от своих слов и обещаний.

В то же время на личных приемах нельзя позволять посетителям подменять деловые беседы монологами обиженных на власть людей. В такой обстановке посетители неверно воспринимают смысл высказываний руководителя исполнительного органа публичной власти, а также нередко приписывают ему намерения, которых он вообще не упоминал в деловой беседе. Да и сами они часто не говорят того, что думают и чего на самом деле хотят^671.

Практика проведения приемов по личным вопросам в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России показывает, что при соблюдении этих простейших требований можно получить достоверную и качественную информацию о сути общественной или личной проблемы, принять непосредственно на месте управленческое решение, удовлетворить жалобу или заявление посетителя.

Выступления служащих и приглашенных лиц на аппаратных совещаниях, заседаниях коллегии и конференциях всегда содержат информацию, которая может стать основой для принятия руководителем оптимального решения либо для корректировки и отмены уже принятого акта управления. Коллегиальные формы работы исполнительных органов государственной и муниципальной власти создают атмосферу для более детального, всестороннего, с учетом различных точек зрения, обсуждения вопросов, более глубокого уяснения их существа, что неизбежно приводит к увеличению объема служебной информации, порождает определенные трудности в ее сборе, переработке и использовании. При многообразии взглядов, принципиальных разногласиях и неизбежных компромиссах по обсуждаемым вопросам, руководителю необходимо установить достоверность недокументированной информации, ее целевую определенность, связь с функциями управления, совместимость информации, представленной в разных выступлениях, наличие потоков первичной и вторичной информации, существование разнообразных информационных барьеров. В процессе аналитической работы проверяется новизна информации, возможность ее искажения в устных выступлениях, пригодность для переработки, хранения и дальнейшего использования. Ни в коем случае нельзя упускать информацию о различных альтернативах урегулирования проблемной ситуации, в числе которых может быть и оптимальное управленческое решение.

Таким образом, в деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России широко используются недокументированные предметы управленческого труда. Многолетний опыт работы с ними свидетельствует, что информационное обеспечение управленческой деятельности с помощью недокументированных источников намного сложнее, чем с помощью документов на материальном носителе. Для соединения в едином процессе управленческого труда, целесообразной деятельности служащих, недокументированных предметов труда и средств техники управления необходимо опираться на знание таких дисциплин, как информатика, юриспруденция, социальная психология, риторика, государственное и муниципальное управление, социология. Но даже они не способны заменить практические навыки делового общения, которые формируются годами в процессе прохождения государственной и муниципальной службы в Российской Федерации.

Вопросы для самоконтроля

1. Что представляют собой предметы управленческого труда?

2. На какие виды подразделяются предметы управленческого труда?

3. Какие акты органов государственной власти и органов местного самоуправления составляют законодательную и нормативную базу совершенствования предметов управленческого труда?

4. Какие требования НОУТ предъявляются к организации делопроизводства в исполнительных органах государственной и муниципальной власти?

5. В чем заключается языковая культура делопроизводства?

6. Как в науке понимается рационализация и унификация делопроизводства?

7. Как осуществляется контроль за исполнением документов в органах государственной власти и органах местного самоуправления?

8. В чем проявляются особенности работы государственных и муниципальных служащих с недокументированными предметами управленческого труда?

9. Какими особенностями отличается экспертиза документов в исполнительных органах государственной и муниципальной власти?

Глава ХI

ТЕХНИКА УПРАВЛЕНИЯ В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

11.1. Понятие и основные виды техники управления

Техника совершенствуется – и, в конце концов,

человек сможет обойтись без себя.

С. Ленц

Техника управления – это средства труда государственных и муниципальных служащих, с помощью которых они изменяют предметы управленческого труда, приспосабливая их для эффективного осуществления управленческих функций. Этим понятием обозначается комплекс технических средств для получения информации, подготовки документов, их копирования, обработки, хранения и автоматического поиска, для чертежных работ и счетных операций, внутриучрежденческой и внешней связи, используемых в целях механизации и автоматизации управленческих и инженерно-технических работ. В литературе по информатике их принято называть средствами оргтехники^672.

Средства оргтехники специалисты классифицируют по самым разным основаниям^673. Однако наиболее удачной, на наш взгляд, является их классификация в зависимости от такого объективного критерия, как установленные кибернетикой этапы преобразования информации. На основе этого критерия Г. Х. Попов выделил применительно к сфере управления пять групп средств оргтехники:

• средства для получения и отображения информации;

• средства фиксации и хранения информации;

• средства копирования и размножения информации;

• средства связи;

• средства логической обработки информации (вычислительные машины)674.

Фундаментом управленческой деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России служит первичная информация. Она зарождается в узловых точках общественного производства и социально-культурного строительства и отражает различные стороны жизни общества и государства^675. С содержательной стороны информация представляет собой сведения об экономическом, демографическом, социальном и экологическом положении России, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Сбор первичной информации по праву считается наиболее трудоемким и практически не поддающимся механизации процессом. Здесь, как и много лет назад, применяются различные измерительные приборы, регистраторы производства, средства непосредственного и дистанционного наблюдения, автоматического контроля.

Способами сбора первичной информации являются:

• всероссийская перепись населения;

• государственный учет миграционных потоков, перемещения людей, совершения ими различных операций, проявления политической и социальной активности;

• учет материальных и информационных ресурсов;

• мониторинг окружающей природной среды;

• конкретно-социологические исследования.

Первичная информация наиболее достоверно отражает социально-экономические и общественно-политические процессы в стране. Без нее практически невозможно представить подготовку и принятие управленческих решений на различных иерархических уровнях государственного и муниципального управления. Потребность в первичной информации испытывают не только органы государственной власти и органы местного самоуправления, но и руководители предприятий и организаций, ученые, средства массовой информации.

Для длительного хранения и дальнейшего использования первичная информация должна быть, прежде всего, надежно зафиксирована. В этих целях применяются ручные пишущие средства, стандартные механические и электромеханические пишущие машины со строковым дисплеем или без него, стандартные электронные пишущие машины с речевым вводом информации на печать, диктофонная техника, печатающие устройства персональных компьютеров и графопостроители^676.

В состав ручных пишущих средств входят карандаши и ручки простые, карандаши механические, автоматические и шариковые ручки. Как технические средства, они характеризуются простотой конструкции и невысокой производительностью труда. Тем не менее они еще долго будут использоваться в работе государственных и муниципальных служащих России, поскольку многие документы в соответствии с действующим законодательством должны оформляться только рукописным способом. К числу таких документов относятся: автобиография, заявление, анкета, личный листок по учету кадров, расписка, табель учета рабочего времени, отчеты о командировках, некоторые финансовые документы.

Все виды пишущих машин работают по принципу последовательного нанесения на бумагу отдельных знаков. К ним предъявляются такие общие требования, как обеспечение высокой производительности труда при минимальных затратах, высокое качество изготавливаемых документов, надежность в работе.

Канцелярские механические пишущие машины предназначены для печатания различных текстовых, цифровых и табличных материалов. Среди отечественных пишущих машин наилучшим образом зарекомендовала себя в эксплуатации машина «Уфа-М» (ПК-410-01). Она может работать с одноцветной и двухцветной лентой, обеспечивая автоматическое передвижение и переключение красящей ленты.

Канцелярские электромеханические пишущие машины являются более совершенными по сравнению с механическими. Они снабжены электроприводом клавишной печати, пропуска и возврата каретки, перевода строк, переключения регистра, обратного хода каретки на шаг, набора и гашения единичных стопоров табулятора. Машины имеют терморегулятор, который защищает их от перегрева и автоматически отключает электродвигатель. В числе отечественных можно назвать пишущую электромеханическую машину «Янтарь-С» (ПЭК-433–07).

Электронные пишущие машины относятся к новому поколению пишущей техники и кроме печати выполняют различные функции редактирования текстов: автоматическое исправление ошибочно набранного текста; автоматическое написание чисел в соответствии с десятичной разрядностью; печать текста с одновременным его запоминанием; автоматическая печать текстов, занесенных в память; выделение определенных фрагментов текста с помощью теневой, жирной и экономной печати; печатание текстов различными шрифтами и т. п. Такого типа автоматы используются в централизованных машинописных бюро исполнительных органов государственной и муниципальной власти России. В отечественной практике широко представлены электронные машины «Роботрон СМ» (6908.04).

Пишущие автоматы представляют собой сложные агрегированные комплексы электромеханических и электронных устройств, предназначенных для автоматизации процесса составления, редактирования и изготовления текстовых и табличных документов. Они включают в себя быстродействующие печатающие устройства, различные запоминающие устройства, дисплей, микропроцессоры и иные технические приспособления. Функциональные возможности пишущих автоматов значительно шире, чем у электронных пишущих машин. В настоящее время наиболее эффективными являются пишущие автоматы: «Оргтекст Д», «Оптима 528», «Роботрон 6908» и «Флексорайтер 2301».

Пишущие автоматы приобрели большое значение в связи с интенсивным развитием вычислительной техники и созданием автоматизированных систем управления. В таких системах автомат обеспечивает подготовку информации для ввода в ЭВМ.

Диктофоны представляют собой технические устройства для фиксации служебной информации, которая доводится до исполнителей в форме устной речи. Они приспособлены для записи и воспроизведения человеческой речи со всеми ее грамматическими и стилистическими особенностями. С их помощью значительно легче составлять доклады и выступления для коллегий и деловых совещаний, готовить проекты приказов и служебных записок, писем и другой документации. Они являются незаменимыми средствами фиксации хода совещаний, содержания устных выступлений, деловых переговоров.

Применение в учреждении диктофонов позволяет обходиться без стенографисток, значительно экономить время специалистов и технических работников, так как не надо составлять черновик документа и заниматься расшифровкой почерка. Воспроизведение записи устной речи можно осуществлять с замедлением, в удобном темпе, что повышает качество ее расшифровки.

При соединении диктофона со стандартной электронной пишущей машиной получается автомат с речевым вводом информации на печать. Эти автоматы широко используются в практике делопроизводства зарубежных стран^677.

Принтер – самое распространенное периферийное устройство персонального компьютера (ПК), позволяющее получать твердую копию выходных данных служебной информации.

Многочисленное семейство принтеров делится в зависимости от способа нанесения печати на бумагу на три вида: матричные, струйные и лазерные. Среди них наиболее современными считаются лазерные принтеры. В процессе работы они используют лучи лазерного света и системы оптических компонентов, чтобы гравировать изображения на барабане фотопроводника, с которого их переносят через электростатическое фотокопирование на бумагу. Затем лист бумаги пропускается через красящую смесь (тонер), представляющую собой мелкий порошок. Засвеченные лазерным лучом участки выбирают красящую смесь, которая вплавляется в бумагу под воздействием тепла. По принципу своей работы лазерные принтеры напоминают фотокопировальные аппараты^678.

Лазерные принтеры обеспечивают высокое качество печати, не уступающее, а во многих случаях и превосходящее полиграфическое. Они отличаются также высокой скоростью печати, которая измеряется в страницах в минуту. Наиболее популярными в нашей стране являются принтеры «Canon-S 600», «Epson Stylus Color-1160» и «HP Deskjet-122 °C».

Появление технических устройств для фиксации различной графической информации плоттеров (графопостроителей) было естественным следствием развития и широкого внедрения в различные сферы деятельности систем автоматизированного проектирования. С их помощью легко получить комплект конструкторской, технологической и технической документации, в содержании которой наряду с различными графическими материалами (чертежи, схемы, графики, диаграммы и т. п.) находит свое выражение текстовая и табличная информация^679. В исполнительных органах государственной и муниципальной власти России они используются в основном для разработки проектов отраслевых и комплексных программ экономического и социального развития страны, отдельных регионов и наиболее крупных муниципальных образований.

Для фиксации служебной информации оперативного использования применяется персональный «беспроводной ударопрочный» ежедневник. В него удобно заносить задания и поручения своего непосредственного руководителя, фиксировать установленные сроки их исполнения, определять наиболее эффективные формы контроля.

В целях оперативного обеспечения информацией процесса управления применяются технические средства копирования и размножения служебных документов. Они позволяют тиражировать документы в количестве от нескольких единиц до десятков, сотен и даже тысяч экземпляров.

Для копирования документов используются ксероксы различных моделей, в основе которых лежит технология ксерографии. Современные ксероксы снабжены устройствами автоматической подачи бумаги, определения размера оригинала и автоматического выбора соответствующего формата для изготовления копии. Конструкции некоторых ксероксов предусматривают установку специального технического устройства для автоматической подачи оригиналов и сортирующего устройства для подбора копий по комплектам.

Если в крупных ведомствах требуется изготовление печатной продукции большими тиражами (до 10 тыс. экз.), то рекомендуется приобретать высококачественные цветные ксероксы, снабженные сенсорным монитором и встроенной микро-ЭВМ. В них, помимо всего прочего, предусмотрены функции редактирования цветных изображений, автоматического скрепления копий документов в брошюры^680.

Однако все современные ксероксы способны лишь воспроизвести копию документа, уменьшив или увеличив ее по сравнению с оригиналом. Поэтому крупнейшие мировые производители уже объявили, что они прекращают производство аналоговых ксероксов и полностью переходят на цифровые технологии.

Ксероксы нового поколения выполняют три функции: копирование, сканирование и распечатывание документа.

Сканер считывает изображение с листа бумаги и преобразует его в цифровую информацию, то есть превращает в текстовый файл, который можно при желании обработать на компьютере. Полученные данные попадают на распечатывающее устройство – принтер, который и выдает необходимое число копий документа.

Таким образом, цифровые ксероксы имеют ряд серьезных преимуществ по сравнению с обычными аппаратами. Они позволяют осуществлять обработку изображения, приспособлены для выполнения нескольких функций, отличаются высокой надежностью, а следовательно, и более низкой стоимостью обслуживания^681.

По своим техническим данным к ксероксам тесно примыкают ризографы. Они представляют собой разновидность копировально-множительной техники, совмещающую традиционную трафаретную печать с современными цифровыми методами изготовления и обработки электронных документов. Подключив ризограф к компьютеру через параллельный порт, его можно использовать для оперативного создания, редактирования и размножения любых полиграфических изданий^682.

Для массового размножения документов в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России создаются собственные типографии. Так, в типографии Управления делами Правительства Омской области представлены технические средства размножения документов 23 наименований. В их числе имеются тигельная и плоскопечатная машина, дуплопечатная машина, бумагорезальная и переплетная машины, техническое оборудование для отделки готовой продукции.

Повышение надежности информационного обеспечения процесса управления в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России требует широкого использования как традиционных, так и новейших средств связи. Для передачи информации, зафиксированной в документах, предназначена обычная почта, а также различные технические системы пересылки документов внутри учреждения (пневмопочта, гравитационная почта, электромагнитные и грейферные транспортеры).

Для быстрой и качественной отправки писем по почте во многих исполнительных органах государственной и муниципальной власти России используются электронные весы, определяющие почтовый тариф, франкировальные машины, автоматические открыватели конвертов, машины для нанесения факсимильной подписи и печати, нумераторы, датеры и регистраторы документов.

Электронные весы «WEDO PS-5000», выпускаемые в Германии, автоматически определяют почтовый тариф для всех видов почтовых отправлений, включая письма и бандероли, отправляемые в населенные пункты как России, так и зарубежных стран. Они легко перенастраиваются при изменении почтового тарифа.

Франкировальные машины наносят на конверт красочные оттиски почтовой марки, календарного клише и обратного адреса учреждения. Электронная машина «Smile B 220/F 314», производимая в Швейцарии, обеспечивает автоматическую подачу конвертов и краски. Ее рекомендуется приобретать при отправках от 1000 до 5000 писем в день. В других случаях лучше приобретать франкировальные машины меньшей мощности.

В исполнительных органах государственной и муниципальной власти России часто используются машины для упаковки писем. Несмотря на многообразие видов упаковочных машин, все они предназначены для выполнения нескольких канцелярских функций. Машины автоматически складывают документы в стопки, аккуратно упаковывают их в конверты, прочно заклеивают.

На сходных принципах работают нумераторы, датеры и регистраторы служебных документов. Они автоматически наносят на документы оттиск штампа с названием организации, номером, текущей датой и временем. Все они приспособлены для автоматического изменения номера, даты и времени регистрации документа.

Передача оперативной информации на большие расстояния осуществляется с помощью средств электросвязи. На современном этапе наряду с традиционными средствами электросвязи (телефон и телеграф) в деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России широко используется и факсимильный аппарат, состоящий из телефона, автоответчика и факса.

Телефон факсимильного аппарата практически ничем не отличается от обычного телефона. Но он дает возможность пользоваться сокращенным набором номера, прослушивать разговор, не снимая трубки, беседовать с абонентом, находясь на значительном расстоянии от аппарата. Все это позволяет экономить рабочее время государственных и муниципальных служащих.

Автоответчик предназначен для записи на микрокассету и последующего воспроизведения информации абонента, позвонившего по телефону в отсутствие служащего. Если же автоответчик снабдить дополнительными техническими устройствами, то он может передавать записанные сообщения по заранее заданному номеру, надежно обеспечивать защиту конфиденциальной информации от нежелательного прослушивания.

Факс включает сканер для считывания документа, модем, передающий и принимающий сообщения через телефонную линию, и принтер для печати документов. С его помощью можно передать задокументированную информацию на любые расстояния^683.

В конце прошлого века в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России служащие стали пользоваться сотовыми (мобильными) радиотелефонами для поддержания постоянного контакта с абонентами. В отличие от систем радиотелефонной связи предыдущих поколений, в сотовой сети разговор можно продолжить и тогда, когда абонент перемещается из одной зоны обслуживания базовой станции («соты») в другую. Сотовый телефон открыл возможность получать сообщения непосредственно служащему, независимо от его нахождения на рабочем месте, жестко ограниченному во времени и пространстве.

Сотовый телефон представляет собой функционально законченное устройство, содержащее все элементы компьютера, в том числе процессор, память, устройства ввода данных, устройства вывода данных, коммуникационное оборудование. При таком оснащении он обеспечивает доступ не только к телефонам всех абонентов, но и к различным локальным и глобальным сетям. Тем самым стало возможным общаться не только с людьми, но и с различными базами данных и знаний^684.

Получение разнообразной информации с помощью сотового телефона обеспечивается как в форме голосовых, так и электронных услуг – когда различные сведения появляются на дисплее. Последние годы все операторы отмечают стремительный рост пользования электронными услугами, которые уже теперь составляют более 90 % от общего количества услуг. Телефон с каждым днем становится все более эффективным средством скоростного доступа в Интернет прямо из своего служебного кабинета^685.

В исполнительных органах государственной и муниципальной власти России начал использоваться, хотя и значительно реже, чем другие электронные средства связи, Интернет. Система Интернет представляет собой глобальную компьютерную сеть, использующую единый язык доступа к информационно-вычислительным ресурсам. Она подобна международной телефонной сети, существенно использует ее сетевые ресурсы и организована в единую всемирную сеть, в первую очередь информационных ресурсов.

Доступ к информации в глобальной сети осуществляется через специальные протоколы, программы, компьютеры – серверы. Эти компоненты, собранные вместе для обеспечения одной из услуг Интернета, называются серверами сети, а также услугами, ресурсами или службами. Они позволяют работать с распределенными базами данных, обмениваться письмами с помощью электронной почты, проводить телеконференции, беседовать в реальном масштабе времени, пересылать файлы, то есть наборы взаимосвязанных данных^686.

В настоящее время в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России Интернет используется главным образом для размещения Web-страниц о комплексном развитии территории или отдельных отраслей и сфер экономического и социально-культурного строительства, о политически значимых событиях. Каждая страница – это обычно комбинированный документ, который может содержать текст, графические иллюстрации, мультимедийные и другие вставные объекты. Наряду с этим служащие начали осваивать Интернет для голосовой и телевизионной конференц-связи и других форм общения, которые позволяют им работать совместно с разными людьми и на любом расстоянии^687.

Совсем недавно западные компании объявили о предоставлении нового вида информационных услуг – доступ в Интернет с помощью радио. Новая технология позволяет передавать электронный сигнал не по проводам, а по радиоволнам, так что каждому желающему попасть в Сеть будет достаточно компьютера и радиомодема с антенной. Эта услуга представляет большой интерес для исполнительных органов государственной и муниципальной власти России, в административных зданиях которых существует, мягко говоря, недостаток проводных коммуникаций^688.

Наиболее часто используемый инструмент в сети Интернет – электронная почта. Она предназначена для обмена письменными сообщениями между отдельными лицами или группами лиц, часто географически разделенных большими расстояниями. При этом адресату поступает не оригинал письма, а лишь его электронная копия.

Сообщения электронной почты обычно посылаются и принимаются почтовыми серверами-компьютерами, которые специализированы для обработки и отправления электронной почты. Как только сервер получил сообщение, он направляет его на компьютер, которому электронная почта адресована. В отличие от обычной почты, время доставки электронной почты даже в самые удаленные уголки земного шара оценивается всего несколькими минутами^689.

