Annotation

В работе на основе рассмотрения монографических, литературных источников, обобщения действующей практики в области применения норм, регулирующих отношения в сфере финансовой деятельности, сформулирована концепция правового регулирования финансирования образования и науки, выявлены пробелы в законодательном регулировании и представлены свои предложения и рекомендации по совершенствованию отдельных аспектов финансирования системы образования и науки. В частности, в рамках исследования рассмотрены правовые основы деятельности бюджетных, казенных и автономных учреждений, определен порядок их финансирования. Кроме того, разработаны принципы финансирования расходов бюджетных, казенных и автономных учреждений, осуществляющих свою деятельность в сфере образования и науки, и выявлены источники формирования их доходов. Отдельно проанализированы особенности налогообложения образовательных и научных организаций, исследованы основы финансового контроля за их деятельностью. Важно отметить, что особое внимание уделено применению таких инструментов инновационного развития, как образовательные кластеры, механизм государственно-частного партнерства и технологические платформы, представляющие собой способы финансового обеспечения сферы образования и науки.

- Д. М. Мошкова

- ВВЕДЕНИЕ

- Глава I

- § 1. Финансово-правовое регулирование организаций в сфере образования и науки

- § 2. Технологические платформы и образовательные кластеры как инструменты осуществления инновационной деятельности образовательными и научными организациями

- § 3. Реализация механизма государственно-частного партнерства в образовательной и научной сферах

- § 4. Правовые основы участия высших учебных заведений в инновационном развитии России

- § 5. Основные направления финансового обеспечения субъектов инновационной деятельности

- Глава II

- § 1. Понятие, принципы и формы финансовой деятельности государственных и муниципальных учреждений

- § 2. Правовой порядок финансирования казенных, бюджетных и автономных учреждений

- § 3. Особенности финансового обеспечения образовательных и научных организаций

- Глава III

- § 1. Особенности налогообложения сферы образования и науки

- § 2. Финансовый контроль за расходованием денежных средств организациями образования и науки

- ЗАКЛЮЧЕНИЕ

- Примечания

Д. М. Мошкова

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ И НАУЧНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Монография

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор Е. Ю. Грачева

ВВЕДЕНИЕ

Государственно-политические и социально-экономические преобразования России оказали существенное влияние на отечественное образование, позволив реализовать академическую автономию высших учебных заведений, обеспечить многообразие образовательных учреждений и вариативность образовательных программ, развитие многонациональной российской школы и негосударственного сектора образования. Эти процессы получили свое отражение и закрепление в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации».

Развитие образовательных учреждений и системы образования в целом происходит под большим влиянием государственной политики в социальной сфере. При этом одним из приоритетных направлений государственной политики является инновационное развитие РФ. В рамках инновационного развития заложен такой важный принцип, как организация партнерских отношений между государством, представителями частного сектора экономики (представителями бизнеса), научными и образовательными организациями. В этой связи главная задача современной российской образовательной политики – обеспечение современного качества высшего образования на основе сохранения его фундаментальности и соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства.

Представляется верным, что для четкого функционирования системы образования она должна развиваться в соответствии с принципами, заложенными в основу инновационной экономики. Очевидно, что в переходный период своего развития страна должна разрешить назревшие социальные и экономические проблемы не за счет экономии на общеобразовательных расходах.

Цель модернизации образования состоит в создании механизма устойчивого развития системы образования, для достижения которой в первую очередь будут решаться следующие приоритетные взаимосвязанные задачи:

– обеспечение государственных гарантий доступности и равных возможностей получения полноценного образования;

– достижение нового современного качества дошкольного, общего и профессионального образования;

– формирование в системе образования нормативно-правовых и организационно-экономических механизмов привлечения и использования как бюджетных, так и внебюджетных ресурсов;

– повышение профессионализма работников образования и усиление их государственной и общественной поддержки;

– развитие образования как открытой государственно-общественной системы на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики и повышения роли всех участников образовательного процесса.

В свою очередь, организационная структура образовательных организаций высшего образования в настоящее время подвергается трансформации ввиду того, что изменилась структура финансирования. Финансирование приобрело многоканальный характер. Сегодня учреждения высшего образования не могут более оставаться в условиях внутренней замкнутости и самодостаточности. Государство должно вернуться в сектор высшего образования с целью повышения инвестиционной привлекательности учреждений, повышения качества образовательного продукта путем наделения учреждений высшего образования правом полного распоряжения денежными средствами, полученными от внебюджетных источников.

Основным направлением преобразований в сфере образования и науки на сегодняшний день должны стать создание условий для сокращения разрыва между всей системой образования и научной деятельности и потребностями экономики. Решение этой проблемы видится отчасти в грамотном финансировании сферы образования и науки как фундамента дальнейшего процветания любого государства, что неоднократно подчеркивалось многими учеными-философами древности и нашими современниками.

В этой связи актуальное значение приобретает исследование вопросов финансирования образования и науки в России, так как образовательные организации и учреждения науки выполняют важную социальную функцию государства.

По сути, финансирование – это обеспечение денежными ресурсами текущих затрат и капитальных вложений за счет собственных средств предприятия, государства, привлеченных, заемных и других средств^1.

Именно поэтому организация эффективного механизма финансирования сферы образования и науки как фундамента дальнейшего инновационного развития России в соответствии с обозначенными приоритетами является актуальной и значимой задачей.

Глава I

ПРАВОВОЙ СТАТУС ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ И НАУЧНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ КАК СУБЪЕКТОВ ФИНАНСОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

§ 1. Финансово-правовое регулирование организаций в сфере образования и науки

Учреждение как организационно-правовая форма характеризуется специфическими чертами. В.И. Даль следующим образом определял учреждение: «самое дело, как, например, благотворительные учреждения, больницы и богадельни т. д.»2.

Прообразом первых учреждений по праву считаются жреческие коллегии^3. Помимо жреческих коллегий к публичным организованностям Рима можно отнести муниципии – городские общины, которым предоставлялась хозяйственная самостоятельность императором и которые признавались субъектами права^4. Начиная с Германского уложения 1896 г. учреждения стали признаваться законодательно и в законах большинства государств была предусмотрена возможность их формирования.

Первые учреждения создавались с целью удовлетворения жизненно важных потребностей человека. Например, во второй половине XII в. в Англии был основан первый университет – Оксфордский, а в 1229 г. второй – Кембриджский. Старейшими университетами считаются: шотландские – Сент-Андрусе (основан в 1411 г.) и Глазго (основан в 1451 г.), Парижский университет (Сорбонна, вторая половина XIII в.). В России первый университет был основан в Петербурге (1722–1766 гг.), а в 1755 г. по инициативе М.В. Ломоносова создан Московский государственный университет^5.

И.А. Ильин следующим образом охарактеризовал учреждение: «Кто-нибудь (физическое лицо или корпорация) объявляет в письменной форме, что он с согласия государственной власти назначает такое-то жертвуемое им имущество для служения интересам людей и что управлять им будут определенные люди. Лица эти берут на себя обязанность и полномочия управлять и заведовать пожертвованным имуществом, но не в свою пользу, а для служения той цели, которая была указана учредителем…»6.

Активно учреждения стали развиваться с середины XIX – начала XX в., получив законодательное закрепление. Основное направление их деятельности – это сферы образования, здравоохранения, социальной защиты и культуры.

Если обратиться к отечественному законодательству, то можно заметить, что первый кодифицированный ГК РСФСР 1922 г.7 выделял среди юридических лиц учреждения, которые могут как таковые приобретать права по имуществу, вступать в обязательства, искать и отвечать в суде (ст. 13). Помимо прочего, в ст. 15 ГК РСФСР перечислены частные учреждения: больницы, музеи, научные учреждения, публичные библиотеки, которые могли быть основаны с разрешения органов власти. Но, несмотря на законодательное закрепление, частные учреждения так и не получили дальнейшего развития.

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 27.09.1926 г. «О хозяйственных операциях учреждений, состоящих на государственном бюджете» признано за государственными бюджетными учреждениями, имеющими самостоятельную смету, руководители которых являлись распорядителями кредитов всех степеней, право выступать в гражданском обороте от своего имени. Государственные бюджетные учреждения отвечали бюджетными ассигнованиями и своими специальными средствами (доходы, не учитываемые в бюджете) по заключенным сделкам.

В последующем ГК РСФСР 1964 г.8 в ст. 24 закрепил правовое положение государственных бюджетных учреждений. По своим обязательствам бюджетное учреждение отвечало только денежными средствами, находящимися у него на текущих счетах, и в пределах сметы. К государственным учреждениям законодателем отнесены учреждения просвещения, управленческие организации, вузы и техникумы, учреждения культуры, суд и т. д., т. е. те учреждения, которые существовали на основе сметно-бюджетного финансирования.

Л.К. Воронова представила следующее определение бюджетного учреждения, характеризуя его сметный режим финансирования, «сущность которого состоит в том, что государственные учреждения, не имеющие доходов от своей деятельности, которые могли бы обеспечить их нормальное функционирование, на свои расходы получают денежные средства из бюджета на основе смет. Они называются бюджетными»9.

К вопросу финансов учреждений, их роли обращалась Д.А. Бекерская, отмечая определенную самостоятельность финансов отраслей учреждений, организаций непроизводственной сферы, специфичность в формировании финансовых ресурсов и учете их использования, делая вывод о необходимости выделения «финансов учреждений, организаций непроизводственной сферы в отдельную самостоятельную группу и включения их как составной части в финансовую систему СССР»10.

В современном законодательстве нашей страны понятие учреждение появляется в п. 1 ст. 120 ГК РФ^11 и рассматривается как некоммерческая организация, созданная для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Б.В. Россинский в понятие «организация» включает «объединение юридических лиц любой численности, возглавляемое своими органами, имеющее обособленное имущество, созданное для производства материальных и духовных ценностей, а также для реализации иных потребностей его членов»12.

В финансовом праве также представлено определение организации Д.В. Винницким^13, который рассматривает организацию как социальное явление, как состояние или свойство субъекта и объекта, как процесс или совокупность осуществляемых мероприятий для решения определенных задач.

Руководствуясь положениями общей теории права и, в частности, утверждением С.С. Алексеева относительно того, что субъект должен обладать двумя признаками – социальным и юридическим^14, можно говорить, что они присущи учреждению как субъекту финансового права.

Правовой статус учреждений, включая их финансово-правовое положение, позволяет говорить о том, что учреждения следует разграничивать по некоторым основаниям. Так, Н.И. Химичева отмечает: «Для современных условий характерно многообразие форм собственности, на основе которых функционирует данное звено финансовой системы»15.

Следуя этому утверждению, можно выделить три вида учреждений:

– государственные учреждение, включающее учреждения, созданные государством и субъектом Федерации;

– муниципальные учреждения;

– частные учреждения, созданные гражданином или юридическим лицом.

В теории предлагается также следующая классификация: государственные и муниципальные бюджетные учреждения, частные учреждения и автономные учреждения, создаваемые государством или муниципальным образованием^16.

В законодательстве сравнительно недавно стали использоваться такие категории, как частные и бюджетные учреждения (ст. 120 ГК РФ, ст. 9, 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ (далее – Закон о некоммерческих организациях)17). Под частным учреждением понимается некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Однако область нашего исследования ориентирована на изучение и исследование не частноправовых, а публично-правовых особенностей учреждений, в связи с чем вернемся к правовому положению государственных учреждений, на которые возложено выполнение решения части публичных задач и предоставление большого числа публичных услуг.

И.Н. Барциц указывает, что «в России нет свойственного западному менталитету предубеждения против государства: что частное, то – хорошо; что государственное, то – плохо. Россия – страна «государственной» политической культуры, а не «культуры гражданского общества»18.

В новых экономических реалиях нашего государства очевидны проблемы, присущие такой системе, которые отрицательно влияют на развитие учреждений. Это проявляется в следующем: забюрократизированный аппарат управления, ограниченность в средствах учреждений и, как следствие, недостаток роста качества предоставляемых услуг.

В свою очередь, для государственных учреждений характерны общие признаки: решение общественных задач; деятельность направлена на созидание социальных ценностей; оказание социально значимых услуг неограниченному кругу лиц; право оперативного управления имуществом, вверенным учреждениям; сметно-бюджетного финансирование бюджетных учреждений и финансирование автономных учреждений.

Б.В. Россинский в зависимости от вида выполняемой социально-культурной или административно-политической деятельности выделяет учреждения:

– здравоохранения (поликлиники, больницы, амбулаторные, медицинские консультации и др.);

– образования (школы, гимназии, лицеи, детские сады, курсы, колледжи, институты, университеты и др.);

– культуры (дома и дворцы культуры, дома творчества, театры, кинотеатры, филармонии, концертные залы, библиотеки, музеи, выставки и др.);

– науки (научно-исследовательские институты, лаборатории, научные центры, экспериментальные и испытательные полигоны, опытные производства, научные станции и др.);

– иностранных дел (посольства, консульства, торговые представительства и др.);

– другие виды учреждений^19.

В то же время Е.Г. Писарева^20 подвергает критическому анализу представленную классификацию и утверждает, что учреждения следует классифицировать исходя из их функциональной принадлежности. При этом она выделяет 4 группы учреждений:

– государственные учреждения, оказывающие от имени государства определенные социальные и иные услуги физическим и юридическим лицам;

– государственные учреждения, осуществляющие от имени государства функции управления и контроля в определенных сферах жизнедеятельности;

– правоохранительные государственные учреждения;

– учреждения Министерства обороны РФ, исходя из «первостепенного значения функций обороны страны во все времена»21.

Представляется возможным согласиться с приведенной классификацией автора, хотя бы в части выделения в отдельную группу такого учреждения, как Министерство обороны РФ, поскольку ученый, говоря о третьей группе учреждений, относит к ней правоохранительные государственные учреждения, т. е. органы, на которые возложено в соответствии с законодательством осуществление контрольных и надзорных полномочий, функций охраны объектов и государственной собственности, борьбы с преступностью и т. п. Предполагается, что полномочия в сфере охраны правопорядка и обороны имеют множество схожих аспектов, различно лишь то, на что направлен их функционал.

Также следует отметить, что в российской науке не раз высказывались предложения о принятии федерального закона, посвященного регулированию правового положения государственных и муниципальных учреждений^22.

Поддерживая высказанную позицию, отметим, что принятие Федерального закона о правовом статусе государственных и муниципальных учреждений должно заключать в себе нормы межотраслевого характера и включать положения общего характера (категориальный аппарат, принципы деятельности учреждений, виды и полномочия учреждений) и частного (порядок распоряжения имуществом, условия финансирования учреждений, доходы и расходы учреждений, условия осуществления ими деятельности и т. п.).

В п. 2 ст. 120 ГК РФ закрепляет, что государственное или муниципальное учреждение может быть автономным, бюджетным и казенным учреждением.

В свою очередь, автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях» от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ^23 (далее Закон об автономных учреждениях)).

Бюджетным считается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях).

Казенное учреждение – это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (ст. 6 БК РФ).

Бюджетные учреждения с точки зрения экономической науки представляют собой организации, созданные органами государственной власти всех уровней для оказания услуг с целью удовлетворения социально-культурных потребностей населения, расходы по предоставлению которых обеспечиваются собственником этих учреждений, т. е. их основная деятельность финансируется из средств бюджета^24.

Можно выделить несколько признаков, отграничивающих бюджетные учреждения от иных видов организаций:

1) по составу учредителей: учредителями бюджетных учреждений могут быть органы государственной власти и местного самоуправления;

2) по целевой принадлежности: в основе заложено осуществление функций некоммерческого характера в различных сферах – управленческой, научной, образовательной, социальной и культурной;

3) по источникам финансирования: бюджетное учреждение финансируется за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов бюджетной системы РФ и дополнительных источников обеспечения финансовой деятельности учреждений;

4) по распределительным отношениям: в бюджетных учреждениях отношения такого порядка имеют низкую степень развития.

Относительно недавние законодательные преобразования в сфере регулирования вопросов финансирования бюджетных учреждений привели к тому, что сеть бюджетных учреждений была реорганизована. Однако реорганизация учреждений не предполагала их полнейшей ликвидации, а наоборот, проводимая бюджетная реформа преследовала совершенно иные цели, касающиеся финансирования и плавного перехода от управления бюджетными расходами в сторону управления результатами, полученными в ходе произведенных затрат. Цель реформы еще заключалась в том, чтобы на основе реорганизации бюджетных учреждений сделать их деятельность более направленной и результативной при выполнения государственного заказа в рассматриваемой сфере.

В ходе реорганизации часть бюджетных учреждений были преобразованы в автономные учреждения и автономные некоммерческие организации^25, что стало новым этапом развития науки финансового права, приобретшей в ходе такой реформы новые виды и формы субъектов – участников финансовых правоотношений.

Возможно согласиться с позицией, высказанной Н.С. Волковой, относящей к числу вероятных критериев преобразования бюджетных учреждений в иные (автономные) учреждения, прежде всего экономический, означающий, что преобразованы могут быть только те учреждения, которые имеют достаточно высокую долю средств внебюджетных поступлений; социальный критерий, означающий невозможность преобразования организаций, чья деятельность является единственно возможным инструментом обеспечения доступа граждан к отдельным видам социальных услуг; а также географический критерий, поскольку не могут быть преобразованы учреждения, которые являются единственным источником получения услуг для граждан, проживающих в малонаселенных, труднодоступных и иных подобных местностях^26.

Преобразование бюджетных учреждений несло в себе еще один аспект – защиту интересов работников бюджетных учреждений от сокращения численности штатного состава учреждения.

В отличие от бюджетного учреждения, автономное финансируется за счет средств, получаемых от оказания услуг на основании задания учредителя, в этой связи финансирование такой деятельности возможно из средств государственных внебюджетных фондов, включая, например, получение субсидий и субвенций, а также иных источников, прямо не запрещенных законом. Более того, доходы такого учреждения являются их исключительной собственностью.

Автономное учреждение вправе распоряжаться своим имуществом самостоятельно, за исключением того имущества, которое вверено ему собственником или приобретено за счет средств целевого назначения в ходе своей деятельности самим учреждением. Ответственность по обязательствам автономное учреждение несет лишь своим собственным имуществом.

Таким образом, реформирование деятельности учреждений было направлено, в том числе, на расширение их прав и обязанностей, а это, в свою очередь, влечет к повышению ответственности учреждений за результаты оказываемых ими услуг перед обществом.

В то же время учреждение пользуется правами юридического лица и является таковым. Само юридическое лицо, прежде всего, представляет собой организационное единство и характеризуется наличием управленческих связей. В трудах ученых-правоведов до сих пор нет единства относительно происхождения юридического лица, что не могло не отразиться на развитии теорий «субъекты финансового права». Так, по мнению В.А. Захарова, к числу наиболее древних юридических лиц можно отнести частные корпорации Древнего Рима^27.

Как писал С.Н. Братусь: «Наиболее глубокая и обоснованная концепция юридического лица – государственного органа – была предложена А.В. Венедиктовым»28.

Исторически так сложилось, что в юридической науке разных стран вопросы юридического лица становились предметом исследования цивилистики. По заявлению И.П. Грешникова, институт юридического лица имеет общеправовое, межотраслевое практическое значение для всех отношений с участием организаций^29.

Свое видение автор представляет, основываясь на теории, согласно которой юридическое лицо как явление возникло задолго до появления коммерческих организаций и «будет существовать и тогда, когда необходимость в торговом обороте в современном его виде отпадет»30. Согласно теории И.П. Грешникова понятие «юридического лицо» возникло в конце XI в. в г. Болонье (Северная Италия), где была создана первая юридическая школа, ставшая первоисточником европейского права. Студенты со всех стран Европы, обучавшиеся в Болонье, объединялись и нанимали себе учителя, который комментировал им древние римские тексты. Такие студенческие объединения стали товариществами, в состав которых входил профессор и его ученики^31.

Если опираться на представленную историческую предпосылку возникновения юридических лиц, то можно говорить о том, что причины возникновения юридического лица не всегда носили предпринимательскую «жилку». Из этого следует, что рассматриваемая категория представляет интерес не только для ученых-цивилистов, но и представителей других отраслей права, в том числе публичного.

Например, западными исследователями высказывается мнение о том, что юридическое лицо, как и физическое, имеет конституционное право на жизнь, которое не может быть прекращено^32.

В работе О.Е. Кутафина «Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица» отмечается: «Вопросы участия Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и их органов, а также общественных и религиозных организаций в гражданских правоотношениях неоднократно анализировались в нашей правовой литературе, но главным образом с позиции гражданского права»33. Анализируя вопросы юридического лица с позиций норм конституционного права, О.Е. Кутафин писал, «если в гражданском праве классификация юридических лиц ведется с одних позиций, то в конституционном праве она может основываться совсем на других критериях, являющихся особенно важными для конституционного права, скажем, муниципальных органов без учета их статуса как юридических лиц»34.

По утверждению В.Е. Чиркина, в современных условиях российская (а в целом и мировая) юридическая наука встала перед новой проблемой правового несоответствия: общие понятия юридического лица (а оно есть только в гражданских кодексах) не подходят ко многим конкретным разновидностям^35.

Предложения о юридических лицах особого типа вызвало появление нового термина «юридическое лицо публичного права», первые упоминания о которых можно найти в работах Г.Ф. Шершеневича, заявлявшего, что на первом месте среди юридических лиц публичного права находится государство – казна^36. Автор писал, что государство, будучи лицом публичного права, участвует в гражданском обороте, несет имущественную ответственность как казна. Продолжает исследования в этой области М.И. Кулагин, который подразделял юридических лиц на две категории: юридические лица частного права и юридические лица публичного права, отмечая, что деятельность последних регулируется нормами как частного, так и публичного права. По определению, представленному М.И. Кулагиным, «юридическое лицо публичного права имеет государственно-властные полномочия, ему присущи особый порядок назначения управляющих, которые являются носителями государственной воли, а также публичные права и обязанности»37.

Также О.М. Олейник, используя это понятие в современной юридической литературе на примере Немецкого федерального банка, отмечала, что такие юридические лица характеризуются следующими признаками:

«– открытость и доступность информации о деятельности данного субъекта, разумеется с известными пределами, установленными законодательно;

– подконтрольность и подотчетность данного субъекта органам представительной власти;

– контролируемое в форме предварительного, а не последующего судебного контроля финансирование деятельности этого субъекта;

– наделение данного субъекта обязанностями, выполнение которых необходимо для достижения целей общества»38.

Следует отметить, что данное понятие употреблялось применительно к Центральному банку РФ, выполняющему публичные функции и обладающему принципиальными отличиями от других юридических лиц по порядку управления, а также по организационно-правовой форме и вещным правам на находящееся в его ведении имущество, которые носят особый характер^39.

Следует констатировать, что в отечественной правовой доктрине мы реже используем термин «юридическое лицо публичного права», однако специалисты за рубежом применяют его гораздо чаще, особенно в административном праве. Так, по утверждению Ф. Тернье в понятие «публичные лица» следует включать «юридические лица публичного права», мотивируя это тем, что не все «публичные лица» могут быть или являются юридическими лицами публичного права, а также не всегда создаются государством, ими могут быть и другие организации^40.

Некоторые авторы предлагают рассматривать данную категорию следующим образом: «Юридическое лицо публичного права – это признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее назначение, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия^41.

Рассмотрев предлагаемые в доктрине виды публичных субъектов права, можно перейти к вопросу о финансово-правовом статусе образовательных и научных учреждений.

Само по себе образование представляет собой процесс развития, саморазвития и воспитания личности, связанный с овладением социально значимым опытом человечества в различных сферах деятельности. Задачи образования – знать, понимать, уметь, участвовать в творческой деятельности, иметь сложившееся эмоционально-ценностное отношение к миру.

Так, общепризнанная роль образования в экономическом и социальном развитии предопределяет сферу этой деятельности и необходимость конституционного закрепления права на образование, провозглашенного в ст. 43 Конституции РФ, в соответствии с которой государство гарантирует общедоступное и бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование, а также право каждого на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении.

Следует констатировать, что в начале 90-х гг. XX-столетия социальная сфера в нашем государстве пережила сложные времена, связанные с недостаточным финансированием учреждений. Проводимые социально-экономические реформы в конце XX в. в России активизировали законодательные процессы в разных сферах общественной жизни, в том числе, социальной и, в частности, образовательной сфере.

На сегодняшний день, всю сферу образовательной деятельности можно охарактеризовать как комплексную отрасль законодательства, поскольку правовое регулирование статуса учреждений в сфере образования осуществляется нормами различных отраслей права: конституционного, гражданского, административного, финансового и иных.

Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования считается Федеральная программа развития образования, утвержденная Федеральным законом от 10.04.2000 г. № 51-ФЗ^42 и Федеральная целевая программа развития образования на 2011–2015 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 07.02.2011 г. № 61^43, Федеральная целевая программа развития образования на 2016–2020 гг., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 27.12.2014 № 2765-р^44.

Право на образование закреплено также в важнейших международно-правовых актах. В ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. говорится, что образование должно быть направлено на полное развитие личности и осознание ее достоинства, оно должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами.

Вопросы образования до недавнего времени регулировались положениями следующих нормативных актов: Законом РФ «Об образовании» от 10.07.1992 г. № 3266-I^45 и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22.08.1996 г. № 125-ФЗ^46.

Основным актом, регулирующим отношения в области образования в настоящее время, является Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ (далее – Закон об образовании)47.

Тенденцией последних лет стало усиление позиций вузов как основных поставщиков научной продукции. Согласно Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года (утверждена Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике, протокол от 15.02.2006 г. № 1) указывается на необходимость активного привлечения педагогических работников вузов, имеющих ученую степень, к научной работе.

Представляется, что в настоящее время важнейшей задачей правового регулирования является стимулирование деятельности по развитию образования и содействия научным разработкам.

Однако, возвращаясь к вопросу о статусе учреждений, отметим, что по мнению М.Ю. Тихомирова, выделение учреждений из ряда других юридических лиц возможно «только при одновременном наличии у организации двух характеризующих ее признаков: отсутствие цели извлечения прибыли в качестве основной цели деятельности; а также отсутствие права распределять полученную от предпринимательской деятельности прибыль между участниками»48.

Некоммерческую организацию отличает сознательно сконструированная система внутриорганизационных отношений и комплекс организационных средств для целенаправленного воздействия на социальную сферу.

Недостаточность бюджетного финансирования в таких сферах, как культура, образование и здравоохранение в значительной мере компенсирована доходами, получаемыми этими учреждениями от предпринимательской деятельности. Согласно п. 2 ст. 24 Закона о некоммерческих организациях предусматривает, что некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она была создана.

Зарубежный опыт демонстрирует, что запрет на распределение полученной прибыли между участниками юридического лица является одним из действенных способов отсечения некоммерческих организаций от бизнес-сообщества^49.

Так, если по общему правилу, учреждению запрещено отчуждать или иным образом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, то специальное законодательство делает определенные исключения из этого правила, касающиеся, например, права образовательных организаций высшего образования вносить денежные средства, оборудование и иное имущество, находящееся в их оперативном управлении в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ и складочные капиталы хозяйственных партнерств в порядке, установленном гражданским законодательством Российской Федерации (п. 3 ст. 103 Закона об образовании). Здесь хоть и идет речь о целевом использовании имущества, но, тем не менее, законодатель предоставляет организации определенное право распоряжения им.

Отметим, что реформы затронули бюджетную сферу, как только произошел переход России на рыночную экономику, что находило соответствующее отражение в провозглашаемых Президентом РФ посланиях и принимаемом законодательстве. Г.Б. Поляк обращал внимание на то, что «действовавший в течение многих десятилетий механизм управления общественными финансами был создан и приспособлен для централизованного управления экономическими и социальными процессами в стране. Изменение политического строя и экономических основ в государстве, новые задачи, стоящие перед бюджетной системой, четко высветили недостатки действующего механизма управления общественными финансами»50.

По замечанию М.П. Петрова, «реформирование статуса государственных (муниципальных) учреждений давно стало насущной потребностью, продиктованной не только экономическими причинами, но и необходимостью более гибкого взаимодействия учредителя – государства с отраслевыми объектами всего социально-культурного комплекса»51.

В ходе проводимых реформ в странах Восточной Европы и России возросла роль объединений граждан социального назначения, которых по различным данным насчитывается от 100 до 400 тыс.52 Представляет интерес то обстоятельство, что доля негосударственных образовательных учреждений среди таких организаций высока.

История развития учебных заведений свидетельствует о существовании тенденции, заключающейся в том, что по сравнению с другими социальными институтами, образовательные учреждения в меньшей мере подвергались изменениям, связанным с отдельными историческими событиями.

Отчасти, к числу факторов, оказавших влияние на стабильность в образовательном секторе, можно отнести государственную политику в сфере образования.

Так, в ст. 3 Закона об образовании закреплены основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования:

1) признание приоритетности образования;

2) обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования;

3) гуманистический характер образования, приоритет жизни и здоровья человека, прав и свобод личности, свободного развития личности, воспитание взаимоуважения, трудолюбия, гражданственности, патриотизма, ответственности, правовой культуры, бережного отношения к природе и окружающей среде, рационального природопользования;

4) единство образовательного пространства на территории Российской Федерации, защита и развитие этнокультурных особенностей и традиций народов Российской Федерации в условиях многонационального государства;

5) создание благоприятных условий для интеграции системы образования Российской Федерации с системами образования других государств на равноправной и взаимовыгодной основе;

6) светский характер образования в государственных, муниципальных организациях, осуществляющих образовательную деятельность;

7) свобода выбора получения образования согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая предоставление права выбора форм получения образования, форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность, направленности образования в пределах, предоставленных системой образования, а также предоставление педагогическим работникам свободы в выборе форм обучения, методов обучения и воспитания;

8) обеспечение права на образование в течение всей жизни в соответствии с потребностями личности, адаптивность системы образования к уровню подготовки, особенностям развития, способностям и интересам человека;

9) автономия образовательных организаций, академические права и свободы педагогических работников и обучающихся, предусмотренные настоящим федеральным законом, информационная открытость и публичная отчетность образовательных организаций;

10) демократический характер управления образованием, обеспечение прав педагогических работников, обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся на участие в управлении образовательными организациями;

11) недопустимость ограничения или устранения конкуренции в сфере образования;

12) сочетание государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования.

Вместе с тем, самого понятия «государственная политика» в сфере образования законодатель не установил. Так, В.И. Шкатулла представил следующее определение государственной политики в сфере образования: «как деятельность государства (в лице его органов) по обеспечению функционирования и развития системы образования»53. Нам видится, что данное определение не позволяет в полной мере охарактеризовать специфику образовательной сферы.

Отталкиваясь от принципов построения государственной политики в сфере образования, предлагается рассматривать государственную политику в сфере образования (образовательную политику) как гарантированную Конституцией Российской Федерации и регламентированную нормами действующего российского законодательства, реализуемую специально уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления, направленную на развитие всей системы образования, единства образовательного пространства, приоритетность права на образование, свободу выбора образовательного учреждения, относительную самостоятельность образовательных организаций, встроенных в структуру образовательной сферы, недопустимость ограничения или установления конкуренции в сфере образования, основанную на демократическом характере управления образованием.

Представляется целесообразным внести поправки в ст. 2 Закона об образовании (Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе) в части дополнения соответствующего пункта 1.1. определением государственной политики в сфере образования (образовательной политики), указанного выше.

Также основной целью образовательной политики, как нам представляется, должно стать повышение уровня образования населения государства, качества образовательного процесса и его доступности для всех.

Общеизвестно, что на сегодняшний день Российская Федерация находится в стадии реформирования системы образования и в целом научной среды. Этот процесс затрагивает все сферы и этапы образовательной деятельности. Ключевым моментом в процессе осуществления реформы системы образования стало принятие нового Закона об образовании.

В связи с введением в действие Закона об образовании изменения затронули регулирование подготовки и научных кадров высшей квалификации в докторантурах образовательных и научных организаций.

Реформирование всей системы образования затронуло не только российское государство, но и все европейское общество, когда в середине 70-х гг. XX столетия было создано единое европейское пространство высшего образования в связи с принятием Советом министров ЕС Резолюции о первой программе сотрудничества в сфере образования.

18.09.1988 г. была принята Всеобщая хартия университетов (The Magna Charta of University)54, а 11.04.1997 г. Организацией объединенных наций по вопросам образования, науки и культуры в Лиссабоне была принята «Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе» (ETS N 165)55. Данной Конвенцией помимо регламентации вопросов признания дипломов и квалификаций, был учрежден Комитет Конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе как орган, обеспечивающий реализацию положений Конвенции (ст. X 2).

Европейская сеть национальных информационных центров по вопросам академического признания и мобильности (Сеть ЕНИК), созданная на основе Решений, принятых 09.06.1994 г. Комитетом министров Совета Европы и 18.06.1994 г. Региональным комитетом ЮНЕСКО, для Европы была признана механизмом реализации Конвенции.

25.05.1998 г. в Сорбонне (г. Париж, Франция) министрами европейских государств была подписана «Декларация о гармонизации архитектуры европейской системы высшего образования», которой было одобрено создание общей системы, нацеленной на улучшение внешнего признания и облегчения мобильности учащихся, также как и на расширение возможностей их трудоустройства.

Активное начало процесса европейской интеграции в сфере образования было связано с принятием 19.06.1999 г. на конференции министров образования 29 европейских государств декларации под названием «Зона европейского высшего образования», более известную как «Болонская декларация»56.

Болонская декларация определила первоочередные цели создания Зоны европейского высшего образования и продвижения европейской системы высшего образования по всему миру.

В числе основных документов, отражающих Болонский процесс, можно также назвать:

– Коммюнике Совещания европейских министров, ответственных за высшее образование «К европейскому пространству высшего образования» (Прага, 19.05.2001 г.)57

– Заключительный доклад рабочей группы Сетей ENIС/NARIC «Решение вопросов признания в болонском процессе» (Страсбург – Бухарест, 2001 г.)58;

– Гетеборская декларация студентов (Гетеборг, Швеция, 25.03.2001 г.)59;

– Формирование будущего – совместный документ конференции европейских высших учебных заведений и образовательных организаций (г. Саламанка, 29–30.03.2001 г.)60 и др.

Как отмечается, «в последние годы вузы нашей страны столкнулись с необходимостью перехода на Болонскую систему образования, основной целью которой является сближение и гармонизация систем высшего образования всех европейских государств с целью создания единого образовательного пространства. Однако педагогическая общественность страны разделилась на сторонников и противников Болонского процесса. Так, приверженцы утверждают, что с его внедрением повысится конкурентоспособность отечественного образования, облегчится процесс признания российских дипломов в странах Европы. Их оппоненты говорят об узкой специализации образования, сокращении времени обучения»61.

Тем не менее, несмотря на противоположные точки зрения относительно Болонского процесса, начало интеграции системы высшего и послевузовского профессионального образования РФ в мировую систему высшего образования было положено с присоединением России к Болонской декларации в июне 2003 г. на Берлинской конференции министров образования стран Европы.

Здесь следует согласиться с позицией Л.А. Петручак, которая отмечает: «Сегодня высшее юридическое образование, как и все высшее образование, находится в стадии модернизации, которая проходит под влиянием глобализационных процессов»62. Автором подчеркивается, что «главная задача высшего профессионального образования, …видится в реализации инновационного образовательного процесса, направленного на обеспечение такой подготовки выпускников вузов, которая бы обеспечила наиболее эффективное решение стоящих перед ними профессиональных задач не только за счет передачи им арсенала теоретических знаний, умений и профессиональных навыков, актуальных в периодах обучения, но и за счет привития способности в реальном времени актуализировать свои знания в соответствии с происходящими в обществе динамическими изменениями»63.

В соответствии со ст. 2 Закона о науке научная (научно-исследовательская) деятельность – деятельность, направленная на получение и применение новых знаний, в том числе:

– фундаментальных научных исследований – экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей среды;

– прикладных научных исследований – исследований, направленных преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач;

– поисковых научных исследований – исследований, направленных на получение новых знаний в целях их последующего практического применения (ориентированные научные исследования) и (или) на применение новых знаний (прикладные научные исследования) и проводимые путем выполнения научно-исследовательских работ.

Научно-техническая деятельность – деятельность, направленная на получение, применение новых знаний для решения технологических, инженерных, экономических, социальных, гуманитарных и иных проблем, обеспечения функционирования науки, техники и производства как единой системы.

В отличие от проблем, которые возникли при рассмотрении вопроса о государственной политике в сфере образования, Закон о науке в той же ст. 2 раскрывает понятие государственной научно-технической политики, под которой понимается составная часть социально-экономической политики, выражающая отношение государства к научной и научно-технической деятельности, определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области науки, техники и реализации достижений науки и техники.

Следовательно, наука представляет собой социальный институт со своей инфраструктурой, финансовое обеспечение которой основывается на его целевой ориентации (ст. 15 Закона о науке). Так, например, фундаментальные научные исследования преимущественно финансируются за счет средств федерального бюджета. В свою очередь, органы государственной власти субъектов РФ вправе финансировать осуществление региональных научных, научно-технических и инновационных программ и проектов, включая право создавать государственные научные организации субъектов РФ.

Закон об образовании в п. 1 ст. 5 дает определение научной организации, под которой понимается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, общественное объединение научных работников, осуществляющих в качестве основной деятельности научную и (или) научно-техническую деятельность.

В условиях постоянного увеличения промышленно развитых стран все большую роль играет их инновационное развитие. В этой связи одним из главных преимуществ государств, регионов или отдельных взятых организаций и предприятий становится их инновационная активность, обеспечивающая быстрый технологический рост в экономике путем интенсивного использования интеллектуального капитала, который формируется за счет технологических знаний, патентов, научно-технической продукции, регламентированной авторским правом на разработки высоких технологий и других нематериальных активов.

Таким образом, можно говорить о переходе от неоклассической рыночной экономики к инновационной, где основополагающее значение имеют темпы инновационного развития, и как следствие – рост производства высокотехнологичной продукции, что свидетельствует об успехах государств в данной области. В настоящее время все страны, включая не только высокоразвитые, но и развивающиеся, в том числе и Российская Федерация, осуществляют специальную инновационную политику для повышения своей конкурентоспособности на мировом рынке.

§ 2. Технологические платформы и образовательные кластеры как инструменты осуществления инновационной деятельности образовательными и научными организациями

Инновационная деятельность является одним из приоритетов российской государственной политики в условиях современного этапа развития рыночных отношений, что закреплено в следующих государственных стратегических документах:

Концепция долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года^64;

– Энергетическая стратегия России на период до 2030 года;

– Программа модернизации российской электроэнергетики – 2020;

– Стратегия инновационного развития России – 2020^65.

На обеспечение этих задач направлена деятельность Президентской Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России и Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям.

Согласно этим документам, в рамках повышения национальной конкурентоспособности, развития науки, инновационной деятельности и технологий предполагается осуществление тесного взаимодействия в инновационной сфере государственных научных и образовательных организаций и бизнеса.

Одним из инструментов такого взаимодействия могут стать так называемые «технологические платформы», главной целью которых является реализация национальных приоритетов научно-технологического развития.

Технологические платформы (далее – «ТП») – термин, предложенный Евросоюзом в 2002 г. как действенный инструмент научно-технологического развития Евросоюза. Сегодня европейские ТП являются механизмом формирования научно-технических приоритетов. Отличительной особенностью ТП является их непосредственная направленность на практическую реализацию научных достижений средним и малым бизнесом^66. ТП создаются путем объединения интеллектуальных и финансовых ресурсов самого Евросоюза и крупнейших европейских промышленных производителей с целью осуществления научных исследований, необходимых современному промышленному производству.

История развития ТП в Евросоюзе сравнительно небольшая. Первая европейская ТП по аэронавтике была образована в 2001 г. Тем не менее, на сегодняшний день накоплен значительный опыт деятельности европейских технологических платформ, который в целом показал эффективность и результативность сотрудничества науки, бизнеса и государства. В настоящее время работают более 36 европейских ТП, покрывающих наиболее важные технологические секторы Европы^67.

В Российской Федерации разработана стратегия инновационного развития с применением, в том числе, и этого инструмента реализации научно-технического развития.

В данной стратегии определено, ТП в России – это коммуникационный инструмент, направленный на активизацию усилий по созданию перспективных коммерческих технологий, новых продуктов и услуг, привлечение дополнительных ресурсов для проведения исследований и разработок на основе участия всех заинтересованных сторон (бизнеса, науки, государства, гражданского общества), совершенствование нормативно-правовой базы в области научно-технологического и инновационного развития^68 (п. 2 Порядка формирования перечня технологических платформ, утвержденного решением Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 03.08.2010 г., протокол № 4).

ТП можно рассматривать как инструмент содействия инновационному развитию российской экономики, работающий на базе партнерских отношений государства, бизнеса и научного сообщества, учитывающий интересы различных сторон по конкретным отраслевым направлениям.

Важно отметить, что по результатам работы Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России Президент Российской Федерации дал ряд конкретных поручений (Приказ Президента от 04.01.2010 г. № 22), нацеленных на стимулирование инновационной активности компаний с государственным участием, в том числе:

– разработка требований к программам инновационного развития компаний с государственным участием, увеличение расходов на исследовательские работы и модернизацию технологий;

– инициация разработки среднесрочных и долгосрочных программных мер инновационного развития при подготовке инвестиционных программ;

– участие компаний в создании и функционировании ТП.

Во исполнение поручений Президента Российской Федерации Правительственной комиссией по высоким технологиям и инновациям под председательством Председателя Правительства Российской Федерации Протоколом № 4 от 03.08.2010 г. был утвержден ряд документов:

– рекомендации по разработке программ инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, государственных корпораций и федеральных государственных унитарных предприятий;

– перечень акционерных обществ с государственным участием, государственных корпораций и федеральных государственных унитарных предприятий, разрабатывающих программы инновационного развития;

– порядок формирования ТП^69.

