Annotation

Монография написана на основе материалов проведенного автором диссертационного исследования, посвященного актуальным вопросам правового регулирования межбюджетных отношений в ФРГ. Автором исследуется природа механизма финансово-правового регулирования как родового понятия, а также особенности его проявления в различных сферах, в том числе в бюджетной сфере. Данный правовой инструментарий используется автором для изучения особенностей механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере в ФРГ. В работе делается акцент на анализе системы финансового выравнивания в ФРГ сложной многостадийной системой распределения и перераспределения доходов, расходов и полномочий между отдельными уровнями власти в Федерации. По итогам проведенного исследования автором делается вывод о возможных направлениях дальнейшего развития системы финансового выравнивания в ФРГ. Предназначено для преподавателей, аспирантов и студентов высших учебных заведений по направлениям «Юриспруденция», а также для широкого круга лиц, интересующихся проблемами бюджетного права.

- О. С. Морозова

- Вступительное слово

- Введение

- ГЛАВА 1

- 1.1. Механизм правового регулирования

- 1.2. Основные элементы механизма

- 1.3. Правовое регулирование межбюджетных

- ГЛАВА 2

- 2.1. Понятие и правовые основы

- 2.2. Виды и стадии финансового

- 2.3. Межземельное финансовое

- Заключение

- Приложение [318]

- Список использованной литературы

- I. Иностранные нормативные акты

- II. Акты иностранных судебных

- III. Монографии, учебники,

- IV. Монографическая литература

- Примечания

О. С. Морозова

Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ

Монография

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

Вступительное слово

Есть несколько причин прочитать эту книгу: во-первых, ее написал человек, который получил хорошее юридическое образование – диплом с отличием международно-правового факультета и аспирантура по кафедре административного и финансового права МГИМО (У) МИД России; во-вторых, текст построен на анализе оригинальных источников с применением методики и научного инструментария российской правовой школы, что облегчает восприятие материала и позволяет понять, насколько немецкий опыт интересен для России.

Проблема регулирования межбюджетных отношений – это не только проблема федеративных государств, это – вопрос распределения финансовых ресурсов между центральной и региональной властью, от эффективного решения которого зависит стабильность государства и общества. Регулирование межбюджетных отношений в Федеративной Республике Германия представляет интерес в связи с тем, что созданный правовой механизм обеспечивает устойчивое развитие всех субъектов федерации, независимо от их стартовых возможностей и создает необходимые условия для конкуренции Германии как в ЕС, так и с третьими странами.

Тема книги интересна не только для специалистов в области финансового права, но и для юристов других специализаций, поскольку позволяет на примере Германии понять особенности правовых подходов к достижению компромисса интересов различных уровней власти, социально-экономических групп населения и их организаций.

Декан международно-правового

факультета МГИМО (У)

МИД России, д-р юрид. наук,

профессор Г. П. Толстопятенко

Введение

Актуальность выбранной темы исследования обусловлена возрастающими в современных условиях требованиями к эффективности механизма правового регулирования в сфере бюджетных отношений. Данная проблема приобретает особое практическое значение в свете современной экономической ситуации в мире, когда быстрое реагирование на вызовы времени становится необходимым условием выполнения государством своих функций, что определило выбор хронологических рамок проведенного исследования. Важность финансово-правового регулирования в целом и бюджетно-правового регулирования в частности обусловлена тем, что именно в сфере финансового права и соответственно его подотрасли бюджетного права решается большинство задач, которые ставит для себя государство. Это вызывается необходимостью финансирования социальных программ, поддержкой реального сектора экономики, стабилизации ситуации в регионах и другими проблемами, выполнение которых является важным условием стабильного развития нашего общества.

Представляется, что решение проблемы эффективности финансово-правового регулирования, в том числе бюджетно-правового, возможно только при условии исследования его природы как общеправовой категории, а также его отдельных элементов и их взаимодействия между собой. Полученные знания позволят выявить особенности правового регулирования общественных отношений в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Изучение механизма финансово-правового регулирования позволяет выяснить, насколько эффективно финансовое законодательство в современных условиях, обеспечивает ли оно достижение целей, которые ставит перед собой государство, достаточно ли полно реализуются права граждан в финансовой сфере. Более того, причины неэффективности правового воздействия на те или иные финансовые отношения также могут быть раскрыты лишь при комплексном рассмотрении данных вопросов.

Бюджет представляет собой централизованный фонд денежных средств, в котором аккумулируются ресурсы, необходимые для реализации стоящих перед публичной властью задач. Это обусловливает место бюджетного права как одной из ключевых подотраслей финансового права. Таким образом, эффективность бюджетно-правового регулирования во многом является предпосылкой выполнения государством и муниципальными образованиями своих задач. В федеративном государстве вопрос распределения финансовых ресурсов осложняется тем, что бюджетная система имеет несколько уровней федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Необходимость наделения финансовыми средствами всех уровней власти в федеративном государстве определяет место бюджетного регулирования в системе финансово-правового воздействия на общественные отношения.

Среди прочих бюджетных отношений в федеративном государстве первостепенное значение приобретают межбюджетные отношения. В Российской Федерации они постоянно находятся в центре внимания органов власти, научного сообщества. Совершенствование названных отношений является важнейшей задачей, решаемой в ходе проводимой бюджетной реформы[1]. В современных экономических условиях субъекты Российской Федерации, муниципальные образования сталкиваются с проблемами обеспечения сбалансированности бюджетов, снижения занятости населения, сокращения финансовых ресурсов на осуществление капитальных вложений и другими проблемами. В этой связи необходима разработка и реализация мер, направленных на смягчение последствий экономического кризиса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, осуществление структурных преобразований в системе межбюджетных отношений и повышение их эффективности в среднесрочной перспективе, а также повышение качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. В сложившейся ситуации развитие межбюджетных отношений представляется одной из первоочередных задач государства. В частности, в Концепции развития межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г. в качестве основных направлений названы корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления[2]. Реализация предлагаемых мер по повышению эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации, а также мер, направленных на смягчение негативных последствий экономического кризиса на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, обеспечит дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений и будет способствовать повышению эффективности бюджетной системы Российской Федерации на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.

В свете названных задач необходимым представляется изучить соответствующий зарубежный опыт. Наиболее интересным для дальнейшего развития и реформирования межбюджетных отношений в России можно считать опыт ФРГ. Исторически именно германская финансово-правовая наука оказывала на протяжении всего XIX в. определяющее влияние на становление российского финансового законодательства (в том числе бюджетного) и отечественной науки финансового права[3].

Кроме того, Россию и ФРГ объединяет прежде всего общность модели бюджетного кооперативного федерализма как таковой. Одной из первоочередных задач межбюджетного регулирования в ФРГ является устранение экономического отставания регионов Восточной Германии. Таким образом, именно опыт Германии может быть наиболее полезным в дальнейшем реформировании межбюджетных отношений в РФ, в том числе в части реформирования бюджетных отношений между субъектами Федерации – донорами и финансово ослабленными субъектами Федерации. Опыт ФРГ в регулировании межбюджетных отношений может быть использован в Российской Федерации в части законодательного закрепления многоэтапного процесса финансового выравнивания как одного из принципов регулирования межбюджетных отношений.

ГЛАВА 1

Общая характеристика механизма

финансово-правового регулирования

общественных отношений

1.1. Механизм правового регулирования

как общеправовая категория

Понятие механизма правового регулирования является одним из ключевых в правовой науке и всегда приковывало внимание исследователей. Актуальность исследования данной правовой категории предопределяется возрастающими в современных условиях требованиями к эффективности механизма правового регулирования в сфере финансовых и особенно бюджетных отношений. Данная проблема приобретает особое практическое значение в свете кризисной экономической ситуации в мире, когда быстрое реагирование на вызовы времени становится необходимым условием выполнения государством своих функций.

Ключ к решению проблемы эффективности механизма правового регулирования лежит в исследовании его природы как общеправовой категории, его отдельных элементов и их взаимодействия между собой. Более того, причины неэффективности правового воздействия на те или иные финансовые отношения также могут быть раскрыты лишь при комплексном рассмотрении данных вопросов.

Несмотря на различные подходы к пониманию механизма правового регулирования, большинство ученых понимают под механизмом правового регулирования всю совокупность взятых в единстве юридических средств, при помощи которых обеспечивается воздействие на общественные отношения[4]. Исходя из данного определения можно выявить два подхода к пониманию и исследованию механизма правового регулирования. С одной стороны, механизм правового регулирования направлен на обеспечение воздействия на общественные отношения, регламентацию правом общественных отношений. С другой стороны, при оценке механизма правового регулирования акцент можно сделать на его внутреннем строении отдельных элементах. Последний подход необходим для более полного понимания того, какие именно функции выполняют отдельные составные части механизма, и позволяет увидеть, что механизм правового регулирования не просто совокупность находящихся в определенной последовательности отдельных элементов, а их система, в которой составные части находятся в тесной взаимосвязи, взаимообусловливают друг друга. Вместе с тем представление о данном явлении лишь как о системе элементов также представляется неполным, так как вне рамок исследования остается собственно сама цель функционирования данного механизма, правового воздействия на определенные общественные отношения.

Целью функционирования механизма правового регулирования является в конечном счете максимально эффективная регламентация соответствующих общественных отношений. Под эффективностью следует в данном случае понимать целесообразность, результативность правовых мероприятий, юридических норм, получение наибольшего результата в достижении цели данного правового предписания[5]. Механизм обеспечения эффективности воздействия права на общественные отношения характеризуется соотношением правового регулирования с тем социальным эффектом, на которое оно направлено. Безусловно, вопрос об эффективности правового регулирования решается в рамках первого подхода к исследованию механизма правового регулирования, в то же время данная проблема является комплексной и ее полноценное решение возможно лишь при сочетании рассматриваемых подходов[6]. Ответ на вопрос о том, почему посредством правового регулирования не достигаются поставленные государством цели, с чем связана его недостаточная эффективность, почему механизм правового воздействия работает неэффективно, можно получить, лишь оценивая как сам процесс, так и все составные части механизма в отдельности.

Таким образом, механизм правового регулирования представляет собой сложное правовое явление, рассматриваемое одновременно и как система взаимосвязанных элементов, и как процесс правового регулирования. Две стороны механизма правового регулирования, таким образом, неразрывно связаны друг с другом. Необходимость именно комплексного подхода к исследованию механизма правового воздействия объясняется во многом тем, что важнейшая практическая проблема – эффективность правового регулирования – может быть решена лишь с учетом указанных особенностей данного правового явления.

Итак, право воздействует на общественные отношения с помощью специального механизма правового регулирования, но каковы пределы этого воздействия? Все ли общественные отношения могут и должны быть опосредованы правом? В этой связи встает вопрос об объективных пределах и о непосредственном предмете правового регулирования. Решение данной проблемы важно и для обеспечения эффективности правового регулирования. Очевидно, что государство, желая оказать правовое воздействие на те или иные общественные отношения, должно представлять, возможно ли это и насколько глубоким оно может быть.

Под предметом правового регулирования в юридической науке понимаются те разнообразные отношения, которые составляют объект юридического воздействия. Это отдельные (фактические) отношения, которые могут быть объектом непосредственной юридической регламентации[7].

Итак, каковы же условия, необходимые для того, чтобы общественные отношения могли быть урегулированы правом? Правоведы выделяют следующие:

1) во-первых, общественные отношения, которые составляют предмет правового регулирования, носят так или иначе волевой характер. Разумеется, общественные отношения обладают глубоким и многосторонним содержанием. Это содержание (в особенности, если речь идет о материальных, экономических отношениях) носит зачастую объективный, не зависящий от сознания отдельных людей характер. Вместе с тем все они так или иначе опосредуются волей людей, именно эта «волевая» сторона и делает возможным их правовое регулирование;

2) во-вторых, предмет правового регулирования составляют общественные отношения, которые могут быть опосредованы специфическими юридическими средствами. Как отмечают многие ученые, правовое регулирование достигает своей цели, когда под воздействием права вызывается к жизни требуемое поведение лиц[8]. Общественные отношения, регламентированные правом, способны непосредственно, после наступления определенных жизненных обстоятельств, предусмотренных в юридической норме, реагировать на правовое воздействие.

Правовое регулирование ряда общественных отношений невозможно потому, что данное поведение людей не допускает контроля извне и не может быть обеспечено с помощью специфических правовых средств. Таковы, например, отношения любви, дружбы. Не может быть также урегулировано личное, субъективное отношение человека к окружающей действительности, так как оно не выражено в действиях.

В описанных примерах пределы правового регулирования носят скорее субъективный характер. Объективные же ограничения имеют место, когда речь идет об отношениях, в содержании которых определяющую роль играют моменты, не зависимые от сознания людей. Например, до какой степени могут быть урегулированы правом экономические, финансовые отношения? По мнению Л. С. Явича, данные общественные отношения имеют материальное содержание, обусловленное действующими экономическими законами. Следовательно, возможности правового воздействия на них существенно ограничены[9]. В советской юридической литературе активно обсуждался вопрос, каким образом данные отношения, складывающиеся вне сознания людей, могут быть опосредованы правом. Ключ к решению данной проблемы в том, что такого рода объективные отношения всегда находят свое выражение в волевых отношениях людей[10]. Конкретное экономическое (хозяйственное) отношение между отдельными лицами представляет собой волевое выражение объективных производственных отношений данного общества[11]. Правовому воздействию в этом случае подвергается именно волевая сторона такого общественного отношения.

Следовательно, возможности права по влиянию на общественные отношения небезграничны, пределы правового воздействия определяются природой регулируемых отношений. Сам процесс правового регулирования представляет собой не применение правовых средств регулирования в произвольном порядке, а строгую последовательность стадий: регламентирование общественных отношений, нуждающихся в правовом опосредовании; действие юридических норм, вследствие которых возникают или изменяются правоотношения; реализация субъективных юридических прав и обязанностей[12]. На последней стадии правовое регулирование достигает своей цели – воплощается в поведении конкретных лиц.

Трем стадиям соответствуют три основных элемента механизма правового регулирования: 1) юридические нормы; 2) правоотношения; 3) акты реализации субъективных юридических прав и обязанностей. Юридические нормы играют важнейшую роль в процессе регламентации общественных отношений. В гипотезе правовой нормы содержатся юридические факты, являющиеся условиями, с которыми нормы права связывают возникновение, изменения или прекращение правоотношений. Правоотношения представляют собой форму, в которой существуют субъективные права и обязанности. Они выполняют функцию основного рычага, претворяющего право в жизнь. Акты реализации субъективных юридических прав и обязанностей – это основное средство, при помощи которого субъективные юридические права и обязанности претворяются в жизнь – воплощаются в поведении конкретных субъектов.

Наряду с основными элементами профессор С. С. Алексеев называет еще два. Особо отмечается роль в механизме правового регулирования правосознания и правовой культуры, высокий уровень которых в обществе способствует лучшему соблюдению правовых норм. Нормативные акты «обслуживают» первый элемент правового регулирования. Правовые нормы содержатся в нормативных актах, являющихся их внешней формой выражения. По справедливому замечанию Н. Г. Александрова, «доведение предписаний правовых норм до всеобщего сведения» является важнейшим путем воздействия права в процессе правового регулирования[13]. Эффективность правового регулирования также напрямую зависит от того, как именно будут донесены до всеобщего сведения нормы права. Проблема «качества» нормативно-правового акта приобретает первостепенное значение, в связи с чем нельзя оставлять без внимания такие вопросы, как толкование нормативных актов, юридическая техника, систематизация.

Конечно, юридические нормы являются общим регулятором общественных отношений, однако на их основе и в их пределах регламентация общественных отношений осуществляется с помощью индивидуальных актов. Индивидуальные акты играют в механизме правового регулирования особую роль. Они обслуживают все стадии механизма правового регулирования и выполняют различные функции. Несмотря на явное разнообразие, индивидуальные акты объединяет одно – они в отличие от нормативных актов распространяются только на данный конкретный случай.

С. С. Алексеев отмечает крайнюю важность психологического механизма воздействия права на общественные отношения[14]. Право влияет на общественную жизнь, в первую очередь нужным образом стимулируя поведение людей. По справедливому замечанию О. С. Иоффе, нормы права призваны к выполнению творческой роли, которая в первую очередь выражается в стимулировании поведения людей, единственно способных обеспечить наступление социально значимых результатов[15]. Право влияет на общественные отношения через их волевое содержание, а значит, конкретный социальный эффект правовых норм неразрывно связан с волей и сознанием субъектов общественных отношений. Волевое поведение людей – это всегда поведение, основанное на определенных мотивах и побудительных силах[16]. В таком случае становится очевидной роль психологической составляющей правового регулирования общественных отношений. Невнимание к мотивации поведения людей может привести к тому, что даже хорошо сконструированная с точки зрения юридической техники норма не окажет намеченного эффекта.

Право само по себе является мощным побудительным мотивом к определенному поведению, в этом проявляется его идеологическая функция, «оно вызывает в сознании граждан решающие мотивы в пользу этого поведения»[17]. Однако правовое воздействие на волю людей – это только внешнее воздействие, вместе с тем поведение людей определяется и внутренней мотивацией. Для того чтобы правовое регулирование было максимально эффективным, необходимо создавать внешние стимулы, либо совпадающие с внутренними потребностями и интересами лиц, либо более мощные, чтобы лицо при столкновении внутренних интересов и требований права руководствовалось последними.

Воздействие права на поведение людей обеспечивается использованием специфических средств, и их выбор во многом зависит от характера должного поведения, предусмотренного в юридических нормах. С помощью либо возложения на лиц запретов, т. е. обязанности воздерживаться от совершения определенных действий, либо, наоборот, предоставления лицу права на совершение действий, предусмотренных в правовой норме, право обеспечивает пассивную и активную формы поведения людей. Правовое регулирование направлено в первую очередь на развитие общественных отношений, поэтому приоритет имеет регламентирование именно активного поведения лиц. Творческая роль права проявляется в том, чтобы исходя из намеченных целей выбрать наиболее адекватную форму стимулирования активного поведения – предоставление права или обязывание.

Выбор правильного юридического средства, обеспечивающего формирование побудительных мотивов у лица, является одной из важнейших предпосылок эффективности работы механизма правового регулирования. Недостаточное внимание к проблеме формирования мотивации у субъектов может привести к тому, что правовое регулирование не достигнет своей цели.

Для выявления других причин возможной неэффективности функционирования механизма правового регулирования целесообразно обратиться к анализу его основных элементов.

Начальным звеном в механизме правового воздействия являются юридические нормы. Значение юридических норм состоит в том, что именно они представляют собой нормативный регулятор общественных отношений. Правовые нормы обладают рядом особенностей, позволяющих использовать их в качестве регулятора общественных отношений. Во-первых, правовые нормы обладают волевым содержанием. Именно волевое начало и позволяет рассматривать юридические нормы как предписания, веления. С одной стороны, юридические нормы – своего рода идеальное отражение регулируемых фактических отношений, с другой – в них заложено активное стремление законодателя к тому, чтобы эти отношения действительно осуществились. Другая специфическая черта права как нормативного регулятора – это его нормативный характер. Право состоит из норм, т. е. общеобязательных правил поведения общего действия[18]. Объектом их регулирования становятся не единичные, строго индивидуализированные общественные отношения, а определенный вид общественных отношений[19]. Нормы права – это всегда типовые масштабы, благодаря чему достигаются единство и общность правового регулирования сходных общественных отношений. Как справедливо отмечалось в литературе, это является существенным условием прогрессивного общественного развития[20]. Кроме того, при нормативном способе регулирования общественных отношений обеспечивается наиболее экономичное, целесообразное и стабильное воздействие на общественные отношения. Государству не нужно каждый раз регулировать одни и те же случаи в индивидуальном порядке. Конечно, это не умаляет значения индивидуального регулирования, но оно происходит уже на основе правовых норм и не регламентирует повторяющихся общественных отношений.

Следует особо подчеркнуть, что роль регулятора общественных отношений в механизме правового регулирования играют не отдельные нормы, а право как система норм. Отдельные нормы права никогда не действуют обособленно, изолированно. Так, отношения по выделению межбюджетных трансфертов регулируются не только нормой права, содержащейся в ст. 7 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ), относящей к полномочиям Федерации предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Эта норма дополняется нормами главы 16 БК РФ, и в итоге они представляют собой целый массив предписаний, которые лишь в единстве и совокупности могут способствовать достижению предполагаемого эффекта. Соответственно воздействие на общественные отношения осуществляют целые правовые институты, а иногда и совокупность институтов отраслей права. Право представляет собой единый нормативный механизм регламентирования общественных отношений, осуществляющий свои функции лишь в неразрывном единстве своих норм и институтов.

Таким образом, основываясь на анализе рассмотренных положений, можно сделать вывод о том, что нормативно-правовое регламентирование занимает центральное место в механизме правового воздействия на общественные отношения. Все остальные звенья механизма обусловлены системой юридических норм, а по существу даже представляют собой конкретные ее проявления.

Правоотношение составляет главное средство, при помощи которого осуществляется действие юридических норм[21]. Если право регламентирует общественные отношения, то правоотношения конкретизируют веления, содержащиеся в юридической норме. Правовая норма называет конкретные жизненные обстоятельства (юридические факты), с которыми связывает возникновение (а также изменения и прекращение) правоотношений.

Основная цель, преследуемая при создании правовой нормы, – это воздействие на поведение субъектов в интересах развития общества. Однако, как справедливо отмечала Р. О. Халфина, эта цель отнюдь не всегда достигается путем возникновения правоотношения. Зачастую при создании правовой нормы государство стремится к тому, чтобы правоотношение как раз не возникло. Таковы запретительные нормы, основная цель которых заключается в превенции не одобряемого государством поведения лиц[22]. Таким образом, возникновение правоотношения не единственный путь воздействия права на общественные отношения, однако наиболее эффективный и распространенный.

Правовая норма, реализуясь, придает общественным отношениям новое качество, превращает их в правоотношение. Правоотношение представляет собой форму существования общественных отношений, причем ряд общественных отношений, как справедливо отмечают многие авторы[23], может существовать только в форме правоотношений. Таковы процессуальные отношения, многие финансовые правоотношения, например налоговые, бюджетные. Тем не менее большинство общественных отношений может существовать как в форме правоотношений, так и без таковой. Ряд общественных отношений могут существовать, не будучи облеченными в правовую форму, но в таком случае субъекты данных отношений лишаются права рассчитывать на вмешательство государства для защиты их интересов.

Правоотношение является, без сомнения, одним из самых дискуссионных правовых явлений. Это связано, во-первых, с тем, что нет единства в трактовке природы правоотношения. Во-вторых, неоднозначно оценивается роль правоотношения в механизме правового регулирования, в том числе в обеспечении эффективности правового регулирования. Авторы сходятся во мнении, что правоотношение – это урегулированное правом общественное отношение[24]. Трудности начинаются, однако, при определении соотношения формы и содержания в правоотношении.

Для понимания природы правоотношения первоочередное значение имеет раскрытие процесса реализации в нем правовой нормы. Общая правовая норма воздействует на конкретное общественное отношение, тем самым придавая ему новое качество – оно становится правоотношением. Таким образом, налицо двойственная природа правоотношения – это и реализация правовой нормы, и конкретное общественное отношение, облеченное в правовую форму. Правовое отношение нельзя свести ни к отдельному виду общественных отношений, ни только к их правовой форме. И в том и другом случае форма правоотношения отделяется от его содержания, а единство формы и содержания – ключ к пониманию явления. В правоотношении происходит качественный скачок из области долженствования в сферу действительности. Если воспринимать правоотношение только как правовую форму, некую абстракцию фактического отношения, не учитывая при этом материальное содержание, то речь будет идти только о сфере долженствования. Вместе с тем правоотношение – это реальное отношение. Если норма права – это общее, абстрактное, то правоотношение – конкретное, единичное.

Форма и содержание правоотношения, как справедливо отмечала Р. О. Халфина, находятся в единстве и отделить их друг от друга можно лишь в целях научной абстракции. Содержание и форма едины и находятся в диалектической взаимосвязи, причем содержание определяет форму. Происходит это в правоотношении, по замечанию Р. О. Халфиной, двумя путями. Во-первых, содержание определяет форму опосредованно, через волю государства. Выбирая правовую форму для общественного отношения, государство исходит из объективных закономерностей развития содержания и возможностей воздействия на него права. Во-вторых, содержание непосредственно влияет на поведение участников отношения, формируя их волю. В формировании воли огромное место занимает и осознание требований правовой нормы. Если при создании правовой нормы были приняты во внимание различные факторы, влияющие на мотивацию поведения, сама норма была четко сформулирована, то реальное поведение субъектов не будет расходиться с предусмотренной нормой.

Однако нередко реальное поведение отличается от модели, предложенной юридической нормой, и именно в подобной ситуации особо проявляется ценность подхода Р. О. Халфиной. Рассмотрение правоотношения как единства формы и содержания, а значит, включение в это понятие не просто «должного» поведения лиц, но и их реального поведения позволяет глубоко проанализировать причины неэффективного воздействия правовой нормы на те или иные общественные отношения. Данный аспект является, как уже упоминалось, одним из ключевых в исследовании механизма правового регулирования. В этой связи представляется, что на стадии реализации субъективных прав и обязанностей правовое регулирование не всегда достигает своей цели, так как реальное поведение субъектов может отклоняться от предусмотренного в норме-модели. Более того, иногда реальное поведение лиц настолько отличается от заданной в норме модели, что возникает особый вид правоотношения – правонарушение. В таком случае вряд ли можно говорить об эффективности правового воздействия на общественные отношения, ведь целью правового воздействия является не просто воплощение велений юридической нормы в поведении лиц, предполагается, что это поведение будет правомерным. Без выяснения причин подобных отклонений от модели, заложенной в норме, характеристика механизма правового регулирования была бы неполной, их анализ необходим для повышения эффективности правового воздействия на общественные отношения.

Отклонение реального поведения от предписанного в норме может быть связано с индивидуальными особенностями данного отношения, уникальностью ситуации. Норма права – регулятор общего характера и не в состоянии учесть все особенности общественных отношений, которые намного богаче по содержанию, чем это возможно предусмотреть при создании модели. В такой ситуации пробел нормативного регулирования восполняется изданием предписаний индивидуального характера.

Однако в большинстве случаев налицо специфическое диалектическое противоречие формы и содержания[25]. Если противоречие настолько велико, что возникает конфликтная ситуация, правомерное отношение становится противоправным, что ведет к вмешательству государства. В чем же причина возникновения подобных отклонений? Если речь идет о диалектических противоречиях между формой и содержанием, то это неизбежное явление даже для правового регулирования самого высокого уровня, связанное с динамикой развития, изменчивостью содержания и относительной устойчивостью, стабильностью формы. При характеристике правового способа регулирования общественных отношений упоминалось, что таким образом обеспечивается стабильность воздействия на общественные отношения. Правовая норма отражает основные особенности общественных отношений на определенном этапе, она может учесть лишь те перспективы их развития, которые созрели на момент создания нормы. В то же время в процессе жизни общества постоянно возникают новые общественные отношения и видоизменяются старые, особенно быстро данные процессы происходят в наше время. Новые общественные отношения не могут быть заключены в рамки старых юридических норм, правовое регулирование не успевает за развитием общества, тогда и возникает диалектическое противоречие между формой и содержанием правоотношения.

Однако этим не ограничиваются причины отклонения реального поведения субъектов от должного. Расхождения могут быть обусловлены применением неадекватных юридических форм и средств для осуществления правильного, соответствующего характеру отношения регулирования. Например, норма может не создавать эффективной мотивации поведения участников отношения и тогда их воля определяется более сильными и действенными факторами. Это может проявляться как в том, что лицо не пользуется предоставленными ему нормой правами, так и в том, что оно не выполняет возложенные на него обязанности. И в том и другом случае речь идет об ущербности нормы, что ведет к неэффективности правового регулирования.

Таким образом, рассмотрение правоотношения как реального общественного отношения в единстве формы и содержания позволяет увидеть всю глубину воздействия права – и извне, как выражение воли государства, и изнутри, путем непосредственной мотивации поведения субъектов. В этом процессе выявляется соответствие воли, выраженной в норме, конкретным условиям жизни. При таком подходе можно прийти к выводам о соответствии модели поведения, установленной в норме, реальному поведению субъектов. Именно в процессе борьбы содержания и формы выявляются недостатки и достоинства правового регулирования данного вида отношений, его эффективность.

Следовательно, норма права, созданная в процессе правотворчества и нашедшая свое внешнее выражение в нормативно-правовом акте, воздействует на определенный круг общественных отношений. Итогом этого воздействия является появление правоотношений. Именно правоотношение является той стадией, когда в механизме правового регулирования происходит процесс перехода от общего к конкретному, от должного к действительному. Правоотношение представляет собой единство юридической формы и фактического содержания. Представляется, что именно названный подход к пониманию природы правоотношения позволяет наиболее глубоко исследовать причины возможной неэффективности правового регулирования.

Взаимоотношения правовой нормы и правоотношения в механизме правового регулирования сложны и неоднозначны. Не только правовая норма влияет на правоотношение, создавая, изменяя или прекращая его, но и правоотношение, являясь ключевым элементом стадии механизма правового регулирования, когда должное преобразуется в действительное, также оказывает существенное воздействие на процесс правотворчества. Так называемые обратные связи имеют огромное практическое значение и оказывают решающее влияние на корректировку работы механизма правового регулирования и усиление его эффективности[26]. Несоответствие реального поведения субъектов правоотношения требованиям нормы права, последующая оценка причин этого отклонения позволяет законодателю в дальнейшем исправить допущенные ошибки и улучшить правовое регулирование данных общественных отношений.

Исследование природы и структуры механизма правового регулирования, проблем его неэффективности на общетеоретическом уровне позволяет преломить полученные знания к сфере финансового права.

1.2. Основные элементы механизма

финансово-правового регулирования общественных

отношений

В современных условиях особую важность приобретает исследование финансово-правового регулирования. Именно в сфере финансового права решается большинство задач, которые ставит для себя государство: финансирование социальных программ, поддержка реального сектора экономики, стабилизация ситуации в регионах и другие, выполнение которых является важным условием стабильного развития нашего общества.

Механизм правового регулирования – это общеправовая категория, своего рода схема, которая справедлива для правового воздействия во всех отраслях. Вместе с тем специфика отдельных отраслей придает своеобразие механизму правового регулирования отдельных групп общественных отношений. Данные особенности обусловлены предметом и методом соответствующей отрасли права, значимостью для государства регулируемых общественных отношений и находят отражение в характеристике отдельных элементов механизма правового воздействия.

Финансовое право – это отрасль российского права, нормы которого регулируют общественные отношения в процессе деятельности по образованию (формированию), распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и муниципальных образований, а также иных финансовых ресурсов публичного характера, необходимых для реализации соответствующих задач общества[27].

Характер финансово-правового регулирования во многом обусловлен специфической ролью общественных отношений в данной сфере. Предметом правового регулирования являются отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности[28], представляющие крайнюю важность для государства. Аккумулируемые, а затем распределяемые и используемые финансовые ресурсы призваны обеспечивать выполнение государством и муниципальными образованиями своих функций в интересах всего общества. Очевидно, что правовое регулирование общественных отношений в данной сфере должно подвергаться детальному исследованию с точки зрения усиления эффективности функционирования механизма правового воздействия.

Исходя из специфики финансового права как отрасли российского права представляется возможным определить механизм финансово-правового регулирования как совокупность взаимообусловленных и взаимосвязанных правовых средств, используемых для реализации целей финансовой политики государства. Изучение механизма финансово-правового регулирования как одного из видов механизма правового регулирования позволит выделить общее и особенное в природе данных правовых явлений.

Так, для механизма финансово-правового регулирования характерна классическая трехзвенная структура: 1) норма права как цель правового регулирования; 2) правоотношение как средство достижения названной цели; 3) акты реализации субъективных прав и обязанностей как конечный результат правового воздействия. Вместе с тем в финансовой сфере данная система элементов наполняется особым содержанием. Так, в отечественной литературе отмечается, что отношения, возникающие в бюджетной и налоговой сферах, не существуют вне своей правовой формы, их правовая форма и фактическое содержание возникают одновременно[29]. Таким образом, в рамках механизма финансово-правового регулирования особенно тесной представляется связь между его отдельными элементами – юридической нормой и правоотношением.

Существенной особенностью механизма финансово-правового регулирования является его реализация в русле общегосударственной финансовой политики (бюджетной, налоговой и т. д.). Представляется, что влияние финансовой политики государства на механизм финансово-правового регулирования многогранно. С одной стороны, реализация финансовой политики государства является первоочередной целью функционирования механизма финансово-правового регулирования. Данную особенность отметил и Конституционный Суд РФ, указав в своем постановлении на то, что «нормы права, в том числе и финансового, проявляют свое регулятивное воздействие на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и финансовое регулирование в их конституционно-правовом смысле»[30]. С другой стороны, достижение целей экономической политики государства является критерием эффективности функционирования механизма финансово-правового регулирования. Таким образом, соотношение механизма финансово-правового регулирования и финансовой политики государства представляют собой яркий пример так называемых обратных связей[31], позволяющих корректировать работу механизма финансово-правового регулирования.

Механизм финансово-правового регулирования неразрывно связан с финансовой деятельностью государства и муниципальных образований как совокупности определенных стадий, проявляющийся в том, что каждой из них присущ соответствующий механизм правового регулирования в процессе формирования, распределения и перераспределения, использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства и муниципальных образований, а также иных финансовых ресурсов публичного характера, необходимых для реализации соответствующих задач общества. При этом на каждой из стадий финансовой деятельности механизм финансово-правового регулирования в целом и его отдельные элементы в частности могут обладать существенной спецификой. Подобная структурная и содержательная взаимосвязь финансовой деятельности государства и муниципальных образований и механизма финансово-правового регулирования, на наш взгляд, предопределяет особое значение принципа системности в рассматриваемой сфере.

Механизм финансово-правового регулирования, по нашему мнению, представляет собой юридическую абстракцию, которая может быть использована в целях теоретического исследования. На практике данная категория наполняется реальным содержанием применительно к отдельным подотраслям и институтам финансового права (бюджетному, налоговому и т. д.). Иными словами, можно говорить о дальнейшей классификации механизма финансово-правового регулирования на механизм финансово-правового регулирования в бюджетной и налоговой сферах и т. д. Подобная классификация обусловлена выделением в финансовом праве как отрасли российского права отдельных подотраслей и институтов и призвана отразить специфику правового воздействия на общественные отношения в данных сферах финансовой деятельности.

Механизм финансово-правового регулирования в бюджетной сфере является, таким образом, одним из подвидов механизма финансово-правового регулирования. Опираясь на общетеоретические подходы исследования, представляется возможным охарактеризовать механизм финансово-правового регулирования. В связи с этим целесообразно в первую очередь проанализировать особенности финансово-правовых норм и финансовых правоотношений как важнейших звеньев механизма регулирования общественных отношений в сфере финансовой деятельности.

Центральным звеном механизма финансово-правового регулирования являются финансово-правовые нормы, которые содержат как общие признаки, характерные для правовых норм в целом, так и специфические.

Специфические признаки финансово-правовой нормы определены, как отмечалось выше, особенностью предмета и метода финансового права. Прежде всего для финансово-правовых норм характерно особое целевое назначение, определяемое предметом финансового права, – они регулируют отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности.