По прогнозам специалистов, примерно через полгода появится беспроводная электронная почта для передачи и приема серьезного потока служебной информации. Она представляет собой оптимальную комбинацию карманного компьютера, телефона, электронной почты и цифрового секретаря^690.

Средства логической обработки информации (вычислительные машины) представлены в основном ЭВМ четвертого поколения, построенными на интегральных микросхемах^691. В зависимости от своего функционального назначения они подразделяются на большие ЭВМ, мини-ЭВМ, микро-ЭВМ и персональные компьютеры. В тесном взаимодействии с другими техническими устройствами и программами, предназначенными для обслуживания одного рабочего участка, они образуют вычислительные системы, которые не только хранят соответствующую информацию, но и выполняют почти все операции по ее обработке.

В зависимости от объема информации и финансовых возможностей приобретаются соответствующие ЭВМ. Вполне естественно, что большие ЭВМ целесообразно приобретать для обслуживания очень крупных учреждений или даже целых отраслей народного хозяйства. На базе таких суперкомпьютеров создаются вычислительные центры, включающие в себя несколько отделов или групп. В других государственных и муниципальных учреждениях России преобладают микро-ЭВМ и персональные компьютеры, которые используются в качестве важнейшего источника служебной информации^692.

С помощью вычислительных систем исполнительные органы государственной и муниципальной власти России обрабатывают самостоятельно собираемую информацию, усовершенствуют уже имеющуюся информацию, используют в целях принятия оптимальных управленческих решений покупаемую информацию. В результате формируются базы данных, в которых хранятся не только определенные сведения, но и методы (программный код), способные обеспечить взаимодействие с потребителем или с другими программно-аппаратными комплексами. Информация в базе данных группируется по предметным областям, что значительно упрощает технологию ее использования и в конечном счете повышает эффективность управленческого труда.

В ноябре 2002 года в продажу поступили первые партии планшетных компьютеров, которые дают возможность совмещать (чередовать) рукописный ввод информации с работой на обычной клавиатуре. Они станут эффективным средством работы на всех деловых совещаниях. На его экране можно быстро написать любую фразу или нарисовать график, что для занятого человека намного проще, чем возиться с компьютерной клавиатурой^693.

Наряду с созданием в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России собственных банков данных служащие активно осваивают современные технологии поиска и использования статистической и правовой информации из хранилищ сторонних организаций. Особым вниманием пользуется Российская автоматизированная система информации о нормативных правовых актах (РАСИНА), справочные правовые системы семейства «КонсультантПлюс», информационно-правовая система «Кодекс», универсальная система поддержки правоприменения «Гарант», информационно-поисковая система «Договор» и ряд других систем. Они содержат тексты законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и некоторых зарубежных стран, сгруппированных по предметным областям, образцы практически всех договоров и соглашений, которые используются в настоящее время в экономико-правовых отношениях. По своему устройству они являются достаточно гибкими и легко управляемыми системами, с помощью которых служащие могут получать доброкачественную информацию о состоянии и динамике действующего законодательства, о развитии договорно-правовых отношений, организовать учет законов и других правовых документов, контролировать их исполнение в процессе осуществления управленческих функций^694.

Важным шагом в направлении совершенствования техники управления в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России специалисты считают внедрение в их деятельность систем автоматизации делопроизводства.

Одной из первых автоматизированных систем делопроизводства стала система «Дело», хорошо зарекомендовавшая себя в сфере бизнеса. Она обеспечивает управление движением документов на всех стадиях делопроизводства, начиная от приема или создания документа до передачи его в архив или уничтожения^695. Как показывает опыт, отлаженную систему легко адаптировать применительно к делопроизводству в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России, что позволит более полно реализовать в работе служащих принципы экономии времени, живого и овеществленного труда.

11.2. Принципы технического оснащения исполнительных органов государственной и муниципальной власти

Знание некоторых принципов легко

возместит незнание некоторых фактов.

К. Гельвеций

При решении задач технического оснащения исполнительных органов государственной и муниципальной власти России целесообразно руководствоваться некоторыми общими принципами, определяющими правильный подход к приобретению и внедрению в их деятельность различных средств оргтехники. Прежде всего следует иметь в виду, что приобретение и использование средств оргтехники не самоцель, а лишь один из способов решения задачи повышения оперативности и снижения трудоемкости работ по сбору, хранению, переработке и использованию служебной информации. Учитывая высокую стоимость новейших средств оргтехники, необходимо осуществлять их закупку на основе предварительного технико-экономического анализа и фактических потребностей в тех или иных технических устройствах, а также реальную возможность их эффективного использования в процессе осуществления управленческого труда.

Исходным началом технического оснащения исполнительных органов государственной и муниципальной власти России служит принцип: выбор средств оргтехники определяется объемом обрабатываемой информации^696. При незначительном объеме информации следует ограничиваться традиционными средствами оргтехники, а не закупать дорогостоящее современное оборудование, которое по объективным причинам будет простаивать и лишь повышать материальные и финансовые затраты на управление. Однако при нарастании существенных противоречий между объемом служебной информации и реальными возможностями ее обработки с помощью традиционных средств оргтехники в системе управления «человек-человек», нельзя затягивать решение вопроса об оснащении учреждения новейшими средствами управленческого труда^697.

Вторым важнейшим принципом технического оснащения исполнительных органов государственной и муниципальной власти России является принцип осознания цели приобретения и использования разнообразных средств оргтехники^698. Если ставится цель «максимально механизировать или автоматизировать все процедуры технологического процесса обработки документов в учреждении», то основное внимание будет уделяться внедрению в делопроизводство компьютеров и специальных прикладных программ создания электронных версий документов, их шаблонных заготовок. Совершенно другим будет подход к закупке средств оргтехники, если преследуется цель «создать в учреждении информационно-управляющую систему», специально ориентированную на повышение эффективности управления материальными и финансовыми ресурсами в разрезе территории или отрасли^699.

Научное внедрение средств оргтехники в деятельность исполнительных органов государственной и муниципальной власти России требует строгого соблюдения последовательности в проводимой работе. Во-первых, необходимо четко сформулировать цель технического оснащения ведомства; во-вторых, рассмотреть все возможные варианты достижения этой цели; в-третьих, выбрать оптимальный вариант. Затем следует определить, какие при заданной цели и оптимальном варианте ее достижения возможны средства оргтехники, и лишь после этого решить вопрос о закупке недорогих, но достаточно эффективных средств управленческого труда.

Третьим принципом технического оснащения исполнительных органов государственной и муниципальной власти России является системный подход к механизации и автоматизации сбора, переработки, хранения и использования служебной информации. Реализация этого принципа гарантирует от появления в исполнительном органе публичной власти такого киборга, где в едином симбиозе соединены допотопная телега, натруженные волы и современный робот, который сидит вместо возницы на облучке и тычет под хвост волам электронной палкой. Нелепостью, настоящей насмешкой над НОУТ будет применение микро-ЭВМ, если расчет, выполненный на ней за секунды, будет неделю доставляться по почте адресату. Нельзя расценить иначе, как оскорбление государственных и муниципальных служащих действием, когда в отдел учреждения, где из средств оргтехники имеется лишь пишущая машина «Башкирия-7», передают информацию на электронных носителях.

Практика применения средств оргтехники в исполнительных органах государственной и муниципальной власти высокоразвитых зарубежных стран показывает, что наиболее перспективной является комплексная автоматизация сбора, переработки, хранения и использования служебной информации, основанная на системном подходе. Автоматизация отдельных операций, участков работы или технологических процессов не дает должного эффекта. В лучшем случае применение отдельных средств оргтехники повышает эффективность управленческого труда на 10–15 %. При комплексном же использовании средств оргтехники на всех стадиях движения информации эффективность труда повышается вдвое.

Однако исполнительные органы государственной и муниципальной власти России неизбежно должны пройти стадию «лоскутной» автоматизации, поскольку без определенного опыта использования различных программных средств практически невозможно внедрить комплексную автоматизацию обработки и использования служебной информации. «Лоскутная» автоматизация, – как правильно отметил И. Альтшулер, – такой же этап развития, как освоение базового программного обеспечения (Word и Excel), важно только не задерживаться на очередном этапе, вовремя перейти к следующему – в этом и состоит искусство управления»700.

Четвертым принципом технического оснащения исполнительных органов государственной и муниципальной власти России является принцип соответствия разнообразия видов и моделей средств оргтехники уровню подготовки служащих, степени развития их общей и информационной культуры. Определение экономически обоснованной номенклатуры, типов и количества средств оргтехники должно осуществляться с учетом особенностей личной работы служащих, технологии выполнения управленческих операций, реальных возможностей повышения квалификации, общей и информационной культуры управления. При несоответствии между уровнем автоматизации обработки информации и уровнем освоения служащими рациональных приемов управленческого труда, современных форм и методов работы нельзя добиться эффективного использования новейших средств оргтехники. Если применение персонального компьютера требует специальных знаний и определенных навыков пользования, которыми служащий не обладает, то на своем рабочем месте он спокойно перейдет на «долбицу» умножения, а умной управленческой машине вынесет скорый и окончательный приговор, не подлежащий обжалованию. В лучшем случае такой служащий выведет на монитор компьютера изображение русских счетов, как более понятного ему средства вычислительной техники.

Поэтому внедрение в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления России новейших средств оргтехники необходимо увязывать с административной реформой, реформой государственной и муниципальной службы, а также с реформой образования. Для того чтобы открыть дорогу информационным технологиям в «коридоры власти», потребуется не только преодолеть многочисленные бюрократические барьеры, но и многое изменить в менталитете служащих. В этих целях в рамках проекта «Электронная Россия» предусмотрена серьезная образовательная программа по обучению государственных и муниципальных служащих в области информационных технологий^701.

Процесс внедрения в деятельность исполнительных органов государственной и муниципальной власти России современных средств оргтехники должен сопровождаться совершенствованием системы информации и ее носителей, влиять на укрепление исполнительской дисциплины, активно способствовать улучшению стиля и методов работы служащих, повышать их общую и информационную культуру труда. Перспектива расширения автоматизации управленческого труда неизбежно потребует формирования нового типа государственного и муниципального служащего, способного в максимальной степени использовать преимущества современных средств оргтехники. В свою очередь повышение технической грамотности служащих, появление высококвалифицированных специалистов, обладающих знаниями управления новейшими ЭВМ, умением разрабатывать программы дадут возможность обеспечить эффективное использование средств оргтехники, снизить затраты рабочего времени на осуществление управленческих операций, освободить руководителей от бумаготворчества и рутинной работы.

Наконец, последним принципом технического оснащения исполнительных органов государственной и муниципальной власти России является принцип эффективности. Его реализация предполагает определение коэффициента эффективности использования средств оргтехники с учетом затрат на их приобретение и обслуживание, объема реально выполняемых с их помощью работ, экономии рабочего времени у конкретного служащего, размеров его должностного оклада, степени загруженности повседневной работой. При прочих равных условиях новейшие средства оргтехники должны приобретаться в первую очередь для служащих с более высокими должностными окладами, чересчур загруженных работой. Тогда стоимость каждого часа сэкономленного времени обернется прямой выгодой.

Таким образом, всесторонний учет принципов технического оснащения исполнительных органов государственной и муниципальной власти России позволит избежать серьезных ошибок при закупке различных средств оргтехники, обеспечить экономию финансовых ресурсов, существенно повысить эффективность управленческого труда.

11.3. Перспективы технического оснащения исполнительных органов государственной и муниципальной власти

Досадно то, что самое последнее

слово техники будет сказано

за минуту до светопреставления.

Дон-Аминадо

В середине 70-х годов прошлого столетия начался настоящий бум по проектированию и внедрению в различные отрасли хозяйственного и социально-культурного строительства автоматизированных систем управления (АСУ). Появилось много интересных работ, посвященных правовым, экономическим и техническим аспектам функционирования АСУ^702.

Специалисты рассматривали АСУ как сложный комплекс технических и программных средств, обеспечивающий с помощью определенных организационных структур предприятий и учреждений страны управление экономическими и социальными процессами в территориальном или отраслевом разрезе.

Целью разработки и внедрения АСУ считалось существенное улучшение качества управления подведомственными объектами. Планировалось достигнуть поставленной цели за счет своевременного предоставления с помощью АСУ полной и достоверной информации об управляемых объектах и широкого применения математических методов и моделей для принятия оптимальных управленческих решений.

Однако внедрение АСУ в деятельность предприятий и учреждений закончилось неудачей. Эти системы не прижились не только в нашей стране, но и во всем мире. Объясняется это тем, что в концепции их проектирования и внедрения были заложены претензии на слишком высокую степень автоматизации управления, не оставляющую места для человека-руководителя. Кроме того, оказалось, что многие виды экономических и социальных процессов вообще не поддаются математическому моделированию, вследствие чего допускались серьезные ошибки в управлении^703.

В процессе преодоления недостатков АСУ была выработана концепция проектирования и внедрения в деятельность предприятий и учреждений информационных систем управления. В ней не ставится глобальная цель автоматизации управленческой деятельности, а преследуются более скромные задачи – создать правовые, экономические, технологические, социальные и профессионально-образовательные условия для информационного обеспечения работы предприятий, учреждений и организаций, проведение широкой компьютеризации управленческого труда.

С учетом основных положений концепции было выработано и закреплено в законодательстве легальное определение понятия «информационная система». Согласно ст. 2 Федерального закона от 26 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» информационная система – это «организационно упорядоченная совокупность документов (массивов документов) и информационных технологий, в том числе с использованием средств вычислительной техники и связи, реализующих информационные процессы»704.

Таким образом, в легальном определении информационной системы обозначены три составляющих ее элемента: информация, программное обеспечение и технология связи. Реально эта связь выражается через взаимодействие всех элементов в таких объектах отношений, как базы данных, банки данных, информационные системы.

На основании Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» в России были разработаны и утверждены федеральные и региональные научно-технические программы информатизации страны. В масштабах государства теперь действует Федеральная целевая программа (ФЦП) «Электронная Россия», в содержании которой выделен специальный раздел об информатизации государственного управления (3.2)705.

Основной целью информатизации государственного и муниципального управления является повышение эффективности работы исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, реализация прав граждан на доступ к информации, предоставления им в наиболее удобной форме различных информационных услуг. Для достижения этой цели предполагается провести инвентаризацию существующих в России информационных систем в сфере государственного управления по критериям их эффективности и совместимости, разработать единые стандарты и протоколы обмена информацией, определить обязательные к использованию стандарты и модули документооборота. На основе единого плана предстоит обеспечить поэтапный переход федеральных органов государственный власти и органов государственной власти более половины субъектов Российской Федерации, а также всех муниципальных образований, в каждом из которых проживает более 50 тыс. человек населения, на электронный документооборот^706.

С целью опережающего кадрового обеспечения реализации данной программы Правительство РФ утвердило Федеральную целевую программу «Развитие единой образовательной информационной среды»707. Она предусматривает подготовку высококвалифицированных специалистов по информатике и информатизации, создание соответствующей коммуникационной инфраструктуры, интеграцию информационных технологий и технологий связи в систему образования с целью повышения эффективности учебного процесса.

В результате реализации первого этапа Федеральной целевой программы «Электронная Россия» создана объединенная информационная система в обеих палатах Федерального Собрания РФ. В административных зданиях Государственной Думы и Совета Федерации развернуты распределенные системы, представляющие собой комплексы взаимосвязанных модулей для поддержки законодательного процесса, электронного взаимодействия сенаторов и депутатов между собой и внешним миром, технологического обеспечения заседаний, автоматизации работы постоянных комитетов. В деятельность палат Федерального Собрания РФ внедрены системы электронного документооборота и делопроизводства. В Государственной Думе документооборот является открытым, а в Совете Федерации требуется соблюдать определенные режимные правила, связанные с движением секретных документов^708.

В министерствах и ведомствах Российской Федерации созданы отраслевые информационные системы. В их числе можно назвать информационные системы управления в области:

• экономического развития и предпринимательской деятельности в Российской Федерации;

• экономического и социального развития субъектов Российской Федерации;

• государственной поддержки малого и среднего бизнеса;

• ведения реестра владельцев ценных бумаг;

• регистрации нарушений налогового законодательства;

• природопользования и охраны окружающей среды;

• общего и профессионального образования;

• фундаментальных научных исследований и научно-технической информации;

• здравоохранения и страховой медицины;

• использования трудовых ресурсов и социальной защиты населения;

• правовой информации и правоохранительной деятельности;

• экспертных оценок интеллектуального потенциала личности, политического, экономического и социального развития страны и отдельных регионов;

• стандартизации и метрологии^709.

Наиболее распространенными информационными системами управления на региональном и муниципальном уровнях являются распределенные информационные системы субъектов Российской Федерации и информационные системы наиболее крупных муниципальных образований.

Наглядное представление о характере и содержании этих систем можно получить на конкретных примерах из практики информационного обеспечения государственного и муниципального управления в различных регионах нашей страны. Так, в Алтайском крае концепцией информатизации государственного и муниципального управления предусмотрено:

• создание единого информационного пространства органов государственной власти и органов местного самоуправления для обеспечения оперативного и эффективного управления экономическими и социальными процессами;

• внедрение новых информационных технологий в практику управленческой деятельности, создание инфраструктуры для реализации и функционирования информационных систем в органах самоуправления края;

• формирование программно-технической и информационно-аналитической среды, обеспечивающей органы государственной власти всех уровней информацией, необходимой для обоснованного принятия решений;

• обеспечение информационной безопасности^710.

Для достижения поставленных целей проводится большая работа по компьютеризации и созданию вычислительных сетей органов государственной власти и органов местного самоуправления, развитию телекоммуникационных сетей и систем, внедрению системы автоматизированного документооборота, интеграции информационных ресурсов края, обеспечению права граждан на получение информации. Опережающими темпами ведутся работы по информационно-правовому обеспечению органов государственной власти и органов местного самоуправления, созданию блока нормативных правовых документов муниципальных образований^711.

Несколько иные цели преследуют органы государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа РФ при создании единого информационного пространства на подведомственной территории. В соответствии с программой они обеспечивают информационную поддержку:

• хозяйствующих субъектов градостроительного, жилищно-коммунального, транспортного, нефтедобывающего, топливно-энергетического, химического и нефтехимического комплексов;

• процессов управления социальной сферой (социальное обеспечение и социальная защита населения, мониторинг состояния межнациональных отношений, работа центров занятости и миграции населения, образование и профессионально-техническое обучение, управление потребительским рынком, оказание информационных услуг);

• органов государственной власти и органов местного самоуправления;

• процессов эффективного природопользования и охраны окружающей природной среды.

Организационно-техническими средствами достижения поставленных целей служат информационные системы и информационные ресурсы Ханты-Мансийского автономного округа РФ. Они используются для информационной поддержки финансово-кредитной деятельности предприятий, учреждений и организаций округа, управления собственностью и потребительским рынком, процессов комплексного развития территории, градостроительства, деятельности органов местного самоуправления^712.

На территории муниципальных образований происходит процесс создания локальных, не связанных между собой информационных систем управления. Они формируются в исполнительных органах местного самоуправления, научных библиотеках, высших учебных учреждениях. В них используются различные по своей структуре базы данных, затрудняющие информационный обмен. При одинаковом круге решаемых задач идет дублирование проводимых работ, что влечет за собой значительное увеличение суммарных затрат на создание на муниципальном уровне информационных систем управления^713.

Комплектация информационных систем управления на региональном и муниципальном уровнях позволяет перейти к формированию территориальных информационных систем федеральных округов России. Так, в Сибирском федеральном округе страны приступили к созданию единой информационной системы управления экономическими и социальными процессами на всей территории Сибири, которая будет входить в качестве составной части в федеральную информационно-коммуникативную среду. Для этого проводится работа в следующих направлениях:

• при полномочном представителе Президента РФ создан Координационный Совет программы «Электронная Сибирь»;

• разработана комплексная межрегиональная программа «Электронная Сибирь», ориентированная на создание единого информационного пространства от Урала до Дальнего Востока;

• вырабатывается технология по интеграции и согласованию соответствующих программ субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в Сибирском федеральном округе;

• готовится программа по инициированию системообразующих (ключевых) проектов межрегионального характера в Сибирском федеральном округе, связанных с информатизацией различных сфер деятельности;

• осуществление мониторинга проектов создания информационных систем управления регионов Сибири, отбора из них наиболее перспективных и значимых проектов и предложение их для широкого внедрения на федеральном уровне^714.

Однако при внедрении информационных систем управления в деятельность исполнительных органов государственной и муниципальной власти России возникают и серьезные трудности. Одна из них заключается в том, что в нашей стране внедрены информационные системы на разных уровнях государственного и муниципального управления, но они, как правило, не связаны между собой. Для создания единого информационного пространства России нужна интеграция таких систем на основе государственного стандарта. Как считают специалисты, только стандартизация позволит «существовать на рынке различным системам, успешно конкурировать, но быть объединенными единым стандартом и адаптируемыми друг к другу»715.

Для обеспечения органов государственной власти и органов местного самоуправления доброкачественной информацией необходимо повысить эффективность информационно-аналитических служб.

