Annotation

Этот труд стал результатом практической деятельности автора в качестве стартап-руководителя бизнес-проектов «Управление и эксплуатация домами» и участия в коллективной работе над научно-исследовательским трудом на тему «Анализ правового обеспечения системы государственного жилищного надзора». Совмещение практической и теоретической составляющих позволило произвести анализ действующих жилищных предписаний с учетом их применения в реальной жизни. Изложенная концепция будет интересна как принципиально новый взгляд на уже сложившиеся стереотипные вещи, такие как процедура проведения конкурсов по отбору управляющих компаний органами местного самоуправления или устоявшееся и, на взгляд автора, ошибочно устоявшееся мнение относительно процедуры передачи в управление новых многоквартирных домов от застройщика, как злоупотребляющего своим правом.

- И. А. Дроздова

- ВВЕДЕНИЕ

- I. ДИАГНОСТИКА ТРЕБОВАНИЙ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ЖИЛИЩНУЮ СФЕРУ, В ТОМ ЧИСЛЕ ПОЛЬЗОВАНИЕ, УПРАВЛЕНИЕ И ЭКСПЛУАТАЦИЮ МНОГОКВАРТИРНЫМИ ДОМАМИ

- 1.1. Анализ нормативно-правовых предписаний и требований и предложения по их усовершенствованию

- 1.2. Правоприменительная деятельность органов государственного контроля и надзора по выявлению правонарушений в жилищной сфере, в том числе в сфере управления и эксплуатации многоквартирными домами

- II. КОНЦЕПЦИЯ СИСТЕМЫ ПОЛЬЗОВАНИЯ, УПРАВЛЕНИЯ И ЭКСПЛУАТАЦИИ МНОГОКВАРТИРНЫМИ ДОМАМИ

- 2.1. Система пользования, управления и эксплуатации многоквартирным домом

- 2.2. Единый стандарт пользования, управления и эксплуатации многоквартирным домом

- 2.3. Система контроля и надзора в сфере ЖКХ

- ЗАКЛЮЧЕНИЕ

И. А. Дроздова

Система пользования, управления и эксплуатации многоквартирным домом как объектом общедолевого имущества

Научно-популярное издание

Концепция

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

ВВЕДЕНИЕ

В статье 1 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – Жилищный кодекс РФ) закреплены принципы отрасли жилищного права. Среди основных:

– обеспечение условий для осуществления гражданами прав на жилище;

– недопустимость произвольного лишения жилища;

– недопустимость произвольного ограничения жилищных прав;

– обеспечение безопасности мест проживания;

– создание благополучных условий для проживания;

– обеспечение прозрачности действий участников жилищной сферы.

В данной работе речь пойдет о пользовании, управлении и эксплуатации общедолевого имущества многоквартирных домов.

Анализируя вышеназванные основные принципы, можно определить основной вектор в системе пользования, управления и эксплуатации многоквартирными домами – это обеспечение безопасности и благополучия человека, которые можно объединить в понятие «обеспечение качества жизни».

В первой части проводится обзорный анализ жилищного законодательства. Необходимость этого заключается прежде всего в том, что для выстраивания системы пользования, управления и эксплуатации общедолевым имуществом многоквартирных домов (далее – Системы пользования, управления и эксплуатации МКД) в первую очередь должны быть названы субъекты этой области, четко определены нормы, которые должны ими выполняться, ответственность этих субъектов и механизмы работы всей Системы пользования, управления и эксплуатации МКД, в том числе осуществление контроля и надзора за ней.

Далее, для полного анализа приводится обзор практики надзора и контроля в жилищной сфере (а не только жилищного надзора, как это предусмотрено в ст. 20 Жилищного кодекса РФ) различных государственных и муниципальных органов власти.

Вторая часть является результатом анализа информации, в том числе содержащейся в первой части, и на основании этого к обсуждению предлагается Система пользования, управления и эксплуатации МКД.

I. ДИАГНОСТИКА ТРЕБОВАНИЙ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ЖИЛИЩНУЮ СФЕРУ, В ТОМ ЧИСЛЕ ПОЛЬЗОВАНИЕ, УПРАВЛЕНИЕ И ЭКСПЛУАТАЦИЮ МНОГОКВАРТИРНЫМИ ДОМАМИ

1.1. Анализ нормативно-правовых предписаний и требований и предложения по их усовершенствованию

Законодательство в жилищной сфере можно разделить на:

– общие положения в целом, касающиеся компетенции, жилищных прав и обязанностей субъектов жилищных и иных, связанных с ними правоотношений;

– специальные нормы, регулирующие особенность правового положения и деятельность субъектов жилищной сферы;

– нормы, регламентирующие осуществление контроля и надзора за соблюдением норм жилищного права и тесно связанного с ним законодательства.

Жилищный кодекс РФ, а также подзаконные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации претерпевают «бесконечные» изменения. Это обусловлено необходимостью реформирования системы жилищной сферы. Но для проведения жилищной реформы в первую очередь необходима ревизия жилищных и сопряженных с ними норм, а не хаотичное принятие несогласованных между собой актов.

1.1.1. Для начала необходимо четко сформулировать понятия, определяющие сущность уже существующих отношений, и привести в соответствие с ними те, которые встречаются в иных нормативных правовых актах и имеют отношение к жилищным правам и обязанностям. Учитывая, что Жилищный кодекс РФ является базовым нормативным правовым актом к иным нормативным правовым актам в жилищной сфере, эти основные понятия (дефиниции) необходимо закрепить в самом Жилищном кодексе РФ.

Среди таких понятий можно выделить:

а) по видам помещений:

– жилое помещение;

– многоквартирный дом;

– нежилое помещение, расположенное в многоквартирном доме;

– одноквартирный дом / жилой дом, двухквартирный дом;

– квартира;

– комната;

– объекты, относящиеся к общедолевому имуществу;

б) по субъектам, независимо от форм собственности (частной, муниципальной, государственной):

– лицо, имеющее право пользования помещением (собственник, наниматель, участник долевого строительства (лицо, принявшее помещение у застройщика по акту), член жилищного, жилищно-строительного кооператива, товарищества собственников жилья);

– лицо (организация, индивидуальный предприниматель), осуществляющее управление и эксплуатацию объектов, относящихся к общедолевому имуществу;

– лицо (организация, индивидуальный предприниматель), осуществляющее поставку энергоресурсов (ресурсоснабжающие организации);

– застройщик;

– лицо (организация, индивидуальный предприниматель), осуществляющее деятельность в сфере реконструкции и капитального ремонта объектов, относящихся к общедолевому имуществу;

– лицо (организация, индивидуальный предприниматель), осуществляющее эксплуатацию, текущий и капитальный ремонты, реконструкцию объектов коммунального хозяйства (сооружения, сети);

– органы федеральной, региональной, муниципальной властей, осуществляющие функции по реализации жилищных прав (движение жилищных фондов, предоставление жилья нуждающимся в улучшении жилищных условий или не обеспеченных жилыми помещениями, признание жилых помещений непригодными, проведение открытых конкурсов по выбору организаций для управления и эксплуатации объектов общедолевого имущества и т. д.);

– орган, выполняющий контроль за деятельностью организаций, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих управление и эксплуатацию объектов общедолевого имущества (Совет многоквартирного дома);

– органы власти, осуществляющие функции надзора и контроля. Все перечисленные субъекты, кроме последнего вида (органы власти, осуществляющие функции надзора и контроля), являются также субъектами предмета надзора.

Возможно, для целей контроля и надзора в этой сфере имеет смысл унифицировать всех пользователей и ввести понятие «ответственный пользователь», им может быть как собственник, так и иной пользователь помещений многоквартирного дома, например, лицо, принявшее помещение у застройщика по акту, член жилищного или жилищно-строительного кооператива. Если это наниматель, то собственник в договоре найма определяет его как «ответственного пользователя». Это также может быть застройщик, в случае если дом введен в эксплуатацию, но помещения (квартиры, нежилые объекты) не переданы участникам долевого строительства или собственникам. Главное, чтобы это лицо было зафиксировано как лицо, не только получившее помещение по акту, но и фактически пользовалось этим помещением, т. е. проживало или находилось в нем, и было наделено полномочиями субъекта предмета контроля и надзора со стороны контрольно-надзорных органов.

И соответственно на этот субъект будут возложены права и обязанности, которые имеют отношение к правилам пользования помещением, порядку выбора способа управления, условиям управления и эксплуатации многоквартирного дома, начислениям и платежам за услуги лиц, осуществляющих управление и эксплуатацию многоквартирных домов, капитальный ремонт и поставки энергоресурсов, и, безусловно, контролю и надзору. Информацию об ответственном пользователе можно будет отражать в электронном паспорте многоквартирного дома для внутреннего пользования. На председателя Совета многоквартирного дома могут быть возложены обязанности проверять и актуализировать эту информацию, другими словами, председатель многоквартирного дома будет знать в лицо всех проживающих или находящихся в вверенном ему доме. «Бесправные» и «необязательственные» наниматели сегодня, которые проживают в съемных квартирах и комнатах, никоим образом не участвуют в системе пользования, управления и эксплуатации домами. Они не могут влиять на качество оказываемых услуг по управлению и эксплуатации общедолевым имуществом, а также не несут ответственности за ненадлежащее пользование объектами общедолевого имущества и индивидуальной собственности, хотя фактически именно они им пользуются. А собственники, которые передают в наем свои квартиры, комнаты и другие помещения, не проявляют должного интереса к управлению и эксплуатации своего имущества. И это отчасти становится причиной неэффективного управления и нерациональной эксплуатации общедолевым имуществом многоквартирных домов, поскольку «хозяина» нет.