Интересно и происхождение финансово-правовых норм. Как известно, правовая норма – это правило поведения, созданное или санкционированное государством, в случае с финансовыми нормами государство именно создает норму права исходя из объективных общественных потребностей, социальных и других задач и целей, стоящих перед ним на данном этапе развития, а не санкционирует некое фактическое правило поведения. Как справедливо отмечалось в литературе, в общественной жизни редко складываются правила поведения, являющиеся прототипом финансово-правовой нормы[32]. В связи с этим особое значение приобретает процесс создания финансовой нормы: отношения в сфере финансовой деятельности существуют, как правило, только в правовой форме, их существование необходимо для нормального функционирования государства, оно заинтересовано в их создании и развитии, а без финансово-правовых норм такие отношения не могли бы существовать в принципе.

М. В. Карасева отмечает, что в редких случаях все же можно говорить о существовании прототипов финансовых норм в общественной жизни. Так, на уровне субъектов Федерации порядок предоставления налоговых льгот, зачисляемых в бюджет субъектов Федерации, долгое время существовал фактически и только потом получил правовое оформление[33].

Природа финансово-правовых отношений обусловливает нестабильность финансово-правовых норм, а значит, в конечном счете нестабильность финансово-правового регулирования. Как уже отмечалось, правовые нормы характеризуются в науке стабильностью и устойчивостью. Государство создает для определенного круга общественных отношений модель, которая действует с момента создания до момента отмены соответствующей нормы и тем самым обеспечивает устойчивость правового регулирования. В случае с финансовыми нормами ситуация осложняется тем, что регулируемые отношения являются по своей природе экономическими, а следовательно, подвержены частым изменениям и колебаниям. Они подчиняются объективным закономерностям, что осложняет процесс их правового регулирования. Зачастую возникает ситуация, когда два элемента правоотношения – правовой и фактический – вступают в конфликт, механизм правового регулирования нарушается. Надстроечный элемент – правовая норма – не успевает за развитием и изменением элемента базисного – объективной экономической ситуацией. В целях создания механизма правового регулирования, максимально отвечающего существующим общественным потребностям, законодатель вынужден часто изменять нормативно-правовую базу.

Следует также отметить, что ряд финансово-правовых норм является нестабильным по своей природе, примером могут послужить бюджетные отношения и нормы, их регулирующие. Как известно, они существуют в рамках соответствующего закона о бюджете и срок их действия лимитирован данным финансовым годом.

Особенность финансово-правовых норм заключается и в том, что они являются средством закрепления в первую очередь публичного интереса. Эта черта, безусловно, обусловливается характеристикой финансового права как публичной отрасли российского права. Реализация финансово-правовых норм осуществляется в конечном счете в интересах всего общества, именно в этом и состоит отличие финансово-правовых норм от норм частного права, являющихся средством реализации интересов отдельных субъектов. Так, в обязанностях налогоплательщиков, по мнению Конституционного Суда РФ, воплощен публичный интерес всех членов общества. Регулирование государством данных отношений осуществляется в целях защиты прав и законных интересов не только налогоплательщиков, но и других членов общества[34].

Будучи нормами публичного права, представляющими важность для всего общества, большинство финансово-правовых норм являются политически направленными. Иначе говоря, реализация, в частности, бюджетных, валютных, налоговых норм происходит только в русле общей финансовой политики государства[35]. Таким образом, рассмотренная особенность механизма финансово-правового регулирования в целом находит свое отражение также и в отдельных элементах данного механизма.

Указанные особенности финансово-правовых норм можно условно назвать особенностями, вызванными спецификой предмета финансового права, т. е. регулируемых отношений. Метод финансового права, метод властных предписаний[36] также оказывает влияние на характеристику финансово-правовых норм. По мнению Л. К. Вороновой, нормы всех отраслей права являются общеобязательными, значит можно в определенном смысле говорить об их императивности, но в финансово-правовых нормах императив имеет форму категорического предписания, что исключает изменение содержания нормы по волеизъявлению субъектов финансовых отношений[37]. Это вполне естественно, ведь метод властных предписаний предполагает доминирующее положение воли одной стороны – государства или муниципального образования. Норма непосредственно определяет поведение субъектов в определенных условиях (например, обязанность уплачивать налог) и не ставит это поведение в зависимость от их согласия. Данная особенность обусловлена необходимостью строгого соблюдения дисциплины при мобилизации, распределении и использовании фондов денежных средств[38].

Категоричность свойственна всем финансово-правовым нормам вне зависимости от того, какое поведение они регулируют – активное или пассивное. В обязывающих нормах категоричность проявляется в том, что она предписывает выполнить определенные действия, связанные с мобилизацией, распределением и использованием фондов денежных средств. Они, например, обязывают органы местного самоуправления использовать средства, выделенные им из бюджетов вышестоящего уровня в форме субвенций, по назначению (ст. 140 БК РФ). Категоричность в запрещающей норме проявляется в том, что она предписывает воздержаться от действий, нарушающих финансовую дисциплину. Так, объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год (ст. 131 БК РФ). Однако число запрещающих норм в финансовом праве значительно меньше, чем обязывающих. Это можно объяснить тем, что отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, развиваются в первую очередь за счет активного поведения обязанных субъектов, запреты же содержатся в юридических обязанностях пассивного содержания. Н. И. Химичева отмечает, что, предписывая совершение строго определенных действий, обязывающие нормы, как правило, исключают необходимость специального установления связанных с этими действиями запретов[39]. С другой стороны, само по себе установление обязанности при всей категоричности мотивации не всегда приводит к эффективности правового регулирования. Зачастую это может быть обеспечено неотвратимостью отрицательных последствий, предусмотренных правовой нормой в случае неисполнения обязанности и серьезностью этих последствий[40]. В связи с этим иногда в целях усиления гарантий участников соответствующих отношений, подчеркивая особую важность соблюдения финансовой дисциплины в соответствующей области, могут быть предусмотрены запреты.

В системе норм финансового права своеобразное место занимают управомочивающие нормы. Ряд авторов отмечают их производный характер, вторичность по отношению к нормам обязывающим[41]. Они как бы привязаны к обязывающей норме, образуя с ней целый комплекс норм.

Управомочивающим финансово-правовым нормам также свойственна императивность, поскольку принятие самостоятельных решений в области финансов строго ограничено и выход за эти рамки невозможен. Управомочивающие нормы в финансовом праве призваны развивать инициативу в финансово-хозяйственной деятельности исходя из общегосударственных, региональных и местных задач. В условиях перехода к рыночной экономике, усиления влияния экономических рычагов регулирования растет потребность в создании такого рода норм[42].

Управомочивающие финансово-правовые нормы можно разделить на два подвида. С одной стороны, это нормы, возможность реализации которых зависит исключительно от воли субъектов финансового права, например нормы, устанавливающие права налогоплательщиков. С другой стороны, существуют финансово-правовые нормы, предоставляющие субъекту свободу выбора средств, времени и т. д. реализации нормы, однако она в любом случае должна быть реализована. Речь в данном случае идет о так называемых компетенционных нормах, устанавливающих компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления в области финансов и составляющих значительную часть финансово-правовых норм. Особенностью подобных норм является то, что права, предусмотренные в них, сливаются с обязанностями, выражаясь в едином полномочии. Использование именно такого вида норм для регулирования отношений с участием органов государственной власти создает наибольшую мотивацию для их активного поведения.

Для более глубокого исследования финансово-правовых норм целесообразно классифицировать их по различным основаниям. Так, в зависимости от роли, которую они выполняют в процессе правового регулирования, выделяют так называемые специализированные финансово-правовые нормы. Они не являются самостоятельной основой для возникновения правоотношений, а как бы присоединяются к регулятивным и охранительным нормам[43]. Среди видов специализированных норм можно назвать следующие: общезакрепительные нормы (например, ч. 1 ст. 1 БК РФ, определяющая общие признаки отношений, регулируемых бюджетным законодательством); оперативные финансовые нормы (определяют порядок вступления в силу финансово-правовых норм и отмену действующих и т. д.); нормы-дефиниции (определяют признаки какой-либо финансово-правовой категории, например ст. 6 БК РФ).

В зависимости от функций финансово-правового регулирования нормы подразделяются на регулятивные и охранительные; по юридическому содержанию – на обязывающие, управомочивающие и запрещающие; по территории действия – на нормы, действующие на всей территории Российской Федерации, на нормы субъектов Федерации и на нормы муниципальных образований; в зависимости от особенностей предмета финансово-правового регулирования нормы делятся на материальные и процессуальные, в зависимости от регулируемых отношений – на бюджетные, налоговые, валютные и т. д.

По общему признанию особое место в системе норм финансового права занимают нормы бюджетного права, основной подотрасли финансового права[44]. Это объясняется тем, что в бюджетной системе аккумулируются финансовые ресурсы, предназначенные для обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления[45].

По времени действия финансово-правовые нормы делятся на общие (установленные на неопределенный срок) и вре́менные (действующие в течение ограниченного периода времени)[46]. Примером временной финансово-правовой нормы являются нормы, содержащиеся в ежегодных законах о бюджете. Как правило, вре́менные нормы столь значимой роли в правовом регулировании не играют, как нормы общие. В финансовом праве ситуация несколько иная, так как главный финансовый план государства состоит именно из временных норм, которые создают основу для дальнейшего развития финансово-правового регулирования.

Итак, специфика финансово-правовых норм определяется особенностями регулируемой сферы общественных отношений и методом правового воздействия, свойственным финансовому праву. Проанализированный материал позволяет сделать вывод о том, что среди всего многообразия финансово-правовых норм преобладают регулятивные обязывающие нормы. Это обусловлено тем, что́ в первую очередь заинтересовано в стимулировании активного поведения субъектов в данной сфере. Вместе с тем нельзя преуменьшать роль и других видов финансово-правовых норм.

В рамках настоящей работы представляется необходимым подробнее остановиться на принципах, лежащих в основе правового воздействия в данной сфере.

В теории права под принципами права понимаются «общие начала (постулаты) правового равенства и справедливости, вытекающие из содержания действующих норм права и непосредственно закрепленные нормативным актом или иным источником права в качестве основополагающего руководства к правовому действию»[47]. С. С. Алексеев определяет принципы права как «выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни»[48].

Л. С. Явич утверждал, что каждая отрасль права характеризуется: а) общими для всех отраслей основными принципами права; б) межотраслевыми принципами, которые свойственны объективному и субъективному праву сравнительно больших автономных групп отраслей; в) принципами, имеющими отношение только к данной отрасли права, обусловленными предметом регулирования (видом общественных отношений) и влияющими на методы юридической регламентации[49].

Особый вклад в изучение принципов отечественного финансового права внес Е. А. Ровинский, сформулировавший принципы финансовой деятельности государства применительно к советскому периоду[50]. Н. И. Химичева, отмечая преемственность подхода Е. А. Ровинского, формулирует следующие принципы финансового права:

приоритетность публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов;

социальная направленность финансово-правового регулирования;

федерализм и равноправие субъектов Федерации в области финансовой деятельности государства;

единство финансовой политики и денежной системы;

самостоятельность органов местного самоуправления в формировании и использовании местных финансов;

распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной власти;

участие граждан Российской Федерации и общественных организаций в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления в осуществлении ее контроля;

гласность в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления;

плановость и законность финансовой деятельности[51].

Названные принципы реализуются во всех подотраслях финансового права, в том числе в бюджетном праве. Вместе с тем специфика бюджетного права как подотрасли финансового права предопределяет особенности содержания данных принципов, реализуемых в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований. Принципы бюджетного права, с одной стороны, представляют собой начала, на которых базируется механизм бюджетно-правового регулирования, с другой – они предопределяют основные направления развития данного механизма. Ю. А. Крохина определяет принципы бюджетного права как «теоретически обоснованные и нормативно закрепленные основополагающие начала (идеи, требования) сущности бюджетного права, составляющие его главное содержание, определяющие общую направленность правового регулирования бюджетной деятельности государства и муниципальных образований и направляющие бюджетную деятельность на достижение стоящих перед ней целей и задач»[52].

Важнейшими бюджетного права в российской правовой доктрине считаются принцип федерализма как оптимального сочетания интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в сфере бюджетной деятельности и принцип развития местного самоуправления[53]. Ю. А. Крохина отмечает, что принципы бюджетного права во многом отвечают институциональному строению бюджетного права как подотрасли права. В зависимости от сферы действия автор подразделяет принципы бюджетного права по институтам бюджетного права, в которых эти принципы действуют[54].

Принципы бюджетной системы Российской Федерации. Статья 28 БК РФ в числе таких принципов называет единство бюджетной системы Российской Федерации, разграничение доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, самостоятельность бюджетов, равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, полноту отражения доходов и расходов бюджетов и источников финансирования дефицитов бюджетов, сбалансированность бюджета, результативность и экономность использования бюджетных средств, общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов, прозрачность (открытость), достоверность бюджета, адресность и целевой характер бюджетных средств, подведомственности расходов бюджетов, единства кассы.

Принципы межбюджетных отношений. К таким принципам можно отнести распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации, разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации, равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований, выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, муниципальных образований, равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации. В рассматриваемой группе принципов межбюджетных отношений федеральным законодателем особо выделены принципы межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Принципы бюджетного процесса. Анализ бюджетного законодательства позволяет к ним отнести: последовательность вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной власти (например, ст. 184, 192 БК РФ); казначейское исполнение бюджетов (ст. 215 БК РФ); ежегодность бюджета (ст. 242 БК РФ); публичность и гласность (например, ст. 279 БК РФ); единство кассы (ст. 216 БК РФ); формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на основе единой методологии, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ (ст. 6, 65 БК РФ); иммунитет бюджетов (ст. 239 БК РФ).

Более полно исследовать проблемы эффективности финансово-правового регулирования представляется возможным на стадии возникновения финансового правоотношения. Этап реализации норм финансового права в соответствующих правоотношениях является важнейшим в финансово-правовом регулировании. Финансово-правовые отношения, по замечанию Е. А. Ровинского, «являются юридической формой выражения и закрепления финансовых отношений, которые сами в свою очередь являются формой определенных экономических отношений»[55]. Действительно, финансовые отношения по своей природе – отношения экономические, что объективно ограничивает возможности их правового регулирования. Влияние права на данный вид общественных отношений происходит через их волевую составляющую.

По общему правилу право не создает вновь правоотношение, а придает правовую форму отношениям уже существующим, которые имеют в результате и экономический, и правовой характер[56]. Финансовые правоотношения являются исключением, большинство из них (бюджетно-процессуальные, налоговые и др.) не могут существовать вне правовой формы. Из данного утверждения ряд ученых делали вывод, что, например, налоговые отношения вначале существуют только как правовая связь, в силу которой налогоплательщик обязан уплатить сумму налога, а финансовый орган вправе потребовать уплаты налога[57]. Возникнув сначала как чистая правовая связь, пустая оболочка, данное отношение затем наполняется фактическим содержанием. Вряд ли можно говорить о существовании формы без содержания. Представляется, что в данном случае содержание скорее возникает одновременно с формой[58], являя тем самым яркий пример единства экономического содержания и правовой формы. Наличие правовой формы становится обязательным условием существования данного отношения в силу его особой значимости для государства, которое юридически закрепляет поведение его участников и обеспечивает реализацию нормы права силой государственного принуждения[59].

Помимо названных финансовое правоотношение обладает и рядом других особенностей, которые обусловлены предметом и методом финансово-правового регулирования[60]. Во-первых, финансовые правоотношения складываются и развиваются исключительно в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Во-вторых, финансово-правовые отношения являются формой реализации публичных интересов, а потому представляют собой публично-правовые отношения. Это, конечно, предопределено тем, что финансовые правоотношения возникают на основе норм финансового права, которые, как уже отмечалось, являются средством реализации интересов всего общества. В-третьих, являясь формой реализации финансовых норм, которые носят императивный характер, финансовые правоотношения строятся по принципу «команда – исполнение». Предписание в данном случае исходит от государства или муниципального образования, а исполнение ложится на обязанных субъектов. В финансово-правовых отношениях одной стороной всегда является государство или муниципальное образование, что придает финансовым правоотношениям характер властеотношений[61].

В-четвертых, финансовые правоотношения возникают по поводу денежных средств, а значит, носят имущественный характер, причем это касается как собственно материальных, так и процессуальных финансовых отношений, которые своей конечной целью также имеют перемещение денежных средств[62].

Признак властности финансовых правоотношений в науке финансового права всегда рассматривается в совокупности с их имущественным характером, т. е. финансовые правоотношения носят властно-имущественный характер.

На основании указанных особенностей финансовых правоотношений представляется возможным отграничить их от других правоотношений. Так, гражданские правоотношения также нередко возникают в сфере финансовой деятельности и носят имущественный характер, но властеотношениями не являются. В отличие от административных правоотношений, также носящих властный характер, специфической особенностью финансовых правоотношений является то, что они возникают именно в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

В связи с тем, что финансовые правоотношения – это властеотношения, большинство из них построено по вертикали. В то же время в правовой литературе отмечается возрастающая роль частноправового метода воздействия в финансовой сфере[63]. В последнее время финансовое право все активнее использует такой инструмент, как договор. Вопрос о том, можно ли считать отношения, возникающие из таких публичных договоров, горизонтальными или вертикальными, до сих пор является дискуссионным в правовой литературе. Представляется, что договор в финансовом праве наполняется чисто публичным содержанием и существенно отличается от договора в частноправовых отраслях. Юридическая форма договора не меняет публично-правовой сущности отношений – неравного положения сторон, в связи с чем возникающие договорные отношения вряд ли можно однозначно отнести к горизонтальным.

Таким образом, следует согласиться с мнением Н. И. Химичевой о том, что финансовое правоотношение можно определить как урегулированное нормами финансового права общественное отношение, участники которого выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию государственных, муниципальных и других публичных денежных фондов и доходов[64].

Права и обязанности субъектов финансового правоотношения образуют юридическое содержание правоотношения[65]. Структура субъективных прав и юридических обязанностей в правоотношении и их соотношение между собой определяются типом соответствующего правоотношения. В теории права правоотношения подразделяют на охранительные и регулятивные, которые в свою очередь подразделяются по типу на активные (активный центр правоотношения находится в юридической обязанности) и пассивные (активный центр правоотношения находится в субъективном праве). Активные правоотношения складываются на основе управомочивающих и обязывающих, пассивные – на основе запрещающих норм права.

Исходя из характеристики финансово-правовых норм, среди которых преобладают обязывающие нормы, можно сделать вывод о том, что основной массив финансовых правоотношений составляют регулятивные правоотношения активного типа. Это обусловлено тем, что главная задача финансового регулирования – это упорядочивание, укрепление и развитие финансовых отношений с участием государства и муниципальных образований[66]. Именно на возникновение таких правоотношений и направлен механизм правового регулирования, в том числе в сфере финансовой деятельности. Причем наиболее существенный массив регулятивных правоотношений – это регулятивные отношения активного типа, что также обусловлено спецификой финансово-правового регулирования, базирующего в основном на позитивном обвязывании[67].

Охранительные отношения в финансовом праве играют вспомогательную роль по отношению к регулятивным правоотношениям, поэтому их удельный вес относительно невелик. Возникновение финансовых охранительных правоотношений изначально является нежелательным, законодатель не стремится к тому, чтобы созданные им нормы права были нарушены. Вместе с тем поведение субъектов правоотношений на практике может существенно отличаться от модели, заданной в юридической норме, в этом случае приходится прибегать к мерам государственного принуждения, вследствие чего и возникают охранительные правоотношения. В них реализуется охранительная функция права, поскольку они возникают в случае нарушения финансово-правовой нормы на основе санкции, предусмотренной в ней. Важно отличать финансовые охранительные отношения от, например, административных, возникающих иногда в связи с нарушением финансово-правовой нормы, но на основе административно-правовой санкции. К охранительным финансово-правовым отношениям относятся, например, правоотношения, возникающие в связи с правонарушениями, предусмотренными в главе 28 БК РФ.

В этих финансовых правоотношениях у соответствующего государственного органа есть право применять к правонарушителю меры государственного принуждения, предусмотренные санкцией финансово-правовой нормы. Одновременно данное право является для этих органов и обязанностью, так как предопределено их компетенцией. Как упоминалось выше, в случае с компетенционными нормами, а соответственно и с урегулированными ими отношениями права и обязанности государственных и муниципальных органов представляют собой единый комплекс полномочий. Например, компетентные органы не могут по своему усмотрению реализовывать право применить меру государственного принуждения, так как это входит в обязанности перед государством, возложившим на них выполнение определенных функций[68]. Кроме того, права властного субъекта жестко регламентированы, с тем чтобы избежать превышения полномочий с его стороны. На правонарушителе соответственно лежит обязанность претерпеть меры государственного принуждения, что не отрицает наличия у него ряда других прав и обязанностей, связанных с рассмотрением дела.

Регулятивные правоотношения обеспечивают реализацию регулятивной функции права. В теории регулятивные правоотношения подразделяются на относительные и абсолютные. В относительном правоотношении управомоченному лицу противостоит конкретный обязанный субъект, это так называемые двусторонне-индивидуализированные правоотношения. Таких правоотношений в финансовом праве большинство, например отношения по бюджетному процессу, уплате налогов и сборов и др. К абсолютным правоотношениям, в которых управомоченному субъекту противостоит в качестве обязанного всякий и каждый (односторонне-индивидуализированные отношения), относят правоотношения по установлению налогов и сборов, по выпуску внутренних государственных займов и др.

Следует отметить, что названные классификации типов регулятивных правоотношений весьма условны. Отношения в сфере финансовой деятельности столь сложны и многообразны, что чаще всего в ходе финансово-правового регулирования возникают сложные правоотношения, которые нельзя однозначно отнести к активным или пассивным. Иногда в процессе финансово-правового регулирования возникает целый комплекс тесно взаимосвязанных правоотношений. Таким образом, в финансовом праве существует большой массив сложных правоотношений.

Интересна классификация сложных финансовых правоотношений, предложенная М. В. Карасевой, которая выделяет несколько их видов в финансовом праве. Во-первых, это обычные сложные отношения, например межбюджетные. В данном случае одна сторона обязана выделить соответствующие финансовые средства другой стороне, которая вправе требовать их выделения, но в свою очередь обязана правильно их использовать (это субсидии, субвенции и т. д.). Первая же сторона имеет право требовать соответствующего использования и контролировать процесс использования выделенных финансовых ресурсов. Во-вторых, это правоотношения со сложной динамической структурой. Такими в финансовом праве являются отношения в сфере бюджетного процесса. По мере накопления юридических фактов эти отношения трансформируются, их структура меняется, что влечет за собой изменение в содержании прав и обязанностей, они переходят из одной стадии в другую. Так, факт составления проекта бюджета образует новую группу бюджетно-процессуальных правоотношений по рассмотрению и утверждению бюджета. В-третьих, в финансовом праве существуют системы правоотношений.

Сложность финансовых правоотношений проявляется и в том, что они возникают, как правило, в связи с наличием сложного фактического состава, который может включать и некоторые иные правоотношения[69] (например, гражданско-правовые отношения между наследником и наследодателем влияют на порядок взимания налога на доходы физических лиц). В качестве примера сложного фактического состава можно назвать и правоотношение по уплате налога, для возникновения которого необходимо, в частности, наличие объекта налогообложения и окончание налогового периода.

Регулятивное правоотношение в финансовом праве почти всегда обладает сложной динамической структурой, т. е. каждый из субъектов обладает одновременно и правами, и обязанностями. Следует согласиться с М. В. Карасевой, выделяющей три вида таких отношений в финансовом праве: а) межбюджетные отношения; б) правоотношения по бюджетному процессу; в) налоговые отношения с длительным налоговым периодом[70]. В каждом сложном правоотношении можно выделить основное и дополнительное правоотношение. Роль основного отношения всегда выполняет правоотношение активного типа, в котором связь между субъектами наиболее жесткая: обязанность – право требования – обязанность. Это обусловлено императивным методом финансово-правового регулирования.

Особо следует оговорить особенности финансово-правовых отношений в контексте принципа федерализма. Возникают финансово-правовые отношения между Федерацией и субъектами Федерации, между субъектами Федерации, между государством и муниципальными образованиями. Важное значение эта особенность имеет для межбюджетных отношений[71], которые возникают на нескольких уровнях.

Многообразие финансово-правовых отношений дает большой простор для их классификации. Так, помимо названных видов финансовые правоотношения принято также подразделять на материальные и процессуальные; в зависимости от структуры – на простые и сложные; в зависимости от регулируемых отношений – на налоговые, бюджетные, валютные и др.

Центральное место в системе финансово-правовых отношений занимают бюджетные отношения. Именно в бюджете аккумулируются финансовые средства для выполнения публичных задач государством и органами местного самоуправления. С другой стороны, в федеративном государстве важную роль играет распределение этих финансовых средств между различными уровнями власти (уровень Федерации, субъекта Федерации, органов местного самоуправления).

В российской литературе бюджетные правоотношения рассматриваются как разновидность финансово-правовых, поэтому для них характерны все признаки последних[72]. Однако бюджетные правоотношения также характеризуются рядом особенностей, обусловленных предметом бюджетного права. По замечанию Н. И. Химичевой, бюджетные правоотношения представляют собой урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в связи с формированием, распределением и использованием средств государственных и местных бюджетов, осуществляемые в порядке, установленном БК РФ[73]. С данным определением соглашается О. В. Болтинова, отмечая, что бюджетные правоотношения возникают в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований[74].

Бюджетные правоотношения возможно классифицировать по различным основаниям.

Принцип федерализма необходимо влияет на классификацию бюджетных правоотношений: они складываются на трех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Следует согласиться с мнением И. В. Рукавишниковой о значимости механизма распределения (разграничения) доходов и расходов между уровнями бюджетной системы как одного из наиболее значимых элементов бюджетного устройства[75]. В основе такого распределения лежат принципы стабильности; экономической эффективности; территориальной мобильности; равномерного размещения налоговой базы; социальной справедливости и бюджетной ответственности[76].

Таким образом, в федеративном государстве среди общего массива бюджетных правоотношений выделяется группа межбюджетных правоотношений. Сравнивая бюджетные правоотношения и их разновидность – межбюджетные отношения, Ю. А. Крохина отмечает, что последние отличаются более узким составом участников, это территориальные субъекты бюджетного права: Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования[77].

Бюджетные правоотношения определяются в ст. 1 БК РФ следующим образом:

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением[78].

Таким образом, понятия «бюджетные правоотношения» и «межбюджетные правоотношения» соотносятся как целое и частное[79].

На основании приведенной классификации в литературе выделяются следующие особенности бюджетных правоотношений, обусловленные федеративным устройством Российской Федерации:

данные правоотношения возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного и муниципального денежного фонда соответствующей территории;

права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений обусловлены формированием и использованием бюджета как основного финансового плана государства, государственного и муниципального образования;

в бюджетных правоотношениях обязательно участвует государство, государственное или муниципальное образование либо соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, представляющие их интересы[80].

Сферой возникновения всех бюджетных отношений является бюджетная деятельность государства и муниципальных образований. Бюджетные правоотношения федеративного характера проявляются только в бюджетной деятельности государства, но оказывают влияние на бюджетную деятельность муниципального уровня.

В связи с этим особого внимания заслуживает вопрос о субъектах бюджетных правоотношений. Ю. А. Крохина отграничивает понятия «бюджетное правоотношение» и «бюджетное правоотношение федеративного государства» (бюджетный федерализм) как не совпадающие по объему[81]. Представляется, что данные понятия соотносятся как целое и частное. Безусловно, понятие «бюджетное правоотношение» существенно шире по объему: подобные правоотношения складываются как в федеративных, так и в унитарных государствах. Вместе с тем в государствах с федеративной формой устройства именно бюджетные правоотношения федеративного характера выходят на первый план.

Сравнивания бюджетные правоотношения и бюджетные отношения федеративного характера, Ю. А. Крохина отмечает различия по субъектному составу. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, муниципальные образования, хотя и являются субъектами бюджетных правоотношений, в бюджетных правоотношениях федеративного характера не участвуют. Бюджетные правоотношения федеративного характера складываются между Российской Федерацией в целом и ее субъектами. Также к особенностям бюджетных правоотношений федеративного характера можно отнести и более ограниченный объект правового регулирования – централизованные денежные фонды (бюджеты) общефедерального и регионального уровней, их внешнее юридическое оформление и правовые формы бюджетного регулирования[82].

В свете сказанного, однако, следует отметить, что бюджетные правоотношения федеративного характера оказывают существенное влияние на местные бюджеты, что выражается в том числе в разграничении полномочий федерации и ее субъектов в сфере бюджетной деятельности муниципальных образований, в установлении доходов и расходов местных бюджетов и т. д. Таким образом, полностью отграничить муниципальные образования от бюджетных правоотношений федеративного характера не представляется возможным и оправданным.

Рассмотренные классификации позволяют углубить наши представления о финансово-правовых отношениях, об их специфической природе и особенностях проявления на различных этапах развития общества.

По справедливому замечанию Р. О. Халфиной, на различных этапах развития общества те или иные виды общественных отношений могут требовать различной степени детализации правового регулирования. Особенно это касается механизма финансово-правового регулирования. Как уже отмечалось, финансовое право регулирует отношения, имеющие объективную природу, подчиняющиеся экономическим законам, оно как бы «“протоколирует” экономическую (финансовую) действительность»[83]. Таким образом, импульсом для развития и изменения механизма финансово-правового регулирования являются именно изменения экономической ситуации в государстве.

На современном этапе развития общества можно говорить о существенном усложнении механизма финансово-правового регулирования и об изменении пределов финансово-правового воздействия, вызванного объективной необходимостью реагирования на вызовы, стоящие перед государством в современных условиях. Трудно согласится с высказываемыми в литературе мнениями о том, что удельный вес отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства, неуклонно уменьшается[84]. Наоборот, последние события позволяют сделать вывод о возрастающей роли государства как гаранта социальной и экономической стабильности в обществе. Без сомнения, можно говорить о расширении интенсивных и экстенсивных пределов правового воздействия на общественные отношения в сфере финансового права. Под интенсивными пределами в науке понимаются внутренние границы правового воздействия и его возможности в конкретных социально-экономических условиях. Экстенсивные пределы представляют собой объективные особенности общественных отношений. Как упоминалось ранее, возможности правового регулирования экономических отношений существенно ограничены в силу природы данных общественных отношений, экстенсивные же пределы правового воздействия не так сильно подвержены изменению. Меняющиеся экономические условия приводят к интенсивному усилению правового воздействия на общественные отношения в финансовой сфере. В современных экономических условиях приходится говорить о том, что роль властного субъекта в регулируемых отношениях существенно возрастает. Как уже отмечалось, одной из характерных черт финансовых правовых норм является их политическая направленность и реализация в русле общей государственной бюджетной, налоговой и другой политики. В настоящее время приоритетным направлением государственной деятельности становится деятельность по минимизации негативных последствий кризиса для населения и поддержание экономики в условиях финансовой неустойчивости. Так, в программе антикризисных мер Правительства РФ указывается на то, что «в кризисных условиях объективно возрастает роль государства в экономической жизни страны»[85].

Особую роль в рассматриваемом контексте играет механизм финансово-правового регулирования в бюджетной сфере как вид механизма финансово-правового регулирования. Бюджет является централизованным и наибольшим по объему фондом денежных средств в государстве. Финансовые ресурсы, аккумулируемые в бюджете, являются залогом реализации государством стоящих перед ним задач. Перед федеративным государством также стоит задача распределить финансовые средства таким образом, чтобы обеспечить все уровни власти. В современных условиях названная проблема приобретает особое значение в связи с тем, что существенно сокращается возможность финансирования выполнения регионами своих функций.

Таким образом, поддержка регионов становится особенно важной задачей для государства, необходимой для обеспечения единства и целостности, мобилизации финансовых ресурсов для борьбы с кризисом и минимизации его негативных последствий, а также выполнения государством своих социальных функций. Из всего многообразия бюджетных отношений необходимым представляется подробно рассмотреть межбюджетные отношения в силу их приоритетного значения. От эффективной реализации данных отношений зависит нормальное функционирование всего механизма финансово-правового регулирования в федеративном государстве.

1.3. Правовое регулирование межбюджетных

отношений

Федеративное устройство государства накладывает существенный отпечаток на функционирование механизма финансово-правового, в том числе бюджетного, регулирования, осложняя его. В федеративном государстве существует несколько уровней власти, между которыми необходимо разделить различного рода полномочия. Помимо возникающих трудностей с разграничением предметов ведения, доходных поступлений, расходных обязательств и т. д. в федеративном государстве механизм финансово-правового регулирования как бы раздваивается в связи с тем, что регулирование осуществляется как на уровне федерации, так и на уровне ее субъектов, соответственно механизм правового регулирования в таком государстве приобретает дополнительные измерения, сохраняя при этом свою целостность. В литературе высказывается мнение, что федеральное устройство государства вносит существенную специфику в функционирование финансовой системы, определяя круг доходных и расходных полномочий как центральной власти, так и субнациональных властей. Возникающие в этих условиях отношения охватываются понятием «бюджетный федерализм»[86].

В литературе обоснованно отмечается универсальный характер принципа федерализма в Российской Федерации и его особая научная и практическая ценность именно в сфере бюджетной деятельности государства[87].

В зарубежной литературе термин «бюджетный федерализм» чаще всего рассматривается как экономическая категория и употребляется для характеристики бюджетных систем как федеративных, так и унитарных государств[88].

В Российской Федерации термин «бюджетный федерализм» не получил законодательного определения. В правовой доктрине также не сложилось единообразного подхода к пониманию данного понятия, следствием чего является многообразие дефиниций бюджетного федерализма как правовой категории.

Так, по мнению А. Н. Козырина, «бюджетный федерализм как правовой принцип находит свое выражение в сочетании общегосударственных интересов в финансовой сфере с соответствующими интересами регионов (субъектов Федерации). Он заключается, с одной стороны, в распределении бюджетных доходов и расходов, а с другой – в распределении компетенции в бюджетной сфере между Российской Федерацией и ее субъектами»[89].

A. М. Лавров рассматривает бюджетный федерализм как «систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления на всех стадиях бюджетного процесса, основанную на принципах самостоятельного разграничения бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления, соответствия финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым им функциям»[90].

B. М. Родионова подчеркивает, что «бюджетный федерализм – это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы федерации, представленные республиканским бюджетом Российской Федерации, с интересами субъектов федерации и органов местного самоуправления»[91].

А. А. Низова определяет бюджетный федерализм как «отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органам власти и органами власти субъектов федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом, консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации и бюджетами местных органов власти исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения». Обоснованным представляется подход автора в части определения цели бюджетного федерализма как достижения общегосударственных интересов и, что немаловажно, интересов населения. Именно из-за недостаточного внимания к интересам получателей бюджетных средств и налогоплательщиков в процессе распределения и перераспределения бюджетных потоков во многом и объясняется низкая эффективность попыток совершенствования бюджетных отношений на региональном уровне[92].

По мнению А. Г. Игудина, бюджетный федерализм можно охарактеризовать как «отношения в государстве с федеративным устройством между центральными органами власти и органами власти субъектов федерации в части разграничения бюджетных прав и полномочий, налогов и расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов федерации»[93].

Заслуживает внимания и точка зрения Р. Г. Сомоева, который под бюджетным федерализмом предлагает рассматривать «совокупность отношений в бюджетной сфере между Федерацией, субъектами Федерации и местными органами самоуправления, которая формируется в политически согласованных и юридически закрепленных рамках, позволяющих реализовывать возложенные на них Конституцией и федеративным договором полномочия на самостоятельной основе»[94].