В настоящее время информационно-аналитические службы нашей страны построены на принципах горизонтальной подчиненности. На федеральном уровне созданы Главное программно-аналитическое управление Администрации Президента РФ, Аналитические управления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, аналогичные службы министерств и ведомств. Региональный уровень представлен информационно-аналитическими службами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Соответственно на муниципальном уровне действуют городские и районные информационные службы.

Несколько особняком в информационном пространстве России находятся федеральные и региональные информационно-аналитические центры по поддержке среднего и малого бизнеса, мелкого предпринимательства, банков, бирж, финансовых компаний, крупных периодических изданий, независимых экспертных институтов, научных и благотворительных фондов и т. п. Они полностью самостоятельны в осуществлении своих функций и задач.

Вполне естественно, что информационно-аналитические службы России не могут строить свою работу на принципах субординации. Тем не менее Главное программно-аналитическое управление Администрации Президента РФ, как головная структура в сфере информатизации, не может стоять в стороне от научно-методического руководства. К его ведению необходимо отнести вопросы:

• определения и согласования тематик научных исследований, выработки и распространения единых методик сбора первичной информации, проведения социологического, экономического и политологического анализа;

• формирования и осуществления единой научно-технической и промышленной политики в сфере информатизации с учетом современного мирового уровня развития информационных технологий, определения стратегии и тактики развития информационной индустрии;

• координации деятельности информационно-аналитических служб России при выборе сетей обмена данными;

• создания условий информационной безопасности и защиты данных как важнейшего фактора интеграции корпоративных, отраслевых и предметно-проблемных информационных сред в единое информационное пространство;

• разработки проектов законов и иных нормативных правовых актов по информатизации страны;

• развития системы подготовки и переподготовки специалистов, обслуживающих работу информационных систем управления;

• укрепления международных и межрегиональных связей в сфере информатизации^716.

Повышение роли Главного программно-аналитического управления администрации Президента РФ по координации деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России в сфере информатизации может ускорить процесс создания информационных систем управления, интеграции их в единую информационную среду. Это приведет к совершенствованию организационных структур органов государственной власти и органов местного самоуправления, применению новых форм и методов осуществления управленческих функций, внедрению более гибких систем документооборота. В их кадровом составе неизбежно увеличится число экономистов, социологов, юристов, политологов и системных аналитиков, в результате чего повысится эффективность организации труда служащих, надежность экономических и социальных прогнозов, научный уровень управления в целом.

Дальнейшее развитие информационных технологий, по мнению специалистов, непосредственно связано с появлением новой компьютерной техники. На смену нынешнего поколения компьютеров придут качественно новые вычислительные машины с более высокой производительностью и некоторыми характеристиками искусственного интеллекта, способностью к самообучению. Наиболее перспективными их них могут стать квантовые компьютеры, нейрокомпьютеры и оптические компьютеры, для создания которых имеются соответствующие научные разработки и технологическая база. Можно предположить, что объединение квантовых и нейро-оптических компьютеров в будущем даст миру самую мощную вычислительную систему. Для повышения скорости передачи информации на большие расстояния современная глобальная сеть Интернет, как считает Б. Гейтс, будет реорганизована в информационную магистраль, которая даст возможность быстро находить ответы на многие возникающие вопросы. В перспективе развитие компьютерной техники и информационных технологий может перевернуть наши представления о научной организации управленческого труда^717. Однако «ни история, ни философия, ни здравый смысл, – пишет М. Минский, – не могут предсказать нам, как эти машины повлияют на нашу жизнь в будущем, ибо они работают совсем не так, как машины, созданные в эру промышленной революции»718. Сегодня, без сомнения, наступает время, когда наряду с научными и техническими проблемами необходимо решать нравственные и духовные проблемы развития человечества, бесконфликтного перехода его в информационную эру.

Вопросы для самоконтроля

1. Что понимается под техникой управления?

2. Какие виды техники управления используются в исполнительных органах государственной и муниципальной власти?

3. Каким объективным критерием следует руководствоваться при закупке средств оргтехники для нужд исполнительных органов государственной и муниципальной власти?

4. Охарактеризуйте принципы технического оснащения исполнительных органов государственной и муниципальной власти России.

5. Какие имеются реальные перспективы технического оснащения исполнительных органов государственной и муниципальной власти?

6. Какие информационные системы управления создаются в России на федеральном, региональном и муниципальном уровнях?

Глава XII

УЛУЧШЕНИЕ УСЛОВИЙ ТРУДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ РОССИИ

12.1. Основные направления улучшения условий труда государственных и муниципальных служащих

У нас перемены к лучшему следуют с такой быстротой,

что ничто хорошее не успевает прижиться.

Х. Ягодзиньский

Под условиями труда служащих понимается совокупность факторов рабочей среды исполнительных органов государственной и муниципальной власти России, оказывающих влияние на здоровье и работоспособность их сотрудников в процессе осуществления управленческих операций, выполнения своих функциональных обязанностей. В соответствии с требованиями международного стандарта условия труда нельзя сводить только к производственной среде или рабочему месту, а следует рассматривать в едином комплексе с содержательными характеристиками трудовой деятельности, сложностью задач, степенью их вариантности, адресованности трудовых усилий тем или иным функциональным системам и структурам деятельности. Не последнюю роль играет и влияние эмоций на желание служащего выполнять эффективно и качественно задания своего непосредственного руководителя^719.

Условия труда государственных и муниципальных служащих не оказывают непосредственного влияния на эффективность осуществления управленческих функций, а лишь создают определенные предпосылки для работы сотрудников того или иного ведомства. Поэтому их нельзя отождествлять ни с предметами управленческого труда, ни с техникой управления, ни с результатами труда служащих.

Тем не менее условия управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России оказывают существенное влияние на эффективность использования живого и овеществленного труда. «Если условия труда неблагоприятные, – правильно подметил В. С. Рубин, – преодоление их отрицательного воздействия происходит за счет дополнительного расхода энергии на компенсацию снижения работоспособности, растет "физиологическая стоимость" работы». Вполне естественно, что «затраты труда на преодоление неблагоприятных условий трудового процесса не могут считаться трудом (в экономическом смысле), поскольку не являются производительными и не находят выражения в результатах труда, в потребительных стоимостях»720.

Условия труда государственных и муниципальных служащих подразделяются, прежде всего, на общие и специальные. Показатели общих условий труда характеризуют наличие в административном здании столовых и буфетов с богатым выбором полуфабрикатов и готовых блюд, собственных лечебно-профилактических заведений, спортивных залов и тренажеров, загородных баз отдыха.

В состав специальных условий управленческого труда входят пять групп факторов, определяющих характер взаимодействия рабочей среды и служащих исполнительных органов государственной и муниципальной власти России: санитарно-гигиенические, эстетические, психологические, физиологические и организационно-технические.

К санитарно-гигиеническим условиям относятся такие факторы рабочей среды, как освещение служебных кабинетов, их шумовой фон, скорость движения воздуха, его температура и влажность. Основные параметры санитарно-гигиенических условий установлены с учетом особенностей рабочей среды всех учреждений России государственными стандартами, предметные характеристики которых приводятся в следующей таблице:

Таблица 10

Государственные стандарты санитарно-гигиенических условий управленческого труда разрабатываются на основе научно обоснованных рекомендаций органов санитарного надзора Российской Федерации. Их строгое соблюдение позволяет не только уменьшить вредное воздействие различных химических, биологических и физических факторов на здоровье служащих, но и способствует сохранению их высокой работоспособности на протяжении всей трудовой деятельности, проявлению способностей и профессиональных навыков.

Соблюдение нормативных характеристик санитарно-гигиенических условий управленческого труда служащих исполнительных органов государственной и муниципальной власти России обеспечивается комплексом архитектурных, объемно-планировочных, конструктивных и инженерно-технических мероприятий. В своей совокупности они призваны обеспечить оптимальную продолжительность непрерывной инсоляции административного здания и служебных кабинетов, высокое качество их воздушной среды, надежную защиту рабочей зоны каждого сотрудника от радиоактивного загрязнения, шума, вибрации и электромагнитных полей^721.

Под инсоляцией понимается облучение солнечными лучами административного здания и служебных кабинетов. Продолжительность непрерывной инсоляции на определенные календарные периоды устанавливается с учетом географической широты местности, типа и функционального назначения помещений. В холодное время года она улучшает температурный режим помещений, подавляет развитие вредных для здоровья человека микроорганизмов.

Для повышения качества воздушной среды административных зданий и служебных помещений чаще всего используется кондиционирование воздуха. С его помощью создают и поддерживают благоприятный микроклимат в закрытых помещениях, регулируют параметры воздушной среды по температуре, влажности, чистоте, составу, скорости движения и давлению воздуха. Современные автоматизированные кондиционеры очищают воздух, подогревают или охлаждают его, увлажняют или высушивают, подвергают ионизации или озонированию и подают воздух в помещение с определенной скоростью. В зависимости от зоны воздействия все установки по кондиционированию воздуха подразделяются на центральные (для всего административного здания) и локальные (для отдельных служебных кабинетов)722.

К сожалению, в служебных кабинетах исполнительных органов государственной и муниципальной власти России в связи со скудностью финансирования устанавливаются кондиционеры устаревших конструкций. Они подают воздух с нарушенным ионным и озоновым составом, что отрицательно сказывается на самочувствии людей. В таких кондиционерах скапливаются загрязнители воздуха и колонии микроорганизмов, способные вызвать эпидемию легионеллеза (болезнь «легионеров»). По своим симптомам болезнь напоминает пневмонию, но сопровождается лихорадкой и желудочно-кишечными расстройствами. Она протекает в тяжелой форме, с трудом поддается лечению и вызывает серьезные осложнения^723.

Мероприятия по защите рабочей среды служащих исполнительных органов государственной и муниципальной власти России от вредного воздействия радиации сводятся главным образом к изоляции природных источников ионизирующего излучения, созданию различных систем удаления радона, оснащению персональных компьютеров специальными экранами, поглощающими радиацию^724.

Основными методами снижения вредного воздействия шума, вибрации и электромагнитных полей на здоровье служащих являются архитектурно-планировочные и инженерно-конструкторские методы. Они предполагают благоустройство и озеленение прилегающей к административному зданию территории, широкое использование звукопоглощающих и звукоизоляционных систем и материалов, оснащение оборудования типографий различными амортизаторами, ограждение зданий экранами по защите от внешних электромагнитных полей^725.

Применение всего комплекса мероприятий по улучшению санитарно-гигиенических условий работы государственных и муниципальных служащих России окупается сторицей, поскольку это повышает комфортность управленческого труда, делает его более привлекательным и престижным, сохраняет здоровье и работоспособность людей, увеличивает продолжительность их жизни.

К эстетическим условиям управленческого труда относятся вся предметная среда учреждения, благоустройство прилегающей территории, средства оргтехники, созданные с учетом новейших достижений эргономики и технической эстетики^726. Эти условия формируются, прежде всего, по линии художественного конструирования (дизайна), выразительными средствами которого осуществляется преобразование предметной среды учреждения и техники управления по законам красоты и функциональности.

В сфере государственного и муниципального управления происходит в последние годы бурное и прочное соединение утилитарного и эстетического начала, интеграция инженерно-конструкторской, научной и художественной деятельности. Поиски полезности и удобства формы все более смыкаются с поисками ее выразительности и красоты. Результаты таких поисков проявляются в оформлении административных зданий и служебных кабинетов, озеленении их комнатными растениями, оснащении красивой мебелью и эстетически ценными средствами оргтехники.

Достижения технической эстетики меняют представления служащих о красоте. Уже давно было подмечено, что красивая офисная мебель наиболее удобна для работы, а совершенный по форме персональный компьютер оказывается значительно эффективней, чем его несуразные по виду предшественники.

Важнейшим фактором предметной среды в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России, определяющим ее эстетический уровень, стал цвет. В интерьерах административных зданий и служебных кабинетов он используется с учетом достижений естественных наук и опыта искусства. Как считают специалисты по эстетике, цвет, форма и функциональное назначение предмета неразделимы, цвет может как улучшить, так и ухудшить качества предмета^727.

В России долгое время не придавали существенного значения эстетическому оформлению административных зданий и служебных кабинетов. Ныне вопросы их дизайна начали решаться комплексно, а система «человек – цвет – пространство» осмысливается в целостном единстве. Цвет стал рассматриваться в сочетании с размерами и формой помещения, шумовыми характеристиками, температурой воздуха и освещения как важнейшими факторами эстетических условий управленческого труда.

В науке неоднократно предпринимались попытки дать количественную оценку влияния эстетических условий управленческого труда на работоспособность служащих. Однако в связи с отсутствием объективных критериев оценки вопрос до сих пор остается открытым. Делались лишь приблизительные расчеты по экономическим критериям, показателям снижения текучести кадров, улучшению качества управленческих решений, уровню работоспособности служащих. При этом предполагалось, что другие условия управленческого труда оставались неизменными^728.

Однако суть проблемы заключается, видимо, в том, что эстетические условия труда не поддаются количественному выражению. Поэтому их нельзя нормировать, а можно лишь высказывать по ним качественные рекомендации самого общего плана.

К психологическим условиям управленческого труда относится социально-психологический климат коллектива служащих, сложившаяся система межличностных отношений, общность целей, мотивов и результатов совместной деятельности. В совокупности они создают психологическую среду для трудовой адаптации служащих, эффективного взаимодействия в коллективе учреждения, формируют эмоциональный фон индивидуальной работы^729.

Под трудовой адаптацией понимается «социальный процесс освоения личностью новой трудовой ситуации, в котором в отличие от биологического и личность, и трудовая среда оказывают активное воздействие друг на друга и являются адаптивно-адаптирующими системами»730. Поступая на государственную или муниципальную службу, человек активно включается в систему профессиональных и социально-психологических отношений в трудовом коллективе, усваивает новые для него социальные роли, ценности, нормы, согласовывает свою индивидуальную позицию с целями и задачами деятельности исполнительного органа публичной власти и тем самым подчиняет свое поведение конкретным служебным предписаниям.

Процесс первоначального вхождения служащего в рабочую среду протекает без эмоциональных перегрузок и нервных срывов в тех трудовых коллективах, где отлажена система представления нового сотрудника коллегам, ознакомления его с профессиональной работой, скорейшего приобретения практических навыков, необходимых для качественного выполнения функциональных обязанностей.

В первые дни своей самостоятельной работы служащий должен хорошо изучить структуру исполнительного органа государственной или муниципальной власти, его внутренние и внешние связи, понять систему межличностных отношений, ознакомиться со своими функциональными обязанностями, выполнить ряд специальных учебных заданий, требующих профессиональных действий. Необходимую помощь в этом должны оказывать руководители структурных подразделений и наиболее опытные служащие, которые могут ненавязчиво, с большим тактом подсказать новичку, как вести себя в трудовом коллективе со сложившимися традициями и системой межличностных отношений.

При поступлении на государственную или муниципальную службу каждый человек проходит четыре стадии трудовой адаптации: ознакомления, приспособления, ассимиляции и идентификации.

На стадии ознакомления служащий получает информацию о специфике профессиональной деятельности, о системе межличностных отношений в целом, о критериях оценки выполнения различных заданий своего непосредственного руководителя, о нормах поведения в коллективе.

Стадия приспособления отличается тем, что служащий на данном этапе начинает переориентироваться на новую систему ценностей, но пока сохраняет свои психологические установки.

Стадия ассимиляции завершается полным приспособлением служащего к рабочей среде исполнительного органа публичной власти, сознательной идентификацией себя с новым трудовым коллективом.

Идентификация характеризуется такими качественными признаками, как отождествление служащим своих личных целей с целями трудового коллектива, усвоение достижений корпоративной культуры.

При неблагоприятной психологической среде служащий может и не адаптироваться в коллективе, что вызывает явление служебной и социальной дезорганизации и отрицательно сказывается на эффективности управленческого труда^731.

Психологические условия управленческого труда выступают основой взаимодействия служащих в коллективе, гарантией их совместной деятельности. При благоприятных условиях между служащими коллектива производится на добровольных началах четкое распределение выполняемых функций, одновременная их реализация различными участниками совместной деятельности, согласование распределенных и совмещенных функций, то есть достижение строгой последовательности их выполнения по единому плану. В этом случае возможности совместной деятельности трудового коллектива не сводятся к сумме возможностей отдельных служащих, входящих в данный коллектив^732.

Психологические условия управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России, наконец, формируют соответствующий эмоциональный фон для индивидуальной работы каждого служащего. В отечественной литературе уже давно было подмечено, что создание в трудовом коллективе наиболее благоприятных, деловых, дружеских отношений облегчает труд человека, делает его творческим, радостным, не утомительным, здоровым и высокопродуктивным^733. В таких условиях волевое усилие служащего, эмоциональное возбуждение, повышенный интерес к выполняемой работе могут компенсировать наступившее утомление, объективно подтвержденное рядом физиологических показателей. В этом случае работоспособность служащего не снижается^734.

В группу физиологических условий управленческого труда государственных и муниципальных служащих входят различного рода нагрузки на организм человека, возникающие в процессе выполнения умственной, творческой работы и определяющие ее тяжесть. Они выражают продолжительность рабочего времени, степень напряженности и тяжести (вредности) труда, режим работы и внешние условия, в которых совершается процесс труда^735.

В действующем законодательстве установлены, с учетом особенностей физиологических условий труда, научно обоснованные нормы производства различных видов физических работ. Нормируется главным образом степень тяжести и монотонности труда^736.

Между тем управленческий труд относится к разновидности умственного, творческого труда. Характер нагрузки на организм и системы человека при занятии умственным трудом существенно отличается от нагрузки при физическом труде. В первую очередь увеличиваются требования к умственным способностям человека при незначительном снижении, а иногда и при повышении требований к его физическим данным. Применительно к умственному труду в понятие работоспособности специалисты обычно включают отношение человека к окружающему миру и к самому себе, позицию, принятую в определенной ситуации, способность регуляции поведения, его целенаправленность и устойчивость^737. Вполне естественно, что нормальные физиологические условия управленческого труда должны существенно отличаться от такого же вида условий физического труда.

Законодательные требования к созданию нормальных организационно-технических условий труда, в том числе управленческого, закреплены в ст. 163 Трудового кодекса РФ. Администрации исполнительных органов государственной и муниципальной власти России обязаны:

• обеспечить благоприятное состояние служебных кабинетов, оснастить их эффективными средствами оргтехники;

• своевременно предоставлять необходимые для работы документы и иную информацию;

• формировать условия труда, соответствующие требованиям охраны труда и техники безопасности.

В случае если по вине администрации исполнительного органа государственной или муниципальной власти не созданы и не обеспечены надлежащие условия труда, то виновные должностные лица привлекаются к дисциплинарной или административной ответственности.

Сказанное позволяет сделать вывод, что создание благоприятных условий управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России призвано обеспечить комфорт и безопасность в работе служащих, сохранить их здоровье и высокую работоспособность и, в конечном счете, повысить эффективность управления. Однако при наличии столь существенных различий между физическим и умственным трудом возникает объективная необходимость в специальном исследовании вопросов нормирования управленческого труда государственных и муниципальных служащих.

12.2. Нормирование управленческого труда государственных и муниципальных служащих

Закон не гарантирует обеда,

хотя гарантирует обеденный перерыв.

В. Брудзиньский

Важным условием сохранения здоровья государственных и муниципальных служащих России, поддержания их высокой работоспособности на протяжении всего трудоспособного возраста является нормирование управленческого труда. С помощью научно обоснованных нормативов появляется реальная возможность объективно устанавливать численность служащих исполнительных органов государственной и муниципальной власти страны, регулировать режим труда и отдыха, совершенствовать разделение и кооперацию труда, оценивать его напряженность и эффективность, улучшать систему мотивации управленческого труда, создавать благоприятные условия для экономии рабочего времени и решать ряд других вопросов.

Правовые основы нормирования труда заложены Трудовым кодексом РФ (ст. 160–162). Он определяет отдельные виды норм труда, устанавливает порядок разработки и утверждения типовых норм труда, закрепляет процедуру введения, замены и пересмотра норм труда путем принятия локального нормативного акта.

Для правильного понимания роли нормирования управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России большое практическое значение имеет четкая классификация норм труда. В соответствии со ст. 160 Трудового кодекса РФ они подразделяются на нормы выработки, времени и обслуживания. При этом закон требует, чтобы нормы труда устанавливались применительно к нормальным организационно-техническим условиям.

Нормы выработки определяют минимальный объем работы, который работник должен выполнить за единицу времени. Работа нормируется в единицах продукции, поддающейся количественному учету и контролю.

Нормы времени регламентируют величину затрат рабочего времени, которая устанавливается для выполнения единицы объема работы специалистом соответствующей квалификации. Естественно, что затраты исчисляются в часах и минутах.

Нормы обслуживания устанавливают количество объектов, которые работник соответствующей квалификации обязан обслужить за единицу рабочего времени. Эти нормы рекомендуются для расчета численности и рациональной расстановки специалистов на соответствующих видах работ^738.