Если определить ответственным пользователем лицо, фактически проживающее или находящееся в помещении индивидуальной собственности, то можно будет сделать первые шаги к тому, чтобы не только упорядочить всю систему пользования, управления и эксплуатации МКД, но и усилить борьбу с «резиновыми квартирами», незаконным проживанием (нахождением) лиц на территории страны, уходом от налогов, подлежащих начислению и уплате с доходов от сдачи в коммерческий наем помещений;

в) с целью создания «Единого стандарта пользования, управления и эксплуатации» ввести понятие «управление и эксплуатация общедолевым имуществом (или объектов общедолевого имущества)» взамен «содержание и текущий ремонт» и «вывоз ТБО» и включить в структуру понятия «управление и эксплуатация» следующие положения:

– управление общедолевым имуществом включает в себя организацию управления (выбор управления, проведение собраний) и оперативное управление (экономическое и хозяйственное);

– эксплуатация общедолевым имуществом (эксплуатация регулярная, периодичная, аварийная);

– текущий (плановый и внеплановый) ремонт общедолевого имущества.

Таким образом, в «Едином стандарте пользования, управления и эксплуатации» появятся три составных понятия:

1) управление и эксплуатация общедолевым имуществом;

2) пользование общедолевым имуществом;

3) пользование объектами индивидуальной собственности;

г) в структуре ежемесячного платежа отразить:

– плата за управление и эксплуатацию общедолевым имуществом;

– плата за капитальный ремонт общедолевого имущества;

– плата за энергоресурсы, расходуемые общедолевым имуществом;

– плата за энергоресурсы, расходуемые объектами индивидуальной собственности (квартирами, комнатами, нежилыми помещениями);

д) утвердить стандарт тарифа на управление и эксплуатацию объектов общедолевого имущества с указанием расшифровки и стоимости услуг за 1 кв. м по статьям:

– управление и эксплуатация;

– фонд текущего ремонта;

– оплата услуг Совета многоквартирного дома, исполняющего контрольные функции за управлением и эксплуатацией многоквартирного дома;

– чистая прибыль лица, осуществляющего управление и эксплуатацию многоквартирного дома.

Например, тариф составляет 30 рублей за 1 кв. м, в том числе управление и эксплуатация (20 рублей); фонд текущего ремонта (3 рубля); оплата услуг Совета многоквартирного дома (2 рубля); чистая прибыль (5 рублей).

Причем тариф должны утверждать «ответственные пользователи». Формирование фонда текущего ремонта необходимо в первую очередь для обеспечения прозрачности и фактического осуществления работ. Но и само понятие «фонд» говорит само за себя, что по итогам отчетного периода неиспользованные деньги должны либо возвращаться плательщикам, либо переноситься на другие цели (статьи) согласно решениям плательщиков. Фиксирование прибыли даст понимание, за какие средства работать. А в случае ненадлежащего оказания услуг (Постановление Правительства РФ от 13.08.2006 № 491) по управлению и эксплуатации такое лицо будет отвечать частью своей прибыли, чтобы избежать ухудшения качества услуг за счет другой составляющей тарифа – управление и эксплуатация.

1.1.2. Лица (организации, индивидуальные предприниматели), которые осуществляют управление и эксплуатацию объектов общедолевого имущества жилищного фонда, их выборность, в том числе путем отбора на условиях открытого конкурса, заслуживают особого внимания. Также необходимо провести оценку требований, предъявляемых к их деятельности. Кроме этого вызывают интерес органы, осуществляющие функции по организации и проведению упомянутых открытых конкурсов.

В части 2 статьи 161 Жилищного кодекса РФ установлено, что собственники помещений обязаны выбрать один из способов управления многоквартирным домом. Таких способов предусмотрено несколько: это может быть непосредственное управление собственниками, управление товариществом собственников жилья, жилищным кооперативом и управление управляющей организацией.

Как говорилось ранее, среди субъектов системы пользования, управления и эксплуатации МКД, а именно пользователей помещений, имеются такие, как участники долевого строительства и иные лица, получившие помещения по акту от застройщика.

На практике возникают проблемы, связанные с обеспечением коммунальных услуг для данной категории лиц. Поскольку в нормативно-правовых актах эти лица в части реализации ряда жилищных прав не всегда указаны как субъекты жилищных правоотношений, то соответственно при получении помещения по акту от застройщика данный пользователь еще не собственник, так как отсутствует государственная регистрация права собственности, но уже лицо, которое несет бремя содержания помещения (подпункт 6 пункта 2 статья 153 Жилищного кодекса РФ). Таким образом, создается неопределенность в их правовом положении, даже можно сказать, что они оказываются в двояком положении.

В пункте 3 части II «Условия предоставления коммунальных услуг» Постановления Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» нет такого субъекта как участник долевого строительства и иного лица, получившего помещения по акту от застройщика. По названию Постановления можно рассмотреть такого субъекта, как «пользователь», но в данном случае имеется в виду пользователь не как «ответственный пользователь», а лицо, наравне с собственником пользующееся помещением, этим лицом может быть совместно проживающий родственник. В указанном постановлении законодатель уже именует ответственного пользователя как «потребителя» – лицо, пользующееся на праве собственности или ином законном основании помещением в многоквартирном доме, жилым домом, домовладением, потребляющее коммунальные услуги.

Далее, важно, если это лицо рассматривать в контексте «субъекта предмета контроля и надзора», то и права и обязанности должны быть разъяснены этому лицу, и отражены в общих правилах пользования помещением для всех лиц, независимо от статуса (собственник, участник долевого строительства, член кооператива), главное, что этот субъект владеет и пользуется помещением. В пункте 5 Правил пользованиями жилыми помещениями (утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21.01.2006 № 25) определены лица, которые имеют право пользоваться конкретным жилым помещением. В этой части нет такого субъекта предмета надзора как участник долевого строительства или иного лица, получившего помещение по акту от застройщика:

«Право пользования жилым помещением имеют:

– наниматель жилого помещения (далее – наниматель) и члены его семьи – по договору социального найма жилого помещения;

– наниматель и граждане, постоянно проживающие с нанимателем, – по договору найма жилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов коммерческого использования;

– наниматель и члены его семьи – по договору найма специализированного жилого помещения;

– собственник жилого помещения и члены его семьи;

– член жилищного или жилищно-строительного кооператива и члены его семьи».

Также этим нормативно-правовым актом определены правила пользования только жилыми помещениями, и совершенно выпадает категория нежилых помещений, расположенных в составе многоквартирного дома и не относящиеся к объектам общедолевого имущества. Получается, что пользователи расположенных в составе многоквартирного дома нежилых помещений, которые не относятся к объектам общедолевой собственности, но расположены в многоквартирных домах, могут и не соблюдать правила по содержанию санитарно-технического и иного оборудования, производить перепланировку и другие действия и бездействия, в то же время фактически являясь субъектами предмета надзора.

Если продолжить говорить о дефинициях жилищного законодательства, то уже в Постановлении № 354 появляется такая категория как «нежилое помещение в многоквартирном доме, не являющееся жилым помещением и общим имуществом собственников помещений в многоквартирном доме», но в основополагающем нормативно-правовом акте жилищного законодательства – Жилищном кодексе РФ – эти помещения не закреплены как вид. О таких помещениях есть лишь косвенное упоминание в главе 3 Жилищного Кодекса в контексте движения жилых и нежилых фондов.

Участника долевого строительства или лицо, принявшее помещение по акту от застройщика также, можно считать, несправедливо ущемленными в праве выбора способа управления объектом общедолевого имущества, так как именно это лицо имеет прямое отношение к помещению, полученному по акту.

Если вернуться к вопросу о способе выбора лица, осуществляющего управление и эксплуатацию объекта общедолевого имущества, то следует отметить наличие коллизии в статье 161 между ее частями 4 и 13 Жилищного кодекса РФ.

В части 4 указано, что орган местного самоуправления проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение не реализовано. А в части 13 этой же статьи указан другой временной промежуток, который исчисляется не по истечении неиспользованного года, а уже исчисляется со дня выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома и составляет 20 дней.

Частью 5 статьи 162 Жилищного кодекса РФ определен срок, на который может быть заключен договор управления между застройщиком и выбранной им согласно части 14 статьи 161 управляющей компанией, и составляет он три месяца.

Если обратиться к фактически складывающимся отношениям на практике, то данной нормой искусственно создается препятствие для ведения бизнеса в данной сфере деятельности, в форме ограничений по срокам (п. 3 ч. 5 ст. 162 ЖК РФ – срок 3 месяца), поскольку невозможно за такой короткий период не только организовать нормальную приемку помещений, коммуникаций, сооружений, оборудования и территории, но и наладить работу по управлению и эксплуатации, не говоря уже о получении выгод от данной предпринимательской деятельности. Ни застройщику, ни какой другой организации нерентабельно вкладывать средства на ведение «бизнеса в три месяца», и соответственно выбор, который остается у застройщика и/или выбранной им управляющей организации невелик: либо осуществлять эту деятельность посредственно, не соблюдая требований действующих норм, либо устанавливать тариф на управление и эксплуатацию, в разы превышающий реальную цену на аналогичные услуги.

Открывается много возможностей для недобросовестных организаций, которые могут фактически и не осуществлять управление и эксплуатацию многоквартирными домами. Поскольку никаких отчетных собраний по выполненным работам, оказанным услугам данной организацией перед плательщиками, в нашем случае собственниками, участниками долевого строительства, не предусмотрено законом, да и в реальности это не осуществляется.

Также можно отметить, что существует практика «сбора» денежных средств за услуги управляющей компании вперед, за несколько месяцев, с участников долевого строительства застройщиком или выбранной им управляющей компанией. Данный «сбор» обусловлен тем, что пока дом новый и многие собственники еще не живут в нем, управляющие компании, таким образом, решают проблему неплатежей. В нынешней схеме «бизнес в три месяца» становится вполне реальным – собрать деньги с плательщиков, провести «псевдо приемку» домов и подписать акты приемки домов от застройщика и, совершенно естественно после этого «исчезнуть в неизвестном направлении», оставив после себя такие проблемы для собственников как:

1) отсутствие инженерно-технической исполнительной и проектной документации на многоквартирный дом;

2) неисправность инженерных и коммуникационных сетей;

3) ненадлежащее и непригодное состояние земельного участка и расположенного на нем многоквартирного дома.