Ю. А. Крохина определяет принцип федерализма в бюджетном праве как «исходное начало бюджетной деятельности государства, выражающееся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов Федерации и заключающееся в распределении бюджетных доходов и расходов, а также в разграничении бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами»[95].

Заслуживает внимания подход И. В. Подпориной к исследованию бюджетного федерализма в соотношении с категориями «бюджетное регулирование» и «межбюджетные отношения». Автор полагает, что «бюджетный федерализм – это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном на учет интересов всех участников бюджетного процесса»[96].

По мнению И. В. Подпориной, модель бюджетного регулирования должна состоять из следующих трех блоков:

1) механизм образования доходного потенциала уровней бюджетной системы вместо предусмотренных ныне схем разграничения налоговых полномочий и доходных источников между уровнями;

2) совокупность мер по определению условий и организации исполнения бюджетов всех уровней, включая формирование рациональной структуры расходов, создание единой системы контроля за использованием доходной и расходной частей бюджетов, оценку соблюдение социальных стандартов;

3) система межбюджетных отношений, которая включает разграничение расходных и доходных полномочий и ответственности, а также методы финансовой помощи регионам.

Таким образом, автор включает межбюджетные отношения в качестве одного из блоков, составляющих систему бюджетного регулирования.

Интересен подход американского правоведа Р. У. Рефьюза к исследованию проблем бюджетного федерализма[97]. Автор рассматривает бюджетный федерализм как систему, в которой государственное управление имеет два уровня и более, состоящую из следующих основных элементов:

распределение расходных функций: какими должны быть затратные обязательства каждого уровня власти;

распределение функций по обеспечению бюджетных доходов: каким образом бюджетные обязательства правительства каждого уровня должны финансироваться;

межбюджетные финансовые отношения: как должны взаимодействовать между собой правительства различных уровней, каковы потоки финансовых средств между различными уровнями и при каких условиях.

Таким образом, автор рассматривает межбюджетные отношения как один из элементов бюджетного федерализма.

В. Б. Шуба определяет бюджетный федерализм как «основополагающую концепцию (идеологию) формирования системы взаимоотношений между бюджетами всех уровней в рамках государства. Он свидетельствует о том, что в данной стране существуют различные уровни государственной бюджетной системы». Кроме того, следует согласиться с подходом автора, по которому в понятии бюджетного федерализма соединяются идеология федерализма в государственном устройстве и основы межбюджетных отношений между уровнями власти[98].

Анализируя многообразие дефиниций бюджетного федерализма в российской правовой доктрине, можно условно выделить два основных подхода к пониманию данной правовой категории. Д. Е. Фадеев отмечает, что бюджетный федерализм в широком смысле можно определить как совокупность следующих необходимых условий: «четкое разграничение на основе положений федеральной конституции налоговых и бюджетных полномочий между различными уровнями власти и управления (“налоговый федерализм”); финансовая самостоятельность бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, стимулирующая развитие их собственной доходной базы; преобладание стимулирующего эффекта над “выравнивающим” при оказании финансовой помощи из вышестоящих бюджетов»[99]. Использование такого подхода при изучении категории бюджетного федерализма позволяет сконцентрировать внимание на достижении баланса между интересами федеральной власти и самостоятельностью и достаточной финансовой обеспеченностью регионов и муниципальных образований.

Сторонники узкого подхода к изучению категории «бюджетный федерализм» рассматривают данное понятие как «модель бюджетно-налоговых отношений между федерацией и ее субъектами, позволяющая активно применять стимулирующие механизмы к наращиванию доходной базы при распределении финансовой помощи нижестоящим бюджетам»[100].

Оценивая различные подходы к пониманию категории «бюджетного федерализма», Ю. А. Крохина отмечает, что представители «широкого подхода» к границам бюджетного федерализма[101] основными началами этой категории считают: распределение расходов, предполагающее разделение ответственности за выполнение возложенных функций; распределение доходов, предусматривающее определение источников доходов бюджетов всех уровней; наличие системы бюджетных трансфертов. Сторонники более ограниченной сферы действия принципа бюджетного федерализма в межбюджетных отношениях[102] акцентируют внимание на равноправии субъектов Федерации в их бюджетных взаимоотношениях с федеральным центром; самостоятельности бюджетов разных уровней; соответствии финансовых ресурсов каждого уровня бюджетной системы закрепленным за ними функциям и т. д. Представители узкого подхода к исследованию категории бюджетного федерализма большее значение уделяют аспектам правового регулирования взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации[103].

Для целей наиболее полного и всестороннего изучения категории бюджетного федерализма представляется необходимым выделить основные начала, на которых базируется данный принцип.

Д. Е. Фадеев формулирует следующие принципы бюджетного федерализма:

сочетание интересов в сфере бюджетной и налоговой политики, обеспечивающих высокую степень самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов при сохранении ведущей роли федерального бюджета;

применение единых для всех субъектов Российской Федерации критериев при расчетах объемов средств, выделяемых из федерального бюджета в целях стимулирования их развития;

система построения межбюджетных трансфертов не должна лишать федеральное правительство возможностей макроэкономического регулирования;

методика распределения выравнивания трансфертов должна утверждаться в контексте фискальной политики государства. Межбюджетное выравнивание должно быть согласовано со среднесрочной фискальной программой правительства, включая прогнозные данные по доходам и расходам бюджетов различного уровня;

цели выделения выравнивающих трансфертов должны быть четко сформулированы с формированием системы мониторинга;

при планировании трансфертов необходимо учитывать средства, выделяемые по другим каналам финансовой помощи[104].

В. Ф. Шумейко дополняет рассмотренные принципы также принципом приспособляемости (адаптивности), так как «необходимо, чтобы модель бюджетного федерализма несла в себе возможность корректировки и модификации, “подстройки” под изменяющуюся экономическую ситуацию»[105].

Основываясь на положениях Конституции РФ и бюджетного законодательства, Ю. А. Крохина предлагает выделять следующие принципы федеративных бюджетных отношений (т. е. бюджетного федерализма)[106]:

разграничение бюджетной системы на три звена: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты; при этом местные бюджеты юридически отделены от государственной бюджетной системы;

наличие собственной компетенции Российской Федерации и компетенции субъектов Российской Федерации в межбюджетных отношениях (ст. 7 и 8 БК РФ);

совместное установление Российской Федерацией с субъектами Российской Федерации общих принципов бюджетной деятельности муниципальных образований (п. «и» ст. 72 Конституции РФ);

равноправие субъектов Российской Федерации (ст. 5 Конституции РФ);

самостоятельность субъектов Российской Федерации в регулировании доходных и расходных источников бюджета и бюджетной системы Российской Федерации;

наделение законодательных органов субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы в сфере бюджетных правоотношений, а также предоставление субъектам Федерации через Совет Федерации Федерального Собрания РФ бюджетных и финансовых полномочий по рассмотрению федерального бюджета, вопросов федеральных налогов и сборов, финансового и кредитного регулирования;

законодательное разграничение расходных полномочий в бюджетной сфере между федерацией в целом и ее субъектами;

сбалансированность бюджетов разного уровня (т. е. принцип соответствия финансовых ресурсов каждого уровня бюджетной системы закрепленным за ним функциям);

предоставление финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации и перераспределение бюджетных ресурсов на основании объективных критериев;

наличие законодательно установленных мер ответственности в сфере федеративных межбюджетных отношений, а также механизма реализации этих санкций.

Таким образом, взгляды правоведов на основополагающие принципы бюджетного федерализма в целом совпадают. Особый акцент в современной правовой доктрине делается на необходимость быстрого реагирования законодательства в бюджетной сфере на изменения в экономике и политике.

В рамках настоящего исследования представляется необходимым разграничить понятия «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения». Неоднозначная трактовка соотношения данных понятий, на наш взгляд, проистекает из различного подхода к пониманию самого понятия «бюджетный федерализм». Так, ряд исследователей считают, что принцип бюджетного федерализма присущ исключительно федеративным государствам[107]. Например, Ю. А. Крохина использует как синонимичные понятия «бюджетный федерализм» и «бюджетные правоотношения федеративного характера»[108]. Другие же авторы полагают, что данный принцип реализуется как в федеративных, так и в унитарных государствах[109]. Так, О. В. Богачева рассматривает бюджетный федерализм как «экономическое понятие, не связанное с государственным политическим устройством и характеризующее многоуровневость бюджетной системы. Автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и их (бюджетов) взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах, и называются бюджетным федерализмом». Сходную позицию занимают и А. М. Балтина, и А. М. Волохина, отмечая, что «межбюджетные отношения имеют место в любой бюджетной системе независимо от того, на каких принципах она организована и каким образом осуществляются бюджетные взаимоотношения между органами власти разных уровней»[110].

На наш взгляд, вне зависимости от подхода к определению бюджетного федерализма его следует рассматривать во взаимосвязи с понятием «межбюджетные отношения». Вместе с тем отождествление данных понятий, по нашему мнению, нельзя считать обоснованным. Таким образом, нельзя согласиться с позицией Т. В. Брайчевой, отмечающей автоматическое совпадение понятий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения»[111]. Напротив, можно говорить о связи и влиянии данных категорий друг на друга. Именно принцип бюджетного федерализма наполняет межбюджетные отношения специфическим содержанием и обусловливает своеобразный субъективный состав данных отношений. В свою очередь справедливым представляется и утверждение А. М. Балтиной и А. М. Волохиной о том, что суть бюджетного федерализма проявляется через эффективную систему межбюджетных отношений[112]. Представляется, что содержание межбюджетных отношений также в первую очередь определяется спецификой модели бюджетного федерализма, сложившейся в государстве. Тенденции развития межбюджетных отношений в государстве соответственно также предопределены существующей моделью бюджетного федерализма.

В литературе не оспаривается тот факт, что принцип бюджетного федерализма по-разному реализуется в различных государствах. Фактически в мире не существует двух полностью идентичных моделей бюджетного федерализма. Но можно говорить об определенных типах, моделях бюджетного федерализма, характеризующих особенности реализации данного принципа. В российской доктрине термины «модели бюджетного федерализма» и «модели построения межбюджетных отношений» нередко используются как взаимозаменяемые. Данный подход представляется не вполне корректным с терминологической точки зрения. Следует, однако, заметить, что подобный подход в целом отражает рассмотренное соотношение понятий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения»: особенности модели бюджетного федерализма неизбежно оказывают влияние на построение межбюджетных отношений в государстве.

Анализ международного опыта исследования межбюджетных отношений и моделей бюджетного федерализма позволяет говорить о нескольких типах организации таких отношений. В зарубежной литературе фундаментальное исследование в данной сфере было проведено Г. Хьюзом и С. Смитом[113]. Авторы выделили четыре классификационные группы, основываясь на особенностях бюджетного федерализма, межбюджетных отношений и роли центральных и субнациональных властей. Классификация проводилась учеными на примере 19 государств – членов ОЭСР. Интересно отметить, что авторы применяли свою классификацию не только в отношении федеративных, но и унитарных государств, что характерно для зарубежного подхода к исследованию как бюджетного федерализма, так и межбюджетных отношений. Несмотря на спорность названного подхода к изучению бюджетного федерализма в целом, предложенная классификация, безусловно, заслуживает внимания. Авторы выделили следующие группы:

1-я группа: три федеративных государства – Австралия, Канада и США и два унитарных государства – Великобритания и Япония, в которых региональным и местным властям предоставлена относительно большая самостоятельность, подкрепленная широкими налоговыми полномочиями;

2-я группа: страны Северной Европы – Дания, Норвегия, Финляндия и Швеция, отличающиеся особенно высокой долей участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов;

3-я группа: западноевропейские федерации – Австрия, Германия и Швейцария, для которых бюджеты разного уровня отличаются автономностью и активным сотрудничеством;

4-я группа: юг и запад Европы – Бельгия, Греция, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия и Франция, характеризующиеся значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета.

Основным критерием выделения типов бюджетного федерализма в данной классификации являлась степень централизации (децентрализации) государственного управления или степень самостоятельности региональных и местных властей.

В российской литературе все существующие модели межбюджетных отношений сегодня принято сводить к централизованным, децентрализованным и смешанным (кооперативным)[114]. Кроме того, распространение также получила классификация моделей бюджетного федерализма, предложенная А. М. Лавровым[115]. В основе данной классификации лежат пять основных типов организации межбюджетных отношений, выделенных в зависимости от страновых особенностей: советский, китайский, американский, канадский и германский.

В зарубежной правовой литературе также встречается мнение, что базовыми моделями бюджетного федерализма являются германская, или кооперативная, и англосаксонская, или конкурентная, децентрализованная[116]. Обе модели крайне неоднозначно оцениваются в литературе[117], однако в рамках настоящего исследования не представляется возможным подробно остановиться на преимуществах и недостатках названных моделей бюджетного федерализма. Для германской модели бюджетного федерализма, в отличие от американской, свойственны относительно «скромные» полномочия земель в налоговой сфере, наличие совместных налогов (налогов, делящихся в определенных пропорциях между бюджетами разных уровней) и значительные объемы перераспределения бюджетных средств между субъектами Федерации, призванные выровнять различия в финансовых потенциалах земель[118]. Модель кооперативного федерализма предполагает взаимодействие между различными уровнями власти в государстве по широкому кругу вопросов. Причем в данном случае речь идет не просто о согласованной и координированной деятельности, а о совместном выполнении ряда полномочий органами власти разного уровня, что зачастую приводит к размыванию ответственности за осуществление данных полномочий. Бюджетная система в кооперативных моделях федерализма базируется на общих налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. При этом осуществляется их частичное перераспределение (т. е. имеет место дифференциация нормативов отчислений) с целью сокращения различий между «богатыми» и «бедными» землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но зато есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития. Обеспечивается социальная справедливость, но за счет некоторого ущерба экономической эффективности[119].

Х. Зиберт определяет кооперативный федерализм в Германии как переговорный федерализм, при котором все стороны каждый раз собираются и договариваются, в частности, о разделении доходных источников и расходных обязательств. При этом в качестве недостатков данной модели федерализма автор отмечает, что компромисс на переговорах между центром и регионами всегда достигается за счет ущемления интересов будущих поколений, не принимающих участия в этих переговорах[120]. По мнению экспертов, коренное отличие германского кооперативного федерализма от американского конкурентного федерализма заключается в обеспечении единства стандартов жизни, в процедуре расщепления доходов и в природе самофинансирования межземельного выравнивания[121].

В основе англосаксонской модели федерализма, которая, в частности, используется в США, лежит вертикальное распределение полномочий и ответственности за их реализацию между отдельными уровнями власти в федеративном государстве. При этом по возможности избегается дублирование функций. Каждый уровень в федеративном государстве стремится к финансовой независимости в части покрытия расходов, в том числе посредством собственных налоговых доходов. Таким образом, по общему правилу не возникает потребности перераспределения финансовых ресурсов между субъектами Федерации одного уровня.

В литературе высказывается мнение, что дальнейшее развитие модели российского бюджетного федерализма должно ориентироваться на германскую модель, при этом адаптируя отдельные элементы американского опыта[122].

Таким образом, можно говорить о том, что принцип бюджетного федерализма оказывает существенное влияние на организацию межбюджетных отношений в государстве. Именно через межбюджетные отношения, складывающиеся между органами государственной власти и органами местного самоуправления прежде всего по поводу перераспределения между бюджетами различных уровней доходов и расходов и выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности, осуществляется взаимосвязь бюджетов различных уровней[123].

В ст. 6 БК РФ (в редакции, вступившей в силу с 1 января 2008 г.) межбюджетные отношения определены как «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». Следует согласиться с мнением Е. Ю. Грачевой, отмечающей существенные недостатки данного определения с точки зрения как общей теории права, так и юридической техники. «Во-первых, понятие какого-либо явления не дается через использование того же понятия, поэтому нельзя определять отношения через отношения; во-вторых, отношения не регулируют ни отношения, ни правоотношения, так как правоотношения – это уже урегулированные нормами права общественные отношения; в-третьих, исходя из приведенного определения следует, что к бюджетным правоотношениям не относятся отношения по организации и осуществлению бюджетного процесса, что неверно»[124]. В целях данной работы представляется более целесообразным остановиться на доктринальных определениях понятия «межбюджетные отношения».

М. В. Карасева, анализируя понятие «межбюджетные отношения», пишет: из самого понятия вытекает, что данные отношения должны возникать между бюджетами, а значит, между субъектами, являющимися собственниками бюджетных средств. Это обусловлено тем, что многие права (полномочия), реализуемые в сфере бюджета, являются суверенными правами, которые могут принадлежать только государству, а не каким-либо иным субъектам[125].

Н. А. Шевелева рассматривает межбюджетные отношения как «отношения, возникающие между публичными образованиями по поводу предоставления / получения средств бюджета одного уровня бюджетом другого уровня на условиях, установленных предоставляющим образованием»[126]. Автор выделяет ряд особенностей межбюджетных отношений. Так, для межбюджетных отношений характерен особый субъектный состав – только публичные образования (Российская Федерация, субъекты и муниципальные образования) через свои органы власти могут вступать в межбюджетные отношения. По мнению Н. А. Шевелевой, в межбюджетных отношениях характерно то, что в качестве сторон действует совокупность органов (представительных и исполнительных). Совокупность согласованных действий данных органов обеспечивает развитие межбюджетных отношений[127]. Ю. А. Крохина особо отмечает, что федеративно-правовой характер бюджетной деятельности распространяется только на «государственные бюджетные отношения, ибо именно Российская Федерация в целом и ее субъекты являются необходимой атрибутикой федеративного государства. Наличие местного самоуправления выражает скорее особенность государственного устройства Российской Федерации»[128].

Важной особенностью межбюджетных отношений также является различный статус сторон, который проявляется в соотношении их прав и обязанностей. Н. А. Шевелева отмечает, что «неравенство вытекает из свойств самой бюджетной системы (ее упитанности, иерархичности, централизации), а также из того факта, что в качестве финансовой помощи используются собственные средства дарующего бюджета, а само отношение по поводу предоставления финансовой помощи есть не что иное, как отчуждение имущества (распоряжение собственником собственными денежными средствами)»[129]. Представляется, что в данном случае следует говорить скорее о разном наборе правомочий у субъектов – один субъект обладает правами относительно предоставления финансовых средств, у другого субъекта существуют обязанности по выполнению условий и порядка использования финансовой помощи. Безусловно, такая схема является упрощенной. Учитывая зарубежный опыт, в частности немецкий, можно говорить, например, о том, что у субъекта-донора может существовать обязанность предоставить финансовые средства[130]. Кроме того, следует четко понимать, что разница в объеме правомочий отнюдь не означает в данном случае разницу в правовом статусе территориальных образований. Не всегда речь идет о предоставлении средств из вышестоящего бюджета нижестоящему. Ярким примером тому служат отношения, складывающиеся в процессе горизонтального финансового выравнивания в ФРГ, где субъектами правоотношений являются земли без участия «вышестоящего» бюджета федерации[131].

И. В. Подпорина, анализируя содержание межбюджетных отношений, выделяет три основных звена: разграничение доходных полномочий, разграничение расходных полномочий, а также осуществление финансовой помощи отдельным субъектам[132].

Следует, отметить, что подобный подход к пониманию структуры межбюджетных отношений не является бесспорным. В частности, К. Лайкам выделяет четвертый элемент межбюджетных отношений – «разделение и правовое закрепление между федеральным, региональным и местным уровнями ответственности за выполнение отдельных социальных и экономических функций»[133].

Межбюджетные отношения отличаются существенным своеобразием, обусловленным особенностями их субъектного состава, содержания и т. д. В целях более глубокого анализа данного вида бюджетных правоотношений представляется необходимым проанализировать отдельные виды межбюджетных отношений. В российской правовой литературе вопрос классификации межбюджетных отношений получил достаточное освещение. Так, Н. А. Шевелева отмечает, что к межбюджетным отношениям можно отнести широкий круг правоотношений, среди которых необходимо выделить группу имущественных межбюджетных отношений и группу организационных межбюджетных отношений[134].

К первой группе автор относит следующие отношения: отношения по предоставлению дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности; отношения по предоставлению целевых субсидий и субвенций; отношения по предоставлению бюджетных средств на возвратной и (или) возмездной основе.

Вторую группу отношений образуют отношения по распределению доходных источников между уровнями бюджетной системы; отношения по закреплению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы; отношения по осуществлению контроля за целевым использованием бюджетных средств, передаваемых в рамках межбюджетных отношений; отношения по предоставлению отчетов о получении и использовании бюджетных средств в рамках межбюджетных отношений.

Анализируя приведенную классификацию межбюджетных отношений, автор различает межбюджетные отношения в широком и узком смысле. Под межбюджетными отношениями в широком смысле понимается система имущественных и организационных межбюджетных отношений. Н. А. Шевелева отмечает, что подобное понимание межбюджетных отношений во многом совпадает с понятием бюджетного регулирования[135].

Под межбюджетными отношениями в узком смысле понимаются соответственно исключительно имущественные межбюджетные отношения[136]. Именно такой трактовки межбюджетных отношений придерживается российский законодатель. В соответствии с главой 16 БК РФ только отношения, сопряженные с передачей бюджетных средств, а также с контролем и отчетностью об их целевом использовании, признаются межбюджетными.

Также в литературе выделяют первичные межбюджетные отношения, т. е. отношения по распределению источников доходных и расходных полномочий. Необходимость вторичных межбюджетных отношений обусловлена ненадлежащим качеством первичного распределения доходов и расходов. Таким образом, достигается необходимое соответствие расходных полномочий доходным в рамках дополнительной передачи бюджетных средств всем или отдельным бюджетам другого уровня бюджетной системы[137].

Содержание вторичных межбюджетных отношений составляет деятельность публичных органов по предоставлению (получению) финансовой помощи, поскольку именно порядок оказанию финансовый помощи федерального бюджета бюджетам субъектов федерации и бюджетов субъекта федерации местным бюджетам регулируется главой 16 БК РФ.

В литературе также отмечается необходимость разграничения вертикальных и горизонтальных бюджетных правоотношений. Подобная классификация обусловлена государственным устройством Российской Федерацией и самой структурой бюджетной системы Российской Федерации как федеративного государства[138].

Соответственно вертикальными отношениями являются отношения между бюджетами разных уровней бюджетной системы.

Н. А. Шевелева предлагает классифицировать вертикальные отношения на следующие группы в зависимости от властных полномочий, реализуемых вышестоящим бюджетом[139]:

по распределению и закреплению расходов между уровнями бюджетной системы;

по разграничению собственных, закрепленных и регулирующих доходов между уровнями бюджетной системы;

по оказанию финансовой помощи другим бюджетам;

по разработке и реализации федеральных и региональных целевых программ;

по осуществлению заимствований в форме бюджетных кредитов и бюджетных ссуд;

по осуществлению контрольных функций за соблюдением бюджетного законодательства на нижестоящем уровне бюджетной системы;

по обеспечению единства бюджетной системы Российской Федерации;

иные отношения (например, по погашению задолженности, возникшей в связи с невозвратом бюджетных средств, выданных на возвратной основе).

Горизонтальные межбюджетные отношения представляют собой отношения между бюджетами одного уровня (между региональными бюджетами, между местными бюджетами), которые могут возникать по поводу предоставления финансовой помощи другому субъекту одного уровня бюджетной системы либо по поводу объединения финансовых средств для решения общих проблем.

В российской правовой литературе отмечается, что основным принципом, лежащим в основе организации межбюджетных отношений, является принцип равенства всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов федерации[140]. Одним из ключевых элементов межбюджетных отношений является финансовая помощь, выделяемая регионам. Важно отметить, что оказание финансовой помощи из бюджета одного уровня в бюджет другого уровня не противоречит названному принципу. Оказание финансовой помощи бюджетам бюджетной системы Российской Федерации позволяет выравнивать уровни минимальной бюджетной обеспеченности субъектов федерации и муниципальных образований, финансировать отдельные целевые расходы и покрывать вре́менные кассовые разрывы[141]. Статья 129 БК РФ закрепляет формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации; субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации; иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации; межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов[142].

В правовой литературе рассматриваются две основные концепции государственной помощи регионам: перераспределительная и структурная[143].

Первая концепция основывается на процессе перераспределения доходов, полученных от высокоразвитых регионов, в пользу слаборазвитых с применением таких финансовых инструментов, как государственный бюджет, налоги, субсидии, дотации и т. д. В основе перераспределительной концепции лежат социальные критерии такие как равная социальная обеспеченность населения в регионах. При этом социальные критерии, как правило, преобладают над экономическими. В рамках данной концепции финансовые средства перераспределяются между регионами-донорами и регионами-получателями (бенефициарами).

По мнению В. Б. Шубы, перераспределительная система помощи регионам направлена на выравнивание доходов со стороны центра без должного учета местных особенностей. Однако подобная система в состоянии лишь частично нивелировать различия в хозяйственно-экономическом развитии территорий, но не решает ключевых проблем[144]. Кроме того, одним из недостатков данной концепции можно назвать отсутствие должного стимулирования самостоятельной эффективной финансовой деятельности регионов. Вместе с тем необходимость дополнительного стимулирования деятельности субъектов Российской Федерации по наращиванию регионального налогового потенциала отмечалась в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2011 г. В частности, предлагалось активнее использовать механизм финансового поощрения регионов, достигших наилучших результатов в сфере развития предпринимательства, привлечения инвестиций и, как следствие, обеспечивающих увеличение поступлений доходов в бюджеты всех уровней[145]. Данная цель также закреплена и в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2012 г.[146]

В свою очередь структурная концепция предполагает выделение государственного финансирования для решения целевых проблем промышленности и иных отраслей, развития инфраструктуры, обеспечения инвестиций на конкретной территории. В качестве основополагающих критериев данной системы выступают не различия в доходах бюджетов регионов, а особенности их экономического развития. Структурная концепция помощи регионам предполагает использование долевого финансирования проектируемых объектов, определенных направлений развития регионов и т. д.

В. Б. Шуба отмечает, что перераспределительная модель стимулирует экстенсивное развитие территорий, в то время как структурная система направлена на интенсивное развитие факторов экономического роста регионов[147]. Автор формулирует положение о том, что перераспределительная система направлена на развитие территории в целом посредством улучшения их финансового ресурсного обеспечения. Структурная система предполагает финансирование конкретных промышленных объектов, строек, инвестиционных проектов, находящихся в определенном регионе. Таким образом, на наш взгляд, наибольшая эффективность оказания финансовой помощи субъектам федерации может быть достигнута при условии сочетания данных моделей.

Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что реализация важнейших задач государства, в частности таких как поддержка финансово ослабленных регионов, социальная обеспеченность населения и др., находится в прямой зависимости от эффективности функционирования механизма бюджетного регулирования как одного из видов механизма финансово-правового регулирования. Рассматривая структуру данного механизма, следует обратить особое внимание на группу межбюджетных правоотношений, которые возникают в федеративном государстве. Особая роль межбюджетных отношений в федеративном государстве не подлежит сомнению. Во многом она обусловлена тем, что федеративное государство всегда стоит перед своего рода вызовом – необходимостью выработки системы норм и соответственно отношений, которая бы позволила наиболее эффективно распределять и перераспределять бюджетные средства между бюджетами различных уровней с целью наделения органов государственной власти и самоуправления достаточным объемом финансовых средств для выполнения ими своих целей и задач. Поддержка регионов становится залогом единства и целостности федеративного государства.

Специфическое содержание межбюджетных отношений во многом предопределяется существующей в государстве моделью федеративных отношений. При этом можно говорить о том, что межбюджетные отношения и бюджетный федерализм обусловливают друг друга и находятся в постоянном взаимодействии. Таким образом, представляется целесообразным в рамках изучения зарубежного опыта обратить особое внимание на страны с моделью бюджетного федерализма, схожей с российской.

ГЛАВА 2

Институт финансового выравнивания в

межбюджетных отношениях в ФРГ

2.1. Понятие и правовые основы

финансового выравнивания в ФРГ

Бюджетное право в ФРГ аналогично с Российской Федерацией признается одной из центральных подотраслей финансового права[148]. Предметом данной подотрасли выступают отношения, возникающие в процессе формирования бюджета государства, распределения бюджетных средств и их расходования, а также осуществления финансового контроля над этими процессами. В то же время особую роль в бюджетном праве Германии как федеративного государства играют межбюджетные отношения. Центральное место в системе межбюджетных отношений в ФРГ занимает институт финансового выравнивания.

Термин «финансовое выравнивание» крайне неоднозначно трактуется в немецкой правовой литературе и судебной практике[149]. Так, в немецкой правовой доктрине традиционно принято рассматривать финансовое выравнивание в широком и узком смысле. Под финансовым выравниванием в широком смысле следует понимать распределение полномочий, доходов и расходов между различными уровнями власти в государстве[150]. Учитывая существующую тесную взаимосвязь, вряд ли стоит рассматривать распределение полномочий, доходов и расходов между различными уровнями власти в федеративном государстве в отрыве друг от друга. Если понимать под термином «финансовое выравнивание» исключительно распределение доходов и расходов, это также не будет в достаточной степени отражать специфику данного понятия. В рамках государства вряд ли возможно говорить о распределении доходов, которые не были бы направлены на осуществление расходов, которые в свою очередь необходимы для реализации тех или иных задач[151]. Конечно, такая трактовка финансового выравнивания не является аксиомой. Нередко в понятие финансового выравнивания включают только распределение доходов и расходов (такой подход, например, находит свое отражение в австрийском законодательстве[152]) или только доходов[153].

Профессор И. Попиц определял финансовое выравнивание как совокупность финансовых отношений между государством и входящими в его состав территориальными коллективами. При этом он особо подчеркивал комплексный характер данного правового явления. С одной стороны, речь идет о фактических отношениях, с другой – о правовых нормах, регулирующих такие отношения[154]. Таким образом, данное понятие охватывает как нормативную, так и фактическую составляющие. Подводя итог сказанному, можно сделать вывод, что финансовое выравнивание представляет собой и систему норм, регулирующих отношения по распределению полномочий, доходов и расходов между различными уровнями власти в федеративном государстве, и систему правоотношений, складывающихся между различными уровнями власти в федеративном государстве в процессе такого распределения.

В немецкой финансово-правовой доктрине для изучения данного явления не используются общетеоретические категории. Вместе с тем, учитывая сложный и многоаспектный характер такого явления, как финансовое выравнивание в ФРГ, представляется целесообразным исследовать его природу с позиций механизма бюджетно-правового регулирования. Подобный подход позволит рассматривать финансовое выравнивание во всей его полноте – одновременно как систему норм и систему правоотношений, возникающих в результате воздействия данных норм на общественные отношения, а также соответствующих актов реализации. Иными словами, для комплексного изучения механизма финансового выравнивания возможно использование правового инструментария, выработанного российской доктриной, в частности категории механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере. Представляется, что содержание категорий «механизм финансового выравнивания» и «механизм финансово-правового регулирования в бюджетной сфере» в значительной степени совпадает.

Финансовое выравнивание как система норм, регулирующих соответствующие отношения, обладает существенной спецификой. Правовую основу системы финансового выравнивания в первую очередь составляют нормы так называемой Финансовой конституции, разд. X Основного закона ФРГ (далее – Основной закон)[155]. Регулирование данных отношений на столь высоком законодательном уровне подчеркивает их особую значимость для государства[156].

В немецкой правовой доктрине различают Финансовую конституцию в широком и узком смысле[157]. Финансовая конституция в узком смысле – это система норм права, регулирующих государственные доходы, в особенности налоговые, и их распределение между федерацией, федеральными землями и муниципальными образованиями (ст. 104 а – 109 Основного закона). В широком смысле Финансовая конституция, также называемая Бюджетной конституцией (Haushaltsverfassung), – это система норм, содержащихся в ст. 109–115 Основного закона. Нормы других статей Основного закона относятся к Финансовой конституции в той мере, в какой они регулируют финансовые отношения[158].

Финансовая конституция является своего рода опорой, на которой строится федеративное государство[159]. Она призвана сформировать нормативную базу для создания такого правопорядка, при котором и федерация, и земли были бы наделены необходимым объемом финансовых средств в пределах общего национального дохода для осуществления расходов, возникающих в связи с исполнением возложенных на них задач[160].

Федеральный Конституционный суд в решении[161] отметил, что в Финансовой конституции должны содержаться только основополагающие начала системы финансового выравнивания. Таким образом, суд предостерег законодателя от чрезмерной детализации соответствующих нормативных положений на уровне Основного закона. Представляется, что законодателю следует соблюдать баланс. С одной стороны, отражать основные принципы и начала системы финансового выравнивания на уровне Финансовой конституции, подчеркивая тем самым ключевую роль данных норм в системе бюджетного права ФРГ и обеспечивая стабильность системы финансового выравнивания. С другой стороны, в целях обеспечения динамичного развития механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере более детальное нормативное регулирование должно содержаться в федеральных законах (механизм внесения поправок в которые значительно проще по сравнению с Основным законом).

Следуя позиции Федерального Конституционного суда, в настоящее время отношения по финансовому выравниванию между федерацией и землями регулируются в совокупности нормами Основного закона, Закона ФРГ «О стандартах» (далее, Закон о стандартах), Закона ФРГ «О финансовом выравнивании» (далее – Закон о финансовом выравнивании) и изданных во исполнение названных законодательных норм подзаконных актов.

Закон о стандартах (Masstabegesetzt)[162] устанавливает критерии определения долей федерации и земель от поступлений от НДС, размер дополнительных отчислений по данному налогу, порядок выплаты дополнительных федеральных трансфертов и т. д. Данный Закон регулирует общие критерии, которые конкретизируют положения Основного закона. Вместе с тем Закон о финансовом выравнивании (Finanzausgleichsgesetzt (FAG)[163]) в свою очередь содержит специальные нормы, касающиеся распределения доходов в процессе финансового выравнивания.

Принятие Закона о стандартах было обусловлено требованием Федерального Конституционного суда ФРГ о необходимости более четко определить экономические критерии, используемые в процессе функционирования механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере[164]. До вступления такого Закона в силу (т. е. до 1 января 2005 г.) соответствующие положения действовавшей на тот момент редакции Закона о финансовом выравнивании признавались не соответствующими Основному закону. Вместе с тем ряд проблемных вопросов, которые вызывали критику еще до проведения реформы финансового выравнивания 2005 г., такие как, например, порядок выплаты федеральных трансфертов на покрытие управленческих расходов, не подверглись существенной переработке и были практически в неизменном виде перенесены в Закон о стандартах из старой редакции Закона о финансовом выравнивании.

Важные для регулирования финансового выравнивания нормы содержатся в Законе ФРГ «О распределении налоговых поступлений» (Zerlegungsgesetzt)[165], а также в Законе ФРГ «О муниципальной финансовой реформе»[166].

Основной массив норм, регулирующих коммунальное финансовое выравнивание, содержится в законах земель о финансовом выравнивании.

Особую роль в формировании и дальнейшем реформировании финансового выравнивания как системы норм, регулирующих процесс распределения и перераспределения финансовых ресурсов, сыграли решения Федерального Конституционного суда ФРГ. Несмотря на детальную законодательную регламентацию, механизм финансового выравнивания в ФРГ всегда вызывал споры и дискуссии. Будучи формально направленным лишь на смягчение финансовых различий между землями, он фактически приводил к нивелировке, а иногда и к тому, что после перераспределения уровень поступлений у финансово ослабленной земли становился выше, чем у земли с большим финансовым потенциалом. Уровень финансовой обеспеченности даже самой бедной федеральной земли в ходе выравнивания доводился до 99,5 % от среднегерманского, что приводило к снижению стимула к осуществлению эффективной политики земли.