Однако проблема заключается в том, что не все из перечисленных норм можно применить для определения величины затрат управленческого труда. Это объясняется тем, что управленческий труд в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России является не только сложным по своему составу, но и неоднородным по содержанию. В зависимости от характера выполняемых служащими управленческих функций, он подразделяется на три относительно самостоятельных вида: эвристический (творческий), административно-организационный и формально-логический (операторный)739.

Эвристический труд состоит преимущественно из аналитических и конструктивных операций, органически сочетающихся в деятельности служащих руководящего звена. Его сущность заключается в выработке и принятии управленческих решений, организации коллектива служащих для их выполнения. Он охватывает такие действия, как анализ конкретной управленческой ситуации, постановку проблемы, выявление объективной необходимости принятия решения, выбор адекватных форм и методов урегулирования ситуации, перевода ее в разряд бесконфликтных, определение эффективности управленческого решения. Величина трудозатрат в данном случае зависит от объема и качества информации, характера интеллектуальной нагрузки, сложности протекания психических процессов, степени напряженности внимания, особенностей взаимосвязи отдельных элементов управленческой операции^740. Эвристический труд в этом отношении можно определить как наименее поддающийся количественному измерению.

Административный труд также подходит под категорию сложного труда. Хотя он может содержать отдельные управленческие операции, позволяющие его измерять, однако удельный вес этих операций совершенно незначителен. В целом административный труд состоит из распорядительных, координационных и контрольно-оценочных операций по руководству коллективом служащих. Он призван обеспечить координацию деятельности отдельных служащих, структурных подразделений исполнительного органа публичной власти и всего трудового коллектива для достижения поставленных целей, укрепления исполнительской дисциплины, мотивации управленческого труда и повышения его эффективности. Эти операции не всегда возможно заранее предусмотреть, поскольку их необходимость довольно часто вызывается сложившейся управленческой ситуацией.

Формально-логический труд служащих представляет собой деятельность по осуществлению управленческих операций, предусмотренных должностными инструкциями. По своему содержанию это информационно-техническая работа, связанная со сбором, обработкой, размножением и хранением служебной информации, производством с использованием техники управления вычислительных и формально-логических операций. Это, как правило, однородные работы, состоящие из стереотипных, постоянно повторяющихся операций. Объем, содержание и методы выполнения таких работ строго регламентированы. Поэтому формально-логический труд имеет вполне определенное количественное выражение и затраты его могут быть измерены в конкретных объемах.

Сложность и многогранность управленческого труда государственных и муниципальных служащих будет зависеть от того, какой удельный вес в общем объеме их повседневной деятельности составляет тот или иной вид труда, что в конечном счете и предопределяет сложность его количественной оценки. Однако есть и чисто объективные обстоятельства, которые затрудняют решение данной проблемы. К их числу можно отнести:

• невозможность точно измерить затраты труда служащих в той его части, которая связана с выработкой суждений, анализом и принятием управленческих решений;

• наличие множества вариантов решения тех или иных проблемных ситуаций, возникающих в различных сферах государственного и муниципального управления (проблема выбора);

• занятие служащими высокого уровня квалификации вопросами технического характера, что в целом не типично для управленческого труда.

Тем не менее в отечественной и зарубежной литературе предпринимаются попытки выработать научный подход к оценке количества труда государственных и муниципальных служащих, который осуществляется в рамках заданной технологии управления. Для этого рекомендуется использовать различные методы нормирования управленческого труда.

Наиболее оригинальную позицию в этом отношении занимает известный американский специалист по НОУТ г. Симач. Он предлагает использовать для оценки количества управленческого труда нормы выработки. Для этого надо четко определить количество деловых документов, составляемых служащим за единицу времени. Если документов составляется слишком много, то для установления научно обоснованной нормы выработки их можно взвешивать на обычных весах^741.

Вряд ли стоит доказывать, что внедрение в деятельность исполнительных органов государственной и муниципальной власти России норм выработки неизбежно приведет к росту бюрократизма и бумаготворчества, к подмене творческого труда голым администрированием.

Не решает проблему нормирования управленческого труда и метод аналогии, который основан на учете опыта работы исполнительных органов публичной власти России, где достигнуты большие успехи в экономическом и социально-культурном строительстве^742. В этом случае обобщается практика проектирования оптимальных управленческих структур, подбора и расстановки кадров, описывается система повышения квалификации служащих, выявляется их общая численность, изучаются формы и методы мотивации управленческого труда.

Метод аналогии представляет собой разновидность исследовательских методов изучения и обработки данных о затратах управленческого труда. Но его использование не дает возможности определить нормативную зависимость между величиной затрат на управление и достигнутыми результатами в реальном секторе экономики, социальном и культурном строительстве.

Не вызывает сомнений научная обоснованность нормы управляемости руководителя подчиненными. Как уже отмечалось, в результате длительного экспериментирования была установлена норма управляемости руководителя в количестве 15–20 человек^743. Однако этот показатель характеризует лишь одну из сторон нормирования управленческого труда.

Приведенные в качестве иллюстраций примеры из практики нормирования управленческого труда убедительно показывают, что разносторонний и сложный характер труда государственных и муниципальных служащих не позволяет при нормировании принять однозначное методическое решение. Для нормирования труда служащих приходится применять систему норм затрат управленческого труда, которая позволяет комплексно решать задачи планирования труда, его количественной оценки и научно обоснованной мотивации^744.

Установление необходимой численности служащих в целом по исполнительному органу публичной власти, по его управленческим функциям и по структурным подразделениям осуществляется на основе норматива численности. Он базируется на косвенном измерении трудоемкости различных управленческих операций в расчете численности государственных или муниципальных служащих для ведомства в целом и по всем структурным подразделениям. Для этого применяются нормативы численности, трудоемкости и централизации работ. В тех случаях, когда нормативы отсутствуют или достигнутый уровень научной организации управленческого труда превышает их показатели, применяется нормирование труда с использованием аналитически-исследовательских методов изучения и обработки данных о затратах труда. Исходными данными для нормирования управленческого труда при этом являются научные результаты с помощью таких методов исследования, как фотография и самофотография рабочего дня, хронометраж и моментальные наблюдения. На основе полученных данных определяется трудоемкость конкретных работ с учетом специфики организации управленческого труда служащих конкретного структурного подразделения, в котором проводились социологические исследования.

Для установления научно обоснованной квалификационно-должностной структуры штата служащих органов государственной и муниципальной власти России применяются следующие нормы:

• дифференцированные нормы численности, на основе которых определяют численность служащих по должностям;

• нормы числа подчиненных, которые по существу являются адаптированными к нашим российским условиям нормами управляемости руководителя (15–20 подчиненных);

• нормы соотношения численности, устанавливающие оптимальные пропорции между численностью руководителей всех уровней и численностью различных квалификационно-должностных групп служащих и технических исполнителей;

• нормы обслуживания, регламентирующие численность специалистов, обеспечивающих техническое состояние ЭВМ в вычислительных центрах и сложных средств оргтехники всех структурных подразделений учреждения.

Перечисленные выше нормативы должны применяться в тесной взаимоувязке между собой. Тогда в управленческих структурах исполнительных органов государственной и муниципальной власти России не будут создаваться отделы, где в подчинении руководителя находится один специалист, а в секторе – один единственный заведующий.

Нормы времени применяются главным образом для количественной оценки формально-логического труда служащих. С их помощью определяют трудоемкость выполнения отдельных операций или работ по сбору, обработке, размножению и хранению служебной информации.

Тем не менее нормы времени могут иногда применяться и для измерения затрат административного труда. В основном это касается распределения служебных заданий между подчиненными, проведения аппаратных совещаний, заседания коллегиальных органов управления, приемов граждан по личным вопросам.

Определение трудоемкости операций или работ в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России производят путем простейших расчетов. Умножением трудоемкости на количество операций или работ получают общую трудоемкость работы в человеко-часах. Исходя из фонда рабочего времени одного служащего, рассчитывают численность, необходимую для выполнения данного объема работ.

В практике деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России нормы и нормативы времени находят все более широкое применение для выполнения следующих задач:

• определение численности служащих и совершенствование их подбора и расстановки;

• нормативное обоснование служебных заданий и уточнение распределения работ между исполнителями;

• распределение служебных заданий с учетом их верхних возможностей;

• расчет экономической эффективности внедрения мероприятий по совершенствованию существующей организации управленческого труда;

• эргономическое проектирование рациональных методов и приемов выполнения управленческих операций и улучшение организации рабочих мест;

• совершенствование системы мотивации управленческого труда;

• оценка экономической эффективности управленческого труда;

• планирование сроков начала и окончания работ.

Вместе с тем в юридической литературе весьма аргументировано доказывается, что в настоящее время нельзя ограничиваться общепринятыми традиционными нормами труда. Надо смелее внедрять в практику нетрадиционные нормы труда^745. Для нормирования труда служащих исполнительных органов государственной и муниципальной власти следует разработать нормативы затрат труда на выполнение функциональных обязанностей, закрепляемых должностными инструкциями, а также трудовыми контрактами. С учетом специфических особенностей управленческого труда разумно ввести и нормированные служебные задания, которые представляют собой совокупность работ, подлежащих выполнению подчиненными за определенный период времени. Это положит конец порочной практике, когда руководитель исполнительного органа публичной власти или структурного подразделения дает подчиненному множество служебных заданий с пометкой «весьма срочно», что нарушает ритмичность управленческого труда, влечет переутомление служащего.

Таким образом, нормирование труда государственных и муниципальных служащих России является дополнительным условием их высокой работоспособности на протяжении всей трудовой деятельности. Завышение норм неизбежно приводит к повышению интенсификации управленческого труда, вследствие чего у служащих наступает переутомление и работоспособность преждевременно снижается. Занижение норм влечет за собой недостаточно эффективное использование рабочего времени, физических и интеллектуальных возможностей человека, порождает расточительство общественно необходимого труда даже в условиях ненормированного рабочего дня.

Вопросы для самоконтроля

1. По каким основаниям классифицируются условия труда государственных и муниципальных служащих?

2. Что понимается под трудовой адаптацией государственных и муниципальных служащих?

3. В чем заключаются обязанности администрации исполнительных органов государственной и муниципальной власти по обеспечению благоприятных условий труда служащих?

4. Какие нормы труда служащих закреплены в Трудовом кодексе РФ?

5. В каких направлениях может совершенствоваться нормирование труда государственных и муниципальных служащих?

Примечания

1 Чиркин В. Е. Государственное управление. М., 2001. С. 284–296.

2 Маккей Х. Как уцелеть среди акул. М., 1991. С. 22–23.

3 Богданов А. Всеобщая организационная наука (тектология). Ч. I. М., 1925. С. 72.

4 Там же. С. 292.

5 Моисеев Н. Н. Человек, среда, общество. М., 1982. С. 38.

6 Гржегаржевский А. Н., Цимбалов И. П. Некоторые методологические вопросы научной организации труда и определения ее экономической эффективности // НОТ и экономика производства. М., 1968. С. 8; Любович Ю. О. К вопросу развития теории организации промышленного производства в СССР // Организация и управление (вопросы теории и практики). М., 1968. С. 86; Меншутин А. А. НОТ и экономика. Л., 1968; Пруденский Г. А. Время и труд. М., 1965. С. 201.

7 Маркевич Ф. К. Основные принципы научной организации труда на производстве. М., 1966. С. 4.

8 Правовые основы научной организации труда / под ред. А. С. Пашкова. М., 1967. С. 9.

9 Любинский В. Е. Научная организация труда ИТР и служащих. М., 1972. С. 7; Дубровский Ю. Н. Система понятий и категорий научной организации труда. М., 1973. С. 18.

10 Зудина Л. Н. Организация управленческого труда. М., 1997. С. 30.

11 Дубровский Ю. Н., Мельнов М. А. и др. Научная организация труда. М., 1974. С. 19.

12 Кон И. С. Социология личности. М., 1967. С. 95.

13 Маркс К. Капитал // Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. Т. 23. С. 56.

14 Маркс К. Капитал. С. 189.

15 См.: Техника управления / под ред. Г. Х. Попова. М., 1968. С. 17; Рисин И. Е. Эффективность управленческого труда: политико-экономическое исследование. Воронеж, 1990. С. 7–8.

16 Мамедов О. Ю. Политическая экономия. Ростов н/Д, 1999. С. 33.

17 Качалина Л. Н. Организация работы аппарата управления. М., 1970. С. 15.

18 Слезингер Г. Э. Труд в управлении промышленным производством. М., 1967. С. 61.

19 Руководство по делопроизводству / под ред. А. С. Малитикова и Д. И. Сольского. М., 1972. С. 243.

20 Техника управления / под ред. Г. Х. Попова. М., 1968. С. 144.

21 Керженцев П. М. Принципы организации. М., 1968; Дубровский Ю. Н., Мельнов М. А. и др. Научная организация труда. С. 53–65; Петровский С. О., Пыжик Г. М. Научная организация производства. М., 1971. С. 127–134.

22 Подробно о составе и содержании этих принципов см.: Погостин С. З. Вопросы научной организации и нормирования труда в химической промышленности. М., 1968; Захаренко Н. Н., Капцев Я. П. Научная организация труда на железнодорожном транспорте. М., 1968; Старобинский Э. Е. НОТ на автомобильном транспорте. М., 1969; Еремин И. В. Научная организация труда и управления в строительстве. М., 1970; Гликман Э. С. Научная организация в черной металлургии. М., 1970; Карлов Р. И. НОТ в проектировании. М., 1970; Киршин Ю. Я. О научной организации воинского труда. М., 1970; Ремнев В. И. Проблемы НОТ в аппарате управления. М., 1973; Атаев А. А. Научная организация управленческого труда. М., 1980; Королев С. В. Теория муниципального управления. М., 1999. С. 67–68.

23 Мескон М. Х., Альберт М. и др. Основы менеджмента. М., 1992; Дойль П. Менеджмент: стратегия и тактика. СПб., 1999.

24 Хайдеггер М. Время и бытие. М., 1993; Он же. Бытие и время. М., 1997.

25 Подробно об этом см.: Керженцев П. М. Борьба за время. М., 1965; Зайверт Л. Ваше время – в Ваших руках. М., 1995.

26 Сесмен Л., Дип С. Верный путь к успеху. М., 1996. С. 328.

27 Аргументы и факты. 2010. № 28.

28 Об иерархии потребностей человека подробно см.: Maslow A. N. Motivation and Personalitу. N. Y., 1970. Р. 13; Каверин С. Б. Мотивация труда. М., 1998. С. 33–36.

29 Требование принципиальной новизны ни в коей мере нельзя абсолютизировать, памятуя, что новое – это нередко хорошо забытое старое. Для наших руководителей всю прелесть новизны представляют, например, «Поучения Птаххотепа», составленные около 4000 лет назад. «Если ты начальник, – внушал древнеегипетский менеджер, – будь спокоен, когда слушаешь ты слова просителя; не отталкивай его прежде, чем он облегчит душу от того, что он хотел сказать тебе. Человек, пораженный несчастьем, хочет излить свою душу даже больше, чем добиться благоприятного решения своего вопроса».

30 Терещенко В. П. Организация и управление (опыт США). М., 1965. С. 18.

31 Шейнбергер Р. Л. Экономические основы организации труда. Уфа, 1978. С. 7.

32 Нойман Й., Тимпе К.-П. Организация труда: психофизиологические проблемы контроля и управления. М., 1975. С. 5.

33 Еловиков Л. А. Экономика труда (ч. I). Омск, 1997. С. 9.

34 Попов Г. Х. Проблемы теории управления. М., 1974. С. 197.

35 Винер Н. Кибернетика и общество. М., 1958.

36 Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления. М., 1999. С. 37–38.

37 Пертцик В. А. Вопросы научной организации труда в работе аппарата исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся Восточной Сибири // Вопросы совершенствования деятельности Советов Восточной Сибири. Иркутск, 1967; Вишняков В. Г. Право и научная организация управленческого труда. М., 1968; Ведмецкий Д. И. НОТ в управленческом аппарате. М., 1969; Ремнев В. И. Проблемы НОТ в аппарате управления. М., 1973; Атаев А. А. Научная организация управленческого труда. М., 1980 и др.

38 Дойль П. Менеджмент: стратегия и тактика. СПб., 1999. С. 16–17.

39 Маккей Х. Как уцелеть среди акул. М., 1991. С. 22–23.

40 Ямпольская Ц. А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954. С. 3–40; Козлов Ю. М. Органы советского государственного управления. М., 1960. С. 22–31; Лазарев Б. М. Государственное предприятие и его администрация // Сов. гос. и право. 1966. № 5.

41 Королев С. В. Теория муниципального управления. М., 1999. С. 9; Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. М. С. 142–146.

42 См.: ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

43 Евенко Л. И. Уроки американского менеджмента // Вступительная статья в кн.: Мексон М. Х., Альберт М. и др. Основы менеджмента. С. 6.

44 Бабаев С. Ф. Механизм совершенствования государственного управления. Рига, 1986. С. 59–63.

45 Дойль П. Менеджмент: стратегия и тактика. С. 17.

46 Мексон М. Х., Альберт М. и др. Основы менеджмента. С. 74.

47 Чиркин В. Е. Государственное управление. М., 2001. С. 284.

48 Там же. С. 284–285.

49 Подробно об этом см.: Юсупов В. А., Волков Н. А. Научные основы государственного управления в СССР. Казань, 1972; Ремнев В. И. Проблемы НОТ в аппарате управления. М., 1973; Пертцик В. А. Основы рациональной организации труда в местных Советах. М., 1975; Атаев А. А. Научная организация управленческого труда. М., 1980; Бабаев С. В. Механизм совершенствования государственного управления. Рига, 1986; Козлов Ю. М., Фролов Е. С. Научная организация управления и право. М., 1986.

50 Моисеев Н. Н. Человек, среда, общество. М., 1982. С. 75.

51 Теоретическая и прикладная социальная психология / отв. ред. А. К. Уледов. М., 1988. С. 213–218; Карпов А. В. Психология принятия управленческих решений. М., 1998. С. 12.

52 Подробно об этом см.: Ядов В. А. Социологические исследования. Методология. Программа. Методы. М.,1987; Здравомыслов А. Г. Методология и процедура социологических исследований. М., 1969.

53 Штольберг Р. Социология труда. М., 1982. С. 32; Петков К. Социология на труд. София, 1985 (Т. 1). С. 173.

54 Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1996. С. 3.

55 Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997. С. 39–40.

56 Конин Н. М. Российское административное право. Общая часть. Саратов, 2001. С. 41.

57 Там же.

58 Юсупов В. А. Научная организация исполнительной власти. Волгоград, 2003. С. 126.

59 Подробно об этом см.: Попков В. Д. Этика советской государственной службы. М., 1970; Новоселов В. И. Элементы культуры управления. М., 1971; Красовский Ю. Д. Управление: моральные основы делового поведения. М., 1983; Шепель В. М. Управленческая этика. М., 1989.

60 Омаров А. М. Социальное управление: некоторые вопросы теории и практики. М., 1980. С. 40.

61 Богданова Н. А. Наука советского государственного права. Историко-теоретическое исследование. М.,1989. С. 52.

62 Тейлор Ф.-У. Научная организация труда. М., 1925. С. 28.

63 Цит. по кн.: Слепенков И. М., Аверин Ю. П. Основы теории социального управления. М., 1990. С. 272.

64 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 23. С. 18.

65 Парамонов И. В. Учиться управлять: мысли и опыт старого хозяйственника. М., 1967. С. 19–35.

66 Подробно об этом см.: Дубровский Ю. Н., Мельнов М. А. и др. Научная организация труда. С. 68–70.

67 Джильбрет Ф. Азбука научной организации труда и предприятий. М., 1924; Он же. Изучение движений. М., 1926.

68 Форд Г. Моя жизнь и труд. М.-Л., 1928.

69 Радаев В. В. Экономическая социология. М., 1997. С. 160.

70 Эмерсон Г. Двенадцать принципов производительности. Л.; М., 1931. С. 44.

71 Цит. по статье: Еdwards W. Behavioral Decision Theorу // Amer. Rev. Psуchol. 1961. V.12. Р. 375.

72 Файоль А. Общее и промышленное управление. М.; Л., 1924. С. 32.

73 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 188–190.

74 Из истории Всероссийской Чрезвычайной комиссии (1917–1921): сборник документов. М., 1958. С. 256, 386.

75 Девятый съезд РКП(б). Протоколы. М., 1960. С. 92, 94.

76 Цит. по кн.: Марцева Л. М. Проблемы труда в утопическом, научном и реальном социализме. Красноярск, 1993. С. 111.

77 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 212.

78 Там же. С. 141.

79 Корицкий Э. Б. Первые страницы НОТ // У истоков НОТ: забытые дискуссии и нереализованные идеи. Л., 1990. С. 4.