В связи с отмеченным одной из главных проблем в обеспечении жилищных прав собственников является сокращенный срок управления новым домом и отсутствие контроля и надзора за такой деятельностью. Помимо этого, еще раз необходимо обратить внимание на то, зачем в этих условиях «в три месяца» исполнять Постановление Правительства РФ от 14.02.2012 № 124, которое регулирует порядок заключения договоров снабжения коммунальными ресурсами для целей оказания коммунальных услуг. Данным постановлением установлен срок в 7 дней для заключения договора на поставку ресурсов между управляющей и ресурсоснабжающей организацией, подписания актов разграничения балансовой принадлежности и эксплуатационной ответственности. А эта процедура на практике как раз и занимает от одного до трех месяцев.

Пунктом 14 «Правил предоставления коммунальных услуг», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 № 354, установлены сроки начала предоставления коммунальных услуг собственникам управляющей организацией: с даты, указанной в решении общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме о выборе управляющей организации, или с даты заключения договора управления многоквартирным домом, в том числе с управляющей организацией, выбранной органом местного самоуправления по итогам проведения открытого конкурса, но не ранее даты начала поставки коммунального ресурса по договору о приобретении коммунального ресурса, заключенному управляющей организацией с ресурсоснабжающей организацией. Данные условия противоречат требованиям Постановления Правительства РФ от 14.02.2012 № 124, в котором, как уже говорилось, установлен срок в 7 дней от дня заключения договора управления.

Для будущих собственников помещения является важным не только тот факт, что объект построен и сдан в эксплуатацию, но и качество передачи объекта в эксплуатацию, ответственность лица, принявшего его в управление и эксплуатацию и также сама эксплуатация. Передача в «эксплуатацию и управление» таких объектов, как многоквартирный дом, – это сложный многоэтапный процесс, качество которого неизбежно скажется на будущей стоимости тарифа на управление и эксплуатацию, на гарантиях по капитальному ремонту застройщика и, конечно же, безопасности. А по факту получается, что эта важная составляющая процесса прерывается. Если организация осознанно приходит вести «бизнес на три месяца», можно говорить о том, что отсутствие гарантий качества приемки домов естественно, обеспеченно и прогнозируемо.

Что касается порядка выбора организаций для осуществления управления и эксплуатации объектов общедолевого имущества путем проведения открытого конкурса, то анализ нормативно-правовой базы, определяющей данный порядок, а также сложившейся практики позволяет констатировать, что данный порядок несовершенен и требует внесения определенных корректив.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2006 № 75 утверждены правила проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации. В пункте 3 настоящих правил помимо других случаев указано, что конкурс проводится, если выдано разрешение на ввод в эксплуатацию. По сути, данное условие «перекрывает» все остальные условия, поскольку без разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирный дом и не может эксплуатироваться.

Четвертым пунктом настоящих правил декларируются основные принципы, на основе которых проводится конкурс, а это и добросовестная конкуренция и эффективное использование средств собственников, обеспечение безопасности и другие.

Согласно части 4 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации, выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу – лицо, которое по заключению конкурсной комиссии предложило лучшие условия. По смыслу правил проведения открытого конкурса (с 75-го по 89-й пункт) можно говорить о том, что в данном случае проводится не открытый конкурс, а работает другой способ определения победителя – это аукцион, поскольку согласно установленному Постановлением № 75 порядку, победитель определяется по предложению с максимальной стоимостью дополнительных услуг.

Если говорить о добросовестной конкуренции и вообще о надзоре в данной сфере, можно привести пример «фантастического» предложения от одного из участников и, соответственно, победителя подобного открытого конкурса. Так, в Санкт-Петербурге установлен рекорд. На торгах на право управления многоквартирным домом победила компания, которая предложила четыре квадриллиона рублей дополнительных услуг.

Помимо несоответствий смысла этих правил их названию, в указанных правилах достаточно неточностей:

1) отсутствует такой субъект отношений, как застройщик. Застройщик, получив разрешение на ввод в эксплуатацию, имеет часть помещений, так называемых нереализованных по договорам долевого участия квартир и нежилых помещений, на которые им еще не получено право собственности;

2) в приложении 1 к названному постановлению нет описания конструкций, входящих в общедолевую собственность, таких как спортивная площадка, сооружения и объекты, зеленые насаждения, их состояние. А это все собственность граждан, чьи права и интересы должны соблюдаться при проведении открытых конкурсов, и именно в эффективном использовании средств, сохранении имущества это должно найти свою реализацию;

3) перечень дополнительных работ и услуг по содержанию и ремонту общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, являющегося объектом конкурса, который был указан в приложении 3 к этому постановлению, отменен Постановлением Правительства РФ от 03.04.2013 № 290 «О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, порядке их оказания и выполнения». Но несмотря на это, ссылка в правилах проведения открытых конкурсов на дополнительные услуги по приложению 3 осталась и дополнительные услуги как критерий присутствуют также на практике;

4) отсутствуют четкие критерии оценок заявок претендентов. Наиболее важным при оценке заявок необходимо считать соответствие претендента конкретным условиям управления и эксплуатации многоквартирным домом, с обязательным указанием перечня работ, требований к ним и что немаловажно, установления их периодичности.

Отбор управляющих организаций на условиях конкурса, как бы это абсурдно ни звучало, увеличивает стоимость услуг по управлению и эксплуатации, поскольку на конкурс претендент должен предоставить банковскую гарантию, депозит или страхование. В установленный тариф муниципальными органами не закладываются эти расходы управляющей компании, соответственно эта компания после победы будет «экономить» на качестве выполняемых работ и оказываемых услугах.

В связи с отмеченным можно предложить следующие меры по устранению имеющихся недостатков. Прежде чем вносить изменения в правила проведения муниципальными органами отбора управляющих компаний, необходимо установить четкие требования к работам по управлению и эксплуатации жилищного фонда. И уже на основе четких правил установить прозрачные критерии отбора.

Следовало бы также минимизировать участие муниципальных органов в отборе управляющих компаний новых домов, в этих целях необходимо предоставить возможность застройщикам выбирать управляющие компании самостоятельно, заключая с ними договоры сроком не менее одного года. Одновременно предусмотреть усиление ответственности в данной области и соответственно усиление надзора и контроля за деятельностью таких компаний.

Для этих целей, возможно, предусмотреть обязанность проведения управляющей организацией первого отчетного собрания собственников многоквартирного дома по итогам истекшего первого года с обязательным проведением проверки надзорного органа деятельности данной организации и предоставлением заключения проверки такого органа Председателю Совета многоквартирного дома.

Помимо надзора и контроля в жилищной сфере необходимо развивать институт домоуправления. Статьей 161.1 Жилищного кодекса РФ определен такой участник жилищных отношений, как Совет многоквартирного дома. Установить, что Совет многоквартирного дома возмездно оказывает услуги для остальных собственников по контролю за деятельностью лица, осуществляющего управление и эксплуатацию объектами общедолевого имущества.

Участие муниципального органа в процедуре отбора лиц, осуществляющих управление и эксплуатацию, возможно даже совсем исключить (не только по вновь вводимым домам). Поскольку, как показывает практика, чиновники муниципальных органов занимаются откровенным шантажом застройщиков – вынуждают последних передавать в управление дома «своим» компаниям. Если же дело доходит до проведения конкурса, то тут сплошь и рядом непрофессионализм работников муниципальных комиссий, и «заточка» конкурса под «своих», или же просто передача домов без всяких конкурсов «своим» компаниям. Учитывая сложившуюся негативную практику, и речи не может быть даже о зачатках конкуренции в этой области, а значит, и качестве оказываемых услуг по управлению и эксплуатации многоквартирными домами.

Для решения этой серьезной проблемы необходимо создать принципиально новую систему пользования, управления и эксплуатации общедолевым имуществом. Отбор этих организаций можно возложить на новый общественный орган «Муниципальную комиссию Советов МКД», который будет состоять из председателей Советов МКД. Отбор можно будет осуществлять методом «рандома» (случайной выборки) из созданного электронного реестра лиц, осуществляющих управление и эксплуатацию общедолевым имуществом.

Сегодня принят ряд нормативно-правовых актов, регулирующих пользование, управление и эксплуатацию объектами общедолевого имущества. Из последних:

Постановления Правительства РФ:

– от 15.05.2013 № 416 «О порядке осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами» (вместе с «Правилами осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами»);

– от 03.04.2013 № 290 «О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, порядке их оказания и выполнения» (вместе с «Правилами оказания услуг и выполнения работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме»);

– от 14.05.2013 № 410 «О мерах по обеспечению безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования».

Помимо того, что повторяют друг друга, указанные документы еще дублируют многие существующие нормы и регламенты. В числе которых:

Постановления Правительства РФ:

– от 13.08.2006 № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность»;

– от 21.01.2006 № 25 «Об утверждении Правил пользования жилыми помещениями»;

– от 14.02.2012 № 124 «О правилах, обязательных при заключении договоров снабжения коммунальными ресурсами для целей оказания коммунальных услуг»;

– от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов»;

Постановления Главного государственного санитарного врача РФ:

– от 18.07.2002 № 24 «О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил СП 3.5.3.1129-02» (вместе с «СП 3.5.3.112902.3.5.3. Дератизация. Санитарно-эпидемиологические требования к проведению дератизации. Санитарно-эпидемиологические правила»);

– от 09.06.2003 № 131 «О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил СП 3.5.1378-03» (вместе с «СП 3.5.137803.3.5. Дезинфектология. Санитарно-эпидемиологические требования к организации и осуществлению дезинфекционной деятельности. Санитарно-эпидемиологические правила»);

– СНиП 31-01-2003 «ЗДАНИЯ ЖИЛЫЕ МНОГОКВАРТИРНЫЕ»;

– СНиП 31-02-2001 «ДОМА ЖИЛЫЕ ОДНОКВАРТИРНЫЕ»;

– СанПиН 2.1.2.2645-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях»;

– Свод правил СП 52.13330.2011. Естественное и искусственное освещение;

– ГОСТ 30494-2011. Здания жилые и общественные: Параметры микроклимата в помещениях;

– ГОСТ Р 51617-2000. Государственный стандарт Российской Федерации. «Жилищно-коммунальные услуги. Общие технические условия»;

– Федеральный закон от 27.12.2009 № 347-ФЗ «Технический регламент о безопасности низковольтного оборудования»;

– Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»;

– Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».