Решениями Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 01.04.2011 г. (протокол № 2), от 05.07.2011 г. (протокол № 3), решением президиума Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 21.02.2012 г. (протокол № 2) был утвержден перечень ТП. Он включает в себя 30 платформ в таких приоритетных направлениях, как: медицинские и биотехнологии, ядерные и радиационные технологии, энергетика, технологии транспорта, электроника и машиностроение, добыча природных ресурсов и нефте-газопереработка, технологии металлургии и новые материалы, экологическое развитие. Таким образом, распределение платформ по тематикам довольно обширное и охватывает значительную часть высокотехнологичных отраслей.

Необходимо отметить, что постепенно ТП начинают играть все большую роль в формировании научно-технической и инновационной политике России, что находит свое отражение и закрепление в нормативных правовых актах федерального уровня.

Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» предусматривает развитие инструментов стимулирования взаимодействия научных, образовательных организаций и бизнеса в инновационной сфере, в том числе путем формирования технологических платформ в целях обеспечения взаимодействия бизнеса и науки по определению и развитию перспективных направлений технологического развития^70.

В Распоряжении Правительства Российской Федерации от 18.11.2011 г. № 2074-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года» основные экономические цели тесно связаны с деятельностью ТП^71.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период 2014–2015 годов также отводит существенную роль ТП в процессе экономического развития России. В соответствии с документом ТП должны способствовать улучшению взаимодействия между бизнесом и сектором образования и науки и, в конечном итоге, в более долгосрочной перспективе – повышению эффективности и конкурентоспособности производства. Предусматривается, что ТП станут коммуникационным механизмом между государством, бизнесом, наукой и образованием, сформируют приоритеты инновационного развития соответствующих отраслей промышленности, через формирование системы государственной поддержки, учитывающей их стратегические программы исследований^72.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. № 594 «О Президентской программе повышения квалификации инженерных кадров на 2012–2014 годы» ТП привлекаются к оценке соответствия представленных программ повышения квалификации и формированию банк программ повышения квалификации^73.

В Указе Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № г. 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» сказано, что государственные программы Российской Федерации должны быть увязаны с приоритетными технологическими платформами^74.

Большое внимание созданию ТП уделено в Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.12.2011 г. № 2227-р.

Преимущество ТП заключается в том, что они выступают инструментом содействия инновационному развитию российской экономики, работающим на базе партнерских отношений государства, бизнеса и научного сообщества и учитывающим их интересы. Перечень ТП включает в себя 30 платформ. В свою очередь, распределение платформ по направлениям довольно обширное и охватывает значительную часть высокотехнологичных отраслей. Каждая платформа характеризуется наличием организаций-координаторов, руководящих деятельностью технологической платформы, большинство из которых прямо или косвенно управляются государством (например, такие госкорпорации, как Роснано и Росатом). Следует отметить, что государство является непосредственным инициатором создания технологических платформ, оказывает поддержку кооперации участников и финансирует инновации и разработки.

Следовательно, ТП представляет собой опосредованный, косвенный механизм участия государства через данный инструмент в осуществлении государственно-частного партнерства

По сути, ТП является добровольной, самофинансируемой, самоуправляемой организацией. Создание ТП, в первую очередь, направлено на:

– объединение усилий наиболее значимых и заинтересованных сторон (государства, бизнеса, науки), т. е. расширение бизнес – научной кооперации, включая международную, поиск лучших партнеров для решения стоящих перед Технологической платформой задач;

– обеспечение выработки и реализации долгосрочных (стратегических) приоритетов в масштабах определенных секторов экономики;

– технологическую модернизацию в наиболее перспективных для развития экономики направлениях за счет развития государственно-частного партнерства;

– привлечение финансовых средств из различных источников, как государственных, так и негосударственных ресурсов, в инновационную сферу;

– консолидацию ресурсов на приоритетных направлениях инновационного развития.

Таким образом, Правительство Российской Федерации в лице Комиссии по высоким технологиям и инновациям принимает решение об утверждении перечня ТП на основании представленных Рабочей группой предложений.

Общее руководство и координацию работы по формированию перечня ТП осуществляет Рабочая группа по развитию частно-государственного партнерства в инновационной сфере под председательством заместителя Министра экономического развития РФ. В состав рабочей группы входят представители Аппарата Правительства РФ, заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, а также представители заинтересованных государственных финансовых институтов развития, научных организаций и высших учебных заведений, эксперты.

Организационное и методическое обеспечение деятельности Рабочей группы осуществляет Министерство экономического развития Российской Федерации.

Информационно-аналитическое обеспечение деятельности Рабочей группы в части координации работы по формированию перечня ТП осуществляет Министерство образования и науки Российской Федерации.

Высшим руководящим органом ТП является Бюро, которое состоит из руководителей высшего звена, ведущих участников ТП. В его состав входит Координатор, который руководит деятельностью ТП между заседаниями Бюро. Также Бюро избирает Председателя (Сопредседателей), его Заместителя (Заместителей) и, соответственно, Координатора, определяет формы и методы руководства ТП.

Для обеспечения текущего руководства Координатор формирует Дирекцию, в состав которой входят специалисты по основным направлениям деятельности платформы. Кроме того, формируется Наблюдательный и Научно-технический Советы. Наблюдательный Совет – орган, в который входят государственные деятели, представители государственных организаций, министерств и ведомств, госкорпораций, институтов развития и др. Научно-технический Совет – орган, состоящий из ведущих специалистов по направлениям деятельности, и являющийся связующим звеном между платформой и научным сообществом.

Координатор ТП ежегодно в срок до 1 февраля представляет в Рабочую группу письменный отчет о выполнении проекта реализации ТП, с планом действий на ближайший год, включая конкретные результаты, достигнутые за отчетный период и анализ реализации плана действий за отчетный период.

Важное отличие российского варианта ТП от европейского заключается в наличии организаций-координаторов у каждой платформы. В Европе отдельных «координаторов» у платформ нет. В России же существуют организации, координирующие сразу несколько платформ и, наоборот, у одной платформы может быть несколько координаторов. Всего по результатам отбора сформировалось около 40 организаций-координаторов. Следует отметить, что среди них большую часть составляют государственные корпорации (Роснано, Росатом, Ростехнологии), а также различные организации с участием государственного капитала и, соответственно, находящиеся под контролем государства. Следовательно, можно говорить о направляющей роли не столько частного, сколько государственного капитала.

В европейской модели главная роль в функционировании платформы отводится промышленным предприятиям и частному бизнесу. Евросоюз при этом является лишь координатором взаимодействия между участниками платформы.

В России же платформы призваны решать немного отличные от европейских задачи. В этой связи главенствующая роль в платформах отведена государству. Оно является непосредственным инициатором создания платформ наряду с другими участниками и условий для кооперации участников, а также напрямую финансирует разработки и инновации.

Особо следует подчеркнуть, что в отношении платформ, включенных в перечень, какой-либо прямой финансовой поддержки или специальных преференций для их участников не устанавливается. Предполагается, что основные выгоды как для экономики в целом, так и для участников таких платформ будут связаны с поддержкой инноваций, с совершенствованием регулирования, обеспечением условий для создания и распространения передовых технологий, формированием новых научно производственных комплексов и т. д.

Однако, некоторые высокорисковые или долгосрочные научно-исследовательские работы будут частично финансироваться государством из соответствующего бюджета. Предполагается, что отдельные проекты будут финансироваться через целевые программы Правительства РФ.

Основным источником финансирования ТП на стадии их формирования и развития являются Федеральные целевые программы (далее – ФЦП) развития высоких технологий. ФЦП представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области научно-технологического и экономического развития Российской Федерации.

В рамках ФЦП формируются соответствующие научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР) по приоритетным направлениям, на которые будет выделяться финансирование. Впоследствии, когда наладятся механизмы взаимодействия науки и бизнеса, основная роль в финансировании платформ будет передана частному капиталу.

Планируется создание не только российских, но и международных технологических платформ, что позволит существенно стимулировать развитие международного сотрудничества, и привлечение ведущих мировых научных центров к развитию отечественной инновационной промышленности путем расширенного обмена знаниями и технологиями.

Важно отметить, что деятельность ТП будет финансироваться как за счет государственных ресурсов, т. е. за счет бюджетных средств, так и за счет частного капитала. Когда же будет налажен механизм взаимодействия науки и бизнеса, основная роль в финансировании платформ будет передана частному капиталу. Однако на данный момент порядок и условия предоставления денежных средств из соответствующего бюджета технологическим платформам подробно не урегулирован. Предполагается, что государственное финансирование будет осуществляться за счет федеральных бюджетных целевых программ, реализация которых будет осуществляться на условиях государственно-частного партнерства. Учитывая то, что деятельность ТП будет финансироваться за счет бюджетных средств на первоначальном этапе, встает вопрос о порядке осуществления финансового контроля за их использованием, в первую очередь государственного финансового контроля.

Следует констатировать недостаточность правового регулирования финансового контроля за деятельностью ТП и, как следствие, сложность и недостаточная урегулированность процедуры привлечения участников ТП к ответственности за нецелевое использование выделенных им средств или имущества. Следовательно, порядок осуществления государственного финансового контроля за деятельностью ТП не регламентирован, за исключением порядка предоставления отчета о выполнении проекта реализации технологической платформы, который координатор технологической платформы ежегодно в срок до 1 февраля представляет в Рабочую группу по развитию частно-государственного партнерства в инновационной сфере.

Более того, нормативно не определен порядок создания самой ТП. В Порядке формирования Перечня технологических платформ, утвержденном протоколом № 4 Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 03.08.2010 г., указаны задачи и принципы формирования ТП. Также имеется указание на обязательное определение организации – координатора, которая осуществляет организационное, информационное обеспечение взаимодействия участников технологических платформ. Таким образом, реальное участие юридического лица в деятельности ТП, а также организационно-правовую форму ТП в целом, определить затруднительно.

Вместе с тем, практика пошла по иному пути. Ряд ТП в целях оформления своей деятельности, создали объединения юридических лиц, участвующих в деятельности ТП в форме автономных некоммерческих организаций (Национальная программная платформа), или в форме некоммерческих партнерств (Национальная космическая технологическая платформа, ТП «Моделирование и технологии эксплуатации высокотехнологичных систем»). Другие ТП созданы путем подписания меморандумов без образования юридических лиц (Национальная суперкомпьютерная технологическая платформа, Технологическая платформа «Авиационная мобильность и авиационные технологии»).

По нашему мнению, в целях создания единого и эффективного механизма управления за деятельностью ТП ее участникам необходимо создавать объединения юридических лиц. При этом наиболее удобной формой в данном случае является организационно-правовая форма некоммерческого партнерства, поскольку в соответствии с Законом о некоммерческих организациях только в рамках этой формы могут объединяться как коммерческие, так и некоммерческие организации. Автономная некоммерческая организация является не самым удачным способом объединения, поскольку в соответствии со статьей 10 указанного федерального закона она не имеет членства, и, следовательно, определить круг организаций, вовлеченных в ее деятельность, а также пределы такого участия, достаточно затруднительно.

В этой связи, необходимо нормативно закрепить организационно-правовую форму создания ТП, что позволит четко определить права и обязанности ее участников, а также долю их участия в ТП.

Помимо указанного выше, создание ТП на сегодняшний день носит зачастую административный характер. Организациями – координаторами выступают либо государственные учреждения (например: ГОУ ВПО «Сибирский государственный медицинский университет Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию», ФГУ Российский научный центр «Курчатовский институт» и др.), либо юридические лица с государственным участием (например: государственные корпорации «Росатом» и «Ростехнологии», федеральные государственные унитарные предприятия, открытые акционерные общества с существенной долей акций, принадлежащих государству).

Более того, Минэкономразвития подготовлены «Методические материалы по разработке плана по участию акционерного общества с государственным участием, государственной корпорации, федерального государственного унитарного предприятия, реализующего программу инновационного развития, в деятельности технологических платформ по приоритетным для компании направлениям технологического развития на 2012 г.»75.

Положительным аспектом является привлечение юридических лиц с государственным участием к процессу инновационного развития. В то же время следует обратить внимание на необходимость вовлечения в деятельность ТП организаций, представляющих частный бизнес.

Стимулировать участие частного бизнеса в деятельности ТП можно лишь предоставлением определенных выгод от такого участия.

Во-первых, это налоговые льготы, предоставляемые активным участникам ТП. Однако, в отношении платформ, включенных в перечень, каких-либо специальных преференций для их участников не устанавливается. Из этого можно сделать вывод о том, что особого порядка налогообложения их участников не предполагается.

Во-вторых, это возможности реализовывать инновации, созданные в результате деятельности ТП. В связи с этим предполагается, что основные выгоды как для экономики в целом, так и для участников таких платформ будут связаны с поддержкой инноваций, с совершенствованием регулирования, обеспечением условий для создания и распространения передовых технологий, формированием новых научно производственных комплексов и т. д.

Учитывая все вышесказанное, можно сделать вывод о том, что ТП являются специфическими участниками финансовых правоотношений, осуществляющими финансовую деятельность.

В свою очередь, определение и нормативно-правовое закрепление механизмов стимулирования участия частного капитала в деятельности ТП на сегодняшний день является одной из приоритетных задач инновационной политики государства, направленной на экономическое развитие.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что необходимо принять нормативно-правовой акт, регламентирующий общие правила деятельности ТП, их функции, цели и задачи, что позволит осуществить их единообразное правовое регулирование, так как отсутствие единства условий и принципов их деятельности, а также ответственности за недостижение стоящих перед ними целей, не позволяет говорить об общей природе их организационно-правовой формы и не делает их привлекательными для частного бизнеса.

Еще одним нововведением российского законодательства стало использование и, в частности, в сфере образования и науки, термина кластер^76.

Кластер (англ. – cluster) – группа каких-либо объектов, выделяемых в большой их совокупности по тому или иному общему для этой группы признаку^77.

Кластер – компактная группа связанных друг с другом атомов, молекул или ионов, которая обладает свойствами, отличными от свойств составляющих ее элементов^78.

В классическом определении М. Портера «кластер – это сконцентрированные по географическому признаку группы взаимосвязанных компаний, специализированных поставщиков, поставщиков услуг, фирм в соответствующих отраслях, а также связанных с их деятельностью организаций в определенных областях, конкурирующих, но вместе с тем и ведущих совместную работу»79.

С точки зрения системного подхода кластер можно рассматривать «как совокупность субъектов хозяйственной деятельности взаимосвязанных различных отраслей, объединенных в единую организационную структуру, элементы которой находятся во взаимосвязи и взаимозависимости, совместно функционируют с определенной целью»80.

В Концепции кластерной политики РФ до 2020 г. отмечается, что «кластер – сконцентрированная на определенной территории группа взаимосвязанных и взаимодополняющих друг друга хозяйствующих субъектов, научно-исследовательских и образовательных организаций, которые находятся в отношениях функциональной зависимости в процессе производства и реализации товаров и услуг в определенной сфере».

Е.М. Терешина и В.М. Володина представляют авторское определение понятия «кластер», ориентируясь на сетевой подход: «Кластер – это сетевая группа в основном независимых, географически соседствующих, в большинстве своем неформально взаимосвязанных и взаимодополняющих друг друга организаций, гибко и оперативно действующих на принципах кооперации, конкуренции и сетевых взаимоотношениях в родственных отраслях, повышающих уровень своей конкурентоспособности и экономической активности территории»81.

Т.В. Цихан выделяет три вида кластеров:

– территориальный – регионально ограниченные формы экономической активности внутри родственных секторов, обычно привязанные к тем или иным научным учреждениям;

– производственно-сбытовой – вертикальные производственные цепочки, узко определенные секторы, в которых смежные этапы производственного процесса образуют ядро кластера;

– отраслевой – отрасли промышленности, определенные на высоком уровне агрегации или совокупности секторов на еще более высоком уровне агрегации^82.

В российском законодательстве определение рассматриваемой категории представлено в Федеральном законе «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ^83 (далее – Закон об особых экономических зонах), который содержит понятие кластера как совокупности особых экономических зон одного типа или нескольких типов, которая определяется Правительством Российской Федерации, и управление которой осуществляется одной управляющей компанией.

Создание образовательного кластера обусловлено общими и специальными задачами.

К числу общих задач можно отнести: повышение конкурентоспособности каждого участника объединения; инновационное развитие; повышение экономического потенциала территории. Специальными задачами можно назвать: привлечение дополнительного финансирования образовательного процесса; установка современного оборудования аудиторий и оснащение лабораторий и мастерских; расширение аудиторного фонда; возможность прохождения практик студентами на действующих предприятиях с современными технологиями и оборудованием; возможность трудоустройства выпускников.

В свою очередь, функционирование образовательных кластеров направлено на решение также таких перспективных задач, как:

– повышение качества и эффективности образовательного процесса;

– обеспечение непрерывной и многоуровневой подготовки кадров в различных отраслях;

– соответствие образовательных учреждений запросам государства, общества, предприятий, частных потребителей образовательных услуг;

– создание условий для реализации исследовательских проектов в области образования, промышленности;

– расширение возможностей получения гражданами желаемого уровня образования, профессии, квалификации в соответствии с потребностями региона;

– налаживание долгосрочных взаимоотношений с органами власти для решения проблем в области образования, науки и другой деятельности.

Создание образовательных кластеров возможно при условии следования определенным принципам их построения:

– принцип регионального районирования с учетом образовательного потенциала;

– принцип лидерства и руководящей роли органа государственной власти соответствующего уровня;

– принцип взаимосвязи как основа сплоченности участников друг от друга на основе общих интересов;

– принцип специализации за счет делегирования полномочий и разделения ответственности за различные аспекты деятельности кластера;

– принцип сфокусированности на четкой постановке целей и задач.

Некоторыми авторами^84 предлагается классифицировать образовательные кластеры по нескольким основаниям:

1) по характеру связей в рамках направления экономической деятельности: вертикально-ориентированные, горизонтально-ориентированные и смешанные;

2) по степени концентрации: отраслевые и межотраслевые;

3) по принадлежности и масштабу решаемых задач: федеральный, региональный и муниципальный;

4) по степени участия в инновациях: самостоятельно генерирующий инновации, использующий инновации и не участвующий в инновациях;

5) по количеству участников: крупные, средние и мелкие;

6) по составу участников: образование-наука; образование-наука-бизнес; образование-наука-бизнес-власть;

7) по характеру деятельности: научно-образовательный, образовательно-промышленный, научно-образовательный-промышленный.

Представляется необходимым выделить цели создания образовательного кластера, которые, по нашему мнению, сводятся к следующему:

– повышение качества и эффективности образовательного процесса;

– подготовка высококвалифицированных кадров по рабочим специальностям, специалистов среднего звена и высшей квалификации в различных сферах жизнедеятельности;

– создание программ и проектов образовательного характера, активизация научных исследований и инновационной деятельности, а также обеспечение условий и возможностей для их реализации;

– проведение научных исследований по приоритетным направлениям развития образования и науки.

Исходя из поставленных целей, можно вывести следующие принципы создания образовательного кластера:

– единство образовательного, научного и инновационного процессов во взаимосвязи с социально-экономической сферой;

– инновационная направленность деятельности от проведения фундаментальных научных исследований;

– организационное, учебно-методическое, научно-исследовательское и информационно-техническое взаимодействие между различными подразделениями образовательного кластера;

– равенство и учет их интересов всех подразделений образовательного кластера.

Можно назвать несколько функций, выполняемых кластерами:

– экономическая, направленная на формирование благоприятной сферы образовательных услуг;

– социальная, ориентированная на создание гарантий для выпускников профессиональных учреждений;

– правовая, суть которой сводится к формированию соответствующей правовой базы в сфере партнерских взаимоотношений;

– информационная – функция, отвечающая за продвижение образовательных технологий на рынке образовательных услуг.

Следует обратить внимание, что образовательный кластер явление хотя и сравнительно новое и малоизученное, но, тем не менее, занявшее прочное место в российской правовой науке.

Несмотря на то, что образовательные кластеры обладают высокой степенью риска и неопределенностью некоторых результатов деятельности, при преодолении этих барьеров новые интеграционные образования смогут способствовать повышению качества российского образовательного процесса и конкурентоспособности вуза на рынке образовательных услуг путем развития как фундаментальной, так и прикладной науки и в целом социально-экономическому росту и благосостоянию российского государства.

В заключении можно сформулировать определение, как отмечено выше, относительно новой дефиниции, как образовательный кластер, который возможно понимать как сеть взаимосвязанных между собой общими целями деятельности и взаимодополняющих друг друга учреждений профессионального образования, объединенных по отраслевому признаку, оперативно действующих на принципах сотрудничества, конкуренции и сетевых взаимоотношениях в общих отраслях, в рамках реализации государственной политики в сфере образования.

§ 3. Реализация механизма государственно-частного партнерства в образовательной и научной сферах

В последние годы стало очевидным, что обеспечение высоких и устойчивых темпов развития любого региона, достижение стратегических целей государственной власти невозможно без заинтересованного партнерства государственных и муниципальных органов власти с представителями частного бизнеса. Это становится актуальным и для системы образования и научной сферы в целом, особенно с учетом специфики финансирования данных областей, ведь стратегии и программы, ориентирующиеся только на использование бюджетных средств, не всегда позволяют органам власти осуществлять масштабные, стратегические проекты, лежащие в основе высокой конкурентоспособности страны. С учетом сказанного, во всем мире признана альтернатива подобному способу финансирования в виде создания государственно-частного партнерства.

В рамках российской правовой системы также можно выделить такой механизм, как Государственно-частное партнерство (далее – ГЧП).

Термин «ГЧП» является устоявшимся и переводится с английского «public-privatepartnership». В данной трактовке под термином «государство» понимаются федеральные (национальные), региональные и муниципальные учреждения, а также культурные, образовательные, академические и прочие учреждения общественного сектора.

ГЧП в мировой практике понимается двояко. Во-первых, как система отношений государства и бизнеса, которая используется в качестве инструмента национального экономического и социального развития. Во-вторых, как конкретные проекты, реализуемые государством совместно с частными инвесторами на объектах государственной и муниципальной собственности.

В отсутствие законодательного определения этой дефиниции, в учебной литературе сформулировано определение государственно-частного партнерства как институционального и организационного альянса между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей. ГЧП применяется в том случае, когда государство заинтересовано в частных инвестициях при сохранении своей собственности на объект.

Можно представить и другие определения ГЧП. Наиболее общее дается Всемирным банком: «ГЧП – это соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций, и что еще более важно как средство повышения эффективности бюджетного финансирования»85.

В США ГЧП понимается как «закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней в согласованной форме участвовать в государственной собственности и исполнять функции, традиционно лежащие в сфере ответственности публичной власти»86.

В Зеленой книге ЕС «Государственно-частное партнерство и законодательство сообщества по государственным контрактам и концессиям», опубликованной в 2004 г., несмотря на применение самого термина, его понятие не раскрывается. В общем плане под ним рассматриваются формы кооперации между общественными властями и бизнесом, которые служат цели обеспечения финансирования, строительства, модернизации, управления, эксплуатации инфраструктуры или оказания услуг^87.

В Ирландии под ГЧП понимается «сотрудничество государственного и частного секторов в целях реализации конкретного проекта или оказания населению услуг социального характера, обязанность предоставления которых возлагается на государственный сектор^88.

Отмечается важность для частных компаний иметь понимание того, что же такое государственно-частное партнерство. Так, компания PriceWaterhouseCoopers и CMSCameronMcKenna определяют ГЧП как любую сделку, «структура которой предполагает совместную работу государственного и частного сектора для достижения общей цели»89.

Для того чтобы лучше понять определенное явление, в частности ГЧП, необходимо уяснить этапы его развития. Так, в эпоху Древнего Рима муниципы (municipal – аналог современных муниципалитетов) практиковали передачу в управление частным лицам объектов античной инфраструктуры: почтовых станций, портов, водоводов, рынков, бань и пр.

Во Франции и Великобритании с XVI в. власти старались привлекать частных предпринимателей для развития за счет последних, но под контролем государства, экономическую деятельность, которая обеспечивала, первоначально, предоставление транспортных и коммунальных услуг гражданам.

Во Франции первая концессия в области общественной инфраструктуры была предоставлена Адаму де Крапонну для постройки канала в долине Кро у города Салон-де-Прованс (1552 г.). Также концессия активно использовалась при строительстве мостов.

В Англии же государственные концессии выдавались частным компаниям еще в XVII–XVIII вв. Маячные службы в Англии и Уэльсе действовали на принципах партнерства государства и бизнеса.

Позднее, в XIX в., называвшемся «золотым веком» концессии, с помощью концессиональных механизмов были построены железнодорожные сети, крупнейшие судоходные каналы и другие инфраструктурные комплексы. Наиболее известными концессиональными проектами были признаны: Суэцкий канал (1855 г.), Эйфелева башня в Париже (1887–1889 гг.).

Во второй половине XIX в. на основе ГЧП в России были также построены железные дороги.

Уже к середине XX в. роль инфраструктурных концессий в мировом хозяйстве значительно сократилась. Так, например, Венесуэла стала первым государством, которое отказалось от традиционной концессии. В 1948 г. в дополнение к роялти в Венесуэле в концессии ввели налог на прибыль концессионера, что привело к появлению так называемых «модернизированных» концессий^90.

В настоящее время ГЧП применяется в развитых странах, таких как: Австрия, Дания, Австралия, Израиль, Финляндия, Испания, Португалия, Бельгия, Греция, Южная Корея, Ирландия, Сингапур. Наметилась тенденция, что на первом месте по числу использования ГЧП находится отрасль, связанная со строительством и реконструкцией автодорог, а затем, с весьма значительным отрывом, следуют такие отрасли, как здравоохранение, образование, водоснабжение и канализация.

В странах с переходной экономикой (Болгария, Чехия, Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния, Украина, страны Балтии) ГЧП используется, прежде всего, для развития транспортной инфраструктуры.

В развивающихся странах (Индия, Бразилия, Чили, Мексика) на первом месте по количеству ГЧП находятся автодороги, водоочистные сооружения, тюрьмы.

В США ГЧП получило распространение преимущественно на муниципальном уровне. По данным NationalCouncilforPublic-PrivatePartnership, в США из 65 видов деятельности муниципальных властей, обычный город использует коммерческие фирмы при использовании 23 видов деятельности. Напротив, в Великобритании ежегодно заключается до 80 новых соглашений о партнерстве, на принципах ГЧП реализуется до 15 % контрактов между бизнесом и государством, число реализуемых проектов ГЧП превысило 1000. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17 % экономии для бюджета страны. По конфессиональной схеме реализован самый крупный в мире транспортно-инфраструктурный проект – строительство и эксплуатация тоннеля через пролив Ла-Манш, потребовавший 15 млн. долларов инвестиций.

В 1992 г. с целью развития эффективных общественных услуг высокого качества в Великобритании была основана «Частная финансовая инициатива» (PFI). Под эгидой PFI были созданы такие успешные проекты, как: общественная библиотека в г. Борн-мут, школы в Бриджпорте и Дорсете, здания полиции в Илкестоне и др.

Во Франции существуют ГЧП, включающие в себя деятельность «Сообществ смешанной экономики» (SEM). Законодательные основы SEM восходят к 1966 и 1983 гг. Суть этого сообщества сводится к тому, что государственный сектор и местные власти, в частности, согласно законодательству, должны иметь большую долю в составе активов SEM и таким образом играть превалирующую роль в управлении ими.

В Германии идея ГЧП была очень рано принята в проектах кооперативного строительства, первые из которых появились к середине XIX в. Начиная со второй половины 80-х гг. XX столетия, ГЧП в Германии становится особенно важным.

В России ГЧП стало применяться относительно недавно и в основном при строительстве дорог, аэропортов, систем водоснабжения и водоотведения, теплоснабжения. В планах реализация проектов в рамках ГЧП в сфере социальной инфраструктуры.

Развитие форм, моделей и механизмов ГЧП, а также практическая организация работы требуют формирования специальной законодательной базы.

Единственным специальным источником является Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ^91. В 2006 г. в России впервые на региональном уровне законодательным собранием Санкт-Петербурга был принят Закон «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 25.12.2006 г. № 627–100^92, в п. 1.1. ст. 4 которого было представлено определение ГЧП как взаимовыгодного сотрудничества Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом, либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных.

В Республике Калмыкия с 01.01.2009 г. вступил в силу Закон «О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия»93. В Республике Дагестан действует Закон Республики Дагестан «Об участии Республики Дагестан в государственно-частном партнерстве» от 01.02.2008 г. № 5^94.

Минэкономразвития России был выдвинут проект Федерального закона «О государственно-частном партнерстве», в п. 1 ст. 2 которого было предложено следующее понятие ГЧП – это долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов государственно-частного партнерства, в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов.

Проект Федерального закона преследовал цель – достижение задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышение уровня доступности и качества товаров, работ, услуг, предоставление которых вытекает из функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, повышение бюджетной эффективности, привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации путем объединения ресурсов и компетенций публичного и частного партнеров для инвестирования и реализации проектов в различных сферах экономики.

Законопроект предусматривал возможность передачи в собственность частному партнеру земельных участков, иных объектов недвижимого и движимого имущества, необходимых для реализации соглашения, и, наоборот, передачи частным партнерам прав собственности на объект соглашения публичному партнеру. В свою очередь, частный партнер должен был выполнять следующие функции: проектирование, финансирование, строительство, реконструкцию, модернизацию, эксплуатацию, техническое обслуживание.

Предполагался отбор частных партнеров по конкурсу, за исключением случаев, когда объект соглашения о ГЧП либо земельный участок, на котором будет размещен этот объект, находятся во владении, пользовании или собственности частного партнера. Публичным же партнерам гарантировалась возможность осуществления контроля за деятельностью частных партнеров и ходом реализации проектов.

Однако, поскольку закон так и не был принят, в настоящее время используется терминология, представленная в доктрине, что позволяет охарактеризовать сущность такого правового механизма, как ГЧП.

В частности, было предложено правовое понятие ГЧП как юридически закрепленной формы взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности^95.

Представленные определения основаны на следующих принципах:

– равенство интересов сторон;

– стабильность контракта и одновременно возможность его изменения;

– ответственность за исполнение условий контракта;

– конкуренция;

– прозрачность деятельности;

– невмешательство государства в сферу ответственности частного партнера;

– гарантии;

– возмездный характер.

В основе принципов деятельности ГЧП, как нам видится, заложены сами причины возникновения ГЧП, в частности, в России, а именно:

– привлечение дополнительного финансирования для развития приоритетных отраслей экономики, в которых частный бизнес отсутствовал или принимал участие в минимальной степени;

– наличие альтернативы приватизации объектов государственной собственности в малопривлекательных с экономической точки зрения сферах (здравоохранение, образование и др.);

– развитие регионов, поскольку без притока частных инвестиций они обречены на длительную стагнацию, но без участия государства трудно рассчитывать на активность инвесторов.

В ходе реализации проектов ГЧП используются разнообразные модели сотрудничества государственных структур и предприятий частного бизнеса. Наиболее распространены следующие механизмы партнерств.

1) ВОТ (Build, Operate, Transfer – строительство – эксплуатация/ управление – передача) – механизм, который используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств;

2) BOOT (Build, Own, Operate, Transfer – строительство – владение – эксплуатация/управление – передача). В такой модели частный партнер получает правомочие не только пользования, но и владения объектом в течение срока действия соглашения, после чего он передается публичной власти;

3) ВТО (Build, Transfer, Operate – строительство – передача – эксплуатация/управление) – этот механизм предполагает передачу объекта государству сразу по завершении строительства и лишь затем он поступает в пользование частного партнера, но без перехода к нему права владения;

4) BOO (Build, Own, Operate – строительство – владение – эксплуатация/управление) – предполагается, что созданный объект по истечении срока действия соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора;

5) ВОМТ (Build, Operate, Maintain, Transfer – строительство – эксплуатация/управление – обслуживание – передача). В этом механизме акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов;

6) DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer – проектирование – строительство – владение – эксплуатация/управление – передача). Особенность соглашений данного типа заключается в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование;

7) В случае соглашений типа DBFO (Design, Build, Finance, Operate – проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация/управление) специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов.

Примером эффективного проекта ГЧП стало расширение и модернизация международного аэропорта в Варшаве. Успешное завершение работ способствовало тому, что в дальнейшем генеральный подрядчик принял участие в проектах реконструкции на принципах ГЧП аэропортов городов Дюссельдорфа, Гамбурга и Сиднея.

Еще одним удачным проектом ГЧП был признан проект по реконструкции крупнейшего аэропорта Германии во Франкфурте-на-Майне.

Приведенные примеры ярко отражают успешность применения различных форм и механизмов ГЧП. По нашему мнению, с учетом недостаточности финансирования образовательных и научных проектов в Российской Федерации государству и муниципальным органам следует активно вовлекать субъектов частного бизнеса для реализации задач в сфере образования и науки, тем более, что опыт зарубежных партнеров говорит о рентабельности таких проектов.

Для того, чтобы упрочиться в своей позиции, можно проследить взаимовыгодные аспекты такого участия как для публичного, так и для частного субъектов.

Например, государство считает выгодным для себя участие в ГЧП ввиду:

– ожидания высокой эффективности от результатов от такого партнерства;

– дополнительных источников инвестирования;

– надежности получаемых результатов;

– инноваций как продукта такой деятельности.

Среди положительных аспектов для частного субъекта можно выделить следующие:

– получение в долгосрочное владение и пользование государственных активов;

– гарантированность инвестиций;

– прибыльность частного бизнеса, поскольку управляя государственными активами наращивается доходность частного бизнеса.

И, конечно же, как и у любой инициативы, у ГЧП существуют противники такого моделирования государственного и частного капитала, считающие, что:

– для плодотворного решения социально-экономических задач в нашей стране достаточно всего лишь решить проблему чиновничества;

– в зарубежных же странах наиболее ярыми скептиками ГЧП оказываются профсоюзы государственных служащих, которые говорят о необходимости сохранения рабочих мест, высоких зарплат и гарантий занятости.

– ГЧП на сегодняшний день видится как одно из основных инструментов достижения устойчивого экономического роста регионов и страны в целом. Безусловно, нам приходится говорить о начале формирования практики его применения. Однако уже сейчас становится очевидным, что реализовать глобальные инфраструктурные проекты силами только государства или частного бизнеса невозможно. Проведение грамотной и сбалансированной инвестиционной политики с использованием сильных сторон государственного и частного секторов, позволит достичь наилучших результатов.

Итак, образование, являясь одним из фундаментальных социальных институтов, удовлетворяет потребности общества в передаче накопленных научных знаний и социальных норм, направленных на создание предпосылок для социализации личности.

Образование становится важнейшим средством формирования нового качества экономических, социальных и духовных отношений общества^96.

По верному утверждению ученых, «…происходящая модернизация законодательства выражается не только в том, чтобы взамен доконституционных начали работать законы первого десятилетия XXI в., но и в том, чтобы вновь создаваемые нормы обладали качеством опережающего воздействия: не просто фиксировали посредством формальных правил поведения сложившуюся систему общественных отношений, но и создавали такую модель поведения субъектов, которая бы в итоге привела к трансформации этих отношений в выгодном для личности и общества ключе»97.

Таким образом, образование является источником инноваций, однако правовая форма реализации данной инновационной деятельности в полной мере не нашла своего отражения в законодательстве и в настоящее время мы наблюдаем лишь первые попытки закрепления юридических конструкций, создаваемых в целях реализации образовательной инновационной деятельности в нашей стране.

Выявление новых юридических конструкций субъектов финансовых правоотношений позволяет нам проанализировать статус высших учебных заведений как участников инновационной деятельности и реализации государственной политики в области образования.

§ 4. Правовые основы участия высших учебных заведений в инновационном развитии России

В Российской Федерации термин «инновация» появился в начале 80-х гг. прошлого столетия. В Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998–2000 гг. 98 инновация (нововведение) – это конечный результат инновационной деятельности, получивший реализацию в виде нового или усовершенствованного продукта, реализуемого на рынке, нового или усовершенствованного технологического процесса, используемого в практической деятельности.

Термин «инновация» (англ. innovation – «новшество», «нововведение») – означает изменение с целью внедрения и использования новых видов потребительских товаров, новых производственных и транспортных средств, рынков и форм организации в промышленности^99.

Осознание необходимости перехода к инновационной модели развития государства было еще в СССР. Так, в 1990 г. существовал Союз инновационных предприятий СССР, тогда же был создан Республиканский инновационный фонд^100. В 1991 г. появился Республиканский инновационный биотехнологический центр в г. Пущино Московской области, предпринимались отдельные попытки придать инновационной деятельности организованный вид, системность^101.

Согласно Закону о науке инновационная деятельность представляет собой деятельность (включая научную, технологическую, организационную, финансовую и коммерческую), направленную на реализацию инновационных проектов, а также на создание инновационной инфраструктуры и обеспечение ее деятельности.

В экономической литературе встречаются различные трактовки понятия «инновационная деятельность». Так, например, Д.И. Кокурин отмечает, что инновационная деятельность в узком (специфически экономическом) смысле слова направлена на обеспечение нового уровня взаимодействия факторов производства благодаря использованию новых научно-технических знаний. Содержанием инновационной деятельности являются создание и распространение новшеств в материальном производстве. Экономическая целесообразность для предприятий использовать инновации зависит от возможности с их помощью обеспечить экономию производственных затрат, экономический рост за счет интенсивных факторов^102.

В работе В.Г. Медынского и Л.Г. Шершуковой, инновационная деятельность определяется как сложная динамическая система действия и взаимодействия различных методов, факторов и органов управления, занимающихся научными исследованиями, созданием новых видов продукции, совершенствованием оборудования и предметов труда, технологических процессов и форм организации производства на основе новейших достижений науки, техники^103.

С.Д. Ильенкова отмечает, что инновационная деятельность – деятельность по доведению научно-технических идей, изобретений, разработок до результата, пригодного в практическом использовании. В полном объеме инновационная деятельность включает все виды научной деятельности, проектно-конструкторские, технологические, опытные разработки, деятельность по освоению новшеств в производстве и их потребителями – реализацию нововведений^104.

Понятие инновационной деятельности содержится также в Концепции Федеральной целевой программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технического комплекса России на 2007–2012 гг.» (далее – Концепция), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 06.07.2006 г. № 977-р.105

Согласно Концепции понятие «инновационная деятельность» означает выполнение работ и (или) оказание услуг, направленных на:

– создание и организацию производства принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг);

– создание и применение новых или модернизацию существующих способов (технологий) ее производства, распространения и использования;

– применение структурных, финансово-экономических, кадровых, информационных и иных инноваций (нововведений) при выпуске и сбыте продукции (товаров, работ, услуг), обеспечивающих экономию затрат или создающих условия для такой экономии.

Программными документами, определяющими развитие научно-технической и инновационной сферы, являются Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.12.2011 г. № 2227-р,106 а также Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу, утвержденные Президентом Российской Федерации от 11.01.2012 г. № Пр-83^107.

Следует отметить, что на современном этапе развития российского законодательства Закон об инновационной деятельности в Российской Федерации отсутствует.

В Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998–2000 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 24.07.1998 г. № 832^108, под инновационной деятельностью понимался процесс, направленный на реализацию результатов законченных научных исследований и разработок либо иных научно-технических достижений в новый или усовершенствованный продукт, реализуемый на рынке, в новый или усовершенствованный технологический процесс, используемый в практической деятельности, а также связанные с этим дополнительные научные исследования и разработки. В соответствии с этой же Концепцией инновация (нововведение) – это результат инновационной деятельности, реализованный в виде нового или усовершенствованного продукта, продаваемого на рынке, нового или усовершенствованного технологического процесса, используемого в практической деятельности. Инновационная сфера определялась названной Концепцией как область деятельности производителей и потребителей инновационной продукции (работ, услуг), включающая создание и распространение инноваций.

В.А. Рассудовский, в частности, пишет, что «инновационную деятельность не следует связывать преимущественно с малым предпринимательством, как нередко это делают сейчас, хотя зачастую именно малый бизнес в большей мере ориентирован на оперативное использование нововведений для получения высокого коммерческого результата, тем более что инновационная деятельность – это такое использование нововведения, которое непосредственно к нему примыкает и следует за выявлением и получением (приобретением) новшества»109.

Представляется интересной точка зрения В.И. Жукова, который считает, что для повышения инновационной активности необходимо стимулировать создание финансово-промышленных групп в целях оптимизации финансовых потоков^110.

В последние годы в нашей стране создается инновационная система, состоящая из многих элементов, таких, как: центры трансфера технологий; инновационно-технологические центры; технопарки; бизнес-инкубаторы, центры подготовки кадров для инновационной деятельности, венчурные фонды и др.

В современных условиях важная роль в государственном регулировании инновационной деятельности принадлежит Федеральному закону «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ (далее – Закон об особых экономических зонах)111, которым помимо создания промышленно-производственных и туристско-рекреационных особых экономических зон предусмотрено создание и технико-внедренческих особых экономических зон. В Законе также не содержится понятия «инновационная деятельность», а под технико-внедренческой деятельностью понимаются создание и реализация научно-технической продукции, доведение ее до промышленного применения, включая изготовление, испытание и реализацию опытных партий, а также создание программных продуктов, систем сбора, обработки и передачи данных, систем распределенных вычислений и оказание услуг по внедрению и обслуживанию таких продуктов и систем. При этом резидентом технико-внедренческой особой экономической зоны признается индивидуальный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия, зарегистрированные на территории муниципального образования, в границах которого расположена особая экономическая зона.

Последние десятилетия XX в. стали временем перехода многих стран Запада на инновационный путь развития, от сырьевой экономики к «экономике знаний», где основным фактором успеха становятся конкурентные преимущества в области уникальных, недоступных другим знаний, создание на их основе принципиально новых (инновационных) продуктов, процессов и технологий и введение их в гражданский оборот.

Наиболее полно и комплексно анализом и систематизацией процессов инновационной деятельности занимается Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), еще в 1992 г. опубликовавшая «Руководство по сбору и интерпретации информации об инновациях» (далее – Руководство Осло). Позднее оно было переиздано дважды – в 2002 и 2005 гг.112 Все развитые страны и страны, встающие на инновационный путь развития, при проведении исследований используют в качестве основы методологию и терминологию, предложенную Руководством Осло^113.