80 См.: Гастев А. К. Индустриальный мир. Харьков, 1919; Он же. Наши задачи. М., 1921; Он же. Восстание культуры. Харьков, 1923; Он же. Профессиональные союзы и организация труда. Л., 1924; Он же. Трудовые установки, М., 1924; Он же. Новая культурная установка. М., 1924; Он же. Установка производства методом ЦИТа. М., 1927; Он же. Нормирование и организация труда. М., 1929; Он же. Методологические предпосылки разработки, обоснования и классификации стандартов. М., 1933; Он же. Как надо работать. Изд. 2-е. М., 1966.

81 Гастев А. К. Трудовые установки. М., 1924. С. 69.

82 Гастев А. К. Как надо работать. М., 1966. С. 362–371.

83 Гастев А. К. Трудовые установки. С. 208.

84 Гастев А. К. Новая культурная установка. М., 1924. С. 148.

85 Парамонов И. В. Учиться управлять. С. 34.

86 Струмилин С. Г. О задачах научной организации труда // Эффективность научно-технического прогресса. М., 1976. С. 10.

87 Беркович Д. М. Формирование науки управления производством: краткий исторический очерк. М., 1973. С. 117–118.

88 Богданов А. Очерки всеобщей организационной науки. Самара, 1921. С. 46.

89 Рубанова К. Т. Содержание и социальная эффективность НОТ при социализме. Л., 1977. С. 13.

90 Эта идея красной нитью проходит через все содержание основных работ автора. См., напр.: Керженцев П. М. НОТ. Научная организация труда и задачи партии. М.; Л., 1923; Он же. Организуй самого себя. М.-Л., 1927; Он же. Борьба за время. М., 1965; Он же. Принципы организации. М., 1968.

91 См.: Богданов А. А. Всеобщая организационная наука (тектология). Т. 1–3. Изд. 4-е. М., 1987.

92 Богданов А. А. Очерки всеобщей организационной науки. С. 9–11.

93 Керженцев П. М. НОТ. Научная организация труда. Л., 1925. С. 5.

94 Там же. С. 9–10, 32 и др.

95 См.: Ерманский О. А. Система Тейлора. М., 1918; Он же. Научная организация труда и система Тейлора. М., 1922; Он же. Теория и практика рационализации. М.; Л., 1928; Он же. Легенда о Форде // Научная организация труда и управления. М., 1966.

96 Ерманский О. А. Теория и практика рационализации. М.; Л., 1928. С. 20.

97 Там же. С. 18–27.

98 Корецкий Э. Б., О. А. Ерманский // У истоков НОТ. С. 233.

99 Ерманский О. А. О критерии рациональности // У истоков НОТ. Л., 1990. С. 236.

100 Там же. С. 237.

101 Ерманский О. А. О критерии рациональности. С. 237.

102 Там же. С. 238.

103 См.: Розмирович Е. Ф. НОТ, РКИ и партия. М., 1926; Она же. Принципы методологии и организационной политики в технике управления. М., 1930.

104 Розмирович Е. Ф. Основные положения по рационализации аппарата государственного управления // Техника управления. 1926. № 7. С. 14.

105 Розмирович Е. Ф. НОТ, РКИ и партия. М., 1926. С. 185.

106 Розмирович Е. Ф. Оргбюро, профсоюзы и партячейки в деле организации нашего госаппарата // Техника управления. 1926. № 2. С. 25.

107 У истоков НОТ. С. 196.

108 Розмирович Е. Ф. Оргбюро, профсоюзы и партячейки в деле организации нашего госаппарата. С. 25.

109 Витке Н. А. Организация управления и индустриальное развитие. М., 1925.

110 Глубокий научный анализ концепции Н. А. Витке произвел профессор Э. Б. Корецкий в кн.: У истоков НОТ. С. 152–158.

111 Первая Московская инициативная конференция по нормализации техники управления (21–23 сентября 1922 года). М., 1922. С. 10.

112 Витке Н. А. Организация управления и индустриальное развитие. М., 1925. С. 72.

113 Витке Н. А. Организация управления и индустриальное развитие. С. 178.

114 См.: Дунаевский Ф. Р. Задача просвещения. Харько, 1922; Он же. Полеводственная промышленность и пути ее рационального насаждения. Харьков, 1925; Он же. Проблемы профессионального подбора: выбор профессии. Харьков, 1923; Он же. Профессиональный подбор и его социальный смысл: методология профессионального подбора. Харьков, 1923; Он же. Роль аналитического учета в управлении совхозами. Харьков, 1930.

115 Дунаевский Ф. Об индустриализации в управленческой работе // Производство, труд, управление. 1925. № 4–6. С. 61.

116 Грейсон Д-М., О’ Делл К. Американский менеджмент на пороге ХХI века. М., 1991. С. 143.

117 См.: Бехтерев В. М. Коллективная рефлексология. М., 1921; Он же. Общие основы рефлексологии. М.-П., 1923.

118 Бехтерев В. М. Общие основы рефлексологии. С. 7.

119 Бурдянский И. М. Что такое научная организация труда? Казань, 1921; Он же. Научная организация труда. Л., 1925; Он же. Основы рационализации производства. М., 1930.

120 Бурдянский И. М. Основы рационализации производства. С. 40–41.

121 Бурдянский И. М. Основы рационализации производства. С. 40; Он же. Рационализация и техника // У истоков НОТ. Л., 1990. С. 287.

122 Особенно это характерно для следующих работ: Бурдянский И. М. Рационализация и техника // У истоков НОТ. С. 281–296; Он же. Против механизма в рационализации // Там же. С. 296–318.

123 См.: Богданов А. А. Очерки всеобщей организационной науки. Самара, 1921; Он же. Всеобщая организационная наука (тектология). М., 1987. Т. 1–3.

124 Парамонова И. В. Учиться управлять. С. 34.

125 Новожилов С. С. НОТ – веление жизни. С. 50.

126 Бобрышев Д. Н., Семенцов С. П. История управленческой мысли. М., 1985. С. 167.

127 Александров Г. Н. Социалистическая идея и марксизм. М., 1991. С. 35, 92.

128 Марцева Л. М. Проблемы труда в утопическом, научном и реальном социализме. С. 119.

129 Цит. по кн.: Марцева Л. М. Проблемы труда в утопическом, научном и реальном социализме. С. 115.

130 К числу таких ученых можно отнести Ф. Ф. Аунапу, Д. М. Гвишиани, О. А. Дейнеко, Ю. Н. Дубровского, О. В. Козлову, Н. А. Кольцова, Ю. О. Любовича, А. А. Меншутина, С. С. Новожилова, Г. Х. Попова, Г. А. Руденского, Г. Э. Слезингера, В. И. Терещенко, А. Н. Трифонова, А. М. Шушикова.

131 Имеются в виду научные работы И. А. Азовкина, Г. В. Атаманчука, В. Г. Афанасьева, Г. В. Барабашева, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахраха, Е. Е. Вендерова, В. Г. Вишнякова, В. Ф. Воловича, Б. Н. Габричидзе, Л. Н. Качалиной, Ю. М. Козлова, Л. Д. Кудряшова, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, Б. Д. Левина, А. И. Лукьянова, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, В. И. Новоселова, А. М. Омарова, В. С. Основина, В. А. Пертцика, Г. И. Петрова, В. Т. Прохорова, В. И. Ремнева. Ю. А. Розенбаума, Л. Г. Тиковенко, Ю. А. Тихомирова, В. М. Шепеля, К. Ф. Шеремета, В. А. Юсупова, Г. С. Яковлева.

132 Селюнин В. Истоки // Новый мир. 1988. № 5. С. 188.

133 Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления. С. 4–5.

134 Марцева Л. М. Проблемы труда в утопическом, научном и реальном социализме. С. 118.

135 Юсупов В. А. Научная организация исполнительной власти. Волгоград, 2003. С. 126.

136 Ядов В. А. Социологическое исследование: методология, программа, методы. Самара, 1995. С. 31.

137 Hall R.H. Orqanizations: structures, processes and autocomes. L., 1987. P. 31.

138 Парникель Ю. Л. Прикладная социология. Псков, 1998. С. 40.

139 Девятко И. Ф. Методы социологического исследования. М., 2003. С. 15.

140 Матурана У. Биология познания // Язык и интеллект. М., 1996. С. 98–99.

141 В литературе имеются фундаментальные работы, в которых с исчерпывающей полнотой и необходимой дифференциацией описаны методы прикладных социологических исследований. См., напр.: Здравомыслов А. Г. Методология и процедура социологических исследований. М., 1969; Воронов Ю. П. Методы сбора информации в социологическом исследовании. М., 1974; Осипов Г. В. Теория и практика социологических исследований в СССР. М., 1979; Ядов В. А. Социологические исследования. Методология. Программа. Методы. М., 1987; Он же. Стратегия социологического исследования. Описание, объяснение, понимание социального исследования. М., 1998; Девятко И. Ф. Методы социологического исследования. М., 2003; Методы сбора информации в социологических исследованиях. В 2-х кн. М., 1990.

142 Как провести социологическое исследование / под ред. М. К. Горшкова и Ф. Э. Шереги. М., 1990. С. 19.

143 Методы сбора информации в социологических исследованиях. Кн. 2. М., 1990. С. 168–169.

144 Волгин В. Н. Деловые совещания. М., 1972.

145 Как провести социологическое исследование. С. 115.

146 Симач Г. Изучение организации труда в учреждении. М., 1974. С. 46.

147 См.: Девятко И. Ф. Методы социологического исследования. С. 23–24.

148 Слепенков И. М. Методологические принципы и методика конкретно-социологического исследования. М., 1974. С. 119.

149 Подробно о методах анализа документальных источников см.: Слепенков И. М. Методологические принципы и методика конкретно-социологического исследования. М., 1974; Семенов В. Е. Метод изучения документов в социально-психологических исследованиях. Л., 1983; Методы анализа документов в социологических исследованиях. М., 1985.

150 Подробно об этом см.: Алексеев А. Н. Социальные нормы производственной организации и жизненная позиция личности: из опыта «экспериментальной социологии». Томск, 1982; Дридзе Т. М. Организация и методы лингвопсихологического исследования массовой коммуникации. М., 1979; Он же. Язык и социальная психология. М., 1980; Лауристинь М. Задачи, объект и предмет контент-анализа в исследовании различных аспектов массовой коммуникации // Современные методы исследования средств массовой коммуникации. Таллин, 1983.

151 Методы сбора информации в социологических исследованиях. Кн. 2. М., 1990. С. 41.

152 Там же. С. 42.

153 Карбонье Ж. Юридическая социология. М., 1986. С. 224.

154 Ядов В. А. Социологическое исследование: методология, программа, методы. Самара, 1995. С. 133.

155 Симач Г. Изучение организации труда в учреждении. М., 1974. С. 42; Гребнев Е. Т., Смирнов К. А. Нормирование управленческого труда. М., 1980. С. 36.

156 Гребнев Е Т., Смирнов К. А. Нормирование управленческого труда. С. 36–37.

157 О методике проведения социологических опросов см.: Грушин Б. А. Мнения и мире и мир мнений. М., 1967; Сафаров Р. А. Общественное мнение и государственное управление. М., 1975; Ноэль Э. Массовые опросы. М., 1978; Коробейников В. С. Пирамида мнений. М., 1981; Рукавишников В. О., Паниотто В. И. и др. Опросы населения. М., 1984; Погосян Г. А. Метод интервью и достоверность социологической информации. Ереван, 1985; Методы сбора информации в социологических исследованиях. Кн. 1. М., 1990; Методы сбора информации в социологических исследованиях. Социологический опрос / отв. ред. В. Г. Андреенков, О. М. Маслова М., 1992.

158 Аверьянов Л. Я. Искусство задавать вопросы. М., 1987. С. 79–80.

159 Парникель Ю. Л. Прикладная социология. С. 93–94.

160 Вортман М. А., Лифшиц А. С. Управление персоналом в зарубежных фирмах. Иваново, 1995. С. 20.

161 О сущности и назначении социального эксперимента подробно см.: Рывкина Р. В., Винокур А. В. Социальный эксперимент. Новосибирск. 1968; Куприян А. П. Методологические проблемы социального эксперимента. М., 1971; Он же. Проблема эксперимента в системе общественной практики. М., 1981; Налимов В. В. Теория эксперимента. М., 1971; Хагуров А. А. Социальный эксперимент. Ростов н/Д, 1989.

162 Хагуров А. А. Социальный эксперимент. С. 16.

163 Как провести социологическое исследование. С. 145.

164 Подробно об этом см.: Бородкин Ф. М. Научный эксперимент в социально-экономических исследованиях. Новосибирск, 1975; Милюков А. И. Эксперимент в промышленности. М., 1984; Заславская Т. И., Рывкина Р. В. Социология экономической жизни: очерки теории. Новосибирск, 1991.

165 Цит. по статье: Летер Р. Этические и теоретико-познавательные аспекты экспериментальной медицины // Эксперимент. Модель. Теория. Москва; Берлин, 1982. С. 164.

166 Подробно об этом см.: Аванесов В. С. Тесты в социологическом исследовании. М., 1982.

167 Ядов В. А. Социологическое исследование: методология, программа, методы. Саратов, 1995. С. 187.

168 Там же.

169 Меньшиков Л. И. Деловая оценка работников в сфере управления. М., 1974. С. 81.

170 Кудряшова Л. Д. Системно-психологическая оценка кадров руководителей и управленческих систем. Кишенев, 1983. С. 16.

171 Вортман М., Лифшиц А. Методы оценки персонала и подбор кадров // Технология управления. М., 1997. С. 31.

172 См.: Осипов Г. В. Социология и социальное мифотворчество. М., 2002. С. 473.

173 Бутаков А. В. Нормативный структурализм. Концептуальные положения. Омск, 1996. С. 31–32.

174 Ремнев В. М. Проблемы НОТ в аппарате управления. М., 1973; Величко А., Подмарков В. Социолог на предприятии. М., 1976; Саксалум Т. И. Психолог на предприятии. М., 1983; Герчиков В. И. Социальное планирование и социологическая служба в промышленности. Новосибирск, 1984; Тягушев А. Ф., Федотова А. П. Социологическая служба. Л., 1985; Кравченко А. И. Социология труда в ХХ веке: историко-критический очерк. М., 1987.

175 Бутенко И. А. Организация прикладного социологического исследования. М., 1998. С. 37.

176 Попов Г. Х. Проблемы теории управления. М., 1974. С. 41; Вишняков В. Г. Организационно-правовые проблемы автоматизированных систем управления. М., 1976. С. 16–20; Организационно-правовые проблемы АСУ / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1980. С. 23; Бутко В. Ф. Государствоведческие исследования и практика местных Советов. Киев, 1983. С. 68.

177 Бутенко И. А. Организация прикладного социологического исследования. С. 57.

178 Ядов В. А. Социологическое исследование: методология, программа, методы. Самара, 1995. С. 42–43.

179 Слепенков И. М. Методологические принципы и методика конкретно-социологических исследований. С. 125.

180 Яхиел Н. Социология и социальная практика. М., 1985. С. 34–35.

181 Подробно о сущности и свойствах системы см.: Мухин В. И. Исследование систем управления. М., 2002.

182 Морозова Л. А. Теория государства и права. М., 2002. С. 98.

183 Лаптев И. П. Научные основы охраны природы. Томск, 1970. С. 177.

184 Цит. по кн.: Эренфельд Д. Природа и люди. М., 1973. С. 19.

185 Подробно об этом см.: Казанник А. И. Региональные проблемы правовой охраны природы России. Омск, 1998. С. 10–21.

186 См.: Ореол. 2011. 16 нояб.

187 Ст. 1, 9 Закона Омской области от 5 декабря 2003 г. «О Правительстве Омской области» // Омский вестник. 2003. 12 дек.

188 Подробно об этом см.: Казанник А. И. Ситуационный подход к управлению экономическими и социальными процессами в Российской Федерации // Научная организация управленческой деятельности. Омск, 2006. С. 4–10; Он же. Социальная ситуация как объект государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 5. С. 26–30.

189 Чиркин В. Е. О сущности субъекта федерации: традиции и реалии // Государство и право. 2003. № 7. С. 8.

190 Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно-правовых основ // Журнал российского права. 2005. № 2. С. 3–34.

191 Там же. С. 6.

192 Закон Омской области от 22 января 2004 г. «О Совете безопасности Омской области» // Омский вестник. 2004. 23 янв.

193 Вишняков В. Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М., 1972. С. 9; Он же. Структура и штаты органов государственного управления //Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 185.

194 Мухин В. И. Исследование системы управления. С. 70, 95.

195 Ковалевски С. Научные основы административного управления. М., 1979. С. 41.

196 Дрезен Э. Руководство по организации управленческого аппарата советских учреждений. М., 1927. С. 18.

197 Грейсон Дж. К.-мл., О’Делл К. Американский менеджмент на пороге ХХI века. М., 1991. С. 143.

198 Ковалевски С. Научные основы административного управления. С. 46.

199 Там же. С. 47.

200 Ковалевски С. Научные основы административного управления. С. 44–51.

201 См.: Самойлов Г. Чему «учит» департамент образования // Ваш Ореол. 2010. № 20. С. 9.

202 Вишняков В. Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М., 1972. С. 10; Добрынин В. В. Основы научного управления предприятиями и учреждениями. Л., 1976. С. 160.

203 Вишняков В. Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. С. 193–195.

204 Эффективность и качество управленческой деятельности. С. 158–159.

205 Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М., 1973. С. 158–159.

206 Лебедев П. Н. Очерки теории социального управления. М., 1977. С. 110; Беспалов В. Е., Сольников Л. В. Введение в функционалистику. Свердловск, 1991. С. 17.

207 См.: ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; Ст. 3 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе» // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.

208 Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник. М.: Норма, 2009. С. 291.

209 Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации. М., 1997. С. 27; Ноздрачев А. Ф. Государственная служба. М., 1999. С. 128.

210 Лазарев Б. М. Государственная служба. М., 1993. С. 6.

211 Лазарев Б. М. Государственная служба. М., 1993; Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации. Теоретико-правовые исследования. Воронеж, 1996; Он же. Служебное право. М., 1997; Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации. М., 1997; Ноздрачев А. Ф. Государственная служба. М., 1999; Фадеев В. И. Муниципальная служба в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998; Он же. Муниципальная служба Российской Федерации. М., 2000; Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2003.

212 См., например: Ковалев А. Г. Коллектив и социально-психологические проблемы управления. М., 1975. С. 103; Мангутов Н. С., Уманский Л. И. Организатор и организаторская деятельность. Л., 1975. С. 31; Михеев В. И. Социально-психологические аспекты управления. Стиль и методы работы руководителя. М., 1975. С. 78; Свеницкий Л. А. Социальная психология управления. Л., 1986. С. 21; Беков М. Б., Барбаков О. М. Социально-политические и социально-экономические процессы в современной России: организация и управление. Тюмень, 1996. С. 68–69.

213 Нойманн Э. Глубинная психология и новая этика. М., 1999. С. 92–93.

214 См.: Устав о Службе по определению от правительства. СПб., 1896. Ст. 705–720.

215 Куплевасский Н. О. Государственная служба в теории и в действующем праве Англии, Франции и Цеслейтанской Австрии. Харьков, 1888. С. 3.

216 Андреевский И. Е. Русское государственное право. Т. 1. СПб.; М., 1866. С. 469–470.

217 Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика: учебное пособие / под ред. В. М. Соколова и А. И. Турчинова. М., 2006. С. 51–52.

218 Типы руководителей – стили управления / сост. Н. А. Некрасов. Новосибирск, 1992. С. 25–26.

219 Об этом см.: Банников Г. Н. Тех, от кого зависят судьбы людей, должны аттестовать психологи // Закон. 2005. № 11. С. 116.

220 Беков М., Барбаков О. Указ. соч. С. 67.

221 Шпалинский В. В. Психология менеджмента. М., 2000. С. 52.

222 Шпалинский В. В. Психология менеджмента. С. 52–66.

223 Непревзойденным образцом устной речи являются десять заповедей, которые Господь дал народу Израиля. Если бы их содержание отличалось аморфностью и вялостью мысли, было засорено лишними, двусмысленными словами и выражениями, то Моисей или не успел бы их занести на скрижали, или ничего бы из них не понял.

224 О стратегическом управлении, его понятии и содержании подробно см.: Рой О. М., Бреусова А. Г. Стратегическое территориальное управление: бизнес-стратегии территориальных образований. Омск, 2009.

225 Сорокин П. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. С. 265.

226 Джеймс Д.-У. Психология. М., 1991. С. 194.

227 Быкова С. Не умирайте так поспешно // Поиск. 2000. 15 дек.

228 Цит. по кн.: Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления. С. 277.

229 Веснин В. Р. Практический менеджмент персонала. М., 1998. С. 22.

230 Цит. по кн.: Такман Б. Августовские пушки. М., 1972. С. 9.

231 Кудряшова Л. Д. Каким быть руководителю. Л., 1986. С. 97.

232 Круглов М. Убогость устройства российского общества // Зеленый мир. 2001. № 14–15.

233 Как добиться успеха. Практические советы деловым людям / под ред. В. Е. Хруцкого. М., 1991. С. 386–387.