– Постановление Госстроя РФ от 27.09.2003 № 170 «Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда»;

– Приказ Госстроя РФ от 15.12.1999 № 153 «Об утверждении Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах РФ».

Это далеко не полный список норм и правил, регламентирующих пользование, управление и эксплуатацию жилищным фондом, анализ которых показал, что нет согласованности, нет системности и структуры, а также многие нормы не адаптированы к практическому применению, что делает и надзор выборочным, некомплексным и несистемным, а значит, неэффективным.

Можно представить с учетом действующего законодательства систему этих требований в следующей таблице:

Регламентирующий документ

Орган, осуществляющий надзор

Субъекты предмета надзора

1. Организация и управление объектами общедолевого имущества

Жилищный кодекс РФ,

Гражданский кодекс РФ;

Градостроительный кодекс РФ;

Постановления Правительства РФ:

– № 731 от 23.09.2010 – раскрытие информации;

– № 75 от 06.02.2006 – правила проведения открытых конкурсов;

– № 1468 от 28.12.2012 – предоставление информации в МО;

– Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

Орган, осуществляющий государственный жилищный надзор в жилищной сфере

Лица, осуществляющие управление и эксплуатацию объектами общедолевого имущества; лицо, осуществляющее организацию выбора способа управления объектами общедолевого имущества

2. Экономика управления объектом общедолевого имущества

Жилищный кодекс РФ,

Гражданский кодекс РФ;

Постановления Правительства РФ:

– от 23.05.2006 № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам»;

– от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов»;

– от 14.05.2013 № 410 «О мерах по обеспечению безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования»;

– от 15.05.2013 № 416 «О порядке осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами»;

– от 04.05.2012 № 442 «О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии»;

– 21.07.2008 № 549 «О порядке поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан»;

– от 13.08.2006 № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность»;

– от 14.12.2005 № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг»;

Приказ Минрегиона РФ от 19.09.2011 № 454 «Об утверждении примерной формы платежного документа для внесения платы за содержание и ремонт жилого помещения и предоставление коммунальных услуг и методических рекомендаций по ее заполнению»

Орган, осуществляющий государственный жилищный надзор в жилищной сфере, Федеральная служба по тарифам, Федеральная антимонопольная служба

Лица, осуществляющие управление и эксплуатацию объектами общедолевого имущества; лица, имеющие право пользования, владения, распоряжения помещениями в МКД

3. Эксплуатация (оперативная, периодичная, аварийная)

Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; СанПиН 2.1.2.2645-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях»;

Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 18.07.2002 № 24 «О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил СП 3.5.3.1129-02»;

Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 09.06.2003 № 131 «О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил СП 3.5.1378-03»;

ГОСТ 30494-2011 ЗДАНИЯ ЖИЛЫЕ И ОБЩЕСТВЕННЫЕ. Параметры микроклимата в помещениях;

Постановления Правительства РФ:

– от 21.01.2006 № 25 «Об утверждении Правил пользования жилыми помещениями»;

– от 13.08.2006 № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность»;

Приказ Госстроя РФ от 15.12.1999 № 153 «Об утверждении Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации»

Орган, осуществляющий государственный жилищный надзор в жилищной сфере; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

Лица, осуществляющие управление и эксплуатацию объектами общедолевого имущества; лица, имеющие право пользования, владения, распоряжения помещениями в МКД

СНиП 31-01-2003 СТРОИТЕЛЬНЫЕ НОРМЫ И ПРАВИЛА РФ ЗДАНИЯ ЖИЛЫЕ МНОГОКВАРТИРНЫЕ; СНиП 31-02-2001 СТРОИТЕЛЬНЫЕ НОРМЫ И ПРАВИЛА РФ ДОМА ЖИЛЫЕ ОДНОКВАРТИРНЫЕ

Орган, осуществляющий государственный жилищный надзор в жилищной сфере; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

Лица, осуществляющие управление и эксплу атацию объектами общедолевого имущества

Постановление Правительства РФ от 15.05.2013 № 416 «О порядке осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами»;

Постановление Правительства РФ от 21.07.2008 № 549 «О порядке поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан»;

Постановление Правительства РФ от 14.05.2013 № 410 «О мерах по обеспечению безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования»;

Постановление Правительства РФ от 13.08.2006 № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность»;

Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов»;

Постановление Правительства РФ от 03.04.2013 № 290 «О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, и порядке их оказания и выполнения»;

Постановление Правительства РФ № 681 от 03.09.2010 «Об утверждении правил обращения с отходами…»;

ФЗ от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»;

Приказ Минрегиона РФ от 08.04.2011 № 161 «Об утверждении Правил определения классов энергетической эффективности многоквартирных домов и Требований к указателю класса энергетической эффективности многоквартирного дома, размещаемого на фасаде многоквартирного дома»;

Постановление Правительства РФ от 14.05.2013 № 410 «О мерах по обеспечению безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования»;

Постановление Госстроя РФ от 27.09.2003 № 170 «Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда»; Постановление Правительства РФ от 14.02.2012 № 124 «О правилах, обязательных при заключении договоров снабжения коммунальными ресурсами для целей оказания коммунальных услуг»;

ФЗ от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»;

Приказ Минрегиона РФ от 08.04.2011 № 161 «Об утверждении Правил определения классов энергетической эффективности многоквартирных домов и Требований к указателю класса энергетической эффективности многоквартирного дома, размещаемого на фасаде многоквартирного дома»;

Постановление Правительства РФ от 14.05.2013 № 410 «О мерах по обеспечению безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования»;

Постановление Госстроя РФ от 27.09.2003 № 170 «Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда»; Постановление Правительства РФ от 14.02.2012 № 124 «О правилах, обязательных при заключении договоров снабжения коммунальными ресурсами для целей оказания коммунальных услуг»;

Орган, осуществляющий государственный жилищный надзор в жилищной сфере; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

Лица, осуществляющие управление и эксплуатацию объектами общедолевого имущества; лица, имеющие право пользования, владения, распоряжения помещениями в МКД

ФЗ РФ № 69 от 21.12.1994 «О пожарной безопасности»; ФЗ РФ № 123 от 22.07.2008 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»; Правила пожарной безопасности в РФ (ППБ 01–03), утвержденные приказом МЧС РФ № 313 от 18.06.2003.

Орган, осуществляющий государственный жилищный надзор в жилищной сфере; Госпожнадзор

Лица, осуществляющие управление и эксплуатацию объектами общедолевого имущества; лица, имеющие право пользования, владения, распоряжения помещениями в МКД

В представленной таблице очевидна необходимость упорядочивания требований к пользованию, управлению и эксплуатации, разграничений полномочий органов, осуществляющих надзор, их координацию.

Например, санитарными нормами и правилами установлены требования и периодичность:

– к уборке территории и помещений;

– сбору и вывозу ТБО;

– дератизации и дезинсекции;

– вентиляции и влажности температуры;

– естественному и искусственному освещению и инсоляции;

– уровням шума, вибрации, ультразвука и инфразвука и т. д.

Нормами об энергосбережении и повышении энергетической эффективности предусмотрено, что лицо, ответственное за содержание многоквартирного дома, регулярно (не реже чем один раз в год) обязано разрабатывать и доводить до сведения собственников предложения по энергосбережению и повышению энергетической эффективности.

Субъектам системы пользования, управления и эксплуатации МКД для того, чтобы соответствовать всем требованиям, которые, помимо того, что «разбросаны» по нормативным правовым актам разноотраслевого характера и отличающихся по юридической силе, так еще и находящимися в состоянии коллизий между собой, становится затруднительным, а в некоторых случаях невозможным в полном объеме реализовывать эти предписания, а значит это негативно сказывается на качестве и безопасности оказываемых услуг населению.

При разработке Единого стандарта пользования, управления и эксплуатации необходимо установить конкретные требования (наименование, фиксированная периодичность), которые должны соблюдаться, ответственность за нарушение этих требований, а также разграничить полномочия органов надзора по сферам деятельности.

1.2. Правоприменительная деятельность органов государственного контроля и надзора по выявлению правонарушений в жилищной сфере, в том числе в сфере управления и эксплуатации многоквартирными домами

На проведение проверок соблюдения законодательства в жилищно-коммунальной сфере в Российской Федерации уполномочены:

– Прокуратура;

– Федеральная антимонопольная служба;

– Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;

– Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

– Государственный пожарный надзор;

– Федеральная служба по тарифам;

– а также структуры органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, органы регионального уровня, к которым относится Государственная жилищная инспекция и муниципального уровня, к которым относится муниципальная жилищная инспекция.

1.2.1. Федеральная антимонопольная служба России осуществляет надзор соблюдения антимонопольного законодательства в жилищно-коммунальной сфере. С позиции соблюдения антимонопольного законодательства в жилищно-коммунальной сфере можно выделить конкурентные и естественно-монопольные рынки.

К конкурентным рынкам относятся рынки услуг по управлению многоквартирными домами.

Спецификой рынков коммунальных услуг (теплоснабжение, электроснабжение, газоснабжение, водоснабжение и водоотведение) является монопольное положение хозяйствующих субъектов на локальных рынках. Это обусловлено, в первую очередь, технологическими особенностями поставки коммунальных ресурсов по инженерным сетям.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц. Статьями 11, 11.1 Закона о защите конкуренции установлены запреты на ограничивающую конкуренцию соглашения и согласованные действия хозяйствующих субъектов, статьей 14 Закона о защите конкуренции предусмотрен запрет на небросовестную конкуренцию.

К основным видам нарушений антимонопольного законодательства в сфере ЖКХ относятся:

– нарушение установленного нормативно-правовыми актами порядка ценообразования;

– нарушение порядка подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения;

– необоснованное ограничение (прекращение) энергоснабжения;

– нарушение требований о заключении и исполнении договора об установке, замене, эксплуатации приборов учета используемых энергетических ресурсов, порядка его заключения;

– навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора;

– недобросовестная конкуренция в сфере управления многоквартирными домами путем уклонения управляющей организации от передачи технической документации на многоквартирные дома вновь избранной управляющей организации и т. д.