В зарубежных странах также существуют отдельные нормативные правовые акты, которые регулируют инновационную деятельность. Так, в странах с континентальной системой права, а к таким следует отнести Францию, данные вопросы регламентируются законами: «О научных исследованиях и технологическом развитии» от 23.12.1985 г., «Об инновациях и исследованиях» от 12.07.1999 г., «О программе исследований» от 18.04.2006 г., иными актами^114.

В странах СНГ также можно выделить следующие нормативные правовые акты: Закон Украины «Об инновационной деятельности» от 04.07.2002 г., Закон Республики Казахстан «Об инновационной деятельности» от 23.03.2006 г., Кодекс Республики Молдова «О науке и инновациях» от 15.07.2004 г., Закон Киргизской Республики «Об инновационной деятельности» от 25.10.1999 г. и т. д.

В условиях глобализации построение инновационной экономики является непременным условием сохранения конкурентоспособности страны на мировой арене. Между тем инновации требуют значительных финансовых вложений, а сами инвестиции в инновационную сферу обладают рядом особенностей, которые обусловлены тем, что:

1) такие вложения носят долгосрочный характер, поскольку от момента начала исследований и до момента внедрения полученных результатов в производство может уходить до нескольких десятков лет;

2) инвестиции в наукоемкие производства являются высокорисковыми – в данной сфере отсутствуют гарантии того, что полученные результаты будут практически применимыми или же вообще будут получены. Также существует опасность, что результаты такой деятельности окажутся неконкурентоспособными по сравнению с иными аналогичными решениями, существующими на рынке.

Вышеперечисленное свидетельствует о том, что сфера инноваций является не самой привлекательной для частного бизнеса. В связи с этим, главным источником финансирования инновационной деятельности, в особенности в нашей стране, становятся средства федерального бюджета. В Российской Федерации основным источником финансирования наукоемких отраслей остается федеральный бюджет, однако немаловажную роль в поддержке субъектов инновационной деятельности играют и бюджеты субъектов РФ.

Анализ законодательства субъектов РФ позволяет выделить следующие основные виды государственной поддержки, предоставляемой субъектам инновационной деятельности:

– меры государственной поддержки финансового характера, к которым относятся предоставление бюджетных инвестиций, бюджетных кредитов, государственных гарантий, налоговых инвестиционных кредитов и иных налоговых льгот, размещение государственного заказа на поставку продукции субъектов инновационной деятельности, предоставление премий и грантов, учреждение венчурных фондов, занимающихся финансированием высокорисковых инновационных проектов;

– иные виды государственной поддержки, например, предоставление консультационных услуг, производственно-техническая поддержка, проведение круглых столов и семинаров по проблемам инновационной деятельности и т. д.

При этом необходимо отметить, что законодательство субъектов РФ предусматривает сочетание различных мер государственной поддержки инновационной деятельности, а их перечень носит открытый характер.

Так, нормативными актами данной группы устанавливаются различные источники финансирования инновационной деятельности. Например, п. 1 ст. 10 Закона Краснодарского края «О государственной поддержке инновационной деятельности в Краснодарском крае» от 05.04.2010 г. № 1946-КЗ^115 определяет, что финансирование инновационной деятельности осуществляется за счет:

1) средств федерального бюджета, предусмотренных целевыми программами развития отраслей экономики;

2) средств краевого бюджета, предусмотренных целевыми программами развития отраслей;

3) экономики Краснодарского края;

4) внебюджетных средств;

5) других, не запрещенных законодательством источников.

В п. 1 и 2 ст. 10 Закона г. Москвы «Об инновационной деятельности в городе Москве» от 07.07.2004 г.116 установлено, что финансовое обеспечение инновационной деятельности имеет целевой характер, поскольку концентрация бюджетных и внебюджетных ресурсов для финансирования инновационных программ (проектов) основывается на сочетании различных источников финансирования. За счет средств бюджета города Москвы финансируются организация и осуществление инновационных программ (проектов), направленных на реализацию инновационной политики города Москвы.

В соответствии со ст. 19 Закона Республики Татарстан «Об инновационной деятельности в Республике Татарстан» от 02.08.2010 г. № 63-ЗРТ^117 финансирование государственной поддержки инновационной деятельности осуществляется за счет средств бюджета Республики Татарстан, а также за счет иных средств, не запрещенных законодательством.

Кроме того, законы субъектов устанавливают различные порядки и сроки предоставления государственной поддержки инновационных проектов. Чаще всего, в законах предусматривается, что такая поддержка предоставляется по результатам отбора. Определение условий допуска проектов для участия в отборе, а также порядка принятия решений о предоставлении государственной поддержки, как правило, осуществляется высшими исполнительными органами субъектов.

Так, п. 2 ст. 11 Закона Краснодарского края «О государственной поддержке инновационной деятельности в Краснодарском крае» установлено, что государственная поддержка предоставляется субъектам инновационной деятельности на конкурсной основе в порядке, предусмотренном федеральным законодательством и законодательством Краснодарского края. Далее п. 5 ст. 11 названного Закона предусмотрел, что условия отбора субъектов инновационной деятельности, претендующих на получение государственной поддержки за счет средств краевого бюджета, порядок предоставления государственной поддержки за счет средств краевого бюджета устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти Краснодарского края.

Закон Свердловской области «О государственной поддержке субъектов инновационной деятельности в Свердловской области» от 15.07.2010 г. № 60-ОЗ также установил, что меры государственной поддержки, указанные в п. 1–3, 5 и 6 ч. 1 ст. 3 данного Закона^118, могут предоставляться субъектам инновационной деятельности по результатам отбора (п. 1 ст. 6 Закона). Критерии и порядок отбора субъектов инновационной деятельности для предоставления им мер государственной поддержки устанавливаются Правительством Свердловской области (п. 2 ст. 6 Закона).

В п. 6 ст. 8 Закона г. Москвы «Об инновационной деятельности в городе Москве» закреплено правило, согласно которому критерии, определяющие необходимость поддержки и порядок реализации форм государственной поддержки инновационной деятельности, устанавливаются Правительством Москвы.

Следует сказать, что Закон Московской области «О научной, научно-технической и инновационной деятельности на территории Московской области» от 13.05.2006 г. № 75/2006-ОЗ^119 и Закон Санкт-Петербурга «Об основах научно-технической политики Санкт-Петербурга» от 12.10.2009 г. № 411-85^120 не содержат норм, закрепляющих порядок и сроки предоставления государственной поддержки.

Наиболее детально порядок предоставления государственной поддержки прописан в Законе Республики Татарстан «Об инновационной деятельности в Республике Татарстан» от 02.08.2010 г. № 63-ЗРТ. Закон, в частности, определяет, что порядок предоставления субъектами инновационной деятельности инновационного проекта, претендующего на оказание государственной поддержки, устанавливается уполномоченным органом исполнительной власти в области инновационной деятельности (п. 1 ст. 15). Немаловажно, что данный Закон прямо устанавливает требования, которым должны отвечать инновационные проекты, претендующие на государственную поддержку^121. Также Законом определяются сроки предоставления государственной поддержки – она предоставляется на срок окупаемости инновационного проекта, но не более семи лет с момента его практического внедрения.

Помимо всего вышеперечисленного хотелось бы отметить следующее: 3 из 6 анализируемых законов данной группы были приняты в 2010 г. Интересно, что новые законы, регулирующие порядок предоставления государственной поддержки субъектам инновационной деятельности, были приняты в регионах со слабыми показателями инновационной активности – Свердловской области и Краснодарском крае, а также в Республике Татарстан, которая хоть и обладает высокими показателями, пока не является лидером в сфере инноваций.

Рассмотрение российского опыта в рамках настоящего исследования представляется нам недостаточным, в связи с чем предлагается краткий анализ действующего законодательства в сфере инновационной деятельности, таких стран, как США и Великобритании.

Так, анализ норм законодательства иностранных государств, регулирующих отношения в сфере инновационной деятельности, позволяет утверждать:

1) в промышленно развитых странах бюджетные инвестиции рассматриваются в качестве одного из основных, но далеко не единственного значимого источника финансирования инновационной деятельности. Так, например, в Великобритании в 2009 г. 45 % вложений в инновационную сферу поступило от частных британских компаний, 32 % вложений составили денежные средства Правительства, т. е. бюджетные средства, 17 % – инвестиции из-за рубежа, 6 % – другие источники. Таким образом, законодательство данных государств, в первую очередь направлено на создание условий для привлечения инвестиций в инновационную сферу из частного сектора;

2) основным инструментом «поощрения» инновационной деятельности являются налоговые льготы компаниям, занимающимся научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельностью;

3) главной тенденцией ряда последних лет стало создание специализированных инновационных инвестиционных фондов, образуемых как за счет средств государственного бюджета, так и за счет средств частного бизнеса. Отметим также, что в США значительный объем инвестиции в сферу инноваций обеспечивают пенсионные фонды^122.

В настоящее время несомненным мировым лидером в сфере инноваций являются США – эта страна обладает наиболее развитым венчурным рынком, а также опережает другие государства по объемам бюджетных инвестиций в инновации.

Следует отметить, что несомненным преимуществом рассматриваемых государств является накопленный ими опыт регулирования инновационной деятельности. Сам термин «инновации», употребляемый в нашей стране лишь в последнее десятилетие, начал использоваться в США еще в середине XX в. Тогда же были образованы многие государственные ведомства, занимающиеся проблемами инноваций, например НАСА, Служба науки и технологий и т. д.

В настоящее время в России отсутствует нормативный акт, регулирующий порядок осуществления инновационной деятельности. Проект закона «Об инновационной деятельности и о государственной инновационной политике» вносился на рассмотрение Государственной Думы РФ в 1999 г., однако позже он был отклонен Президентом РФ.

Отчасти, Российская Федерация может воспринять опыт стран, которые уже прошли этап становления инновационной сферы, с целью создания специальных инновационных фондов.

Так, в 2000 г. в нашей стране был создан Венчурный инновационный фонд^123, деятельность которого, однако, оказалась не вполне эффективной. Возможно на первых этапах развития инноваций, в Российской Федерации возможно было бы создание так называемого «фонда фондов» на подобии Инновационного инвестиционного фонда Великобритании, в связи с неразвитостью венчурного рынка в нашей стране.

Таким образом, условием развития инновационной экономики является формирование национальной инновационной системы, которая должна:

– обеспечивать устойчивый экономический рост и конкурентоспособность страны за счет использования научно-технического потенциала;

– обладать самодостаточностью (опора на собственные ресурсы национальной экономики) и устойчивостью по отношению к воздействию внешней среды;

– выступать одним из механизмов выравнивания социально-экономического развития регионов;

– соответствовать мировым тенденциям развития, обладать способностью взаимодействия и интегрирования в инновационные системы более высокого уровня;

– формироваться на основе сбалансированного сочетания рыночных и государственных механизмов^124.

Развитие инновационной экономики ставит различные задачи перед российским государством. Использование административного рычага в целях вовлечения инвестиций в инновационную деятельность является одним из наиболее действенных механизмов на сегодняшний день. Однако методы государственного регулирования могут носить как диспозитивный, так и императивный характер.

Типичным примером применения императивного метода является принятие акционерными обществами с государственным участием, государственными корпорациями, федеральными государственными унитарными предприятиями программ инновационного развития. В Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года употребляется термин «принуждение к инновациям» крупных компаний с государственным участием^125.

Фактическая деятельность по созданию программ инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, Государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий в Российской Федерации началась в 2010 г. с заседания Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям^126.

Перечень акционерных обществ с государственным участием, Государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий, разрабатывающих программы инновационного развития, приведен в Приказе Росстата от 02.12.2011 г. № 485 «Об утверждении статистического инструментария для организации Минобрнауки России федерального статистического наблюдения за деятельностью организаций, сектора исследований и разработок»127.

Методические рекомендации по разработке Программ инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, государственных корпораций и федеральных государственных унитарных предприятий являются ключевым документом^128.

Программы инновационного развития на сегодняшней день занимают существенное место в развитии экономического потенциала Российской Федерации.

В распоряжении Правительства Российской Федерации от 08.12.2011 г. № 2227-р «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года»129 важное место в инновациях занимает реализация программ. В качестве приоритетного направления стимулирования и поддержки инновационной деятельности в указанном документе выделяется прямое организационное стимулирование крупных компаний государственного сектора, а также компаний, функционирующих в сфере естественных монополий, к формированию и реализации программ инновационного развития.

По данным рейтингового агентства ЭкспертРА первое место в рейтинге программ инновационного развития безоговорочно занимает государственная корпорация «Росатом».

Программа инновационного развития госкорпорации «Росатом» на период до 2020 г. (в гражданской части) утверждена решением Наблюдательного совета госкорпорации «Росатом» 11.04.2011 г.130 В программе закреплены основные направления привлечения высших учебных заведений в целях развития инновационного потенциала госкорпорации.

Следует выделить три основных направления сотрудничества высших учебных заведений с госкорпорацией «Росатом» в рамках реализации программы инновационного развития.

Во-первых, это подготовка высшими учебными заведениями специалистов с высшим образованием для работы в системе государственной корпорации «Росатом». Однако далеко не все высшие учебные заведения могут стать партнерами акционерных обществ с государственным участием, Государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий.

Высшее учебное заведение должно осуществлять образовательную деятельность по программам подготовки специалистов, в которых заинтересована соответствующая компания. Это является обязательным условием успешного сотрудничества между ними.

Юридические отношения между высшим учебным заведением и компанией, как правило, оформляются договорами о сотрудничестве или иными рамочными документами. В соответствии с такими документами высшее учебное заведение привлекает компанию к организации учебного процесса, а именно согласует с компанией образовательные программы студентов, планируемых к трудоустройству в компании, обеспечивает прохождение практики на предприятиях и в подразделениях компании, обеспечивает написание учебно-исследовательских и выпускных квалификационных работ студентами с привлечением специалистов компании, на темы, актуальные для компании и т. д.

Таким образом, возникает устойчивая связь между соответствующим высшим учебным заведением и компанией.

В программах инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, Государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий часто встречается термин «опорные ВУЗы». Этот термин, в частности, можно встретить в Программе инновационного развития и технологической модернизации госкорпорации «Росатом».

Для эффективного решения инновационных задач государственной корпорации «Росатом» создан Консорциум опорных ВУЗов как организационный механизм взаимодействия высших учебных заведений и госкорпорации «Росатом». Консорциум опорных ВУЗов государственной корпорации «Росатом» создан в форме Ассоциации на основе членства. Таким образом, создана площадка для формирования единой политики и выработки единых подходов образовательной и научной деятельности в интересах госкорпорации «Росатом» со стороны высших учебных заведений.

В результате реализации Программы инновационного развития госкоропрации «Росатом», к 2020 г. планируется увеличение уровня трудоустройства специалистов по профильным специальностям до 75 % (в сравнении с 30 % в 2010 г.)131.

Во-вторых, это осуществление высшими учебными заведениями профессиональной переподготовки и повышения квалификации специалистов акционерных обществ с государственным участием, Государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий.

Профессиональная переподготовка специалистов также является важной составляющей деятельности высших учебных заведений. В программах инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, Государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий этому сегменту также отводится значительная роль. Так, в соответствии с Программой инновационного развития ОАО «ФСК ЕЭС» до 2016 г. в 2011–2013 гг. профессиональную подготовку должны пройти 476 сотрудников компании. Для высших учебных заведений это является существенным вкладом в их основную деятельность.

Осуществление профессиональной переподготовки и повышение квалификации осуществляется в рамках реализации высшими учебными заведениями образовательных программ дополнительного профессионального образования.

В-третьих, это участие высших учебных заведений в выполнении научно-исследовательских и опытно конструкторских работ в рамках реализации программ инновационного развития компаний.

Программы инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, Государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий предусматривают существенное финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, осуществляемых высшими учебными заведениями.

В соответствии с Программой инновационного развития и технологической модернизации государственной корпорации «Росатом» на период до 2020 г., предусмотрено к 2020 г. увеличение объема заказов на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в высших учебных заведениях до 4 миллиардов рублей (в сравнении с 400 миллионами рублей в 2010 г.).

Программа инновационного развития ОАО «ФСК ЕЭС» до 2016 г. предусматривает увеличение доли заказов на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в высших учебных заведениях до 20 % от общей суммы расходов на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.

Программа инновационного развития ОАО «Ракетно-космическая корпорация «Энергия» имени С.П. Королева» предусматривает увеличение объема финансирования на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в высших учебных заведениях до 500 миллионов рублей к 2020 г.

Таким образом, практически все программы инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, Государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий предусматривают существенное увеличение объемов финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в высших учебных заведениях.

Научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы – совокупность работ, направленных на получение новых знаний и их практическое применение при создании нового изделия или технологии.

В настоящее время существуют две формы заключения договоров на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в рамках реализации программ инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, Государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий. Однако, такой порядок возможен лишь при участии высшего учебного заведения в реализации программ инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, если доля такого участия не превышает 50 процентов. В остальных случаях процедура участия высшего учебного заведения в выполнении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в рамках программ инновационного развития выглядит более сложной.

В соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»132 установлены общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг, в том числе и государственными корпорациями.

Таким образом, практически все компании, которые приняли программы инновационного развития, подпадают под действие указанного федерального закона.

Ключевое место в системе организации закупок для нужд указанных юридических лиц занимает Положение о закупке, которое является документом, регламентирующим закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

Рассмотрим особенности участия высших учебных заведений в реализации научной части программ инновационного развития с учетом требований указанного федерального закона.

Так, программа инновационного развития и технологической модернизации госкорпорации «Росатом» на период до 2020 г. предусматривает размещение заказа на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и организацию научно-исследовательских центров в профильных высших учебных заведениях (в оптимальной ситуации, финансирование таких научно-исследовательских центров должно производиться в равных долях за счет средств госкорпорации «Росатом», федеральных программ и внешних заказчиков). Доля финансирования заказов на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в высших учебных заведениях от общего объема финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ должна ежегодно увеличиваться и к 2020 г. составить 10 %.

Однако в программе не указаны способы и механизмы привлечения высших учебных заведений к выполнению научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.

Единый отраслевой стандарт закупок (положение о закупке) государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» не предусматривает каких либо исключений для заключения договоров с высшими учебными заведениями на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в рамках реализации Программы инновационного развития и технологической модернизации госкорпорации «Росатом» на период до 2020 г.

Следовательно, высшим учебным заведениям необходимо на общих основаниях участвовать в конкурсных процедурах, проводимых государственной корпорацией «Росатом» и подведомственными ей юридическими лицами.

В соответствии с Положением о закупке госкорпорации «Росатом» Предпочтительной закупочной процедурой являются:

– открытый конкурс;

– открытый аукцион (открытый редукцион);

– открытый запрос предложений;

– открытый запрос цен.

Также применяются процедуры конкурентных переговоров, закупки у единственного поставщика, мелкие закупки и иные процедуры.

В целях размещения заказа на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ наиболее часто применяются такие процедуры закупок как открытый конкурс, запрос предложений. В этой связи возникает необходимость в создании надежного административного механизма, обеспечивающего участие ВУЗов в конкурсных процедурах, проводимых в рамках реализации программ инновационного развития компаний.

Мероприятия по участию в реализации Программ инновационного развития образуют комплекс мероприятий, обеспечивающий аналитическое сопровождение с момента принятия решения об участии в Программе инновационного развития, до момента завершения договора на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.

Резюмируя указанное выше относительно исследования особенностей инновационной деятельности научной и образовательной среды, следует уяснить:

– во-первых, в Российской Федерации назрела необходимость принятия федерального закона, регулирующего основы инновационной деятельности в Российской Федерации;

– во-вторых, участие ВУЗов в реализации Программ инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, Государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий является важнейшей стратегической задачей, поскольку это позволит получить надежных партнеров в лице крупнейших Заказчиков, а также является важным источником формирования доходной части бюджета университета.

§ 5. Основные направления финансового обеспечения субъектов инновационной деятельности

В продолжение темы об инновационной деятельности отметим, что любая деятельность в сфере инноваций, включая инновации в области образования и науки, требует соответствующего финансирования.

Согласно ст. 15 Закона о науке финансовое обеспечение инновационной деятельности основывается на его целевой ориентации и множественности источников финансирования, и может осуществляться Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, а также физическими лицами и юридическими лицами способами, не противоречащими законодательству Российской Федерации и законодательству субъектов Российской Федерации. Основным источником финансирования фундаментальных научных исследований являются средства федерального бюджета.

Финансовое обеспечение инновационной деятельности может осуществляться государственными фондами поддержки инновационной деятельности (далее – государственные фонды) созданными в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, а также фондами поддержки инновационной деятельности, созданными юридическими лицами и (или) физическими лицами (далее – негосударственные фонды).

Финансовое обеспечение инновационной деятельности, которое осуществляется государственными и (или) негосударственными фондами, может осуществляться за счет грантов, передаваемых научным и научно-педагогическим работникам, другим физическим лицам, а также научным организациям, образовательным учреждениям высшего профессионального

В свою очередь, законодатель предусматривает создание бюджетных или автономных учреждений в целях поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности посредством финансового обеспечения такой деятельности. Функции и полномочия учредителя федеральных государственных фондов осуществляет Правительство Российской Федерации.

В рамках государственного фонда создается коллегиальный орган управления, к компетенции которого относится решение следующих вопросов:

– определение критериев оценки заявок на участие в конкурсе научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов, критериев отбора на конкурсной основе таких программ и проектов;

– определение объема финансового обеспечения научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов, отбор которых осуществлен по результатам конкурса, изменение объема такого финансового обеспечения;

– установление порядка проведения конкурса научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов;

– принятие решений о проведении конкурса научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов;

– осуществление функций конкурсной комиссии по оценке заявок и отбору представляемых на конкурс научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов;

– утверждение результатов конкурса научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов.

В государственных фондах создаются также и экспертные органы (в том числе экспертные советы, научно-консультационные советы), выполняющие следующие функции:

– осуществление экспертизы научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов при проведении конкурса и на всех стадиях реализации таких проектов;

– разработка рекомендаций об объеме финансового обеспечения научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов, отбор которых осуществлен по результатам конкурса;

– разработка предложений, касающихся порядка проведения конкурса научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов.

Экспертные органы государственных фондов вправе привлекать дополнительно для осуществления экспертизы при проведении конкурса научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов и на всех стадиях их реализации научные и иные организации, а также не входящих в состав экспертных органов государственных фондов специалистов в области науки и техники.

Государственный фонд осуществляет финансовое обеспечение научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов, отбор которых осуществлен по результатам конкурса. Условиями такого конкурса предусматриваются обязательства его победителя обеспечить возможность осуществления государственным фондом контроля за целевым расходованием предоставленных им средств на финансовое обеспечение научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов.

Государственный фонд размещает информацию о проведении конкурса научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов и его условиях на своем сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и опубликовывает ее в средствах массовой информации.

Информация о проведении конкурса научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов и его условиях должна содержать:

– сведения о направлениях научной, научно-технической, инновационной деятельности и при необходимости о примерной тематике научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов, представляемых на конкурс;

– требования к содержанию заявки на участие в конкурсе, порядку ее оформления и представления;

– требования к участникам конкурса;

– сведения о сроках рассмотрения заявок на участие в конкурсе и подведения итогов конкурса;

– иные условия конкурса.

Протокол подведения итогов конкурса научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов размещается государственным фондом на своем сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и опубликовывается в средствах массовой информации не позднее чем через десять дней с даты подведения итогов такого конкурса. Государственный фонд должен обеспечить информирование участников конкурса научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов о результатах экспертизы научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов при проведении конкурса.

Государственный фонд организует и ведет бухгалтерский учет, составляет и предоставляет бухгалтерскую отчетность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Отчет о деятельности, в том числе информацию о финансовом обеспечении научной, научно-технической, инновационной деятельности, государственный фонд размещает на своем сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В рамках указанных полномочий Правительство РФ, например, определило порядок образования и использования отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, приняло решение о создании Федерального фонда производственных инноваций, призванного осуществлять поддержку инновационных проектов по приоритетным направлениям научно-технического прогресса.

Федеральный фонд производственных инноваций^133 (далее – Фонд) создан в целях государственной поддержки важнейших инновационных проектов по приоритетным направлениям научно-технического прогресса, освоения конкурентоспособных технологий и производств в качестве государственного учреждения.

Основными задачами такого Фонда являются:

– содействие государственной структурной, научно-технической и промышленной политике на основе поддержки инновационных проектов по приоритетным направлениям научно-технического прогресса;

– участие в разработке, проведении экспертизы и конкурсного отбора и реализации инновационных проектов, направленных на структурную перестройку экономики и подлежащих реализации при поддержке Фонда;

– поддержка инновационной деятельности, подготовки и освоения производства принципиально новых видов продукции и технологий путем финансирования строительства, реконструкции и технического перевооружения объектов, создания уникальных научно-исследовательских и испытательных установок;

– содействие строительству и реконструкции наукоемких производств;

– участие в высокорисковом финансировании инновационных наукоемких проектов за счет средств, полученных на возвратной основе;

Председатель Фонда и состав попечительского совета Фонда утверждаются Правительством Российской Федерации.

Законодательством Российской Федерации предусмотрено, начиная с 1996 года, выделение государственных инвестиций для Фонда отдельной строкой в Федеральной инвестиционной программе в размере 1,5 % государственных централизованных капитальных вложений.

В Российской Федерации государство финансирует научные исследования, разработки и реализацию инновационных проектов посредством целевых программ поддержки нововведений и формирования специализированных фондов, предоставляющих кредиты или средства на безвозвратной основе. В этих целях созданы специальные фонды:134 Российский фонд фундаментальных исследований, Российский гуманитарный научный фонд, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере.

В настоящее время основными источниками средств, используемых в сфере инноваций, являются собственные средства предприятий (прежде всего накопленная прибыль и амортизационные отчисления); бюджетные ассигнования, выделяемые на федеральном и региональном уровнях; средства специальных внебюджетных фондов финансирования научных исследований и разработок; денежные средства инвестиционных компаний, коммерческих банков, страховых обществ и т. п.135

В России также создано открытое акционерное общество «Российская венчурная компания» со 100-процентным государственным участием. П. 2 постановления Правительства РФ «Об открытом акционерном обществе «Российская венчурная компания»» от 24.08.2006 г. № 516^136 установлено, что Положение об инвестиционном фонде Российской Федерации^137не применяется в отношении выделения средств Инвестиционного фонда Российской Федерации для формирования уставного капитала открытого акционерного общества «Российская венчурная компания» в части получения положительного заключения инвестиционного консультанта, обязательности прохождения инвестиционным проектом процедуры отбора инвестиционных проектов, ограничения минимальной стоимости инвестиционного проекта, необходимости предоставления коммерческими организациями, участвующими в реализации инвестиционного проекта, средств в размере не менее 25 % сметной стоимости проекта, а также необходимости утверждения паспорта инвестиционного проекта.

Компания занимается финансированием инновационных разработок, причем государство берет на себя значительную часть рисков, свойственных такой деятельности. Из Российской венчурной компании наполняются государственные доли в отраслевых венчурных фондах: 49 % из них составит софинансирование со стороны государства, 51 % – деньги частных компаний. Государство отводит себе роль пассивного инвестора с ограниченной доходностью в размере 3 % годовых. Все это осуществляется в целях стимулирования вложения частных средств в высокотехнологичные и наукоемкие отрасли^138 (имеются в виду информационные технологии, телекоммуникации, биотехнология, медицина, нанотехнологии).

Государство регулирует инновационную деятельность и на уровне субъектов Российской Федерации. Так, Указом Президента Республики Бурятия «О Совете по науке и инновациям при Президенте Республики Бурятия» от 07.10.2010 г. № 113 утверждено Положение о Совете по науке и инновациям при Президенте Республики Бурятия^139.

Совет по науке и инновациям при Президенте Республики Бурятия является совещательным органом, который создан для эффективного взаимодействия исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия с научными, научно-образовательными и иными организациями в Республике Бурятия, для решения актуальных вопросов научно-технической и инновационной политики Республики Бурятия. Образование, реорганизация и упразднение Совета, утверждение его персонального состава осуществляются указами Президента Республики Бурятия.

Совет в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Конституцией Республики Бурятия, законами Республики Бурятия, правовыми актами Президента Республики Бурятия и Правительства Республики Бурятия, исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия, а также настоящим Положением. Совет не является юридическим лицом и осуществляет свою деятельность на общественных началах.

Основными задачами Совета являются: содействие реализации республиканской политики внаучной и инновационной сферах Республики Бурятия; содействие определению приоритетных направлений развития науки в Республике Бурятия.

Основными функциями Совета являются:

– выработка предложений и определение мер по координации деятельности исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия, научных, научно-образовательных и иных организаций в Республике Бурятия в рамках реализации законов Республики Бурятия «О науке и научно-технической политике в Республике Бурятия», «Об инновационной деятельности в Республике Бурятия»;

– рассмотрение проектов законов Республики Бурятия и иных нормативных правовых актов по вопросам научной и инновационной деятельности, а также оценка воздействия реализации указанных актов на перспективы развития научной и инновационной сфер Республики Бурятия;

– рассмотрение вопросов, касающихся внедрения в реальный сектор экономики Республики Бурятия перспективных разработок ученых;

– рассмотрение вопросов развития интеграционных процессов науки и образования в Республике Бурятия и подготовка соответствующих предложений;

– обсуждение вопросов и выработка рекомендаций по иным проблемам, относящимся к сфере науки и инновационной деятельности, имеющим огромное значение для Республики Бурятия.

Во исполнение Постановления Кабинета Министров Республики Татарстан «Об утверждении Плана реализации основных мероприятий поддержки малого и среднего предпринимательства в Республике Татарстан на 2010 г.» от 12.03.2010 г. № 127 и в целях предоставления целевых субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства Республики Татарстан для развития инноваций и технологической модернизации производства на территории Республики Татарстан, утверждено Положение о предоставлении целевых субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства Республики Татарстан для развития инноваций и технологической модернизации производства на территории Республики^140.

Данное Положение создано в целях реализации Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ^141, Приказа Федеральной службы государственной статистики «Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью, осуществляемой в сфере науки и инноваций» от 30.10.2009 г. № 237, Закона Республики Татарстан «Об утверждении Программы поддержки малого предпринимательства на 2005–2010 гг.» от 21.10.2005 г. № 105-ЗРТ. Конкурсный отбор здесь проводится с целью оказания финансовой поддержки начинающим субъектам малого и среднего предпринимательства, отвечающим требованиям анализируемого Положения и осуществляющим деятельность в сфере развития инноваций и модернизации производства, для целевого финансирования реализации бизнес-проектов, реализуемых на территории Республики Татарстан.

Финансовая поддержка оказывается по следующим направлениям:

1) субсидии (гранты) начинающим малым и средним инновационным компаниям – субъектам малого и среднего предпринимательства, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности (программного обеспечения, баз данных, изобретений, полезных моделей, промышленных образцов селекционных достижений, секретов производства (ноу-хау). Гранты предоставляются субъектам малого и среднего предпринимательства:

а) действующим в соответствии с ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности» от 02.08.2009 г. № 217-ФЗ^142;

б) созданным при объектах инфраструктуры поддержки предпринимательства, зарегистрированным не ранее 01.08.2009 г.

Гранты предоставляются в размере пятисот тысяч рублей, но не более 70 % от полной стоимости бизнес-проекта;

2) субсидии действующим малым и средним инновационным компаниям. Субсидии предоставляются субъектам малого и среднего предпринимательства, действующим на момент принятия решения о предоставлении субсидии более 1 года, фактически производящим инновационные товары, осуществляющим инновационные работы или оказывающие инновационные услуги, а также фактически осуществляющим затраты на технологические инновации;

3) субсидии на финансирование мероприятий по поддержке действующих малых и средних инновационных компаний предоставляются на компенсацию следующих общих (капитальных и текущих) затрат малой и средней инновационной компании:

– исследование и разработка новых продуктов, услуг и методов их производства (передачи), новых производственных процессов;

– производственное проектирование, дизайн и другие разработки (не связанные с научными исследованиями и разработками) новых продуктов, услуг и методов их производства (передачи), новых производственных процессов;

– приобретение машин и оборудования, связанных с технологическими инновациями;

– приобретение новых технологий (в т. ч. прав на патенты, лицензии на использование изобретений, промышленных образцов, полезных моделей);

– приобретение программных средств;

– другие виды подготовки производства для выпуска новых продуктов, внедрения новых услуг или методов их производства (передачи);

– обучение и подготовка персонала, связанного с инновациями;

– маркетинговые исследования;

– прочие затраты на технологические инновации;

– аренда помещений, используемых для размещения вновь создаваемых инновационных предприятий и обеспечения их деятельности;

– затраты, связанные с уплатой процентов по кредитам, привлеченным в российских кредитных организациях;

– сертификация и патентование.

Размер субсидии на компенсацию общих затрат малой и средней инновационной компании составляет пять миллионов рублей.

При этом следует отметить, что финансирование государственной поддержки инновационной деятельности осуществляется Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации с учетом основных направлений государственной поддержки. Оценка эффективности государственной поддержки с точки зрения реализации государственной политики в соответствующей области и достижения поставленных целей осуществляется высшими органами управления субъектов государственной поддержки, а также иными органами и организациями в случаях, установленных законодательством.

При оценке эффективности государственной поддержки осуществляется проверка выполнения установленного порядка, регламентирующего предоставление такой поддержки, а также соответствие указанного порядка требованиям. При проверке документов устанавливается:

– их соответствие основным направлениям государственной поддержки;

– измеримость поставленных целей и задач;

– возможность определения эффективности предоставления государственной поддержки инновационной деятельности;

– взаимосвязь поставленных целей и задач с ключевыми показателями эффективности структурных подразделений и руководящего состава субъекта государственной поддержки, системой мотивации его работников (в случае, если указанное требование применимо к проверяемому субъекту государственной поддержки);

– наличие системы оценки ответственности за недостижение поставленных целей (в случае, если указанное требование применимо к проверяемому субъекту государственной поддержки).

В рамках оценки эффективности субъектов государственной поддержки проверка хозяйствующих субъектов и физических лиц, непосредственно не получавших государственную поддержку инновационной деятельности, не проводится. При оценке эффективности государственной поддержки учитывается высокорисковый характер инновационной деятельности, неопределенность рыночных и технологических перспектив инновационных проектов, которые могут повлечь, в том числе, потерю финансовых и иных ресурсов, вложенных в инновационный проект. С учетом специфики инновационной деятельности оценка эффективности государственной поддержки осуществляется на основе анализа эффективности формируемых субъектами государственной поддержки совокупностей инновационных проектов, обладающих схожими целями и характеристиками.

Таким образом, важной составной частью государственной социально-экономической политики является инновационная политика, определяющая цели инновационной стратегии и механизмы поддержки приоритетных инновационных программ и проектов. Главными и острейшими проблемами в настоящее время являются повышение эффективности использования научных разработок и внедрение результатов фундаментальных и прикладных исследований в производство.

Согласно Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2014–2015 гг. развитие научно-технической и инновационной деятельности планируется как по уже существующим, так и по новым направлениям.

К существующим направлениям относится поддержка вузовской и академической науки, при этом поддержка будет смещена в сторону вузов и усиления конкурсности при отборе проектов. Будет существенно увеличено финансирование научных фондов. Предполагается, что в 2015 г. финансирование РФФИ, РГНФ и Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере будет в два раза больше, чем в 2012 г. (26,5 млрд. рублей против 13,5 млрд. рублей), к 2020 г. Президентом Российской Федерации поставлена задача доведения объема финансирования РФФИ и РНГФ до 25 млрд. рублей.

Расширится поддержка научных и образовательных организаций для коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности. К проведению фундаментальных исследований будет упрощен доступ организаций, не относящихся к государственным академиям наук, прежде всего через развитие грантовых инструментов финансирования через научные фонды.

Продолжится поддержка научных исследовательских центров, помимо уже созданного НИЦ на базе РНЦ «Курчатовский институт», будут созданы центры в сфере материаловедения и авиации.

Стимулирование инновационной деятельности будет осуществляться, в том числе через «принуждение к инновациям» крупных компаний с государственным участием и разработку ими программ инновационного развития, которые станут стимулом для повышения конкурентоспособности промышленности за счет увеличения спроса на существенно улучшенные товары и услуги, инновационные проекты.

Технологические платформы станут коммуникационным механизмом между государством, бизнесом, наукой и образованием, сформируют приоритеты инновационного развития соответствующих отраслей промышленности, через формирование системы государственной поддержки, учитывающей их стратегические программы исследований.

На региональном уровне территориями инновационного развития станут Сколково и наукограды (за исключением сугубо оборонных), а также инновационные территориальные кластеры (Правительство приняло решение о поддержке 25 пилотных программ развития инновационных кластеров).

В рамках реализации Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г.143 предусмотрено осуществление следующих приоритетов в финансировании науки, образования и поддержке инновационной деятельности:

– поэтапное увеличение объемов частного и государственного финансирования научных исследований, сферы образования и поддержки инноваций;

– создание условий для опережающего роста частных проектов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и частных инвестиций, в первую очередь в рамках технологических платформ и инновационных программ компаний с государственным участием;

– значительное повышение результативности бюджетных расходов на проведение исследовательских работ и на высшее профессиональное образование;

– оказание дополнительной финансовой помощи субъектам Российской Федерации, активно содействующим развитию инновационного сектора экономики и формированию инновационных кластеров.

Уровень расходов в экономике на научные исследования, сферу образования и поддержку инноваций должен к 2020 г. достичь уровня стран Организации экономического сотрудничества и развития.

Финансирование фундаментальных исследований будет сконцентрировано на работах, осуществляемых научными коллективами, способными на выполнение научных исследований на мировом уровне, а также на развитии национальных исследовательских центров и поддержке исследовательской деятельности. В отношении организаций высшего профессионального образования, характеризующихся наличием конкурентоспособных на международном уровне научных школ, в рамках приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации будет обеспечено повышение расчетных нормативов для реализации образовательных программ.

Одним из приоритетов является расширение объемов государственного субсидирования процентных ставок и предоставления государственных гарантий по образовательным кредитам, предоставляемым на цели обучения в ведущих вузах страны и за рубежом. Будут увеличены объемы бюджетного финансирования мероприятий в рамках программы поддержки малого и среднего предпринимательства, реализации Государственного плана подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации, деятельности Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. Также будет обеспечено финансирование федеральным государственным автономным учреждением «Российский фонд технологического развития» инновационной деятельности предприятий, осуществляемой в рамках приоритетов, ориентированных на модернизацию и технологическое развитие экономики Российской Федерации, одобренных Комиссией при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России.

В целях развития инновационной инфраструктуры в достаточном объеме будет обеспечено финансирование создания инновационного центра «Сколково», инфраструктуры технико-внедренческих особых экономических зон и технопарков.

В соответствии с бюджетными посланиями Президента Российской Федерации будет обеспечено оказание дополнительной финансовой помощи субъектам Российской Федерации, активно содействующим развитию инновационного сектора экономики и формированию инновационных кластеров. На федеральном уровне постепенно должны разрабатываться и вводиться меры по поддержке соответствующих региональных программ и инициатив.

Финансовое обеспечение Стратегии формируется, исходя из планируемых расходов федерального бюджета на развитие экономики знаний, развитие (создание, внедрение) новых технологий, формирование необходимых для инновационного развития компетенций в приоритетных сферах экономического развития в рамках соответствующих государственных программ, расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также из внебюджетных источников. Расходы федерального бюджета на реализацию Стратегии в период до 2020 г. не должны быть ниже текущего объема расходов федерального бюджета на инновационное развитие.

Интерес для нас представляет и вопрос налогообложения инноваций и инновационной деятельности, который является довольно противоречивым. Это обусловлено и тем, что, как уже отмечалось, отношения в сфере инновационной деятельности в нашей стране регулируются различными нормативными актами, которые по-разному определяют базовые понятия и термины.

НК РФ^144 не содержит определений «инновации» и «инновационная деятельность» в традиционном понимании, вместе с тем, делается попытка определить термин «НИОКР». В подп. 16.1 п. 3 ст. 149 НК РФ говорится о «научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работах», в состав которых включаются определенные виды деятельности. Также в ст. 67, 251 и 262 НК РФ упоминаются «научные исследования и (или) опытно-конструкторские разработки», «инновационная деятельность» и «инновационные проекты», но содержание данных терминов для целей налогообложения также не раскрывается.

В результате можно заключить, что НК РФ не содержит развернутого определения терминов «инновации» и «инновационная деятельность» для целей налогообложения.

В соответствии с п. 1 ст. 11 НК РФ институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства РФ, используемые в НК РФ, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено НК РФ. Из данной нормы следует, что приоритет при раскрытии значения налогового института, понятия или термина отдается налоговому законодательству. В то же время при отсутствии возможности раскрыть содержание налогового института, понятия или термина путем истолкования положений налогового законодательства в их системной связи допускается использование норм иных отраслей законодательства с учетом того, что смысл, содержание и применение законов определяют непосредственно действующие права и свободы человека и гражданина (ст. 18 Конституции РФ)145.

Более того, в совместном постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ также было отмечено, что суд при рассмотрении спора не применяет положения соответствующей отрасли законодательства только в том случае, когда в законодательстве о налогах и сборах содержится специальное определение данного института, понятия или термина для целей налогообложения^146.

Таким образом, в налоговом законодательстве РФ не содержится четкого определения понятий «инновации» и «инновационная деятельность», в связи с чем широко используется понятийный аппарат других нормативных актов, регулирующих инновационную деятельность. В свою очередь, отсутствие четкого закрепления данных терминов в налоговом законодательстве для целей налогообложения не позволяет точно использовать механизм предоставления налоговых льгот соответствующим организациям.

Следует отметить, что в Стратегии инновационного развития РФ на период до 2020 г. отмечается, что совершенствование налогового законодательства будет направлено на сохранение действующих налоговых льгот в отношении инновационно-активных организаций^147. Стимулирование инновационной деятельности обеспечивается созданием благоприятных налоговых условий через механизм предоставления соответствующим организациям различных налоговых льгот.