234 Источник: Веснин В. Р. Практический менеджмент персонала. С. 23.

235 Перлз Ф. Внутри и вне помойного ведра. М., 1997. С. 332.

236 Weber M.-F. Economy and Society. Vol. 1. Berkeley, 1978. P. 223.

237 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

238 Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления. С. 265.

239 Носков Н. Д., Титков А. Ф. Этика руководителя. Ростов н/Д, 1972. С. 26.

240 Бурдон И. Физиогномика, или Наука знать людей по чертам лица и наружным признакам. М., 1912. С. 215–243.

241 Масляев О. И. Психология человека. Донецк, 1998. С. 138–151.

242 Масляев О. И. Психология человека. С. 142.

243 Карпов А. В. Психология менеджмента. М., 1999. С. 230.

244 Московичи С. Век толп. М., 1996. С. 421–422.

245 Mauss M. Sociologie et anthropologie. Paris, 1973. P. 126.

246 В бытность мою Генеральным прокурором РФ Президент России Б. Н. Ельцин дал письменные указания не выполнять Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 23 февраля 1994 г. «Об объявлении политической и экономической амнистии», не освобождать арестованных из следственного изолятора Лефортово и продолжать расследование уголовных дел в прежнем порядке. В данном случае мы имеем дело с примером типичного преступного приказа.

247 Черная книга коммунизма. С. 12.

248 Толстой Л. Война и мир. Т. 3–4. М., 1968. С. 264.

249 Baron R. J., Richardson D. R. Human aggression. N. Y. P. 201.

250 Lonner W. J., Malpass R. Psychology and culture. N. Y., 1995. P. 30.

251 Цит. по кн.: Майерс Д. Социальная психология. СПб., 1997. С. 276.

252 Платонов А. Впрок. М., 1990. С. 564.

253 Paulus P. The psychology of group influence. N. Y., 1993. P. 81.

254 Карлоф Б. Деловая стратегия: концепция, содержание, символы. М., 1991. С. 94–95.

255 Подробно об этом см.: Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации. С. 22–33; Фадеев В. И. Муниципальная служба в Российской Федерации. М., 2000. С. 70–71.

256 Современные Соединенные Штаты Америки (Энциклопедический справочник). М., 1988. С. 78–80.

257 Козлов Ю. М., Фролов Е. С. Научная организация управления и право. М., 1986. С. 227.

258 Российская газета. 2000. 26 авг.

259 Концепция административной реформы в Российской Федерации. М., 2005. С. 3.

260 Подробно об этом см.: Рыжаков М. В. Ключевые компетенции в стандарте // Стандарты и мониторинг в образовании. 1999. № 4; Зимняя Н. А. Ключевые компетенции – новая парадигма результата образования // Высшее образование сегодня. 2003. № 5.

261 Постановление Совета Министров – Правительства РФ от 4 ноября 1993 г. (в ред. постановления Правительства РФ от 7 октября 1996 г.) // СЗ РФ. 1993. № 46. Ст. 4456.

262 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

263 Латфуллин Г. Кадровое обеспечение муниципальных органов власти // Муниципальная власть. 2004. № 12. С. 44.

264 Государственная служба: кадры на рубеже веков / отв. ред. Г. И. Иванов. М., 1998. С. 80.

265 Voelkher J. Projektfortbildung – Motor der Verwaltungs-innovation // Verwaltung und Fortbildung. 1966. № 2. S. 123–126; Jackering W. Fortbildung in Umbruch – Neue Wege sur Qualifizirung // Verwaltung und Fortbildung. 1977. № 2. S. 79–86.

266 См.: Жамсрандоржийн Д. Э. Подготовка государственных служащих: проблемы законодательного регулирования // Закон и право. 2005. № 2. С. 46.

267 Там же.

268 Андрюшкин Р. В. Кадровое обеспечение государственной службы //Дис… канд. юрид. наук. СПб., 2001. С. 109.

269 Статья 1 Закона Омской области от 23 июня 1999 г. «Об аттестации государственных служащих Омской области» // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 1999. № 3. Ст. 3229.

270 Борисова Е. А. Оценка и аттестация персонала. М., 2002. С. 96.

271 Ст. 15 Закона Омской области «Об аттестации государственных служащих Омской области».

272 Борисова Е. А. Оценка и аттестация персонала. С. 128.

273 Таблица составлена по материалам кн.: Борисова Е. А. Оценка и аттестация персонала. С. 129–137.

274 Зайцева О. А., Радугин А. А. и др. Основы менеджмента. М., 1998. С. 316.

275 Мексон М. Х., Альберт М и др. Основы менеджмента. С. 308.

276 См.: Указ губернатора Омской области от 5 января 2001 г. «О распределении обязанностей между руководителями Администрации Омской области». Омск, 2001. С. 1–12.

277 См.: Указ губернатора Омской области от 5 января 2001 г. С. 1, 8.

278 Указ губернатора Омской области от 5 января 2001 г. С. 8.

279 Там же. С. 2, 4, 6, 7.

280 Указ губернатора Омской области от 5 января 2001 г. С. 4–5.

281 Веснин В. Р. Практический менеджмент персонала. М., 1998. С. 70–71.

282 Рационализация управления и техника конторской работы. М., 1963. С. 310–311.

283 Мексон М. Х., Альберт М. и др. Основы менеджмента. С. 31–311.

284 Веснин В. Р. Практический менеджмент персонала. С. 71.

285 Цит. по кн.: Мексон М. Х.; Альберт М. и др. Основы менеджмента. С. 322.

286 Волович В. Ф. Стиль управления. Томск, 1980. С. 44; Омаров А. М. Руководитель. М., 1984. С. 8; Стиль и методы руководства. М., 1985. С. 37.

287 Шпалинский В. В. Психология менеджмента. М., 2000. С. 155.

288 Управление трудовым коллективом. Киев, 1988. С. 118.

289 Стиль работы и образ жизни руководителя / отв. ред. К. М. Ландензак. М., 1985. С. 37.

290 Mc Gregor D. The Human Side of Entreprise. N. Y., 1960. P. 6.

291 Jbidem. P. 33–34.

292 Управление трудовым коллективом. С. 120.

293 Технологии эффективного менеджмента. М., 1998. С. 252.

294 Парламентская газета. 1999. 12 мая.

295 Светлакова О. По диким степям Забайкалья // Профиль. 2001. № 3. С. 64–67.

296 Кузнецов Ю. А. Взаимодействие руководителя и коллектива. М., 2000. С. 4.

297 Mc Gregor D. Op. cit. P. 46.

298 Weber M.-F. Essays in Socioloqy. N. Y., 1946. P. 199–204; Он же. Economy and Society. Vol. 1. Berkeley, 1978. P. 220–221.

299 Бауман З. Мыслить социологически. М., 1996. С. 141.

300 Weber M.-F. Economy and Society. P. 223.

301 Типы руководителей – стили управления. С. 9–12.

302 Зеркин Д. Основы политологии. М., 1997. С. 417.

303 Управление трудовым коллективом. С. 120–121.

304 Веснин В. Р. Практический менеджмент персонала. М., 1999. С. 288.

305 Омаров А. М. Руководитель. С. 21.

306 Там же.

307 См., напр.: Вихановский О. С., Наумов А. И. Менеджмент. М., 2000. С. 470–472; Мексон М., Альберт М. и др. Основы менеджмента. М., 1992. С. 488–515; Mc Gregor D. The Professional Maneger. N. Y., 1967; Likert R. The Human Organization. N. Y., 1967; Stogdill R. M. Handbook of Leadershin. Free Press, 1974.

308 Виханский О. С., Наумов А. И. Менеджмент. С. 470.

309 Лэнд П.-Э. Менеджмент – искусство управлять. М., 1995. С. 11.

310 Источник: Виханский О. С., Наумов А. И. Менеджмент. С. 478.

311 См., напр., ст. 18, 21, 31–35 Регламента Администрации Омской области за 2001 год.

312 Ковалевский С. Руководитель и подчиненный. М., 1973; Он же. Научные основы административного управления. М., 1979.

313 См.: Платон. Соч. в 3 т. Т. 3. М., 1971. С. 112.

314 Кудряшова Л. Д. Каким быть руководителю. Л., 1986. С. 87.

315 Ковалевский С. Руководитель и подчиненный. С. 45.

316 Ковалевский С. Научные основы административного управления. С. 148–149.

317 Подробно об этом см.: Абрамова С. Г. Психологические механизмы управления. М., 2002. С. 70–71.

318 Красовский Ю. Д. Если я руководитель. М., 1983. С. 32.

319 Гастев А. К. Как надо работать. Практическое введение в науку организации труда. М., 1972. С. 34.

320 Allen L. A. Management and Organization. N. Y., 1958. P. 114.

321 Black Y. M. Deveboping Gompetent Subcrdinates. N. Y., 1969. P. 25.

322 Kнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления. С. 188.

323 Бэкон Ф. Сочинения в 2 т. М., 1978. Т. 2. С. 375.

324 Цит. по кн.: Омаров А. М. Руководитель. М., 1984. С. 29.

325 Black D. M. Assignement: Management. Euglewood cliffs, 1961. P. 28–30.

326 Типы руководителей – стили управления / сост. Н. А. Некрасов. Новосибирск, 1992. С. 20.

327 В октябре 1993 г. я присутствовал на заседании Совета Безопасности РФ. Наряду с секретными вопросами, о которых я не имею права говорить, на обсуждение был вынесен и вопрос о том, стоит ли Президенту РФ Б. Н. Ельцину баллотироваться на второй срок.

Первым выступил секретарь Совета Безопасности РФ О. И. Лобов. Он заверил Б. Н. Ельцина, что народ России безмерно любит своего Президента и его шансы быть переизбранным на второй срок составляют не менее 150 %. Последнему слово предоставили С. М. Шахраю, который дал Б. Н. Ельцину фору в 250 %!

Я надеялся, что Б. Н. Ельцин стукнет кулаком по столу и крикнет: «Заткнитесь!» Однако к этому времени он стал законченным руководителем-разрушителем и слушал выступления своих соратников со счастливой улыбкой на устах. Ему не понравилось только мое выступление, когда я выразил серьезные сомнения в бесспорной победе Б. Н. Ельцина на очередных выборах и попытался внести предложения об улучшении социально-экономической и политической ситуации в стране… На второе заседание Совета Безопасности РФ меня уже не приглашали.

328 О типе руководителя-разрушителя подробно см.: Ковалевский С. Научные основы административного управления. С. 136–138; Типы руководителей – стили управления. С. 72–74.

329 См.: Ланге О. Оптимальные решения. М., 1967; Тихомиров Ю. А. Управленческие решения. М., 1972; Де Гроот М. Оптимальные решения. М., 1974; Кхол Й. Эффективность управленческих решений. М., 1975; Александров Е. А. Основы теории эвристических решений. М., 1977; Венделин А. Г. Подготовка и принятие управленческого решения. М., 1977; Райфа Г. Анализ решений. М., 1977; Ларичев О. И. Наука и искусство принятия решения. М., 1979; Карпов А. В. Психология принятия управленческих решений. М., 1998.

330 Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. М., 1972. С. 39.

331 Подробно об этом см.: Новоселов В. И. Законность актов органов управления. М., 1968; Васильев Р. Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970; Николаева М. Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975; Совченко Д. А., Шугрина Е. С. и др. Понятие и виды местного нормотворчества. Новосибирск, 1997.

332 Аналитический обзор различных определений понятия «проблемная ситуация» см.: Brauchlin E. Problemlosungs – und Entscheidungsmetodik. Bern; Stuttgart, 1978. S. 34–45.

333 Друкер П.-Ф. Эффективное решение // Эффективное принятие решений. М., 2006. С. 11–14.

334 Кудрявцев В. Н. Причинность в криминологии (о структуре индивидуального преступного поведения). М., 1968. С. 38; Кхол Й. Эффективность управленческих решений М., 1975. С. 41–45; Клыков Ю. И. Ситуационное управление большими системами. М., 1974. С. 13; Поспелов Д. А. Большие системы (ситуационное управление). М., 1975. С. 21–22; Горелик В. А., Горелов М. А., и др. Анализ конкретных ситуаций в системах управления. М., 1991. С. 19.

335 Евланов Л. Г. Теория и практика принятия решений. М., 1984. С. 30; Рейльян Я. Р. Аналитическая основа принятия управленческих решений. М., 1989. С. 24.

336 Шеннон К. Работы по теории информации и кибернетики. М., 1963. С. 137.

337 Подробно об этом см.: Лутфуллаев Х. С. Информационное обеспечение принятия решений в органах государственного управления. Ташкент, 1991.

338 Рейльян Я. Р. Аналитическая основа принятия управленческих решений. С. 26.

339 Ксенчук Е. В., Киянова М. К. Технология успеха. М., 1990. С. 63.

340 Зайверт Л. Ваше время – в Ваших руках. М., 1995. С. 45.

341 Подробно об этом см.: Зотов Б. В., Макашева З. М. Муниципальное управление. М., 2002. С. 154–155.

342 Кофман А. Методы и модели исследования операций. М., 1966. С. 111.

343 Рейльян Я. Р. Аналитическая основа принятия управленческих решений. С. 30.

344 Мексон М. Х., Альберт М. и др. Основы менеджмента. С. 205.

345 Фатхутдинов Р. Л. Разработка управленческого решения. М., 1998. С. 20.

346 Друкр П.-Ф. Эффективное решение. С. 17.

347 Подробно об этом см.: Казанник А. И. Политический режим номенклатурной демократии // Вестник Омского университета. 2005. № 4. С. 103–106.

348 Цыгичко В. Н. Руководителю – о принятии решений. М., 1991. С. 175.

349 Стиль работы и образ жизни руководителя / под ред. К. Ладензака. М., 1985. С. 70.

350 Подробно об этом см.: Пиголкин А. С. Подготовка проектов юридических актов. М., 1968.

351 Подробно об этих методах см.: Моррис У. Т. Наука об управлении. М., 1971; Эддоус М., Стенсфилд Р. Методы принятия решений. М., 1994; Фатхутдинов Р. А. Разработка управленческого решения. М., 1998.

352 Новоселов В. И. Элементы культуры управления. М., 1971. С. 24.

353 Быкова Т. А., Кузнецова Т. В. Подготовка совещаний и собраний. М., 200. С. 10.

354 Волгин Б. Деловые совещания. М., 1972. С. 58.

355 Аммельбург Г. Предприятие будущего: структура, методы и стиль руководства. М., 1997. С. 328.

356 Научные основы советского правотворчества / отв. ред. Р. О. Халфина. М., 1981. С. 258.

357 Подробно об этом см.: Атаев А. А. Научная организация управленческого труда. М., 1980. С. 44–45; Он же. Управленческая деятельность: практика и резервы организации. М., 1988. С. 106–107; Научные основы советского правотворчества. С. 265–266.

358 Быкова Т. А., Кузнецова Т. В. Подготовка совещаний и собраний. С. 15.

359 Аммельбург Г. Предприятие будущего. С. 315–321.

360 Английский ученый и публицист Н.-С. Паркинсон, обладающий большим чувством юмора, называет диктаторские методы руководства заседаниями: подавизм, дурманизм, устрашизм и путанизм.

361 Волгин Б. Н. Деловые совещания. С. 98.

362 Левин В. Миллион лет тюрьмы до пенсии // Известия. 2003. 16 июля.

363 Волгин Б. Н. Деловые совещания. С. 60–61.

364 В качестве иллюстрации своих наблюдений приведу пример дурманистской речи: «Государственный бюджет Российской Федерации является социальным по своему характеру. Характер бюджета выражается в содержании всех его доходных и расходных статей. Статьи бюджета были обстоятельно проанализированы на заседании нашего комитета. Комитет убедился в социальном характере бюджета и внес заслуживающие внимания предложения и рекомендации по увеличению доходов и экономии расходов. Расходы, в частности, можно уменьшить за счет резкого сокращения государственного аппарата. Аппарат органов государственной власти и местного самоуправления современной России по своей численности, к сожалению, в два раза больше, чем в бывшем СССР».

365 Интересный в этом отношении пример из практики заседаний секретариата ЦК КПСС привел А. Н. Яковлев. На заседании обсуждали поведение капитана китобойной флотилии «Слава» тов. Соляника. Почти все секретари ЦК КПСС выступили в защиту Соляника и предложили оставить его в прежней должности капитана. Итоги дискуссии подвел главный идеолог партии М. А. Суслов. «Смысл его выступления, – пишет А. Н. Яковлев, – таков: кадры надо беречь. Заслуги тов. Соляника очевидны. Поэтому правильно товарищи здесь говорили (а товарищи ничего подобного не говорили!), что нельзя Соляника оставлять на этой работе (Российская газета. 2001. 4 сент.).

366 Волгин Б. Н. Деловые совещания. С. 86.

367 Романов А. А. Грамматика деловых бесед. Тверь, 1995. С. 128.

368 Гастев А. К. Поэзия рабочего удара. М., 1971. С. 235.

369 Там же. С. 236.

370 Кузнецов Ю. А. Взаимодействие руководства и коллектива. М., 2000. С. 17.

371 Аммельбург Г. Предприятие будущего. С. 333.

372 Романов А. А. Грамматика деловых бесед. С. 130.

373 Кузнецов Ю. А. Взаимодействие руководителя и коллектива. С. 18.

374 Зотов В. Б., Макашева З. М. Муниципальное управление. М., 2002. С. 177.

375 Аммельбург Г. Предприятие будущего. С. 336.

376 О сегрегативных заседаниях подробно см.: Директор фирмы и его функции / под ред. А. Н. Щербаня. Киев, 1968. С. 75.

377 Кудряшова Л. Д. Системно-психологическая оценка кадров руководителей и управленческих систем. С. 115.

378 Единая государственная система делопроизводства. М., 1999. С. 74.

379 Лэнд П. Э. Менеджмент – искусство управлять. С. 29.

380 Самощенко И. С., Никитинский В. И. Изучение эффективности действующего законодательства // Сов. государство и право. 1970. № 3. С. 3–12.

381 Бахрах Д. Н. Основные понятия теории социального управления. Пермь, 1978. С. 93.

382 Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. С. 127–129.

383 Замах В. П., Евстигнеев С. А. и др. Выработка управленческих решений на предприятиях. Рига, 1987. С. 53.

384 Гутштейн А. И. Кибернетика в экономическом регулировании производства. М., 1972. С. 28; Аунапу Ф. Ф. Научные методы принятия решений в управлении производством. М., 1974. С. 33–35; Тихомиров Ю. А. Теория закона. М., 1982. С. 246.

385 Кудрявцев В. Н., Никитинский В. И. и др. Эффективность правовых норм. М., 1980. С. 156–177.

386 Указ губернатора Омской области от 26 декабря 2000 г. «О плане основных мероприятий по усилению борьбы с преступностью в Омской области на 2001–2003 годы». Омск, 2000. С. 11–43.

387 Грушин Б. А. Логические принципы исследования массового сознания // Вопросы философии. 1970. № 8. С. 97.

388 См.: Правовая статистика. М., 1980. С. 117; Козлов В. А., Суслов Ю. А. Конкретно-социологические исследования в области права. Л., 1981. С. 99.

389 Кудрявцев В. Н., Никитинский В. И. и др. Эффективность правовых норм. С. 52.

390 Проблема антиэффективных правовых норм обстоятельно разработана в коллективной монографии Кудрявцева В. Н., Никитинского В. И. и др. Эффективность правовых норм. М., 1980. С. 54–56.

391 Зятьков Н. ОбъЕГЭрились // Аргументы и факты. 2009. № 32.

392 Аргументы недели. 2010. № 21.

393 Шикин Е. П. Факторы, определяющие эффективность норм права // Сов. государство и право. 1973. № 5. С. 104–107; Лазарев В. В. Эффективность правоприменительных актов. Казань, 1975. С. 112–175.

394 Рой О. М. Теория управления: учеб. пособие. СПб., 2008. С. 43.

395 Матейко А. Условия творческого труда. М., 1970. С. 12.

396 Ухтомский А. А. Собр. соч. Т. II. Л., 1950. С. 100; Бехтерев В. М. Общие основы рефлексологии человека. Л., 1926. С. 230.

397 Кандрор И. С. Физиологические основы научной организации труда // Психофизиологические и эстетические основы НОТ. М., 1971. С. 18–19.

398 Косилов С. А. Психофизиологические основы научной организации труда. М., 1979. С. 138–139.

399 Вернон Х. М. Промышленная усталость и производительность труда. М.; Л., 1925. С. 89.

400 Ухтомский А. А. Собр. соч. Т. I. Л., 1950. С. 165.

401 Гастев А. К. Как надо работать. М., 1966. С. 48–49.

402 Кандрор И. С. Физиологические основы научной организации труда. С. 19.

403 Ухтомский А. А. Указ. соч. С. 105.

404 Сеченов И. М. Очерк рабочих движений человека. М., 1906. С. 141.

405 Платонов К. К., Голубев Г. Г. Психология. М., 1973. С. 62.