Федеральные земли с высоким финансовым потенциалом традиционно были недовольны сложившейся системой финансового выравнивания между землями и пытались оспорить конституционность ряда положений Закона о финансовом выравнивании. Решения, принятые Федеральным Конституционным судом ФРГ по жалобам федеральных земель, предопределили основные тенденции развития системы финансового выравнивания и вре́менные этапы ее реформирования.

Первая попытка оспорить конституционность положений о финансовом выравнивании между землями была предпринята землями Баден-Вюртемберг и Гамбург в 1952 г.[167] По мнению заявителей, финансовый потенциал земель следовало выравнивать исключительно посредством выплаты трансфертов из федерального бюджета. Осуществление же горизонтальных выплат между землями противоречило положениям Основного закона. Федеральный Конституционный суд встал на защиту системы горизонтального финансового выравнивания и впервые разъяснил, что она направлена на достижение одинакового уровня жизни на территории Германии и соответствует положениям Основного закона. Суд особо отметил, что принцип федерализма в межбюджетных отношениях реализуется не только посредством предоставления субъектам Федерации определенных прав, но и наложения на них ряда обязанностей. Одной из таких обязанностей является оказание финансовой помощи землями-донорами землям с низким финансовым потенциалом. Такая обязанность неизбежно приводит к определенному ограничению финансовой самостоятельности федеральных земель. Данное решение Федерального Конституционного суда заложило основы дальнейшего формирования системы межбюджетных отношений в ФРГ.

Тридцать четыре года спустя Федеральный Конституционный суд вновь рассматривал конституционность норм о горизонтальном финансовом выравнивании по жалобе федеральных земель Северный Рейн – Вестфалия, Гессен, Гамбург, Бремен, Заарланд и Баден-Вюртемберг[168]. Суд постановил, что ряд отдельных положений системы финансового выравнивания не соответствует Основному закону и принял решение о необходимости реформирования существующей системы финансового выравнивания. В частности, суд рассматривал механизм выплаты дополнительных отчислений от НДС, а также оценивал необходимость конкретизации термина «финансовый потенциал» (Finanzkraft).

Законодательные изменения системы финансового выравнивания, принятые по итогам данного судебного решения, однако, не смогли решить проблему и смягчить недовольство федеральных земель. Уже в 1988 г. положения Закона о финансовом выравнивания снова стали предметом жалобы в Федеральный Конституционный суд со стороны городов – федеральных земель Бремен и Гамбург, а также Шлезвиг-Гольштейн и Заарланд[169]. В итоге в 1992 г. Федеральный Конституционный суд принял решение по вопросу системы финансового выравнивания, где вновь рассмотрел основные принципы финансового выравнивания между федеральными землями, а также порядок распределения дополнительных отчислений от НДС[170]. Кроме того, суд также озвучил важный принцип финансового выравнивания – принцип взаимопомощи субъектов федерации в случае существенного бюджетного дефицита (extreme Haushaltsnotlage).

В 1999 г. Федеральный Конституционный суд рассмотрел новую жалобу от федеральных земель Баден-Вюртемберг, Бавария и Гессен относительно конституционности отдельных норм Закона о финансовом выравнивании (как в части вертикального распределения налоговых доходов между федерацией и землями, так и в части горизонтального финансового выравнивания). Одним из аргументов федеральных земель было нарушение принципа конкуренции между федеральными землями. В соответствии со ст. 107 Основного закона законодатель предоставляет финансово ослабленным землям гарантию, что их финансовый потенциал будет «надлежащим образом скорректирован». Как отмечено выше, Федеральный Конституционный суд ранее уже высказывался относительно конституционности горизонтального финансового выравнивания между землями в целом. В свете новой жалобы перед Федеральным Конституционным судом стояла задача проанализировать, являлся ли существовавший на тот момент механизм корректировки финансовых потенциалов земель надлежащим по смыслу Основного закона.

В ноябре 1999 г. суд фактически признал правоту федеральных земель-заявителей[171], однако не принял окончательного решения относительно соответствия механизма финансового выравнивания между землями положениям Основного закона. В решении суда были сформулированы основные цели и принципы, которые следовало положить в основу реформирования системы финансового выравнивания. Кроме того, суд отметил необходимость использования единообразного подхода к установлению экономических критериев, лежащих в основе финансового выравнивания. Критерии, используемые в процессе распределения налоговых поступлений и осуществления выравнивающих выплат, должны были получить четкое законодательное определение в Законе о стандартах.

Решение Федерального Конституционного суда на момент его принятия в целом удовлетворяло интересам как земель с высоким финансовым потенциалом, так и финансово ослабленных земель. С одной стороны, Федеральный Конституционный суд отметил необходимость реформирования механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере. С другой стороны, для проведения соответствующей реформы был установлен достаточно существенный срок – до 2005 г. Таким образом, земли-реципиенты получили надежду, что их потребности также будут учтены в ходе проведения реформы. Федеральный Конституционный суд в своем решении постарался достичь компромисса между принципом самостоятельной ответственности федеральных земель за поддержание своего финансового потенциала и принципом солидарности субъектов федерации с высоким финансовым потенциалом по отношению к финансово ослабленным землям. Именно разумный баланс между этими двумя принципами и должен был быть положен в основу проводимой реформы финансового выравнивания.

По мнению Федерального Конституционного суда, особое внимание в ходе реформы должно было уделяться нескольким вопросам, в частности:

1) развитию механизма вертикального распределения доходов от НДС между бюджетами федерации и федеральных земель (абз. 3 ст. 106 Основного закона);

2) порядку выплаты дополнительных отчислений от доходов от НДС (абз. 1 ст. 107 Основного закона);

3) обоснованию экономических критериев, лежащих в основе определения финансового потенциала федеральных земель;

4) определению объема и оснований выплаты дополнительных федеральных трансфертов (абз. 2 ст. 107 Основного закона).

По требованию Федерального Конституционного суда реформирование системы финансового выравнивания должно было быть завершено к концу 2004 г. Реформирование системы финансового выравнивания осуществлялось в контексте широкомасштабной федеративной реформы «Солидарность II», которая была направлена на устранение экономических последствий разделения Германии и достижение соразмерного уровня жизни на всей территории страны в течение одного поколения.

Изменения коснулись в первую очередь горизонтального финансового выравнивания. В частности, большое внимание было уделено поощрению финансового роста земель. Если налоговые доходы земли достигают уровня выше среднего по землям, 12 % от этого превышения остается в бюджете земли и не используется для финансового выравнивания. Таким образом, законодатель стремился укрепить положение земель-доноров. Однако, как показывает практика последних лет, внесенные изменения не смогли полностью укрепить положение земель-доноров, а также решить проблему стимулирования эффективной финансовой деятельности федеральных земель-реципиентов[172]. Предполагается, что этот вопрос получит свое дальнейшее развитие в рамках реформы финансового выравнивания в 2020 г. Необходимость такой реформы в первую очередь связана с тем, что срок действия норм ст. 143с Основного закона, Закона о стандартах и Закона о финансовом выравнивании истекает 1 января 2020 г. После этого предполагается создание новой равноценной системы финансового выравнивания[173].

Опыт стимулирования дотационных регионов может быть особенно полезен для России в свете предпринимаемых попыток реформирования межбюджетных отношений. Разработка системы поощрения в отношении субъектов Российской Федерации с высокоэффективным управлением бюджетными средствами является важной задачей развития межбюджетных отношений в Российской Федерации[174].

Система финансового выравнивания в ФРГ основывается на следующих принципах.

В основе системы финансового выравнивания лежит принцип достаточности финансовых ресурсов. В распоряжении органа государственной власти должно находиться достаточное количество финансовых средств, необходимых для покрытия его расходов. В финансовой деятельности государства необходимо стремиться к сокращению так называемого фискального разрыва, покрывающегося за счет федеральных трансфертов. Более того, само наличие такого фискального разрыва свидетельствует о неэффективном вертикальном распределении полномочий и доходов.

Следует также отметить принцип обеспечения фискальной автономии или самостоятельности и независимости (абз. 1 ст. 109 Основного закона). Органы власти независимо от уровня должны обладать определенной финансовой, в частности налоговой, автономией. Исходя из названного принципа все средства, находящиеся в распоряжении определенного субъекта, можно разделить на собственные, т. е. полученные из собственных финансовых источников, и трансферты, которые передаются из бюджетов других уровней и представляют собой так называемые дешевые деньги[175]. Основная проблема полученных таким образом средств в том, что они, как правило, недостаточно эффективно расходуются, во многом из-за отсутствия должного финансового контроля.

Данный принцип следует рассматривать в контексте принципа единства, соблюдение которого обеспечивается едиными основами бюджетного права и бюджетной политики, единой системой налогов и системой финансового выравнивания.

Кроме того, все уровни власти в федеративном государстве связаны посредством принципа соответствия расходных полномочий объему возложенных задач (Konnexitaetsprinzip). Речь идет о том, что субъект федерации, на который возложено осуществление определенных полномочий, должен обладать соответствующими финансовыми средствами. В случае с муниципальными образованиями данный принцип обязывает земли, принимающие законы о делегировании полномочий коммунам, обеспечить финансовое выравнивание возникших в связи с этим расходов[176].

Принцип соответствия расходных полномочий объему возложенных задач находит отражение во всех конституциях федеральных земель. Наиболее четко данный принцип изложен в Конституции Баварии: он применяется в случае, если после 1 января 2004 г. федеральная земля делегирует коммунальному образованию выполнение собственных полномочий или выставляет дополнительные требования в отношении реализации уже существующих или вновь делегированных полномочий. В такой ситуации на федеральную землю возлагается ответственность за возникающие финансовые последствия выполнения таких функций коммунальными образованиями. Следовательно, федеральная земля обязана компенсировать дополнительные затраты коммунальных образований, связанные с реализацией последними данных полномочий. Такого рода компенсация может осуществляться, например, в форме трансферта из бюджета земли в рамках финансового выравнивания, или предоставления коммунальному образованию нового источника дохода[177].

Реализация рассмотренного принципа согласуется с другим важным положением о неделимости ответственности субъектов федерации и самой федерации. Данный принцип подразумевает, что в целях избежания размывания ответственности желательно, чтобы исполнение конкретной общественной задачи осуществлялось одним уровнем власти. Законодателю следует избегать совместной компетенции, когда существует возможность переложить ответственность на другого субъекта[178].

Перечисленные принципы реализуются с учетом принципа федерализма, их содержание определяется существующей «кооперативной» моделью федерализма в ФРГ. В соответствии с абз. 1 ст. 20 Основного закона ФРГ является демократическим социальным федеративным государством. Принцип федерализма является, таким образом, основополагающим для отношений между федерацией и землями. Так, федеративное устройство государства предполагает разделение полномочий, в том числе финансовых, между составными частями государства: самой федерацией и федеральными землями. Разграничение предметов ведения и доходных, и расходных полномочий традиционно является одной из самых серьезных проблем в контексте межбюджетных отношений[179].

Кроме того, одним из важнейших принципов финансового выравнивания должен стать принцип стимулирования активного финансового поведения субъектов. Данный принцип предполагает создание конкуренции между субъектами федерации и сохранение в определенной степени различий, присущих отдельным субъектам федерации. Реализация данного принципа в большей степени характерна для англосаксонской модели федерализма. Вместе с тем представляется, что в контексте немецкой модели «кооперативного федерализма» существование данного принципа также может быть оправданно.

Итак, Финансовая конституция регулирует вопросы распределения полномочий, расходов и доходов[180]. В рамках данной работы не ставится цель подробно рассмотреть разграничение предметов ведения в ФРГ, так как эта проблема подробно освещается в рамках конституционного права. Следует, однако, обратить особое внимание на то, что распределение полномочий между различными уровнями власти в федеративном государстве является органичной частью процесса финансового выравнивания и служит необходимой предпосылкой для осуществления распределения расходов и доходов между уровнями власти в ФРГ.

В соответствии со ст. 104а Основного закона федерация и земли несут расходы, связанные с выполнением возложенных на них задач, если иное не предусмотрено Основным законом. Иными словами, действует общий принцип «финансирует тот, кто реализует». Перечень полномочий, возложенных на федерацию, земли и коммуны, определен разд. VIII Основного закона (ст. 83–90). Федеральный Конституционный суд в своем решении отметил, что федерации по своей природе присущи также управленческие и законодательные полномочия, прямо не установленные законом, но только в строго ограниченных случаях[181]. Так, при отсутствии четкого нормативного предписания на этот счет федерация может финансировать исполнение тех задач, которые по своей природе носят межрегиональный характер и, таким образом, подлежат финансированию из федерального бюджета.

В ходе финансовой реформы 1969 г. федерация и земли составили текст административного соглашения о финансировании государственных задач. В этом соглашении содержался перечень полномочий, которые могли являться объектом финансирования со стороны федерации даже в отсутствие прямых законодательных предписаний. Данное соглашение не было подписано землями, однако его нормы рассматриваются в качестве основополагающих принципов в процессе распределения полномочий между федерацией и землями[182]. В частности, федерация финансирует реализацию следующих полномочий: проведение широкомасштабных исследовательских проектов в области атомной энергетики, аэрокосмических и морских исследований (если реализация данных проектов требует вложения большого объема финансовых средств и соответственно может быть осуществлена только на федеральном уровне); проведение мер по поощрению торговли и промышленности на всей территории федерации, которые не могут быть эффективно реализованы в рамках только одной земли, и др.[183]

В исключительных случаях федерация может участвовать в финансировании полномочий, выполнение которых возложено на земли, т. е. осуществлять смешанное финансирование (Mischfinanzierung). Вопросы смешанного финансирования регулируется нормами ст. 91а, 91b, 91c, 91d, 104а, 106 (8), 143c, 120 и другими нормами Основного закона. Объект смешанного финансирования должен иметь межрегиональное значение и нуждаться в единообразии реализации, например программы по поддержке образования, выделение жилищных пособий, участие федерации в особо важных проектах земель и коммун (городское развитие, развитие общественного транспорта и дорожного сообщения). Финансовое вмешательство федерации такого рода должно носить исключительный характер[184]. Это связано с тем, что земли довольно негативно относятся к тому, что федерация посредствам финансовых вливаний в их бюджеты приобретает над ними определенный контроль.

В связи с проведением федеративной реформы 2006 г. объемы смешанного финансирования существенно сократились. Так, объектами смешанного финансирования больше не являются программы по поддержке жилищного развития и строительства путей сообщения. Это мотивированно тем, что реализация данных программ имеет ярко выраженные региональные особенности[185].

Итак, систематизируя сказанное, можно говорить о следующих видах смешанного финансирования, которые представляют собой исключения из общего принципа, установленного ст. 104а Основного закона («финансирует тот, кто реализует»).

1. На основании нормы абз. 8 ст. 106 Основного закона у земель и общин в исключительных случаях есть также право требовать непосредственно от федерации финансовой компенсации понесенных особых расходов, возникших из-за ее инициативы учредить в отдельных землях или общинах (объединениях общин) особые учреждения, существование и деятельность которых влечет непосредственное увеличение затрат или сокращение доходов для этих земель или общин (объединений общин)[186]. В данном случае определяющее значение имеет то, что такие учреждения создаются по инициативе федерации, т. е. именно она является причиной возникновения у земель расходов, которые они вследствие их большого объема не могут нести самостоятельно.

2. Если земли действуют по поручению федерации на основании положений Основного закона или федерального закона, на последнюю возлагаются расходы, связанные с этой деятельностью (абз. 2 ст. 104а Основного закона). Примером может служить норма абз. 3 ст. 108 Основного закона, в соответствии с которой финансовые органы земель действуют по поручению федерации постольку, поскольку налоги полностью или частично поступают в ее пользу. Следует отметить, что данная компенсация землям рассматривается как целевые расходы, а не трансферты в пользу земель по смыслу параграфа 14 Закона о бюджетных принципах[187].

3. Кроме того, финансовая помощь оказывается федерацией землям и на основании абз. 3 ст. 104а Основного закона. Федеральные законы, исполняемые землями, на основе которых предоставляются денежные средства, могут установить, что они предоставляются полностью или частично за счет федерации. Если закон устанавливает, что она несет половину или более расходов, то считается, что исполнение закона осуществляется по ее поручению. Денежные средства могут предоставляться субъектам как частного, так и публичного права (например, публичные средства предоставляются на социальные цели). По обязательствам, вытекающим из федерального закона о поддержке образования, 65 % расходов берет на себя федерация, 35 % – земли; из закона о жилищных пособиях: 50 % федерация, 50 % – земли[188]. К данной группе платежей не относятся: предоставление услуг и выплаты в натуральной форме, предоставление поручительства, гарантий и иных видов обеспечения, возмещение расходов и убытков, все выплаты во исполнение гражданско-правовых обязательств, а также особо урегулированные ст. 106 и 107 Основного закона выплаты в рамках финансового выравнивания, вытекающие из военных обязательств ФРГ в соответствии со ст. 120 Основного закона.

В ходе Федеративной реформы I, проведенной в 2006 г., нормы абз. 3 и 4 ст. 104а Основного закона были изменены. В настоящее время Основной закон предусматривает, что федеральные законы, в соответствии с которыми на земли возлагается обязанность осуществить определенные расходы, должны быть одобрены бундесратом. В случае если расходы по выполнению определенных обязательств берет на себя федерация, одобрения бундесрата не требуется.

4. Еще одним исключением из принципа, установленного абз. 1 ст. 104а Основного закона, является финансовая помощь, предоставляемая федерацией для целей стимулирования особо значимых инвестиций, осуществляемых землями и коммунами (объединениями коммун). При этом подобная финансовая помощь предоставляется исключительно при условии, что названные инвестиции необходимы для поддержания экономического равновесия, выравнивания различий в финансовых потенциалах на территории ФРГ, а также способствуют экономическому росту (ст. 104b Основного закона).

По субъектному составу правоотношения, возникающие в связи с предоставлением федерацией финансовых средств для целей финансирования инвестиционных проектов, в соответствии со ст. 104Ь Основного закона следует отличать от правоотношений по поводу финансирования расходов земель на основании абз. 3 и 4 ст. 104а Основного закона. Финансовые средства на финансирование инвестиционных проектов выделяются федерацией и землям, и коммунам (их объединениям). Вместе с тем в силу запрета на возникновение финансовых правоотношений между коммунами и федерацией последняя выделяет финансовые средства исключительно землями, а те в свою очередь распределяют средства между коммунами.

Важно отметить, что федерация имеет право финансировать инвестиционные проекты исключительно в тех сферах, в которых она обладает законодательной компетенцией. Однако в ходе дальнейших реформ данная норма была дополнена, и теперь федерация может участвовать в инвестициях земель и коммун (объединений коммун) и в сферах, в которых она не обладает законодательной компетенцией. Вместе с тем исключение было сделано только для кризисных ситуаций, которые негативно отражаются на финансовом положении государства в целом, вследствие чего необходимо вмешательство федеральных властей (абз. 1 ст. 104а Основного закона). Впервые данное положение было применено на практике в связи с реализацией пакета законодательных норм Konjunkturpaket на 2009–2011 гг.[189]

Как отмечалось ранее, финансовая помощь для целей реализации инвестиционных проектов может оказываться в рамках реализации трех целей, прямо названных в Законе. В ходе применения данного положения на практике был разработан перечень элементов, которые необходимо установить для предоставления финансовой помощи[190]:

наличие инвестиционной программы (например, жилищное строительство);

в рамках такой программы реализуются цели, названные в ст. 104b Основного закона (например, выравнивание разницы финансовых потенциалов в разных частях федеративного государства);

виды инвестиционных программ (выделение квартир многодетным семьям);

виды, размер и сроки предоставления финансовой помощи федерации, включая размер ее доли в инвестициях;

распределение финансовой помощи между участвующими землями в соответствии с едиными экономическими критериями.

Вид, объем и цель оказания финансовой помощи определяются в федеральном законе, требующем одобрения бундесрата или же в заключенном на основании федерального закона о бюджете правительственном соглашении со всеми участвующими федеральными землями. Как правило, у земель остается значительный объем прав, например, в части выбора проекта, так как федерация может лишь частично участвовать в инвестициях своими финансовыми средствами[191]. Она не должна единолично принимать решение об участии в инвестиционных программах земель и коммун и, таким образом, по сути, нарушать финансовую самостоятельность субъектов. У субъектов – получателей финансовой помощи должно оставаться право определить, принимать ли и в каком размере федеральную финансовую помощь. Участие федерации в данном случае практически полностью ограничивается предоставлением финансовых средств. Отклонить предложенный землями инвестиционный проект она может только в двух случаях:

если проекты по своей природе не соответствуют целям, установленным в федеральном законе или правительственном соглашении;

если реализация проектов не связана с целями, установленными абз. 4 в ст. 104b Основного закона[192].

На практике некоторые виды финансовой помощи, например финансовое участие федерации в строительстве социального жилья, содействие городскому строительству[193], коммунальному, дорожному строительству, в рамках проекта по развитию новых земель, имели большое значение[194].

Однако в рамках федеративной реформы 2006 г. было решено не предоставлять финансовую помощь по проектам, связанным с социальным жилищным строительством и улучшением муниципального дорожного сообщения. В соответствии со ст. 125с Основного закона федеральное софинансирование социального жилищного строительства было прекращено с 2006 г., а программа по коммунального дорожному строительству будет действовать до 2019 г.

В отношение недостатка средств, образовавшегося в связи с отменой федеральной финансовой помощи в сфере инвестиций в коммунальный транспорт и жилищное строительство, ст. 143с Основного закона предусматривает ежегодное выделение средств из федерального бюджета до 31 декабря 2019 г. До декабря 2013 г. объем выделяемых средств будет определяться исходя из среднего размера средства, выделенных в период с 2000 по 2008 г.

До конца 2013 г. средства землям будут предоставляться в форме ежегодных фиксированных платежей, размер которых определяется исходя из средних показателей по каждой из земель за период с 2000 по 2003 г. Данные средства должны расходоваться на цели, ранее являвшиеся объектами совместного финансирования федерации и земель.

Также до конца 2013 г. федерация и земли осуществляют контроль за тем, нуждаются ли земли в дальнейшем выделении финансовых средств. Таким образом, предотвращается выделение финансовой компенсации землям, бюджеты которых уже оправились от недостатка финансовых средств вследствие отмены софинансирования названных задач.

Общий объем средств, выделенных федерацией для целей реализации положений абз. 3 ст. 104а и ст. 104Ь Основного закона в 2012 г., составил 17,1 млрд евро[195].

Финансовая инвестиционная помощь федерации должна оставаться исключительной мерой и не использоваться в качестве способа воздействия на земли и ограничивать их свободу в проведении самостоятельной политики[196].

5. Еще одним исключением из принципа «расходы несет тот, кто реализует полномочия» является институт общих задач федерации и земель. В основе этого института положение о том, что федерация подключается к финансированию определенных задач в том случае, если земля не в состоянии с этим справиться своими силами[197]. Существенной особенностью данного института является то, что федерация не только участвует в финансировании (как в случае с финансированием инвестиционных программ), но и может также влиять на содержание осуществляемых проектов[198].

В 1969 г. нормы, регулирующие общие задачи, были выделены в отдельный разд. VIIIа Основного закона (ст. 91а и 91b Основного закона). В ходе Федеративной реформы II данный раздел был также дополнен ст. 91с и 91d, предусматривающими специальное регулирование по сравнению с общими нормами разделения компетенции между различными уровнями власти в ФРГ (ст. 83, 84, 104а Основного закона).

С позиций принципа самостоятельности федерации и земель институт общих задач подвергался активной критике со стороны земель как позволяющий ей оказывать дополнительное влияние на деятельность субъектов. Кроме того, отмечался сложный механизм выплаты и дальнейшего использования финансовых средств, выделяемых в рамках данного института[199]. В результате проведения реформы в 2006 г. объем финансирования в рамках института общих задач был существенно сокращен. Дополнительные расходы земель, возникшие в связи с отменой ряда общих задач, компенсируются федерацией на основании положений ст. 143с Основного закона.

В настоящее время Основной закон предусматривает наличие следующих общих задач:

улучшение региональной экономической структуры;

улучшение аграрной структуры и защита прибрежных районов.

Более подробное регулирование института общих задач в названных сферах осуществляется на основании законов, требующих одобрения бундесрата[200].

Нормы об общих задачах в области создания и расширения высших учебных заведений, включая учебные госпитали, были отменены с 1 января 2007 г. Как отмечалось ранее, возникший недостаток финансовых средств у земель покрывается федерацией на основании норм ст. 143с Основного закона.

Федерация участвует в финансировании общих задач следующим образом: в проектах по улучшению региональной экономической структуры она берет на себя 50 % затрат; в проектах по улучшению аграрной структуры – 60 %; по защите прибрежных зон – 70 %. Однако федерация не ограничивается исключительно финансированием общих задач, но и участвует в составлении соответствующих проектов по их реализации. Планирование общих задач осуществляется уполномоченным комитетом по планированию, состоящим из соответствующих федеральных министров, федерального министра финансов, по одному министру от каждой из земель. Комитет осуществляет среднесрочное финансовое планирование сроком на четыре года. Земли выдвигают проекты, претендующие на участие, через уполномоченного в рассматриваемой области федерального министра, который представляет его на заседании комитета вместе со своими собственными предложениями[201]. Земля может отозвать выдвинутый ею проект. Таким образом, ни один проект не может быть принят без согласия земли, которая затем будет его реализовывать.

Кроме того, федерация и земли также финансируют проекты межрегионального значения по поощрению деятельности исследовательских институтов и отдельных проектов, разрабатываемых вне университетов; научно-исследовательские проекты в университетах; создание в университетах площадей, необходимых для исследований, и оборудования. Таким образом, законодатель уделяет большое внимание взаимодействию федерации и земель в сфере исследований и научных разработок.

Объем финансовых средств, выделенных федерацией на финансирование общих задач, в 2012 г. составил 1,2 млрд евро[202].

6. Особо законодатель оговаривает возможность смешанного финансирования военных обязательств. По общему правилу расходы на финансирование таких обязательств берет на себя федерация (абз. 1 ст. 120 Основного закона).

Дополнительно федерация выделяет гранты на социальное страхование в той мере, в какой деятельность таких фондов осуществляется в сфере ответственности земель (абз. 2 ст. 120 Основного закона).

Рассмотренные виды смешанного финансирования относятся к распределению расходов и, таким образом, являются частью финансового выравнивания в широком смысле. Следует четко отличать такого рода платежи от средств, выделяемых в процессе многоэтапного распределения доходов, которое также входит в систему финансового выравнивания. Основное различие между данными категориями можно провести по основанию и целям предоставления финансовых средств. В ходе распределения доходов средства выделяются исходя из показателей экономического потенциала земель, их экономической слабости. В названных случаях речь идет о финансировании со стороны федерации ряда полномочий исходя из присущих им особенностей.

Подводя итог сказанному, следует подчеркнуть, что финансовое выравнивание крайне неоднозначно трактуется в финансово-правовой доктрине ФРГ. По нашему мнению, финансовое выравнивание следует рассматривать в широком смысле как урегулированный нормами права процесс распределения и перераспределения доходов, расходов и полномочий между различными уровням власти в ФРГ.

2.2. Виды и стадии финансового

выравнивания в ФРГ

Финансовое выравнивание в широком смысле представляет собой сложную систему, включающую в себя распределение задач, расходов и доходов. Немецкие правоведы едины во мнении, что целью функционирования механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере является наделение органов власти всех уровней федерации достаточным объемом финансовых средств для реализации стоящих перед ними задач в русле общей финансовой политики государства[203].

Субъектами возникающих правоотношений по финансовому выравниванию являются в первую очередь федерация и земли. Коммуны включены в нее в качестве составных частей земель, на территории которых они находятся. Коммуны не являются самостоятельным третьим уровнем в федеративном государстве, а рассматриваются в финансово-правовом смысле как часть федеральных земель. Статья 28 Основного закона гарантирует муниципальным образованиям самоуправление и в связи с этим определенную финансовую автономию. У федерации не существует ни права, ни обязанности вступать в правоотношения непосредственно с коммунами. Более того, в соответствии с абз. 1 ст. 84 и абз. 1 ст. 85 Основного закона запрещается любое делегирование полномочий коммунам на основании федеральных законов. Федерация может делегировать (полномочия и соответственно взять на себя часть вызванных таким делегирование затрат) только федеральным землям, но не коммунам напрямую. Исключения возможны только в случаях, прямо предусмотренных Основным законом, а именно на основании норм абз. 8 ст. 106 Основного закона.

В немецкой правовой доктрине используется несколько различных оснований для классификации финансового выравнивания. Так, финансовое выравнивание можно разделить на активное, осуществляемое при распределении доходов, и пассивное, имеющее место при распределении расходов (и полномочий)[204].

Профессор М. Инсбестер предлагает классификацию финансового выравнивания по субъектам. Данная классификация применима к системе финансового выравнивания как к распределению доходов между отдельными уровнями власти в федерации. Так, в рамках вертикального финансового выравнивания определяется, какие доходы подлежат поступлению в бюджет федерации, а какие – в бюджеты земель. Субъектами вертикального финансового выравнивания являются федерация, с одной стороны, и земли – с другой, а также земли, с одной стороны, и входящие в их состав коммуны – с другой. Таким образом, вертикальное финансовое выравнивание представляет собой распределение финансовых средств между различными уровнями власти в федеративном государстве.

При горизонтальном финансовом выравнивании сглаживаются остающиеся после вертикального выравнивания различия в финансовых потенциалах между бюджетами земель. Горизонтальное выравнивание, в свою очередь, представляет собой распределение и перераспределение финансовых средств между субъектами одного уровня и осуществляется между отдельными землями и коммунами[205]. По смыслу ст. 107 Основного закона немецкий законодатель понимает под финансовым выравниванием только горизонтальное финансовое выравнивание.

Следуя подходу федерального законодателя, в немецкой правовой доктрине также традиционно делается акцент на горизонтальное финансовое выравнивание. Вместе с тем, учитывая названную цель механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере, представляется необходимым рассматривать данное понятие более широко. Чрезмерно узкая трактовка финансового выравнивания лишает нас возможности глубоко изучить данное правовое явление во всех его разнообразных аспектах. Рассмотрение финансового выравнивания исключительно в контексте распределения доходов или распределения доходов и расходов не дает полного представления о рассматриваемой системе отношений. Кроме того, недостаточное внимание к системе вертикального финансового выравнивания и концентрация только на горизонтальном выравнивании представляются не вполне обоснованными. Очевидно, что при исследовании данного правового явления необходимо исходить из того, что перед нами стройная система, отдельные составные части которой взаимосвязаны и взаимозависимы. Любое предоставление федерации или ее субъектам финансовых средств обусловлено необходимостью выполнения ими возложенных на них задач, а значит, и осуществления расходов на их реализацию. Рассматривать распределение полномочий, расходов и доходов в отрыве друг от друга означает, по сути, разрывать логически выстроенную цепочку.

На практике горизонтальные и вертикальные элементы финансового выравнивания нередко смешиваются, что позволяет говорить о так называемом вертикальном финансовом выравнивании с горизонтальным эффектом. Вместе с тем в правовой доктрине высказывалось мнение, что смещение границ между различными этапами финансового выравнивания приводит к нарушению принципа транспарентности[206]. Для достижения наибольшей эффективности механизма финансового выравнивания следует стремиться к четкому разграничению его различных стадий, по крайней мере, в рамках теоретического анализа.

В свою очередь важно понимать, что система финансового выравнивания является многоступенчатой системой и включает в себя не только горизонтальное перераспределение ресурсов, но и их первоначальное вертикальное распределение. Более того, в настоящее время все чаще высказывается мнение, что чрезмерное преобладание горизонтальных механизмов финансового выравнивания оказывает дестимулирующее влияние как на федеральные земли с высоким финансовым потенциалом, так и на финансово ослабленные федеральные земли. В связи с этим предлагается принять меры к усилению вертикального финансового выравнивания в ходе предстоящей в 2020 г. реформы системы финансового выравнивания[207].

В свете сказанного особенно ценным представляется комплексный подход к изучению данного явления, который позволяет учитывать особенности как вертикальных, так и горизонтальных механизмов в рамках единой системы финансового выравнивания.

От вертикального и горизонтального финансового выравнивания следует отличать первичное и вторичное финансовое выравнивание[208]. В данной классификации определяющую роль играет то, какие именно финансовые средства использует соответствующий субъект для осуществления стоящих перед ним задач – полученные от собственных источников доходов или же предоставленные в процессе вторичного перераспределения доходов. При первичном финансовом выравнивании осуществляется распределение финансовых средств между бюджетами федерации, земель и коммун. При вторичном же финансовом выравнивании данные средства перераспределяются между иными субъектами финансового выравнивания.

Суверенитет и самостоятельность входящих в федерацию субъектов обеспечиваются не только за счет того, что им в совокупности выделяется существенная доля доходов государства. Необходимо также, чтобы у каждого субъекта в отдельности получаемый им объем финансовых средств соответствовал объему затрат, необходимых для осуществления возложенных на него полномочий[209]. Эта цель не всегда достигается в процессе первичного распределения доходов. Между тем необходимо, чтобы финансово ослабленные субъекты федерации также обладали достаточным объемом финансовых ресурсов для осуществления своих полномочий. Данная задача может реализовываться посредством различных механизмов, одним из которых, но далеко не единственным, является осуществление платежей в рамках горизонтального финансового выравнивания в соответствии с абз. 2 ст. 107 Основного закона, что фактически и выступает завершающей стадией механизма финансово-правового регулирования в сфере бюджетных отношений. Кроме того, уже в процессе вертикального распределения доходов осуществляется финансовое выравнивание за счет дополнительных отчислений по НДС (Ergaenzungsanteile). Выравнивающую роль играют и прямые федеральные трансферты, по сути имеющие горизонтальный эффект (Bundesergaenzungszuweisungen). Таким образом, вторичное финансовое выравнивание в ФРГ происходит на этапе как вертикального, так и горизонтального распределения и перераспределения доходов.

По территориальному критерию ряд немецких правоведов выделяет финансовое выравнивание, возникающее на национальном уровне (т. е. отношения по распределению полномочий, доходов и расходов между отдельными уровнями власти в федеративном государстве) и на межгосударственном уровне. Таким образом, в рамках данного понятия предлагается отдельно рассматривать распределение полномочий, доходов и расходов, например между государствами – членами Европейского союза[210]. Признавая значимость данной классификации в современных условиях, в рамках настоящей работы не ставилась цель подробно рассмотреть финансовое выравнивание на межнациональном уровне. Представляется, что такой анализ должен стать предметом самостоятельного исследования.

Финансовое выравнивание – это процесс распределения финансовых средств, который исчерпывающим образом урегулирован нормами Основного закона и иных федеральных законов, представляющий собой строго определенную последовательность взаимосвязанных и взаимообусловленных этапов.

В литературе принято выделять несколько этапов финансового выравнивания[211]. Вместе с тем представляется, что в данном случае речь идет скорее о стадиях процесса распределения доходов, одной из составных частей (подсистем) системы финансового выравнивания. Таким образом, в данном параграфе пойдет речь о стадиях финансового выравнивания в узком смысле.