Среди основных способов налогового стимулирования инновационной деятельности можно выделить следующие:

– освобождение от НДС при реализации НИОКР и инновационных проектов;

– освобождение от налога на прибыль средств целевого финансирования, полученных из фондов поддержки инновационной деятельности;

– особый порядок учета расходов на инновационную деятельность;

– применение повышающих коэффициентов для расходов на НИОКР и инновационные проекты и при амортизации основных средств;

– предоставление инвестиционного налогового кредита.

В то же время механизм применения соответствующих налоговых льгот, закрепленный в налоговом законодательстве, допускает различную интерпретацию, а иногда и противоречит иным положениям, содержащимся в данном законодательстве.

Например, освобождение от уплаты НДС при реализации НИОКР и инновационных проектов, связано с правильной квалификацией выполненных работ и проектов как научно-исследовательских, опытно-конструкторских или инновационных, а также с необходимостью определения статуса организаций, имеющих право на указанную льготу, а также подтверждением источника финансирования НИОКР и инновационных проектов.

Налоговое стимулирование инновационной деятельности, в частности предоставление налоговых льгот, следует считать перспективным направлением политики государства, так как ведет к сокращению налогового бремени налогоплательщиков, осуществляющих деятельность в инновационной сфере, и, как следствие, привлечение новых субъектов в данную область. Однако, механизм налогового стимулирования действенен при условии, что вся система правового регулирования четко регламентирована, эффективно функционирует и не имеет противоречивый характер.

Важно отметить, что на данный момент большинство налоговых льгот касаются либо очень узкого круга субъектов инновационной деятельности (например, инвестиционный налоговый кредит), либо связаны с дополнительными ограничениями, что делает их малоэффективными, не позволяющими оказать значимого влияния на развитие инновационной деятельности. Например, необходимо соблюсти особый порядок учета расходов при осуществлении инновационной деятельности. Так, при отнесении затрат к расходам на инновационную деятельность в целях исчисления налога на прибыль необходимым условием является их связь с созданием какой-либо новой продукции, или направленность на усовершенствование производимой продукции в результате данных работ.

Неоднозначность условий применения льготного налогообложения субъектами инновационной деятельности приводит к неэффективности налоговых льгот, их неприменению и различным налоговым злоупотреблениям.

Так, по утверждению представителей среднего наукоемкого бизнеса, для которых налоговые льготы очень важны, использование льгот требует наличия в организации квалифицированных юристов и положительной практики судебных разбирательств с налоговыми органами^148.

В заключении отметим, что в настоящее время одним из важнейших приоритетов российской государственной политики является перевод экономики на принципиально новый путь развития – инновационный.

Экономика, базирующаяся на знаниях, носит глобальный характер и ориентирована на мировой рынок. Опыт стран активно внедряющих инновационные методы регулирования показывают, что переход на новую экономику требует создания нового инструментария, который позволит обеспечить благоприятныйинвестиционный климат в стране и на рынке образовательных услуг, в том числе.

Законодательное формирование национальнойинновационной системы должно быть ориентировано по двум направлениям:

1) формирование благоприятной нормативно-правовой базы инновационной деятельности при вовлечении результатов научных исследований в экономический оборот;

2) построение развитой инфраструктуры поддержки инновационной деятельности и быстрая передача полученных результатов научных исследований, обладающих коммерческим потенциалом, в предпринимательский сектор для производства и вывода на рынок новых наукоемких товаров и услуг.

Инструментарием в увеличении инновационной активности отечественной экономики может стать именно кластерный принцип государственного регулирования отраслей. В Западной Европе к элементам инфраструктуры прикладных исследований, ориентированным на содействие инновациям, относятся кластерные проекты, обеспечивающие усиление взаимодействия предприятий разного профиля, а в дальнейшем и разных организаций индустрии знаний.

Целесообразность применения кластерного подхода подтверждается и мировым опытом. Отраслевые кластеры служат основой экономики большинства промышленно развитых стран, например: Силиконовая долина в США, где на ограниченной территории сконцентрирован потенциал ведущих мировых производителей микроэлектроники. Кроме того, интересен опыт ряда европейских стран: Германии, Финляндии, Италии, Швейцарии, Голландии и т. д.

Важно понимать, что кластеры могут заключать альянсы с разнообразными учреждениями, такими как университеты, исследовательские институты, общественные власти, организации потребителей и т. п. Можно выделить следующие субъекты, более всего задействованные в кластерной сети: – компании; – правительства; – исследовательские объединения; – финансовые учреждения.

И, наконец, важно подчеркнуть, что сама жизнь ставит перед нами вопросы, требующие их решения. Существующая сегодня структура и качество профессионального образования зачастую входят в противоречие с задачами социально-экономического развития как отдельных регионов, так и страны в целом.

Тенденции развития профессионального образования требуют разработки более совершенных способов регулирования рынка образовательных услуг, в том числе, прибегая к формированию новых финансово-правовых отношений в сфере образовательного процесса, появлению новых субъектов – кластеров, а также использованию инноваций в сфере образования и науки.

Глава II

ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ И НАУЧНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Понятие, принципы и формы финансовой деятельности государственных и муниципальных учреждений

В процессе проведенных преобразований в Российской Федерации появились три типа государственных или муниципальных учреждений – казенное, бюджетное и автономное. Организационно-правовая форма всех трех учреждений остается едина – государственное или муниципальное учреждение.

Каждый из перечисленных выше видов образования имеет свое назначение.

Согласно п. 1. ст. 73 Закона об образовании профессиональное обучение направлено на приобретение лицами различного возраста профессиональной компетенции, в том числе для работы с конкретным оборудованием, технологиями, аппаратно-программными и иными профессиональными средствами, получение указанными лицами квалификационных разрядов, классов, категорий по профессии рабочего или должности служащего без изменения уровня образования.

Пункт 1 ст. 11 Закона об образовании устанавливает требования, обеспечиваемые федеральными государственными образовательными стандартами:

1) единство образовательного пространства Российской Федерации;

2) преемственность основных образовательных программ;

3) вариативность содержания образовательных программ соответствующего уровня образования, возможность формирования образовательных программ различного уровня сложности и направленности с учетом образовательных потребностей и способностей обучающихся;

4) государственные гарантии уровня и качества образования на основе единства обязательных требований к условиям реализации основных образовательных программ и результатам их освоения.

Закон об образовании в п. 1 ст. 22 закрепляет, что образовательная организация создается в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций.

Согласно п. 1 ст. 50 ГК РФ юридическими лицами могут быть организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться в формах, предусмотренных законом (п. 3 ст. 50 ГК РФ), а именно Законом о некоммерческих организациях: частные учреждения (ст. 9), государственные, муниципальные учреждения (ст. 9.1), бюджетные учреждения (ст. 9.2), автономные некоммерческие организации (ст. 10).

В зависимости от того, кем создана образовательная организация, выделяют государственные, муниципальные или частные образовательные организации (п. 4–7 ст. 22 Закона об образовании).

Исходя из ст. 103 Закона об образовании следует, что образовательные учреждения могут быть бюджетными и автономными.

Можно говорить о том, что государственной образовательной организацией является образовательная организация, созданная Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации; муниципальной образовательной организацией признается образовательная организация, созданная муниципальным образованием (муниципальным районом или городским округом); частной образовательной организацией считается образовательная организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации физическим лицом или физическими лицами и (или) юридическим лицом, юридическими лицами или их объединениями, за исключением иностранных религиозных организаций.

В.Н. Зенковым высказывается мнение, что специфика правового статуса учреждений проявляется в двух сферах: целевой и имущественной.

С одной стороны, учреждение выступает инструментом реализации целей собственника в отношении общих и текущих задач. С другой стороны, учреждение является юридическим лицом со строго очерченной специальной правоспособностью. В соответствии с действующим гражданским законодательством учреждение напрямую не наделяется правом собственности в отношении закрепляемого за ним имущества^149.

Имущество передается учреждению собственником и закрепляется за ним на праве оперативного управления (ст. 296 ГК РФ). Основными характеристиками права оперативного управления являются:

– использование имущества только в соответствии с целями создания учреждения и назначением имущества;

– возможность изъятия имущества учреждения собственником в случае неиспользования его или нецелевого использования (ст. 296 ГК РФ);

– ограниченное право распоряжения имуществом – учреждение не вправе отчуждать (ст. 298 ГК РФ) или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных собственником.

Наравне с правом оперативного управления законодатель закрепляет за учреждением еще одно право – это право самостоятельно распоряжаться доходами (ст. 298 ГК РФ). Закрепление за одним субъектом двух разновидностей вещных прав составляет специфическую черту его правового статуса.

Имущество, закрепленное за бюджетными учреждениями, ограничено:

– пределами, установленными законами;

– целями деятельности;

– заданиями собственника;

– назначением имущества.

Законодатель позволяет выделить следующие критерии отнесения учреждений к бюджетным:

– наличие учредителя в лице органа государственной власти или местного самоуправления;

– в целях реализации предусмотренных законодательством РФ соответственно полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах;

– источники финансирования – предоставление из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, бюджета муниципального образования субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания.

Закон об автономных учреждениях закрепляет основы создания автономного учреждения. Ст. 5 Закона об автономных учреждениях определяет два варианта создания автономного учреждения: путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения.

Создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения, как и создание автономного учреждения, путем его учреждения, осуществляется по решению его учредителя. Условием принятия решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения является собственная инициатива или согласие соответствующего бюджетного учреждения.

В результате проводимых реформ, направленных на совершенствование правового статуса государственных и муниципальных учреждений, система учреждений законодательной, исполнительной, судебной власти в финансово-правовых отношениях осуществляет свою финансовую деятельность в рамках финансово-правового статуса казенных учреждений.

В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ (далее – Закон № 83-ФЗ) представлен широкий список учреждений, приобретающих и действующих в рамках финансово-правового статуса казенных учреждений. Согласно ст. 31 Закона № 83-ФЗ таковыми являются: учреждения Министерства внутренних дел РФ, Главного управления специальных программ Президента РФ, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки РФ, Федеральной службы охраны РФ, специальные воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти.

В рамках финансово-правового статуса казенных учреждений осуществляют свою деятельность управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил РФ, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований: учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющие специальные функции и функции управления; специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации; психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.

Основы финансовой деятельности бюджетных учреждений в РФ определяются Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ. Так, в Конституции РФ устанавливается, что Российской Федерацией финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (п. 2 ст. 41); указываются полномочия, в том числе в области бюджетной деятельности, относящиеся к ведению РФ (ст. 71), субъектов РФ, включая полномочия, находящиеся в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст. 72–73), органов местного самоуправления (ст. 132), полномочия Правительства РФ по разработке и предоставлению Государственной Думе РФ федерального бюджета и обеспечению его исполнения (ст. 114), Счетной палате по осуществлению контроля за исполнением федерального бюджета (ст. 101); определяется, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов (ст. 106); гарантируется бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях (ст. 43), оговаривается также, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета (ст. 41).

Таким образом, положения Конституции РФ создали правовую базу для принятия в условиях рыночных отношений целого ряда новых актов бюджетного законодательства, в том числе для регулирования финансовой деятельности бюджетных учреждений всех видов.

К актам общего характера, регулирующим финансовую деятельность бюджетных учреждений, относятся также следующие федеральные законы. В частности, в гл. IV.2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ^150 (далее – Закон № 184-ФЗ) регулируется экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта РФ. Кроме того, что особенно важно, указанный федеральный орган определяет экономическую составляющую реализации полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, «привязывая» осуществление полномочий к финансовым ресурсам федерального или регионального бюджета.

Кроме указанных нормативных актов регулирование деятельности бюджетных учреждений осуществляется другими федеральными законами. Некоторые из них рассмотрим ниже.

Важным правовым актом для деятельности бюджетных учреждений является ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ^151, гл. III которого определяет полномочия Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой (ст. 15), социальной (ст. 16), в сфере науки, культуры, образования (ст. 17). В соответствии со ст. 15 Правительство РФ проводит единую финансовую, кредитную и денежную политику, разрабатывает и представляет в Государственную Думу федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. В ходе реализации финансовой деятельности государства Правительство РФ принимает правовые акты.

В современных условиях огромное значение приобретает обеспечение адекватности финансовых ресурсов государственным гарантиям в здравоохранении, поэтапное повышение доли средств, направляемых на финансирование отрасли за счет роста страховых взносов на обязательное медицинское страхование юридических и физических лиц, и др.152

Особое значение для правового регулирования финансовой деятельности бюджетных учреждений имеют инструкции и письма Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ, ФНС РФ и другие правовые акты.

Акты регионального законодательства в соответствии с Конституцией РФ, БК РФ и федеральными законами определяют бюджетную систему субъектов РФ, их бюджетное устройство, регулируют и другие бюджетные отношения.

В конституции и уставы субъектов РФ включены нормы об утверждении представительными органами их бюджетов. В ряде актов субъектов Федерации выделены главы, статьи, посвященные регулированию бюджетных отношений.

Подчеркнем, что в Конституции РФ нет прямого указания на принятие субъектами своего бюджета. Это предусмотрено в отношении федерального (ст. 106) и местного бюджета (ст. 132). Аналогичное право субъектов РФ имеет своим основанием ст. 73 Конституции РФ. В ст. 14 БК РФ и ст. 26.13 Закона № 184-ФЗ говорится о том, что каждый субъект РФ имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда.

Таким образом, закон о бюджете субъекта РФ является важнейшим правовым актом, регулирующим бюджетные отношения на территории субъекта, определяющим финансовое обеспечение развития экономики субъекта за счет средств бюджета субъекта РФ. Субъекты Федерации принимают и другие акты, регулирующие финансовую деятельность бюджетных учреждений.

Стабилизация правового положения бюджетных учреждений, повышение эффективности их деятельности в современных условиях необходимы для создания условий устойчивого функционирования финансово-кредитной сферы, формирования и исполнения бюджета. Усиление государственных позиций в финансовой сфере, в частности, через укрепление и расширение правового статуса бюджетных учреждений, как субъектов права, требует наличия нормативно-правовой базы, соответствующей современным требованиям, эффективной деятельности всех элементов механизма финансово-правового регулирования.

В современных условиях важнейшее значение имеет разработка и закрепление в законодательстве РФ основополагающих начал, лежащих в основе правового регулирования финансирования бюджетных, казенных и автономных учреждений.

На протяжении последних лет реализуется концепция «бюджетирования, ориентированного на результат» (БОР). Бюджетирование, ориентированное на результат, является наиболее известным современным методом повышения эффективности бюджетных расходов. Безусловно, результативное бюджетирование является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей. В Российской Федерации система бюджетирования, ориентированного на результат, начала приобретать свою актуальность с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004–2006 гг.153 Инструментами БОР являются доклады о результатах деятельности главных распорядителей бюджетных средств, программно-целевой метод бюджетного планирования, реестр расходных обязательств и реформирование бюджетной классификации.

Применение бюджетирования, ориентированного на результат, предоставляет большую свободу распорядителям бюджетных средств в выполнении поставленных перед ними задач, а также позволяет измерять эффективность и результативность бюджетных расходов. По сути, данные преимущества ведут к отказу от практики затратного финансирования, стимулируют критический анализ структуры и объема расходования бюджетных средств, способствуют выбору расходных направлений в соответствии с поставленными стратегическими целями.

Задача бюджета при системе бюджетирования, ориентированного на результат, заключается в установлении приоритетов расходов, предоставлении простора для оперативного управления, создании стимулов для экономии средств, тесной увязки бюджетных расходов с приоритетами государственной политики. Расходы привязываются к функциям, программам, услугам, видам деятельности и их результатам. Исходным при планировании деятельности является обоснование приоритетов и ожидаемых результатов через расчеты их результативности. Основным становится программный метод планирования. Устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой. Проводится мониторинг и последующий аудит финансов и результатов деятельности^154.

Принципы, выработанные правовой наукой и не закрепленные в законодательстве, также включены в правовую систему на основании ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.

Следует выделить базовые и специальные принципы финансирования образовательных учреждений:

К общим принципам необходимо отнести следующие:

Принцип законности деятельности образовательных учреждений, оказывающих услуги в сфере среднего профессионального и высшего профессионального образования.

Принцип законности – основной принцип в деятельности органов государственной власти РФ как правового государства. Его можно назвать конституционным принципом, поскольку согласно ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы

Данный принцип заключается в необходимости строго соблюдения требований законов и основанных на них предписаний и иных актов всеми образовательных учреждений, оказывающих услуги в сфере среднего профессионального и высшего профессионального образования.

Принцип федерализма в осуществлении бюджетных расходов.

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации обусловлено разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

Принцип приоритетности государственных и муниципальных публичных расходов.

Государственные и муниципальные расходы направляются на финансирование основных направлений государственной и муниципальной деятельности. На современном этапе формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договором и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

Данный принцип выражается в том, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Главные распорядители бюджетных средств не могут распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств. Данные положения позволят исключить дублирование отдельных полномочий, а также обеспечить прозрачность и строгую подведомственность расходов бюджетов.

Расходы федерального бюджета обусловлены предметами исключительного ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ). Расходы второй группы предназначены для обеспечения сбалансированности всех бюджетов и вытекают из особого положения федерального бюджета в бюджетной системе РФ, выступающего финансовой гарантией конституционных прав граждан на всей территории^155.

Бюджетное законодательство указывает на правовые основы возникновения расходных обязательств, что представляет собой юридические факты, на основе которых они возникают, таковыми являются законы определенного публичного образования, иные нормативно-правовые акты, договоры или соглашения (ст. 84–87 БК РФ).

Таким образом, отмечая роль бюджетных расходов в осуществлении финансовой деятельности учреждений, следует подчеркнуть основополагающую роль бюджетной правосубъектности для определения в целом финансово-правового статуса учреждения^156.

Бюджетное законодательство РФ установило (ст. 69 БК РФ) следующие бюджетные ассигнования:

– оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

– социальное обеспечение населения;

– предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;

– предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг;

– предоставление межбюджетных трансфертов;

– предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

– обслуживание государственного (муниципального) долга;

– исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Принцип единства кассы.

Хотя данный принцип и является одним из принципов современной бюджетной системы, он находит свою действительную реализацию в ходе движения денежных средств бюджета. Процедура осуществления кассовых выплат за счет средств бюджета состоит в передаче органом казначейства в учреждение банка, в котором открыт счет для учета операций со средствами, расчетных и кассовых документов, оформленных органом казначейства, на основании представленных в надлежащем порядке получателями средств и в списании учреждением банка сумм платежей со счета казначейства с отражением операций на лицевом счете соответствующего получателя средств.

Принцип планирования финансовой деятельности казенных, бюджетных и автономных учреждений.

Финансовое планирование – это система научно обоснованных мероприятий по определению источников образования, критериев распределения средств и направлений использования финансовых ресурсов^157. Переход на рыночные отношения и новые принципы государственного управления существенно изменил концепцию и инструментарий плановой деятельности российского государства, но не отменил ее^158.

Финансовое планирование, осуществляемое вышеуказанными субъектами, представляет собой планирование всех источников доходов и направлений расходования денежных средств, конечной целью которых является обеспечение осуществления организацией основных ее функций, а также ее дальнейшее развитие. Финансовые планы государственных учреждений составляются с целью определения объема финансовых ресурсов и направлений их использования в рамках осуществления организациями уставной деятельности по предоставлению социально-культурных, научных, образовательных и иных услуг.159

Финансирование расходов государственных учреждений, как финансирование в целом осуществляется на основе единых принципов: безвозвратности и безвозмездности отпуска денежных средств; целевого использования финансовых средств; получения максимального эффекта при минимуме затрат; соблюдения финансовой дисциплины; финансирования по мере выполнения работ, услуг с учетом использования ранее отпущенных ассигнований.

Строгое соблюдение принципов финансирования расходов способствует целевому и эффективному использованию бюджетных средств, осуществлению финансовыми органами действенного финансового контроля, соблюдению финансовой дисциплины^160.

К специальным принципамфинансирования бюджетных, казенных и автономных учреждений относятся следующие:

Программно-целевой метод бюджетного планирования.

Данный метод заключается в системном выделении бюджетных средств в соответствии с утвержденными целевыми программами, которые необходимы для решения как экономических, так и социальных задач, имеет строгую целевую направленность и обеспечивается финансовым контролем за использованием денежных средств.

Нормативный метод планирования.

Нормативный метод предусматривает разработку научно-обоснованных нормативов расходов и выплат.

В настоящее время в БК РФ предусмотрено получение финансовых средств из бюджета на основе бюджетных смет, либо финансирование расходов государственных или муниципальных учреждений бюджетными средствами становится выполнение государственного задания, которое формируется и утверждается в соответствии с предусмотренными учредительными документами видами деятельности.

Рассмотренные выше принципы финансирования системы образования предполагают возможность перехода к раскрытию правового регулирования особенностей источников формирования доходовбюджетных, казенных и автономных учреждений, целевого использования выделяемых денежных средств из бюджета.

Понятие «государственные услуги» в России стало использоваться только в процессе проведения административной реформы. Наряду с термином «государственные услуги» в научной литературе можно встретить и другой – «публичные услуги», причем зачастую оба термина употребляются в одном и том же контексте, применительно к одним и тем же ситуациям.

Признаками публичных услуг являются:

– обеспечение деятельности общезначимой направленности;

– неограниченный круг субъектов, пользующихся ими;

– их осуществление либо органом государственной или муниципальной власти, либо другим уполномоченным субъектом;

– основываются как на публичной, так и на частной собственности.

Так, по мнению А.Е. Шестика, публичные услуги определяются как частные (индивидуализированные) блага, предоставляемые органами государственной власти гражданам и организациям (физическим и юридическим лицам)161.

Под публичной услугой Ю.А. Тихомиров понимает совершение действий уполномоченным субъектом для удовлетворения потребностей и прав других лиц^162.

В настоящее время в литературе употребляются параллельно два термина: «государственная услуга» и «бюджетная услуга». В ст. 6 БК РФ государственные (муниципальные) услуги физическим и юридическим лицам определяются как услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти и местного самоуправления, бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти и местного самоуправления.

В свою очередь все бюджетные услуги можно подразделить на: 1) услуги, оказываемые получателями бюджетных услуг органами местного самоуправления, бюджетными учреждениями и иными организациями за счет средств бюджета города; 2) деятельность органов местного самоуправления, осуществляемая в рамках их компетенции и ответственности, результаты которой имеют материальное и нематериальное выражения, реализуются и потребляются в процессе и/или вследствие осуществления это деятельности^163.

В то же время, бюджетные услуги делятся на социально-культурные и материальные. Социально-культурная услуга – услуга по удовлетворению духовных, интеллектуальных потребностей и поддержание нормальной жизнедеятельности потребителя, направленная на поддержание и восстановление здоровья, духовное и физическое развитие личности, повышение профессионального мастерства. Материальная услуга – услуга по удовлетворению материально-бытовых потребностей потребителя (получателя) услуг.

Еще одну классификацию бюджетных услуг можно представить в виде разделения на индивидуальные и массовые. Индивидуальная бюджетная услуга направлена на взаимодействие с определенной группой получателей бюджетной услуги, при этом себестоимость и содержание бюджетной услуги могут варьироваться в зависимости от разных категорий и групп получателей бюджетной услуги. Коллективная бюджетная услуга направлена на определенные категории и группы получателей или на все население в целом, и ее содержание и себестоимость не меняются в зависимости от получателя.

В Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 г. № 314^164 под функцией по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

На основании БК РФ доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством, являются налоговыми доходами соответствующих бюджетов. Таким образом, законодательно утверждено положение о том, что при осуществлении бюджетными учреждениями деятельности, приносящей доход, необходимо уплачивать налоги.

Однако, понятие «деятельность, приносящая доходы» не подпадает под определение предпринимательской деятельности, представленное в ст. 2 ГК РФ. Данная деятельность не осуществляется «на свой риск» в полном смысле, т. е. учреждение отвечает по своим обязательствам только денежными средствами. ГК РФ не предусматривает банкротства учреждений. Также «деятельность, приносящая доход» не всегда имеет своей целью систематическое извлечение прибыли.

Иными словами, доходы разрешенной деятельности (п. 2 ст. 298 ГК РФ) необходимо понимать не буквально, как прибыль от реализации товаров, работ и услуг, а шире – прибавление имущества на законных основаниях в рамках целей учреждения.

Анализ положений, закрепленных Законом № 83-ФЗ, выявил, что финансово-правовой статус казенного учреждения в большей степени совпадает с закрепленным в ранее действующем финансовом законодательстве финансово-правового статуса бюджетного учреждения. Новое положение в данном случае – закрепление для казенных учреждений, в отличие от действующих ранее бюджетных, дополнительного ограничения в виде зачисления всех доходов, полученных от дополнительной (внебюджетной) деятельности, в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ.

Следовательно, особенностями финансово-правового статуса казенных учреждений являются осуществление операций по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой, в которой должны быть отражены все доходы, а также осуществление операций с бюджетными средствами через лицевые счета.

На основании ст. 161, 221 БК РФ казенные учреждения обязаны составлять и представлять в органы Федерального казначейства бюджетные сметы. Бюджетная смета казенного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреждение, в соответствии с общими требованиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации.

Бюджетная смета казенного учреждения, являющегося органом государственной власти (государственным органом), органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, осуществляющим бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, утверждается руководителем этого органа (ст. 221 БК РФ).

Финансово-правовой обязанностью казенных учреждений как получателей бюджетных средств является использование бюджетных средств исключительно через лицевые счета, открытые им в территориальных органах Федерального казначейства в соответствии с БК РФ (п. 4 ст. 161 БК РФ).

Казенные учреждения имеют право на осуществление деятельности, приносящей доходы, при условии, если такое право предусмотрено в учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации (п. 3 ст. 161 БК РФ). По своей финансово-правовой природе названные доходы казенных учреждений являются неналоговыми доходами бюджетов бюджетной системы РФ.

Согласно положениям БК РФ доходы от платных услуг, оказываемых федеральными казенными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти Российской Федерации, наряду с доходами от использования и продажи имущества, находящегося в государственной собственности Российской Федерации (за исключением имущества федеральных бюджетных и автономных учреждений), составляют неналоговые доходы федерального бюджета (ст. 41, 51 БК РФ).

В свою очередь, неналоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации формируются за счет доходов от использования и продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации (за исключением имущества федеральных бюджетных и автономных учреждений), а также доходов от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями субъектов Российской Федерации (ст. 57 БК РФ).

В состав неналоговых доходов местных бюджетов входят доходы от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями (ст. 62 БК РФ).

Финансовое законодательство исключает право для казенного учреждения предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Также казенному учреждению не предоставляются субсидии и бюджетные кредиты (п. 10 ст. 161 БК РФ).

В рамках БК РФ также получило свое закрепление такое направление, как использование бюджетных средств казенными учреждениями. Прежде всего – это обеспечение их финансовой деятельности, посредством которой реализуются функции названных организаций, закрепленные в их уставах.

В частности, обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает: оплату труда работников казенных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами, служебными контрактами и законодательством РФ, законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами; оплату поставок товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд; уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему РФ; возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности (ст. 70 БК РФ).

Предприняты меры по изменению порядка финансирования расходов бюджетных учреждений (с 1 января 2011 г. бюджетные учреждения перешли с режима сметного финансирования на финансовое обеспечение деятельности бюджетными субсидиями в рамках выполнения государственного задания), а также по расширению прав данных организаций в области осуществления, приносящей доход деятельности, что должно способствовать увеличению источников доходов денежных фондов учреждений.

В результате финансовыми источниками обеспечения деятельности бюджетных и автономных учреждений могут быть как бюджетные средства, в форме субсидий, так и доходы автономного и бюджетного учреждения от осуществления внебюджетной деятельности, связанной с выполнением работ, оказанием услуг, частично за плату в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию; выполнение работ, оказание услуг, относящихся к основной деятельности учреждения для граждан и юридических лиц за плату; использование имущества, в том числе сдача его в аренду; получение безвозмездных пожертвований от российских и зарубежных физических и юридических лиц, международных организаций.

Порядок определения объема и условия предоставления бюджетным и автономным учреждениям субсидий из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией (п. 1 ст. 78 БК РФ).

Предоставление бюджетным учреждениям бюджетных инвестиций, находящихся на праве оперативного управления, согласно п. 5 ст. 79 БК РФ, влечет соответствующее увеличение основных средств. Предоставление указанных бюджетных инвестиций осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Как уже было отмечено, для осуществления целевого бюджетного финансирования расходов государственных учреждений используются лицевые счета бюджетных средств, которые открываются органами Федерального казначейства, осуществляющего кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Согласно ст. 215 БК РФ, для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Федеральное казначейство открывает в Центральном банке Российской Федерации счета, через которые осуществляются все кассовые операции по исполнению бюджетов.

Соответственно, государственное бюджетное учреждение осуществляет операции с поступающими ему в соответствии с законодательством Российской Федерации средствами через лицевые счета, открываемые в территориальном органе Федерального казначейства или финансовом органе субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 30 Закона № 83-ФЗ, лицевые счета федеральным бюджетным учреждениям, бюджетным учреждениям субъектов Российской Федерации, муниципальным бюджетным учреждениям для учета операций со средствами, поступающими им в соответствии с законодательством Российской Федерации, открываются и ведутся соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах муниципальных образований.

Для учета операций, осуществляемых бюджетными учреждениями, органами Федерального казначейства в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, открываются и ведутся следующие виды лицевых счетов:

1) лицевой счет, предназначенный для учета операций со средствами бюджетных учреждений (за исключением субсидий на иные цели, а также бюджетных инвестиций, предоставленных бюджетным учреждениям из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации) (далее – лицевой счет бюджетного учреждения);

2) лицевой счет, предназначенный для учета операций со средствами, предоставленными бюджетным учреждениям из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в виде субсидий на иные цели, а также бюджетных инвестиций (далее – отдельный лицевой счет бюджетного учреждения.

Согласно п. 3 ст. 3 Закона о некоммерческих организациях», любая некоммерческая организация вправе в установленном порядке открывать счета в банках на территории Российской Федерации и за ее пределами.

Следовательно, виды и количество банковских счетов автономного учреждения не ограничиваются законодательством.

Руководитель автономного учреждения обязан представлять свои предложения о выборе кредитной организации, в которой автономное учреждение может открыть банковский счет, на рассмотрение наблюдательного совета организации. Руководитель автономного учреждения может принять решение о подписании договора банковского счета только после рассмотрения заключения наблюдательного совета по этому вопросу.

Автономное учреждение, которое создано на базе имущества, находящегося в федеральной собственности; автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, согласно п. 3 ст. 2 Закона об автономных учреждениях, вправе открывать счета в кредитных организациях или лицевые счета соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации.

Для учета операций, осуществляемых автономными учреждениями, органами Федерального казначейства в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, открываются и ведутся следующие виды лицевых счетов:

1) лицевой счет, предназначенный для учета операций со средствами автономных учреждений (за исключением субсидий на иные цели, а также бюджетных инвестиций, предоставленных автономным учреждениям из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации) (далее – лицевой счет автономного учреждения);

2) лицевой счет, предназначенный для учета операций со средствами, предоставленными автономным учреждениям из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в виде субсидий на иные цели, а также бюджетных инвестиций (далее – отдельный лицевой счет автономного учреждения).

Таким образом, операции с бюджетными средствами, осуществляемые автономными учреждениями, так же как казенными и бюджетными, учитываются на счетах, открытых территориальным органом Федерального казначейства в учреждениях Центрального банка Российской Федерации для учета операций со средствами соответствующего бюджета, в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Законодательство закрепляет за бюджетным и автономным учреждением широкий круг прав осуществления уставной деятельности по выполнению работ и оказанию услуг в определенном учредителем направлении. Однако бюджетные и автономные учреждения вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в их учредительных документах.

Следует подчеркнуть изменение, которое внесено в финансовое законодательство, в соответствии с которым из состава неналоговых доходов бюджетов исключены доходы от использования имущества бюджетных учреждений, доходы от продажи имущества бюджетных учреждений, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями.

К неналоговым доходам бюджетов бюджетной системы РФ, согласно нововведениям финансового законодательства, что уже отмечалось ранее, относятся доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах (п. 3, 5 ст. 41 БК РФ).

Учитывая вышесказанное, доходы, полученные в виде арендной либо иной платы за возмездное пользование государственного имущества бюджетных и автономных учреждений, средства, полученные от передачи имущества бюджетных и автономных учреждений в залог, в доверительное управление, не относятся к доходам бюджетов бюджетной системы РФ от использования имущества, находящегося в государственной собственности. Таков же правовой порядок, характеризующий доходы от использования и продажи имущества муниципальных автономных и бюджетных учреждений. Они не входят в состав неналоговых доходов местных бюджетов (п. 2, 4 ст. 42 БК РФ).

Законодательно также определен более высокий уровень самостоятельности и ответственности бюджетных и автономных учреждений за конечные результаты деятельности организаций. Бюджетное и автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником. Собственник имущества бюджетного и автономного учреждения, в отличие от собственника казенного учреждения, не несет субсидиарную ответственность по его обязательствам.

Таким образом, существенный признак бюджетного и автономного учреждения – самостоятельная имущественная ответственность и, если собственник имущества казенного учреждения может быть привлечен к субсидиарной ответственности по обязательствам учреждения в случае недостаточности его денежных средств, то собственник имущества бюджетного и автономного учреждения ни при каких обстоятельствах не будет нести ответственность по долгам организации.

Бюджетное либо автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с государственным заданием и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию. В связи с этим в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ). Кроме того, из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

Доходы от предпринимательской или иной приносящей доходы деятельности бюджетных и автономных учреждений, составляющие дополнительные (внебюджетные) источники финансового обеспечения деятельности организаций, являются их собственностью, и бюджет не несет за них субсидиарную ответственность, в то время как казенные учреждения собственные дополнительные доходы перечисляют в бюджет, который, в свою очередь, несет за них субсидиарную ответственность.

Следует отметить двойственную, в некоторой степени, финансово-правовую природу бюджетного и автономного учреждения, объединяющую черты государственного казенного учреждения, финансируемого из соответствующего бюджета, и некоммерческой организации, получающей бюджетные средства и пользующейся возможностью осуществлять предпринимательскую деятельность, не отклоняясь от целей, задач и функций публичного характера.

В результате деятельность государственного учреждения на основе установленных заданий по предоставлению государственных услуг, т. е. выполнение государственного задания и финансирование расходов организаций за счет соответствующего бюджета в форме субсидий, а также широкого круга дополнительных (внебюджетных) источников финансового обеспечения деятельности, согласно финансово-хозяйственному плану, являются определяющими признаками, на основании которых можно присвоить организации финансово-правовой статус бюджетного либо автономного учреждения.

В отличие от казенного учреждения, имущественная ответственность которого ограничена находящимися в его распоряжении денежными средствами, бюджетное или автономное учреждение отвечает по своим обязательствам не только денежными средствами, но и всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за организацией собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением собственником этого имущества или приобретенного за счет средств, выделенных ему собственником, а также недвижимого имущества.

Так, одни авторы полагают, что доходы, полученные учреждением от разрешенной деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество закрепляется за ним на праве оперативного управления, другие – на праве хозяйственного ведения. В науке отмечается, что указанные доходы и имущество закрепляются за бюджетным учреждением и являются особым вещным правом, не укладывающимся ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения. И называют данное право – правом самостоятельного распоряжения учреждением своими доходами. Эти доходы поступают лишь в самостоятельное распоряжение, а не в собственность учреждения. Сторонники данной точки зрения исходят из того, что перечень вещных прав, закрепленный в ст. 216 ГК РФ, является открытым. Этот вывод базируется на том, что в данной статье при перечислении вещных прав содержится формулировка – «властность». С данным утверждением трудно согласиться. Однако это не доказательство того, что именно анализируемое право законодатель рассматривает в качестве нового вещного права.

Есть и другой взгляд, рассматривающий самостоятельное распоряжение доходами как право собственности, поскольку самостоятельное распоряжение есть одно из важнейших правомочий, составляющих право собственности.

Вместе с тем, касаясь вопроса об объеме полномочий бюджетного учреждения в отношении доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, предусмотренной его учредительными документами, а также приобретенного за счет этих доходов имущества, в постановлении Пленума ВАС РФ № 21 судом установлено, что ГК РФ, не регламентируя содержания права самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенного за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, определяет, что учреждение в силу ст. ст. 120, 296, 298 ГК РФ не может обладать данным имуществом на праве собственности.

Право учреждения на самостоятельное распоряжение доходами не следует подгонять ни под право хозяйственного ведения, ни под право собственности, ни под право оперативного управления, поскольку каждое из них специфично. Возможность по самостоятельному распоряжению доходами учреждения обладает набором специфических признаков, которые позволяют выделить распоряжение в самостоятельную разновидность вещных прав. Правообладателем данного права может быть исключительно учреждение. Такой позиции по данному вопросу придерживаются также З.А. Ахметьянова, Ю.К. Толстой, В.В. Чубаров^165.

В то же время следует указать на то, что действующая редакция ст. 161 БК РФ не затрагивает вопрос предпринимательской деятельности бюджетного учреждения и не содержит обязательства отражения в бюджетной смете бюджетного учреждения доходов, полученных от предпринимательской деятельности, в том числе и от оказания платных услуг, других доходов, полученных от использования государственной или муниципальной собственности. Тем не менее, анализируя п. 3 ст. 41 и ст. 51, 57, 62 БК РФ, нужно отметить, что к неналоговым доходам бюджетов относятся, в том числе, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно органов государственной власти РФ, бюджетными учреждениями субъектов РФ и муниципальными бюджетными учреждениями.

В силу ст. 41 БК РФ доходы бюджетного учреждения от собственной экономической деятельности отражаются как доходы бюджета соответствующего уровня, который несет за них субсидиарную ответственность. Неналоговые доходы бюджетов составляют основу дополнительных источников финансирования учреждений. Однако в части, касающейся доходов от сдачи в аренду государственного (муниципального) имущества, переданного в оперативное управление бюджетным учреждением культуры и искусства, здравоохранения, науки, образования, архивным учреждением, доходов от платных услуг, оказываемых учреждениями, средств безвозмездных поступлений и иной приносящий доход деятельности, п. 5 ст. 41 БК РФ распространяет свое действие со дня вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований и средств от иной приносящей доход деятельности. Бюджетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, за счет средств от оказания платных услуг в порядке, установленном гл. 24 БК РФ. Следует обратить внимание на то, что из ст. 161 БК РФ исключено положение о том, что бюджетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, из средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

В целом, действующий порядок использования доходов от деятельности, приносящей доход, претерпел некоторые изменения. В частности, средства от оказания платных услуг, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования, и средства от иной приносящей доход деятельности, бюджетное учреждение вправе использовать на обеспечение своей деятельности с учетом следующих ограничений:

– на основании закона (решения) о бюджете;

– на основании генерального разрешения главного распорядителя бюджетных средств, в котором указываются источники образования и направления использования указанных средств и устанавливающие их нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (муниципальные правовые акты), а также положения устава бюджетного учреждения;

– в соответствии со сметой доходов и расходов приносящей доход деятельности; в порядке, установленном финансовым органом.

Проблематика, связанная с осуществлением государственных расходов, актуальна на протяжении всех исторических этапов существования государства.

Формирование расходов бюджета бюджетной системы РФ обусловлено разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году и плановом периоде за счет средств соответствующих бюджетов (ст. 65 БК РФ), что, в свою очередь, направлено на реализацию принципа федерализма в области осуществления бюджетных расходов.

Бюджетное законодательство прямо указывает на правовые основания возникновения расходных обязательств. К их числу относятся законы определенного публичного образования, иные нормативно-правовые акты, договоры или соглашения (ст. 84–87 БК РФ).

Таким образом, отмечая роль бюджетных расходов в осуществлении финансовой деятельности учреждений, следует подчеркнуть основополагающую роль бюджетной правосубъектности для определения в целом финансово-правового статуса учреждения.

§ 2. Правовой порядок финансирования казенных, бюджетных и автономных учреждений

Финансирование расходов казенного учреждения осуществляется из бюджета в режиме сметно-бюджетного финансирования, которое выражается в порядке выделения средств из бюджетов и внебюджетных фондов казенным учреждениям на основе бюджетных смет для реализации их основной деятельности, направленной на оказание государственных услуг и в целом на выполнение определенного государственного задания.

Бюджетное и автономное учреждения имеют особенность финансово-правового статуса, которая состоит в финансировании их расходов из бюджета в форме субсидий, что определяется характеристикой в целом их финансово-правового статуса. Бюджетные и автономные учреждения составляют план финансово-хозяйственной деятельности учреждения.

Целями составления как плана, так и сметы являются:

– планирование общих объемов поступлений и выплат;

– определение сбалансированности финансовых показателей;

– планирование мероприятий по повышению эффективности использования средств, поступающих в распоряжение конкретного учреждения;

– планирование мероприятий по предотвращению образования просроченной кредиторской задолженности учреждения;

– управление доходами и расходами учреждения.

Проект плана финансово-хозяйственной деятельности формируется в процессе составления проекта бюджета соответствующего уровня на очередной финансовый год. Проект плана должен опираться на информацию, представленную учредителем бюджетного или автономного учреждения, опланируемых объемах субсидий на выполнение задания, иных субсидий учреждению, бюджетных инвестиций, публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме.

Сметно-бюджетное финансирование представляет собой порядок выделения средств из бюджетов казенным учреждениям на основе бюджетных смет для осуществления их основной деятельности.

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ на основании бюджетной сметы. Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в соответствии с БК РФ.

При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования отвечает соответственно орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение.

Лимиты бюджетных средств, доведенные до казенного учреждения, а также доходы в виде средств, полученных от оказания казенными учреждениями государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ), а также от исполнения ими иных государственных (муниципальных) функций не учитываются для целей налогообложения прибыли организаций. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно ст. 6 БК РФ бюджетная смета – документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения.