406 Пушкин В. Н., Шуева-Филатова М. М. Психология и научная организация труда. Нальчик, 1968. С. 89.

407 Подробно об этом см.: Левинсон Н. Г. Техника организации личной работы. М., 1931.

408 Свядощ А. М. Неврозы. М., 1982. С. 33.

409 Подробно об этом см.: Ромен А. С. Самовнушение и его влияние на организм человека. Алма-Ата, 1970; Филатов А. С. Аутогенная тренировка. Киев, 1979.

410 Рой О. М. Теория управления. С. 43.

411 Лоэр Д., Шварц Т. На все сто! М., 2004.

412 Подробно об этом см.: Выготский Л. С. Развитие высших психологических функций. М., 1960; Леонтьев А. Н. Развитие памяти: экспериментальное исследование высших психологических функций. М.; Л., 1931.

413 Лоэр Д., Шварц Т. Указ. соч. С. 110–112.

414 Там же.

415 Лоэр Д., Шварц Т. Указ. соч. С. 171.

416 Цит. по кн.: Попов Г. Х. Техника личной работы. М., 1979. С. 26.

417 Там же. С. 26–27.

418 Иванцевич Д., Лобанов А. А. Человеческие ресурсы управления. М., 1993. С. 304; Ковалевский С. Руководитель и подчиненный. С. 72–74.

419 Матирко В. И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. М., 1996. С. 74.

420 Ковалевски С. Научные основы административного управления. С. 232.

421 Юсупов В. А., Волков Н. А. Научные основы государственного управления в СССР. Казань, 1972. С. 82; Страхова О. А. Организация труда управленческого персонала. СПб., 1993. С. 40.

422 Подробно об этом см.: Мунипов В. М., Зинченко В. П. Эргономика. М., 2001. С. 30–31.

423 Подробно об этом см.: Серегин А. М., Половинка В. С. и др. Рабочее место в банке: сущность, организация, оценка. Омск, 1999.

424 Страхова О. А. Указ. соч. С. 41.

425 Вечер Л. С. Поведение руководителя. С. 172.

426 Швальбе Б., Швальбе Х. Личность, карьера, успех. М., 1993. С. 59.

427 Эти проблемы обстоятельно разработаны применительно к промышленным предприятиям и хозяйственным организациям (см.: Бычин В. Б., Малинин С. В. и др. Организация и нормирование труда. М., 2005. С. 243–246).

428 См., напр.: Давидович В. Е., Жданов Ю. А. Сущность культуры. Ростов н/Д, 1979; Ильенков Э. В. Философия и культура. М., 1991; Коган Л. Н. Теория культуры. Екатеринбург, 1993; Лотман Ю. М. Культура и взрыв. М., 1992; Маркарян Э. С. Теория культуры и современная наука. М., 1983; Межуев. М. Культура и история. М., 1977; Риккерт Г. Науки о природе и науки о культуре. М., 1998; Швейцер А. Упадок и возрождение культуры. М., 1993; Ясперс К. Смысл и назначение истории. М., 1994.

429 Арнольдов А. И., Ануфриев Е. А. и др. Марксистско-ленинская теория культуры. М., 1984. С. 26.

430 Новоселов В. И. Элементы культуры управления. С. 9.

431 Новоселов В. И. Элементы культуры управления. С. 6–11.

432 Бойков А. Д. Этика профессиональной защиты по уголовным делам. М., 1978. С. 12.

433 Уткин Э. А. Этика бизнеса. М., 2001. С. 64.

434 Там же. С. 65.

435 Гапоненко Н. В. Правовая культура в советском государственном управлении. Красноярск, 1991. С. 13.

436 Шукшин В. Нравственность есть правда. М., 1979. С. 52.

437 Источник: Вечер Л. С. Поведение руководителя. Минск, 2000. С. 153.

438 Ягер Д. Деловой этикет. М., 1994. С. 36.

439 Ягер Д. Деловой этикет. С. 35.

440 Бодалев А. А. Восприятие человека человеком. М., 1965. С. 7.

441 Государственная служба: теория и организация / под ред. Е. В. Охотского и В. Г. Игнатова. Ростов н/Д, 1998. С. 614.

442 Корпоративная этика: учеб. пособие / авт. – составитель И. Н. Кузнецов. М., 2003. С. 132–133.

443 См., например: Черный С. Собр. соч. Т. 1. М., 1996. С. 77–79.

444 Зорин Л. Осенний юмор. М., 1986. С. 28–35.

445 Камычек Я. Вежливость на каждый день. М. 1981. С. 78–82.

446 Корпоративная этика. С. 16–20.

447 Водина Н. С., Иванова А. Ю. и др. Культура устной и письменной речи делового человека. М., 1997. С. 3.

448 Чехов А. П. Хорошая новость // Полн. собр. соч. Т. 16. М., 1979. С. 267.

449 Романов А. А. Грамматика деловых бесед. С. 197.

450 Дарвин Ч. Избранные письма. М., 1950. С. 462.

451 См.: Известия. 2002. 11 июля.

452 Попков В. Д. Этика советской государственной службы. М., 1970. С. 37.

453 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; 2006. № 6. Ст. 636.

454 Государственная служба: теория и организация / под ред. Е. В. Охотского и В. Г. Игнатова. Ростов н/Д, 1998. С. 596–623.

455 Вичев В. Нравственная культура руководителя. М., 1988. С. 51.

456 Старостин Б. С. Проблемы модернизации: история и современность // Модернизация и национальная культура. М., 1995. С. 18–19; Партия народной совести (Документы и материалы). СПб., 1995. С. 13.

457 Постановление Правительства РФ от 25 августа 2001 г. «О федеральной целевой программе "Формирование установок толерантности сознания и профилактика экстремизма в российском обществе (2001–2005 годы)"» // СЗ РФ. 2001. № 158. Ст. 629.

458 Гапоненко Н. В. Правовая культура в советском государственном управлении. С. 27.

459 Васильев А. М. Правовые категории. М., 1976. С. 57.

460 Иванов-Разумник Р. В. История русской общественной мысли. М., 1997. Т. 2. С. 72, 78, 86.

461 Подробно об этом см.: Кудрявцев Ю. В. Нормы права как социальная информация. М., 1981.

462 Гапоненко Н. В. Правовая культура в советском государственном управлении. С. 24–25.

463 Старостин Б. С. Проблема модернизации: история и современность. С. 19.

464 Данилевский Н. Я. Россия и Европа. СПб., 1995. С. 73.

465 Новоселов В. И. Элементы культуры управления. С. 32.

466 Глубокий анализ этих нормативных правовых актов предложен в фундаментальной монографии Новикова А. В. Обращения граждан. Воронеж, 2007. С. 77–98.

467 Карнеги Д. Как завоевать друзей и оказывать влияние на людей. М., 1993. С. 48.

468 Цит. по кн.: Корпоративная этика. С. 135.

469 См.: Секретарь учреждения / под ред. Л. Н. Качалиной. М., 1971. С. 66–68.

470 Новиков А. В. Обращения граждан. С. 51.

471 Там же.

472 См.: Инструкция по делопроизводству в аппарате Администрации Омской области. Омск, 1997. С. 36–37.

473 Борев Ю. Эстетика. М., 1969. С. 295.

474 Очерки истории города Омска. Т. 1 / под ред. А. П. Толочко. Омск, 1997. С. 176, 186.

475 Лишь совершеннейшей дикостью большевиков можно объяснить практику перепрофилирования православных храмов, в архитектуре которых выразились религиозный порыв к Богу, стремление к благочестивой жизни, страх перед небесной карой за тяжкие прегрешения, в складские помещения, кинотеатры, коммунальные бани, общественные туалеты.

476 Научная организация труда в аппарате судов и учреждений юстиции. С. 151.

477 Аристотель. Никомахова этика // Соч. в 4 т. Т. 4. М., 1984. С. 110.

478 Борев Ю. Эстетика. С. 10.

479 Васильев Ю. С. Производственная эстетика и эффективность труда. М., 1968. С. 100.

480 Maslow A. N. Motivation and Personality. N. Y. 1970; Alderfer C. P. Existence, Relatedness and Jrowth: Human Needs in Organisational Settings. N. Y., 1972; McClelland D. The Achieving Society. Princeton, N. Y., 1961; Он же. Power: The Jnner Experience. N. Y., 1975; Herzberg F., Mannsner B., Snyderman B. The motivation to work. N. Y. 1959; Mc Greqor D. The Human Side of Entreprise. N. Y. 1960. P. 203.

481 Каверин С. Б. Мотивация труда. М., 1998.

482 Каверин С. Б. Мотивация труда. С. 20.

483 Там же. С. 24.

484 Там же. С. 30.

485 Иванчук Н. В. Потребности социалистической личности. М., 1986. С. 8; Каверин С. Б. Мотивация труда. С. 30–32.

486 Божович Л. И. Личность и ее формирование в детском возрасте. М., 1968. С. 21.

487 Леонтьев А. Н. Потребности, мотивы, эмоции. М., 1971.

488 Карпов А. В. Психология менеджмента. С. 143.

489 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

490 См.: Указ Президента РФ от 25 июля 2006 г. «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3459.

491 Гурдин К. Синекурам на смех // Аргументы недели. 2011. 10 февр.

492 Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» // СЗ РФ. 2009. № 11. Ст. 1277.

493 Платонов А. Впрок. М., 1990. С. 130.

494 Таундсен Р. Секреты управления. С. 35–38.

495 Карпов А. В. Психология менеджмента. С. 152.

496 Синк Д. С. Управление производительностью. М., 1989. С. 106.

497 Таундсен Р. Секреты управления. С. 37–38.

498 Замфир К. Удовлетворенность трудом. Мнение социолога. М., 1983. С. 72.

499 Ст. 46 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

500 Там же.

501 Карпов А. В. Психология менеджмента. М., 2005. С. 156–157.

502 Карпов А. В. Психология труда. М., 2003. С. 234.

503 Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 49. Ст. 6422; Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 25-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» // СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1) Ст. 18.

504 Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1455; Закон РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в РФ» //Российская юстиция. 1995. № 11; Федеральный закон от 8 мая 1994 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3466.

505 СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4831.

506 СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4920.

507 Хорни К. Наши внутренние конфликты // Собр. соч. Т. 3. М., 1997. С. 43–91.

508 Хьелл Л., Зиглер Д. Теория личности. С. 259.

509 Джемс У. Психология личности. Тексты. М., 1982. С. 64.

510 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

511 Васюкова Е. Е. Уровни развития познавательной потребности и их проявление в мышлении // Вопросы психологии. 1998. № 3. С. 91–103.

512 Постановление Правительства РФ от 6 мая 2008 г. «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 19. Ст. 2194.

513 Постановление Правительства Омской области от 28 октября 2009 г. «Об утверждении Порядка формирования, финансирования и исполнения государственного заказа Омской области на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих Омской области» // Омская правда. 2009. 3 нояб.

514 СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 203.

515 Аристотель. Никомахова этика // Соч. в 4 т. Т. 4. М., 1983. С. 175.

516 Фромм Э. Иметь или быть? М., 1990. С. 108.

517 Фромм. Э. Анатомия человеческой деструктивности. М., 1994. С. 206; McClelland D. Power: The inner Experince N. Y., 1975. P. 68.

518 Сенека Л. А. Нравственные письма к Луцилию. М., 1977. С. 64.

519 Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. «О структуре власти» // Российская газета. 2012. 25 мая.

520 Rogers C. R. A theory of therapy, personality and interpersonal relationships as developed in the client-centered framervork // Psyhology: A Study a scince. Vol. 3. N. Y., 1959. P. 196.

521 Ibidem. P. 210.

522 Каверин С. Б. Мотивация труда. С. 210.

523 Каверин С. Б. Мотивация труда. С. 210.

524 Там же. С. 211.

525 Баранов В. М. Поощрительные нормы советского социалистического права С. 110.

526 См., напр.: Указ Президента РФ от 11 апреля 2008 г. № 487 «О Почетной грамоте Президента РФ. 2008. № 16. Ст. 1673; Постановление Правительства РФ от 31 января 2009 г. № 73 «О Почетной грамоте Правительства Российской Федерации и благодарности Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 6. Ст. 745; Приказ Росрезерва от 14 марта 2011 г. № 45 «О Почетной грамоте Федерального агентства по государственным резервам и Благодарности Федерального агентства по государственным резервам» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 31; Приказ Главного управления государственной службы занятости населения Омской области от 20 августа 2010 г. № 33-п «О регулировании отдельных вопросов награждения и поощрения в Главном управлении государственной службы занятости населения Омской области» // Омская правда. 2010.№ 71; Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Омской области от 18 апреля 2011 г. № 11 «О регулировании отдельных вопросов оплаты труда лиц, замещающих должности государственной гражданской службы Омской области в Минприроды Омской области» // Омский вестник. 2011. № 16.

527 Клищ Н. Показатели результативности на государственной службе // Государственная служба. 2007. № 3. С. 69–71.

528 Шпалинский В. В. психология менеджмента. С. 14–15.

529 Франк С. Л. Духовные основы общества. М., 1992. С. 456.

530 Maslow A. Motivation and personality. N. Y. 1987. P. 22.

531 Франкл В. Человек в поисках смысла. М., 1990. С. 28.

532 Турней Б. Введение в науку управления. М., 1969. С. 134.

533 См.: Кобзева В. В. Планирование карьеры как фактор мотивации профессиональной деятельности государственных служащих // Государственная служба: организация, кадры, управление. М., 1997. С. 183–191.

534 Государственная служба: теория и организация. С. 545.

535 Кобзева В. В. Указ. соч. С. 184–185.

536 Адлер А. Практика и теория индивидуальной психологии. М., 1995. С. 27; Он же. Понять природу человека. СПб., 1997. С. 22.

537 Сорокин П. Человек, цивилизация, общество. М., 1992. С. 52.

538 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

539 Подробно об этом см.: Ломакина В. Ф., Хаманева Н. Ю. Юридическая ответственность государственных служащих: правовое регулирование дисциплинарной ответственности // Государство и право. 2008. № 9. С. 16–17.

540 См., напр, Устав о дисциплине работников морского транспорта, утвержденный постановлением Правительства РФ от 23 мая 2000 г. № 395 // СЗ РФ. 2000. № 22. Ст. 2311.

541 СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.

542 См.: ст. 44 Закона Омской области от 25 июля 2001 г. «О муниципальной службе в Омской области» // Ведомости Законодательного собрания Омской области. 2001. № 2. Ст. 1365.

543 Ответственность в управлении / под ред. А. Е. Лунева и Б. М. Лазарева. М., 1985. С. 224.

544 См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1996; Гавриленко Д. А. Дисциплина в советском государственном аппарате и организационно-правовые средства ее обеспечения. Минск, 1979; Конин Н. М. Российское административное право. Общая часть. Саратов, 2001; Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997; Ответственность в управлении / под ред. А. Е. Лунева и Б. М. Лазарева. М., 1985; Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 1999; Щербак А. И. Правовая ответственность должностных лиц аппарата государственного управления. Киев, 1980.

545 Шепель В. М. Стимулирование труда (психологический аспект). М., 1969. С. 38.

546 Каверин С. Б. Мотивация труда. С. 72, 78, 82–83.

547 Замфир К. Удовлетворенность трудом. Мнение социолога. С. 70–72.

548 Парыгин Б. Д. Социально-психологический климат коллектива (пути и методы изучения). Л., 1981. С. 11.

549 Ольшанский В. Б. Социально-психологический климат в коллективе // Социальная психология / под ред. Г. П. Предвечного и Ю. А. Шерковина. М., 1975. С. 260.

550 Тощенко Ж. Т. Социальные резервы труда. М., 1989. С. 139.

551 Парыгин Б. Д. Социально-психологический климат коллектива. С. 6.

552 Бойко В. В., Ковалев А. Г. и др. Социально-психологический климат коллектива и личность. М., 1983. С. 34–35.

553 Дикая Л. Г., Шкопоров Н. Б. и др. К вопросу о психологических механизмах регуляции внутригруппового поведения в особых условиях // Социальная психология и общественная практика / под ред. Е. В. Шорохова и В. П. Левкович. М., 1985. С. 52.

554 Обозов Н. Н. Прикладные социально-психологические исследования // Социальная психология / под ред. Е. С. Кузьмина и Е. В. Семенова. Л., 1979. С. 165–167.

555 Лутошкин А. Н. Системная модель коллектива и некоторые принципы исследования групповых эмоциональных потенциалов // Социально-психологические проблемы личности и коллектива. Ярославль, 1977. С. 31; Бойко В. В., Ковалев А. Г. и др. Социально-психологический климат коллектива и личность. С. 34.

556 Донцов А. И. Проблемы групповой сплоченности. М., 1979. С. 42.

557 Зацепин В. И. Межличное общение в коллективе. Л., 1972. С. 116–122.

558 Немов Р. С. Социально-психологический анализ эффективной деятельности коллектива. М., 1984. С. 97.

559 Веснин В. Р. Практический менеджмент персонала. С. 37.

560 Генов Ф. Психология управления. М., 1982. С. 83.

561 Festinger L. Jnformal social communication // Psychological Review, v. 57, № 5. P. 274–275.

562 Подробно об этом см.: Обозов Н. Н. Межличностные отношения. Л., 1979.

563 Коротаева Г. А., Чичканов В. П. Руководитель коллектива и социальный климат. Свердловск, 1981. С. 15.

564 Плеханов Г. В. Избранные философские произведения. М., 1957. Т. 3. С. 600.

565 Леонов А. А., Лебедев В. И. К проблеме психологической совместимости в межпланетном полете // Вопросы философии. 1972. № 9. С. 18.

566 Новиков М. А. Психофизиология групповой спортивной деятельности // Психологическая подготовка спортсменов различных видов спорта к соревнованиям. М., 1968. С. 107.

567 Подробно об этом см.: Петровский А. В., Шпалинский В. В. Социальная психология коллектива. М., 1978; Обозов Н. Н. Межличностные отношения. Л., 1979; Кричевский Р. Л., Дубровская Е. И. Психология малой группы. М., 1991.

568 Фромм Э. Психология личности. Тексты. М., 1982. С. 48.

569 Лосский Н. О. Условия абсолютного добра. М., 1991. С. 238.

570 Фрейд З. Психологические этюды. Минск, 1998.

571 Ниренберг Д. Маэстро переговоров. Минск, 1996.

572 См.: Новейший словарь иностранных слов и выражений. Минск, 2001. С. 770.

573 Ниренберг Д. Маэстро переговоров. С. 57.

574 Бердяев Н. А. И мир объектов (опыт философии одиночества и общения). Париж, 1928. С. 146.

575 Ниренберг Д. Маэстро переговоров. С. 59.

576 Парыгин Б. Д. Социально-психологический климат коллектива. С. 47.

577 Папкин А. И. Основы практического менеджмента. С. 58.

578 Там же. С. 59.

579 Вендров Е. Е. Психологические проблемы управления. М., 1969. С. 62; Селюков Ф. Т. Руководитель и подчиненный в системе управления. М., 1971. С. 38; Гибш Г., Форверг М. Введение в марксистскую социальную психологию. М., 1972. С. 226; Марков М. Теория социального управления. М., 1978. С. 134; Кайдалов Д. П., Суименко Е. И. Психология единоначалия и коллегиальности. М., 1979. С. 98–99; Тиковенко А. Г. Начальник и подчиненный: правовые аспекты служебных отношений. Минск, 1984. С. 149; Шпалинский В. В. Психология менеджмента. М., 2000. С. 166.

580 Тиковенко А. Г. Начальник и подчиненный: правовые аспекты служебных отношений. С. 148.

581 Горбов Ф. Д. Индивидуальное в групповом и групповое в индивидуальном в экспериментальном и клинических аспектах // Проблемы психического развития и социальной психологии: XVIII Международный психологический конгресс. Тезисы сообщений. М., 1966. Т. 3. С. 137.

582 Pelz D. Y. Jnfluence: a key to effective leadership in the first – line supervisor // Personal, 1952, vol. 29. P. 48; Katz R. The influence of group on leadership effectiveness // Organizational Behavior and Human Performance, 1977, vol. 20, t. 2. P. 23.

583 Карпов А. В. Психология менеджмента. С. 197.

584 Там же.

585 Карпов А. В. Психология менеджмента. С. 197.

586 Курочкин Н. И., Максимов Н. А. Руководитель – воспитатель и педагог. М., 1982. С. 35, 40.

587 Тиковенко А. Г. Начальник и подчиненный. С. 63.

588 Макаренко А. С. Соч. в 7 т. М., 1958. Т. 5. С. 229.

589 Курочкин Н. И., Максимов Н. А. Руководитель и педагог. С. 45.

590 Пригожин А. И. Социология организаций. М., 1980. С. 142–144.

591 Тиковенко А. Г. Начальник и подчиненный. С. 156–157.

592 Немов Р. С. Социально-психологический анализ эффективной деятельности коллектива. С. 97.

593 Гегель Г. В.-Ф. Энциклопедия философских наук. М., 1974. Т. 1. С. 180.