Распределение доходов между различными уровнями власти в ФРГ представляет собой сложный многоступенчатый процесс, каждая из стадий которого имеет свои особенности в части нормативного регулирования. На каждом из этапов финансового выравнивания ставятся особые цели и применяются механизмы, обладающие существенным своеобразием.

Многоэтапность является основной отличительной чертой процесса распределения и перераспределение доходов в ФРГ, позволяющей достичь максимального выравнивающего эффекта, так как каждая последующая стадия дополняет предыдущую. Подобная тесная взаимосвязь и взаимообусловленность являются необходимым условием реализации соответствующих норм права и достижения целей правового регулирования.

Функционирование механизма финансово-правового регулирования не имеет своей целью полностью устранить различия между субъектами федерации. Более того, в ФРГ действует законодательный запрет на нивелирование финансовых потенциалов. Однако на практике довольно трудно провести четкую грань между частичным сглаживанием различий в финансовых потенциалах земель и их полным упразднением[212]. По сути, вся система финансового выравнивания в ФРГ основывается на борьбе двух принципов – финансовой самостоятельности земель и ответственности федерации за обеспечение соразмерного уровня жизни на всей территории страны. Федеральная власть не может и не должна полностью нивелировать различия в финансовом потенциале земель, возникающие зачастую из-за того, что земли не всегда эффективно осуществляют управление финансовыми средствами, находящимися в их распоряжении. Однако федерация испытывает сильное внутриполитическое давление, если условия жизни в отдельных ее субъектах кардинальным образом отличаются друг от друга. Несмотря на определенную степень автономии, в федеративных государствах имеется тенденция по возможности избегать слишком резких различий между отдельными субъектами. Эта тенденция зачастую и является причиной того, что в федеративных государствах используется механизм финансового выравнивания. Таким образом, руководствуясь принципом обеспечения соразмерного уровня жизни населения на всей территории страны, федерация обязана осуществлять финансовую поддержку финансово ослабленных регионов, реализуя, таким образом, свои социальные функции. Особое значение эта цель приобретает в период глобального экономического кризиса, когда регионы сталкиваются с определенными финансовыми проблемами. Такая поддержка регионов не ограничивается исключительно выплатой прямых федеральных трансфертов из федерального бюджета. Федеральный законодатель также создает систему горизонтального финансового выравнивания (а также предусматривает механизм корректировки такой системы). Федерация не является субъектом правоотношений в рамках системы горизонтального финансового выравнивания. Вместе с тем основные принципы данной системы закладываются на федеральном уровне в Основном законе.

Финансовое выравнивание затрагивает исключительно различия в финансовом потенциале (Finanzkraft), но не в финансовых потребностях субъектов. Иными словами, для целей финансового выравнивания в расчет принимается только объем доходов, а не расходов. Такой подход представляется вполне оправданным. Действительно, если бы во внимание принимались финансовые потребности субъектов, у них неизбежно возникал бы соблазн увеличить объем своих расходов, которые в итоге покрывались бы третьей стороной. Это явилось бы серьезным нарушением основ федеративного устройства государства, в котором земли и федерация не должны намеренно ухудшать финансовое положение друг друга, а также принципа самостоятельного покрытия федерацией и землями расходов, связанных с выполнением стоящих перед ними задач (ст. 104а Основного закона). Исключением из данного принципа является предоставление федерацией дополнительных федеральных трансфертов, при определении объема которых учитываются особые финансовые потребности земель. Однако такие выплаты являются исключением и не могут рассматриваться как расширение сферы первичного и вторичного горизонтального финансового выравнивания[213].

Для целей расчета финансового потенциала земель учитывается только 64 % финансового потенциала входящих в их состав коммун. Подобный подход можно рассматривать как компромисс между существовавшим до 2004 г. предписанием использовать для расчета объема финансового потенциала земель лишь 50 % финансового потенциала коммун и требованием о его включении в размере 100 %.

Законодатель стремится создать условия для самостоятельного выполнения органами власти всех уровней стоящих перед ними задач посредством распределения источников доходов, что в полной мере соответствует закрепленному в абз. 2 ст. 72 Основного закона положению об установлении равноценных условий жизни на всей территории федерации. Однако стоит заметить, что «равноценный» в данном случае отнюдь не означает «равный» (как это ранее было закреплено в старой редакции ст. 72 Основного закона). В настоящее время данная формулировка сохранилась только в отношении распределения НДС[214].

В качестве критериев распределения средств в процессе финансового выравнивания на разных этапах используются численность населения соответствующего субъекта федерации и принцип местных доходов.

Итак, финансовое выравнивание в узком смысле происходит в несколько этапов. В немецкой правовой литературе чаще всего выделяют четыре ступени финансового выравнивания[215]. На первом этапе на основании норм ст. 106 Основного закона осуществляется распределение финансовой компетенции между федерацией и землями (первичное финансовое выравнивание) на основе раздельной системы или «налогового союза».

На втором этапе происходит распределение части доходов, подлежащих поступлению в бюджеты земель, между отдельными землями (горизонтальное первичное выравнивание) на основании принципа местных доходов.

Третий этап характеризуется перераспределением доходов между землями (горизонтальное вторичное финансовое выравнивание, финансовое выравнивание в узком смысле) с целью корректировки результатов предыдущих этапов финансового выравнивания.

На четвертом этапе происходит дополнительная корректировка посредством предоставления общих федеральных трансфертов и федеральных трансфертов на покрытие особых потребностей.

Второй, третий и четвертый этапы финансового выравнивания в совокупности принято называть финансовым выравниванием между федеральными землями (Laenderfinanzausgleich). Традиционно именно финансовое выравнивание между землями является одним из самых дискуссионных проблем в рамках системы финансового выравнивания.

Выделение общих федеральных трансфертов принято считать заключительным этапом в процессе финансового выравнивания. Как отмечалось ранее, в финансово-правовом смысле коммуны рассматриваются как составные части земель, на территории которых они расположены. Соответственно коммунальное выравнивание не является самостоятельным этапом в рамках системы финансового выравнивания, а фактически осуществляется на протяжении всех названных этапов.

Так же как и система финансового выравнивания между бюджетами земель, система коммунального финансового выравнивания имеет своей целью сглаживание различий в финансовых потенциалах коммун, а также увеличение их источников доходов таким образом, чтобы они были в состоянии выполнять стоящие перед ними задачи самостоятельно и под собственную ответственность[216]. Система коммунального финансового выравнивания также призвана включить муниципальные образования в процесс реализации общегосударственной политики по стабилизации финансовой ситуации.

Финансовое выравнивание между бюджетами коммун охватывает вертикальные отношения между землями и коммунами и горизонтальные отношения по распределению финансовых средств между коммунами. Правовую основу организации системы коммунального финансового выравнивания составляет абз. 7 ст. 106 Основного закона: «Общины и объединения общин совместно получают определенный законодательством земли процент от общей совокупности налогов, поступающих в пользу земли. В остальных случаях законодательство земли определяет, передаются ли и в каком размере доходы от земельных налогов в пользу общин (объединений общин)».

В доктрине выделяют несколько функций коммунального финансового выравнивания (по аналогии с функциями финансового выравнивания между федерациями и землями): фискальная функция и распределительная функция[217]. Фискальная функция муниципального финансового выравнивания состоит в наделении коммунальных образований объемом денежных средств, которые позволили бы им покрывать как собственные расходы, так и расходы на осуществление функций, делегированных муниципальным образованиям. Распределительная функция в свою очередь предполагает устранение фискального неравенства между отдельными коммунальными образованиями в рамках отдельной федеральной земли. Фискальная функция осуществляется как посредством вертикальных трансфертов из бюджетов земель, так и с помощью горизонтального перераспределения доли налоговых доходов, которые подлежат поступлению в коммунальные бюджеты, что во многом аналогично механизму финансового выравнивания между федеральными землями.

Федеральный законодатель передает организацию системы коммунального выравнивания в ведение земель. Часть бюджетных средств аккумулируется в фонде субсидирования местных бюджетов[218]. По общему правилу данные вопросы регулируются нормами конституций земель[219]. Однако Конституция Баварии[220] подобных гарантий не содержит. Вместо этого такие гарантии сформулированы в решении Конституционного суда Баварии. Сами коммуны не обладают правом нормотворчества, что не затрагивает, однако, города – федеральные земли Бремен и Берлин, районы которых не имеют статуса коммун в смысле абз. 2 ст. 28 Основного закона.

Передача коммунам ряда публичных задач[221] нередко влечет их дополнительное финансовое обременение. В результате необходимым становится финансовое выравнивание, что является существенным элементом содержания принципа соответствия расходных полномочий объему возложенных задач (Konnexitaetsprinzip)[222]. Данный принцип следует из абз. 2 ст. 28 Основного закона и находит отражение во всех конституциях земель[223]. Вид финансовой помощи и порядок ее предоставления необязательно должны устанавливаться правовыми актами, регулирующими делегирование коммунам определенных задач. Как правило, эти вопросы решаются в рамках системы коммунального финансового выравнивания.

В ходе финансового выравнивания должны быть полностью компенсированы дополнительные затраты муниципальных образований. При этом не учитывается финансовая обеспеченность отдельной коммуны, достигаемая, например, посредством получения новых источников налоговых доходов, снижения размера иных финансовых обязательств коммун и т. д.

Порядок осуществления коммунального финансового выравнивания может существенно различаться в зависимости от особенностей нормативной базы каждой из земель. В связи с этим немецкие правоведы в качестве одной из приоритетных целей развития законодательства в этой области видят принятие единообразных норм, регулирующих общие принципы организации системы коммунального финансового выравнивания, а также требования к формированию фондов, из которых происходит выделение средств на финансовое выравнивание, виды выплат и порядок их распределения между отдельными коммунами[224]. Представляется возможным выделить общие черты, которые присущи правовому регулированию коммунального финансового выравнивания во всех землях.

В частности, источником выплат в рамках системы коммунального финансового выравнивания служит так называемый фонд финансового выравнивания (Finanzausglecihsmasse), который включает доходы от общих налогов[225] (подоходного налога, НДС и корпорационного налога). Данные налоговые доходы распределяются в рамках так называемого обязательного налогового союза. В ряде земель для этих целей используются также средства от налоговых поступлений всех или части земельных налогов – в немецкой правовой литературе такие налоговые доходы получили название факультативного налогового союза[226]. Так, в Баварии используется только доля доходов от общих налогов, которые подлежат поступлению в бюджет земель, а в Заарланде и Бранденбурге – доходы от всех земельных налогов[227]. Региональным законодательством Гессена предусмотрено распределение налоговых доходов в рамках обязательного налогового союза, причем более половины фонда финансового выравнивания используется для выплаты ключевых трансфертов.

Коммуны получают определенную процентную долю от данных доходов (Verbundquote), размер которой устанавливается землями. Размер доли может быть увеличен или уменьшен на основании регионального закона в случае, если изменяется объем возложенных на коммуны полномочий[228].

Из фонда финансового выравнивания муниципальным образованиям выделяются общие (allgemeine Finanzzuweisungen) и целевые трансферты (zweckgebundene Finanzzuweisungen), что в целом аналогично механизму выплаты федеральных трансфертов землям.

Муниципальные образования получают общие трансферты в качестве дополнительных источников покрытия финансовых потребностей, без установления определенной цели расходования средств. Данные трансферты являются инструментом усиления финансовых возможностей коммун на покрытие своих расходов, а также уменьшения различий в объеме налоговых поступлений между отдельными коммунами.

К общим относятся следующие виды трансфертов: компенсационные выплаты (Ausgleichsleistungen), общие нецелевые трансферты Schluesselzuweisungen (в отечественной литературе называемые также ключевыми субсидиями[229]), трансферты на покрытие финансовых потребностей (Bedarfzuweisungen), иные общие трансферты. По средствам выделения общих трансфертов усиливается эффект горизонтального финансового выравнивания между коммунами.

Основную массу выделяемых в рамках коммунального финансового выравнивания трансфертов составляют общие нецелевые ключевые трансферты. Они выплачиваются из фонда финансового выравнивания, остающегося после выделения целевых трансфертов (Schluesselmasse).

Расчет суммы общих нецелевых трансфертов, подлежащих выплате коммуне, основывается на соотношении финансовых потребностей коммунального образования и ее финансового потенциала. Данные показатели, в свою очередь, определяются исходя из числового показателя финансовых потребностей (Bedarfsmesszhal), который учитывает как численность населения в муниципальном образовании, так и специфические потребности того или иного муниципального образования (например, темпы экономического роста муниципального образования, количество школ и иных образовательных учреждений, расходы на социальные нужды)[230].

Числовой показатель финансовых потребностей соотносится с объемом налоговых поступлений (Steuerkraftmesszahl) (в основном от общих налогов, часть которых подлежит распределению в бюджеты муниципальных образований). Разница между данными показателями (в случае ее возникновения) покрывается за счет выплаты ключевых трансфертов. Каждое муниципальное образование получает равный объем федеральных трансфертов в расчете на душу населения.

Порядок расчета числовых показателей, используемых для определения объема выделяемых трансфертов, устанавливается региональным земельным законодательством. Вместе с тем вне зависимости от региональной специфики при определении данных параметров необходимо соблюдение принципов финансовой автономии муниципальных образований и их самостоятельной ответственности за исполнение возложенных задач. Эти два принципа находятся в постоянном противоречии с существующим механизмом перераспределения финансовых ресурсов. Выплата трансфертов в пользу муниципальных образований может рассматриваться как определенное нарушение принципа их финансовой автономии, так как предоставляет землям дополнительные рычаги влияния на коммунальные образования.

До 50 % разницы между числовым показателем финансовых потребностей и объемом налоговых поступлений компенсируется за счет выплаты ключевых трансфертов. В результате каждому коммунальному образованию гарантировано получение как минимум 80 % числового показателя финансовых потребностей.

Нецелевые трансферты для покрытия потребностей (Bedarfszuweisungen) служат средством выравнивания при неизбежно возникающем дефиците в той мере, в какой для этих целей недостаточно собственных средств (например, полученных путем повышения в допустимых пределах ставок по земельному налогу) и средств, полученных в виде целевых трансфертов[231].

Целевые трансферты выделяются коммунам на покрытие конкретных целей и задач. К целевым трансфертам относятся компенсационные выплаты в связи с выполнением государственных задач, трансферты на текущие цели, финансовая помощь в связи с обслуживанием долговых обязательств коммун.

На региональном уровне устанавливаются различные формы муниципального финансового выравнивания. Общим, однако, является стремление законодателя посредством данных процедур, а именно предоставления нецелевых общих трансфертов, покрыть разницу в исходных финансовых показателях и показателях налогового потенциала коммун[232]. Как правило, покрывается до половины существующей разницы в показателях. В ряде земель предусматривается полное покрытие данной разницы. Как и в случае с земельным горизонтальным финансовым выравниванием, не допускается нивелирование их фактического финансового положения[233].

Целевые трансферты выделяются по общему правилу на конкретные цели, установленные в земельных законах о финансовом выравнивании.

Выделение целевых финансовых трансфертов может быть прекращено, приостановлено или сокращено в объемах в случаях, если финансовые средства используются на неустановленные цели или же использование средств осуществляется на основе принципов, не согласующихся с государственной экономической политикой[234].

Целевые трансферты являются средством государственного управления делами коммунальных образований, так как они предусматривают достижение целей, скорее навязанных коммунам землями. В связи с этим существенно ограничивается свобода действий и усмотрение коммун. Формально не существует обязанности коммун взять данные трансферты, однако вряд ли возможно принятие политического решения отказаться от выделенных, пусть и под определенные цели, финансовых средств, особенно учитывая нынешнее сокращение числа нецелевых трансфертов коммунам и ограниченность их собственных источников дохода[235].

Подводя итог сказанному, можно сделать вывод, что в процессе реализации механизма финансово-правового регулирования происходит сближение финансовых потенциалов коммунальных образований. Как отмечалось ранее, федерация не вступает в правоотношения в рамках коммунального финансового выравнивания. Данные правоотношения складываются исключительно между коммунальными образованиями и коммунальными образованиями и федеральными землями. Вместе с тем нельзя не отметить влияние, которое федерация оказывает на коммунальное финансовое выравнивание посредством установления в федеральном законодательстве общих принципов функционирования данного механизма. Представляется необоснованным рассматривать коммунальное финансовое выравнивание и финансовое выравнивание между федерацией и землями как две обособленные системы отношений. Данные системы имеют общую правовую основу, а также общую цель – наделение органов государственной власти и органов власти коммунальных образований финансовыми средствами, необходимыми для обеспечения равноценного уровня жизни на всей территории ФРГ.

Федерация и земли вступают в правоотношения в рамках вертикального финансового выравнивания, а также в рамках выделения федеральных трансфертов землям.

Первым этапом финансового выравнивания является первичное вертикальное выравнивание, предполагающее распределение налоговых доходов между федерацией и землями на основе раздельной системы и налогового союза или совмещенной системы распределения доходов[236]. В ФРГ используются обе системы, хотя основная масса налоговых поступлений распределяется в рамках налогового союза[237].

По данным на 2010 г., налоговые поступления составили 69,5 % доходов бюджета[238]. В соответствии с принципом соответствия расходных полномочий объему возложенных задач (Konnexitaetsprinzip) распределение полномочий должно быть напрямую связано с распределением затрат. Таким образом, в процессе первичного распределения доходов следует учитывать, что субъект, на которого возложено исполнение определенных полномочий, должен иметь в распоряжении финансовые средства, необходимые для их реализации.

В соответствии со ст. 106 Основного закона доходы распределяются между различными уровнями бюджетной системы. Федерация получает доходы от финансовых монополий и от следующих налогов:

1) таможенные пошлины;

2) косвенные налоги на потребление в той мере, в какой они не поступают в пользу земель в соответствии с абз. 2 ст. 106 Основного закона, в пользу федерации и земель в соответствии с абз. 3 ст. 106 Основного закона или в пользу общин в соответствии с абз. 6 ст. 106 Основного закона;

3) налог с грузового транспорта, автомобильный налог;

4) налог с оборота капитала, налог на страхование и налог с обменных операций;

5) единовременный имущественный налог и компенсационные сборы, взимаемые для осуществления компенсации за ущерб, причиненный войной;

6) дополнительные сборы к подоходному налогу и к налогу с корпораций;

7) налоги, собираемые в рамках европейских сообществ.

В пользу земель поступают следующие налоги:

1) налог на имущество;

2) налог на наследование;

3) налог с транспорта в той части, в какой он не поступает в пользу федерации или федерации и земель одновременно;

5) налог на пиво;

6) доходы от игорных учреждений.

Одновременно и федерации, и землям на основе абз. 3 ст. 106 Основного закона поступают подоходный налог, налог на корпорации и НДС. Они входят в так называемую группу общих налогов (Gemeinschaftsteuern)[239] и составляют примерно три четверти от общего объема налоговых доходов бюджетной системы страны[240]. Распределение общих налогов происходит по совмещенной системе, в рамках налогового союза. Доходы от этих налогов принадлежат одновременно федерации и землям в той мере, в какой поступления от них не принадлежат общинам в соответствии с абз. 5 ст. 106 Основного закона. Поступления от подоходного налога и налог на корпорации в пользу федерации и земель распределяются между ними пополам.

Общины получают часть поступлений от подоходного налога (15 %), которая передается им федеральными землями исходя из размера платежей, вносимых их жителями в качестве подоходного налога[241]. Более детально процесс распределения подоходного налога в бюджеты бюджетной системы ФРГ регулируются федеральным законом, который нуждается в одобрении бундесрата. Таким образом, подоходный налог распределяется следующим образом: 15 % – муниципальные образования; 42,5 % – федерация; 42,5 % – земли.

Первичное финансовое выравнивание базируется на двух основных принципах: стабильности и гибкости. Стабильность процесса распределения доходов, очевидно, необходима для целей эффективного финансового, а именно бюджетного планирования. Можно говорить о том, что стабильность первичного финансового выравнивания обеспечивается тем, что общие принципы распределения доходов от общих налогов закреплены на уровне Основного закона.

В условиях нестабильной экономической ситуации необходимы механизмы, позволяющие корректировать возникающее финансовое неравенство между субъектами. В рамках механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере в ФРГ такую роль играет распределение НДС. Насколько бы ни была отлаженной система финансового выравнивания, нельзя изначально предусмотреть все возможные колебания рынка. Тем более, как отмечалось ранее, основной целью функционирования данной системы является наделение федерации и ее субъектов объемом средств, достаточным для выполнения стоящих перед ними задач. Очевидно, что задачи могут меняться в зависимости от текущего положения дел, а вместе с ними и соответствующие финансовые потребности. С другой стороны, чрезмерно гибкая система финансового выравнивания, которую можно было бы легко менять по требованию, несет в себе значительную опасность для стабильного экономического развития государства. Выходом из данной ситуации является создание определенных регулирующих механизмов, позволяющих настраивать систему финансового выравнивания, корректировать ее в соответствии с текущими экономическими потребностями, оставляя без изменения основы.

В качестве такого «настроечного механизма» был выбран НДС как наиболее чувствительный к конъюнктуре рынка. В отличие от подоходного налога и налога на корпорации, доли, распределения которых прямо установлены в Основном законе, распределительная квота для НДС устанавливается законом, требующим одобрения бундесрата. Установление квоты распределения в Основном законе противоречило бы природе данного налога как буфера, так как Основной закон может быть изменен двумя третями голосов, а такого большинства при решении данного вопроса было бы сложно добиться. Именно поэтому распределительные квоты устанавливаются простым федеральным законом. Однако, поскольку изменение такого закона требует одобрения в бундесрате входящими в состав федерации землями, переговоры между федерацией и землями могут носить весьма затяжной характер[242].

Федеральный Конституционный суд в своем решении признал конституционность такого механизма перераспределения. К такому же выводу он пришел относительно осуществления дополнительных выплат доходов от НДС[243].

Итак, НДС поступает в различных долях в бюджеты федерации, земель и муниципальных образований. В соответствии со ст. 106 Основного закона размер этих долей определяется законом, требующим одобрения бундесрата.

Положения о распределении поступлений от НДС могут быть пересмотрены в случае существенного изменения финансовых отношений между федерацией и землями. Существенным считается изменение, имеющее очевидный, длительный эффект. Кратковременные или разовые изменения не могут служить поводом к пересмотру порядка распределения налоговых поступлений между бюджетами разных уровней[244].

Принципы распределения доходов от НДС определены ст. 106 Основного закона и конкретизируются нормами Закона о стандартах (Masstabegesetz)[245]. Непосредственный порядок распределения данного вида налоговых поступлений установлен параграфом 1 Закона о финансовом выравнивании, а также параграфами 5a—5f Закона о реформе финансов муниципальных образований. Размер долей, подлежащих распределению в бюджет того или иного уровня, не раз подвергался изменению, что становилось предметом широких дискуссий, учитывая общие объемы поступлений от НДС. По данным за 2012 г., общий объем поступления с НДС составили 142, 438 млн евро[246].

Итак, немецкий законодатель основывается на следующих основных принципах в процессе распределения доходов от НДС.

1. В пределах текущих поступлений федерация и земли имеют равное право на покрытие своих необходимых расходов. При этом размеры расходов определяются с учетом проектов бюджетов, устанавливаемых на несколько лет. В качестве доходов и расходов земель по смыслу данной статьи также рассматриваются доходы и расходы коммун или объединений коммун (абз. 9 ст. 106 Основного закона).

Закон о стандартах конкретизирует данное положение, устанавливая, что вертикальное распределение поступлений от НДС между федерацией и землями осуществляется на основании принципа квотированного покрытия расходов. Квоты на покрытие расходов определяются через соотношение текущих расходов и текущих доходов федерации и земель (без учета заемных средств)[247]. Трудность возникает, однако, в связи с отсутствием законодательного определения «текущие доходы» и «необходимые расходы»[248]. Отправной точкой для толкования этих понятия в немецкой практике считается определение, содержащееся в проекте 4 Закона о стандартах: «Масштабом определения текущих доходов и необходимых расходов являются предусмотренные финансовыми планами федерации и земель общие доходы и общие расходы без учета случаев особого финансирования»[249]. Сложившаяся неопределенность, по мнению ряда немецких правоведов, делает законодательное регулирование данного вопроса более гибким и ограничивает возможности судебного оспаривания решений, принимаемых федерацией[250]. Вместе с тем механизм распределения доходов от НДС по этой же причине подвергается критике как недостаточно транспарентный[251].

2. Потребности федерации и земель в покрытии расходов должны регулироваться таким образом, чтобы достичь их экономического выравнивания, избежать чрезмерной нагрузки на налогоплательщиков и обеспечить равный уровень жизни на всей территории федерации.

Нормативное требование об обеспечении равного уровня жизни не соответствует положениям абз. 2 ст. 72 Основного закона. С 1994 г. данная статья содержит требования об обеспечении равноценного уровня жизни. Очевидно, что два названных понятия не являются равнозначными[252]. В данном случае речь идет не о простом улучшении уровня жизни населения. Настоящее положение направлено на выравнивание экономических и социальных различий между старыми и вновь присоединившимися федеральными землями и, таким образом, призвано способствовать поддержанию единства ФРГ. Следует заметить, что такая формулировка закона значительно укрепляет самостоятельность земель, так как служит критерием вмешательства федерации в дела земель. Законодательные права федерации в сфере конкурирующей компетенции ограничены случаями, когда общегосударственные интересы установления равноценных условий жизни на территории федерации или сохранения правового либо экономического единства требуют федерального законодательного регулирования[253].

Краткосрочные издержки, возникшие у земель в связи с наложением на них федерацией дополнительных расходов или изъятием части доходов, могут быть компенсированы посредством финансового выравнивания в связи с дополнительными финансовыми обременениями (Mehrbelastungsausgleich)[254]. В соответствии с абз. 4 ст. 106 Основного закона и положениями федеральных законов о финансовом выравнивании и стандартах данные издержки могут быть компенсированы из федеральных средств в порядке, установленном данными законодательными актами, а также путем ассигнований из федеральных средств.

Федерация и земли получают также так называемые фиксированные платежи из поступлений от НДС (Umsatzsteuerbetraege). Данные платежи становятся необходимыми вследствие изменения порядка поступления доходов от других налогов в бюджеты бюджетной системы ФРГ. Так, из-за переноса поступлений от транспортного налога из бюджетов земель в бюджет федерации с 2010 г. бюджеты земель получают компенсацию в виде фиксированных платежей из НДС в размере 9 млрд евро ежегодно[255]. Размер фиксированных платежей установлен в процентах от общего дохода от НДС (параграф 1 Закона о финансовом выравнивании). Таким образом, посредством выделения данных фиксированных платежей из поступлений от НДС смягчаются негативные финансовые последствия для того или иного бюджета вследствие принятия соответствующих законодательных решений.

С января 1998 г. коммуны получают долю в поступлениях от НДС, причем до выделения доли федерации и земель на данный вид налогового дохода. В соответствии с параграфом 1 Закона о финансовом выравнивании на долю муниципальных образований приходится в общем 2,2 % поступлений от НДС, причем право на получение доли дохода имеют только коммуны, но не их объединения. Эта доля передается землями своим общинам в соответствии с местной и экономически обоснованной шкалой распределения (абз. 5а ст. 106 Основного закона). Более подробное регулирование содержит Закон о реформе финансов муниципальных образований, а именно параграфы 5а—5f. Сначала доля коммун передается землям, которые затем распределяют ее между отдельными коммунами. Распределение землям долей коммун от НДС осуществляет министерство финансов ФРГ (параграф 17 Закона о федеральном выравнивании и абз. 5f Закона о реформе финансов муниципальных образований). Министерство финансов ФРГ ежемесячно рассчитывает размер доли НДС, подлежащей поступлению в бюджет коммун. Дальнейшее распределение налоговых поступлений между бюджетами отдельных коммун является обязанностью земель. Более подробно процедура передачи налоговых поступлений в бюджеты коммун из бюджетов земель, куда они направляются первоначально, регулируется нормативными актами земель.

Таким образом, доли НДС, подлежащие поступлению в тот или иной бюджет, определены законодательно. Установленные размеры квот применяются к величине налоговых поступлений, оставшейся после выплаты так называемых фиксированных платежей из НДС. Так, по данным на 2012 г., для осуществления возложенных на них задач федерация получила 53,4 %, земли – 44,6 %, коммуны – 2,0 % от НДС[256]. Размеры фиксированных платежей не могут изменяться автоматически в зависимости от размера общих поступлений по НДС или числа жителей той или иной земли, а могут быть изменены только законодателем.

Распределение дохода от НДС между бюджетами федерации и земель является сложной и многоступенчатой процедурой. Сначала из общей массы поступлений происходит выделение сумм фиксированных платежей. Оставшаяся после выделения данных платежей доля земель подлежит распределению между отдельными, различными по размеру землями. Механизм горизонтального распределения доходов от НДС подробно описан в параграфе 2.3 ниже.

Следует особо отметить, что в литературе механизм распределения НДС подвергается критике как недостаточно транспарентный и приводящий к чрезмерной нивелировке финансовых потенциалов земель. В частности, высказывается позиция, что существующая система финансового выравнивания не позволяет в полной мере реализовывать принцип транспарентности межбюджетных отношений, несмотря на детальное нормативное регулирование на каждой стадии финансового выравнивания[257]. Представляется, однако, что в данном случае критикуется не сам нормативный механизм распределения и перераспределения финансовых средств, а критерии, на которые ориентируется законодатель в отношении достижения определенного результата финансового выравнивания.

Федеральный Конституционный суд в решении от 11 ноября 1999 г. отметил, что законодателем не закреплены понятия текущих доходов или необходимых расходов[258]. Данные понятия используются, в частности, в контексте распределения доходов от НДС и являются основанием перераспределения данных налоговых доходов между федерацией и землями.

На практике необходимость осуществления тех или иных расходов возможно определить в соотношении с показателями расходов иных субъектов федерации или муниципальных образований одного уровня. Иными словами, размер необходимых расходов следует определять исходя из среднего объема расходов на выполнение тех или иных федеральных задач субъектами того же уровня. И одной из задач Федерального Конституционного суда является то, чтобы не допустить сопоставления расходов, осуществленных субъектами различных уровней и на осуществление различных по своей природе задач. В контексте вертикальных правоотношений между федерацией и землями есть риск, что на практике более необходимыми будут признаны расходы на выполнение задач, делегированных землям федерацией.

Таким образом, следует отметить, что основной целью первичного вертикального распределения налоговых поступлений как первого этапа финансового выравнивания является первоначальное финансовое обеспечение федерации и ее членов финансовыми средствами, достаточными для выполнения стоящих перед ними задач. На данном этапе не представляется возможным говорить о реализации цели финансового выравнивания. Вследствие существенных различий в экономическом развитии отдельных регионов ФРГ итоги первичного вертикального финансового выравнивания необходимо дополнительно корректировать на последующих стадиях финансового выравнивания.

В правовой доктрине ФРГ роль вертикального выравнивания в сближении финансовых потенциалов федеральных земель нередко преуменьшается по сравнению с горизонтальным финансовым выравниванием. Однако, по нашему мнению, горизонтальное финансовое выравнивание между землями призвано лишь корректировать полученные на первом этапе результаты. Следовательно, именно эффективное вертикальное финансовое выравнивание является залогом должного функционирования системы финансового выравнивания в целом. Таким образом, сочетание вертикальных и горизонтальных механизмов является необходимой предпосылкой достижения цели финансового выравнивания в целом.

2.3. Межземельное финансовое

выравнивание в ФРГ

Последующие три этапа финансового выравнивания, а именно: второй – распределение поступлений от налогов земель и долей муниципальных налогов, которые подлежат распределению в бюджеты земель; третий – финансовое выравнивание между землями в узком смысле слова; четвертый – выделение дополнительных федеральных трансфертов (Bundesergaenzungzuweisungen, BEZ), – в немецкой правовой литературе принято объединять по субъектному составу в рамках финансового выравнивания между землями.

Второй этап финансового выравнивания представляет собой распределение налоговых доходов между землями. На первом этапе финансовое выравнивание еще не достигает своей цели. Основной задачей на втором этапе финансового выравнивания становится распределение части доходов, поступающей в бюджеты земель, между бюджетами отдельных земель.

В качестве основы горизонтального распределения доходов чаще всего используется так называемый принцип местных доходов, который наиболее эффективно обеспечивает финансовую автономию субъектов[259]. В соответствии с абз. 1 ст. 107 Основного закона доходы от налогов земель и поступления от подоходного налога и налога на корпорации, признаваемые за землями, поступают в распоряжение земель в той мере, в какой эти налоги собираются территориальными финансовыми властями этих земель (местные доходы). Таким образом, использование принципа местных доходов позволяет говорить о том, что отдельная федеральная земля получает в свое распоряжение часть средств, изначально полученных от налогообложения дохода физических и юридических лиц, аккумулированного на ее территории. Собранной считается в данном случае сумма налоговых платежей, добровольно или принудительно оказавшаяся в распоряжении уполномоченных территориальных финансовых органов[260].

Однако применение принципа местных доходов не всегда является оправданным. Например, зачастую налогоплательщик получает доход от деятельности на территории, находящейся вне компетенции соответствующего территориального финансового органа (например, если место работы налогоплательщика и место его жительства находятся на территории различных федеральных земель). Пример городов – федеральных земель ярко демонстрирует, что подобный принцип распределения не всегда может считаться оправданным и эффективным. Так, федеральная земля Гамбург, портовый город, является мощным экономическим центром. Многие налогоплательщики, работающие там, проживают в соседних федеральных землях. Таким образом, налог на их зарплату должен был бы поступать в бюджет Гамбурга. Однако причислять эти поступления к местным доходам Гамбурга означало бы не принимать во внимание тот факт, что налогоплательщиками, заплатившими налог, являются не гамбургские предприятия, а работающие там, но проживающие в других федеральных землях люди. Данная проблема является чрезвычайно актуальной и для России[261]. Немецкий законодатель решает данный вопрос на основании нормы абз. 1 (предложение 2) ст. 107 Основного закона, а также Закона о распределении налоговых доходов (Zerlegungsgesetz), которые призваны закрепить за землей право на долю налогового дохода, которая бы реально отражала ее возможности по генерированию такого дохода. Заключение соглашений между землями об изменении порядка распределения налоговых доходов, установленного названными нормативными актами, не допускается[262]. Действие Закона о распределении налоговых доходов распространяется в первую очередь на подоходный налог и налог с корпораций.

В соответствии со ст. 107 Основного закона подробности, касающиеся разграничения, а также способ получения и размеры распределения местных доходов от налога на корпорации и налога на заработную плату должны быть установлены федеральным законом, нуждающимся в одобрении бундесрата.

Доход от подоходного налога поступает в бюджет земли, если на 1 октября текущего налогового года налогоплательщик проживал на территории данной земли (абз. 1 параграфа 1 Закона о распределении налоговых доходов). Если место жительства и место работы налогоплательщика находятся на территории разных федеральных земель, удержанная работодателем сумма подоходного налога переводится финансовой службой земли, где находится место работы налогоплательщика, в бюджет по месту его жительства. Таким образом, распределение поступлений от подоходного налога с трудящихся осуществляется между землями на основании принципа резидентства. В отношении корпорационного налога действует принцип места осуществления предпринимательской деятельности.

Фактически в группу налогов, распределяемых по совмещенной системе, входит и налог на промысел хозяйств. Все поступления от этого налога коммуны отчисляют в федеральный и земельный бюджеты (параграф 3 Закона о финансовом выравнивании и параграф 6 Закона о муниципальной финансовой реформе).