Бюджетная смета – важнейший финансовый документ казенного учреждения, представляющий собой определенную структуру расходов, осуществляемых казенным учреждением. Бюджетная смета может изменяться, дополняться и уточняться^166.

В настоящее время действует приказ Минфина России «Об общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений» от 20.11.2007 г. № 112н^167. Однако в последующем были внесены существенные изменения в данный приказ, связанные с реформированием бюджетной сферы, так как бюджетные сметы на данный момент составляются только казенными учреждениями, а у бюджетных учреждений смету заменяет план финансово-хозяйственной деятельности.

Таким образом, согласно ст. 6 БК РФ бюджетная смета представляет объем прав казенного учреждения в денежном выражении на принятие бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде).

Бюджетными обязательствами являются расходные обязательства, то есть обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего субъекта. Данные обязательства подлежат исполнению в соответствующем финансовом году.

Бюджетная смета казенного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого это учреждение находится (ст. 221 БК РФ). Согласно дополнению, внесенному в ст. 221 БК РФ, в случае, если казенное учреждение является органом государственной власти (государственным органом), органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, осуществляющим бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, то бюджетную смету утверждает непосредственно руководитель этого органа.

Если у казенного учреждения есть обособленные (структурные) подразделения, осуществляющие полномочия по ведению бюджетного учета (они должны быть перечислены в уставе учреждения), то они также должны составлять бюджетную смету. В дальнейшем руководитель учреждения объединит сметы таких подразделений и составит единую смету по учреждению.

В целях реализации данной нормы руководитель казенного учреждения может утвердить порядок составления, утверждения и ведения бюджетной сметы для своих обособленных подразделений, разумеется, руководствуясь при этом порядком, утвержденным ему главным распорядителем бюджетных средств.

Руководитель учреждения может не утверждать отдельный порядок, и тогда обособленные (структурные) подразделения учреждения будут руководствоваться непосредственно порядком, утвержденным учреждению главным распорядителем.

Порядок составления, утверждения и ведения смет должен устанавливаться в форме единого документа.

Следует заметить, что на этапе составления проекта соответствующего бюджета участники бюджетного процесса определяют свои потребности в расходах на предстоящий период в разрезе действующих и принимаемых бюджетных обязательств. Эти расходы они должны обосновать, то есть привести расчеты или пояснить иным способом, отразить в проекте бюджетной сметы и представить данный проект своему главному распорядителю (распорядителю).

Составлять проект бюджетной сметы на очередной финансовый год необходимо в соответствии с порядком составления, утверждения и ведения сметы, установленным главным распорядителем средств бюджета. Если закон (решение) о бюджете утверждается на очередной финансовый год и плановый период, то главный распорядитель средств бюджета при установлении порядка составления, утверждения и ведения сметы вправе предусмотреть формирование проектов смет на очередной финансовый год и годы планового периода.

После того как будет принят бюджет, следует исполнение бюджета, организация исполнения которого возложена на соответствующий финансовый орган. Во исполнение бюджета по расходам финансовый орган составляет и ведет отдельный документ – сводную бюджетную роспись.

Одновременно с утверждением сводной бюджетной росписи руководитель финансового органа утверждает главным распорядителям лимиты бюджетных обязательств на текущий финансовый год и плановый период в разрезе ведомственной структуры и операций сектора государственного управления.

Утвержденные показатели сводной бюджетной росписи по расходам доводятся до главных распорядителей бюджетных средств до начала очередного финансового года. Главные распорядители, в свою очередь, доводят до распорядителей и получателей бюджетных средств показатели сводной бюджетной росписи, бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств на очередной финансовый год также до начала очередного финансового года. На федеральном уровне указанные показатели доводятся через Федеральное казначейство.

С момента доведения до сведения учреждения бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств начинается следующий важный этап – составление и утверждение бюджетной сметы.

Ст. 162 БК РФ относит к бюджетным полномочиям получателя бюджетных средств (следовательно, и казенного учреждения) не только исполнение бюджетной сметы, но и ее составление. Таким образом, казенное учреждение само составляет для себя смету, опираясь на расчетные показатели, характеризующие деятельность учреждения, разработанные и установленные (согласованные) главным распорядителем (распорядителем) средств бюджета на соответствующий финансовый год и на основании доведенных объемов лимитов бюджетных обязательств.

Составить смету – это значит установить объем и распределить направления расходования средств бюджета согласно лимитам бюджетных обязательств по расходам бюджета на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств для обеспечения функций учреждения на один финансовый год^168.

Показатели сметы формируются по кодам классификации расходов бюджетов бюджетной классификации РФ с детализацией кодов статей (подстатей) классификации операций сектора государственного управления.

Главные распорядители, распорядители средств бюджета, учреждения вправе дополнительно детализировать показатели сметы по кодам аналитических показателей. При установлении порядка составления, утверждения и ведения сметы главный распорядитель средств бюджета имеет право дополнить форму сметы еще дополнительными реквизитами, разделами, а также определить правила ее заполнения.

Форму бюджетной сметы утверждает главный распорядитель. К представленной на утверждение смете должны быть приложены обоснования (расчеты) плановых сметных показателей, использованных при формировании сметы. Причем эти обоснования являются неотъемлемой частью сметы. Принцип постатейного выделения средств для конкретного казенного учреждения способствует усилению финансового контроля за целевым использованием финансовых средств.

Если учреждение реорганизовано, то его смета составляется в порядке, установленном главным распорядителем средств бюджета, в ведение которого перешло реорганизуемое учреждение, на период текущего финансового года и в объеме доведенных учреждению в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств.

Смету главного распорядителя утверждает руководитель данного главного распорядителя средств бюджета. Смету учреждения, не являющегося главным распорядителем средств бюджета, утверждает руководитель главного распорядителя средств бюджета. Но главный распорядитель может предусмотреть и иной порядок утверждения.

Руководитель главного распорядителя средств бюджета вправе в установленном им порядке предоставить руководителю распорядителя средств бюджета право утверждать сметы учреждений, находящихся в его ведении. Руководитель главного распорядителя средств бюджета вправе утверждать свод смет учреждений, представленный ему распорядителем средств бюджета.

Руководитель главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета также имеет право в установленном им порядке предоставить руководителю учреждения право утверждать смету учреждения. Руководитель главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета вправе утверждать свод смет учреждений, представленный (сформированный) распорядителем бюджетных средств.

Руководитель главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета в случае доведения государственного (муниципального) задания до подведомственного учреждения предоставляет в установленном им порядке руководителю учреждения право утверждать смету учреждения. При этом руководитель главного распорядителя, распорядителя средств бюджета вправе утверждать свод смет учреждений, представленный (сформированный) распорядителем бюджетных средств.

Если будут выявлены нарушения бюджетного законодательства РФ, допущенные соответствующим учреждением при исполнении сметы, то руководитель главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета имеет право в установленном им порядке ограничить предоставленное право утверждать смету учреждения руководителю распорядителя средств бюджета (учреждения).

Ведение бюджетной сметы означает внесение изменений в нее в пределах доведенных учреждению в установленном порядке объемов соответствующих лимитов бюджетных обязательств.

Таким образом, сметный процесс является важнейшим аспектом финансовой деятельности учреждения, так как правильное составление бюджетной сметы, ее структура влекут должное финансирование расходов казенного учреждения, а в свою очередь, рассмотрение сметы является одной из форм финансового контроля со стороны государственного органа за осуществлением государственных расходов^169.

Порядок финансирования расходов государственных бюджетных и автономных учреждений следует определять как финансовое обеспечение деятельности организаций, направленное на выполнение определенного государственного задания, в том числе на предоставление государственных услуг и, соответственно, осуществляемое из бюджетов и внебюджетных фондов в форме субсидий и дополнительных (внебюджетных) источников от приносящей доход деятельности бюджетного либо автономного учреждения, на основе его финансово-хозяйственного плана.

Государственное задание составляется для каждого учреждения, оказывающего государственные услуги (выполняющего работы) на очередной финансовый год и плановый период. Финансовое обеспечение выполнения государственного муниципального задания осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных сводной бюджетной росписью и бюджетными росписями главных распорядителей средств бюджета.

Расчет размера субсидий производится на основании нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) в соответствии с государственным заданием и нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным бюджетным учреждением учредителем или приобретенного федеральным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

Состав показателей качества услуг рекомендуется по возможности устанавливать единым для всех учреждений, оказывающих одинаковую услугу. Значения показателей качества должны устанавливаться индивидуально для каждого учреждения в задании.

При формировании ведомственного перечня услуг (работ) Министерство финансов России и Министерство экономического развития России рекомендуют сначала проанализировать услуги (работы), оказываемые (выполняемые) учреждениями в качестве основных видов деятельности, затем определить наличие базовых перечней услуг (работ) по оказываемым (выполняемым) учреждениями услугам (работам) в целях исключения возможного несоответствия аналогичных показателей в базовом перечне услуг (работ), а в заключении дополнительно детализировать государственные услуги (работы), оказываемые (выполняемые) на платной основе в случаях, определенных законами, с тем, чтобы обеспечить их формирование как отдельной услуги.

Показатели качества рекомендуется устанавливать:

– достижимыми в рамках деятельности всех соответствующих учреждений, предоставляющих данную услугу. При этом его достижение должно в большей степени зависеть от деятельности и в меньшей степени – от деятельности органов власти, самоуправления и тем более от потребителей услуг;

– исходя из возможности достижения целевого значения показателя качества в условиях финансового обеспечения выполнения задания в пределах бюджетных ассигнований без выделения дополнительного объема субсидии.

Для услуг желательно устанавливать несколько групп показателей качества:

1) показатели качества, характеризующие качество результата предоставления услуги (например, доля потребителей, удовлетворенных качеством оказания услуги и т. п.);

2) показатели качества, характеризующие сам процесс оказания услуги и условия ее оказания (например, требования к квалификации персонала, к качеству используемого оборудования, зданий и сооружений, систематичность проведения мероприятий, среднее время ожидания услуги и т. п.).

Не рекомендуется поручать работу по формированию и разработке перечня услуг самим учреждениям независимо друг от друга, поскольку очень сложно будет сформировать затем единый перечень. Также не рекомендуется утверждать перечень услуг актом представительного или исполнительного органа власти, поскольку в такой нормативный акт сложно вносить изменения в случае необходимости.

Органы власти и местного самоуправления должны точно и четко представлять себе содержание услуги, чтобы наилучшим образом сформулировать наименование услуги и показатели ее качества. В противном случае в виде услуги могут быть представлены задачи или полномочия органов власти или местного самоуправления, или описание услуги формулируется таким образом, что неясны ее потребители, неверно выбраны показатели качества; дается слишком общая или слишком подробная формулировка наименования услуги.

Самостоятельной проблемой является отсутствие закрепленной ответственности за несоблюдение стандарта качества услуги, кроме того, не стоит забывать, что у разных учреждений одна и та же услуга может иметь разное качество потому, что у учреждения отсутствует достаточная материальная база для достижения высокого уровня качества услуги.

При определении размера субсидии на выполнение работ следует руководствоваться не только требованиями нормативных актов федерального уровня, но и субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в том случае, если на нижестоящих уровнях также утверждены какие-либо требования к качеству услуг или работ.

Министерством финансов РФбыли приняты Комплексные рекомендации Российской Федерации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Закона № 83-ФЗ.170

БК РФ предусмотрена разработка заданий на срок до одного года или до трех лет в соответствии с тем сроком, на который утвержден соответствующий бюджет. Показатели задания используются при составлении бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание услуг, составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий бюджетным и автономным учреждениям (ст. 69.2 БК РФ).

В Комплексных рекомендациях указано, что при составлении задания целесообразно включать в него следующие показатели, касающиеся услуг:

– наименование услуг (работ) из утвержденного ведомственного перечня услуг (отдельно по каждой услуге (работе));

– потребителей (категории потребителей) услуги;

– объем услуг (работ), выполнение которых учредитель поручает учреждению на ближайший финансовый год (финансовый год и плановый период);

– требования к порядку оказания услуги (выполнения работы);

– показатели качества услуги (работы), в случае, если учредитель готов их установить.

Задание формируется на этапе составления бюджета с учетом существующих бюджетных ограничений. Утверждение заданий может осуществляться только после утверждения закона (решения) о бюджете и формирования сводной бюджетной росписи. Данные об объемах услуг (работ) и порядке оказания услуг (выполнения работ) станут ключевыми при определении объема субсидии на выполнение задания, поскольку изменение в течение финансового года субсидии на выполнение задания будет невозможно без соответствующего изменения показателей объема задания или корректировки нормативных затрат на оказание услуг в составе задания. При изменении нормативных затрат на оказание услуги и нормативных затрат на содержание имущества не допускается уменьшение субсидии, предоставляемой на финансовое обеспечение выполнения задания в течение срока его выполнения, без соответствующего изменения задания.

Объем финансового обеспечения выполнения задания учреждениями, определяемый на основе нормативных затрат, не может превышать объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на указанные цели сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета и бюджетными росписями главных распорядителей бюджетных средств на соответствующий финансовый год и плановый период.

Перед непосредственным доведением задания рекомендуется осуществить предварительный расчет объема финансового обеспечения на его реализацию, сопоставив результаты расчетов с планируемыми объемами финансового обеспечения деятельности учреждения по смете расходов в текущем (прошедшем) финансовом году. При выявлении серьезных расхождений между планируемым объемом финансового обеспечения задания для учреждения, и условной сметой, рассчитанной с использованием старой методики, необходимо использовать корректирующие коэффициенты, либо вносить изменение в методику расчета норматива для сближения результатов расчетов. Однако при использовании корректирующих коэффициентов, информацию об этом целесообразно довести до учреждения для совместной выработки мер по приведению фактического объема расходов учреждения к нормативному.

Расчет нормативных затрат на оказание услуг может осуществляться с использованием четырех основных методов либо их различных комбинаций:

– нормативного метода (метод прямого счета),

– структурного метода (для отдельных статей затрат),

– экспертного метода (для отдельных статей затрат),

– метода «первоначальных нормативных затрат», который используется только в переходный период.

Последний из названных методов подразумевает формирование норматива, исходя из бюджетной сметы расходов учреждения прошлого, текущего или планируемого года (при наличии данных для расчета) путем деления суммы текущих расходов учреждения на количество услуг, оказанных в соответствующем периоде. Однако, такое усреднение может привести к резкому изменению объемов финансового обеспечения деятельности отдельных учреждений по оказанию услуг (выполнению работ). Выходом из подобных ситуаций может стать установление поправочных коэффициентов стоимости услуги для различных условий ее оказания (различные территории, категории учреждений). Метод обратного счета может применяться учредителем при установлении первоначальных нормативов затрат на оказание услуги, однако в дальнейшем Министерство финансов РФ рекомендует использовать иные методы.

Так, например, нормативный метод (метод прямого счета) подразумевает определение структуры затрат на оказание услуги и отдельный расчет каждой составляющей нормативных затрат, исходя из требований к качеству и условиям оказания услуги. Например, расчет заработной платы преподавателя на одного студента (ученика), исходя из требований к учебному плану, количеству преподавателей, количеству студентов (учеников) и ставки оплаты труда, принятой в учреждении.

При наличии утвержденных нормативов, выраженных в натуральных показателях, в том числе нормативов питания, оснащения инвентарем, медикаментами, нормы потребления расходных материалов, нормативы затрат рабочего времени, необходимые для оказания услуги должного качества, указанные нормативы используются при определении нормативных затрат.

В случае отсутствия утвержденных нормативов (натуральных показателей) и/или соответствующих стандартов оказания услуги, учредителем могут быть самостоятельно установлены нормативы, выраженные в натуральных показателях, причем Министерство финансов рекомендует утверждать подобные нормативы правовым актом соответствующего органа власти или местного самоуправления.

Структурный метод определения нормативных затрат состоит в определении ряда статей расходов пропорционально выбранному основанию, например, площади помещения, используемого для оказания услуги, объему оказываемых услуг.

В случае невозможности определения доли одной или нескольких статей расходов в общей сумме расходов на оказание услуги для расчета нормативных затрат по отдельным видам услуг можно применять экспертный метод. В этом случае нормативные затраты в отношении соответствующих затрат (расходов) определяются на основании экспертной оценки, например, оценки затрат (например, трудозатрат, расходных материалов, коммунальных платежей) в общем объеме затрат, необходимых для оказания услуги; количество обращений потребителей услуги и пр.

Выбор метода(методов) определения нормативных затрат для каждой группы затрат осуществляется в зависимости от отраслевых, территориальных и иных особенностей оказания услуги.

Кроме того, Министерство финансов РФ подчеркивает, что возможна комбинация методов и периодическое уточнение нормативных затрат (например, в случае внесения изменений в нормативные правовые акты, в случае изменения объема бюджетных ассигнований, предусмотренных в законе (решении) о бюджете для финансового обеспечения выполнения задания).

На федеральном уровне расчет нормативных затрат производится на основе совместного приказа Минфина РФ № 137н, Минэкономразвития РФ № 527 от 29.10.2010 г. «О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений».

Бюджетные ассигнования выделяются на конкретные, количественно измеримые задачи по оказанию государственных услуг или проведению работ. Обеспечение выполнения функций учреждений рассматривается как компонент комплекса мероприятий по оказанию услуг и проведению работ^171.

Таким образом роль государственных заданий состоит в обеспечении соответствия показателей затрат финансовых средств на оказание государственных услуг либо выполнение работ и результатов соответствующей деятельности. И, по сути, государственное задание означает внедрение определенных элементов конкуренции в деятельность различных учреждений, части приобретения субъективного права на осуществление государственного задания со стороны учреждения и, соответственно, его финансовое обеспечение в форме бюджетных субсидий со стороны учредителя. В результате бюджетное финансирование становится более избирательным, поскольку должно концентрироваться преимущественно не только в приоритетных областях развития государственных услуг, но и в направлении функционирования учреждений, осуществляющих свою финансовую деятельность более эффективно и рационально, что позволяет предоставлять услуги более качественного и содержательного характера^172.

Современный финансово-правовой порядок бюджетного финансирования расходов учреждений направлен на формирование механизмов финансового обеспечения, соответствующего новым потребностям финансовой деятельности учреждений, а также на развитее автономии государственных учреждений, и в то же время более четко нацеливает публичные денежные средства па реализацию финансово-правовой политики, определяющей национальные приоритеты государства^173.

Постановлением Правительства РФ утверждено Положение о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания^174. В свою очередь Методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений утверждены приказом Министерства финансов РФ № 137н и Министерства экономического развития № 527 от 29.10.2010 г.175

Определяя размер субсидии, учредитель руководствуется вышеуказанными методическими рекомендациями. Для государственного учреждения показатели государственного задания являются основой субъективного права требования финансового обеспечения деятельности учреждений из бюджетов бюджетной системы РФ. Это обусловлено тем, что показатели государственного задания используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг (выполнение работ), составление бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения размера субсидий на выполнение государственного здания бюджетным или автономным учреждением.

Однако, бюджетная реформа затронула не только финансово-правовой статус учреждений, а также порядок распределения доходов и расходов из бюджетов соответствующего уровня указанным учреждениям, но и систему финансирования сферы услуг, оказываемых данными учреждениями, в частности в области образования и науки.

§ 3. Особенности финансового обеспечения образовательных и научных организаций

Реформа бюджетной сети затронула правовое положение научных и образовательных учреждений. Наиболее значимыми программными документами в данной сфере являются:

Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 08.12.2011 г. № 2227-р^176;

– Федеральная целевая программа «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на 2009–2013 годы», утвержденная постановлением Правительства РФ от 28.07.2008 г. № 568^177;

– Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа», утвержденная Указом Президента РФ от 04.02.2010 г. № Пр-271^178.

Продолжением избранного курса стал Указ Президента РФ от 07.05.2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки»179.

В настоящее время механизм финансового обеспечения заключается в:

– субсидиях на выполнение государственного задания (ст. 78 БК РФ);

– субсидии на иные цели (ст. 78.1 БК РФ);

– бюджетные инвестиции (ст. 79 БК РФ).

Реформа в бюджетной сфере сопровождалась переходом к новому методу бюджетного планирования – бюджетированию, ориентированному на результат, в основе которого заложена концепция перехода от «управления затратами» к «управлению результатами».

В этой связи анализ законодательства в области образования и науки позволил выявить общие подходы к финансовому обеспечению деятельности образовательных и научных учреждений, которые проявляются в следующем:

– финансовое обеспечение образовательной и научной деятельности основано на целевой ориентации и множественности источников финансирования;

– переход с финансирования деятельности образовательных и научных учреждений на обеспечение финансирования;

– определение источников финансирования негосударственных образовательных учреждений при выполнении важных для государства функций.

В соответствии с разделом V Федеральной программы развития образования^180 предусмотрено два основных направления финансового обеспечения системы образования:

– увеличение бюджетного финансирования с учетом повышения эффективности использования бюджетных средств;

– создание условий для привлечения дополнительных внебюджетных источников финансирования образования без снижения норм, нормативов и абсолютных размеров бюджетного финансирования.

Гарантированным источником поступления средств признается прямое бюджетное финансирование расходов на науку и образование, которое к тому же не является единственным, поскольку финансирование может производиться путем применения косвенных механизмов, таких как фискальный способ регулирования.

В зависимости от способа и объема предоставления денежных средств различают финансирование базовое – бюджетные ассигнования, конкурсное – грантовое и программно-целевое – на основании долгосрочных целевых программ.

Среди источников финансирования деятельности образовательных и научных учреждений выделяют прямые, подразделяющиеся на публично- и частно-правовые и косвенные методы. К числу прямых способов бюджетного финансирования относятся субсидии и бюджетные инвестиции. К косвенным методам можно отнести налоговые льготы и льготы, сопряженные с налоговыми платежами.

В науке высказано мнение относительно выделения опосредованного бюджетного финансирования, осуществляемого через специально создаваемые фонды^181. Примером такого метода финансирования можно считать государственные фонды, создаваемые в форме бюджетных и автономных учреждений^182.

Представим также динамику данных федерального бюджета на период 2011–2014 гг., согласно которым доля финансирования образовательной сферы к 2014 г. уменьшилась и составляет 467,6 млрд. руб.

Таблица 1

Структура и динамика расходов федерального бюджета 2011–2014 гг. по разделам классификации расходов^183 (млрд. рублей)

По данным Федерального казначейства на 01.10.2014 г., расходы сферы образования составили 2 121,9 млрд. руб.

Таблица 2

Структура расходов по состоянию на 01.10.2014 г.184, 185

Представляется, что сфера образования, согласно представленным показателям, требует дополнительного финансирования, и возможный будущий прирост финансирования фундаментальной науки должен быть направлен, в первую очередь, на увеличение объема расходований денежных средств в области исследований в рамках Российского фонда фундаментальных исследований и Российского гуманитарного научного фонда, программы фундаментальных научных исследований государственных академий наук, формируемых на конкурсной основе, а также научных исследований, проводимых ввузах. Реализация поставленных задач (до 2020 года) должна быть обеспечена расширением грантовых программ финансирования исследований с поэтапным сокращением финансирования в форме государственных контрактов на проведение исследований в научной сфере. Постановлением Правительства РФ от 09.04.2010 г. № 220 утверждено положение о Совете по грантам Правительства РФ^186 для государственной поддержки научных исследований, проводимых под руководством ведущих ученых в российских образовательных учреждениях высшего профессионального образования.

Еще одним направлением финансирования образовательной и научной областей стала государственная программа «Развитие образования» на 2013–2010 годы^187, в рамках которой предусмотрена реализация шести государственных, в том числе целевых программ.

Так, согласно предлагаемой таблице можно увидеть динамику отдельных показателей реализации программы^188:

Таблица 3

План, базовый вариант  Фактические данные

Указанные данные свидетельствуют об увеличении показателей уже за первые два года реализации программы.

Положительную динамику в области финансирования образования можно увидеть в предлагаемой ниже таблице.

Таблица 4

Структура ВВП в разрезе основных видов экономической деятельности представлена в следующей таблице^189 (в %)

Таблица 5

Бюджетные ассигнования федерального бюджета на исполнение публичных нормативных обязательств Российской Федерации в 2015–2017 годах по разделам классификации расходов представлены в следующей таблице^190 (млн рублей)

Сравнивая показатели финансирования образовательной сферы в 2014 и 2015 годах, можно говорить о том, что снижение общей части доходов бюджета в 2015 году оказало влияние на долю бюджетных ассигнований сферы образования, что привело к их снижению. В этой связи активно возрастает роль соответствующих государственных программ, а также привлечение частного сектора в вопросах финансирования образовательной и научной областей.

В первую очередь, следует расширить практику поддержки фундаментальных и прикладных исследований в вузах и интеграцию образовательной и научной деятельности. В этих целях необходимы опережающее финансирование инновационной инфраструктуры ведущих вузов, продолжение создания кафедр в национальных исследовательских центрах для обеспечения участия студентов в исследовательском процессе.

С учетом отмеченного в Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года^191 определено, что инвестиции в интеллектуальный капитал превращаются в эффективный способ размещения ресурсов.

Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года^192 к основным приоритетам, обеспечивающим устойчивое развитие, относится экономический рост, который достигается благодаря развитию национальной инновационной системы и инвестиций в человеческий капитал.

Отношения, возникающие при осуществлении государством бюджетных инвестиций, регулируются нормами БК РФ. В частности, ст. 6 БК РФ устанавливает, что бюджетные средства, направляемые на создание и увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества признаются бюджетными инвестициями. Следовательно, бюджетные инвестиции являются правовой формой расходования бюджетных средств.

По высказыванию А.А. Давыдова, «…инвестиции в сферу образования помимо отсутствия прямого коммерческого эффекта обладают и другими особенностями, а именно:

– отдача от вложений в образование возможна лишь после окончания обучения;

– инвестиции носят плановый и долгосрочный характер»193.

Однако в условиях продолжающегося финансового кризиса инвестирование возможно с учетом установления четких планов финансового оздоровления тех учреждений, которым оказана государственная поддержка. В этой связи возможно предусмотреть на законодательном уровне возможность выделения государственных средств одновременно с разработкой плана оздоровления учреждения образовательной сферы во избежание нецелевого расходования бюджетных средств.

Общая характеристика систем высшего образования разных стран свидетельствует о том, что для большинства стран система образования носит государственный характер, за исключением США и Японии. Тенденции последних лет демонстрируют расширение источников финансирования системы образования в западных странах, что проявляется в возможности для вузов привлечения дополнительных источников финансирования, освобождения от уплаты налогов и демократическом управлении.

Итак, развитие бюджетного инвестирования связано с поиском новых путей использования финансовых ресурсов, к числу которых следует отнести:

– применение налоговых льгот в сочетании с системой мер государственного контроля;

– расширение практики предоставления государственных гарантий и страхования инвестиций;

– ограничение сферы применения безвозвратного финансирования инвестиций за счет средств федерального бюджета при расширении возможностей предоставления бюджетных ассигнований на возвратной основе^194.

Резюмируя изложенное, можно заключить, что в сфере финансирования научная и образовательная политика располагает различными методами поддержки образования и науки. Среди наиболее значимых методов на современном этапе считаются прямое бюджетное финансирование и гранты на проведение изысканий. Стимулирующими способами вовлечения частных финансов в проводимые исследования в области образования и науки можно признать налоговое стимулирование и субсидии бизнес-сообществу.

Дополнительная финансовая поддержка субъектам Российской Федерации, активно содействующим развитию инновационного сектора экономики, провозглашается в том числе в посланиях Президента РФ «О бюджетной политики в 2011–2013 годах» и «О бюджетной политики в 2012–2014 годах».

Более того, отмечается, что финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений по выполнению государственного задания осуществляется из средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации – в форме субсидии. Следовательно, бюджетные и автономные учреждения обладают правом на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью в форме субсидий как бюджетного источника обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания. В связи с этим необходимо внести поправки в БК РФ в части регулирования субъектов бюджетных правоотношений – получателей бюджетных средств, так как бюджетные и автономные учреждения являются таковыми.

Представляется, что на современном этапе необходима разработка нормативных правовых актов на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые устанавливали круг функций и полномочий учредителя казенных, бюджетных и автономных учреждении на данных уровнях. В составе функций должны быть отражены следующие направления:

– формирование и утверждение государственного задания на оказание государственных услуг в соответствии с предусмотренными уставом конкретного учреждения основными видами деятельности;

– порядок финансового обеспечения деятельности учреждения определенного типа;

– установление порядка составления сметы казенного учреждения или плана финансово-хозяйственной деятельности бюджетного, автономного учреждения;

– определение порядка составления и утверждения отчета о результате финансовой деятельности учреждения, об использовании имущества;

– осуществление контроля в области финансовой деятельности учреждения.

Стоит обратить внимание также на доходы, получаемые бюджетными учреждениями вне источников бюджетного финансирования, то есть на понятие «внебюджетные средства». Основное назначение внебюджетных средств государственных учреждений – это привлечение законными методами дополнительно к бюджетным средствам иных внебюджетных средств для обеспечения эффективного выполнения ими своих основных задач и функций.

На современном этапе следует выделить два вида источников внебюджетных средств государственных учреждений:

1) доходы от деятельности, которая предусмотрена уставом или учредительным документом государственного учреждения (доходы от платных услуг, проведение экспертиз и т. д.);

2) доходы от привлечения специальных дополнительных средств, которые не связаны напрямую с результатами деятельности государственного учреждения (доходы от ценных бумаг, добровольные пожертвования и т. д.).

Приносящая доход деятельность государственного учреждения отличается от его основной по выполнению государственного задания тем, что такое направление учреждения носит не основной, а вспомогательный характер и не должна идти в ущерб основной. Представляется, что формы приносящей доход деятельности государственных учреждений должны быть ограничены рамками их полезности для основной деятельности, где имеется в виду не полезность внебюджетных поступлений, а прежде возможность использования труда работников учреждения. При отсутствии ограничений возможна постепенная трансформация учреждений из некоммерческих организаций в различные предпринимательские и коммерческие структуры.

Бюджетные и автономные учреждения вправе самостоятельно использовать и распределять финансовые средства, которые получены от приносящей доход деятельности. Таким образом, в современных условиях финансовой деятельности государственных учреждений возрастает роль использование метода самофинансирования в части использования внебюджетных источников обеспечения деятельности учреждения, а с другой стороны метода распределения, в части внутреннего перераспределения денежных средств для обеспечения функционирования структурных подразделений и целевого использования финансовых средств учреждением.

Представляется целесообразным закрепить в БК РФ критерии, согласно которым бюджетное учреждение вправе оказывать платные услуги, приносящие доход. К таким критериям следует отнести:

– тесную связь осуществляемого вида деятельности бюджетного учреждения с основной по характеру и направленности такой деятельности;

– указанная деятельность не должна наносить ущерб основной деятельности бюджетного учреждения;

– такая деятельность должна служить обеспечению нужд в бюджетном учреждении.

Бюджетное финансирование государственных учреждений не всегда осуществляется в достаточной степени, в то время как отдельными учреждениями могут оказываться конкурентоспособные услуги.

И, безусловно, назрела необходимость принятия нормативного правового акта, который бы регламентировал финансовую деятельность учреждения в области образования, распределения и использования внебюджетных финансовых средств бюджетных учреждений.

Следовательно, можно констатировать, что для совершенствования сформированной схемы финансирования необходима разработка дополнительных правовых гарантий для бюджетных учреждений, обеспечивающих комплексное решение проблем их функционирования и финансирования. Такого рода учреждения должны финансироваться на основе реальных потребностей и быть надежно защищены от таких традиционных для рыночной экономики явлений, как инфляция, рост цен и тарифов на различного рода товары и услуги. Перечень видов платных услуг, которыми вправе заниматься бюджетное учреждение, должен быть предусмотрен как в бюджетном законодательстве, так и в учредительных документах.

В то же время финансирование расходов государственных учреждений должно осуществляться в двух направлениях:

– избирательности в государственном финансировании;

– расширении внебюджетных источников финансового обеспечения деятельности учреждений.

Подводя итоги, следует выделить базовые и специальные принципы финансирования образовательных учреждений:

К общим принципам отнесены:

– принцип законности;

– принцип федерализма;

– принцип приоритетности государственных и муниципальных публичных расходов;

– принцип единства кассы;

– принцип планирования финансовой деятельности.

Специальными принципами финансирования признаются:

– программно-целевой метод бюджетного планирования;

– нормативный метод планирования.

Таким образом, механизм реализации государственной финансовой поддержки научной и образовательной деятельности включает следующие элементы: фундаментальное законодательство, определение принципов финансирования, независимость при отборе проектов, объемы инвестирования, грамотная система контроля за использование денежных средств.

В свою очередь, в процессе финансирования конкретных задач проявляется регулятивная функция финансов, эффективность которой в большей степени зависит от правильно выбранной формы финансовой помощи.

По справедливому утверждению А.А. Васильева, стратегической задачей в области науки является возвращение России в число ведущих мировых научных держав, создание сектора исследований и разработок, способного проводить фундаментальные и прикладные исследования по актуальным для мировой экономике и науки и приоритетным для России направлениям. Достижение устойчивого материального обеспечения российской науки и выход на инновационный уровень ее развития возможны только при эффективной системе ее финансирования^195.

Современное образование является продуктом инновационного развития, требующего соответствующего финансирования. Несмотря на то, что Россия до сих пор уступает странам-лидерам^196 по уровню государственного финансирования данной сферы, предприняты попытки финансовой поддержки инноваций в области образования и науки, которые к 2020 году должны достигнуть уровня стран Организации экономического сотрудничества и развития.

В тоже время, в результате дефицита федерального бюджета на 2015 год и 2016, 2017 плановые периоды снизился уровень бюджетных ассигнований, выделяемых на образование и науку. При этом, на первый план выступают государственные, в том числе целевые, программы, а также необходимость привлечения субъектов бизнес-сообщества в ходе финансирования образовательной и научной сферы.

Ввиду того, что рост финансовых вложений государства в поддержку научных инноваций за последние десятилетия не был направлен на увеличение их результативности, государству следует и в дальнейшем совершенствовать механизмы государственного финансирования, чему должна способствовать и либеральная налоговая политика государства в сфере образования и науки.

Глава III

ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ И НАУЧНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

§ 1. Особенности налогообложения сферы образования и науки

Налоговое стимулирование признается одним из направлений правовой модели государственной и муниципальной поддержки научной и образовательной деятельности, поскольку налоговые льготы относятся к косвенным источникам финансирования^197. Одновременно страны, избравшие путь прямой государственной поддержки, стали применять налоговые стимулы, примером которым можно признать гранты, выделяемые для проведения научных исследований и направленные на поддержку науки и образований. В то же время мировой финансовый кризис заставил государство обратить внимание на создание предпосылок, стабилизирующих текущее положение и формирующих долгосрочные перспективы успешного развития. С учетом наметившейся тенденции вложения в человеческий капитал и научные исследования можно считать приоритетными направлениями политики нашего государства. В этой связи налоговое стимулирование становится востребованным инструментом отечественной образовательной и научной политики Российской Федерации.

Тем не менее сравнительный анализ подходов, реализованных в зарубежных государствах, позволяет сделать вывод, что большинство стран предпочитают прямую финансовую поддержку научной и образовательной сферы косвенным мерам^198.

Так, мировая практика исходит из необходимости стимулирования основного и второго высшего образования, в том числе дополнительного профессионального образования. Реализация таких методов стимулирования возможна за счет государственно-частного партнерства, которые не получили до сих пор широкого распространения, за исключением нефтегазовой сферы.

Еще одним из направлений государственной поддержки можно признать государственные образовательные программы, например: «Развитие образования» на 2013–2020 годы.

Таким образом, налогово-правовая поддержка сферы образования и науки осуществляется специальными инструментами налогового стимулирования, которые, с одной стороны, направлены на поддержку субъектов, осуществляющих данные виды деятельности, а, с другой – на стимулирование спроса на результаты образовательной и научной деятельности. Традиционными инструментами налоговой поддержки признаются налоговые каникулы, образовательные налоговые кредиты, инвестиционный налоговый кредит, специальные налоговые режимы, специальные системы налогового учета, налоговые вычеты, учет расходов на НИОКР и др.

Безусловно, некоторые из вышеперечисленных инструментов используются отечественной правовой системой, однако для их эффективного применения необходима система идентификации налогоплательщиков и осуществляемых ими расходов.

Более 90 % выпадающих доходов бюджета, возникающих в результате применения налоговых льгот, составляют потери, вызванные налоговыми освобождениями, обусловленными структурой налогов и принципами налогообложения отдельных операций. Подобные «механизмы являются по своей сути не льготами, а базовыми элементами действующей налоговой системы, соответствующей принципам налогообложения аналогичных операций в налоговых системах стран ОЭСР»199.

Соответствующие механизмы государственной поддержки резидентов предусмотрены законодательством о налогах и сборах Российской Федерации. Однако, анализ налогового законодательства научной и образовательной деятельности не определяет специальным образом понятия «научная» и «образовательная» деятельность, в связи с чем, руководствуясь положениями п. 1 ст. 11 НК РФ указанные термины могут применяться в НК РФ в том значении, в котором они используются в отраслевом законодательстве.

Представляется возможным рассмотреть особенности налогообложения системы образования и науки через призму отдельных видов налогов. В настоящее время налоговым законодательством предусмотрен общий и специальный налоговые режимы.

Применяя общую систему налогообложения, образовательные организации являются плательщиками следующих налогов:

– налога на добавленную стоимость;

– налога на прибыль организаций;

– транспортного налога;

– налога на имущество организаций;

– земельного налога.

Кроме того, образовательные организации являются плательщиками государственной пошлины.

Рассмотрим особенности налогообложения на примере указанных выше налогов.

Федеральные налоги

Налог на прибыль организаций

Говоря об особенностях уплаты налога на прибыль организаций, следует отметить, что в настоящее время в соответствии с п. 1.1 ст. 284 НК РФ к налоговой базе, определяемой организациями, осуществляющими образовательную и (или) медицинскую деятельность (за исключением налоговой базы, налоговые ставки по которой установлены пп. 3 и 4 ст. 284 НК РФ), применяется налоговая ставка 0 %. На основании п. 6 ст. 5 Федерального закона «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 28.12.2010 г. № 395-ФЗ^200 указанная льгота применяется с 01.01.2011 г. до 01.01.2020 г.

Налоговая ставка в 0 % не применяется к налоговой базе, определяемой по доходам, полученным в виде дивидендов (п. 3 ст. 284 НК РФ), и к налоговой базе, определяемой по операциям с отдельными видами долговых обязательств (п. 4 ст. 284 НК РФ). Ставка 0 % применяется налогоплательщиками – образовательными организациями в течение всего налогового периода (п. 2 ст. 284.1 НК РФ).

В соответствии с п. 1 ст. 284.1 НК РФ организации, осуществляющие образовательную и (или) медицинскую деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации, вправе применять налоговую ставку 0 % при соблюдении условий, установленных указанной статьей.

Основным условием предоставления такой льготы является осуществление образовательной деятельности, входящей в перечень видов образовательной и медицинской деятельности, осуществляемой организациями, для применения налоговой ставки 0 % по налогу на прибыль организаций, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 10.11.2011 г. № 917^201. Так, в соответствии с указанным перечнем к образовательной деятельности относится:

– реализация основной образовательной программы дошкольного образования;

– реализация аккредитованной основной образовательной программы начального общего образования;

– реализация аккредитованной основной образовательной программы основного общего образования;

– реализация аккредитованной основной образовательной программы среднего (полного) общего образования;

– реализация аккредитованных основных образовательных программ начального профессионального образования;

– реализация аккредитованных основных образовательных программ среднего профессионального образования;

– реализация аккредитованных основных образовательных программ высшего профессионального образования (программы бакалавриата, программы подготовки специалиста, программы магистратуры);

– реализация основных образовательных программ послевузовского профессионального образования;

– реализация дополнительных образовательных программ;

– реализация программ профессиональной подготовки, осуществляемая образовательными учреждениями.

Помимо этого, организации, осуществляющие образовательную деятельность, входящую в данный перечень, должны удовлетворять следующим условиям:

– иметь соответствующую лицензию на осуществление образовательной деятельности;

– доходы данной организации от осуществления образовательной деятельности, а также от выполнения научных исследований и (или) опытно-конструкторских разработок, учитываемые при определении налоговой базы в соответствии с настоящей главой, составляют не менее 90 % ее доходов, учитываемых при определении налоговой базы в соответствии с настоящей главой, либо если организация за налоговый период не имеет доходов, учитываемых при определении налоговой базы в соответствии с настоящей главой;

– в штате организации непрерывно в течение налогового периода числятся не менее 15 работников. В письме Минфина России от 21.09.2011 г. № 03-03-06/1/580^202, а также письме ФНС от 12.12.2011 г. № ЕД-4-3/21021@203 отмечается, что соблюдение условия о численности работников должно выполняться непрерывно в течение налогового периода по состоянию на любую дату. Для расчета численности следует использовать порядок расчета этого показателя для заполнения форм федерального статистического наблюдения, установленный федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию официальной статистической информации.

Отдельные разъяснения содержатся в письме Министерства финансов Российской Федерации от 06.02.2012 г. № 03-03-10/9^204 в отношении организаций, осуществляющих одновременно как образовательную, так и медицинскую деятельность. Как отмечается в данном письме, условием применения налоговой ставки 0 % для организаций, осуществляющих медицинскую деятельность, является также наличие в штате данной организации медицинского персонала, имеющего сертификат специалиста, в общей численности работников непрерывно в течение налогового периода не менее 50 % (пп. 3 п. 3 ст. 284.1 НК РФ). При этом, каких-либо исключений в отношении организаций, осуществляющих одновременно как медицинскую, так и образовательную деятельность, положениями пп. 3 п. 3 ст. 284.1 НК РФ не установлено.