594 Зигерт В., Ланг Л. Руководить без конфликтов. С. 193.

595 Coser L. The Function of social conflict. Ylencoe, 1956. P. 14–15.

596 Гришина Н. В. Я и другие (общение в трудовом коллективе). Л., 1990. С. 67.

597 См., напр.: Ершов А. А. Личность и коллектив (Межличностные конфликты в коллективе, их разрешение). Л., 1976; Кичанова И. М. Конфликт: за или против. М., 1978; Бородкин Ф. М., Коряк Н. М. Внимание: конфликт! Новосибирск, 1989; Халлигер Д. Социология конфликта. М., 1990; Скотт Д. Конфликты, пути их преодоления. Киев, 1991; Шаленко В. Н. Конфликты в трудовых коллективах. М., 1992; Дмитриев А., Кудрявцев В. и др. Введение в общую теорию конфликтов. М., 1993; Зайцев А. К. Социальные конфликты на предприятии. Калуга, 1993; Он же. Социальный конфликт. М., 2000; Юридический конфликт: сферы и механизмы / под ред. В. Н. Кудрявцева. М., 1994; Юридический конфликт: процедуры разрешения / под ред В. Н. Кудрявцева. М., 1995; Мастенбрук У. Управление конфликтными ситуациями и развитие организации М., 1996; Уткин Э. А. Конфликтология. Теория и практика. М., 2000.

598 Управление персоналом: учеб. для вузов / под ред. Т. Ю. Базарова, Б. Л. Еремина. М., 2000. С. 362.

599 Управление персоналом. С. 361.

600 Подробно об этом см.: Дмитриев А., Кудрявцев В. и др. Введение в общую теорию конфликтов. М., 1993.

601 Веснин В. Р. Практический менеджмент персонала. С. 400; Вечер Л. С. Поведение руководителя. С. 97.

602 Скотт Дж. Г. Конфликты. Пути их преодоления. М., 1991. С. 45.

603 Аксененко Ю. Н., Каспарян В. Н. и др. Социология и психология управления. Ростов н/Д, 2001. С. 467.

604 Розанова В. А. Психология управления. М., 2002. С. 225–226.

605 Stuart M., Kochan T. A. Conflict: Toward Conceptual Clarity // Administrative Science Quarterly, 1972, vol. 17. P. 365–370.

606 Бойко В. В., Ковалев А. Г. и др. Социально-психологический климат коллектива и личность. С. 34–35.

607 Вечер Л. С. Поведение руководителя. С. 29.

608 Бойко В. В. Ковалев А. Г. и др. Социально-психологический климат коллектива и личность. С. 153.

609 Управление персоналом. С. 377.

610 Бородкин Ф. М., Коряк Н. М. Внимание: конфликт! Новосибирск, 1983. С. 30–31.

611 Розанова В. А. Психология управления. М., 2002. С. 223.

612 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 10 января 2002 г. № 10-0 по запросу Центрального районного суда города Омска о проверке конституционности положения п. 4 ст. 57 Устава (Основного закона) Омской области и по жалобе гражданина Короткова А. П. на нарушение этим положением его конституционных прав (в печати определение не публиковалось).

613 Пушкин А. С. Евгений Онегин // Собр. соч. М., 1975. Т. 4. С. 106.

614 Сесмен Л., Дип С. Верный путь к успеху. С. 194–195.

615 Осипова Г. Ф. Работа руководителя с документами. М., 1983. С. 5; Друккер П. Ф. Управление, нацеленное на результаты. М., 1994. С. 117; Он же. Эффективное управление. М., 1998. С. 143.

616 Ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч.1). Ст. 3448.

617 Служащий советского государственного аппарата. С. 114.

618 Венгеров А. Б. Право и информация в условиях автоматизации управления. М., 1978. С. 19.

619 Бачило И. Л. Информационное право. М., 2001. С. 99–100.

620 СЗ РФ. 2006. № 31 (ч.1). Ст. 3448.

621 Подробно об этом см.: Столяров Ю. Н. Классификация документа: решения и проблемы // Книга: исследование и материалы. М., 1995. С. 24–40; Кушнаренко Н. Н. Документоведение: учеб. Киев, 2001. С. 93–117.

622 Кушнаренко Н. Н. Документоведение. С. 180.

623 Административное делопроизводство / под ред. Я. З. Лившица и В. А. Цикулина. М., 1975. С. 20.

624 Подробно об этом см.: Организация работы с документами: учеб. / под ред. В. А. Кудряева. М., 2001. С. 31–50.

625 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

626 СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.

627 СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448.

628 СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 11.

629 СЗ РФ 1996. № 28. Ст. 3347.

630 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1740.

631 ВСНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769.

632 Российская газета. 1993. 31 июля.

633 Указ Президента РФ от 24 января 1998 г. «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне» // СЗ РФ. 1998. № 5. Ст. 561; Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» // СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1127; Постановление Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. «Об утверждении Правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности» // СЗ РФ. 1995. № 37. Ст. 3619.

634 Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997. № 37. Ст. 4268; Указ Президента РФ от 17 марта 1994 г. «Об утверждении Положения об Архивном фонде Российской Федерации» // САПП РФ. 1994. № 12; Постановление Правительства РФ от 28 декабря 1998 г. «Об утверждении Положения о Федеральной архивной службе России» // СЗ РФ. 1999. № 1. Ст. 203; Распоряжение Правительства РФ от 21 марта 1994 г. «Об обеспечении учета и сохранности документов по личному составу» // САПП РФ. 1994. № 13. Ст. 1048.

635 Положение о Федеральной архивной службе России (Росархив) // СЗ РФ. 1999. № 1. Ст. 203.

636 Организация работы с документами. С. 39–40.

637 В состав этого минимума должны входить: ГОСТ 6.10.3-83 «Унифицированные системы документации. Запись информации унифицированных документов в коммуникативном формате». М., 1983; ГОСТ 6.10.4.-84 «Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения». М., 1984; ГОСТ 6.01.1-87 «Единая система классификации и кодирования технико-экономической информации». М., 1987; ГОСТ 6.10.5-87 «Унифицированные системы документации. Требования к построению формуляра-образца». М., 1987; ГОСТ 6.10.6-87 «Единая система внешнеторговой документации. Формуляр-образец». М., 1987; ГОСТ 6.10.6-87 «Единая система внешнеторговой документации. Счет». М., 1987; ГОСТ Р 6.30–97 «Унифицированные системы документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов». М., 1997; ГОСТ Р 6.30–97 «Унифицированная система организационно-распорядительной документации». М., 1997; ГОСТ Р 51.141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения». М., 1998.

638 См., напр.: Инструкция по делопроизводству в аппарате Администрации Омской области. Омск, 2002; Инструкция по делопроизводству в аппарате Администрации городского самоуправления г. Омска. Омск, 1998.

639 Подробно об этом см.: Митяев К. Г., Митяева Е. К. Административная документация (делопроизводство) в советских учреждениях. Ташкент, 1968; Новоселов В. И., Сокова А. Н. Делопроизводство в государственном аппарате. Саратов, 1977; Петров Г. М. Делопроизводство в государственном управлении. Ярославль, 1988; Пшенко А. В. Делопроизводство и основные нормативные требования к документам. М., 1994; Стенюков М. В. Документы. Делопроизводство. М., 1995; Кирсанов М. В., Аксенов Ю. М. Курс делопроизводства. М., 2000.

640 Ремнев В. И. Проблемы НОТ в аппарате управления. М., 1973. С. 95.

641 Кушнаренко Н. Н. Документоведение. С. 341–342.

642 Обстоятельный анализ всех реквизитов бланков служебных документов дан в кн.: Кирсанова М. В., Аксенов Ю. М. Курс делопроизводства. С. 14–24.

643 Новоселов В. И., Сокова А. Н. Делопроизводство в государственном аппарате. С. 218.

644 Руководство по делопроизводству: пособие для служащих / под ред. А. С. Малитикова и Д. И. Сальского. М., 1972. С. 92.

645 Научные основы советского правотворчества / отв. ред. Р. О. Халфина. М., 1981. С. 292.

646 Культура устной и письменной речи делового человека. С. 94.

647 Административное делопроизводство. С. 24.

648 Толковый словарь русского языка / под ред. Д. Н. Ушакова. М., 1996. Т. IV. С. 1467.

649 Руководство по делопроизводству: пособие для служащих. С. 94.

650 Источник: Культура устной и письменной речи делового человека. С. 94–95.

651 Кирсанова М. В., Аксенов Ю. М. Курс делопроизводства. С. 11.

652 Янковая В. Ф. Табель форм документов учреждения: назначение и порядок разработки // Делопроизводство. 1998. № 2. С. 8–12.

653 Подробно об этом см.: Пшенко А. В. Основные нормативные требования к документам и документационному обеспечению управления. М., 1999; Организация работы с документами: учеб. / под ред. проф. В. А. Кудрявцева. М., 2001.

654 См.: ГСДОУ. Сборник плакатов и учебные формы основных организационно-распорядительных документов. М., 1991. С. 35.

655 Руководство по делопроизводству: пособие для служащих. С. 112.

656 Организация работы с документами. С. 179.

657 Инструкция по делопроизводству в аппарате Администрации Омской области. Омск, 2002.

658 Административное делопроизводство. С. 71.

659 Осипова Г. Ф. Работа руководителя с документами. С. 14–20.

660 Фельзер А. Б. Контроль исполнения документов в аппарате управления. Киев, 1969. С. 78; Кирсанова М. В., Аксенов Ю. М. Курс делопроизводства. С. 218–220.

661 Информатика для юристов и экономистов / под ред. С. В. Симоновича. СПб., 2002. С. 627.

662 Информатика для юристов и экономистов. С. 627.

663 Подробно об этом см.: Организация работы с документами. С. 193–214.

664 Мицич П. Как проводить деловые беседы. М., 1983.

665 Там же. С. 42.

666 Мицич П. Как проводить деловые беседы. С. 44.

667 Подробно об этом см.: Лунева О. В., Хорошилова В. Л. Психология делового общения. М., 1987; Эрнст О. Слово предоставляется Вам. Практическое руководство по ведению бесед и переговоров. М., 1989; Шмидт Р. Искусство общения. М., 1992.

668 Гроув Э. С. Высокоэффективный менеджмент. С. 102.

669 Мелибруда Е. Я – ТЫ – МЫ. М., 1986. С. 18.

670 Секретарь учреждения / под ред. Л. Н. Качалиной М., 1971. С. 60.

671 Розанова В. А. Психология управления. С. 211–219.

672 Основы информатики / под ред. А Н. Морозевича. Минск, 2001. С. 89.

673 Организация работы с документами: учеб. / под ред. В. А. Кудряева. М., 2001. С. 346–347.

674 Попов Г. Х. Техника личной работы. С. 146.

675 Венгеров А. Б. Право и информация в условиях автоматизации управления. С. 139.

676 Басаков М. И. Справочник секретаря-референта: практическое пособие. Ростов н/Д, 2001. С. 316–318.

677 Басаков М. И. Справочник секретаря-референта. С. 316.

678 О технических данных лазерных принтеров подробно см.: Бородакий Ю. В., Лобудинский Ю. Г. Информационные технологии. М., 2002. С. 55; Макарова Н. В., Николайчук Г. С. и др. Компьютерное делопроизводство. СПб., 2002. С. 141; Информатика для юристов и экономистов. С. 98–99.

679 См.: Организация работы с документами. С. 350.

680 См.: Основы информатики / под ред. А. Н. Морозевича. Минск, 2001. С. 89–91.

681 Грамматчиков А. Таблица размножения // Профиль. 2000. № 12. С. 40.

682 Макарова Н. В., Николайчук Г. С. и др. Компьютерное делопроизводство. С. 145.

683 Подробно об этом см.: Основы информатики / под ред. А. Н. Морозевича. С. 92–96.

684 Воловник А. Знакомтесь, информационные технологии. СПб., 2002. С. 255–260.

685 Букин М. Телефон широкого профиля // Профиль. 2002. № 34. С. 44.

686 Алексеев А. П. Информатика. 2002. М., С. 250.

687 Бродский Ю. В., Лободинский Ю. Г. Информационные технологии. С. 132.

688 См.: Профиль. 2002. № 34. С. 51.

689 Подробно об этом см.: Основы информатики / под ред. А. Н. Морозевича. С. 479–489.

690 См.: Профиль. 2002. № 31. С. 51.

691 Алексеев А. П. Информатика 2002. С. 21.

692 Информатика: Базовый курс для студентов высших технических учебных заведений / под ред. С. В. Симоновича. СПб., 2001. С. 43–47.

693 Грамматчиков А. Мемориальная дощечка // Профиль. 2002. № 34. С. 55–57.

694 Подробно об этом см.: Рассолов М. М., Элькин В. Д. и др. Правовая информатика и управление в сфере предпринимательства. М., 1996. С. 212–229; Копылов В. А. Информационное право. М., 1997. С. 139–151; Алексеев А. П. Информатика 2002. С. 26.

695 Информатика для юристов и экономистов / под ред. С. В. Симоновича. С. 634.

696 Руководство по делопроизводству. С. 250.

697 Венгеров А. Б. Право и информация в условиях автоматизации управления. С. 5–7.

698 Попов Г. Х. Техника личной работы. С. 167.

699 Бородакий Ю. В., Лободинский Ю. Г. Информационные технологии. С. 109–111.

700 Альтшулер И. Информация для руководителя – мифы и реальность // Jntelligent enterprise. 2002. № 17. С. 41.

701 Церенов Ц. Автоматизация госуправления // Computerworld. 2002. 5 нояб.

702 См., напр: Рудник Ф. И., Либерман В. Б. Внедрение и функционирование АСУ на предприятии. М., 1971; Силантьева Н. Л. Экономические проблемы автоматизации процессов управления производством. М., 1972; Сиренко В. Ф. Организационно-правовые вопросы деятельности вычислительных центров, функционирующих в условиях АСУ. Киев, 1976; Венгеров А. В., Пертцик В. А. и др. Правовые основы автоматизации управления народным хозяйством СССР. М., 1979; Советов Б. Я. АСУ. Введение в специальность. М., 1989.

703 Могилев А. В., Пак Н. И. и др. Информатика. М., 2001. С. 632.

704 СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448.

705 См.: Федеральная целевая программа (ФЦП) «Электронная Россия на 2002–2010 годы». М., 2002. С. 4.

706 Там же. С. 5.

707 Там же.

708 Дубова Н. Автоматизация госуправления // Computerworld. 2002. № 41. С. 15.

709 Подробно об этом см.: Рассолов М. М., Элькин В. Д. и др. Правовая информатика и управление в сфере предпринимательства. М., 1996. С. 197–210; Копылов В. А. Информационное право. М., 1997. С. 150–152; Гаврилов О. А. Курс правовой информатики. М., 2000. С. 46–58; Бачило И. Л. Информационное право. М., 2001. С. 140–153; Могилев А. В., Пак Н. И. и др. Информатика. М., 2001. С. 632–649; Мироедов А. А. Информационное обеспечение механизмов управления регионом. М., 2002. С. 32–35.

710 Деревнин В. В. Формирование и использование информационного пространства в интересах органов государственной власти Алтайского края // Межрегиональный информационный конгресс. Омск, 2002. С. 50.

711 Там же. С. 50–54.

712 Бачило И. Л. Информационное право. С. 146–147.

713 Колоколов А. А., Карпов В. В. и др. Концепция стратегического развития города. Омск, 2002. С. 35.

714 Фомин Э. В. Вклад Сибири в «Электронную Россию» // Межрегиональный информационный конгресс. Омск, 2002. С. 66–67.

715 Дубова Н. Автоматизация госуправления. С. 16.

716 Об этом см. также: Павлютенкова М. Ю. Развитие информационно-аналитических служб как одно из направлений политики информатизации общества // Государственная служба: организация, кадры, управление. М., 1997. С. 174.

717 Алексеев А. П. Информатика 2002. С. 376–380.

718 Цит. по кн.: Китов А. И. История и перспективы развития компьютерной техники и информационных технологий. М., 2002. С. 18.

719 Мунипов В. М., Зинченко В. П. Эргономика. М., 2001. С. 269.

720 Рубин В. С. Экономическое управление условиями труда. Киев, 1987. С. 7–8.

721 Подробно об этом см.: Хомич В. А. Экология городской среды. Омск, 2002. С. 222–259.

722 Хомич В. А. Экология городской среды. С. 225–226.

723 Келлер А. А., Кувакин В. И. Медицинская экология. СПб., 1999. С. 56.

724 Новиков Ю. В. Гигиенические вопросы охраны атмосферного воздуха от радиоактивных загрязнений. М., 1966. С. 28.

725 Подробно об этом см.: Осипов Г. Л., Юдин Е. Я. и др. Снижение шума в зданиях и жилых районах. М., 1987; Протасов В. Ф. Экология, здоровье и охрана окружающей среды в России. М., 1999. С. 544–547.

726 Подробно об этом см.: Громов Ф. А. Эргономика. Л., 1989. С. 4–7; Громов Ф. А., Зайцев Г. Г. Эргономика: социальные и экономические факторы. СПб., 1991. С. 7–8; Мунипов В. М., Зинченко В. П. Эргономика. М., 2001. С. 275–307.

727 Борев Ю. Эстетика. М., 1969. С. 337–338; Новиков Л. И. Эстетика и техника: альтернативы или интеграция // Эстетическая деятельность в системе общественной практики. М., 1976. С. 63.

728 Калачева Л. А. Условия труда. Методологические вопросы комплексного исследования. Новосибирск, 1978. С. 121; Walker J. Human Resource Strategy. N. Y., 1999. P. 39.

729 Журавлев А. Л. Социально-психологические проблемы управления // Прикладные проблемы социальной психологии. М., 1983. С. 173–178.

730 Ромашов О. В. Социология труда. М., 2001. С. 170.

731 Ромашов О. В. Социология труда. С. 173.

732 Спасенников В. В. Анализ и проектирование групповой деятельности в прикладных психологических исследованиях. М., 1992. С. 9.

733 Милерян Е. А. Психологический паспорт машины // Очерки психологии труда оператора. М., 1974. С. 291.

734 Платонов К. К., Голубев Г. Г. Психология. М., 1973. С. 83.

735 Бабаджанян М. Г. Благоприятные условия труда – основа сохранения здоровья и работоспособности трудящихся // Психофизиологические и эстетические основы НОТ. М., 1967. С. 90.

736 Веснин В. Р. Практический менеджмент персонала. С. 78–79.

737 Калачева Л. Л. Условия труда. С. 68.

738 Оплата и нормирование труда / под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2002. С. 131–132.

739 Зудина Л. Н. Организация управленческого труда. Новосибирск, 1998. С. 22–23; Дибердеев В. И. Совершенствование механизма управления территориальными органами государственной статистики. Автореф. дис… канд. экон. наук. Иркутск, 2000. С. 13.

740 Бедный Г. З. Совершенствование нормирования труда. Психофизиологический аспект. М., 1979. С. 8; Рисин И. Е. Эффективность управленческого труда. Воронеж, 1990. С. 28–29, 35 и др.

741 Симач Г. Изучение организации труда в учреждении. М., 1974.

742 Подробно о методе аналогии см.: Техника, технология и кадры управления производством. М., 1973. С. 39; Управление персоналом / под ред. Т. Ю. Базарова, Б. Л. Еремина. М., 2000. С. 257.

743 Грейсон Д.-М., О’Делл К. Американский менеджмент на пороге XXI века. М., 1991. С. 143.

744 Организация, нормирование и оплата труда на железнодорожном транспорте / под ред. Ю. Д. Петрова, М. В. Белкина. М., 2000. С. 242.

745 Андреева Л. А., Медведев О. М. Некоторые правовые аспекты нормирования труда // Государство и право. 2008. № 7. С. 48–52.

Table of Contents

А. И. Казанник НАУЧНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ТРУДА В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ Научно-практическое пособие

Информация о книге

ВВЕДЕНИЕ

Глава I ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ НАУЧНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ТРУДА В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

Глава II ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ СУЩЕСТВУЮЩЕЙ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ТРУДА В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

Глава III СОЗДАНИЕ НАУЧНО ОБОСНОВАННОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

Глава IV СЛУЖЕБНЫЕ ОТНОШЕНИЯ РУКОВОДИТЕЛЯ И ПОДЧИНЕННЫХ В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

Глава V ТРЕБОВАНИЯ НОУТ К ПРИНЯТИЮ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

Глава VI ПРОБЛЕМЫ НАУЧНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ЛИЧНОГО ТРУДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

Глава VII УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

Глава VIII МОТИВАЦИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ТРУДА В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

Глава IX СОЦИАЛЬНО-ПСИХОЛОГИЧЕСКИЙ КЛИМАТ В КОЛЛЕКТИВЕ СЛУЖАЩИХ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

Глава X СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРЕДМЕТОВ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ТРУДА В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

Глава ХI ТЕХНИКА УПРАВЛЕНИЯ В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

Глава XII УЛУЧШЕНИЕ УСЛОВИЙ ТРУДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ РОССИИ

Примечания