В процентном соотношении, факты нарушения антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами по итогам проведенных проверок в 2012 году выявлены в сферах:

– теплоснабжения – 22 %;

– электроснабжения – 28 %;

– газоснабжения – 6 %;

– водоснабжения и водоотведения – 20 %;

– вывоза и утилизации ТБО – 5 %;

– управления многоквартирными домами – 19 %.

Кроме того, факты нарушения антимонопольного законодательства на рынке услуг в указанных сферах жилищно-коммунального хозяйства имеются со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Так, статьями 15, 16 Закона о защите конкуренции соответственно установлены запреты на ограничивающую конкуренцию акты и действия (бездействие), соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг.

Согласно ст. 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Типичными нарушениями антимонопольного законодательства со стороны указанных органов власти являются:

– нарушение порядка заключения договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования сетей инженерно-технического обеспечения и объектов коммунальной инфраструктуры, находящихся в муниципальной или государственной собственности;

– непроведение открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом, а также нарушение порядка проведения такого конкурса;

– нарушения при определении порядка привлечения подрядных организаций на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов с использованием бюджетных средств;

– делегирование полномочий органа местного самоуправления хозяйствующему субъекту;

– установление для приобретателей услуг ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие услуги;

– предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 Закона о защите конкуренции.

1.2.2. Прокуратурой РФ проводятся проверки исполнения требований законодательства при подключении к сетям инженерно-технического обеспечения в деятельности региональных и муниципальных органов тарифного регулирования. Мониторинг ситуации и результаты проверок свидетельствуют о неудовлетворительном положении дел и многочисленных нарушениях закона в рассматриваемой сфере правоотношений.

Также значительная часть нарушений имеет место в работе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов. Вопреки требованиям ФЗ «Об электроэнергетике», ими не в полной мере обеспечивается баланс экономических интересов производителей и потребителей топливно-энергетических ресурсов.

Во многих субъектах органами тарифного регулирования установлены незаконные и необоснованные размеры платы за технологическое присоединение к электрическим сетям. В нарушение требований ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», а также Правил государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26.02.2004, допускаются факты включения в тарифы необоснованных расходов. В результате ущемляются интересы граждан и хозяйствующих субъектов, вынужденных нести дополнительные расходы и издержки.

Также ими нарушается порядок установления тарифов, надбавок, платы, предельных индексов. Нередки случаи принятия решений при отсутствии необходимых документов, подлежащих представлению регулируемыми организациями. Вопреки требованиям статьи 9 ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ) производственные программы у организаций коммунального комплекса органами тарифного регулирования не запрашиваются и не согласовываются в необходимом порядке.

Проверки показывают, что при установлении тарифов на подключение объектов к системам коммунальной инфраструктуры допускаются превышение указанными органами предоставленных им полномочий, введение тарифов, не соответствующих действующему законодательству, несоблюдение порядка и сроков введения в действие принимаемых тарифов, нарушение установленного порядка опубликования правовых актов, регулирующих тарифы.

Органы местного самоуправления ненадлежащим образом исполняют возложенные на них статьями 14 и 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) обязанности в части организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.

В нарушение требований статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ, статьи 5 Федерального закона № 210-ФЗ во многих муниципальных образованиях не разработаны и не утверждены комплексные программы развития систем коммунальной инфраструктуры, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры и тарифы организаций коммунального комплекса на подключение.

В ряде муниципальных образований отсутствуют органы тарифного регулирования и соответствующая нормативная правовая база.

Негативное влияние на ситуацию в данной сфере правоотношений оказывают факты издания незаконных правовых актов органами местного самоуправления.

Зачастую муниципальные органы не принимают меры по надлежащему учету объектов коммунальной инфраструктуры (газопроводы, водопроводы и др.), что приводит к нарушениям при их эксплуатации, создает условия для аварий и ставит под угрозу безопасность граждан.

Выявляются бесхозяйные сети газопроводов. В связи с этим прокурорами районных прокуратур направляются заявления о признании незаконным бездействия администраций муниципальных образований. В ходе проверки выявляются многочисленные нарушения закона организациями, осуществляющими подключение к сетям инженерно-технологического обеспечения на территории субъектов Российской Федерации. Распространенный характер носят факты осуществления такой деятельности при отсутствии установленных уполномоченным органом тарифов, на основании тарифов, не утвержденных уполномоченным органом, либо установленных самостоятельно.

Возбуждаются уголовные дела в отношении руководителей, которые незаконно взимали плату с граждан за подготовку проектной документации, выдачу технических условий на подключение к централизованной системе водоснабжения.

Имеют место факты повторного взимания сетевыми организациями платы за технологическое присоединение при изменении формы собственности или собственника.

Многие хозяйствующие субъекты не соблюдают Правила технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям, Правила определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения. Нарушаются сроки при выдаче технических условий и рассмотрении заявок, при приеме заявок на технологическое присоединение истребуются не предусмотренные Правилами документы, взимается дополнительная плата за выдачу технических условий, работы выполняются при отсутствии соответствующих договоров и др.

Вследствие ненадлежащей организации обслуживания объектов коммунальной инфраструктуры распространены факты незаконных подключений к сетям инженерно-технического обеспечения.

Исполнение законодательства в указанной сфере отношений продолжает оставаться одним из приоритетных направлений в надзорной деятельности прокуроров.

1.2.3. Изучая практику проверок органами Государственной жилищной инспекции, можно определить наиболее приоритетное направление в их работе как проверки состояния жилищного фонда.

Так, Государственная жилищная инспекция Московской области за период с 30 августа по 5 сентября 2013 года обследовала 5833,3 тыс. кв. метров жилищного фонда.

В ходе проведения мероприятий по региональному государственному контролю (надзору) выявлено 396 нарушений. На основании выявленных нарушений выдано 452 исполнительных документа, в том числе: 83 предписания, 116 протоколов, 253 акта.

Рассмотрено 109 административных дел, наложено административных штрафов на сумму 2 млн 750 тыс. рублей.

Осуществлялся надзор за состоянием фасадов жилых домов (состоянием облицовочного, штукатурного слоев, балконов, лоджий, козырьков, эркеров, межпанельных швов, цоколей, фундаментов, отмосток, водосточных труб) в муниципальных образованиях области. Проверено 609 многоквартирных домов; состояние фасадов 143 домов признано неудовлетворительным. Наибольшее количество нарушений выявлено в Луховицком, Егорьевском, Истринском и Ногинском муниципальных районах.

Осуществлялся государственный надзор за выполнением антитеррористических мероприятий в жилых домах (наличие замков на входных дверях подвальных и чердачных помещений, входных металлических дверей, решеток на продухах цоколей). Обследовано 568 многоквартирных домов, выявлены нарушения по 57 домам. В большинстве случаев нарушения устранялись в ходе проверки.

С начала 2013 года (по состоянию на 05.09.2013) в Государственную жилищную инспекцию Московской области поступило 13 315 обращений граждан, что на 4636 обращений больше, чем за аналогичный период прошлого года.

За период с 30 августа по 5 сентября 2013 года поступило 381 обращение граждан.

Наибольшее количество обращений поступило из Одинцовского муниципального района, городского округа Балашиха, Сергиево-Посадского и Люберецкого муниципальных районов, городских округов Химки, Подольск, Лобня.

По результатам проведенных проверок с начала текущего года возбуждено и рассмотрено 3631 административное дело, наложено штрафов на сумму 68 млн 257,6 тыс. рублей.

За отчетный период в соответствии с выданными предписаниями на жилищном фонде устранено 523 нарушения. Завершены работы по ремонту фасадов, подъездов, кровель, инженерных сетей в городских округах Красноармейск, Домодедово; Серебряно-Прудском, Пушкинском и др. муниципальных районах.

Выполнены следующие виды работ:

– выполнен ремонт фасадов 119 домов;

– произведен ремонт кровель 102 домов;

– произведен ремонт инженерных сетей в 146 домах;

– отремонтированы подъезды 26 домов;

– произведена герметизация межпанельных швов на 18 домах.

В результате принятия Государственной жилищной инспекцией мер административного воздействия организациями, обслуживающими жилищный фонд Московской области, с начала текущего года выполнены ремонтные работы на сумму 1 млрд 241,6 млн рублей.

Анализируя приведенные цифры, можно сказать о наличии массовых нарушений, касающихся технического состояния жилищного фонда.

1.2.4. Основным направлением надзора Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Ростехнадзор) является проверка технического состояния объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры, в том числе подготовка объектов к осенне-зимнему периоду.

При проведении проверок устанавливается степень готовности жилищно-коммунального комплекса, наличие проведенных подготовительных и профилактических работ по тепловому хозяйству (подготовка котельных, тепловых сетей и т. д.), в водопроводно-канализационном хозяйстве (готовность водозаборов, насосных станций водопровода, водопроводных сетей).

Помимо сетей и сооружений осуществляются проверки готовности жилищного фонда к эксплуатации.

1.2.5. Федеральной службой по тарифам осуществляется контроль (надзор) за ценообразованием в жилищно-коммунальной сфере в отношении:

а) установления и (или) применения цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий;

б) установления и (или) применения регулируемых государством цен (тарифов) в области газоснабжения (при осуществлении федерального государственного контроля (надзора));

в) регулируемых государством цен (тарифов) в электроэнергетике, в том числе в части использования инвестиционных ресурсов, включенных в регулируемые государством цены (тарифы), в части применения платы за технологическое присоединение и (или) стандартизированных тарифных ставок, определяющих величину этой платы, и в части соблюдения стандартов раскрытия информации субъектами электроэнергетики;

г) регулирования тарифов и надбавок в коммунальном комплексе;

д) регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, в том числе в части соблюдения стандартов раскрытия информации в сфере теплоснабжения;

е) регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, в том числе в части соблюдения стандартов раскрытия информации в сфере водоснабжения и водоотведения.

Если обобщить данные проверок вышеуказанных органов исполнительной власти, то можно сделать несколько выводов.