Исходя из этого Минфин РФ делает вывод, что если организация осуществляет и образовательную, и медицинскую деятельность, входящую в Перечень видов образовательной и медицинской деятельности, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 10.11.2011 г. № 917^205, и при этом доходы от образовательной или медицинской деятельности по отдельности составляют менее 90 % доходов, учитываемых при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций, условие оналичии в штате данной организации медицинского персонала, имеющего сертификат специалиста, в общей численности работников непрерывно в течение налогового периода не менее 50 %, для применения налоговой ставки 0 % должно быть выполнено.

Однако, если при осуществлении организацией как образовательной, так и медицинской деятельности, доходы от образовательной деятельности составляют не менее 90 % ее доходов, учитываемых при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций, выполнение условия, установленного подп. 3 п. 3 ст. 284.1 НК РФ, по нашему мнению, не является обязательным для применения налоговой ставки 0 %.

В случае несоблюдения хотя бы одного из вышеперечисленных условий в отношении образовательной организации применяется общая ставка 20 %. В таком случае ставка налога подлежит восстановлению и уплате в бюджет в установленном порядке с уплатой соответствующих пеней, начисляемых со дня, следующего за днем уплаты налога (авансового платежа по налогу) (п. 4 ст. 284.1 НК РФ).

Следует отметить, что по общему правилу налогоплательщики, понесшие убыток (убытки), исчисленный в соответствии с гл. 25 НК РФ, в предыдущем налоговом периоде или в предыдущих налоговых периодах, вправе уменьшить налоговую базу текущего налогового периода на всю сумму полученного ими убытка или на часть этой суммы (перенести убыток на будущее) (п. 1 ст. 283 НК РФ). Данное положение, однако, не распространяется на убытки, полученные налогоплательщиком в период налогообложения его доходов по ставке 0 %. Таким образом, образовательные организации, применяющие ставку 0 %, не вправе переносить убыток на будущее, за исключением случаев определения налоговой базы по дивидендам и операциям с отдельными видами долговых обязательств.

Итак, исходя из анализа отечественной налоговой системы, можно прийти к выводу о том, что налог на прибыль организаций является ключевым для научных организаций. В то же время стимулирование, использующее налог на прибыль организаций в условиях кризиса, может быть эффективным только для тех экономических субъектов, которые являются его плательщиками и не применяющими специальные налоговые режимы.

Налог на добавленную стоимость

В соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 146 НК РФ к объектам налогообложения НДС относится реализация товаров (работ, услуг) на территории Российской Федерации, в том числе реализация предметов залога и передача товаров (результатов выполненных работ, оказание услуг) по соглашению о предоставлении отступного или новации, а также передача имущественных прав. Для образовательных организаций основным объектом обложения НДС будет являться реализация образовательных услуг. В то же время НК РФ не предусматривает какого бы то ни было перечня данных услуг. В связи с этим на практике возникают проблемы с квалификацией оказываемых услуг именно как образовательных. По своей сути они близки к консультационным и информационным услугам. Однако для них действует разный принцип места реализации. Так, подп. 3 п. 1 ст. 148 НК РФ признает Российскую Федерацию местом реализации услуг по образованию и обучению, только если эти услуги фактически оказываются на территории России. В отношении же консультационных услуг действует принцип местонахождения покупателя. Кроме того, на оказание консультационных услуг не распространяется налоговая льгота, предусмотренная подп. 14 п. 2 ст. 149 НК РФ.

Официальная позиция, выраженная ФНС России по г. Москве, заключается в том, что определяющее значение при отнесении мероприятия к образовательным является наименование этого мероприятия^206. Так, в Письме УФНС по г. Москве от 21.07.2005 г. № 19–11/51893^207 отмечается, что услуги по повышению квалификации персонала российского предприятия, предоставляемые инофирмой, не относятся к услугам, перечисленным в подп. 1–4 п. 1 ст. 148 НК РФ. Таким образом, указанные услуги к образовательным не относятся. Исходя из этого можно сделать вывод, что определяющее значение для налоговых органов при отнесении мероприятия к образовательным является наименование этого мероприятия. В то же время следует признать более обоснованной точку зрения, согласно которой при решении вопроса об отнесении той или иной услуги к числу образовательных следует внимательно анализировать положения договора^208.

Особо подчеркнем, что в случае, если образовательные услуги фактически оказывались на территории Российской Федерации, то независимо от того оказывались ли они российской или иностранной организацией, их реализацию следует признавать объектом налогообложения НДС.

На основании подп. 14 п. 2 ст. 149 НК РФ от налогообложения освобождается реализация услуг в сфере образования, оказываемых некоммерческими образовательными организациями по реализации общеобразовательных и (или) профессиональных образовательных программ (основных и (или) дополнительных), программ профессиональной подготовки, указанных в лицензии, или воспитательного процесса, а также дополнительных образовательных услуг, соответствующих уровню и направленности образовательных программ, указанных в лицензии, за исключением консультационных услуг, а также услуг по сдаче в аренду помещений. В свою очередь в силу п. 5 ст. 38 НК РФ под услугой для целей налогообложения следует понимать деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности.

Таким образом, для целей налогообложения не имеет значения, является ли образовательная организация государственной, муниципальной или частной.

Как было разъяснено в Письме УМНС России по г. Москве от 30.06.2003 г. № 24–11/29025, под некоммерческой образовательной организацией понимается государственная (или муниципальная), а также негосударственная образовательная организация, созданная в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций, и осуществляющая образовательную деятельность при наличии лицензии на право ведения образовательной деятельности. При этом льгота по подп. 14 п. 2 ст. 149 НК РФ распространяется и на некоммерческие организации, имеющие обособленные или структурные подразделения, созданные для целей проведения образовательного процесса.

В то же время «образовательные учреждения, являющиеся некоммерческими структурными подразделениями коммерческих организаций, например, закрытого акционерного общества, воспользоваться этой льготой по НДС не могут»209. Аналогичным образом ФАС Волго-Вятского округа в своем Постановлении от 27.11.2009 г. № А11-2189/2009^210 указал на то, что открытое акционерное общество не вправе воспользоваться льготой по НДС, предусмотренной подп. 14 п. 2 ст. 149 НК РФ, поскольку в силу ч. 2 ст. 50 ГК РФ является коммерческой организацией. Само по себе осуществление образовательного процесса как одного из видов уставной деятельности, а также получение лицензии на право осуществлять образовательную деятельность и не распределение прибыли между акционерами в проверяемом периоде не меняют правового статуса общества.

В соответствии с абз. 2 подп. 14 п. 2 ст. 149 НК РФ реализация некоммерческими образовательными организациями товаров (работ, услуг) как собственного производства (произведенных учебными предприятиями, в том числе учебно-производственными мастерскими, в рамках основного и дополнительного учебного процесса), так и приобретенных на стороне подлежит налогообложению вне зависимости от того, направляется ли доход от этой реализации в данную образовательную организацию или на непосредственные нужды обеспечения развития, совершенствования образовательного процесса, если иное не предусмотрено НК РФ. Так, например, предоставление учащимся музыкальной школы во временное пользование (прокат) за плату находящихся в оперативном управлении образовательного учреждения (музыкальной школы) музыкальных инструментов (фортепиано, гитар, баянов, аккордеонов, домбр, балалаек, скрипок, виолончелей, духовых инструментов), необходимых для музыкального образования учащихся, подлежит обложению НДС на основании абз. 2 подп. 14 п. 2 ст. 149 НК РФ^211.

Обязательным условием предоставления данной льготы является наличие соответствующей лицензии на ведение образовательной деятельности, порядок получения которой, определяется Постановлением Правительства РФ от 16.03.2011 г. № 174 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности»212. На основании п. 4 названного Положения образовательная деятельность, осуществляемая путем проведения разовых занятий различных видов (в том числе лекций, стажировок, семинаров) и не сопровождающаяся итоговой аттестацией и выдачей документов об образовании, деятельность по содержанию и воспитанию обучающихся и воспитанников, осуществляемая без реализации образовательных программ, а также индивидуальная трудовая педагогическая деятельность не подлежат лицензированию.

В связи с этим Минфин России в своем Письме от 27.08.2008 г. № 03-07-07/81 разъяснил, что операции по реализации не подлежащих лицензированию услуг по проведению некоммерческими образовательными организациями учебно-производственного процесса в форме разовых лекций, стажировок, семинаров и других видов обучения, не сопровождающихся итоговой аттестацией и выдачей документов об образовании и (или) квалификации, не освобождаются от обложения налогом на добавленную стоимость^213. Необходимо также отметить, что в соответствии с п. 3 ст. 60 Закона об образовании лицам, успешно прошедшим итоговую аттестацию, выдаются документы об образовании и (или) о квалификации, образцы которых самостоятельно устанавливаются организациями, осуществляющими образовательную деятельность.

Учитывая все вышеперечисленное, налоговые органы зачастую отказывают налогоплательщикам в применении рассматриваемой льготы, в связи с тем, что после оказания образовательных услуг организация не выдавала соответствующие документы. Между тем имеются судебные решения, в которых суд становился на сторону налогоплательщиков, отмечая, что право на освобождение от налогообложения не ставится в зависимость от выдачи образовательным учреждением лицам, прошедшим итоговую аттестацию, документов о соответствующем образовании и (или) квалификации в соответствии с лицензией^214.

Отсутствие лицензии на осуществление образовательной деятельности также не всегда будет служить основанием для отказа в применении льготы по НДС. Так, в случае, если налогоплательщик, будучи образовательным учреждением, в период отсутствия лицензии осуществлял непрерывный образовательный процесс и принимал предусмотренные законодательством меры по получению (продлению срока действия) лицензии, он вправе воспользоваться льготой, предусмотренной подп. 14 п. 2 ст. 149 НК РФ^215. Кроме того, образовательное учреждение вправе воспользоваться льготой по НДС, предусмотренной пп. 14 п. 2 ст. 149 НК РФ, если в период осуществления налоговой проверки по не зависящим от него причинам не имело реальной возможности получить лицензию^216.

Не является безусловным основанием для отказа в предоставлении рассматриваемой льготы и нарушение условий предоставления лицензии. Как отметил в своем Постановлении от 17.05.2007 г. № Ф08-2781/2007-1133А ФАС Северо-Кавказского округа образовательное учреждение в силу пп. 14 п. 2 ст. 149 НК РФ не обязано облагать НДС реализацию образовательных услуг, даже если им допущено превышение установленного в лицензии предельного контингента обучающихся, так как нарушение лицензионных условий не свидетельствует об отсутствии лицензии, а налоговые органы не наделены правом аннулирования лицензий при выявлении в ходе налоговых проверок нарушений условий лицензии^217.

Помимо реализации образовательных услуг, многие образовательные учреждения получают доход также и от иных источников, например от выполнения научно-исследовательской и опытно-конструкторской работы. Здесь необходимо отметить, что в соответствии с подп. 16 п. 3 ст. 149 НК РФ выполнение указанных видов работ освобождается от обложения НДС, но только в случае, если выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ происходит за счет средств бюджетов, а также средств Российского фонда фундаментальных исследований, Российского фонда технологического развития и образуемых для этих целей в соответствии с законодательством Российской Федерации внебюджетных фондов министерств, ведомств, ассоциаций, а также в том случае, если выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ учреждениями образования и научными организациями происходит на основе хозяйственных договоров. Если же деньги поступают от других организаций, то они облагаются НДС в общеустановленном порядке^218.

На основании подп. 16.1 п. 3 ст. 149 НК РФ не подлежит налогообложению выполнение организациями научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, относящихся к созданию новых продукции и технологий или к усовершенствованию производимой продукции и технологий, если в состав научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ включаются следующие виды деятельности:

– разработка конструкции инженерного объекта или технической системы;

– разработка новых технологий, то есть способов объединения физических, химических, технологических и других процессов с трудовыми процессами в целостную систему, производящую новую продукцию (товары, работы, услуги);

– создание опытных, то есть не имеющих сертификата соответствия, образцов машин, оборудования, материалов, обладающих характерными для нововведений принципиальными особенностями и не предназначенных для реализации третьим лицам, их испытание в течение времени, необходимого для получения данных, накопления опыта и отражения их в технической документации.

Образовательные учреждения также могут являться получателями безвозмездной помощи. В соответствии с подп. 19 п. 2 ст. 149 НК РФ освобождается от налогообложения реализация товаров (работ, услуг), за исключением подакцизных товаров, реализуемых (выполненных, оказанных) в рамках оказания безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации». В соответствии с разъяснениями ФНС РФ, данными в письме от 04.04.2007 г. № ММ-20-03/271@219, заключение контракта с донором (уполномоченной донором организацией) или с получателем безвозмездной помощи (уполномоченной получателем – федеральным органом исполнительной власти Российской Федерации – организацией) является обязательным условием, при выполнении которого работа (услуга) может быть освобождена от налогообложения налогом на добавленную стоимость. В случае заключения контракта с лицом, не поименованным в пп. 19 п. 2 ст. 149 НК РФ, освобождение от налогообложения налогом на добавленную стоимость не производится, налогообложение осуществляется в общеустановленном порядке.

Для получения указанной льготы налогоплательщику необходимо представить в налоговый орган нижеследующие документы:

– контракт (копию контракта) налогоплательщика с донором (уполномоченной донором организацией) безвозмездной помощи (содействия) или с получателем безвозмездной помощи (содействия) на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) в рамках оказания безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации;

– удостоверение (нотариально заверенной копия удостоверения), выданного в установленном порядке и подтверждающего принадлежность поставляемых товаров (выполняемых работ, оказываемых услуг) к гуманитарной или технической помощи (содействию).

Ранее налогоплательщику также необходимо было предоставлять выписки банка, подтверждающей фактическое поступление выручки на счет налогоплательщика в российском банке за реализованные донору безвозмездной помощи (содействия) (уполномоченной донором организации) или получателю безвозмездной помощи (содействия) (уполномоченной федеральным органом исполнительной власти организации) товары (работы, услуги). В настоящее время предоставление выписки из банка не требуется.

Кроме того, в образовательных учреждениях могут открываться столовые и библиотеки, налогообложение деятельности которых также имеет ряд особенностей.

Так, на основании подп. 5 п. 2 ст. 149 НК РФ освобождается от налогообложения реализация продуктов питания, непосредственно произведенных столовыми образовательных и медицинских организаций и реализуемых ими в указанных организациях, а также продуктов питания, непосредственно произведенных организациями общественного питания и реализуемых ими указанным столовым или организациям;

Следует отметить, что до 01.10.2011 г. указанная льгота предоставлялась только в том случае, если студенческие и школьные столовые, столовые других учебных заведений, столовые медицинских организаций полностью или частично финансировались из бюджета или из средств фонда обязательного медицинского страхования. В настоящее время такое ограничение снято, то есть воспользоваться льготой могут также негосударственные образовательные организации, не получающие бюджетного финансирования.

Относительно деятельности библиотек следует пояснить следующее.

Подпункт 2 п. 2 ст. 149 НК РФ освобождает от обложения НДС ряд услуг, оказываемых организациями, осуществляющими деятельность в сфере культуры и искусства, к которым относятся:

– услуги по предоставлению напрокат аудио-, видеоносителей из фондов организаций, осуществляющих деятельность в сфере культуры и искусства, звукотехнического оборудования, музыкальных инструментов, сценических постановочных средств, костюмов, обуви, театрального реквизита, бутафории, постижерских принадлежностей, культинвентаря, животных, экспонатов и книг;

– услуги по изготовлению копий в учебных целях и учебных пособий, фотокопированию, репродуцированию, ксерокопированию, микрокопированию с печатной продукции, музейных экспонатов и документов из фондов организаций, осуществляющих деятельность в сфере культуры и искусства;

– услуги по звукозаписи театрально-зрелищных, культурно-просветительных и зрелищно-развлекательных мероприятий, по изготовлению копий звукозаписей из фонотек организаций, осуществляющих деятельность в сфере культуры и искусства;

– услуги по доставке читателям и приему у читателей печатной продукции из фондов библиотек.

Говоря об особенностях уплаты НДС образовательными организациями, следует также сказать, что они вправе воспользоваться общей льготой, предусмотренной ст. 145 НК РФ. В таком случае организации имеют право на освобождение от исполнения обязанностей налогоплательщика, связанных с исчислением и уплатой налога, если за три предшествующих последовательных календарных месяца сумма выручки от реализации товаров (работ, услуг) этих организаций без учета налога не превысила в совокупности два миллиона рублей.

Как было отмечено в постановлении Президиума ВАС РФ от 08.06.2010 г. № 1650/10^220, обоснование права на применение льготы по налогу на добавленную стоимость в силу подп. 3 п. 1 ст. 23 и п. 4 ст. 149 НК РФ лежит на налогоплательщике: налогоплательщик обязан вести в установленном порядке учет своих доходов (расходов), объектов налогообложения, а также раздельный учет операций, подлежащих налогообложению и освобождаемых от налогообложения. В случае если организация не ведет такой раздельный учет, то тогда суммы «входного» НДС, во-первых, не подлежат вычету, а во-вторых, они не включаются в расходы, принимаемые при исчислении налога на прибыль организаций.

Государственная пошлина

Кроме вышерассмотренных налогов, образовательные организации также выступают в качестве плательщиков государственной пошлины, которая представляет собой сбор, взимаемый с физических лиц и организаций, при их обращении в государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам, которые уполномочены в соответствии с законодательными актами Российской Федерации, законодательными актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, за совершением в отношении этих лиц юридически значимых действий, предусмотренных гл. 25.3 НК РФ, за исключением действий, совершаемых консульскими учреждениями Российской Федерации.

Льготы по уплате государственной пошлины в отношении образовательных организаций НК РФ не предусмотрены. В то же время для указанных организаций действует особый порядок уплаты госпошлины за выдачу свидетельства о государственной аккредитации и за переоформление такого свидетельства.

По общему правилу размер госпошлины за выдачу документа об аккредитации (государственной аккредитации) организаций составляет 3 000 рублей (п. 73 ст. 333.33 НК РФ). Однако в связи с тем, что расходы бюджета на лицензирование образовательной деятельности и проведение государственной аккредитации теперь покрываются за счет уплаты государственной пошлины, возникла необходимость в повышении ее размера^221. В указанных целях Федеральным законом от 08.11.2010 г. № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфереобразования»222 ст. 333.33 НК РФ была дополнена п. 127–131, установившими следующие размеры госпошлин:

1) за выдачу свидетельства о государственной аккредитации:

– образовательного учреждения высшего профессионального образования – 130 000 рублей плюс 70 000 рублей за каждую включенную в свидетельство о государственной аккредитации укрупненную группу направлений подготовки и специальностей высшего профессионального образования в образовательном учреждении и каждом его филиале;

– образовательного учреждения дополнительного профессионального образования, научной организации – 120 000 рублей;

– образовательного учреждения среднего профессионального образования – 50 000 рублей;

– образовательного учреждения начального профессионального образования – 40 000 рублей;

– иного образовательного учреждения – 10 000 рублей;

2) за переоформление свидетельства о государственной аккредитации образовательного учреждения в связи с установлением иного государственного статуса в отношении:

– образовательного учреждения высшего профессионального образования – 70 000 рублей;

– образовательного учреждения дополнительного профессионального образования – 50 000 рублей;

– образовательного учреждения среднего профессионального образования – 25 000 рублей;

– образовательного учреждения начального профессионального образования – 15 000 рублей;

– иного образовательного учреждения – 3 000 рублей;

3) за переоформление свидетельства о государственной аккредитации образовательного учреждения или научной организации в связи с государственной аккредитацией образовательных программ, укрупненных групп направлений подготовки и специальностей:

– каждой укрупненной группы направлений подготовки и специальностей высшего профессионального образования – 70 000 рублей;

– укрупненных групп направлений подготовки и специальностей послевузовского профессионального образования, дополнительных профессиональных образовательных программ, к которым установлены федеральные государственные требования, – 60 000 рублей;

– укрупненных групп направлений подготовки и специальностей среднего профессионального образования, начального профессионального образования – 25 000 рублей;

– основных общеобразовательных программ – 7 000 рублей;

4) за переоформление свидетельства о государственной аккредитации образовательного учреждения или научной организации в других случаях – 2 000 рублей;

5) за выдачу временного свидетельства о государственной аккредитации образовательного учреждения или научной организации – 2 000 рублей.

Как было разъяснено в письме Рособрнадзора от 16.11.2011 г. № 06-571 «Об уплате государственной пошлины за совершение юридически значимых действий, осуществляемых Рособрнадзором при проведении процедуры государственной аккредитации образовательных учреждений (организаций)»223, в случае уплаты государственной пошлины в большем размере либо в случае уплаты государственной пошлины и отказа от совершения юридически значимого действия до обращения в Рособрнадзор возврат государственной пошлины плательщику осуществляет Рособрнадзор в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. В указанном письме также приводится образец платежного поручения для уплаты государственной пошлины по процедурам государственной аккредитации образовательного учреждения.

Льготы по налогу на доходы физических лиц как гарантия реализации права граждан на получение образования

В качестве одной из гарантий получения гражданами Российской Федерации образования (как в государственных, так и негосударственных образовательных организациях) служит предоставление льгот по налогу на доходы физических лиц.

В соответствии с п. 1 ст. 207 НК РФ налогоплательщиками налога на доходы физических лиц признаются физические лица, являющиеся налоговыми резидентами Российской Федерации, а также физические лица, получающие доходы от источников, в Российской Федерации, не являющиеся налоговыми резидентами Российской Федерации.

Объектом налогообложения признается доход, полученный налогоплательщиками:

1) от источников в Российской Федерации и (или) от источников за пределами Российской Федерации – для физических лиц, являющихся налоговыми резидентами Российской Федерации;

2) от источников в Российской Федерации – для физических лиц, не являющихся налоговыми резидентами Российской Федерации (ст. 209 НК РФ).

При определении налоговой базы учитываются все доходы налогоплательщика, полученные им как в денежной, так и в натуральной формах, или право на распоряжение которыми у него возникло, а также доходы в виде материальной выгоды (п. 1 ст. 210 НК РФ). В частности, к доходам, полученным в натуральной форме, следует относить оплату работодателем за своего работника обучения в образовательном учреждении.

Следует отметить, что НК РФ предусмотрен весьма обширный перечень льгот, тем или иным образом связанных с получением образования налогоплательщиками-физическими лицами. Так, на основании ст. 217 НК РФ освобождаются от налогообложения следующие виды доходов:

1) государственные пособия, за исключением пособий по временной нетрудоспособности (включая пособие по уходу за больным ребенком), а также иные выплаты и компенсации, выплачиваемые в соответствии с действующим законодательством (п. 1 ст. 217 НК РФ).

Например, на основании п. 32 постановления Правительства РФ от 27.06.2001 г. № 487 «Об утверждении Типового положения о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки учащихся федеральных государственных образовательных учреждений начального профессионального образования, студентов федеральных государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и докторантов»224 на оказание помощи нуждающимся студентам, обучающимся по очной форме обучения в федеральных государственных образовательных учреждениях среднего и высшего профессионального образования, выделяются дополнительные средства в размере 25 % стипендиального фонда, предусматриваемого в установленном порядке в федеральном бюджете. Как было разъяснено в письме ФНС от 04.03.2005 г. № 04-1-03/848 «Об уплате налога на доходы физических лиц»225 выплаты в виде социальной поддержки студентов, обучающихся по дневной форме обучения, осуществляемые за счет средств указанного стипендиального фонда, подпадают под действие п. 1 ст. 217 НК РФ и не подлежат обложению налогом на доходы физических лиц. Освобождаются от налогообложения НДФЛ также и компенсационные выплаты, установленные вышеназванным Положением связи с удорожанием питания в студенческих столовых, в виде оплаты льготного проезда на железнодорожном, авиационном, речном и автомобильном транспорте, оплаты санаторно-курортного лечения;

2) все виды установленных действующим законодательством Российской Федерации, законодательными актами субъектов Российской Федерации, решениями представительных органов местного самоуправления компенсационных выплат (в пределах норм, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации), включая расходы на повышение профессионального уровня работников (п. 3 ст. 217 НК РФ).

Зачастую на практике возникает вопрос о возможности применения данной нормы в случаях, когда работодатель оплачивает своим работникам обучение не в образовательном учреждении, а у частного преподавателя. В связи с этим Минфин России разъяснил, что если такое обучение производилось в связи с производственной необходимостью по распоряжению руководителя организации на условиях и в порядке, которые определяются коллективным договором, соглашениями, трудовым договором, у специалистов, обладающих соответствующей квалификацией, то суммы оплаты такого обучения не облагаются налогом на доходы физических лиц^226.

Кроме того, возникает вопрос о необходимости обложения НДФЛ компенсационных выплат в виде оплаты работодателем проезда к месту нахождения учебного заведения и обратно, а также суммы оплаты учебного отпуска работника.

Следует отметить, что ст. 173 ТК РФ определено, что работникам, направленным на обучение работодателем или поступившим самостоятельно в имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения высшего профессионального образования независимо от их организационно-правовых форм по заочной и очно-заочной (вечерней) форме обучения, успешно обучающимся в этих учреждениях, работодатель предоставляет дополнительные отпуска с сохранением среднего заработка. Кроме того, работникам, успешно обучающимся на заочной форме обучения в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях высшего профессионального образования, 1 раз в учебном году работодатель оплачивает проезд к месту нахождения соответствующего учебного заведения и обратно.

Исходя из этого, Минфин России разъяснил, что поскольку суммы оплаты учебного отпуска работника в размере среднего заработка в п. 3 ст. 217 ТК РФ не включены, то они подлежат налогообложению налогом на доходы физических лиц в общеустановленном порядке. В то же время оплата работодателем проезда к месту нахождения учебного заведения и обратно не подлежит налогообложению налогом на доходы физических лиц^227;

3) суммы, получаемые налогоплательщиками в виде грантов (безвозмездной помощи), предоставленных для поддержки науки и образования, культуры и искусства в Российской Федерации международными, иностранными и (или) российскими организациями по перечням таких организаций, утверждаемым Правительством Российской Федерации (п. 6 ст. 217 НК РФ).

Такие перечни были утверждены постановлением Правительства РФ от 28.06.2008 г. № 485 «О перечне Международных и иностранных организаций, получаемые налогоплательщиками гранты (безвозмездная помощь) которых не подлежат налогообложению и не учитываются в целях налогообложения в доходах российских организаций – получателей грантов»228 и постановлением Правительства РФ от 15.07.2009 г. № 602 «Об утверждении перечня российских организаций, получаемые налогоплательщиками гранты (безвозмездная помощь) которых, предоставленные для поддержки науки, образования, культуры и искусства в Российской Федерации, не подлежат налогообложению»229.

Так, в перечень Международных и иностранных организаций, получаемые налогоплательщиками гранты (безвозмездная помощь) которых не подлежат налогообложению и не учитываются в целях налогообложения в доходах российских организаций – получателей грантов входят, в частности: Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры, Совет государств Балтийского моря, Программа ООН по окружающей среде и пр.

В свою очередь в перечень российских организаций, получаемые налогоплательщиками гранты (безвозмездная помощь) которых, предоставленные для поддержки науки, образования, культуры и искусства в Российской Федерации, не подлежат налогообложению входят следующие организации: Благотворительный фонд «Благое дело», г. Нижний Новгород; Благотворительный фонд «Милосердие», г. Москва; Государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий», г. Москва и др.;

4) суммы, получаемые налогоплательщиками в виде международных, иностранных или российских премий за выдающиеся достижения в области науки и техники, образования, культуры, литературы и искусства, средств массовой информации по перечню премий, утверждаемому Правительством Российской Федерации, а также в виде премий, присужденных высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) за выдающиеся достижения в указанныхобластях, по перечням премий, утверждаемым высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) (п. 7 ст. 217 НК РФ).

В настоящее время указанный перечень премий утвержден постановлением Правительства РФ от 06.02.2001 г. № 89 «Об утверждении перечня международных, иностранных и российских премий за выдающиеся достижения в области науки и техники, образования, культуры, литературы, искусства и средств массовой информации, суммы которых, получаемые налогоплательщиками, не подлежат налогообложению»230;

5) стипендии учащихся, студентов, аспирантов, ординаторов, адъюнктов или докторантов учреждений высшего профессионального образования или послевузовского профессионального образования, научно-исследовательских учреждений, учащихся учреждений начального профессионального и среднего профессионального образования, слушателей духовных учебных учреждений, выплачиваемые указанным лицам этими учреждениями, стипендии, учреждаемые Президентом Российской Федерации, органами законодательной (представительной) или исполнительной власти Российской Федерации, органами субъектов Российской Федерации, благотворительными фондами, стипендии, выплачиваемые за счет средств бюджетов налогоплательщикам, обучающимся по направлению органов службы занятости (п. 11 ст. 217 НК РФ).

Как было разъяснено в письме ФНС от 04.03.2005 г. № 04-1-03/848 «Об уплате налога на доходы физических лиц»231, стипендии, выплачиваемые студентам образовательными учреждениями в повышенных размерах, также не подлежат обложению налогом на доходы физических лиц на основании п. 11 ст. 217 НК РФ;

6) суммы платы за обучение налогоплательщика по основным и дополнительным общеобразовательным и профессиональным образовательным программам, его профессиональную подготовку и переподготовку в российских образовательных учреждениях, имеющих соответствующую лицензию, либо иностранных образовательных учреждениях, имеющих соответствующий статус (п. 21 ст. 217 НК РФ).

Следует пояснить, что указанная льгота будет предоставляться только при соблюдении следующих условий:

а) обучение производится по инициативе работодателя и в его интересах;

б) обучение связано с производственной необходимостью;

в) образовательное учреждение, в котором проводилось обучение, имеет соответствующую лицензию (для российских образовательных учреждений) или соответствующий статус (для иностранных образовательных учреждений).

В случае, если обучение проводится в интересах работника, плата за обучение, которую перечисляет организация, будет облагаться налогом на доходы физических лиц в качестве доходов, полученных в натуральной форме. Если же из документов следует, что обучение проводится в интересах работодателя, то перечисленная учебному заведению плата не будет облагаться НДФЛ^232.

Необходимость профессиональной подготовки и переподготовки кадров для собственных нужд, на основании ст. 196 ТК РФ, определяет работодатель. Работодатель проводит профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации работников, обучение их вторым профессиям в организации, а при необходимости – в образовательных учреждениях начального, среднего, высшего профессионального и дополнительного образования на условиях и в порядке, которые определяются коллективным договором, соглашениями, трудовым договором.

Формы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, перечень необходимых профессий и специальностей определяются работодателем с учетом мнения представительного органа работников в порядке, установленном ст. 372 ТК РФ для принятия локальных нормативных актов.

Кроме того, в случаях, предусмотренных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, работодатель обязан проводить повышение квалификации работников, если это является условием выполнения работниками определенных видов деятельности. Так, например, подп. 2 п. 16 ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ^233 закрепляет, что государственный гражданский служащий может быть направлен на профессиональную подготовку или повышение квалификации по результатам проведения аттестации.

Обязанность по ежегодному прохождению обучения по программам повышения квалификации устанавливается для аудиторов п. 9 ст. 11 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» от 30.12.2008 г. № 307-ФЗ^234. В соответствии с ним Аудитор обязан в течение каждого календарного года начиная с года, следующего за годом получения квалификационного аттестата аудитора, проходить обучение по программам повышения квалификации, утверждаемым саморегулируемой организацией аудиторов, членом которой он является. Минимальная продолжительность такого обучения устанавливается саморегулируемой организацией аудиторов для своих членов и не может быть менее 120 часов за три последовательных календарных года, но не менее 20 часов в каждый год.

Обязанность работодателя по проведению повышения квалификации работника также устанавливается и иными федеральными законами, например, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 г. № 2202-1^235, Федеральным законом «О Следственном комитете Российской Федерации» от 28.12.2010 г. № 403-ФЗ^236 и т. д.

Еще одним видом льгот, предоставляемых налогоплательщикам-физическим лицам, являются налоговые вычеты, то есть суммы, на которые уменьшается налоговая база, выраженная в денежной форме, при определении ее для исчисления налога налоговым агентом или налоговым органом^237. Налоговым кодексом налоговые вычеты по расходам за обучение относятся к числу социальных.

В соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 219 НК РФ налогоплательщик имеет право на получение социального налогового вычета в сумме, уплаченной налогоплательщиком в налоговом периоде за свое обучение в образовательных учреждениях, – в размере фактически произведенных расходов на обучение с учетом ограничения, установленного подп. 2 настоящей статьи, а также в сумме, уплаченной налогоплательщиком-родителем за обучение своих детей в возрасте до 24 лет, налогоплательщиком-опекуном (налогоплательщиком-попечителем) за обучение своих подопечных в возрасте до 18 лет по очной форме обучения в образовательных учреждениях, – в размере фактически произведенных расходов на это обучение, но не более 50 000 рублей на каждого ребенка в общей сумме на обоих родителей (опекуна или попечителя).

Кроме того, право на получение указанного социального налогового вычета распространяется также на налогоплательщика – брата (сестру) обучающегося в случаях оплаты налогоплательщиком обучения брата (сестры) в возрасте до 24 лет по очной форме обучения в образовательных учреждениях.

Таким образом, право на получение данного вычета имеют:

1) лица, самостоятельно оплачивающие свое обучение, независимо от возраста;

2) родители в случаях оплаты обучения своих детей не достигших возраста 24 лет, при условии, что они обучаются по очной форме. Как было подчеркнуто в письме ФНС РФ от 31.08.2006 г. № САЭ-6-04/876@ «Об отдельных вопросах предоставления социальных налоговых вычетов»238, в случае если договор на обучение ребенка был заключен с учебным заведением одним родителем, а денежные средства в оплату обучения по данному договору были внесены (перечислены) другим родителем, то в таком случае налоговый орган может предоставить социальный налоговый вычет тому из налогоплательщиков-родителей, который произвел расходы на обучение ребенка;

3) опекуны и попечители, за обучение своих подопечных не достигших возраста 18 лет, также при условии, что они обучаются по очной форме. Кроме того, на основании абз. 2 подп. 2 п. 1 ст. 219 НК РФ право на получение указанного социального налогового вычета распространяется на налогоплательщиков, осуществлявших обязанности опекуна или попечителя над гражданами, бывшими их подопечными, после прекращения опеки или попечительства в случаях оплаты налогоплательщиками обучения указанных граждан в возрасте до 24 лет по очной форме обучения в образовательных учреждениях;

4) брат, сестра обучающегося в случаях оплаты налогоплательщиком обучения брата (сестры) в возрасте до 24 лет по очной форме обучения.

Особо следует отметить, что социальный налоговый вычет предоставляется за период обучения указанных лиц в учебном заведении, включая академический отпуск, оформленный в установленном порядке в процессе обучения.

В то же время он не предоставляется в случае, если оплата расходов на обучение производится за счет средств материнского (семейного) капитала, направляемых для обеспечения реализации дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей.

Для получения социального налогового вычета по расходам налогоплательщика на свое обучение, а также по расходам налогоплательщика – родителя, опекуна, попечителя на обучение ребенка (подопечного) одновременно с налоговой декларацией по налогу на доходы физических лиц представляются следующие документы:

– заявление на предоставление налогового вычета;

– договор (контракт) (его копия) на обучение;

– копия лицензии или иного документа, подтверждающего статус учебного заведения;

– платежные документы (копии), подтверждающие внесение (перечисление) денежных средств образовательному учреждению за свое обучение, за обучение детей (ребенка, подопечных), в которых должны быть указаны персональные данные налогоплательщика, оплатившего обучение;

– документы либо их копии, подтверждающие данные о рождении детей;

– документы либо копии документов, подтверждающих факт опекунства или попечительства;

– справки о доходах по форме № 2-НДФЛ о сумме полученного дохода и удержанного с него налога на доходы физических лиц. Согласно п. 3 ст. 30 НК РФ бухгалтерии организаций обязаны по заявлению налогоплательщика выдавать указанные справки^239.

Отметим, что заявление на получение налогового вычета подается в произвольной форме по итогам того налогового периода, в котором была осуществлена оплата обучения. Заявление может быть подано в течение трех лет с момента оплаты обучения.

В свою очередь, копия договора с образовательным учреждением подтверждает, во-первых, факт оплаты именно образовательных услуг, во-вторых, лицо, которое вносит деньги, в-третьих, подтверждает то, что лицо, за которое оплачиваются услуги, обучается на очной форме. В случае изменений условий договора к нему необходимо приложить дополнительное соглашение или иной подтверждающий документ. В налоговую также может быть предоставлена выдаваемая образовательным учреждением справка, подтверждающая дневную форму обучения. Ее предоставление становится обязательным только в случае, когда факт обучения по дневной форме не может быть установлен исходя из условий договора.

Одним из условий предоставления рассматриваемого вычета является обязательное наличие у образовательного учреждения соответствующей лицензии или иного документа, подтверждающего статус учебного заведения (подп. 2 п. 1 ст. 219 НК РФ). В то же время ФНС РФ отмечает, что указанное не означает, что для получения социального налогового вычета налогоплательщики должны представлять в налоговый орган наряду с другими необходимыми документами копии вышеуказанных документов.

В случаях, когда ссылка на реквизиты лицензии или иного подтверждающего статус учебного заведения документа содержится в самом договоре на обучение, заключенном налогоплательщиком с учебным заведением, налоговым органам не рекомендуется требовать от налогоплательщика представления копий таких документов. Если у налогового органа имеются основания для проверки наличия у образовательного учреждения лицензии или иного подтверждающего статус учебного заведения документа, необходимо направить запрос в данное образовательное учреждение либо в соответствующий лицензирующий орган^240.

Однако в случае с социальным вычетом по НДФЛ представляется возможным представить некоторые пояснения. Во-первых, установленная законодателем сумма может оказаться существенно меньше понесенных расходов на образование и, во-вторых, при наличии у налогоплательщика в одном налоговом периоде несколько видов социально значимых расходов, он самостоятельно выбирает какие виды расходов и в каких суммах учитываются в пределах максимальной величины социального налогового вычета. При наличии конкуренции между разными видами расходов, налогоплательщик самостоятельно определяет значимость компенсации расходов на получение платного образования по сравнению с иными видами расходов.

С учетом указанного и приоритетов национальной налоговой, научной и образовательной политики возможно рассмотреть увеличение размера «образовательного» вычета по НДФЛ и возможно выделение его в отдельный вид вычета.

Следующей льготой стимулирующего характера признается получение образования за счет внебюджетных средств (п. 21 ст. 217 НК РФ). В этом случае не существует ограничений по размеру стоимости такого обучения, а также по источникам оплаты. В этой связи налоговые органы признают такие затраты не подлежащими налогообложению НДФЛ лишь в связи с их расходованием работодателем на образование налогоплательщика. При этом получаемое образование должно быть связано с осуществляемой организацией деятельностью. Тем не менее, практика судов по разному трактует правомерность такого освобождения^241.

Таким образом, многие налоговые льготы предоставляются не в зависимости от вида или типа юридического лица, а в зависимости от вида деятельности, которую оно осуществляет. Так, если государственное или муниципальное учреждение предоставляет услуги в соответствующей сфере, которую государство стремится поддержать и стимулировать за счет налоговых льгот, оно также имеет право использовать указанные льготы (например, услуги в сфере культуры, здравоохранения, образования, музейного дела и т. п.).

Отметим, что в современной рыночной экономике государственные (муниципальные) учреждения осуществляют предпринимательскую либо иную приносящую доход деятельность, поскольку государство не способно в полной мере финансировать расходы учреждений в необходимых объемах. В этой связи, мы полагаем, что государство должно создать условия, при которых государственные (муниципальные) учреждения осуществляли бы свою финансовую деятельность в наиболее благоприятном экономическом режиме, в частности, путем предоставления налоговых льгот данным организациям. Практика освобождения от налогообложения, включая рентные платежи за землю, некоммерческие учреждения сферы образования, науки и т. д. характерна для большинства ведущих зарубежных стран.

Учитывая, что государственная политика в сфере науки и образования реализуется в том числе субъектами Федерации, многие из них рассматривают налоговое стимулирование научной и образовательной деятельности в качестве меры, способной оказать позитивное воздействие в перспективе.

Целью налогового стимулирования, осуществляемого субъектами Российской Федерации, является создание благоприятных условий для налогоплательщиков, осуществляющих научную и образовательную деятельность на территории соответствующего субъекта Федерации. Оказывая поддержку инновационной деятельности, публичный субъект может рассчитывать на рост налоговых поступлений, а также на выгоды неналогового характера.

Налогово-правовое стимулирование каждого из видов деятельности имеет свои особенности. В некоторых странах налоговые преференции предоставляются субъектам деятельности со специальным статусом.

В России на уровне регионального законодательства осуществляется стимулирование создания новых субъектов экономической деятельности выпускниками высших учебных заведений и молодыми учеными.

Следует отметить, что для образовательных организаций играют существенную роль налог на имущество организаций и земельный налог.

Региональные налоги

Налог на имущество организаций

Следует отметить, что в соответствии с п. 7 ст. 381 НК РФ в редакции, действовавшей до 01.01.2006 г., от уплаты налога на имущество организаций освобождались организации – в отношении объектов социально-культурной сферы, используемых ими для нужд культуры и искусства, образования, физической культуры и спорта, здравоохранения и социального обеспечения. Однако в настоящее время указанная льгота не действует.

Единственной льготой, действующей в отношении образовательных организаций, является предусмотренное п. 3 ст. 381 НК РФ освобождение от уплаты налога на имущество в отношении учреждений, единственными собственниками имущества которых являются общероссийские общественные организации инвалидов, – в отношении имущества, используемого ими для достижения образовательных, культурных, лечебно-оздоровительных, физкультурно-спортивных, научных, информационных и иных целей социальной защиты и реабилитации инвалидов, а также для оказания правовой и иной помощи инвалидам, детям-инвалидам и их родителям.

Каких-либо иных льгот по данному налогу НК РФ не предусматривает. В то же время налог на имущество организаций относится к числу региональных налогов, в связи с чем субъекты Российской Федерации вправе устанавливать определенные льготы для субъектов, не поименованных в ст. 381 НК РФ, в том числе для образовательных организаций.