Как отмечалось ранее, распределение НДС играет в процессе финансового выравнивания особую роль своеобразного «настроечного механизма», позволяющего своевременно реагировать на изменяющуюся экономическую ситуацию в ФРГ. Механизм распределения НДС является многоступенчатым. Так, НДС подлежит горизонтальному распределению между отдельными землям после выплаты так называемых фиксированных платежей в процессе вертикального финансового выравнивания.

В отличие от других налоговых доходов при горизонтальном распределении НДС используется не принцип местных доходов, а показатели численности населения[263]. Это может быть объяснено особенностями взимания НДС, а также объекта налогообложения (в данном случае довольно трудно определить территориальную принадлежность источника дохода, так как фактическую налоговую обязанность несет конечный потребитель). Кроме того, если бы при распределении НДС использовался принцип местных доходов, в более выгодном положении оказались бы земли с наибольшим оборотом. Именно с этими сложностями и связан выбор критерия численности населения как определяющего для распределения НДС между бюджетами земель. Исходя из этого критерия распределяется три четверти от полагающейся землям доли поступлений. Для определения численности населения той или иной земли используются статистические данные, полученные федеральным органом власти в области статистики на 30 июня года, в котором осуществляется финансовое выравнивание.

Помимо описанной выше процедуры горизонтального распределения НДС законодатель предусматривает также перераспределения до одной четверти доли земель в поступлениях от НДС в процессе распределения в зависимости от финансовых возможностей (Finanzkraftabhaengige Verteilung). Дополнительные отчисления по НДС (Ergaenzunganteile) осуществляются в пользу земель, доходы от земельных налогов которых, а также от налога на доходы и на корпорации и налога на промысел хозяйственных предприятий, опустились ниже среднего по землям уровня[264]. В российской правовой литературе данный механизм называют также вертикальным выравниванием с горизонтальным эффектом[265]. Таким образом, НДС является единственным налогом, который начинает перераспределяться еще в процессе первичного распределения налоговых доходов.

Установление размера выделяемых дополнительных отчислений осуществляется с учетом следующих положений (абз. 1 параграфа 2 Закона о финансовом выравнивании):

если показатель финансового потенциала составляет менее 97 % от среднего по землям, он выравнивается за счет дополнительных отчислений до 95 %;

недостающий объем финансовых средств (5 % до среднего показателя по землям) компенсируется в регрессивном порядке за счет дополнительных отчислений в размере от 95 до 60 %;

оставшиеся после выделения дополнительных отчислений доходы от НДС распределяются между землями в соответствии с количеством жителей. Интересно, что долю от НДС получают, таким образом, и земли, которым уже были выделены дополнительные отчисления от НДС;

размер таких отчислений не должен превышать одной четверти от общей доли земель в доходах от НДС.

Выделение дополнительных отчислений от НДС призвано смягчить особенно сильные разрывы в доходах от налогов земель и названных совместных налогов[266]. По данным за 2012 г., 11 федеральных земель, а именно Берлин, Бранденбург, Бремен, Мекленбург-Форпоммерн, Нижняя Саксония, Райнланд-Пфальц, Заарланд, Саксония, Шлезвиг-Гольштейн, Тюрингия и Саксония-Анхальт, получили дополнительные отчисления по НДС в размере 11,015 млрд евро[267].

Итак, из общей доли земель в доходах от НДС три четверти распределяются между отдельными землями в зависимости от численности населения и одна четверть – учитывая слабые финансовые возможности.

При распределении НДС между коммунами (2,2 %) используются совершенно другие приемы. Это обусловлено тем, что данные финансовые средства призваны компенсировать доходы коммун, «выпавшие» из-за отмены налога на промысел хозяйственных предприятий. Соответственно доля поступлений от НДС в конкретные муниципальные образования должна быть соразмерна недополученному коммунами доходу. Земли распределяют между коммунами, находящимися на их территории, причитающуюся последним долю в соответствии с экономически обоснованной шкалой распределения. Западные и восточные немецкие земли получают различный объем финансовых средств для последующего распределения между коммунами: 85 и 15 % соответственно. Распределение доходов между отдельными коммунами западных и восточных земель детально регулируется параграфом 5 а Закона о реформе финансов муниципальных образований.

Столь многоступенчатое распределение НДС имеет своей целью дальнейшее сближение уровней финансовых возможностей земель, вследствие чего, это сближение, безусловно, может считаться частью системы финансового выравнивания. Интересно отметить, что немецкие правоведы, рассматривающие финансовое выравнивание исключительно в узком смысле как горизонтальное выравнивание, относят к нему и процесс распределения НДС (включая вертикальное распределение данных налоговых поступлений), подчеркивая тем самым значение данного механизма для уравнивания финансовых потенциалов земель. Это обусловлено тем, что доходы от данного налога начинают перераспределяться между землями уже в процессе вертикального распределения доходов[268].

В целом второй этап финансового выравнивания направлен на распределение доли земель от полученных налоговых доходов между отдельными землями. Уже в результате данного этапа осуществляется выравнивание финансовых потенциалов земель до 92 % среднего уровня по землям[269].

В рамках третьего этапа финансового выравнивания происходит выравнивание финансовых потенциалов между землями.

Под горизонтальным финансовым выравниванием в узком смысле понимается перераспределение финансовых средств между федеральными землями – донорами (Ausgleichspflichtiger Land) и землями-получателями (Ausgleichsberechtigte Land)[270]. Соответственно законодатель различает земли, обладающие правом получения финансовых средств в процессе горизонтального выравнивания, и земли, которые обязаны эти средства предоставить. Иными словами, речь идет о землях с показателем финансового потенциала ниже среднего и выше среднего соответственно. Следует особо подчеркнуть, что в соответствии с Основным законом выделение средств для целей финансового выравнивания является обязанностью, а не правом земель. Иными словами, ряд земель обязаны быть донорами для других земель – получателей финансовых средств. Таким образом, претворяется в жизнь принцип взаимной ответственности не только федерации за благополучие земель, но и земель в отношении друг друга.

Горизонтальное финансовое выравнивание направлено только на корректировку распределения доходов в процессе вертикального финансового выравнивания и является вторичным[271], хотя и крайне важным этапом. Не вполне обоснованной, таким образом, представляется точка зрения, высказываемая в отечественной правовой литературе о том, что в Германии отдается приоритет механизмам горизонтального, а не вертикального финансового выравнивания[272]. Горизонтальное финансовое выравнивание является дополнительным механизмом выравнивания различий в финансовых потенциалах между землями, которые сложились в ходе вертикального распределения доходов. Горизонтальное финансовое выравнивание не ставит своей целью создание нового механизма, заменяющего первичное распределение дохода в соответствии со ст. 107 Основного закона. По нашему мнению, спецификой немецкой модели финансового выравнивания является скорее не преобладание горизонтальных механизмов над вертикальными, а их сочетание. Как уже отмечалось выше, финансовое выравнивание как в узком (распределение доходов), так и в широком смысле представляет собой сложную систему, одним из элементов которой и является горизонтальное выравнивание. Чрезмерное преувеличение роли горизонтального распределения доходов и уменьшение роли вертикальных распределительных механизмов ведет к неполному пониманию функционирования системы в целом, сужая объект исследования. Функционирование всей системы финансового выравнивания как совокупности взаимосвязанных и взаимообусловленных стадий ведет к эффективному регулированию межбюджетных отношений, в том числе в части сглаживания различий в финансовой обеспеченности субъектов.

Целью горизонтального финансового выравнивания является сближение финансовых потенциалов земель (абз. 1 параграфа 6 Закона о стандартах). В связи с этим следует учитывать, с одной стороны, суверенность каждой из земель, с другой – их статус как частей федеративного государства. Отсюда вполне логично следует, что земли, исполняющие обязанности по финансовому выравниванию, не могут намеренно занижать свои финансовые возможности, ухудшая, таким образом, положение слабых в финансовом отношении земель-получателей. Иными словами, на землях-донорах лежит социальная ответственность за экономическое благополучие «отстающих» федеральных земель Восточной Германии.

Кроме того, в ФРГ действует законодательный запрет на уравнивание финансовых потенциалов земель (абз. 3 параграфа 9 Закона о стандартах). Важнейшим принципом финансового выравнивания является строгий запрет на полное устранение различий между финансовыми потенциалами отдельных земель. Речь идет исключительно о смягчении различий между финансовыми потенциалами федеральных земель и сближении показателей финансовых потенциалов относительно среднего показателя по землям.

Основой для осуществления землями прав и обязанностей в рамках правоотношений по горизонтальному финансовому выравниванию служит их финансовый потенциал (Finanzkraft). Таким образом, для процесса финансового выравнивания важны не фактически находящиеся в наличии у земель финансовые средства, а потенциальные возможности эти средства получить. Факт того, что данные средства уже исчерпаны, были потрачены на иные цели, решающей роли не играет. В федеративном государстве решение одного из субъектов федерации тем или иным образом распорядиться финансовыми средствами не должно ставить под удар эффективное функционирование системы финансового выравнивания и, таким образом, ухудшать положение других субъектов.

Функционирование системы горизонтального финансового выравнивания напрямую связано с процессом объединения Германии и с экономической и политической интеграцией вновь присоединившихся восточных земель. До конца 1994 г. вновь присоединившиеся земли Восточной Германии не были вовлечены в федеральную систему финансового выравнивания. Средства для выравнивания финансовых потенциалов новых земель выделялись из специального Фонда единства Германии, который формировался за счет отчислений из федерального бюджета и бюджетов западных земель[273].

В 1995 г. была проведена реформа системы финансового выравнивания, в ходе которой новые земли Восточной Германии стали полноправными участниками системы финансового выравнивания.

Статус федеральной земли как донора или получателя определяется исходя из соотношения двух показателей – показателя финансового потенциала (Finanzkraftsmesszahl) и так называемого числового показателя финансового выравнивания (Ausgleichsmesszahl). В соответствии с абз. 1 параграфа 5 Закона о финансовом выравнивании правом на получение финансовой поддержки в рамках системы горизонтального финансового выравнивания обладают земли, показатель финансового потенциала которых за год, в котором осуществляется финансовое выравнивание, ниже среднего показателя финансового выравнивания по землям. Обязанными предоставлять финансовые средства являются земли, показатель финансового потенциала которых превосходит их показатель финансового выравнивания[274].

Показатель финансового потенциала земли складывается в первую очередь из суммы налоговых доходов земель, включая также 64 % от объема налоговых поступлений находящихся на территории данной земли коммун. По сути, речь идет о доходе, который и подлежит впоследствии финансовому выравниванию, т. е. о фактическом доходе данной федеральной земли (абз. 1 параграфа 7 Закона о стандартах, параграфы 7 и 8 Закона о финансовом выравнивании). При определении финансового потенциала не учитываются 12 % от суммы превышения налоговых доходов земли (кроме НДС) над средним по всем землям уровнем налоговых доходов.

Использование налоговых поступлений коммун, находящихся на территории федеральной земли, для определения показателя ее финансового потенциала всегда было предметом споров между федеральными землями. До проведения реформы финансового выравнивания 2005 г. определение финансового потенциала основывалось на налоговых поступлениях федеральной земли и 50 %-ных налоговых доходов коммун. Учет только половины налоговых доходов муниципальных образований приводил к уменьшению числового показателя финансового потенциала. В качестве обоснования такого механизма расчета финансового потенциала использовался принцип финансовой автономии коммунальных образований, а также необходимость смягчения нивелирующего эффекта в отношении как земель-доноров, так и земель-получателей. Существовавшие до реформы 2005 г. законодательные положения в основном ставили в более выгодное положение федеральные земли с высоким финансовым потенциалом (такие как Северный Рейн – Вестфалия, Баден-Вюртемберг, Бавария, Гессен).

В качестве контраргумента относительно частичного включения налоговых доходов коммун (в размере 50 %) для целей расчета финансового потенциала земель отмечалось, что федеральные земли в конечном счете гарантируют финансовое обеспечение коммун. При этом на финансово ослабленные земли (в основном новые земли Восточной Германии) в данном случае ложится большее финансовое бремя. Принятие во внимание налоговых доходов коммунальных образований в полном объеме позволило бы составить более точное представление о финансовом потенциале земель. В противном случае в процессе финансового выравнивания не учитывался существенный объем затрат финансово ослабленных федеральных земель[275].

Однако Федеральный Конституционный суд не посчитал необходимым прислушаться к данной точке зрения и признал существовавший механизм определения финансового потенциала земель (основанный на учете 50 %-ных финансового потенциала коммун) в целом соответствующим Основному закону. Данная позиция Федерального Конституционного суда представляется обоснованной, так как в противном случае имело бы место нарушение принципа финансовой автономии муниципальных образований, а также принципа фискального равновесия. Иными словами, использование налоговых доходов коммунальных образований для целей определения финансового потенциала земель в полном объеме не соответствует положениям абз. 2 ст. 28 и абз. 5 и 5а ст. 106 Основного закона, которые предусматривают финансовую независимость коммунальных образований. Как уже отмечалось, по итогам реформы 2005 г. было принято компромиссное решение поднять планку по учету финансового потенциала коммун до 64 %.

Числовой показатель финансового выравнивания представляет собой средний доход каждой из земель, рассчитываемый как средний объем налогового дохода относительно численности населения (параграф 9 Закона о финансовом выравнивании). Для определения числового показателя финансового выравнивания в отношении городов – федеральных земель Берлин, Бремен и Гамбург применяется специальный повышающий коэффициент 135 %[276]. В данном случае учитывается особая роль данных городов как экономических и политических центров, издержки, связанные с оказанием этими городами услуг близлежащим территориям (театры, музеи, торговые и спортивные центры). Но не принимается во внимание экономическая выгода, которую получают данные земли как центры общественной и экономической жизни, например, в форме налоговых поступлений[277].

Повышающий коэффициент также применяется в отношении федеральных земель с небольшой плотностью населения. Так, числовой показатель финансового выравнивания федеральной земли Саксония-Анхальт определяется с учетом коэффициента 102 %, Бранденбург – 103 %, Мекленбург-Форпоммерн – 105 %. Противники данного подхода указывают на то, что в настоящее время отсутствуют эмпирические исследования, подтверждающие, что численность населения, взятая в отдельности, может служить критерием для целей определения финансовых потребностей субъекта федерации[278]. В немецкой правовой литературе высказывалась, однако, и иная точка зрения, согласно которой использование критерия численности населения представлялось обоснованным и соответствующим Основному закону[279].

Федеральный Конституционный суд поднял вопрос о соответствии данных критериев Основному закону[280] и их целесообразности после проведения реформы муниципальных образований в 1970-е гг[281]. В более позднем решении суд постановил, что использование критерия численности населения в целом является обоснованным, хотя и требующим серьезного эмпирического обоснования[282]. Такое обоснование, очевидно, необходимо для более эффективного и, что немаловажно, транспарентного функционирования механизма финансового выравнивания.

Использование повышающего коэффициента в отношении городов федеральных земель обосновывается особой ролью таких городов, как политических и культурных центров региона. Попытка выработать объективные критерии обоснования подобных дополнительных расходов была, в частности, предпринята в 1986 г. институтом Ifo по заказу министерства финансов ФРГ[283]. На основании полученных результатов исследования было решено установить для городов – федеральных земель повышающий коэффициент в размере 135 %, что было одобрено решением Федерального Конституционного суда в 1992 г.[284]

Впоследствии суд пересмотрел свою позицию и потребовал проведения нового исследования для обоснования применения повышающего коэффициента[285]. Федеральные земли Саксония и Тюрингия обратились в Федеральный Конституционный суд с просьбой признать использование повышающего коэффициента в отношении городов – федеральных земель нарушающим принцип равенства субъектов федерации. Они обратили внимание суда на противоречия в его аргументации, использованной в решении 1992 г.: с одной стороны, применение подобного коэффициента обосновывается наличием особых задач, возложенных на города – федеральные земли как региональные центры, с другой – такой подход косвенно приводит к увеличению финансовой нагрузки на остальные федеральные земли[286].

В целом практическая необходимость учета особенностей статуса городов – федеральных земель для целей финансового выравнивания справедливо получила признание в немецкой правовой литературе[287]. Особенность городов – федеральных земель, по нашему мнению, обусловлена не только их ролью региональных центров (а в случае с Берлином – федерального центра), но также и со спецификой доходов и расходов данных субъектов.

Экономическим итогом финансового выравнивания на третьем этапе является достижение уровня финансового потенциала земель-получателей, равного 95 % от среднего уровня по всем землям. Таким образом, видно, что даже при запрете на нивелирование финансовых возможностей между землями планка для выравнивания очень высока. Столь существенное увеличение финансового потенциала земель-получателей становится предметом критики со стороны ученых-правоведов.

В отношении горизонтального финансового выравнивания Федеральный Конституционный суд в решении 1999 г. сконцентрировался на запрете нивелирования финансовых потенциалов. По мнению суда, повышение потенциала финансово ослабленных земель до уровня 95 % от среднего по землям является оправданным и позволяет достичь баланса между принципом автономии федеральных земель, с одной стороны, и принципом солидарности земель как субъектов федерации – с другой[288]. Федеральный Конституционный суд не учел, однако, что реализация существующего механизма горизонтального финансового выравнивания зачастую приводит к тому, что федеральные земли не заинтересованы вести эффективную финансовую деятельность. Таким образом, можно говорить о том, что повышение уровня нивелировки отрицательно сказывается на стимулировании финансового поведения как финансово ослабленных земель, так и земель-доноров[289].

Законодатель, правда, не ограничивается только горизонтальным финансовым выравниванием, а предусматривает дополнительные механизмы в виде прямых трансфертов из федерального бюджета для окончательной корректировки результатов, полученных на предыдущих этапах финансового выравнивания.

На четвертом этапе осуществляется вторичное вертикальное выравнивание путем выделения дополнительных федеральных трансфертов (BEZ).

В период с 1995 по 2004 г. федерация выплачивала землям следующие виды федеральных трансфертов:

федеральные трансферты на покрытие дефицита бюджетов земель. Старые и новые федеральные земли с ослабленным финансовым потенциалом получали данные трансферты в размере 90 % от объема своих финансовых потребностей, оставшихся неудовлетворенными после перераспределения финансовых средств в рамках межземельного финансового выравнивания. В результате выделения данных федеральных трансфертов уровень финансового потенциала земель достигал 99,5 % от среднего уровня по землям[290];

федеральные трансферты на покрытие особых финансовых потребностей (Sonderbedrafs-Bundesergaenzungzuweisungen). Федерация выплачивала вновь присоединившимся землям федеральные трансферты на покрытие их расходов, связанных с интеграцией в объединенную Германию.

трансферты переходного периода. Данные трансферты выделялись старым федеральным землям, которые также несли особые финансовые издержки в связи с распространением системы финансового выравнивания на новые федеральные земли. Размер выделяемых трансфертов постепенно уменьшался в период с 1995 по 2004 г.

Федеральные земли с небольшой численностью населения (как старые, так и вновь присоединившиеся) также получали федеральные трансферты на покрытие управленческих расходов в размере около 0,8 млрд евро ежегодно. Выплата данных федеральных трансфертов обусловливалась тем, что издержки таких земель в расчете на душу населения на содержание парламента, регионального правительства и иных институтов власти существенно выше, чем у земель с большей численностью населения.

В общей сложности в 2004 г. федерация выплатила 15,04 млн евро федеральным землям в виде федеральных трансфертов[291].

С 2005 г. в ФРГ действует новая система финансового выравнивания, которая была введена в ходе проведения реформы Solidarpakt II. Основной целью проведения данной реформы было оказание финансовой поддержки землям Восточной Германии для преодоления их экономической отсталости.

Основной целью проведения реформы Solidarpakt II является установление сопоставимых экономических и социальных условий в федеральных землях Восточной и Западной Германии, что призвано способствовать достижению ее внутреннего единства[292].

В ходе осуществления реформы Solidarpakt II предусматривалось осуществление выплат землям Восточной Германии в рамках системы финансового выравнивания. Выплаты из федерального бюджета в пользу новых федеральных земель осуществляются в течение периода с 2005 по 2019 г. и могут быть условно разделены на две корзины (Korb I и Korb II):

1. Корзина I (Korb I): На основании абз. 3 параграфа 11 Закона о финансовом выравнивании федерация выплачивает федеральные трансферты на покрытие особых расходов, вызванных отставанием производства, а также структурной безработицей, в размере около 105 млрд евро.

2. Корзина II (Korb II): Федеральное правительство обязалось дополнительно предоставить около 51 млрд евро в виде прогрессивных платежей в рамках программы Aufbau Ost, направленной на развитие федеральных земель Восточной Германии.

Порядок, размер и временны́е рамки выплаты федеральных трансфертов в рамках корзины I определены законодательно. Напротив, порядок и цели выплат, осуществляемых в рамках корзины II, не получили законодательного закрепления. Федерация и восточные федеральные земли пришли к соглашению относительно характера и целевой направленности данных выплат. Соглашение было достигнуто между главами правительств восточных федеральных земель 30 ноября 2006 г. и одобрено федеральным правительством 13 декабря 2006 г. Согласно данной договоренности выплаты в рамках корзины II должны быть направлены на поддержание следующих сфер: экономики, развития инноваций и строительства, развитие транспортной сети, защиты окружающей среды и т. д.

В течение первых семи лет, с 2005 по 2011 г., в рамках корзины I были выделены федеральные трансферты в совокупном размере 67,9 млрд евро. Кроме того, в рамках корзины II из федерального бюджета было дополнительно выделено 35,7 млрд евро на покрытие чрезмерных расходов восточных земель. Таким образом, за первые семь лет существования реформированной системы финансового выравнивания было распределено примерно две трети средств, выделенных в рамках пакета норм Solidarpakt II (53 млрд евро в форме федеральных трансфертов, а также дополнительный выплат на покрытие чрезмерных расходов земель Восточной Германии).

Федеральные земли Восточной Германии получили в 2011 г. около 8 млрд евро в рамках корзины I. Распределение сумм федеральных трансфертов между каждой из шести земель осуществляется с учетом численности населения на момент объединения Германии. В процентном соотношении общий объем выделяемых средств распределяется между федеральными землями следующим образом: Берлин – 19 %, Бранденбург – 14,3, Мекленбург-Форпоммерн – 10,5, Саксония – 26, Саксония-Анхальт – 15,7, Тюрингия – 14,3 %[293]. В денежном выражении в 2011 г. федеральная земля Бранденбург получила 1,15 млн евро, Мекленбург-Форпоммерн – 0,846 млн, Саксония – 2,093 млн, Саксония-Анхальт – 1,263 млн, Тюрингия – 1,148 млн, Берлин – 1,527 млн евро[294]. В заключении федеральное правительство оценивает использование финансовых средств, выделенных восточным землям. Федерация и федеральные земли Восточной Германии выработали три основных критерия, по которым оценивается, во-первых, целевое использование средств федеральных трансфертов, а во-вторых, сокращение экономического отставания восточных земель[295].

Критерий 1. Использование федеральных трансфертов для целей финансирования инвестиции в инфраструктуру федеральной земли, а также выравнивания финансового потенциала финансово ослабленных коммун.

Для определения целевого использования федеральных трансфертов оценивается, в какой мере они были потрачены на финансирование инвестиций в инфраструктуру данной федеральной земли, а также на выравнивание финансового потенциала финансово ослабленных коммунальных образований на ее территории. Для целей данного критерия объем средств федеральных трансфертов, потраченных на названные цели, соотносится с общим объемом трансфертов, выделенных данной федеральной земле.

Критерий 2. Сопоставление объема федеральных трансфертов, использованных для целей финансирования инвестиций в инфраструктуру, со средними показателями по землям.

Данный критерий демонстрирует соотношение объема финансовых средств, использованных на развитие инфраструктуры восточными и западными федеральными землями соответственно. Для этой цели сопоставляются объемы инвестиций в развитие инфраструктуры в расчете на душу населения в восточных и западных федеральных землях (а именно Нижней Саксонии, Северном Рейне – Вестфалии, Саарланде и Шлезвиг-Гольштейне). Соответствующие показатели в Берлине сравниваются с показателями в Гамбурге.

Таким образом, в отличие от первого критерия объемы финансовых средств, использованных восточными федеральными землями на названные цели, сопоставляются не с общим объемом выделенных федеральных трансфертов, а с соответствующим объемом инвестиционных затрат в западных федеральных землях.

Объем собственных инвестиций на развитие инфраструктуры в расчете на душу населения в 2011 г. в федеральной земле Бранденбург составил 331 евро и 41 евро в федеральной земле Саксония (для сравнения: средний показатель по западным землям в 2011 г. составил 331 евро).

Посредством данного критерия предполагается отслеживать динамику развития федеральных земель Восточной Германии относительно западных федеральных земель.

Критерий 3.Устранение отставания в развитии инфраструктуры земель Восточной Германии посредством осуществления инвестиционных расходов по сравнению со средним показателем по землям.

Критерий 3 позволяет сопоставить темпы устранения отставания в развитии инфраструктуры в восточных и западных землях. В отличие от рассмотренных первых двух критериев в данном случае размер инвестиций не сопоставляется с объемом полученных трансфертов. Кроме того, анализ не ограничивается инвестициями за счет собственных средств данной федеральной земли. Соответственно анализируется соотношение объемов затрат на инвестиции в восточных и западных федеральных землях вне зависимости от выделенных федеральных трансфертов.

Дополнительные трансферты используются для дальнейшего выравнивания финансовых потенциалов федеральных земель. Предпосылкой выделения федеральных трансфертов в соответствии с абз. 1 параграфа 10 Закона о стандартах является экономическая слабость земель-получателей. Финансовая слабость определяется посредством сопоставления доходов и осуществляемых землей расходов (абз. 1 параграфа 10 Закона о стандартах). Как правило, экономически слабыми по смыслу данной нормы являются земли-реципиенты, получающие средства в рамках горизонтального финансового выравнивания. Таким образом, за счет введения множественности стадий финансового выравнивания немецкий законодатель стремится обеспечить максимально возможное сближение финансовых потенциалов земель, не уравнивая, однако, их полностью.

Доля средств, выделяемых в виде федеральных трансфертов, в общем объеме финансовых потоков, перераспределяемых в процессе финансового выравнивания, не должна быть значительной (абз. 3 параграфа 10 Закона о стандартах). Таким образом, подчеркивается второстепенный характер прямых трансфертов из федерального бюджета. Исключение из данного правила возможно только при особых обстоятельствах и на определенный законодательством срок. Федеральный Конституционный суд в решении отметил направленность федеральных трансфертов на сближение финансовых потенциалов федеральных земель. Вместе с тем выплата таких трансфертов не должна подменять собой вертикальное и горизонтальное финансовое выравнивание. При выплате федеральных трансфертов следует принимать во внимание общий законодательный запрет на нивелирование финансовых потенциалов земель. Иными словами, порядок федеральных земель в зависимости от их финансового потенциала не должен изменяться после выплаты федеральных трансфертов[296]. Однако на практике данные требования Федерального Конституционного суда зачастую не соблюдаются.

В настоящее время немецкий законодатель предусматривает выплату двух видов федеральных трансфертов: общие федеральные трансферты (Allgemeine BEZ), с помощью которых федерация повышает общий финансовый потенциал земель, и трансферты вследствие наличия особых финансовых потребностей (Sonderbedarf-BEZ), которые служат для софинансирования федерацией особых финансовых издержек земель.

Правом на получение общих федеральных трансфертов (также известных как трансферты в связи с недостаточным финансированием) обладают земли, финансовый потенциал которых не был достаточным образом скорректирован в результате горизонтального финансового выравнивания и не соответствует средним показателям по землям (абз. 11 Закона о стандартах, параграф 11 Закона о финансовом выравнивании). Другими словами, общие федеральные трансферты выделяются землям, финансовый потенциал которых по итогам предыдущих стадий финансового выравнивания составляет менее 99,5 % среднего уровня по стране. Таким землям за счет общих федеральных трансфертов компенсируется до 77,5 % недостающей суммы (до 2005 г. данная цифра составляла 90 %). Таким образом, в ходе проведенной в 2005 г. реформы уровень компенсаций был существенно снижен с 90 до 77,5 %. Подобная мера была призвана не допустить полной нивелировки финансовых потенциалов.

Несмотря на то что после реформы системы финансового выравнивания 2005 г. можно говорить о снижении роли общих федеральных трансфертов как компенсационного механизма, призванного нивелировать различия в финансовых потенциалах земель, объем выделяемых трансфертов остается достаточно существенным, особенно в адрес вновь присоединившихся земель Восточной Германии. Так, в 2012 г. объем общих федеральных трансфертов, поступивших в бюджеты земель, составил 2,9 млн евро[297]. При этом 80 % данного объема было выплачено в пользу земель Восточной Германии. В процессе горизонтального межземельного финансового выравнивания финансовый потенциал новых земель достигает 95 % от среднего показателя по землям. За счет выделения общих федеральных трансфертов происходит дальнейшее сближение финансовых потенциалов земель до 98,5 % числового показателя финансового выравнивание (Ausgleichmesszahl).

Помимо общих федеральных трансфертов земли с ослабленным финансовым потенциалом также получают от федерации федеральные трансферты вследствие наличия особых финансовых потребностей. При этом подобные финансовые потребности земель должны быть обоснованными (абз. 1 параграф 12 Закона о стандартах). Данные трансферты не должны служить для покрытия текущих расходов или для целей оказания помощи в связи с финансовыми затруднениями, непосредственно вызванными управленческими решениями органов исполнительной власти земель.

Важно отметить, что в результате получения федеральных трансфертов вследствие наличия особых финансовых потребностей финансовый потенциал земель-получателей таких трансфертов может достигать среднего уровня по землям. Таким образом, в данном случае имеет место исключение из действующего запрета на полное нивелирование финансовых потенциалов федеральных земель в ходе финансового выравнивания, что обосновывается временным характером выделяемых трансфертов и их регрессивным характером (размер таких трансфертов ежегодно уменьшается)[298].

Виды целевых трансфертов, выплачиваемых в настоящее время землям из федерального бюджета, рассмотрены ниже. После проведенной в 2005 г. реформы системы финансового выравнивания трансферты переходного периода больше не выплачиваются.

Финансово ослабленным землям выделяются трансферты вследствие чрезвычайно тяжелого финансового положения земель. В данном случае федеральные трансферты являются инструментом санации бюджетов земель[299]. Соблюдение принципа оказания финансовой помощи федерацией землям только в исключительных случаях обеспечивается установлением нормативного предписания о том, что для получения трансферта земли должны исчерпать все внутренние возможности для улучшения своего финансового положения[300]. Целевые федеральные трансферты не выделяются в случае, если дополнительные расходы земель могут быть покрыты за счет иных видов финансовой помощи (параграф 12 Закона о стандартах). В соответствии со ст. 143d Основного закона, принятой в ходе Федеральной реформы II, одновременное получение землями федеральных трансфертов, служащих для финансового оздоровления их бюджетов в связи с создавшимся тяжелым финансовым положением, и консолидационных платежей (Konsolidierungshilfen), исключается.

Специфика положения вновь присоединившихся восточных земель, включая Берлин, обусловливает необходимость выделения им федеральных трансфертов на покрытие особых расходов, связанных с отставанием производства и направленных на выравнивание финансовых потенциалов коммун[301]. В соответствии с абз. 3 параграфа 11 Закона о финансовом выравнивании эти земли в течение 15 лет (с 2005 по 2019 г.) получают финансовые средства в размере около 105 млрд евро (корзина I в рамках реформы Solidarpakt II). С 2020 г. выплата данных трансфертов прекращается.

Земли-получатели ежегодно сообщают в совет по финансовому планированию о мерах, предпринимаемых для ликвидации экономической отсталости. Данные предоставляются в сентябре года, следующего за отчетным, и принимаются во внимание федеральным правительством при дальнейшем финансовом планировании.

Кроме того, на основании абз. 3а параграфа 11 Закона о финансовом выравнивании новые земли, а именно Бранденбург, Мекленбург-Форпоммерн, Саксония, Саксония-Анхальт и Тюрингия, помимо названных трансфертов получают также финансовую помощь для компенсации непропорционально высоких по сравнению с другими федеральными землями затрат на борьбу со структурной безработицей. Так, с 2012 г. земля Бранденбург ежегодно получает финансовые средства в размере 153,3 млн евро, Мекленбург-Форпоммерн – 103,2 млн, Саксония – 257,4 млн, Саксония-Анхальт – 150,9 млн, Тюрингия – 142 млн евро[302]. Затраты по предоставлению средств на осуществление финансовой помощи в связи со структурной безработицей несут все земли, пропорционально их доле в поступлениях от НДС. Функции по контролю за результатами финансового выравнивания возлагаются совместно на федерацию и земли. Данный вид федеральных трансфертов был введен после реформы финансового выравнивания 2005 г.

Аналогично системе финансового выравнивания, существовавшей до 2005 г., управленческие расходы земель также могут служить основанием предоставления федеральных трансфертов. Однако объем данных выплат был существенно сокращен в ходе проведенной реформы. Выплата данных трансфертов не носит срочного характера, а объем выплат постепенно не уменьшается. На основании норм абз. 6 параграфа 12 Закона о стандартах данные трансферты предоставляются в случае, если на землю возложены финансовые обременения, непропорциональные числу жителей. Вновь присоединенные земли, а также Заарланд, Шлезвиг-Гольштейн, Райнланд-Пфальц и Бремен получают фиксированные ежегодные платежи, а именно Берлин – 42,4 млн евро, Бремен – 60,3 млн, Мекленбург-Форпоммерн – 61,35 млн, Райнланд-Пфальц – 46 млн, Заарланд – 63,4 млн, Саксония – 25,56 млн, Саксония-Анхальт – 52,66 млн, Шлезвиг-Гольштейн 53,17 млн, Тюрингия – 55, 7 млн евро[303]. Федерация и земли совместно проверяют условия предоставления финансовых средств через пять лет с момента их выделения (что было впервые осуществлено в 2008 г.). По результатам проведенных контрольных мероприятий принимается решение о предоставлении финансовых средств в следующем году.

Рассмотренный этап является заключительным в процессе финансового выравнивания. Выплата трансфертов из федерального бюджета играет второстепенную роль по сравнению с иными рассмотренными механизмами распределения и перераспределения доходов в системе финансового выравнивания. Следует отметить, что выделение общих федеральных трансфертов как заключительный этап финансового выравнивания крайне неоднозначно оценивается в немецкой правовой доктрине. С одной стороны, трансферты из федерального бюджета являются важным средством окончательной корректировки результатов финансового выравнивания. С другой стороны, в свете критического отношения к чрезмерному нивелированию финансовых потенциалов земель нередко высказывается мнение о необходимости упразднения выплат общих федеральных трансфертов[304], особенно учитывая, что получателями общих федеральных трансфертов в основном являются земли, получающие существенный объем финансовых средств в рамках горизонтального финансового выравнивания.

Одной из основных целей реформы системы финансового выравнивания, проведенной в 2005 г., было повышение ее стимулирующего эффекта. Иными словами, федеральные земли должны быть заинтересованы в увеличении своего финансового потенциала. Однако данная цель не была в полной мере достигнута. Изменения, внесенные в тариф финансового выравнивания, усилили связь между объемом доходов от поступлений общих налогов и финансовым потенциалом федеральных земель. Таким образом, увеличение налоговых доходов земель и, как следствие, финансового потенциала земель в конечном счете приводит к финансовым потерям для земель-доноров. Фактически федерация не поощряет эффективное управление и активную экономическую деятельность субъектов на территории отдельной федеральной земли, а наоборот, «наказывает», налагая на такие земли дополнительные финансовые обязательства.