Во-первых, некоторые органы дублируют друг друга, например Прокуратура, Федеральная антимонопольная служба и Федеральная служба по тарифам проверяют вопросы ценообразования.

Во-вторых, проверки соответствия управления и эксплуатации многоквартирными домами в основном сводятся к состоянию жилищного фонда. Судя по цифрам, объем таких проверок велик и очень трудоемок.

В-третьих, напрашивается острая потребность в организации системы контроля со стороны самих собственников, нанимателей, поскольку они являются заинтересованными лицами, оплачивающими услуги организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих управление и эксплуатацию общедолевым имуществом.

II. КОНЦЕПЦИЯ СИСТЕМЫ ПОЛЬЗОВАНИЯ, УПРАВЛЕНИЯ И ЭКСПЛУАТАЦИИ МНОГОКВАРТИРНЫМИ ДОМАМИ

2.1. Система пользования, управления и эксплуатации многоквартирным домом

В основу новой системы пользования, управления и эксплуатации многоквартирными домами должны быть положены следующие принципы:

– безопасность и качество;

– эффективность использования средств, направленных на управление и эксплуатацию;

– профессионализм лиц, осуществляющих управление и эксплуатацию общедолевым имуществом;

– прозрачность, публичность, общественность;

– профессиональный контроль, надзор и мониторинг.

Если смотреть через призму правового регулирования, то важно отметить необходимость формирования трех составных элементов регулирования системы пользования, управления и эксплуатации многоквартирными домами.

1. Субъекты системы пользования, управления и эксплуатации многоквартирным домом (МКД):

– ответственные пользователи;

– лицо, осуществляющее управление и эксплуатацию общедолевым имуществом многоквартирным домом (лицо, прошедшее аккредитацию и состоящее в реестре профессиональных участников по управлению и эксплуатации многоквартирным домом);

– ресурсоснабжающая организация;

– региональный оператор по капитальному ремонту;

– застройщик;

– совет многоквартирного дома (совет МКД);

– муниципальная комиссия советов МКД (состоящая из председателей советов многоквартирных домов);

– Федеральная служба по надзору в сфере ЖКХ.

2. Предписания (НПА, стандарты, правила) в сфере пользования, управления и эксплуатации многоквартирным домом:

– общие (базовые) нормы;

– специальные нормы (регламентирующие пользование, управление и эксплуатацию многоквартирным домом) – «Единый стандарт пользования, управления и эксплуатации многоквартирным домом»;

– нормы, регламентирующие контроль и надзор в этой области;

– нормы, определяющие ответственность за нарушения в этой области;

3. Органы, осуществляющие контроль и надзор соответствия Единому стандарту пользования, управления и эксплуатации многоквартирного дома:

– совет многоквартирного дома (совет МКД) – контроль;

– Федеральная служба по надзору в сфере ЖКХ – надзор.

После того как определены составные элементы регулирования системы пользования, управления и эксплуатации, необходимо зафиксировать несколько этапов управления и эксплуатации многоквартирным домом.

Первый этап – это начало управления и эксплуатации, другими словами, выбор лица, осуществляющего управление и эксплуатацию. В данном случае намеренно не обсуждаются способы управления (управление управляющей компанией, непосредственное управление, управление ТСЖ), а предлагается только управление и эксплуатация лицом, прошедшим аккредитацию и состоящим в реестре профессиональных участников по управлению и эксплуатации многоквартирным домом.

В связи с этим хотелось бы предложить к рассмотрению характеристики трех вариантов выбора лица, осуществляющего управление и эксплуатацию:

1. Выбор лица, осуществляющего управление и эксплуатацию на основании решения застройщика на вновь вводимые дома и заключение договора с этим лицом на один год с обязательным актом проверки надзорного органа по итогам года и предоставлением его на первое отчетное собрание ответственных пользователей.

2. Выбор лица, осуществляющего управление и эксплуатацию на основании решения ответственных пользователей и заключение договора с этим лицом не менее чем на один год.

3. Выбор лица, осуществляющего управление и эксплуатацию на основании решения муниципальной комиссии советов МКД, проводящей конкурсный отбор и заключение договора с этим лицом не менее чем на один год.

По смыслу перечисленных вариантов выбора можно более подробно остановиться на третьем. Для того чтобы понимать, как это будет работать, необходимо определить основные понятия, участников, порядок взаимодействий и их основной функционал.

Муниципальная комиссия советов МКД – это общественный орган, состоящий из председателей (либо представителей советов МКД) и выполняющий функции конкурсной комиссии (формирование технического задания на конкурс, организация и проведение конкурса).

Реестр лиц, осуществляющих управление и эксплуатацию объектов общедолевого имущества, – электронный реестр, в который включаются юридические лица, предприниматели (далее – профессиональные управляющие) по определенным законом критериям соответствия. В данном реестре должны состоять все лица, осуществляющие управление и эксплуатацию МКД, но отбор будет осуществляться среди подавших заявку участников.

Подготовка к конкурсу – по заявлению председателя соответствующего МКД формируется документация (включая все условия – стоимость услуг, характеристики имущества).

Отбор профессиональных управляющих методом «рандома» – это проведение случайной выборки профессионального управляющего из соответствующего электронного реестра среди участников, подавших заявки на участие.

Второй этап – это сама эксплуатация и управление. Она может быть текущей, периодичной и аварийной. Эксплуатация и управление многоквартирным домом должны осуществляться исключительно профессиональными участниками. Подтверждением профессионализма может стать как свидетельство о включении организации или предпринимателя в реестр, так и созданная система обучения персонала (получение специального образования, периодическое подтверждение квалификации) в этой области.

Третий этап – прекращение деятельности по управлению и эксплуатации общедолевым имуществом. Прекращение такой деятельности будет являться одним из критериев для исключения из реестра. Прекращение такой деятельности может быть как добровольным, так и принудительным.

В системе пользования, управления и эксплуатации МКД существуют такой орган, как совет МКД. Сегодня основные положения, регламентирующие деятельность этого органа, закреплены в нормах жилищного права – этому посвящена статья 161.1 Жилищного кодекса РФ. Законом даны предписания (указания) о том, в каком случае собственники обязаны создать этот орган, оговариваются основные функции совета.

Среди прочих, совет осуществляет частичный контроль за деятельностью управляющей организацией. Минусом, или точнее выражаясь, недоработкой, видится отсутствие обязательного (закрепленного законом) возмездного оказания услуг советом и наличием требования специальной профессиональной подготовки членов совета или как минимум его председателя.

2.2. Единый стандарт пользования, управления и эксплуатации многоквартирным домом

Как уже отмечалось ранее, существует множество норм, содержащихся в различного вида правилах, требованиях к данному виду деятельности, правилах пользования помещениями.

В силу их несогласованности и противоречивости, дублирования предписания, переходящего из нормы в норму, и при этом упущения важных моментов (наличие пробелов) являются одной из предпосылок для вывода о необходимости проведения глобальной работы по их ревизии, пересмотру и систематизации всех требований в один Стандарт пользования, управления и эксплуатации объектами общедолевого имущества.

Структурно Единый стандарт пользования, управления и эксплуатации можно разделить на три основные части:

1. Управление и эксплуатация общедолевым имуществом:

1.1. Организация и управление:

– организация выбора управления;

– организация и проведение отчетных мероприятий;

– оперативное управление объектами общедолевого имущества, в том числе доверительное управление ими.

1.2. Экономическая:

– состав тарифа;

– порядок и формы оплаты;

– перерасчеты за ненадлежащее качество и по другим основаниям;

– порядок взимания и размеры санкций за несвоевременную оплату.

1.3. Техническая:

– эксплуатация оперативная;

– эксплуатация периодическая;

– эксплуатация аварийная.

2. Пользование общедолевым имуществом.

3. Пользование объектами индивидуальной собственности.

2.3. Система контроля и надзора в сфере ЖКХ

Жилищный кодекс РФ, по сути, регулирует отношения, связанные с получением по договору социального найма или договору найма жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фондах и порядком пользования этими помещениями (60 статей из 165 посвящены этим отношениям, или 36 % от всех нормативных предписаний кодекса), в то время как отношениям по порядку пользования жилыми помещениями и общей долевой собственностью в частном жилищном фонде, посвящены 43 статьи из 165 (26 %).

Помимо жилищного фонда в системе жилищной сферы существует фонд коммунального хозяйства (объекты, сооружения, сети), который обеспечивает функционирование жилищного фонда. Для поддержания в рабочем состоянии фонда коммунального хозяйства и его модернизации, государством выделяются значительные средства, как по федеральным, так и региональным программам.

Так государственной программой Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года предусмотрен объем финансирования из средств федерального бюджета в размере 70 млрд рублей. Этой программой, в том числе, предусмотрены следующие мероприятия по энергосбережению и повышению энергетической эффективности:

– при передаче тепловой энергии по тепловым сетям, в том числе строительство новых тепловых сетей, ремонт и замена действующих тепловых сетей;

– в системах коммунальной инфраструктуры и системах наружного освещения;

– внедрение регулируемого привода в водоснабжении и водоотведении, внедрение эффективных электродвигателей и оптимизация систем работы электродвигателей, внедрение частотно-регулируемого привода на электродвигателях водозаборов, насосных и канализационных станций.

Существуют также различные инвестиционные программы в сфере ЖКХ. Сегодня, например, в Московской области из 112 инвестиционных программ 66 относятся к теплоснабжению, 24 – к водоснабжению, 22 – к водоотведению. Общий объем средств, предусмотренный в утвержденных инвестиционных программах на модернизацию, реконструкцию объектов теплоэнергетического хозяйства Московской области в 2014 году составит более 1,7 млрд рублей, объектов водоканализационного хозяйства – более 3,3 млрд рублей.

Практика последних лет свидетельствует, что муниципальный контроль и региональный надзор, которые осуществляются в данной сфере, показали свою неэффективность, поскольку созданная надзорно-контрольная система органов не является самостоятельной, подчиняется тем управленческим структурам или должностным лицам, которые, по сути, они призваны контролировать. Такое положение привело к тому, что осуществляется проверка «самих себя», что явно не соответствует тем целям, которые были заложены при создании правовой основы деятельности этих органов.