Например, согласно п. 8 ст. 4–1 Закона г. Санкт-Петербурга от 26.11.2003 г. № 684-96 «О налоге на имущество организаций»242 и п. 8 ст. 11-1 Закона г. Санкт-Петербурга от 14.7.1995 г. № 81–11 «О налоговых льготах»243 от уплаты налога на имущество организаций освобождаются организации – в отношении объектов социально-культурной сферы, используемых ими для нужд культуры и искусства, образования, физической культуры и спорта, здравоохранения и социального обеспечения. В соответствии с п. 6 ст. 3 Закона Республики Карелия от 30.12.1999 г. № 384-3РК «О налогах (ставках налогов) и сборах на территории республики Карелия» установлена пониженная налоговая ставка в 1 % для организаций в части имущества, используемого ими при организации питания в образовательных учреждениях.

Кроме того, особый порядок обложения налогом на имущество действует в отношении образовательных учреждений, созданных религиозными организациями. Так, в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 26.09.1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»244 учреждения профессионального религиозного образования (духовные образовательные учреждения) создаются религиозными организациями для подготовки служителей и религиозного персонала и подлежат регистрации в качестве религиозных организаций, а также получают государственную лицензию на право осуществления образовательной деятельности.

Как отмечается в письме УФНС РФ по г. Москве от 28.06.2006 г. № 18–11/3/56402@ «О переходе религиозной некоммерческой организации на упрощенную систему налогообложения и о ее освобождении от обложения налогом на имущество на территории города Москвы»245, не подлежат обложению налогом на имущество организаций культовые здания и сооружения, иные места и объекты, относящиеся к основным средствам и специально используемые для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества), а также имущество для подготовки служителей и религиозного персонала религиозных организаций. К таким объектам относятся церкви, монастыри и иные культовые здания, сооружения и объекты, предназначенные для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества), духовные семинарии, а также иные образовательные учреждения (включая технические средства).

Предоставление данной льготы обусловлено тем, что указанные учреждения осуществляют религиозную, а не образовательную деятельность.

Транспортный налог

НК РФ не предусматривает предоставление льгот для образовательных организаций по уплате транспортного налога. Однако тот факт, что транспортный налог, как и налог на имущество организаций относится к числу региональных налогов, предопределяет возможность установления льгот для указанных организаций законами субъектов РФ. Так, например, подп. 2 п. 2 ст. 15 Закона Московской области от 24.11.2004 г. № 151/2004-ОЗ «О льготном налогообложении в Московской области» предусматривает уменьшение ставки транспортного налога на 50 % в отношении образовательных учреждений. Указанная льгота не распространяется на автомобили легковые, водные и воздушные транспортные средства.

В данном законе отдельно отмечается, что условием использования налоговых льгот, установленных настоящей статьей, является направление высвобожденных средств на следующие цели:

– развитие учебной и научной деятельности;

– развитие материально-технической базы, включая текущий и капитальный ремонт;

– организация учебных и рабочих мест для подростков;

– улучшение материального положения учащихся, студентов, преподавателей и обслуживающего персонала образовательных учреждений, в том числе увеличение фонда оплаты труда;

– улучшение питания учащихся и студентов;

– обеспечение медицинской помощью;

– обеспечение детского оздоровительного отдыха;

– санаторно-курортное лечение;

– оплата проезда на городском пассажирском, железнодорожном транспорте пригородного сообщения и в автобусах пригородных маршрутов;

– обеспечение лекарственными препаратами;

– развитие физической культуры и спорта в образовательных учреждениях.

Например, на основании п. 1 ст. 6 Закона Мурманской области от 18.11.2002 г. № 368-01-3МО «О транспортном налоге» освобождаются от уплаты транспортного налога образовательные учреждения (организации) независимо от их организационно-правовых форм в части непредпринимательской деятельности, предусмотренной уставом этих образовательных учреждений (организаций).

Следует отметить, что по своей форме льготы по транспортному налогу – в основном пониженные ставки и освобождение от его уплаты. Однако в последние годы наметился курс на сокращение установленных льгот на федеральном уровне по региональным налогам.

Преимущественно региональные льготы в сфере образования во многих субъектах адресованы лицам, осуществляющим дошкольную образовательную деятельность. Однако, представлены и субъекты, в которых налоговые льготы, например по налогу на прибыль организаций, предоставляются товаропроизводителям, участвующим в развитии учебно-материальной базы образовательных учреждений начального и среднего профессионального, находящихся на соответствующей территории (Новосибирская область)246, благотворительным общественным организациям в отношении имущества, расположенного на территории субъекта Российской Федерации и используемого для осуществления деятельности по воспитанию и предоставлению социальных услуг с обеспечением проживания детей, оставшихся без попечения родителей (Псковская область)247.

Следовательно, набор налогово-правовых методов поддержки субъектов образовательных и научных организаций ограничен:

– льготами, установленными в рамках НК РФ;

– льготами по снижению налоговой ставки по налогу на прибыль организаций в части, поступающей в региональные бюджеты;

– льготами по специальным налоговым режимам, изменением сроков уплаты налогов в пределах, установленных НК РФ.

Местные налоги

Незначительными возможностями правового регулирования налогообложения организаций в сфере науки и образования обладают органы местного самоуправления. Ввиду уровневой системы муниципальных образований и существенного отличия каждого из них существуют различные подходы к вопросу о возможности налогового стимулирования на местном уровне.

Земельный налог

Как и в случае с транспортным налогом, каких бы то ни было льгот в отношении образовательных учреждений в НК РФ не предусмотрено. Такие льготы предоставляются актами органов местного самоуправления. Например в соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 3.1 Закона г. Москвы от 24.11.2004 г. № 74 «О земельном налоге»248 освобождаются от уплаты налога автономные, бюджетные и казенные учреждения города Москвы и внутригородских муниципальных образований в городе Москве, а также учреждения, финансируемые за счет средств профессиональных союзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций, – в отношении земельных участков, предоставленных для оказания услуг в области образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, физической культуры и спорта. Пунктом 12 указанной статьи также предусматривается освобождение от уплаты земельного налога для негосударственных некоммерческих организаций – в отношении земельных участков, предоставленных и используемых для размещения объектов образования, здравоохранения, социального обеспечения и культуры.

Во многих муниципальных образованиях льготы по земельному налогу предоставляются только тем образовательным учреждениям, которые финансируются из бюджета муниципального образования, в отношении земельных участков, предоставленных для обеспечения их деятельности на территории данного муниципального образования^249.

Таким образом, как на федеральном, так и на региональном уровне налоговые стимулы научной и образовательной сферы могут устанавливаться в рамках стимулирования более широкой группы субъектов, например инвесторов^250.

В силу существенных отличий муниципальных образований, расположенных на территории различных субъектов РФ не представляется возможным отладить единую систему налоговых стимулирований. В этой связи необходимо проведение мониторинга и обобщения регионального и муниципального опыта поддержки образования и науки с учетом положений, предусматривающих свободное движение рабочей силы и образовательных услуг.

При этом важной чертой налогового стимулирования субъектами Российской Федерации научной и образовательной деятельности является закрепление не только налоговых стимулов, но и обязательности контроля за соблюдением лицами, применяющими налоговые преференции, условий их применения.

С учетом указанного, важными факторами, оказывающими воздействие на выбор направлений налогового стимулирования научной и образовательной сферы, признаются:

– налоговые потенциалы соответствующих территорий (муниципальных образований, субъектов Федерации);

– определение приоритетных направлений науки и образования, требующих соответствующего финансирования;

– соотношение доли участия государственных и негосударственных организаций, осуществляющих образовательную и научную деятельность.

Более того, следует оказывать поддержку значимых образовательных проектов путем закрепления федеральных льгот, в том числе по региональным и местным налогам.

Таким образом, необходимо выстроить эффективную систему налогового стимулирования научной и образовательной деятельности как одного из направлений правовой модели государственной и муниципальной поддержки в целях привлечения денежных средств за счет частного сектора.

Очевидно, что к числу действенных способов налогового стимулирования инновационной деятельности можно отнести:

– освобождение от НДС при реализации НИОКР и инновационных проектов;

– освобождение от налога на прибыль средств целевого финансирования, полученных из фондов поддержки инновационной деятельности;

– особый порядок учета расходов на инновационную деятельность;

– применение повышающих коэффициентов для расходов на НИОКР и инновационные проекты и при амортизации основных средств;

– предоставление инвестиционного налогового кредита.

В настоящее время НК РФ не содержит четкого льготного режима в отношении субъектов, осуществляющих образовательные услуги и участвующие в научной деятельности, тем самым делает образовательную и научную сферу мало-привлекательной для финансирования, в особенности, со стороны бизнес-сообщества. Кроме того, отсутствие единообразия и ясности в применении норм налогового законодательства порождает налоговые злоупотребления со стороны субъектов инновационной деятельности. В связи с чем необходимо привести в соответствие законодательство об инновационной деятельности с точки зрения норм НК РФ, с тем чтобы сфера образования и науки стала интересной для частных инвесторов.

Исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод о необходимости закрепления на законодательном уровне федеральных льгот, в том числе по региональным и местным налогам, с целью оказания поддержки общероссийских научных и образовательных проектов и программ.

В свою очередь, рационализация высказанных предложений и возможный поиск новых и, возможно, нетрадиционных путей совершенствования финансирования и налогообложения системы образования и науки позволят повысить эффективность средств, направляемых в научную и образовательную сферы.

Однако грамотное финансирование образовательной и научной сфер, а также льготирование субъектов финансового права, задействованных в данном процессе, возможно лишь с учетом выстраивания четкой правовой системы финансового контроля за расходованием бюджетных средств на данные направления реализации государственной политики.

§ 2. Финансовый контроль за расходованием денежных средств организациями образования и науки

Реализация стратегической задачи формирования рынка в нашей стране объективно обусловила принципиальные изменения в правовом регулировании и организации осуществления государственного финансового контроля, включая изменение его целей, задач и принципов функционирования^251.

Поскольку в исследовании речь ведется о сфере образования и науки, которые, на наш взгляд, должны быть признаны наиболее перспективными и инновационными направлениями деятельности российского государства на сегодняшнем этапе его развития, то в отношении данных сфер необходимо осуществлять планомерный контроль за расходованием денежных средств, направленных на реализацию указанных государственных и муниципальных задач.

Установлено, что в целях осуществления образовательного и научного процессов могут создаваться различные учреждения с вливанием государственного, а порой и частного капитала в форме ГЧП, кластеров и технологических платформ. В свою очередь, как частные, так и, в особенности, государственные финансы требуют тщательного контроля в целях положительного достижения результата от их использования.

В этой связи нам видится необходимым рассмотреть основные вопросы финансового контроля за распределением и использованием бюджетных средств на сферу образования и науки, в первую очередь, проанализировав нормы, определяющие контрольные мероприятия в отношении различных учреждений, оказывающих образовательные услуги и осуществляющие научно-технические исследования.

Так, практика применения норм действующего финансового законодательства демонстрирует, что в условиях совершенствования финансово-правового положения государственных учреждений, бюджетные и автономные учреждения получили широкие возможности самостоятельного осуществления своей финансовой деятельности, в частности, в области образования и науки, что, в свою очередь, как отмечается Министерством финансов РФ, «не исключает отмены государственного финансового контроля в ходе образования, распределения и использования фондов денежных средств казенных, бюджетных и автономных учреждений»252.

Ввиду отсутствия статуса получателей бюджетных средств у бюджетных и автономных учреждений, на них не распространяются соответствующие нормы о финансовом контроле за получателями бюджетных средств и их ответственности за нарушения бюджетного законодательства. В отличие от бюджетных и автономных учреждений, казенные учреждения сохранили статус получателя бюджетных средств, в связи с чем действие на них указанных норм по-прежнему распространяется.

Следует отметить, что основы современного бюджетного контроля нашли свое отражение в разделе IX. «Государственный и муниципальный финансовый контроль» БК РФ. Контроль рассматривается и как функция управления. В свою очередь, бюджет является объектом управления, а субъектами управления бюджетом признаются участники бюджетного процесса.

Представляется необходимым внести предложения в гл. 26 БК РФ «Основы государственного и муниципального финансового контроля», в части ее переименования на «Основы бюджетного контроля в Российской Федерации». В рамках гл. 26 БК РФ закрепить легальное определение бюджетного контроля, как деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, а также специализированных контрольных органов по проверке законности, своевременности, правильности, эффективности и результативности образования, распределения и использования основного финансового плана – бюджета, осуществляемый на всех стадиях бюджетного процесса Российской Федерации.

Также вся финансовая деятельность государственных учреждений должна осуществляться под воздействием как государственного, так и внутрихозяйственного финансового контроля, поскольку контроль в области финансовой деятельности учреждения создает экономическую необходимость для хозяйствующего субъекта максимального использования внутренних резервов организации, правильного и экономного расходования средств в соответствии с их целевым назначением.

В свою очередь, основными целями контроля в области осуществления финансовой деятельности государственного учреждения признаются:

– подтверждение соблюдения действующего законодательства, определение правомерности, экономности, результативности и эффективности финансовой деятельности учреждения;

– оценка целесообразности принятия решения об изменении типа государственного учреждения, а также об изменении показателей и содержания государственного задания;

– оценка выполнения показателей объема и качества государственных услуг;

– определение законности, целевого характера, результативного и эффективного использования бюджетных средств, достаточности недвижимого и движимого имущества для осуществления учреждением возлагаемых на него функций по предоставлению широкого круга государственных услуг^253.

И, конечно же, результаты контрольных мероприятий должны стать основой для подготовки предложений по совершенствованию финансирования расходов государственных учреждений.

Однако не следует игнорировать реализацию публичного интереса в ходе осуществления финансового контроля.

Как пишет Е.Ю. Грачева, «публичные интересы в сфере финансового контроля обусловливаются целым комплексом причин:

– обеспечение контроля за расходованием финансовых средств в интересах населения страны;

– верно избранная система финансового контроля способствует привлечению не только иностранных инвестиций в экономику страны, но и средств негосударственных организаций на выполнение общесоциальных задач в рыночных условиях. Это обеспечивается использованием банковской инфраструктуры, других финансовых учреждений и кредитных организаций;

– эффективный финансовый контроль обеспечивает необходимую взаимосвязь между планируемым правительством, государственными финансовыми учреждениями уровнем экономического развития страны и фактическими результатами. Это способствует совершенствованию механизмов принятия и реализации управленческих решений в сфере публичных финансов»254.

В то же время анализ нормативно-правовых актов позволяет говорить о том, что предмет финансового контроля деятельности казенных, бюджетных и автономных учреждений может быть различным.

Так, предметом финансового контроля деятельности казенных учреждений выступает финансовая деятельность, которая направлена на:

1) осуществление видов деятельности, предусмотренных уставом казенного учреждения, в том числе приносящей доход деятельности, а также выполнения государственного задания на оказание государственных услуг;

2) исполнение бюджетной сметы;

3) осуществление финансовой деятельности по формированию и использованию внебюджетных фондов от платных услуг и иной приносящей доход деятельности;

4) выполнение условий исполнения контрактов и гражданско-правовых договоров;

5) обеспечение качества и объема оказываемых услуг (выполняемых работ) и исполняемых государственных функций;

6) обеспечение целевого использования и сохранности имущества государственного учреждения.

Предметом же финансового контроля деятельности бюджетных или автономных учреждений, в свою очередь, является финансовая деятельность, направленная на:

1) осуществление основных видов деятельности, предусмотренных уставом;

2) осуществление полномочий государственных органов по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме;

3) выполнение плана финансово-хозяйственной деятельности;

4) выполнение условий выделения, получения и использования субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием государственных услуг, субсидий, бюджетных инвестиций, а также оплата денежных обязательств по исполнению публичных обязательств от имени государственного органа^255;

5) выполнение условий исполнения государственных контрактов и гражданско-правовых договоров;

6) обеспечение состава, качества и объема, а также содержания оказываемых государственных услуг, порядка и результатов оказания государственных услуг, определенных государственном задании;

7) обеспечение целевого использования и сохранности недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, принадлежащего на праве оперативного управления государственному учреждению.

Безусловно, финансовый контроль государственного учреждения представляет собой проверку соотношения плановых и фактических показателей бюджетной сметы или плана финансово-хозяйственной деятельности, наличия неиспользованных остатков субсидий из бюджета, соотношение нормативных и фактических затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ), в том числе оказание платных услуг, предусмотренных учредительными документами и (или) государственными заданиями^256.

Мониторинг и контроль выполнения государственных (муниципальных) заданий на предоставление государственных (муниципальных) услуг осуществляется на основе информации, полученной при планировании и исполнении государственных заданий. Понятия «мониторинг» и «контроль» выполнения государственного задания взаимосвязаны, однако имеют ряд отличий. Так, контроль проводится с целью определения соответствия плановых параметров государственных заданий фактическим. Цель мониторинга – не только выявить соответствие (несоответствие), но и использовать эту информацию для проведения оптимизационных процедур – расширения или ограничения состава государственных услуг, оказываемых автономным учреждением, изменения его типа, слияния (поглощения) с другим государственным учреждением.

Как отмечает О.Н. Горбунова, «…деятельность государства по контролю и мониторингу дает возможность оценить эффективность использования выделенных средств»257.

В свете последних изменений, внесенных в БК РФ, государственный (муниципальный) финансовый контроль рассматривается как внешний и внутренний, предварительный и последующий (ст. 265 БК РФ).

Однако, в практике бюджетной деятельности реализуются в большой степени такие формы контроля, как:

1) предварительный контроль, который осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

2) последующий контроль, осуществляемый по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности.

Различия этих форм заключаются в том, что в результате контроля первого вида возможны только бюджетные меры наказания контролируемого объекта, в результате второго – в том числе и административные.

Помимо вышеназванных видов контроля законодательство предусматривает наличие еще двух не менее важных видов:

1) внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями;

2) внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, являющегося прерогативой Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, Федерального казначейства.

С учетом представленных видов финансового контроля, на современном этапе развития государства учреждения дифференцируются по степени имущественной и финансовой самостоятельности в рыночных условиях, и как следствие, меняются подходы к осуществлению контрольных мероприятий за их деятельностью.

Так, казенные учреждения в большей степени создаются в целях решения задач обороноспособности и безопасности страны, поэтому они функционируют в условиях наибольшего контроля со стороны государства. Проверка Казначейством РФ наличия денежных обязательств казенного учреждения, будет включать в себя предварительный контроль по всем расходам, а также текущий и последующий контроль (п. 5.1 ст. 32 Закона от о некоммерческих организациях).

Согласно поправкам в законодательство Российской Федерации контроль за деятельностью казенных учреждений осуществляют:

– федеральные государственные органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя, в отношении федеральных казенных учреждений;

– в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, в отношении казенных учреждений субъекта РФ;

– в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, в отношении муниципальных казенных учреждений.

Контроль за деятельностью казенных учреждений, подведомственных федеральным органам государственной власти (государственным органам), в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, осуществляется с учетом требований законодательства РФ о защите государственной тайны.

Кроме того, объектом контроля финансовой деятельности казенного учреждения выступают следующие документы:

– учредительные документы, в том числе внесенные в них изменения;

– свидетельство о государственной регистрации;

– решение учредителя о создании учреждения;

– решение учредителя о назначении руководителя;

– положения о филиалах, представительствах;

– план финансово-хозяйственной деятельности учреждения, составляемый и утверждаемый в порядке, определенном учредителем, и в соответствии с требованиями, установленными Минфином России;

– годовая бухгалтерская отчетность;

– сведения о проведенных в отношении учреждения контрольных мероприятиях и их результатах;

– государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ);

– отчет о результатах своей деятельности и об использовании закрепленного за ними государственного (муниципального) имущества, составляемый и утверждаемый в порядке, определенном учредителем.

Бюджетные учреждения – следующий вид учреждений, создание которых направлено с целью реализации задач в рамках приоритетных национальных проектов и развития регионов. В этой связи государственный контроль, в основном, является последующим, осуществляемым по результатам выполнения государственного задания. Предварительный контроль может осуществляться в отношении бюджетных учреждений только на стадии санкционирования бюджетных расходов по целевым субсидиям и бюджетным инвестициям (п. 5.1 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях).

Закон № 83-ФЗ вводит также новые нормы контроля за деятельностью бюджетного учреждения, в том числе, в части ответственности руководителя учреждения. Так, органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, при заключении (перезаключении) трудового договора с руководителем данного учреждения должны предусмотреть в нем:

– права и обязанности руководителя;

– показатели оценки эффективности и результативности его деятельности;

– условия оплаты труда руководителя;

– срок действия трудового договора, если такой срок установлен учредительными документами бюджетного учреждения;

– условие о расторжении трудового договора по инициативе работодателя в соответствии с ТК РФ при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.

Таким образом, кроме предусмотренной в настоящее время законодательством административной и уголовной ответственности, руководитель несет персональную ответственность за наличие у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, в связи, с чем трудовой договор с ним может быть, расторгнут в одностороннем порядке.

Кроме того, руководитель бюджетного учреждения несет перед ним ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, если эта сделка не была предварительно согласована с учредителем.

Законодатель предусмотрел механизм предварительного финансового контроля за некоторыми сделками учреждений. Однако, нельзя утверждать, что законодатель детально, последовательно и четко описывает порядок осуществления финансового контроля за учреждениями, хотя сам порядок финансирования претерпел значительные изменения.

И, наконец, наибольшей имущественной и финансовой самостоятельностью обладают автономные учреждения, которые должны решать первостепенные задачи в сфере социального развития. Прежде всего, это образование, наука, культура и спорт.

Наблюдательный совет автономного учреждения, по сути, является основным контрольно-надзорным органом, который пусть и опосредованно, но осуществляет финансовый контроль государства (муниципалитета) как собственника имущества, закрепленного за автономным учреждением (ст. 10 Закона об автономных учреждениях)258.

При этом, важное значение отводится главным распорядителям бюджетных средств, в ведении которых находятся государственные учреждения, осуществляющие контроль за соблюдением требований и условий, установленных для государственных учреждений государственным заданием. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, исполняющие функции и полномочия учредителя в отношении бюджетных и автономных учреждений, созданных РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием, финансовые органы публично-правовых образований составляют и представляют годовую, квартальную и месячную финансовую отчетность бюджетных и автономных учреждений.

При реализации контрольных полномочий законодательных органов в области бюджета важную роль играют специально созданные собственные контрольные органы, такие как, Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты и т. п. 259.

Система контроля Счетной палаты РФ интегрирована в основные составляющие бюджетного процесса и предполагает непрерывный трехлетний цикл контроля за бюджетом каждого финансового года, реализуемого на трех последовательных стадиях – стадии предварительного контроля проектов бюджетов на очередной финансовый год, стадии оперативного контроля непосредственно в ходе исполнения бюджетов текущего финансового года и стадии последующего контроля уже исполненных бюджетов за отчетный финансовый год.260

Так, в Лимской декларации^261 установлено, что «все управление государственными финансами, независимо от того, отражены они в общем национальном бюджете или нет, должно быть объектом контроля высшего контрольного органа. При этом управление теми государственными финансами, которые исключены из национального бюджета, не должно выводиться из-под контроля высшего контрольного органа» (п. 3. ст. 18).

Для высших контрольных органов функция государственного финансового контроля является основной, поэтому этот контроль называют внешним финансовым контролем. Внешний государственный финансовый контроль, во-первых, позволяет оценить объективность представляемой исполнительной властью информации об итогах исполнения бюджета, достоверность прогноза макроэкономических параметров социально-экономического развития страны и реалистичность бюджетных проектировок на предстоящий финансовый год, ход реализации государственных программ и проектов. Во-вторых, качество получаемой информации оказывает непосредственное влияние на последствия решений, принимаемых на ее основе законодательной властью в виде законодательных и других нормативных правовых актов^262.

И, конечно, возникает острая необходимость в услугах не зависимых от исполнительной власти органов государственного финансового контроля, устанавливающих достоверность отчетной или прогнозируемой финансово-экономической информации, степень исполнения бюджетных назначений.

В этой связи имеет большое значение Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований» от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ (далее – Закон № 6-ФЗ)263, целью которого является установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Контрольно-счетный орган соответствующего публично-правового образования обладает правом внешнего государственного и муниципального финансового контроля в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий в отношении государственных (муниципальных) учреждений, поскольку они получают средства из бюджета и используют государственное (муниципальное) имущество (например, ст. ст. 9, 10 Закона № 6-ФЗ).

Очевидно, что предметом финансово-контрольных мероприятий в данном случае могут стать лишь бюджетные средства и закрепленное за учреждениями имущество, но не все средства и имущество государственных и муниципальных учреждений. При этом следует помнить, что стандарты контрольных мероприятий определяются самим контрольно-счетными органами, а не законодательством, что не способствует защите прав проверяемых субъектов.

В свою очередь, отсутствие у Счетной палаты сколько-нибудь значимых полномочий юридического принуждения также делает не эффективным фактическую модель государственного аудита. Правовой статус Счетной палаты не представляет права ее аудиторам применять санкции к нарушителям финансового законодательства, что снижает эффективность проводимых бюджетно-контрольных мероприятий.

Более того, как отмечает Степашин С.С. «Счетная палата не наделена полномочиями по привлечению к ответственности лиц, не явившихся по вызову на слушания в Счетную палату, в то время как подобная неявка является неуважением органа государства, то есть по всем юридическим правилам образует состав наказуемого деяния»264.

Таким образом, рассматривая государственный финансовый контроль как функцию управления финансовыми потоками, следует заметить, что эта функция осуществляется всеми органами власти и управления независимо от характера их основной деятельности. Государственный финансовый контроль является объективной необходимостью воспроизводственного процесса, обусловленной сущностью финансов. Объем контрольной деятельности, ее формы и методы, охват контрольными мероприятиями различных отраслей экономики зависит от границ сферы управления и статуса органа, осуществляющего контрольные полномочия в рамках государственного финансового контроля.

В настоящее время организация бюджетного процесса направлена на повышение результативности бюджетных расходов, повышение роли среднесрочного финансового планирования и укрепления финансовой дисциплины. Организация бюджетного процесса на основе бюджетирования является методом формирования и исполнения бюджета, при котором планирование, выделение и расходование бюджетных средств осуществляется в соответствии с целями и задачами государственной политики и направлены на обеспечение достижения получателями бюджетных средств установленных конечных социально-экономических результатов, а также выполнения возложенных на них задач и функций^265.

Следует отметить, что современные национальные финансово-контрольные системы большинства стран мира в последнее время претерпевают значительные изменения, связанные с влиянием внешних факторов, а именно:

– усиление процессов глобализации и связанная с ними необходимость приведения национальных систем бухгалтерского учета и отчетности, аудита, контролинга в соответствии с международными стандартами;

– растущая экономическая взаимозависимость стран мира, увеличение масштабов и многообразия транснациональных операций. Рост объема транснациональных финансовых потоков, что ведет к необходимости, с одной стороны, формирования действенных наднациональных органов финансового контроля, а с другой стороны, вызывает необходимость сотрудничества стран по отдельным проблемам на основе двух- и многосторонних соглашений;

– усиление влияния гражданского обществ и его вовлеченность в механизмы контроля за деятельностью правительственных структур на основе концепции рассмотрения правительства как наемного коллективного управляющего у всего общества с целью обеспечения адекватного жизнеобеспечения населения и подотчетности своим гражданам^266.

Одним из важных принципов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетного процесса является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, закрепленный в БК РФ. Особенно данный принцип проявляется, когда речь ведется о расходовании бюджетных средств на сферу образования и науки, поскольку, являясь инновационными направлениями деятельности, средства, направленные на осуществление этих задач государства, должны приносить эффект от их использования.

В этой связи большое значение приобретает применение аудита эффективности и результативности бюджетных средств за расходование их на образовательную и научную деятельность.

Аудит эффективности представляет собой контрольно-аналитическое мероприятие, направленное на совершенствование организации администрирования государственной (муниципальной) собственности расходования государственных средств, их экономии. Это также системный анализ финансово-хозяйственной деятельности получателя бюджетных средств или пользователя льгот, дающий возможность установить степень затратности достигнутого результата его временные параметры.

Основная цель аудита эффективности заключается:

– в определении эффективности управления финансовыми потоками и государственной (муниципальной) собственностью;

– оценке эффективности государственного администрирования;

– выявлении путей улучшения процесса реализации социальных функций.

В соответствии со стандартами ИНТОСАИ аудит эффективности используется в качестве инструмента оценки эффективности, результативности и экономичности бюджетных программ, их влияния на социально-экономическое положение страны и отдельных регионов. Кроме собственно контрольной функции, аудит эффективности выполняет информационную функцию, так как представляет общественности точную и всеобъемлющую информацию о результатах деятельности государственных органов, эффективности использования бюджетных средств.

И, наконец, аудит эффективности является одним из инструментов обеспечения прозрачности и подотчетности органов власти и иных государственных организаций^267.

По мнению С.В. Степашина, можно выделить несколько важнейших областей, где необходимо сосредоточить усилия по внедрению и развитию аудита эффективности:

– аудит государственных контрактов;

– аудит эффективности обеспечения населения государственными услугами;

– аудит эффективности использования средств, выделяемых из федерального бюджета на обеспечение деятельности органов государственной власти и государственных организаций;

– экологический аудит;

– аудит эффективности налоговых поступлений;

– аудит эффективности государственных капитальных вложений и финансирования проектов в области высоких технологий^268.

К этому перечню следует добавить и аудит эффективности сферы образования и науки как перспективного направления развития инновационной деятельности.

На сегодняшний день понятие инновации и инновационной деятельности можно найти в следующих нормативно-правовых актах:

– Закон о науке;

– Стратегия инновационного развития до 2020 года;

– Энергетическая стратегия на период до 2030 года^269;

– Программа модернизации российской электроэнергетики до 2020 года;

– Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, утвержденные Президентом РФ от 11.01.2012 г. № Пр-83^270;

– Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года^271.

Указанные правовые документы позволяют заключить, что государство осуществляет поддержку инновационной деятельности по следующим направлениям:

– расширение поддержки научных и образовательных организаций, увеличение финансирования научных фондов, развитие грантовых инструментов финансирования через научные фонды;

– «принуждение к инновациям» крупных компаний с государственным участием и разработку ими программ инновационного развития, которые станут стимулом для повышения конкурентоспособности промышленности за счет увеличения спроса на существенно улучшенные товары и услуги, инновационные проекты;

– в достаточном объеме обеспечение финансирования инновационного центра «Сколково», инфраструктуры технико-внедренческих особых экономических зон и технопарков, а также технологических платформ;

– оказание дополнительной финансовой помощи субъектам РФ, активно содействующим развитию инновационного сектора экономики и формированию инновационных кластеров;

– увеличение объемов бюджетного финансирования мероприятий в рамках программы поддержки малого и среднего предпринимательства, в том числе занимающихся инновационной деятельностью^272.

В то же время эффективность от использования государственных средств учреждениями образования и науки как получателями бюджетных средств характеризуется соотношением между результатами использования государственных средств и затратами на их достижение, которое включает определение экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств.

При этом государственная поддержка должна осуществляться на основе следующих принципов:

– целевой характер использования бюджетных средств, направленных на государственную поддержку инновационной деятельности;

– обеспечение эффективности государственной поддержки инновационной деятельности для целей социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

– приоритетное использование инструментов государственно-частного партнерства для стимулирования инновационной деятельности;

– доступность государственной поддержки на всех стадиях инновационной деятельности, в том числе для субъектов малого и среднего предпринимательства;

– государственная и правовая защита субъектов инновационной деятельности^273.

В настоящее время наблюдается тенденция, что все фундаментальные научные исследования финансируются в основном за счет средств федерального бюджета, в частности, за счет субсидий, в котором определяются годовые объемы средств, выделяемых для выполнения федеральных научно-технических программ и проектов, объем финансирования научных организаций и размер средств, направляемых в федеральные фонды поддержки научной и (или) научно-технической деятельности.

В этой связи особо возрастает роль финансового контроля за эффективным использованием бюджетных средств, выделяемых из федерального бюджета на проведение научных исследований.

Так, например, в 2013 году в целях урегулирования процедуры субсидирования развития инновационных территориальных кластеров было принято постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий, предусмотренных программами развития пилотных инновационных территориальных кластеров» от 06.03.2013 г. № 188^274.

В данном постановлении закреплены правила распределения и предоставления из федерального бюджета субсидий субъектам Российской Федерации, в целях финансирования инновационных территориальных кластеров. В то же время, в постановлении существует неопределенность в части оценки поданных заявок на получение субсидий.

Возникший пробел возможно разрешить путем закрепления детально разработанной процедуры анализа предоставленных заявок и их соответствующей оценки в соответствии с разработанными критериями и условиями, тем самым, осуществляя предварительные контрольные мероприятия в процессе распределения субсидий за счет средств федерального бюджета.

В работе уже отмечалось, что финансовое обеспечение инновационной деятельности может осуществляться как государственными, так и негосударственными фондами поддержки инновационной деятельности за счет выделяемых грантов. В основе деятельности государственных фондов может быть заложена цель – поддержка научной, научно-технической, инновационной деятельности. В то же время, функции учредителя таких учреждений выполняет Правительство РФ.

На сегодняшний день в Российской Федерации можно выделить несколько фондов поддержки инновационной деятельности:

– Федеральный фонд производственных инноваций, целью существования которого является поддержка наиболее важных инновационных проектов по приоритетным направлениям научно-технического прогресса;

– Российский фонд фундаментальных исследований, Российский гуманитарный научный фонд, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Российский фонд технологического развития, финансирующие научные исследования, разработки и реализацию инновационных проектов^275.

– В России также существует ОАО «Российская венчурная компания» со 100 %-м государственным участием, которая занимается финансированием инновационных разработок, причем государство берет на себя значительную часть рисков, свойственных такой деятельности.

Поскольку речь идет о финансировании инновационной деятельности за счет бюджетных средств, то встает вопрос о порядке осуществления финансового контроля за их использованием, в первую очередь государственного финансового контроля.

При этом, важным является контроль результативности использования бюджетных средств, который представляет собой проверку и анализ соответствия результатов, полученных в ходе осуществления финансирования, критериям, определенным в качестве плановых заданий. Целью такого контроля является установление факта выполнения возложенных (или заявленных) функций.

Еще одной формой реализации финансовой поддержки сферы образования и науки является формат ГЧП, развитие которого ориентировано, в первую очередь, на обеспечение:

– интеграции и кооперации государственных и частных ресурсов для достижения качества образования, отвечающего требованиям современной экономики и развитию общества;

– внедрения в образование эффективных принципов управления, используемых в бизнес-сфере, в том числе управляющих компаний. Управляющие компании должны обеспечить систему управления образовательными учреждениями с целью достижения повышения качества образования, а государство должно обеспечить наличие четкого, жесткого, однозначно сформулированного государственного задания, в полной мере обеспеченного финансовыми ресурсами со стороны государства и осуществлять контроль за результатом поставленной управляющей компанией задачи;

– развития нормативно-правовой и методической базы для реализации потенциала нового законодательства, нацеленного на реальную автономию образовательных учреждений, их финансово-хозяйственную самостоятельность и ответственность за результат, в том числе за счет формирования и использования доходов от целевого капитала;

– расширения участия в управлении образованием бизнес-структур, а также участия в оценке и получении результатов^276.

Следует учитывать, что, несмотря на необходимость задействования частного капитала в инновационном развитии образовательной и научной сферы и активизацию этого направления финансовой поддержки, государство не должно полностью отказываться от своего присутствия в них и обязано сохранять контроль либо над определенным имуществом, оставаясь его собственником, либо над определенным видом деятельности. И в том и в другом случае речь идет о финансировании за счет средств соответствующих бюджетов.

Еще одним примером инновационного развития стал проект «Сколково»277. Развитие проекта создания и обеспечение функционирования инновационного центра «Сколково» осуществляется в целях развития исследований, разработок и коммерциализации их результатов по таким направлениям, как: энергоэффективность и энергосбережение; ядерные технологии; космические технологии; медицинские технологии; стратегические компьютерные технологии и программное обеспечение^278.

Так, по данным федерального бюджета на 2014 год, из бюджета были выделены средства в размере 26 802 500,0 тыс. руб. на подпрограмму «Создание и развитие инновационного центра «Сколково» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» и субсидии некоммерческой организации Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий в рамках подпрограммы «Создание и развитие инновационного центра «Сколково» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» (предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям) в размере 25 624 500,0 тыс. руб.

В то же время в федеральном бюджете на 2015 год закреплены субсидии некоммерческой организации Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий в рамках подпрограммы «Создание и развитие инновационного центра «Сколково» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» (предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям) в размере 21 065 028,8 тыс. руб. Следовательно, наблюдается снижение размера субсидий, выделяемых на «Сколково», которое отчасти можно отнести на счет бюджетного дефицита, запланированное на 2015 г.

Как видно из данных федеральных бюджетов, размеры финансовой поддержки «Сколково» весьма внушительны, вследствие чего контроль за расходованием бюджетных средств должен быть еще более тщательным, поскольку речь ведется о финансовых средствах федерального значения.

Особенную актуальность эти вопросы приобретают в связи с разразившимся вокруг «Сколково» скандала. Так, в сентябре – октябре 2012 г. Счетной палатой РФ по обращению ФСБ России и МВД России была проведена «Проверка использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию мероприятий, связанных с созданием и обеспечением функционирования инновационного центра «Сколково».

По результатам контрольного мероприятия, рассмотренного на Коллегии Счетной палаты РФ 28.12.2012 г., установлено, что в период с 2010 г. по 01.10.2012 г. общий объем субсидий, направленных на реализацию проекта «Сколково», составил 31,6 млрд. рублей, при этом управляющей компанией – некоммерческой организацией «Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий» (далее – Фонд) было израсходовано 18,9 млрд. рублей (59,8 % полученной субсидии).

Проверка Счетной палаты РФ показала отсутствие в субсидиях, направленных на реализацию проекта «Сколково», конкретных целевых показателей в привязке к срокам их реализации, что создало риски достоверности оценки эффективности их использования.

В ходе контрольного мероприятия Фондом были устранены финансовые нарушения на общую сумму 3,8 млрд. руб., утвержден план мероприятий, который предусматривает комплексную систему мер, направленных на устранение нарушений и недостатков в деятельности Фонда, допущенных за 2010–2012 гг. (всего 52 мероприятия)279.

В связи с возникшей ситуацией Счетной палатой РФ в 2013 г. был проведен мониторинг и комплексный аудит расходования средств федерального бюджета, направленных на реализацию мероприятий, связанных с созданием и обеспечением функционирования инновационного центра «Сколково», в целях разработки критериев оценки эффективности использования им субсидий из федерального бюджета, который выявил многочисленные нарушения и недостатки, связанные с деятельностью «Сколково», в том числе обусловленные несовершенством правовой базы (в частности, отсутствием критериев эффективности работы «Сколково»), а также недостатки в организации внутреннего контроля.

В ходе устранения замечаний и недостатков Счетной палаты РФ «Сколково» проделал работу по подготовке новых и совершенствованию действующих правил проекта (всего – более 10 нормативных документов), утвержденных и переданных на согласование Попечительскому Совету. В разработке этих документов приняли участие Минфин России, Минэкономразвития России и Минобразования России.

Также по рекомендации Счетной палаты РФ были применены меры дисциплинарного взыскания в отношении генерального директора и руководителей ООО «ОДПС Сколково» и ООО «ОДАС Сколково», а также 78 сотрудников.

Помимо этого, в Арбитражный суд г. Москвы были направлены иски о взыскании убытков и применении последствий, а Следственный комитет РФ признал ООО «ТФК «Сколково» потерпевшим и гражданским истцом по уголовному делу по фактам хищения вверенного чужого имущества путем растраты.

В отношении целевых показателей (индикаторов), утвержденных в приложениях к госпрограмме, были установлены плановые промежуточные значения, позволяющие ежегодно отслеживать динамику реализации проекта создания и развития инновационного центра «Сколково». Тем самым реализовано требование Счетной палаты РФ об утверждении критериев эффективности проекта «Сколково».

Для укрепления системы внутреннего контроля в «Сколково» было подготовлено и принято более 20 локальных документов, создано 9 новых структурных подразделений, в функции которых входит осуществление контрольных полномочий на всех этапах реализации проекта «Сколково».

Для организации контроля деятельности участников проекта «Сколково» с июня 2013 г. Департамент внутреннего аудита «Сколково» приступил к планомерному проведению выездных проверок. Всего в 2013 г. запланировано 24 выездные проверки, что позволит проконтролировать использование более 30 % выданных грантов (до 2 млрд. руб.)280.

Результаты проведенного аудита эффективности использования средств федерального бюджета «Сколково» свидетельствует о целесообразности введения поэтапного и планомерного контроля деятельности «Сколково» как внешнего, так и внутреннего, а равно и контроля иных инновационных центров, столь активно создаваемых в последнее время, поскольку, с одной стороны, существование таких фондов положительным образом сказывается на развитие отечественной экономики в целом и предоставляет возможность дальнейшего развития науки, а, с другой стороны – носит рисковой характер, а потому требует дополнительногоконтроля.

Аналогичная ситуация сложилась и по итогам контрольного мероприятия «Проверка эффективности использования открытым акционерным обществом «РОСНАНО»281 средств федерального бюджета, полученных в 2007–2012 гг., и соответствия расходования средств установленным целям деятельности».

С учетом выявленных Счетной палатой РФ нарушений «РОСНАНО» были предприняты меры, направленные на устранение выявленных нарушений и недостатков, которые свелись к тому, что Госкомпания провела работу по оптимизации состава и сокращению административно-хозяйственных расходов и на оплату услуг привлекаемых консультантов. Так, штатная численность сотрудников сократилась с 450 до 270 единиц. По сравнению с 2012 г. Корпорация в 2013 г. сократила расходы на содержание персонала на 34 %.

«РОСНАНО» было инициировано служебное расследование по проекту «ThunderSkyRussianPlant: организация первого в России современного производства литиево-ионных батарей». В производстве Главного следственного управления Следственного комитета РФ находится уголовное дело, возбужденное в отношении проектной компании и ряда других лиц.

«РОСНАНО» был разработан план мероприятий по привлечению дополнительного финансирования для проекта «Строительство завода по производству солнечных модулей на базе технологии «тонких пленок» Oerlikon».