Кроме того, в литературе отмечается, что «уровень нивелировки» (Grenzenbelastung) финансовых потенциалов остается чрезмерно высоким. Таким образом, у земель-получателей также отсутствует стимул к росту их финансовых показателей, эффективному администрированию налоговых поступлений и повышению своего финансового потенциала. Данные об изменениях финансовых показателей земель до и после осуществления финансового выравнивания и выделения федеральных трансфертов приведены в Приложении[305].

Как видим, в ходе осуществления межземельного финансового выравнивания финансовый потенциал земель-доноров существенно сокращается. Более того, согласно исследованиям П. Шпана, по итогам осуществления межземельного финансового выравнивания (включая выплату федеральных трансфертов) меняется порядок федеральных земель в зависимости от их финансового потенциала. Автор основывает свои исследования на данных за 1998 г., т. е. до реформы системы финансового выравнивания 2005 г. Вместе с тем ценность такого исследования сохраняется, так как в ходе проведенной реформы не удалось кардинальным образом изменить роль федеральных трансфертов. В частности, по итогам 1998 г. до перераспределения доходов в рамках межземельного финансового выравнивания федеральная земля Гессен занимала 1-е место среди 16 федеральных земель по объему финансового потенциала (117,6 %). После осуществления финансового выравнивания объем финансового потенциала данной земли составил 104,3 % (9-е место в списке федеральных земель исходя из объема их финансовых потенциалов). На 1-м месте после финансового выравнивания (в том числе после выплаты федеральных трансфертов) оказалась федеральная земля Бремен, которая до финансового выравнивания занимала лишь 15-е место[306]. В наиболее выгодном положении, таким образом, оказываются федеральные земли с финансовым потенциалом, в целом соответствующим средним значениям.

Таким образом, в рамках действующей системы финансового выравнивания существует конфликт между необходимостью перераспределения финансовых средств для целей достижения равноценного уровня жизни на всей территории ФРГ, с одной стороны (социальная направленность финансового выравнивания), и стимулированием эффективной экономической политики земель-доноров – с другой (экономическая направленность финансового выравнивания).

Одним из потенциальных решений данной проблемы может быть введение линейной шкалы тарифа финансового выравнивания с одновременной отменой общих федеральных трансфертов[307].

В своем решении Федеральный Конституционный суд 1999 г. не предпринял попытки кардинальным образом изменить существующую систему финансового выравнивания. Очевидно, что он основывался на положениях Основного закона и мог действовать только в рамках существующей модели федеративных отношений в ФРГ.

Действительно, система финансового выравнивания как до, так и после реформы 2005 г. основывается на принципах кооперативного федерализма. Представляется, что данная модель федерализма неизбежно обусловливает существование ряда элементов системы финансового выравнивания, которые традиционно вызывают наибольшую критику. Например, в немецкой правовой литературе негативно оценивается чрезмерное нивелирование финансовых потенциалов земель в процессе финансового выравнивания (в первую очередь горизонтального)[308]. Сама по себе необходимость сближения финансовых потенциалов обусловлена принципом солидарности и взаимной ответственности субъектов федерации. В литературе справедливо отмечается, что такая нивелировка отрицательно сказывается на стимулировании эффективной финансовой деятельности федеральных земель. Иными словами, финансово ослабленные земли не заинтересованы самостоятельно повышать свой финансовый потенциал, так как в противном случае они не получат финансовых средств в рамках системы горизонтального финансового выравнивания, а также потеряют право на получение федеральных трансфертов. В экономической теории данная проблема получила название «дешевых денег». Что касается федеральных земель с высоким финансовым потенциалом, они также не заинтересованы в чрезмерном увеличении своего финансового потенциала, так как в таком случае их бремя по выплате финансовых средств финансово ослабленным землям увеличится.

Федеральные земли не заинтересованы в создании и развитии собственных источников налоговых поступлений посредством проведения эффективной налоговой политики или более эффективного налогового администрирования. С формальной точки зрения существующая система финансового выравнивания приводит к снижению финансовой автономии федеральных земель в части их потенциальной возможности самостоятельно покрывать возникающие расходы.

Таким образом, проведение широкомасштабной реформы межбюджетных отношений в ФРГ возможно только при условии кардинальной реформы федеративных отношений в целом. В литературе высказывается мнение, что реформа системы финансового выравнивания, которая должна быть проведена к 31 декабря 2019 г., обусловливает также принятие нового пакета норм в сфере регулирования федеративных отношений Foederalismus III[309]. Кардинально решить данную проблему позволит лишь переход к качественно иному типу федерации, что вряд ли возможно и желательно в настоящий момент.

Компромиссом в решении концептуальных проблем системы финансового выравнивания может стать частичное применение принципов, в большей степени характерных для англосаксонской модели межбюджетных отношений. В частности, представляется оправданным использование принципа конкуренции между федеральными землями, конечно, в части, не противоречащей Основному закону.

Данные выводы были частично отражены в решении Федерального Конституционного суда 1999 г. Так, суд обратил внимание на то, что система финансового выравнивания должна обеспечить сохранение «исторической индивидуальности» федеральных земель[310], а также определенной политической и экономической конкуренции между федеральными землями. Такая конкуренция, по мнению суда, будет способствовать инновационному развитию как отдельных земель, так и федерации в целом[311].

Процесс проведения реформы финансового выравнивания осложняется тем, что отдельные меры имеют различный, а зачастую противоположный эффект на те или иные земли. В связи с этим федеральному законодателю сложно достичь консенсуса с землями по вопросам проводимой реформы. Часть предлагаемых ниже мер в конечном счете может быть выгодна большей части федеральных земель, а именно устранение повышающего коэффициента для городов – федеральных земель и федеральных земель с небольшой численностью населения[312].

По мнению ряда немецких правоведов, в настоящее время наиболее эффективным представляется внесение небольших по объему изменений в существующую систему финансового выравнивания без ее кардинального пересмотра[313].

В литературе в контексте проводимой реформы финансового выравнивания ставились следующие вопросы[314]:

необходимость выплаты и объемы дополнительных отчислений от НДС;

расчет финансовых потенциалов земель с учетом налоговых доходов коммунальных образований в размере 0, 50 или 100 %;

сохранение или отмена повышающих коэффициентов в отношении городов – федеральных земель и земель с небольшой численностью населения;

необходимость более серьезного финансового контроля за расходованием финансовых средств, выделенных в рамках системы горизонтального финансового выравнивания;

внесение изменений в тариф финансового выравнивания в части объема финансовых средств, выделяемых федеральными землями-донорами финансово ослабленным землям.

В 2012 г. федеральной землей Бавария была предпринята попытка инициировать реформу существующей системы финансового выравнивания. По данным за 2012 г., в рамках межземельного финансового выравнивания было выделено 7,9 млрд евро, из них Бавария выплатила 3,9 млрд евро в пользу земель-получателей[315]. Две другие земли-доноры – Баден-Вюртемберг и Гессен – выделили в 2012 г. 2,7 млрд и 1,3 млрд евро соответственно. Иными словами, являясь крупнейшей федеральной землей-донором, Бавария предоставляет практически половину общего объема финансовых средств, выделяемых в рамках межземельного финансового выравнивания, причем данная статистика сохраняется на протяжении нескольких лет (по данным за 2011 г., Бавария предоставила 3,66 млрд евро из общего объема средств в 7,7 млрд евро[316]).

При этом следует отметить, что среди земель-получателей первое место по объему получаемых по итогам межземельного финансового выравнивания денежных средств занимает Берлин. На его долю в 2012 г. пришлось 3,3 млрд евро[317] (т. е. около половины общего объема выделенных средств). Кроме того, Берлин дополнительно получает довольно существенные денежные поступления в виде целевых федеральных трансфертов как новая федеральная земля (а именно 1 млрд евро за 2012 г.).

Ожидается, что жалоба в Федеральный Конституционный суд будет подана в феврале 2013 г. К жалобе присоединились также федеральные земли Гессен и Баден-Вюртемберг. Таким образом, состав заявителей практически не изменился с момента подачи жалобы в Федеральный Конституционный суд в 1999 г., что вполне объяснимо. Действительно, оценивая данные по реализации системы финансового выравнивания за весь ее период существования начиная с 1950 г., можно говорить о том, что федеральные земли крайне редко переходят из разряда получателей в разряд доноров, и наоборот. Одним из немногих исключений была Бавария, которая до середины 1980-х гг. получала финансовые средства как земля с ослабленным финансовым потенциалом, а в настоящее время является крупнейшим донором. В итогам 2012 г. федеральная земля Гамбург впервые перешла из разряда доноров в разряд получателей.

Таким образом, очевидно, что проведенная в 2005 г. реформа системы финансового выравнивания не удовлетворила потребности земель-доноров и не смогла решить концептуальные проблемы системы финансового выравнивания в Германии.

Подводя итог сказанному, можно сделать вывод, что финансовое выравнивание является сложной системой распределения и перераспределения доходов, расходов и полномочий между отдельными уровнями власти в федерации. Представляется, что в качестве отличительной черты финансового выравнивания в ФРГ следует выделять не наличие горизонтальных механизмов перераспределения дохода, а многостадийность процесса финансового выравнивания. Не преуменьшая при этом значения горизонтального финансового выравнивания, следует отметить, что именно взаимосвязь и взаимообусловленность всех рассмотренных этапов финансового выравнивания обеспечивают максимально эффективное регулирование межбюджетных отношений в ФРГ.

Дальнейшее развитие системы финансового выравнивания в ФРГ, по нашему мнению, должно основываться на сочетании двух основных задач – социальной, которая заключается в обеспечении соразмерного уровня жизни населения на всей территории ФРГ в социальной ответственности земель-доноров по отношению к землям-получателям, и стимулирующей, которая заключается в предоставлении экономических стимулов федеральным землям на осуществление эффективной финансовой деятельности.

Заключение

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.

Механизм правового регулирования можно определить как совокупность взятых в единстве юридических средств, при помощи которых обеспечивается воздействие на общественные отношения. Исследование механизма правового регулирования напрямую связано с важнейшей практической проблемой – эффективностью правового воздействия на общественные отношения. Только комплексный подход к данному правовому явлению, изучение его одновременно и как процесса правового воздействия, и как системы взаимосвязанных элементов позволяют в полной мере выявить причины неэффективного правового регулирования.

В теории права выделяют три основных этапа правового регулирования: 1) регламентирование общественных отношений, нуждающихся в правовом опосредовании; 2) действие юридических норм, вследствие которых возникают или изменяются правоотношения; 3) реализация субъективных юридических прав и обязанностей. Элементы правового регулирования, соответствующие названным этапам, находятся во взаимосвязи.

Первый этап характеризуется созданием правовой нормы – ключевого элемента в механизме правового регулирования. Правовая норма, воздействуя на общественные отношения, составляющие предмет правового регулирования, придает им качество правоотношений. Само по себе создание правовой нормы государством еще не говорит о достижении целей правового регулирования. Правовая норма отнюдь не обеспечивает эффективность правового воздействия. Необходимо, чтобы правовые предписания воплощались в поведении лиц в соответствии с моделью, заложенной в юридической норме. Оценку реализации правовой нормы позволяет дать исследование стадии правоотношения. Правоотношение является важнейшим элементом механизма правового регулирования, так как именно на этом этапе осуществляется переход от должного к фактическому. Для полного понимания данного правового явления необходимо рассматривать его как единство правовой формы и фактического содержания. На основании изученного материала можно сделать вывод, что фактическое поведение лиц нередко отличается от модели, созданной юридической нормой. Анализ причин такого несоответствия важен для формулирования ответа на вопрос, почему неэффективно функционирует механизм правового воздействия.

Рассмотрение общетеоретических подходов к исследованию механизма правового регулирования позволило глубже изучить особенности правового регулирования финансовых отношений. Специфика механизма финансово-правового регулирования в целом и его отдельных элементов в частности обусловлена особенностями предмета и метода данной отрасли российского права, а также целями и задачами, которые ставит перед собой государство в данной сфере, его ролью как субъекта финансовых отношений. В рамках данного исследования представляется возможным определить механизм финансово-правового регулирования как совокупность взаимообусловленных и взаимосвязанных правовых средств, используемых для реализации целей финансовой политики государства.

Характер финансово-правового регулирования во многом обусловлен специфической ролью общественных отношений в данной сфере. Предметом правового регулирования являются отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности, представляющие крайнюю важность для государства. Аккумулируемые, а затем распределяемые, перераспределяемые и используемые финансовые ресурсы призваны обеспечивать выполнение государством и муниципальными образованиями своих функций в интересах всего общества. Механизм финансово-правового регулирования неразрывно связан с финансовой деятельностью и реализуется на каждой из ее стадий – в процессе формирования, распределения, перераспределения и использования публичных фондов денежных средств. Очевидно, что правовое регулирование общественных отношений в данной сфере должно подвергаться детальному исследованию с точки зрения усиления эффективности функционирования механизма правового воздействия.

Финансовые отношения носят объективный характер, их развитие подчинено экономическим законам, что, с одной стороны, предопределяет ограниченность возможностей правового воздействия на данную сферу общественных отношений, а с другой – обусловливает динамичность развития самого механизма финансово-правового регулирования, так как необходимым условием его эффективности становится максимальное соответствие объективным потребностям общества в данной сфере. В связи с этим одной из особенностей механизма финансово-правового регулирования в современных условиях можно считать расширение предмета правового воздействия, т. е. круга общественных отношений, регулируемых финансовым правом. Это обусловливается возрастающей ролью государства как гаранта стабильности в социальной и экономической сфере в условиях глобального кризиса. Целью финансово-правового регулирования, таким образом, является реализация финансовой политики государства. При этом достижение целей государственной финансовой политики является одновременно и критерием эффективности функционирования механизма финансово-правового регулирования.

Механизм финансово-правового регулирования – это родовое понятие, охватывающее весь обширный массив финансово-правовых норм, правоотношений и их последующей реализации. По сути, механизм финансово-правового регулирования – это юридическая абстракция, позволяющая выявить общее и особенное в правовом воздействии в различных сферах финансовой деятельности – бюджетной, налоговой и др. Таким образом, представляется необходимым выделить механизм финансово-правового регулирования в бюджетной, налоговой и иных финансовых сферах.

Среди всего многообразия норм в финансовом праве особое место занимают нормы бюджетного права и соответственно регулируемые ими общественные отношения. Являясь централизованным фондом денежных средств, бюджет аккумулирует ресурсы, направляемые на финансирование первоочередных задач, стоящих перед государством. Именно этим обусловливается значение механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере для реализации государством своих задач.

В федеративном государстве на первый план выходит задача распределения бюджетных средств таким образом, чтобы все уровни власти были обеспечены достаточным объемом денежных средств. Необходимость поддержки регионов в целях обеспечения единства и целостности государства, мобилизации финансовых ресурсов для борьбы с кризисом и минимизации его негативных последствий, а также выполнения государством своих социальных функций предопределяет значение межбюджетных отношений, возникающих между различными уровнями власти в федеративном государстве.

Содержание межбюджетных отношений во многом предопределяется существующей в государстве моделью федеративных отношений. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм обусловливают друг друга и находятся в постоянном взаимодействии. В рамках изучения тенденций дальнейшего развития и реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации представляется целесообразным обратить внимание на опыт зарубежных федеративных государств с моделью федерализма, схожей с российской. В частности, для названных целей особое значение приобретает опыт Германии как федеративного государства, имеющего развитое бюджетное законодательство и чей исторический опыт может быть сопоставим с российским.

В ФРГ межбюджетные отношения по поводу распределения и дальнейшего перераспределения задач, доходов и расходов охватываются понятием «финансовое выравнивание».

Для целей настоящего исследования финансовое выравнивание предлагается рассматривать в широком смысле как распределение полномочий, доходов и расходов между различными уровнями власти в федеративном государстве. Ограничение данного явления только рамками распределения доходов существенно обедняет его и не дает полного представления о его значимости. В федеративном государстве невозможно представить распределение задач, не обеспеченных соответствующей финансовой базой, или распределение финансовых средств, которые в дальнейшем не будут направлены на финансирование выполнения тех или иных задач. Таким образом, распределение полномочий, доходов и расходов следует рассматривать в качестве подсистем в рамках единой системы финансового выравнивания.

Финансовое выравнивание в ФРГ отличается сложной правовой природой и может рассматриваться в контексте механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере. Финансовое выравнивание представляет собой одновременно и систему норм, регулирующих межбюджетные отношения в ФРГ, и их реализацию, а также правоотношения, возникающие в результате воздействия этих норм на общественные отношения в данной сфере финансовой деятельности. Отношения по распределению и перераспределению доходов отличаются многообразием. Одной из основных задач, стоящих перед федеративным государством, является наделение всех уровней власти объемом средств, необходимых для реализации ими своих функций. Однако при распределении бюджетных доходов между различными бюджетами бюджетной системы может возникать существенная диспропорция, угрожающая эффективному функционированию федерации, регионов и муниципальных образований.

Равномерность и достаточность финансовой обеспеченности всех уровней власти достигается в ходе процесса финансового выравнивания в узком смысле, т. е. распределения и перераспределения доходов. Финансовое выравнивание в узком смысле представляет собой сложный многостадийный процесс, сочетающий в себе как вертикальное, так и горизонтальное выравнивание, стадии которого дополняют и обусловливают друг друга.

Подводя итоги сказанному, можно сделать вывод, что финансовое выравнивание является сложной системой распределения и перераспределения доходов, расходов и полномочий между отдельными уровнями власти в федерации. Представляется, что в качестве отличительной черты финансового выравнивания в ФРГ следует выделять не только наличие горизонтальных механизмов перераспределения дохода, а многостадийность процесса финансового выравнивания. Не преуменьшая при этом значения горизонтального финансового выравнивания, следует отметить, что именно взаимосвязь и взаимообусловленность всех рассмотренных этапов финансового выравнивания обеспечивает максимально эффективное регулирование межбюджетных отношений в ФРГ.

Сближение финансовых потенциалов земель осуществляется с целью реализации социальной функции финансового выравнивания. Таким образом, претворяется в жизнь принцип взаимной ответственности субъектов федерации, характерный для кооперативных моделей федерализма. Следует отметить, что чрезмерное нивелирование экономических различий оказывает дестимулирующее воздействие как на финансово ослабленные регионы, так и на регионы-доноры. Первые не заинтересованы в осуществлении эффективной финансовой деятельности, так как в противном случае потеряют право на получение средств в рамках системы финансового выравнивания. Регионы-доноры тоже не заинтересованы в наращивании своего финансового потенциала, чтобы уменьшить объем средств, который они обязаны выплачивать в пользу регионов-получателей. Таким образом, представляется, что дальнейшее развитие системы финансового выравнивания в ФРГ должно осуществляться в русле сочетания как принципа взаимной ответственности регионов, так и принципа конкуренции и стимулирования эффективной финансовой деятельности.

Несомненным достоинством системы финансового выравнивания в ФРГ также можно считать ее детализированное нормативное регулирование. О значимости данного института для государства говорит то, что существенный объем норм, регулирующих вопросы финансового выравнивания, содержится в Основном законе ФРГ, а именно в разд. Х так называемой Финансовой конституции. С одной стороны, конституционное закрепление основных положений, касающихся финансового выравнивания, в том числе долей от налоговых поступлений в бюджеты федерации, земель и коммун, обеспечивает стабильность всей системы. С другой стороны, законодателем предусмотрен особый корректирующий механизм в виде порядка распределения и перераспределения поступлений от НДС, призванный адаптировать систему к колебаниям экономической конъюнктуры, не изменяя при этом ее основ. Таким образом, финансовое выравнивание как система характеризуется, с одной стороны, стабильностью, а с другой – гибкостью и устойчивостью к изменениям экономических условий.

Представляется, что немецкий опыт регулирования межбюджетных отношений может быть использован в рамках российской правовой действительности. В частности, закрепление в бюджетном законодательстве Российской Федерации принципа выравнивания финансовых различий между регионами как многостадийного процесса, сочетающего в себе вертикальные и горизонтальные механизмы, а детальное нормативное регулирование экономических критериев финансового выравнивания также способствует совершенствованию регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, достижения сбалансированности финансового обеспечения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Вместе с тем следует особо подчеркнуть, что полный перенос немецкого опыта в части регулирования межбюджетных отношений в настоящий момент вряд ли возможен, поскольку степень различия в базовых условиях территориального развития между федеральными землями Германии и субъектами Российской Федерации велика. В настоящий момент российские регионы резко дифференцированы по показателям уровня и качества жизни населения, что, однако, не означает неприемлемость и немецкого опыта. Правовое регулирование всегда нацелено не только на настоящее, но и на будущее, всегда стремится к развитию вместе с изменяющимися фактическими отношениями и объективными экономическими условиями. Таким образом, возможно постепенное внедрение институтов межбюджетного регулирования ФРГ в российскую правовую действительность. На начальном этапе во внимание могут быть приняты основные принципы, лежащие в основе финансового выравнивания в ФРГ, в частности многостадийность и нормативная детализация данного института.

Комплексное изучение немецкого опыта регулирования межбюджетных отношений позволило выявить общее и особенное в правовом воздействии в данной сфере в ФРГ и Российской Федерации, что обусловливает возможность сформулировать основные цели и задачи развития и совершенствования бюджетного законодательства и правоприменительной практики на современном этапе.

Приложение [318]

Показатель финансового потенциала отдельных земель в расчете на душу населения до осуществления финансового выравнивания (в % к среднему уровню финансового потенциала на душу населения)

Показатель финансового потенциала отдельных земель в расчете на душу населения после осуществления финансового выравнивания (в % к среднему уровню финансового потенциала на душу населения)

Показатель финансового потенциала отдельных земель в расчете на душу населения после осуществления финансового выравнивания и выделения общих федеральных трансфертов (в % к среднему уровню финансового потенциала на душу населения)

70

91

97,5

80

93,5

98

90

96

98,5

100

100

110

104

120

106,5

130

109

Список использованной литературы

I. Иностранные нормативные акты

и иные документы

1. Grundgesetzt fuer die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949// BGBl. S. 1.

2. Verfassung von Berlin vom 23. November 1995 // GVBl. S. 779.

3. Verfassung des Freistaates Bayern vom 15. Dezember 1998 //GVBl S. 991, BayRS 100–1-S.

4. Bundesverfassungsgesetzt vom 21.01.1948 ueber die Regelung der finanzielle Beziehungen zwischen dem Bund und die uebrigen Gebietskoerperschaften // BGBI, 1948, Nr. 45.

5. Gesetz ueber die Grundsaetze des Haushaltsrechts des Bundes und der Laender (HGrG) vom 19. 08.1969 // BGBl. I S. 1273.

6. Verwaltungsvereinbarung ueber die Finanzierung oeffentlicher Ausgaben von Bund und Laender, 1971.

7. Zerlegungsgesetz vom 6.08.1998 // BGBl. I S. 1998.

8. Gesetz über verfassungskonkretisierende allgemeine Maßstäbe für die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens, für den Finanzausgleich unter den Ländern sowie für die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen (Maßstäbegesetz – MaßstG) vom 9. 09.2001 // BGBl. I S. 2302.

9. Finanzausgleichgesetz vom 20.12.2001 // BGBl, I S. 3955.

10. Gesetzt zur Umsetzung von Zukunftsinvestitionen der Kommunen and Laender vom 02.03.2009 // BGBl. I. S. 416, 428.

11. Gemeindenfinanzreformgesetz vom 10.03.2009 // BGBl. I S.502.

12. Gesetzes zur Regelung der finanziellen Kompensation zugunsten der Laender infolge der Uebertragung der Ertragshoheit der Kfz-Steuer auf den Bund vom 29.03.2009 // BGBl.I S.1170.

13. Einkommensteuergesetz vom 08.10.2009 // BGBl. I S. 336 (3862).

14. Gesetz zum Ausgleich verschiedlicher Wirtschaftskraft und der Foerderung des wirtschaftichen Waschtums in den neuen Laender (Investirionsfoerdergesetzt Aufbau Ost), abgedrueckt bei Piduch, Anlage 1 zu Art. 104b GG.

15. Gesetzt ueber Gemeinschaftaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur vom 6. Oktober 1969 // BGBl. I S. 1861.

16. Gesetzt ueber Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und der Kuestenschutzes vom 3. September. 1969 // BGBI. I S. 1055.

17. Körperschaftsteuergesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Oktober 2002 // BGBI. S. 4144.

18. Umsatzsteuergesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 21.02.2005 // BGBl. I S. 386.

19. Verwaltungsvereinbarung ueber die Finanzierung oeffentlicher Ausgaben von Bund und Laender, 1971.

20. Grundvereinbarung zwischen dem Bund und den Laendern ueber die Gewaerung von Finanzhilfen des Bundes an die Laender nach Art. 104a Abs. 4 GG vom 19.9.1986, BAnz. 1986. Nr. 204.

21. Verwaltungsvereinbarung 2008 ueber die Gewaerung von Finanzhilfen des Bundes an die Laender nach Art. 104b GG zur Foerderung staedtebaulicher Massnahmen vom 19.12.2007, 23.4 und 31.5.2008.

22. Gemeinsame Verfassungskommission (1993): Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission, BT-Stellungnahme der Bundesregierung zu den Forschrittsberichten «Aufbau Ost der Laender Berlin, Brandenburg, Meklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thueringen, Berichtsjahr 2011Drucksache 12/6000, vom 05.11.1993.

23. BMF. Finanzbericht 2010.

24. Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfallen, Finanzbericht, 2010.

25. BMF. Monatsbericht des Bundesministerium der Finanzen, Februar, 2013.

II. Акты иностранных судебных

органов власти

1. BVerfGE 72,330,338 // www.bundesverfassungsgericht.de

2. BVerfGE 105,184,199 // www.bundesverfassungsgericht.de

3. BVerfGE 22, 180 // www.bundesverfassungsgericht.de

4. BVerfGE 119.331.361 // www.bundesverfassungsgericht.de

5. BVerfGE 101, 158, 227 // www.bundesverfassungsgericht.de

6. BVerfGE 101, 158, 228 // www.bundesverfassungsgericht.de

7. BVerfGE, 2 BvF 2/98 vom 11.11.1999 // www.bverfg.de

8. BVerfGE 86, 148 // www.bundesverfassungsgericht.de

III. Монографии, учебники,

учебные пособия, статьи

1. Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве / С. С. Алексеев. М.: Юрид. лит-ра, 1966.

2. Баранова К. К. Проблемы российского бюджетного федерализма в контексте зарубежного (немецкого) опыта / К. К. Баранова. М., 2002.

3. Болтинова О. В. Бюджетное право: учеб. пособие / О. В. Болтинова. М., 2009.

4. Брайчева Т. В. Государственные финансы / Т. В. Брайчева. СПб.: Питер, 2001.

5. Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России / О. Н. Горбунова. М., 2003.

6. Иванов В. В. Теория и практика межбюджетных отношений / В. В. Иванов. СПб.: БАН; Нестор-История, 2010.

7. Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе / С. Ф. Кечекьян. М.: Изд-во АН СССР, 1958.

8. Ковальчук А. Т. Финансовое право в рыночных системах / А. Т. Ковальчук. Киев, 2008.

9. Козырин А. Н. Правовые основы бюджетного федерализма в России / А. Н. Козырин // Модернизация экономики России, итоги и перспективы. Кн. 2. М., 2003.

10. Комягин Д. Л. Бюджетное право России: учеб. пособие / Д. Л. Комягин. М., 2011.

11. Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм / Ю. А. Крохина. М., 2001.

12. Кучеров И. И. Бюджетное право России: курс лекций / И. И. Кучерова. М., 2002.

13. Пискотин М. И. Советское бюджетное право / М. И. Пискотин. М., 1976.

14. Рефьюз Р. У. Общая теория бюджетного федерализма. Финансирование правительственных расходов, сравнительный анализ систем фискального федерализма в различных странах / Р. У. Рефьюз // Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США. М., 1996.

15. Фадеев Д. Е. Бюджетный федерализм: теория и практика / Д. Е. Фадеев. М., 2008.

16. Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении / Р. О. Халфина. М.: Юрид. лит-ра, 1974.

17. Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ / Н. А. Шевелева. СПб., 2004.

IV. Монографическая литература

на иностранных языках

1. Arndt H.-W. Finanzausgleich und Verfassungsrecht / H.-W. Arndt. Mannheim, 1997.

2. Arnold V. Competitive Versus Cooperative Federalism: is a Fiscal Equalization Scheme Necessary From an Allocative Point of View / V. Arnold. 2005.

3. Centralized Versus Decentralized Provision of Local Public Goods: a Political Economy Approach / T. Besley, S. Coate // Journal of Public Economics 87, 2003.

4. Bruekner J. K. Fiscal Federalism and Capital Accumulation / J. K. Bruekner // Journal of Public Economic Theory 1. 1999.

5. Brueckner J. Fiscal Federalism and Economic Growth / J. Brueckner // Journal of Public Economics. 90. 2006.

6. Bund-Laender Finanzbeziehungen auf der Grundlage der geltenden Finanzverfassungsordnung. BMF. Ausgabe 2005.

7. Bund und Laender-Finanzbeziehungen auf der Grundlage der Finanzverfassung. BMF. 2009.

8. Bund und Laender-Finanzbeziehungen auf der Grundlage der Finanzverfassung. BMF. 2012.

9. Buttman P. F. Oeffentliches Recht / P. F. Buttman. 2008.

10. Doering T. Probleme des Länderfinanzausgleichs aus institutionenökonomischer Sicht. Ein Beitrag zu einer institution enö konomischen Fundierung finanzwissenschaftlicher Politikberatung / T. Doering // Zeitschrift für Wirtschaftspolitik. 48. Jg. (199).

11. Donnet H. Aktuelle Probleme des Finanzausgleiches im sozialen Bundestaat / H. Donnet. 1985.

12. Feld L. F. Decentralization and Economic Performance in a Cooperative Federation – Evidence from Germany / L. F. Feld, T. Baskaran, S. Necker. 2009.

13. Fiscal Federalism in Theory and Practice. IMF. Washington, 1997.

14. Friauf K. H. Der bundestaatliche Finanzausgleich / K. H. Friauf. 1984.

15. Groepl C. Haushaltsrecht und Reform / C. Groepl. Tuebingen, 2001.

16. Haede U. Finansausgleich: die Verteilung der Afgaben, Ausgaben und Einnahmen im Recht der Bundesrepublik Deutschland und Europaeische Union / U. Haede. Tuebingen. 1996.

17. Haede U. Gutachterliche Stellungnahme zu den vor dem Bundesverfassungsgericht gestellten Normenkontrollanträgen der Bayerischen Staatsregierung, der Regierung des Landes Baden-Württemberg und der Hessischen Landesregierung gegen die Vorschriften des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern / U. Haede, S. Korioth. Frankfurt (Oder). 1999.

18. Haushaltssystem in der BRD. BMF. 2008.

19. Hausner K. H. Finanzbericht Bremen 1/2005.

20. Heinemann A. W. Horizontal oder vertical? Zur Zukunft des Finanzausgleichs in Deutschland / A. W. Heinemann // Wirtschaftsdienst July 2012. Vol. 92, Iss. 7. SS. 471–479.

21. Heller R. F. Haushalltsgrundsaetze fuer Bund Laender und Gemeiden / R. F. Heller. 2010.

22. Henneke H.-G. Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft / H.-G. Henneke, H. Puender, C. Waldorff. Muenchen, 2006.

23. Henneke H.-G. Bundesstaat und kommunale Selbsterwaltung nach den Foederalismusreformen / H.-G. Henneke. Wiesbaden, 2009.

24. Hettlage K. M. Die Finanzverfassung im Rahmen der Staatsverfassung. Bericht / K. M. Hettlage // Veroeffentlichungen der Vereinigung der Deutshcen Staatsrechtslehrer. Heft 14. Berlin, 1956.

25. Heun W. Normenkontrollantrag im Namen und Auftrag der Hessischen Landesregierung / W. Heun. Goettingen, 1999.

26. Hughes G., Smith S. Economic Aspects of Decentralized Government: Structure, Functions and Finance / G. Hughes, S. Smith. London, 1991.

27. Insbester M. Verfassungsfragen der Finanzverfassung im wiedervereinigten Bundestaat / M. Insbester. 1993.

28. Isensee J. Der Foederalismus und der Verfassungsstaat der Gegenwart / J. Isensee. 1990.

29. Kesper I. Bundesstaatliche Finanzordnung: Grundlagen, Bestand, Reform, in: Studien und Materialien zur Verfassungsgerichtsbarkeit. Bd. 72. / I. Kesper. Baden-Baden, 1998.

30. Korioth S. Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern / S. Korioth // Jus publicum. Bd. 23. Tübingen, 1997.

31. Lenk T. Reforbedarf und Reformmoeglichkeiten des deurschen Finanzausgleichs: Eine Simulatiosstudie / T. Lenk // Schriften zur oeffentlichen Verwaltung und oeffentlichen Wirtschaft. Bd. 138. Baden-Baden, 1993.

32. Lenk T. Solidarpakt-II–Verhandlungen im Lichte des Urteils des Bundesverfassungsgerichts zum Laenderfinanzausgleiachvom 11. November 1999. Arbeitspapier Nr.14 / T. Lenk, A. Birke // Universitaet Leipzig Insitut fuer Finanzen. Finanzwissenschaft. 2000.

33. Matzner A. Oeffentliche Aufgaben und Finanzausgleich / A. Matzner. 1977.

34. Oates W. E. Fiscal Decentralization and Economic Development / W. E. Oates // National Tax Journal. No. 46. 1993.

35. Oppenlaender F. Normenkontrollantrag der Regierung des Landes Baden-Wuerttemberg / F. Oppenlaender, K. P. Dolde, F. Oesterle. Stuttgart, 1998.

36. Ossenbuehl F. Stellungnahme im Auftrag des Freistaates Sachsen und des Freistaates Thueringen zu den Normenkontrollantraegen der Regierung des Landes Baden-Wuerttemberg und der Bayerischen Staatsregierung / F. Ossenbuehl. Meckenheim, 1999.

37. Pagenkopf H. Der finanzausgleich in Bundestaat / H. Pagenkopf. 1981.

38. Popit J. Finanzausgleich, in Handbuch der Finanswissenschaft in 2 Baenden. 2. Band / J. Popiz. Tuebingen, 1927.

39. Rider H. K. J. Finanzausgleich und Grundgesetz / H. K. J. Rider. AoeR n.F. 39 (1952/53).

40. Sachs M. Grundgesetz – Kommentar. 5. Aufl. / M. Sachs. Muenchen, 2009.

41. Scherf W. Oeffentliche Finanzen / W. Scherf. Stuttgart, 2009.

42. Spahn P. B. Foettinger W. Fiscal Federalism in Theory and Practice. IMF / P. B. Spahn and W. Foettinger. Washington, 1997.

43. Spahn P. B. Zur Kintroverse um den Finanzausgleich in Deutschland / P. B. Spahn. 2000.

44. Stiglitz J. E. Economic of the Public Sector / J. E. Stiglitz. N.Y., 1986.

45. Tiebout C. M. A Pure Theory of Local Expenditures / C. M. Tiebout // Journal of Politic Economy 64. 1956.

46. The Political Economy of Fiscal Federalism / Ed. by W. E. Oates. Lexington, 1977.

47. Vogel K. Grundzuege des Finanzrechts des Grundgesetzes / K. Vogel. HStR IV.

48. Vogel K. Normenkontrollantrag im Namen der Bayerischen Staatsregeirung / K. Vogel. Starnberg, 1998.

49. Watts R. L. Fiscal Federalism in Germany / R. L. Watts, P. Hobson. 2000.

50. Wieland J. Aktuelle finanzverfassungsrechtliche Fragen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs sowie der zugrunde liegenden Steuerverteilung: Rechtsgutachten erstattet im Auftrag der Länder Berlin, Bremen, Niedersachsen, Saarland und Schleswig-Holstein / J. Wieland. Bielefeld, 1999.