Организации жилищно-коммунального хозяйства, созданные региональными и местными властями, осуществляют реконструкцию, текущий и капитальный ремонты сетей и сооружений. А затем структура «учредителя», которой могут быть Управление коммунального хозяйства муниципального органа или Департамент коммунального хозяйства региональной власти проводит проверки выполнения работ по реконструкции, текущему и капитальному ремонту объектов коммунального хозяйства и осуществляет приемку этих работ. Результатом такой «псевдоработы» и «псевдоприемки» является не только неэффективное использование бюджетных средств, а местами и просто их хищение, а также неэффективное управление объектами жилищно-коммунальной сферы.

Одним из последних ярких примеров «псевдоработы» и «псевдоприемки» является масштабная авария на теплотрассе, которая произошла в ноябре 2012 года в Санкт-Петербурге. По версии правоохранительных органов, при помощи преступных махинаций в Санкт-Петербурге было уложено более 600 километров бракованных труб, государству был причинен ущерб в размере 3 млрд рублей.

Для достижения цели – эффективного использования бюджетных средств, обновления и перевооружения жилищно-коммунального хозяйства – необходимо исключить «псевдоприемку» работ по объектам жилищно-коммунального хозяйства, исключить муниципальный контроль и региональный надзор в тех случаях, когда поднадзорные и подконтрольные организации создавались при участии органов местного самоуправления или органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. И все равно, при соблюдении такого подхода к построению системы контроля и надзора нельзя полностью исключать право федерального надзора на всех уровнях в сфере ЖКХ.

В связи с этим представляется необходимым разделить надзор на сферы жилищного и коммунального хозяйства, так как предмет надзорной деятельности имеет свою специфику и осуществлять такой надзор должны лица со специальной подготовкой.

Статьей 20 Жилищного кодекса Российской Федерации под государственным жилищным надзором понимаются деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами установленных в соответствии с жилищным законодательством, законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности требований к использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его форм собственности.

Здесь напрашивается вывод из всего материала, что понятие предмета надзорной деятельности в статье 20 Жилищного кодекса сужено до проверки энергетической эффективности и выбора управляющей компании, хотя, из проведенного исследования видно, что он гораздо шире.

В этой связи представляется возможным на основе результатов исследования предложить концептуальное видение организации надзорной деятельности в жилищной сфере.

Несмотря на то, что понятие и сущность надзорной деятельности четыре раза подвергались изменениям на законодательном уровне: первая редакция статьи 20 ЖК РФ была дана в первоначальном тексте ЖК, принятого ФЗ от 29.12.2004 № 188-ФЗ. Первое понятие государственного контроля охватывало весь комплекс общественных отношений, который связан с обслуживанием жилищного фонда и обеспечением его безопасности, что входило в предмет надзорной и контрольной деятельности различных государственных органов как федерального, так и регионального уровней.

Затем Федеральным законом от 18.10.2007 № 230-ФЗ была изменена редакция статьи 20, сохранив полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществлять контрольные функции, но заметно сократив предмет контрольной деятельности, сделав его более конкретным, с одновременным включением в него контроля за энергетической эффективностью многоквартирных домов. Одновременно в части 2 была установлена компетенция исполнительных органов субъектов Российской Федерации осуществлять государственный контроль за качеством предоставляемых коммунальных услуг и порядком содержания собственниками помещений в многоквартирном доме.

В 2008 году в соответствии со статьей 110 Федерального закона от 23.07.2008 № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации» часть 2 статьи была уточнена словами уполномоченным Правительством Российской Федерации органом исполнительной власти. Суть изменения сводилась к тому, что органы государственного контроля исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют контроль в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В 2009 году в соответствии со статьей 41 Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» редакция статьи 20 претерпела изменения в части дополнения содержания текста тем, что предметом контроля является соответствие многоквартирных домов требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов. Также была дополнена часть 2 этой статьи словами о соответствии жилых домов, многоквартирных домов требованиям энергетической эффективности и требованиям их оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Следующее изменение было внесено статьей 1 Федерального закона от 04.06.2011 № 123-Ф3 «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которой в предмет контроля было включено полномочие по проверке порядка исполнения нормативных правовых актов.

Новая редакция статьи была дана в статье 53 Федерального закона от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Изменения принципиально изменили сущность надзорной и контрольной деятельности. Из субъектов надзорной деятельности были исключены федеральные органы государственной власти. Такой подход вряд ли можно признать оправданным, так как, во-первых, их функции должны на себя взять субъекты надзорной деятельности на региональном уровне, что потребует дополнительных материальных затрат на создание соответствующей диагностической базы, какая имеется у органов Роспотребнадзора, Госпожнадзора и т. д., и, во-вторых, соответствующей профессиональной подготовки должностных лиц регионального уровня, на которых будут возложены эти полномочия. Более того, эти полномочия не сняты и с федеральных органов исполнительной власти, так как соответствующие изменения не принимались. Это внесло определенную дезорганизацию в работу этих органов, что потребовало соответствующего разъяснения со стороны Роспотребнадзора, сделанное для территориальных подразделений.

Также субъекты предмета надзора стали оспаривать правомерность надзорных действий, ссылаясь, на то, что в новой редакции закона эти субъекты не указаны, а значит, они не вправе проводить мероприятия надзорного характера.

Еще один негативный момент, связанный с новой редакцией статьи 20, связан с наделением полномочиями контрольной деятельности органов местного самоуправления, без конкретизации предмета этой деятельности. Эта неопределенность привела к тому, что органы муниципальной жилищной инспекции в 80 % случаев дублируют полномочия органов государственного жилищного надзора. Причем часто в нарушение федерального законодательства, так как такое право, как привлекать к административной ответственности за правонарушения в жилищной сфере, составы которых предусмотрены в Кодексе об административных правонарушениях, могут только те субъекты, которые указаны в этом Кодексе.

Однако на региональном уровне эту проблему решают за счет принятия региональных законов, в которых наделяют субъектов муниципального жилищного контроля такими полномочиями, что идут вразрез с Конституцией (ст. 71). В результате они либо проводят мероприятия совместно, что приводит к бесконтрольности деятельности большого числа субъектов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, либо проводят мероприятия по проверке следом за органами государственного жилищного надзора, что приводит к дезорганизации работы управляющих компаний и иных субъектов в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг.

И, наконец, последнее изменение было внесено статьей 21 Федерального закона от 25.06.2012 № 93-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Статья была дополнена частями 1.1, 2.1, 2.2, 4.1, 4.2 и 7. Из всех изменений следует отметить определенную непоследовательность. Почему-то из всех форм управления многоквартирными домами, предусмотренных ЖК РФ (ТСЖ, кооперативы, непосредственное управление), все внимание при внеплановой проверке уделяется только ТСЖ.

Все изменения статьи 20 ЖК РФ не сняли вопросов организационно-правового характера, даже, наоборот, их прибавили.

Проведенный анализ позволяет сделать следующие предложения.

Во-первых, следует отказаться от узкого понятия жилищного надзора, которое было дано в статье 21 Федерального закона от 25.06.2012 № 93-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Надо ввести понятие государственного надзора в жилищной сфере. Так как органы на местах берут на себя даже санитарно-эпидемиологический надзор за содержанием жилищного фонда, закладывают деньги на соответствующие экспертизы и взятие проб, а не учитывают, что есть органы санэпидемнадзора в рамках Роспотребнадзора, а у них территориальные органы, обеспеченные лабораториями и сотрудниками.

Можно продолжить перечисление федеральных органов, которые в существующей редакции остаются без привычного предмета своей деятельности. Например, от надзорной деятельности может быть отстранена Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы, так как ее полномочия по соблюдению порядка выбора управляющих компаний переданы в компетенцию и органам государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля.

Принять такое положение представляется вряд ли возможным. Поскольку нельзя устранять и подменять деятельность ФАС, так как, во-первых, у этой службы уже имеется опыт и подготовленные кадры.

Во-вторых, учитывая, что полномочия органов государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля оказались смешанными, то на практике они осуществляют проверку либо совместно, либо эти полномочия перекладываются на органы муниципальной жилищной инспекции. Однако, как показывает опыт работы ФАС по этому направлению, часто виновными в нарушении порядка привлечения управляющих компаний являются как раз муниципальные органы власти, так как они «навязывают» свои управляющие компании, которые, пользуясь их поддержкой, допускают злоупотребления.

Исходя из этого, следует уточнить статью 20 положениями, что надзор осуществляют и федеральные органы исполнительной власти в соответствии со своими полномочиями, одновременно исключив это направление из предмета надзорной деятельности государственной жилищной инспекции.

Обращает на себя внимание и тот факт, что из содержания надзорной деятельности выпало такое важное направление, как технический надзор. Правила эксплуатации жилищного фонда предусматривают периодичность технического надзора.

Жилищный кодекс не делает различий между содержанием надзорной и контрольной деятельности. Однако такое отличие должно быть, так как оно было заложено еще в начале административной реформы, которая не получила реализации в этой части в жилищной сфере.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.2013 № 493 «О государственном жилищном надзоре» отменено Постановление Правительства Российской Федерации от 26.09.1994 № 1086 «О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации», концептуально делегировано осуществление государственного жилищного надзора субъектам Российской Федерации.

Проведя анализ существующего контроля и надзора в сфере ЖКХ в Российской Федерации, который осуществляется органами государственной и муниципальной власти, можно говорить о необходимости создания единой системы по контролю и надзору в жилищной сфере и координации всех органов власти, осуществляющих надзор в этой сфере. А также о развитии института домоуправления через Советы многоквартирных домов и их объединений в муниципальные комиссии.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По данным Министерства регионального развития, износ основных фондов в сфере ЖКХ в начале 2012 года приблизился к отметке 60 %, по отдельным регионам он доходил и до 80 %.