По итогам контрольного мероприятия «Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, выделенных в 2011 г. для обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (параллельно с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации)» было установлено, что региональные власти не выполнили требования законодательства по внеочередному обеспечению жильем детей-сирот. В результате чего были выполнены следующие предписания Счетной палаты РФ:

– Правительство Волгоградской области утвердило долгосрочную областную целевую программу «Обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей» на 2013–2015 гг.;

– Правительство Новосибирской области включило мероприятия по обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в проект изменений долгосрочной целевой областной программы «Семья и дети» на 2012–2015 гг.;

– Правительство Ростовской области запланировало организацию строительства муниципального жилья для детей-сирот^282.

– Рассмотренные примеры финансирования инновационных фондов за счет средств федерального бюджета продемонстрировали отсутствие достаточного правового регулирования вопросов финансового контроля за расходованием денежных средств федерального бюджета и, как следствие, сложность и недостаточную урегулированность процедуры привлечения соответствующих субъектов к ответственности за нецелевое и неэффективное использование выделенных средств или имущества на инновационную деятельность.

При этом важно неукоснительно следовать постулату о том, что «…целью финансового контроля выступает достижение правопорядка, а не только соблюдение законности, как принято говорить об этом в специальной литературе»283.

Подводя итоги, следует отметить целесообразность переименования гл. 26 БК РФ «Основы государственного и муниципального финансового контроля» на «Основы бюджетного контроля в Российской Федерации».

Также в рамках гл. 26 БК РФ следует закрепить легальное определение бюджетного контроля как деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, а также специализированных контрольных органов по проверке законности, своевременности, правильности, эффективности и результативности образования, распределения и использования основного финансового плана – бюджета, осуществляемой на всех стадиях бюджетного процесса Российской Федерации.

Кроме того, необходимо различать мониторинг и контроль выполнения государственных (муниципальных) заданий на предоставление государственных (муниципальных) услуг, который осуществляется на основе информации, полученной при планировании и исполнении государственных заданий. Цель мониторинга – не только выявить соответствие (несоответствие), но и использовать эту информацию для проведения оптимизационных процедур – расширения (ограничения) состава государственных услуг, оказываемых автономным учреждением, изменения его типа, слияния (поглощения) с другим государственным учреждением.

Порядок мониторинга и контроля выполнения государственных заданий оформляется одним нормативным правовым актом и включается в общий порядок формирования и финансового обеспечения выполнения государственных (муниципальных) заданий, который утверждается на соответствующем уровне государственной власти. При этом орган, выполняющий функции и полномочия учредителя, вправе утвердить нормативный правовой акт, регулирующий вопросы контроля процедур и качества выполнения государственных (муниципальных) заданий.

Лишь немногие субъекты РФ и муниципальные образования приступили к формированию системы мониторинга и контроля за выполнением государственных заданий сети государственных учреждений. В связи с этим крайне важно сформировать общие методологические и практические рекомендации, основанные на опыте некоторых субъектов Российской Федерации.

Представляется, что ряд предложений, высказанных в работе, в том числе этой ее части, вполне могут быть заимствованы с целью усовершенствования отдельных положений действующего законодательства Российской Федерации в сфере контроля за расходованием средств соответствующего бюджета.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Деятельность организаций образования и науки подвергается трансформации ввиду того, что изменилась структура и порядок их финансирования. Финансирование приобрело многоканальный характер, путем наделения организаций высшего образования правом полного распоряжения денежными средствами, полученными от внебюджетных источников. Бюджетное финансирование в структуре многоканального финансирования должно полностью обеспечить потребности учреждений в научных исследованиях с целью повышения конкурентоспособности конечного образовательного продукта. Образовательный процесс также должен быть подчинен бюджетному финансированию, однако в приоритете бюджетного финансирования его размер должен быть определен в соответствие с законом спроса на рынке труда.

Финансовое обеспечение системы образования должно осуществляться по двум направлениям:

– увеличение бюджетного финансирования посредством указанного механизма при условии повышения эффективности использования выделяемых образовательным учреждениям и другим организациям системы образования бюджетных средств;

– создание условий для привлечения дополнительных внебюджетных источников финансирования образования без снижения норм, нормативов и абсолютных размеров бюджетного финансирования.

Образовательное учреждение вне зависимости от его типа (за исключением казенных учреждений), уровня предоставляемого им образования, а также от его местоположения (городское или сельское) будет функционировать в условиях управления не затратами (где объемы поступления и расходования денежных средств, используемых для финансирования хозяйственной деятельности образовательного учреждения были определены заранее на текущий финансовый год и утверждались в порядке, установленном главным распорядителем средств бюджета, из которого финансировалась основная деятельность учреждения – финансирование по смете), а результатами (когда осуществляется финансирование не учреждения как такового, а предоставление им государственных и муниципальных услуг в конкретизированном объеме и определенного качества). Таким образом, меняется роль государства. Государство является уже заказчиком производимых в образовательных учреждениях услуг, а не их производителем.

Для правильной организации расходной части учреждения высшего образования должны активно применять маркетинговый подход в своей деятельности, в частности выделить специальное подразделение, которое бы постоянно отслеживало состояние рынка образовательных услуг и оценивало свое положение на этом рынке, применяло методы прогнозирования развития рынка, разрабатывало альтернативные варианты своего будущего поведения в зависимости от изменения внешней среды, внедрило практику управленческого учета как элемента системы стратегического планирования по методу отдельных бюджетов. Обязательно требуется обеспечение участия работодателей и других социальных партнеров в разрешении проблем учреждений высшего образования, в том числе в разработке образовательных стандартов, согласующихся с современными квалификационными требованиями (профессиональными стандартами), в формировании заказа на подготовку специалистов, в контрактной подготовке

Применение бюджетирования, ориентированного на результат, предоставляет большую свободу распорядителям бюджетных средств в выполнении поставленных перед ними задач, а также позволяет измерять эффективность и результативность бюджетных расходов. По сути, данные преимущества ведут к отказу от практики затратного финансирования, стимулируют критический анализ структуры и объема расходования бюджетных средств, способствуют выбору расходных направлений в соответствии с поставленными стратегическими целями.

Расходы зависят от программ, услуг, видов деятельности и их результатов. Исходным при планировании деятельности является обоснование приоритетов и ожидаемых результатов через расчеты их результативности. Основным становится программный метод планирования. Устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой.

Стоит подчеркнуть, что финансирование расходов государственных учреждений, как финансирование в целом, осуществляется на основе единых принципов: безвозвратности и безвозмездности отпуска денежных средств; целевого использования финансовых средств; получения максимального эффекта при минимуме затрат; соблюдения финансовой дисциплины; финансирования по мере выполнения работ, услуг с учетом использования ранее отпущенных ассигнований.

Строгое соблюдение принципов финансирования расходов способствует целевому и эффективному использованию бюджетных средств, осуществлению финансовыми органами действенного финансового контроля, соблюдению финансовой дисциплины.

Отмечая роль бюджетных расходов в осуществлении финансовой деятельности учреждений, следует подчеркнуть основополагающую роль бюджетной правосубъектности для определения в целом финансово-правового статуса учреждения.

Учитывая изложенное в настоящей работе, можно заключить следующее:

1. Важнейшее значение имеет разработка и закрепление на законодательном уровне общих и специальных принципов финансирования бюджетных, казенных и автономных учреждений.

2. На современном этапе необходима разработка нормативных правовых актов на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые устанавливали круг функций и полномочий учредителя казенных, бюджетных и автономных учреждении на данных уровнях. В составе функций должны быть отражены следующие направления:

– формирование и утверждение государственного задания на оказание государственных услуг в соответствии с предусмотренными уставом конкретного учреждения основными видами деятельности;

– порядок финансового обеспечения деятельности учреждения определенного типа;

– установление порядка составления сметы казенного учреждения или плана финансово-хозяйственной деятельности бюджетного, автономного учреждения;

– определение порядка составления и утверждения отчета о результате финансовой деятельности учреждения, об использовании им имущества;

– осуществление контроля в области финансовой деятельности учреждения.

3. Финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений по выполнению государственного задания осуществляется из средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации – в форме субсидии. Отсюда бюджетные и автономные учреждения обладают правом на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью в форме субсидий как бюджетного источника обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания. В связи с этим необходимо внести поправки в БК РФ в части регулирования субъектов бюджетных правоотношений – получателей бюджетных средств, так как бюджетные и автономные учреждения являются таковыми.

Сметный процесс является важнейшим аспектом финансовой деятельности казенного учреждения, так как правильное составление бюджетной сметы, ее структура влекут должное финансирование расходов казенного учреждения, а в свою очередь, рассмотрение сметы является одной из форм финансового контроля со стороны государственного органа за осуществлением государственных расходов.

4. Представляется целесообразным закрепить в БК РФ критерии, согласно которым бюджетное учреждение вправе оказывать платные услуги, приносящие доход. К таким критериям следует отнести:

– тесную связь осуществляемого вида деятельности бюджетного учреждения с основной по характеру и направленности его деятельности;

– указанная деятельность не должна наносить ущерб основной деятельности бюджетного учреждения;

– деятельность должна служить обеспечению нужд в бюджетном учреждении.

5. Для совершенствования сформированной схемы финансирования необходима разработка дополнительных правовых гарантий для бюджетных учреждений, обеспечивающих комплексное решение проблем их функционирования и финансирования.

Данные учреждения должны финансироваться на основе реальных потребностей и быть надежно защищены от таких традиционных для рыночной экономики явлений, как инфляция, рост цен и тарифов на различного рода товары и услуги. Перечень видов платных услуг, которыми вправе заниматься бюджетное учреждение, должен быть предусмотрен как в бюджетном законодательстве, так и в учредительных документах.

6. Финансирование расходов государственных учреждений осуществляется в двух направлениях: избирательности в государственном финансировании и расширения внебюджетных источников финансового обеспечения деятельности учреждений. И, безусловно, назрела необходимость принятия нормативного правового акта, который бы регламентировал финансовую деятельность учреждения в области образования, распределения и использования внебюджетных финансовых средств бюджетных учреждений.

7. Необходимо внести изменения в гл. 26 «Основы государственного и муниципального финансового контроля», которую следует назвать «Основы бюджетного контроля в Российской Федерации», где закрепить понятие бюджетного контроля как деятельности исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, а также специализированных контрольных органов по проверке законности, своевременности, правильности, эффективности и результативности образования, распределения и использования основного финансового плана – бюджета, осуществляемый на всех стадиях бюджетного процесса Российской Федерации.

8. В структуре многоканального финансирования следует законодательно закрепить принцип материальной заинтересованности и ответственности в установлении прямой зависимости уровня оплаты труда каждого преподавателя, участвующего в образовательном процессе, от количества и качества его труда. Такой принцип следует закрепить и среди административных работников учреждений высшего образования.

Примечания

1 Борисов А.Б. Большой экономический словарь. М.: Книжный мир, 2008. С. 895.

2 Даль Владимир. Толковый словарь живого русского языка. М., 1980. Т. 4. С. 529.

3 См.: Моммзен Т. История Рима: в 5 т. М., 1994. Т. 1. С. 372.

4 См.: Подопригора А.А. Основы римского гражданского права. Киев, 1990. С. 80.

5 См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1979. С. 1394.

6 Ильин И.А. Теория права и государства. М., 2003. (Воспроизводится по изданиям 1915 и 1956 гг.) С. 287.

7 СУ РСФСР. 1922. № 71. Ст. 904.

8 Ведомости ВС РСФСР. 1964. № 24. Ст. 407.

9 Советское финансовое право / под ред. Е.А. Ровинского. 3-е изд. М., 1978. С. 263.

10 Бекерская Д.А. Управление финансовой деятельностью бюджетных учреждений. Одесса, 1986. С. 13.

11 СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

12 Административное право: учебник / Д. Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю. Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М., 2007. С. 331.

13 См.: Винницкий Д.В. Субъекты налогового права. М., 2000. С. 93.

14 См.: Алексеев С.С. Общая теория права: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 138.

15 Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 31.

16 См.: Залесский В.В. Новое юридическое лицо (автономное учреждение) // Журнал российского права. 2007. № 4.

17 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.

18 Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М., 2008. С. 130.

19 См.: Административное право: учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М., 2007. С. 341.

2 °Cм.: Социальные учреждения в системе субъектов финансового права / Е.Г. Писарева; под ред. Н.И. Химичевой; ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». 2010. С. 94–95.

21 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М., 2004. С. 61.

22 См.: Социальные учреждения в системе субъектов финансового права / Е.Г. Писарева; под ред. Н.И. Химичевой; ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». 2010. С. 113.

23 CЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.

24 См.: Финансы: учебник / под ред. Л.А. Дробозиной. М., 2002. С. 224; Романова Т.Ф. Финансовый механизм бюджетных учреждений: теория и методология. М., 2002. С. 85.

25 См.: Федеральный закон от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

26 См.: Волкова Н.С. Модернизация здравоохранения и совершенствование статуса его учреждений // Журнал российского права. 2006. № 4.

27 См.: Захаров В.А. Создание юридических лиц: правовые вопросы. М., 2002. С. 4.

28 Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 104.

29 См.: Грешников И.П. Субъекты гражданского права: юридическое лицо в праве и законодательстве. СПб., 2002. С. 147.

30 Там же. С. 139.

31 См.: Берман Г.Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. М., 1994. С. 127.

32 См.:Hondius N. The Low Governing of Foundation and Similar Bodies. Strasbourg. 1998. P. 20.

33 Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007. С. 3.

34 Там же. С. 5.

35 См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2009. С. 14.

36 См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911. С. 122.

37 Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. М., 1987. С. 37.

38 Олейник О.М. Основы банковского права. М., 1997. С. 131.

39 См. Курбатов А.Я. Банковское право России. М., 2009. С. 48–51.

4 °Cм.: Ternier Ph. La responsabilitecontractuelle des personnespubliqueen droit administrative.1989. P. 7.

41 См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2009. С. 94.

42 СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1639.

43 СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1377.

44 Официальный сайт Министерства образования и науки РФ.

45 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150.Утратил силу.

46 СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135. Утратил силу.

47 СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.

48 Тихомиров М.Ю. Юридические лица: правовое положение, порядок создания, учредительные и внутренние документы. М., 2000. С. 320.

49 См.: Гражданское право. Часть I: учебник / под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. М., 1996. С. 145.

50 Бюджетное право: учебное пособие / под ред. Г.Б. Поляка, П.И. Кононова. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 33.

51 Петров М.П., Палагин Д.Н. Законодательство о некоммерческих организациях публичной сферы в аспекте системности и эффективности // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов, 2009. № 3. С. 207.

52 См.: Николаева Э.Н. Понятие и правовая природа международных неправительственных организаций // Юрист. 2000. № 9. С. 23.

53 Шкатулла В.И. Образовательное право: учебник. М., 2001. С. 45.

54 http://www.aael.altai.ru/index/sistema_/mezhdunar/dokument/vseobschaja/at_word_doc/729/index.htm

55 http://www.russia.edu.ru/information/legal/law/inter/165/1437

56 Болонская декларация: Европейское пространство высшего образования: Совместное заявление европейских Министров образования, подписанное в Болонье 19.06.1999 г. //Вестн. Рос. филос. о-ва. 2005. № 1 (33). С. 74–77.

57 http://nkaoko.kz/accreditation/documents/bolognaprocess2

58 www.novsu.ru/file/791595

59 www.qa.unn.ru/../5._GETEBORG_22__25_marta_2001__ROL_ STUDENTOV.doc

60 http://www.aael.altai.ru/index/sistema_/mezhdunar/dokument/formirov/at_wo rd_doc/731/index.htm

61 Арзуманова Л.Л. Сравнительный анализ использования инновационных методик преподавания в образовательном процессе (на примере Университета имени О.Е. Кутафина и Лотарингского университета Франции) // Совершенствование процесса реализации ФГОС ВПО по направлению «Юриспруденция»: проблемы и перспективы: материалы Межвузовской учебно-метод. конф. (23 апреля 2013 года, Москва) / отв. ред. Л.А. Петручак. М.: Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2013. С. 53.

62 Петручак Л.А. Проблемы совершенствования процесса реализации ФГОС ВПО в современной модели высшего юридического образования // Совершенствование процесса реализации ФГОС ВПО по направлению «Юриспруденция»: проблемы и перспективы: материалы Межвузовской учебно-метод. конф. (23 апреля 2013 года, Москва) / отв. ред. Л.А. Петручак. М.: Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2013. С. 18.

63 Там же. С. 28.

64 Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 год» // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

65 Распоряжение Правительства РФ от 08.12.2011 г. № 2227-р «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года» //СЗ РФ. 2012. № 1. Ст. 216.

66 ГоденовИ.С.Европейские технологические платформы // Центр Европейского союза в Сибири: Томск. 2011.

67 Распоряжение Правительства РФ от 08.12.2011 г. № 2227-р «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года» //СЗ РФ. 2012. № 1. Ст. 216.

68 Там же.

69 СПС «КонсультантПлюс».

7 °CЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

71 СЗ РФ.2011. № 51. Ст. 7542.

72 СПС «КонсультантПлюс».

73 СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2331.

74 СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2333.

75 Официальный сайт Министерства экономического развития // http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/innovations/formation/doc20120327_08

76 Английское слово «cluster» – кисть, пучок, гроздь, куст.

77 Толковый словарь иноязычных слов.

78 Энциклопедический словарь нанотехнологий.

79 Портер М.Э. Конкуренция: учебное пособие: перевод с английского. М., 2005. C. 259.

80 Ларионова Н.А. Кластерный подход в управлении конкурентоспособностью региона // Экономический вестник Ростовского гос. ун-та. 2007. № 1. С. 181.

81 Терешин Е.М., Володин В.М. Современная дефиниция понятия «кластер» и подходы к формализации этого явления // Экономические науки. 2010. № 2 (63). С. 165.

82 Цихан Т.В. Кластерная теория экономического развития // Теория и практика управления. 2003. № 5. С. 76.

83 СЗ РФ. 2005. № 30 (Ч. II). Ст. 3127.

84 Чучкалова Е.И., Мосунова О.Г. Теоретические аспекты создания и развития образовательных кластеров // http://teoria-practica.ru/rus/files/arhiv_zhurnala/2013/8/ekonomika/chuchkhalova-mosunova.pdf

85 Delmon J. Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPPProject and Risk. The World Bank and Kluwer Law International. 2009. P. 7.

86 Report to Congress on Public-Private Partnerships. US Department of Trans- portation. 2004. P. 10.

87 Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. Brussels. 30.04.2004. P. 3.

88 Семинар «Государственно-частное партнерство – новая форма взаимодействия государственного и частного секторов в финансировании инфраструктурных и социальных проектов». Москва. Посольство Великобритании. 2003. С. 27.

89 Там же. С. 26.

90 Конопляник А. Концессии от Д›Арси до Козака – эволюция понятий. // Нефть и капитал. 2002&№ 9 // http://www.konoplyanik.ru/ru/publications/articles/328-R-NeftKapital-9-2002.pdf

91 СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3126.

92 Санкт-Петербургские ведомости. 2006. № 244.

93 ХальмгУнн. 2008. 20 декабря.

94 Дагестанская правда. 2008. 5 февраля.

95 ВарнавскийВ.Г., КлименкоА.В., КоролевВ.А. Государственно-частное партнерство: теория и практика: учебное пособие / Издательский дом Государственного университета Высшей школы экономики. М., 2010. С. 18.

96 Социальное законодательство: научно-практическое пособие / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.Н. Зенков. М., 2005. С. 107.

97 Путило В.Н., Пуляева Е.В. Законодательство в сфере образования и инновации // Реформа науки и образования: сравнительно-правовой и экономико-правовой анализ: монография / Н.Г. Доронина, Н.М. Казанцев, Н.Г. Семилютина (и др.); под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Российская академия наук; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; СПб.: Нестор-История, 2014. С. 89–90.

98 СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3886.

99 Впервые был введен в научный оборот австрийским экономистом Шумпетером // Шумпетер Й. Теория экономического развития (исследование предпринимательской прибыли, капиталов, кредита, процента и цикла конъюнктуры). М., 1982.

100 Постановление Совета Министров РСФСР от 04.10.1990 г. № 421 «Об образовании Республиканского инновационного фонда».

101 Распоряжение Председателя ВС РФ от 07.04.1992 г. № 2677 РП-I «О координации инновационной деятельности в РФ».

102 Кокурин Д.И. Инновационная деятельность. М.: Экзамен, 2001. С. 23.

103 Медынский В.Г. Инновационное предпринимательство / В.Г. Медынский, Л.Г. Шершукова. М.: ИНФРА-М, 1997. С. 49.

104 Ильенкова С.Д. Инновационный менеджмент. М.: ЮНИТИ, 2008. С. 61.

105 СЗ РФ. 2006. № 44. Ст. 4589.

106 СЗ РФ. 2012. № 1.Ст. 216.

107 Документ официально не опубликован //Правовая система «Гарант».

108 СЗ РФ.1998. № 32. Ст. 3886.

109 Рассудовский В.А. Правовое регулирование инновационной деятельности/ Правовое регулирование предпринимательской деятельности, М., 1995, С.37.

11 °Cм: Жуков В.И. Социальная доктрина Российской Федерации, С.54; Шишкин С.Н Государственное регулирование экономики: предпринимательско-правовой аспект, Волтерс-Клувер,2007, С. 1–2.

111 СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3127.

112: http://browse.oecdbookshop.org/oecd/pdfs/browseit/9205111E.PDF

113 Безрукова Е., Елизаров Е, Механизмы финансирования инновационной деятельности: возможности использования в России // Корпоративный юрист. 2009. № 5.

114 Хабриева Т.В. Правовое измерение научного прогресса // Журнал Российского права. 2009. № 8.

115 Кубанские новости. 2010. № 57.

116 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. № 44.

117 Республика Татарстан. 2010. № 159 (26796).

118 Речь идет о предоставлении государственных гарантий Свердловской области, предоставлении из областного бюджета субсидий, передаче государственного казенного имущества области в аренду, предоставлении прав на использование объектов интеллектуальной собственности, исключительные права на которые относятся к государственной казне Свердловской области, внесении государственного казенного имущества Свердловской области, в том числе средств областного бюджета, в качестве вкладов в уставные капиталы открытых акционерных обществ, являющихся субъектами инновационной деятельности.

119 Ежедневные Новости. Подмосковье. 2006. № 88.

120 Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2009. № 25.

121 Так, в частности, в соответствии со ст. 14 Закона инновационные проекты, претендующие на государственную поддержку должны содержать: предложения, объединенные единой целью создания инноваций; техническое обоснование и экономическую целесообразность реализации инновационного проекта; экономическое обоснование инновационного проекта; документы, подтверждающие новизну, период времени, в течение которого продукт будет считаться инновационным, и правозащищенность инновационного проекта; план-график реализации инновационного проекта; положительное экспертное заключение уполномоченного органа исполнительной власти Республики Татарстан в области инновационной деятельности, являющееся всесторонней оценкой материалов вносимого инновационного проекта.

122 Об этом см. подробнее: Акопян А.О. Правовое регулирование инвестиций в инновационный сектор экономики (венчурные инвестиции) // СПС «КонсультантПлюс».

123 См.: Распоряжение Правительства РФ «Об учреждении венчурного инновационного фонда» от 10.03.2000 г. № 362-р // СЗ РФ. 2000. № 11. Ст. 1236.

124 Литвинова Ю. Путь по инновационной лестнице. Экспертный канал «Открытая экономика» // http://www.opec.ru/1298377.html

125 Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 г. (разработан Минэкономразвития России) // СПС КонсультантПлюс

126 Протокол заседания Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 03.08.2010 г. № 4 // http://www.economy.gov.ru

127 Вопросы статистики. 2012. № 2.

128 Утверждены на заседании Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям// протокол от 03.08.2010 № 4// http://www.economy.gov.ru

129 Собрание законодательства РФ, 02.01.2012, № 1, ст. 216

130 http://www.rosatom.ru

131 http://www.rosatom.ru

132 Российская газета. 2011. № 159.

133 См: Постановление Правительства РФ «О Федеральном фонде производственных инноваций» от 26.08.1995 г. № 827 //СЗ РФ.1995. № 36. Ст. 3540.

134 См: Постановление Правительства Российской Федерации «О некоторых вопросах осуществления Правительством РФ функций и полномочий учредителя федеральных государственных бюджетных учреждений «Российский фонд фундаментальных исследований», «Российский гуманитарный научный фонд» и «Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере» //СЗ РФ.2012.№ 34.Ст. 4733.

135 Российское предпринимательское право: под ред. И.В.Ершовой, Г.Д. Отнюковой, М.: Проспект, 2010 // Правовая система «Гарант».

136 СЗ РФ.2006. № 31 (ч.1). Ст. 3448.

137 См: ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» от 20.02.1995 г. № 24-ФЗ // СЗ РФ.1995. № 8.Ст. 609.

138 См: ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» от 20.02.1995 г. № 24-ФЗ // СЗ РФ.1995. № 8.Ст. 609.

139 Бурятия. 2010. № 187.

140 Приказ Комитета по развитию малого и среднего предпринимательства Республики Татарстан «О предоставлении целевых субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства Республики Татарстан для развития инноваций и технологической модернизации производства на территории Республики Татарстан» от 02.08.2010 г. № 52. (Зарегистрировано в Минюсте PT 19.09.2010 г. № 918) // Татарстан. 2010. № 204.

141 СЗ РФ. 2009.№ 31.Ст. 4006.

142 СЗ РФ.2009.№ 31.Ст. 3923.

143 СЗРФ. 2012. № 1. Ст. 216.

144 СЗРФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

145 См.: Определение Конституционного Суда РФ «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Новосибирский завод химконцентратов» на нарушение конституционных прав и свобод п. 1 ст. 11 НК РФ и ч. 2 ст. 32.1 Федерального закона от 05.08.2000 г. «О введении в действие части второй НК РФ и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах»» от 15.02.2005 г. № 56-О.

146 Пункт 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 41, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 9 от 11.06.1999 г. «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации».

147 Распоряжение Правительства РФ «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года» от 08.12.2011 г. № 2227-р.

148 Налоговое стимулирование инновационных процессов / отв. ред. Н.И. Иванов. М.: ИМЭМО РАН, 2009.

149 Зенков В.Н. Совершенствование правового статуса государственных организаций образования // Журнал российского права. 2006. № 4. С. 28–32.

15 °CЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

151 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

152 Собянин С.С. Правовые основы социального развития субъектов Федерации//Журнал российского права. 2005. № 12. С. 22.

153 Постановление Правительства Российской Федерации «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от 22.05.2004 г. № 249 // СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.

154 Шподаренко Д.В., Михайлова О.И. Бюджетирование, ориентированное на результат // Сб. науч. трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика». 2007. № 6.

155 Шевелева Н.А. Бюджетная система России: проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ // Автореферат диссертации на соискание ученой степени д.ю.н., Санкт-Петербург. 2005. С.32

156 Писарева Е.Г. Правовое положение государственных учреждений в сфере финансов / Монографияпод ред. Н.И. Химичевой. М., 2011. С.143.

157 Бекерская Д.А. Управление финансовой деятельностью бюджетных учреждений. Одесса: ОГУ, 1986. С.14.

158 Матненко А.С. Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности: Автореф. Дис… докт. юрид. наук. Омск, 2009. С.3.

159 Писарева Е.Г. Правовое положение государственных учреждений в сфере финансов /Монография под ред. Н.И. Химичевой. М., 2011. С.174.

160 Там же. С.144.

161 Шаститко А.Г. Организационные рамки предоставления публичных услуг//Вопросы экономики. 2004. № 7. С. 150.

162 Тихомиров Ю.А. Публичные услуги: спрос общества и реализующие его институты//Материалы 6 Международной конференции «Модернизация экономики и выращивание институтов». М., 2005.

163 Положение о стандартах качества предоставления бюджетных услуг. Утверждено решением Думы города Братска от 28.02.2007 г. № 288/г-Д.

164 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

165 См.: Ахметьянова З.А. Вещное право: Учебник. Статут, 2011; Гражданское право: Учебник / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого, М.: Проспект, 2001; Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. Статут, 2006.

166 Александрова Е.А. Бюджетная смета казенного учреждения//Советник бухгалтера бюджетной сферы.2010. № 11.

167 Российская газета. 2007. № 283.

168 Александрова Е.А. Бюджетная смета казенного учреждения//Советник бухгалтера бюджетной сферы.2010. № 11.

169 Писарева Е.Г. Правовое положение государственных учреждений в сфере финансов /Монография под ред. Н.И. Химичевой. М., 2011. С.175.

170 Размещены на сайте Минфина России.

171 Соломко И.М., Лемешко Е.Ю.,Тищутина О.И. и др. Организация бюджетного процесса // учебник, М.: КНОРУС, 2010. С.70.

172 Писарева Е.Г. Правовое положение государственных учреждений в сфере финансов /Монография под ред. Н.И. Химичевой. М., 2011. С.164.

173 Там же. С.148.

174 Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о формировании государственного задания в отношении и федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания» от 02.09.2010 г. № 671 // СЗ РФ. 2010. № 37. Ст. 4686.

175 Официальный сайт Министерства финансов РФ/ http: // www.minfin.ru

176 СЗ РФ. 2012. № 1. Ст. 216.

177 СЗ РФ. 2008. № 31. Ст. 3739.

178 Официальные документы в образовании. 2010. № 9.

179 СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2336.

180 Приложение к Федеральному закону РФ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» от 10.04.2000 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1639.

181 Поветкина Н.А., Хаванова И.А. Финансово-правовые средства // Реформа науки и образования: сравнительно-правовой и экономико-правовой анализ: монография / Н.Г. Доронина, Н.М. Казанцев, Н.Г. Семилютина (и др.); под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Российская академия наук; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; СПб.: Нестор-История, 2014. С. 157.

182 Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политики» и ст. 251 ч. 2НК РФ в части уточнения правового статуса фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности» от 20.07.2011 г. № 249-ФЗ // СЗ РФ 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4597.

183 http://mit.su/budget-2014.html

184 Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации // http://info.minfin.ru/kons_rash_isp.php

185 Данные Федерального казначейства (исполнение консолидированного бюджета РФ на 01.10.2014 год).

186 Постановление Правительства РФ «О мерах по привлечению ведущих ученых в российские образовательные учреждения высшего профессионального образования, научные учреждения государственных академий наук и государственные научные центры Российской Федерации» от 09.04.2010 г. № 220 // СЗ РФ. 2010. № 16. Ст. 1907.

187 Постановление Правительства РФ «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы» от 15.04.2014 г. № 295 // СЗ РФ. 2014. № 17. Ст. 2058.

188 Единый портал бюджетной системы // http://budget.gov.ru/

189 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» от 10.10.2013 г. № ЗАМ-31/01. Утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 10.10.2013 г. № 41К (932) // budgetrf.ru

190 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» от 10.10.2014 г. № ЗАМ. Утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 10.10.2014 г. № 46К (992) // budgetrf.ru

191 Утверждена Межведомственной комиссией по научно-инновационной политики (протокол от 15.02.2006 г. № 1).

192 СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.

193 Давыдов А.А. Особенности расчета показателя эффективности социальных инвестиций в образование // Экономический анализ: теория и практика. 2009. № 31. С. 39–43.

194 Акопян О.А. Бюджетные инвестиции в сфере научной и образовательной деятельности // Реформа науки и образования: сравнительно-правовой и экономико-правовой анализ: монография / Н.Г. Доронина, Н.М. Казанцев, Н.Г. Семилютина (и др.); под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Российская академия наук; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; СПб.: Нестор-История, 2014. С. 188.

195 Васильев А.А. Косвенные механизмы финансирования науки // Законодательство и экономика. 2003. № 2. С. 47.

196 По данным Федерального казначейства и ОЭСР в 2009 году Россия расходовала на образование 4,6 % ВВП, Швеция – 6,1 %, Финляндия и Франция – 5,5 %, Великобритания и Бразилия – 5,2 %, США – 5 %.

197 Журавлева О.О. Финансирование деятельности негосударственных образовательных организаций // Негосударственные образовательные организации: правовые аспекты деятельности: научно-практическое пособие / отв. ред. Н.В. Путило. М., 2010. С. 142.

198 См.: OECD (2012), Better Skills, Better Jobs, Better Lives: A Stategic Approach to Skills Policies, OECD Publishing.P. 31.

199 Такие зоны созданы в Республике Беларусь, Республике Корея, США, Япония и др.

20 °CЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 7.

201 СЗ РФ. 2011. № 47. Ст. 6648.

202 Текст письма официально опубликован не был.

203 Текст письма официально опубликован не был.

204 Российская газета. 2010. № 5097.

205 СЗ РФ. 2011 г. № 47. Ст. 6648.

206 Путеводитель по налогам. Энциклопедия спорных ситуаций по НДС // СПС «КонсультантПлюс».

207 Московский налоговый курьер. 2005. № 22.

208 См.: Колпаков Я. Налоговые лазейки для иностранцев // Консультант. 2005. № 5.

209 Коротких Ю.Л. Налогообложение образовательных учреждений // Сибирская финансовая школа. 2005. № 3.

21 °CПС «КонсультантПлюс».

211 Постановление ФАС Дальневосточного округа от 10.10.2007 N Ф03-А73/07-2/3943 // СПС «КонсультантПлюс».

212 СЗ РФ. 2011. № 12. Ст. 1651.

213 Отметим, что п. 2 Положения об образовательной деятельности, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.10.2000 г. № 796 по которому давалось разъяснение содержало норму аналогичную закрепленной в п. 4 Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 16.03.2011 г. № 174. Таким образом, можно считать, что позиция финансового ведомства не утратила своей актуальности.

214 Постановление ФАС Уральского округа от 27.07.2009 г. № Ф09-5327/09-СЗ // СПС «КонсультантПлюс».

215 К такому выводу пришел ФАС Поволжского округа в Постановлении от 07.07.2011 г. № А55-20211/2010 // СПС «КонсультантПлюс».

216 Постановление ФАС Поволжского округа от 07.07.2011 г. № А55-20211/2010 // СПС «КонсультантПлюс».

217 СПС «КонсультантПлюс».

218 Коротких Ю.Л. Налогообложение образовательных учреждений // Сибирская финансовая школа. 2005. № 3.

219 СПС «КонсультантПлюс».

220 Вестник ВАС РФ. 2010. № 9.

221 Сергомасова А. Вопрос-ответ // Финансовая газета. Региональный выпуск. 2011. № 14. С. 5.

222 СЗ РФ. 2010. № 46. Ст. 5918.

223 Официальные документы в образовании. 2011. № 35.

224 СЗ РФ. 2001. № 28. Ст. 2888.

225 Официальные документы в образовании. 2005. № 10.

226 Письмо Минфина РФ от 17.07.2009 г. № 03-04-06-02/50 // СПС «КонсультантПлюс».

227 Письмо Минфина РФ от 24.07.2007 г. № 03-04-06-01/260 // Нормативные акты для бухгалтера. 2007. № 17.

228 СЗ РФ. 2008. № 27. Ст. 3287.

229 СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3815.

23 °CЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 657.

231 Официальные документы в образовании. 2005. № 10.

232 Баранова Л.Г., Федорова В.С. Расходы на обучение: оформление и налогообложение // Налогообложение, учет и отчетность в страховой компании. 2011. № 5. С. 24.

233 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

234 СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 15.

235 Российская газета. 1992. № 39.

236 СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 15.

237 Финансовое право: учебник / отв. ред. Е.М. Ашмарина, С.О. Шохин. М.: ООО «Издательство “Элит”», 2009. С. 334.

238 Налогообложение. 2006. № 5.

239 Информационное сообщение ФНС РФ от 12.01.2006 г. «О порядке предоставления социального налогового вычета, предусмотренного подп. 2, 3 п. 1 ст. 219 НК РФ» // СПС «КонсультантПлюс».

240 Письмо ФНС РФ от 31.08.2006 г. № САЭ-6-04/876@ «Об отдельных вопросах предоставления социальных налоговых вычетов» // Налогообложение. 2006. № 5.

241 См.: Постановление ФАС МО от 27.06.2011 г. № КА-А40/6199-11 по делу № А40-77707/10-13-393 // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс»; Постановление ФАС МО от 06.02.2012 г. по делу № А40-21245/11-140-95 // Документ опубликован не был.

242 Санкт-Петербургские ведомости. 2003. № 219.

243 Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 1995. № 10.

244 CP РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.

245 Московский налоговый курьер. 2006. № 21.

246 Ст. 7.6 Закона Новосибирской области «О налогах и особенностях налогообложения отдельных категорий налогоплательщиков в Новосибирской области» от 16.10.2003 г. № 142-ОЗ // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2003. № 44.

247 Закон Псковской области «О налоговых льготах и ставке налога на прибыль отдельным организациям области на 2012 год» от 05.03.2012 г. № 1145-ОЗ // Псковская правда. 2012. № 42–45.

248 Ведомости Московской городской Думы. 2004. № 12. Ст. 303.

249 Например, такое положение закреплено в нормативных актах следующих муниципальных образований: Шуваевского, Частоостровского сельских советов Емельяненского района Красноярского края.

25 °Cм.: Пункт 3 ст. 5 Закона Рязанской области «О налоговых льготах» от 29.04.1998 г. // Рязанские ведомости. 1998. № 116–117.

251 Грачева Е.Ю. Государственный финансовый контроль как важнейший инструмент обеспечения публичных интересов в условиях рынка // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. № 4. С. 21.

252 См: Приказ Министерства финансов РФ «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» от 25.12.2008 г. № 146 н.

253 Писарева Е.Г. Правовое положение государственных учреждений в сфере финансов /Монография под ред. Н.И. Химичевой. М., 2011. С.184–185.

254 Грачева Е.Ю. Государственный финансовый контроль как важнейший инструмент обеспечения публичных интересов в условиях рынка // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. № 4. С. 24–25.

255 См: Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения об осуществлении контроля и мониторинга хода реализации проектов, получивших бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда РФ» от 17.05.2010 г. № 351.

256 Писарева Е.Г. Правовое положение государственных учреждений в сфере финансов /Монография под ред. Н.И. Химичевой. М., 2011. С.186.

257 Горбунова О.Н. Роль норм финансового права в управлении делами государства и общества // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. № 4. С. 128–129.

258 Климов А.В. Новые формы и статус бюджетных учреждений. Учет. Отчетность. Налоги // Нормативные акты для бухгалтера. 2010. № 23.

259 См: Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ (проблемы и перспективы): диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук М., 1999. С. 267; Степашин С.В. Конституционный аудит. М., Наука. 2006. С. 182.

260 Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2007 году// утвержден Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 22.02.2008 г. № 9К (586)).

261 Лимская декларация 1977 // принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г.

262 Мешалкина Р.Е. Теоретические вопросы государственного финансового контроля // Финансы. 2003. № 12. С. 54.

263 СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903.

264 Степашин С.В. Конституционный аудит. М., Наука. 2006. С. 200.

265 Палочкин Е. Е. Финансовый контроль в России – стремление к эффективности или результативности // Закон и право. 2007. № 3. С.47.

266 Андрюшин С.А, Дадашев А.З. Научные основы организации системы общегосударственного финансового контроля. 2005. С. 61.

267 Степашин С.В. Конституционный аудит. М., Наука. 2006. С. 219.

268 Там же. С. 220–221.

269 Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 г. № 1715-р // СЗ РФ 2009. № 48. Ст. 5836.

270 Документ официально не опубликован // Правовая система «ГАРАНТ».

271 Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

272 Мошкова Д.М. Правовые основы финансирования инновационной деятельности // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. № 4. С. 128–129.

273 Там же. С. 129.

274 СЗ РФ. 2013. № 10. Ст. 1037.

275 Мошкова Д.М. Правовые основы финансирования инновационной деятельности // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. № 4. С. 131.

276 Частно-государственное партнерство в образовании. М., 2009.

277 Федеральный закон «Об инновационном центре “Сколково”» от 28.09.2010 г. № 244-ФЗ // СЗ РФ. № 40. Ст. 4970.

278 Пункт 2 ст. 1 и п. 8 ст. 10 Федерального закона «Об инновационном центре “Сколково”» от 28.09.2010 г. № 244-ФЗ.

279 Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации. 15.02.2013 г. // http://audit.gov.ru/activities/control/267/

280 Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации. 18.11.2013 г. // http://audit.gov.ru/activities/control/267/

281 Федеральный закон РФ «О российской корпорации нанотехнологий» от 19.07.2007 № 139-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3753.

282 Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации. 18.11.2013 г. // http://audit.gov.ru/activities/control/267/

283 Грачева Е.Ю. Обеспечение публичных интересов в условиях рынка как важнейшая цель государственного финансового контроля // Очерки финансово-правовой науки современности: монография / Под общ. редакцией Л.К. Вороновой и Н.И. Химичевой. Москва-Харьков: Право, 2011. С. 207.

Table of Contents

Д. М. Мошкова ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ И НАУЧНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ Монография Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор Е. Ю. Грачева

ВВЕДЕНИЕ

Глава I ПРАВОВОЙ СТАТУС ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ И НАУЧНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ КАК СУБЪЕКТОВ ФИНАНСОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

§ 1. Финансово-правовое регулирование организаций в сфере образования и науки

§ 2. Технологические платформы и образовательные кластеры как инструменты осуществления инновационной деятельности образовательными и научными организациями

§ 3. Реализация механизма государственно-частного партнерства в образовательной и научной сферах

§ 4. Правовые основы участия высших учебных заведений в инновационном развитии России

§ 5. Основные направления финансового обеспечения субъектов инновационной деятельности

Глава II ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ И НАУЧНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Понятие, принципы и формы финансовой деятельности государственных и муниципальных учреждений

§ 2. Правовой порядок финансирования казенных, бюджетных и автономных учреждений

§ 3. Особенности финансового обеспечения образовательных и научных организаций

Глава III ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ И НАУЧНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

§ 1. Особенности налогообложения сферы образования и науки

§ 2. Финансовый контроль за расходованием денежных средств организациями образования и науки

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Примечания