Реформы в сфере ЖКХ проводятся уже достаточно долгое время. Государством выделяются астрономические суммы на модернизацию, реконструкцию и т. д. Но несмотря на это, мы не развиваемся в данной сфере и даже не топчемся на месте, а попросту скатываемся в темное будущее ржавых и дырявых труб, пропитанных гнилым запахом подвалов, и, безусловно, дорогостоящего обслуживания всего перечисленного. А за чей счет такой банкет, такое пиршество, такое халатное пренебрежение? Конечно же, за наш с вами. И вот вопрос как раз не в нехватке средств, а в их неэффективном использовании, откровенном воровстве чиновников и лиц, осуществляющих деятельность в данной сфере.

Помимо воровства и халатного отношения, существует проблема неоправданно объемного, противоречивого, непрофессионального и несогласованного между собой законодательства в сфере ЖКХ. При изучении нормативно-правовых предписаний создается ощущение, что законодатель не читает, а может, даже и не знает о существовании других действующих норм, регулирующих те или иные взаимоотношения. Это подтверждается последними принятыми нормативно-правовыми актами Правительства:

– от 15.05.2013 № 416 «О порядке осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами» (вместе с Правилами осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами);

– от 03.04.2013 № 290 «О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, порядке их оказания и выполнения» (вместе с «Правилами оказания услуг и выполнения работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме»).

Можно даже и не читать указанные документы, достаточно названий: Постановление Правительства РФ № 416 – вместе с Правилами осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами и Постановление Правительства РФ № 290 – вместе с Правилами оказания услуг и выполнения работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, чтобы понять, что «осуществление деятельности по управлению многоквартирными домами» и «оказание услуг и выполнение работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме» тождественны и не должны и не могут быть «о разном».

А как же Постановление Правительства РФ от 13.08.2006 № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме…», Постановление Госстроя РФ от 27.09.2003 № 170 «Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда» и ряд предписаний и требований, отраженных в существующих СНИПах и ГОСТах?

Помимо проблемы громоздкого законодательства в сфере управления и эксплуатации, отсутствует в принципе четкая система норм – нет внятной общей части, отражающей основы структуры ЖКХ в целом, основанных на общей части, специальных требований, отдельно регламентирующих социальную и коммерческую составляющую.

В такой ситуации сложно сориентироваться – каким все-таки нормам отдать предпочтение, потому что помимо знания и понимания этих норм необходимо еще их неукоснительное соблюдение.

Следующая острая проблема в сфере ЖКХ – это непрофессионализм участников этой отрасли. Отсутствует программа подготовки кадров в области управления и эксплуатации многоквартирными домами как стандарта, знание которого позволило бы управленцам управляющих и эксплуатирующих организаций, да и не только им, но и активным собственникам, участвующим в управлении своим домом, получить базовые знания. Ведь, с одной стороны, мы имеем износ фондов более 60 %, с другой – громоздкое и невнятное законодательство, находящееся в постоянном и непрерывном «движении» в неизвестность, и над всем этим довлеет наш общий непрофессионализм и халатность, пропитанные коррупцией.

В связи с озвученным представляется возможным предложить следующее:

1. Провести полный тотальный разбор и ревизию законодательства ЖКХ. После проведения ревизии законодательства, стандартов, регламентов и правил провести их систематизацию в одних случаях в форме инкорпорации, а в других – кодификации.

2. Разделить законодательство жилищно-коммунального хозяйства на два основных направления: жилищное и коммунальное, в дальнейшем использовать в определении предмета надзора и контроля. Возможно создание нового Жилищного и Коммунального кодексов.

3. Привести в соответствие все существующие нормативно-правовые акты, стандарты к новым кодексам. Для этого необходимо сократить существующее количество нормативно-правовых актов до минимума, чтобы не было дублирования норм и требований ввиду их огромного количества и несогласованности. В системе пользования, управления и эксплуатации достаточно одного регламентирующего документа – Единого стандарта пользования, управления и эксплуатации МКД.

4. Четко определить субъектов предмета надзора (организации, осуществляющие управление и эксплуатацию общедолевого имущества, ресурсоснабжающие организации, граждане и юридические лица – пользователи и наниматели помещений, региональные операторы, осуществляющие организацию и проведение работ по капитальному ремонту общедолевого имущества, и др.).

5. После выработки единых стандартов для субъектов предмета надзора применительно к этому привести в соответствие Кодекс об административных правонарушениях, прописав в нем ответственность за несоответствие конкретному требованию – стандарту.

6. Создать Федеральную службу по надзору в жилищной сфере. А не отдавать это на откуп регионов, как это сделано сейчас. Структурно данная служба может быть выполнена по аналогии с Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации. Это предполагает наличие центрального аппарата при новом Министерстве строительства и ЖКХ и территориальных отделений по субъектам Российской Федерации. На местах (на территориях субъектов Российской Федерации – в муниципалитетах) создать дополнительные подразделения (с «полевыми» специалистами) региональных отделений в муниципальных образованиях. Предлагается совместное (федеральное и региональное) финансирование данной службы.

7. Разработать порядок взаимодействий между Федеральной службой по надзору в сфере ЖКХ и органами государственной власти, осуществляющими надзор (Прокуратура, Федеральная служба по тарифам и другие), и общественными органами – советами МКД, осуществляющими контроль в этой области.

8. С целью организации системного надзора и исключения дублирования надзорных действий (когда органы Прокуратуры, органы Федеральной службы по тарифам и Федеральной антимонопольной службы проверяют ценообразование в сфере ЖКХ) необходимо разграничить сферы надзора по специфике органов надзора и объединить все в одну комплексную проверку.

9. Закрепить за Федеральной службой по надзору в сфере ЖКХ как основной надзор (его организацию, координацию других органов власти, методологию), так и конкретные полномочия по указанной сфере. Например, осуществление комплексного надзора соответствия Единому стандарту пользования, управления и эксплуатации МКД с привлечением других контролирующих органов разных отраслей (Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и др.).

10. Конкретизировать органам власти, осуществляющим контрольные и надзорные функции в жилищной сфере, полномочия согласно их специфике. Например, за Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека закрепить осуществление надзора за соблюдением санитарных норм. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору также может привлекаться в комплексных проверках Федеральной службой по надзору в сфере ЖКХ в качестве проверяющих соответствие технического состояния жилищно-коммунального фонда.

11. Исключить «зависимый» контроль на местах (например, когда Департамент ЖКХ региона или иное местное подразделение проверяет свои же созданные структуры, разрабатывает инвестиционные программы и принимает работы по этим программам, осуществляет контроль и т. д.). Минимизировать, а лучше исключить участие муниципальных органов в отборе управляющих организаций.

12. Внедрить институт домоуправления. Для этого необходимо разработать основные положения и рекомендации по его внедрению. Поскольку помимо государственного жилищного надзора будет хорошим подспорьем осуществление внутреннего контроля активного нанимателя помещения (председателя (представителя) совета многоквартирного дома), которому будут делегированы полномочия остальными нанимателями помещений. Институт домоуправления крайне необходим, и в его развитии требуется участие государства. Решения о делегировании, о размере и способе оплаты услуг совета многоквартирного дома должны приниматься ответственными пользователями помещений и не зависеть от решений организаций, осуществляющих управление и эксплуатацию общедолевым имуществом. При всем при этом совет многоквартирного дома будет являться субъектом предмета надзора.

13. Не развивать идею регулирования в ЖКХ в части создания саморегулируемых организаций в сфере управления домами ввиду их неэффективности, формального присутствия и дополнительной финансовой нагрузки на пользователей помещений. Идея лицензирования также направлена не на достижение эффекта соответствия организаций в управлении и эксплуатации в сфере ЖКХ, а в увеличении стоимости их услуг и бюрократизации данных процедур. Безусловно, сегодня существует необходимость профессионально координировать деятельность в области управления и эксплуатации многоквартирными домами, но для упорядочивания этой отрасли достаточно будет разработать понятные нормы, установить за несоблюдение конкретных стандартов ответственность и ввести профессиональное регулирование в виде аккредитации в реестре.

14. Отбор профессиональных управляющих необходимо проводить методом «рандома» – случайной выборки из существующего реестра заявленных профессиональных участников реестра. Это поможет исключить коррупционную составляющую и навязывание, лоббирование «своих» компаний местных чиновников.

15. Разработать программу по подготовке кадров в сфере ЖКХ с установлением акцента на соответствие требованиям разработанным стандартам деятельности, таких как: Единый стандарт пользования, управления и эксплуатации по направлениям:

– специалисты, руководители организаций жилищно-коммунального хозяйства;

– представители общественных органов – советов МКД;

– специалисты, руководители службы надзора в сфере ЖКХ.

Ввести обязательное сертифицирование данных категорий.

16. Для реализации концепции и получения серьезных результатов реформы сформировать рабочую группу. Прежде чем приступать к разработкам и внедрению новой системы ЖКХ, сформированной группе необходимо изучить все труды в этой области, в том числе и зарубежный опыт. На разработку и внедрение концепции определить период в 3 года.

Table of Contents

И. А. Дроздова Система пользования, управления и эксплуатации многоквартирным домом как объектом общедолевого имущества Научно-популярное издание Концепция

ВВЕДЕНИЕ

I. ДИАГНОСТИКА ТРЕБОВАНИЙ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ЖИЛИЩНУЮ СФЕРУ, В ТОМ ЧИСЛЕ ПОЛЬЗОВАНИЕ, УПРАВЛЕНИЕ И ЭКСПЛУАТАЦИЮ МНОГОКВАРТИРНЫМИ ДОМАМИ

1.1. Анализ нормативно-правовых предписаний и требований и предложения по их усовершенствованию

1.2. Правоприменительная деятельность органов государственного контроля и надзора по выявлению правонарушений в жилищной сфере, в том числе в сфере управления и эксплуатации многоквартирными домами

II. КОНЦЕПЦИЯ СИСТЕМЫ ПОЛЬЗОВАНИЯ, УПРАВЛЕНИЯ И ЭКСПЛУАТАЦИИ МНОГОКВАРТИРНЫМИ ДОМАМИ

2.1. Система пользования, управления и эксплуатации многоквартирным домом

2.2. Единый стандарт пользования, управления и эксплуатации многоквартирным домом

2.3. Система контроля и надзора в сфере ЖКХ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