Примечания

<< 1 >> См.: О концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г.: распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р // СЗ РФ. 2009. № 33. Ст. 4129; Бюджетное Послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010–2012 гг. от 25 мая 2009 г. // Парламентская газета. № 28. 2009; О Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006–2008 гг. и плане мероприятий по ее реализации: распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 № 467-р // СЗ РФ. 2006. № 15. Ст. 1640.

<< 2 >> См.: О концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г.: распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р // СЗ РФ. 2009. № 33. Ст. 4129.

<< 3 >> См.: Ялбулганов А. А., Егорова М. О. Основы бюджетного права и бюджетного устройства Германии [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». Режим доступа: локальный. Дата обновления 20.05.2012.

<< 4 >> Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.: Юрид. лит-ра, 1966. С. 30; Радько Т. Н. Теория государства и права: учебник. М., 2009. С. 472–508; Теория государства и права: учебник для вузов / отв. ред. В. Д. Перевалов. М., 2004. С. 143–159; Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 2004. С. 722–146.

<< 5 >> См.: Лебедев М. П. Об эффективности воздействия права на социалистические общественные отношения // Советское государство и право. 1963. № 1. С. 23.

<< 6 >> Алексеев С. С. Указ. соч. С. 30.

<< 7 >> См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 52.

<< 8 >> См., напр.: Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М.: Госюриздат, 1961. С. 87–88.

<< 9 >> См.: Явич Л. С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М.: Госюриздат, 1961. С. 80–87.

<< 10 >> См.: Александров Н. Г. Правовые и производственные отношения в социалистическом обществе // Вопросы философии. 1957. № 1. С. 45.

<< 11 >> См.: Александров Н. Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. М.: Госюриздат, 1961. С. 185.

<< 12 >> См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 34.

<< 13 >> Александров Н. Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. М.: Госюриздат, 1961. С. 190–191.

<< 14 >> См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 62–74.

<< 15 >> См.: Иоффе О. С. Юридические нормы и человеческие поступки: В сб. «Актуальные вопросы советского гражданского права». М.: Юрид. лит-ра. 1964. С. 12.

<< 16 >> См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 63.

<< 17 >> Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М.: Изд-во АН СССР, 1958. С. 10.

<< 18 >> См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 109.

<< 19 >> См.: Александров Н. Г. Сущность права. М.: Госюриздат, 1950. С. 34.

<< 20 >> См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 110.

<< 21 >> См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 130; Венгеров А. Б. Теория государства и права: учебник. М., 2004. С. 453.

<< 22 >> См.: Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М.: Юрид. лит-ра, 1974. С. 29–31.

<< 23 >> См., напр.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 13; Халфина Р. О. Указ. соч. С. 31.

<< 24 >> См., напр.: Халфина Р. О. Указ. соч. С. 51.

<< 25 >> См.: Халфина Р. О. Указ. соч. С. 97–99.

<< 26 >> См.: Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 16.

<< 27 >> См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд. Норма, 2008. С. 38. Воронова Л. К., Кучерявенко Н. П. Финансовое право: учебник / Харьков, 2003. С. 39; Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой и Г. П. Толстопятенко. М.: Проспект, 2007.

<< 28 >> Финансовая деятельность – это организационная деятельность уполномоченных органов по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях бесперебойного функционирования государства и муниципальных образований на каждом этапе общественного развития (Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой и Г. П. Толстопятенко. М.: Проспект, 2007); см. также: Соколова Э. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2009. С. 40–85; Соколова Э. Д. Теоретические основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2007. С. 33–67; Соколова Э. Д. Правовые основы финансовой системы России. М., 2006. С. 26–50.

<< 29 >> См.: Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М.: Изд-во. МГУ, 1983. С. 19.

<< 30 >> Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 13-П // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2803.

<< 31 >> См.: Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 16.

<< 32 >> См.: Цыпкин С. Д. Указ. соч. С. 19.

<< 33 >> См.: Карасева М. В. Финансовое правоотношение. С. 85.

<< 34 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. № 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г. “О федеральных органах налоговой полиции”» // Вест. Конституционного Суда РФ. № 5. 1996.

<< 35 >> См.: Финансовое право Российской Федерации: учебник / отв. ред. М. В. Карасева. М.: Юристъ, 2009. С. 92.

<< 36 >> См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. М.: Норма, 2012. С. 41; Тедеев А. А., Парыгина В. А. Финансовое право: учебник. М.: Эксмо, 2004. С. 23. Подробно также см.: Рукавишникова И. В. Метод финансового права. 3-е изд. М., 2011.

<< 37 >> См.: Воронова Л. К., Кучерявенко Н. П. Финансовое право: учебник. Харьков, 2003. С. 22.

<< 38 >> См.: Советское финансовое право / под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. М.: Юрид. лит-ра, 1982. С. 43.

<< 39 >> См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. М.: Норма, 2012. С. 67.

<< 40 >> См.: Халфина Р. О. Указ. соч. С. 108–109.

<< 41 >> См., напр.: Финансовое право: учебник / отв. ред. М. В. Карасева. С. 94.

<< 42 >> Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. М.: Норма, 2008. С. 72.

<< 43 >> См., напр.: Финансовое право: учебник / отв. ред. М. В. Карасева. М., 2009. С. 98.

<< 44 >> См.: Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой и Г. П. Толстопятенко. С. 27.

<< 45 >> См.: Статья 6 БК РФ// СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

<< 46 >> См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. М. В. Карасева. С. 98.

<< 47 >> Общая теория государства и права: учебник / под ред. В. В. Лазарева. М.: Норма, 2010. С. 44.

<< 48 >> Алексеев С. С. Общая теория права: учебник. М.: Проспект, 2008. С. 75.

<< 49 >> См.: Явич Л. С. Право развитого социалистического общества (сущность и принципы). М., 1978. С. 174.

<< 50 >> См.: Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 21–30.

<< 51 >> См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 5-е изд. М.: Норма, 2012. С. 45.

<< 52 >> Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 34.

<< 53 >> См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. С. 187; Финансовое право: учебник / отв. ред. Е. М. Ашмарина. М.: ВГНА Минфина России, 2012. С. 110.

<< 54 >> См.: Крохина Ю. А. Указ. соч. С. 27.

<< 55 >> Ровинский Е. А. Указ. соч. С. 134.

<< 56 >> См.: Иоффе О. С. Гражданское правоотношение // Избр. труды по гражданскому праву. М.: Статут, 2000. С. 653.

<< 57 >> См., напр.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 137.

<< 58 >> См.: Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. М.: Изд-во МГУ, 1983. С. 19.

<< 59 >> См.: Яговкина В. А. Налоговое правоотношение (теоретико-правовой аспект). М., 2004. С. 15.

<< 60 >> См.: Рукавишникова И. В. Метод финансового права. М.: Юристъ, 2006. С. 110.

<< 61 >> См.: Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой и Г. П. Толстопятенко. С. 33; Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. С. 76, 77.

<< 62 >> См.: Советское финансовое право / отв. ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкин. М.: Юрид. лит-ра, 1982. С. 49.

<< 63 >> См., напр.: Финансовое право: учебник / А. А. Тедеев, В. А. Парыгина. М.: ЭКСМО, 2004. С. 23.

<< 64 >> См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 2008. С. 75.

<< 65 >> См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Л. К. Воронова, Н. П. Кучерявенко. Харьков, 2003. С. 29. Наряду с юридическим содержанием авторы указывают на наличие содержания материального, т. е. поведения сторон.

<< 66 >> См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. М. В. Карасева. С. 133.

<< 67 >> Там же. С. 134.

<< 68 >> См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 83.

<< 69 >> См.: Яговкина В. А. Налоговое правоотношение (теоретико-правовой аспект). М., 2004. С. 52.

<< 70 >> См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. М. В. Карасева. С. 139.

<< 71 >> См.: Статья 6 БК РФ.

<< 72 >> См.: Финансовое право: учебник / под ред. М. В. Карасевой, М.: КНОРУС, 2012. С. 180.

<< 73 >> См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. С. 189.

<< 74 >> См.: Болтинова О. В. Бюджетное право: учеб. пособие. М., 2009. С. 112.

<< 75 >> См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. И. В. Рукавишникова, М., 2009. С. 182.

<< 76 >> См.: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утв. постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 // СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.

<< 77 >> См.: Крохина Ю. А. Указ. соч. С. 159.

<< 78 >> См., напр.: Болтинова О. В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: автореф. дисс… д-ра юрид. наук: 12.00.14 / Болтинова Ольга Владимировна. М., 2008. 43 с.; Головин К. Л. Правовые основы бюджетного контроля в РФ и ФРГ: сравнительно-правовое исследование: автореф. дисс… канд. юрид. наук: 12.00.14 / Головин Кирилл Леонидович. М., 2007. 23 с.

<< 79 >> См.: Вершило Т. А. Межбюджетные отношения в Российской Федерации с участием муниципальных образований: понятие и содержание // Финансовое право. 2006. № 4.

<< 80 >> См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 5-е изд. С. 189, 190.

<< 81 >> См.: Крохина Ю. А. Указ. соч. С. 156.

<< 82 >> См.: Крохина Ю. А. Указ. соч. С. 161.

<< 83 >> См.: Ковальчук А. Т. Финансовое право в рыночных системах. Киев, 2008. С. 116.

<< 84 >> Ковальчук А. Т. Указ. соч. С. 115.

<< 85 >> Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год // РГ. 2009. Март. № 48 (4872).

<< 86 >> Шуба В. Б. Формирование и развитие межбюджетных отношений. М., 2004. С. 24.

<< 87 >> Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 5-е изд., С. 187; Крохина Ю. А. Указ. соч. С. 25.

<< 88 >> См., напр.: Tiebout C. M. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Politic Economy 64. 1956. P. 416–424; The Political Economy of Fiscal Federalism / Ed. by W. E. Oates. Lexington, 1977; Stiglitz J. E. Economic of the public sector. N.Y., 1986; Bruekner J. K. Fiscal federalism and capital accumulation, Journal of Public Economic Theory 1. 1999. P. 205–224; Besley T., Coate S. Centralized Versus Decentralized Provision of Local Public Goods: a political economy approach, Journal of Public Economics 87. 2003. P. 2611–2637; Oates W. E. Fiscal Decentralization and Economic Development. National Tax Journal 46. 1993. P. 237–243.

<< 89 >> Козырин А. Н. Правовые основы бюджетного федерализма в России // Модернизация экономики России, итоги и перспективы. Кн. 2. М., 2003.

<< 90 >> Лавров А. М. Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация // ЭКО. 1995. № 9.

<< 91 >> Родионова В. М. Проблемы совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации // Финансы. 1997. № 4.

<< 92 >> Фадеев Д. Е. Бюджетный федерализм: теория и практика. М., 2008. С. 23.

<< 93 >> Игудин А. Г. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Финансы. 1995. № 9.

<< 94 >> Сомоев Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. СПб., 1999.

<< 95 >> Крохина Ю. А. Указ. соч. С. 40.

<< 96 >> Подпорина И. В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. 1999. № 10. С. 17.

<< 97 >> См.: Рефьюз Р. У. Общая теория бюджетного федерализма. Финансирование правительственных расходов, сравнительный анализ систем фискального федерализма в различных странах // Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США. М., 1996.

<< 98 >> См.: Шуба В. Б. Указ. соч. С. 22.

<< 99 >> Фадеев Д. Е. Указ. соч. С. 28.

<< 100 >> Там же. С. 29.

<< 101 >> См.: Богачева О. В. Опыт бюджетного федерализма в России // Бюджетный федерализм. М., 1995. С. 45; Лайкам К. Э., Шарамова В. В. Место и роль налоговой политики в совершенствовании межбюджетных отношений // Вопросы экономики. 1998. № 7.

<< 102 >> См.: Лексин В. Н., Швецов А. Н. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики. 1998. № 3.

<< 103 >> См.: Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 170.

<< 104 >> См.: Фадеев Д. Е. Указ. соч. С. 34.

<< 105 >> Шумейко В. Ф. Формирование федеративных отношений в России: экономические основы и государственное регулирование: дис… д-ра экон. наук. М., 1996. С. 111.

<< 106 >> См.: Крохина Ю. А. Указ. соч. С. 171.

<< 107 >> См.: Самохвалов А. Федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации: состояние взаимодействия // РЭЖ. 1996. № 11–12.

<< 108 >> Крохина Ю. А. Указ. соч. С. 162.

<< 109 >> См.: Лайкам К. Э., Шаромова В. В. Место и роль налоговой политики в совершенствовании межбюджетных отношений // Финансы.1998. № 6.

<< 110 >> Балтина А. М., Волохина В. А. Межбюджетные отношения в регионе: модели организации и регулирования: монография. Оренбург, 2004. С. 12.

<< 111 >> Брайчева Т. В. Государственные финансы. СПб.: Питер, 2001. С. 138.

<< 112 >> См.: Балтина А. М., Волохина В. А. Указ. соч. С. 14.

<< 113 >> См.: Hughes G., Smith S. Economic Aspects of Decentralized Government: Structure, Functions and Finance. London, 1991.

<< 114 >> См.: Иванов В. В. Теория и практика межбюджетных отношений. СПб.: БАН; Нестор-История, 2010. С. 91–94.

<< 115 >> См.: Там же. С. 93.

<< 116 >> См.: Feld L. F., Baskaran T., Necker S. Decentralization and Economic Performance in a Cooperative Federation – evidence from Germany. Р. 3–6. 2009.

<< 117 >> См.: Feld L. F., Baskaran T., Necker S. Decentralization and Economic Performance in a Cooperative Federation – Evidence from Germany; Arnold V. Competitive Versus Cooperative Federalism: is a Fiscal Equalization Scheme Necessary From an Allocative Point of View. 2005; Brueckner J. Fiscal Federalism and Economic Growth // Journal of Public Economics, 90, 2006 и др.

<< 118 >> См.: Feld L. F., Baskaran T., Necker S. Decentralization and Economic Performance in a Cooperative Federation – Evidence from Germany. 2009. Р. 8 и далее.

<< 119 >> См.: Иванов В. В. Указ. соч. С. 93.

<< 120 >> См.: Зиберт Х. Эффект кобры: Как можно избежать заблуждений в экономической политике / пер. с нем. В. Брун-Цеховой; ред. Е. Мохова. М., 2005. С. 76.

<< 121 >> См.: Иванов В. В. Указ. соч. С. 94.

<< 122 >> См.: Иванов В. В. Указ. соч. С. 94.

<< 123 >> См.: Кучеров И. И. Бюджетное право России: курс лекций. М., 2002. С. 33.

<< 124 >> Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2009.

<< 125 >> См.: Карасева М. В. Бюджетный кодекс РФ и развитие бюджетного федерализма // Хозяйство и право. 2002. № 7. С. 71.

<< 126 >> Шевелева Н. А. Бюджетная система России, СПб., 2004. С. 190.

<< 127 >> См.: Там же. С. 190.

<< 128 >> Крохина Ю. А. Указ. соч. С. 159.

<< 129 >> См.: Шевелева Н. А. Указ. соч. С. 190.

<< 130 >> См.: Heller R. F. Haushalltsgrundsaetze fuer Bund Laender und Gemeiden. 2010. S. 85.

<< 131 >> См.: Heller R. F. Op. cit. S. 66.

<< 132 >> См.: Подпорина И. В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. 1999. № 10. С. 17.

<< 133 >> Лайкам К. Э. Оптимизация распределения налогов между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы // Вопросы экономики. 1998. № 10. С. 140.

<< 134 >> См.: Шевелева Н. А. Указ. соч. С. 195.

<< 135 >> Подробно об особенностях бюджетного регулирования см., напр.: Соколова Э. Д. Правовое регулирование бюджетной деятельности государства и муниципальных образований (теория и правотворчество) / Очерки бюджетно-правовой науки современности. Москва, Харьков, 2012. С. 91—114.

<< 136 >> См.: Шевелева Н. А. Указ. соч. С. 195.

<< 137 >> См.: Там же. С. 196.

<< 138 >> См.: Болтинова О. В. Бюджетное право: учеб. пособие. М.: Норма, 2009. С. 114; Крохина Ю. А. Указ. соч. С. 159.

<< 139 >> См.: Шевелева Н. А. Указ. соч. С. 201.

<< 140 >> См.: Кучеров И. И. Указ. соч. С. 33.

<< 141 >> См.: Кучеров И. И. Указ. соч. С. 34.

<< 142 >> Особенности межбюджетных трансфертов подробно освещались в российской финансово-правовой доктрине. См., напр.: Болтинова О. В. Бюджетное право: учеб. пособие. М., 2009; Комягин Д. Л. Бюджетное право России: учеб. пособие, М., 2011; Комягин Д. Л. Расходы на национальную оборону: понятие и эволюция финансово-правового регулирования: автореф. дисс… д-ра юрид. наук: 12.00.14 / Комягин Дмитрий Львович. М., 2009. 42 с.; Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001; Крохина Ю. А. Принцип федерализма в бюджетном праве: автореф. дисс… д-ра юрид. наук: 12.00.14 / Крохина Юлия Александровна. Саратов, 2001. 50 с.; Селюков А. Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации, М., 2003; Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. М.: Норма, 2012; Шевелева Н. А. Бюджетная система России. СПб., 2004; Шевелева Н. А. Бюджетная система России: проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ: автореф. дисс… д-ра юрид. наук: 12.00.14 / Шевелева Наталья Александровна. СПб., 2005. 62 с. и др.

<< 143 >> См.: Шуба В. Б. Указ. соч. С. 22.

<< 144 >> См.: Шуба В. Б. Указ. соч. С. 23.

<< 145 >> См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29.06.2011 «О бюджетной политике в 2012–2014 годах» // Парламентская газета. 2011. № 32. Июль.

<< 146 >> См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 28.06.2012 «О бюджетной политике в 2013–2015 годах» [Электронный ресурс.] http://news.kremlin.ru

<< 147 >> См.: Шуба В. Б. Указ. соч. С. 23.

<< 148 >> Cм., Напр.: Heller R. F. Haushaltsrecht und Reform. Tuebingen, 2001. S. 9–10 и др.

<< 149 >> Cм.: Pagenkopf H. Der Finanzausgleich in Bundestaat. 1981. S. 31 ff.; Friauf K. H. Der bundestaatliche Finanzausgleich. 1984. S. 618 f.

<< 150 >> Там же. С. 4.

<< 151 >> Cм.: Haede U. Finansausgleich: die Verteilung der Afgaben, Ausgaben und Einnahmen im Recht der Bundesrepublik Deutschland und Europaeische Union. Tuebingen, 1996. S. 4 ff.

<< 152 >> См.: Bundesverfassungsgesetzt vom 21.01.1948 ueber die Regelund der finanzielle Beziehungen zwischen dem Bund und die uebrigen Gebietskoerperschaften. BGBI. 1948. Nr. 45.

<< 153 >> См.: Vogel K. Grundzuege des Finanzrechts des Grundgesetzes, HStR IV. Par. 87; Donnet H. Aktuelle Probleme des Finanzausgleiches im sozialen Bundestaat. 1985. S. 327.

См.: Fiscal Federalism in Theory and Practice, IMF. Washington, 1997. P. 234; Heller R. F. Op. cit. S. 64.

<< 154 >> См.: Popit J. Finanzausgleich, in Handbuch der Finanswissenschaft in 2 Baenden. 2. Band. Tuebingen, 1927. S. 338 ff.

<< 155 >> См.: Grundgesetzt fuer die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1). Stand: 29.07.2009.

<< 156 >> В российской правовой науке неоднократно отмечалась необходимость уделять пристальное внимание в рамках финансового права конституционным основам бюджетной деятельности государства. См., напр.: Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. C. 103.

<< 157 >> См., напр.: Heller R. F. Op. cit. S. 30; Buttman P. F. Oeffentliches Recht. 2008. S. 162 ff.; Hettlage K. M. Die Finanzverfassung im Rahmen der Staatsverfassung. Bericht // Veroeffentlichungen der Vereinigung der Deutshcen Staatsrechtslehrer. Heft 14. Berlin, 1956.

<< 158 >> См.: Sachs M. Grundgesetz – Kommentar. 5. Aufl. Muenchen, 2009. Rn 4, 29.

<< 159 >> См., напр.: BVerfGE 72,330,338; 105,184,199.

<< 160 >> См.: Heller R. F. Op. cit. S. 24.

<< 161 >> См.: BVerfG, 2 BvF 2/98 vom 11.11.1999. Abs. 311. http://www.bverfg.de.

<< 162 >> См.: Gesetz über verfassungskonkretisierende allgemeine Maßstäbe für die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens, für den Finanzausgleich unter den Ländern sowie für die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen (Maßstäbegesetz – MaßstG) vom 9. 09.2001, BGBl. I S. 2302.

<< 163 >> См.: FAG, BGBl, I S. 3955.

<< 164 >> См.: BVerfG, 2 BvF 2/98 vom 11.11.1999, Absatz 311.

<< 165 >> См.: Zerlegungsgesetz vom 6.08.1998, BGBl. I S. 1998.

<< 166 >> См.: Gemeindenfinanzreformgesetz vom 10.03.2009. BGBl. I S.502.

<< 167 >> См.: BVerfGE 1,117. Rider H. K. J. Finanzausgleich und Grundgesetz, AoeR n. F. 39 (1952/53), 237.

<< 168 >> См.: BVerfGE 72, 330.

<< 169 >> См.: Haede U. S. 218.

<< 170 >> См.: BVerfGE 86, 148.

<< 171 >> См.: BVerfG, 2 BvF 2/98 vom 11.11.1999.

<< 172 >> В марте 2013 г. федеральными землями – Баварией и Гессеном – подана жалоба в Федеральный Конституционный суд относительно несоответствия Основному закону положений горизонтального финансового выравнивания.

<< 173 >> См.: Heller R. F. Op. cit. S. 68.

<< 174 >> См.: Распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р «О концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года» // СЗ РФ. 2009. № 33. Ст. 4129.

<< 175 >> См.: Баранова К. К. Проблемы российского бюджетного федерализма в контексте зарубежного (немецкого) опыта. М., 2002. С. 20.

<< 176 >> См.: Henneke H.-G.,PuenderH., Waldorff C. Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft. Par. 3.

<< 177 >> См.: Art. 83 Abs. 7 BV.

<< 178 >> См.: Баранова К. К. Указ. соч. С. 14.

<< 179 >> См.: Там же. С. 19. Актуальна эта проблема и для России. Так, в распоряжении Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р «О концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года» обращается внимание, что «действующая система разграничения расходных обязательств между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в отдельных случаях требует корректировки в целях возложения ответственности за обеспечение предоставления бюджетных услуг на органы публичной власти, способные сделать это наиболее эффективно».

<< 180 >> См.: Heller R. F. Op. cit. S. 32.

<< 181 >> См.: BVerfGE 22, 180.

<< 182 >> См.: BMF. Haushaltssystem in der BRD. 2008. S. 61.

<< 183 >> См.: Verwaltungsvereinbarung ueber die Finanzierung oeffentlicher Ausgaben von Bund und Laender. 1971.

<< 184 >> См.: BVerfGE 119.331.361 ff.

<< 185 >> См.: BMF. Bund und Laender-Finanzbeziehungen auf der Grundlage der Finanzverfassung. 2009; BT-Drs. 16/813 S. 22.

<< 186 >> См.: Art. 106, Abs.8 GG.

<< 187 >> См.: Gesetz ueber die Grundsaetze des Haushaltsrechts des Bundes und der Laender (HGrG) vom 19. 08.1969, BGBl. I S. 1273. Stand 31.07.2009.

<< 188 >> См.: BMF. Bund und Laender-Finanzbeziehungen auf der Grundlage der Finanzverfassung. 2012. S. 13.

<< 189 >> См.: Gesetzt zur Umsetzung von Zukunftsinvestitionen der Kommunen and Laender vom 2.3.2009 (BGBl.I. S. 416, 428).

<< 190 >> См.: Grundvereinbarung zwischen dem Bund und den Laendern ueber die Gewaerung von Finanzhilfen des Bundes an die Laender nach Art. 104a Abs. 4 GG vom 19.9.1986. BAnz. 1986. Nr. 204.

<< 191 >> См., напр.: Sachs M. Op. cit. Art. 104b.

<< 192 >> См.: BMF. Haushaltssystem der BRD. 2008. S. 62.

<< 193 >> См.: Verwaltungsvereinbarung 2008 ueber die Gewaerung von Finanzhilfen des Bundes an die Laender nach Art. 104b GG zur Foerderung staedtebaulicher Massnahmen vom 19.12.2007, 23.4 und 31.5.2008.

<< 194 >> См.: Gesetz zum Ausgleich verschiedlicher Wirtschaftskraft und der Foerderung des wirtschaftichen Waschtums in den neuen Laender (Investirionsfoerdergesetzt Aufbau Ost), abgedrueckt bei Piduch, Anlage 1 zu Art. 104b GG.

<< 195 >> BMF. Bund und Laender-Finanzbeziehungen auf der Grundlage der Finanzverfassung. 2012. S. 15.

<< 196 >> Heller R. F. Op. cit. S.39.

<< 197 >> См.: Heller R. F. Op. cit. S. 42.

<< 198 >> BMF. Haushaltssystem der BRD. 2008. S. 63.

<< 199 >> См.: Sachs M. Op. cit. Art. 91a.

<< 200 >> См.: Gesetzt ueber Gemeinschaftaufgabe «Verbesserung der regionalen Wirts chaftsstruktur», Gesetzt ueber Gemeinschaftsaufgabe «Verbesserung der Agrarstruktur und der Kuestenschutzes».

<< 201 >> См.: BMF. Haushaltssystem der BRD. 2008. S. 63.

<< 202 >> См.: BMF. Bund und Laender-Finanzbeziehungen auf der Grundlage der Finanzverfassung. 2012. S. 14.

<< 203 >> См.: Matzner A. Oeffentliche Aufgaben und Finanzausgleich. 1977. S. 319 f.

<< 204 >> См.: Heller R. F. Op. cit. S. 66.

<< 205 >> См.: Sachs M. Op. cit. Art. 107 GG.

<< 206 >> См.: Scherf W. Oeffentliche Finanzen. Stuttgart, 2009. S. 452.

<< 207 >> См.: Heinemann A. W. Horizontal oder vertical? Zur Zukunft des Finanzausgleichs in Deutschland / Wirtschaftsdienst / July 2012. Vol. 92. Iss. 7. SS. 471–479.

<< 208 >> См.: Insbester M. Verfassungsfragen der Finanzverfassung im wiedervereinigten Bundestaat. 1993. S. 137.

<< 209 >> См.: Isensee J. Der Foederalismus und der Verfassungsstaat der Gegenwart. 1990. S. 248.

<< 210 >> См.: Scherf W. Oeffentliche Finanzen. Stuttgart, 2009. S. 452.

<< 211 >> См., напр.: Heller R. F. Op. cit. S. 65 ff.

<< 212 >> См.: Sachs M. Op. cit. Rn. 51.

<< 213 >> См.: Sachs M. Op. cit. Rn. 38 ff. Rn 122.

<< 214 >> См.: Art. 106 Abs. 3 GG.

<< 215 >> См.: Heller R. F. Op. cit. S. 65.

<< 216 >> См.: Henneke H.-G., Puender H., Waldorff C. Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, Muenchen. 200. Par. 25.

<< 217 >> См.: Scherf W. Oeffentliche Finanzen. Stuttgart, 2009. S. 508.

<< 218 >> См.: Фадеев Д. Е. Бюджетный федерализм: теория и практика. М., 2008. С. 79.

<< 219 >> См., напр.: Verfassung von Berlin vom 23. November. 1995 // GVBl. S. 779.

<< 220 >> См.: Verfassung des Freistaates Bayern vom 15. Dezember. 1998 // GVBl S. 991. BayRS 100–1-S.

<< 221 >> В Тюрингии речь идет только о передаче выполнения государственных задач. См.: Henneke H.-G., Puender H., Waldorff C. Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft. Par. 24.

<< 222 >> Heller R. F. Op. cit. S. 27 ff.

<< 223 >> Henneke H.-G., Puender H., Waldorff C. Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft. Par. 24.

<< 224 >> Heller R. F. Op. cit. S. 94.

<< 225 >> См.: EstG vom 08.10.2009 // BGBl. I S. 336 (3862); KStG vom 15. Oktober 2002 (BGBl. I S. 4144); UStG vom 21. Februar 2005 (BGBl. I S. 386); Art. 106 Abs. 7 GG.

<< 226 >> См.: Scherf W. Oeffentliche Finanzen. Stuttgart. 2009. S. 509.

<< 227 >> См.: Henneke H.-G., Puender H., Waldorff C. Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft. Par. 25.

<< 228 >> См.: Henneke H.-G. Op. cit. Rn 13.

<< 229 >> См.: Фадеев Д. Е. Бюджетный федерализм: теория и практика. М., 2008. С. 79.

<< 230 >> См.: Scherf W. Op. cit. S. 510.

<< 231 >> См.: Heller R. F. Op. cit. S. 99; Hennecke. Op. cit. Rn. 16.

<< 232 >> См.: Heller R. F. Op. cit. 98.

<< 233 >> См.: Hennecke H.-G. Op. cit. Rn. 41.

<< 234 >> См.: Hennecke H.-G. Op. cit. Rn. 14; Heller R. F. Op. cit. S. 99.

<< 235 >> См.: Hennecke H.-G. Op. cit. Rn. 17 f.; Heller R. F. Op. cit. S. 100.

<< 236 >> См.: Buttman P. F. Oefentliches Recht. 2. Aufgabe. Springer. 2008. S. 162–163.

<< 237 >> См.: Heller R. F. Op. cit. S.65 ff.

<< 238 >> См.: BMF. Finanzbericht. 2010.

<< 239 >> Рецепция данного института российским законодателем была первоначально неудачной. В начале 1990-х гг. в России, как и в Германии, появились налоги, которые делятся в определенных пропорциях между бюджетами разных уровней. Это подвергалось серьезной критике со стороны регионов в связи с ежегодным пересмотром федеральными властями пропорций разделения налогов между бюджетами разных уровней и, как следствие, невозможности нормального бюджетного планирования на региональном уровне. Причиной этого были российские модификации германской модели налоговой системы. В Германии совместных налогов всего три, в России – подавляющее большинство, в Германии пропорции разделения двух из трех налогов закреплены в Основном законе ФРГ, и лишь по НДС возможны изменения, в России пропорции разделения налогов менялись ежегодно. Эта ситуация была исправлена только в 2004 г., когда в Бюджетном кодексе закрепили размер долей бюджетов разных уровней в налоговых поступлениях (подробнее см.: Кузнецова О. В. Межбюджетные отношения: параллели между Россией и Германией // Казанский федералист. 2006. № 3 (19).

<< 240 >> См.: Spahn P. B., Foettinger W. Fiscal Federalism in Theory and Practice. IMF. Washington, 1997. S. 229.

<< 241 >> См.: Art.106, Abs.5 GG; Henneke H.-G. Bundesstadt und kommunale Selbsterwaltung nach den Foederalismusreformen. S. 73.

<< 242 >> См.: Мейер Х. И. Распределение власти в федеративном государстве (на примере Германии) // Федерализм: российское и зарубежное измерение (опыт сравнительного анализа). Казань, 2004. C. 377.

<< 243 >> См.: BVerfGE vom 11.11.1999<290>.

<< 244 >> См.: Sachs M. Op. cit. Art. 106.

<< 245 >> См. BVerfG 101, 158, 227; Sachs М. Указ. соч. Vor Art.104a GG.

<< 246 >> Cм.: BMF. Finanzbericht 2010. S.152.

<< 247 >> См.: BMF. Bund-und Laender-Finanzbeziehungen auf der Grundlage der Finanzverfassung. S. 45.

<< 248 >> Cм.: Sachs M. Op. cit. Vor Art. 106.

<< 249 >> Cм.: BR-Drs. 161/01 zu Par. 4 MassStG.

<< 250 >> См.: BVerfGE 101, 158, 228; Heller R. F. Op. cit. S.78.

<< 251 >> Cм., напр.: Spahn P. B. Zur Kontroverse um den Finanzausgleich in Deutschland. 2000. S. 10.

<< 252 >> См.: Sachs M. Op. cit. Art. 72.

<< 253 >> См.: Sachs M. Op. cit. Art. 72, BVerfGE 106, 62, 142.

<< 254 >> См.: Heller R. F. Op. cit. S. 80.

<< 255 >> См.: Par. 1 des Gesetzes zur Regelung der finanziellen Kompensation zugunsten der Laender infolge der Uebertragung der Ertragshoheit der Kfz-Steuer auf den Bund vom 29.03.2009 (BGBl. I S.1170).

<< 256 >> См.: BMF. Bund und Laender-Finanzbeziehungen auf der Grundlage der Finanzverfassung. 2012. S. 16.

<< 257 >> См.: Spahn P. B. Zur Kontroverse um den Finanzausgleich in Deutschland. 2000. S. 10.

<< 258 >> См.: BVerfGE vom 11.11.1999.

<< 259 >> См.: Scherf W. Oeffentliche Finanzen. Stuttgart, 2009. S. 468.

<< 260 >> См.: Sachs M. Op. cit. Art. 107.

<< 261 >> По оперативной информации налоговых органов за 2006 г. совокупные потери бюджета Московской области в результате непоступления налога на доходы физических лиц при уплате этого налога по месту работы налогоплательщика, отличного от места его жительства, превысили 20 млрд рублей (по данным «Российской газеты» от 18 марта 2008 г. № 645).

<< 262 >> См.: Heller R. F. Op. cit. S. 75.

<< 263 >> См.: Art. 107 Abs.1 GG, Par. 2, Abs. 2 FAG.

<< 264 >> См.: Par. 5 MassStG, Par. 2, Abs. 1 FAG.

<< 265 >> См.: Баранова К. К. Проблемы российского бюджетного федерализма в контексте международного (немецкого) опыта. М., 2002. С. 31.

<< 266 >> См.: Heller R. F. Op. cit. S.83.

<< 267 >> <www.bundesfinanzministerium.de>

<< 268 >> См.: Мейер Х. И. Распределение власти в федеративном государстве (на примере Германии) // Федерализм: российское и зарубежное измерение (опыт сравнительного анализа). Казань, 2004; Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfallen. Finanzbericht, 2010.

<< 269 >> См.: Heller R. F. Op. cit. S. 66.

<< 270 >> См.: Scherf W. Oefentliche Finanzen. Stuttgart, 2009. S. 487.

<< 271 >> См.: Heller R. F. Op. cit. S. 85.

<< 272 >> См.: Фадеев Д. Е. Бюджетный федерализм: теория и практика. М., 2008. С. 78.

<< 273 >> См.: Watts R. L., Hobson P. Fiscal Federalism in Germany. 2000. S. 39–40.

<< 274 >> См.: Par. 5 FAG.

<< 275 >> См.: Gemeinsame Verfassungskommission (1993): Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission, BT-Drucksache 12/6000, vom 05.11.1993. S. 46–48.

<< 276 >> См.: Hausner K. H. Finanzbericht Bremen 1/2005. S. 3.

<< 277 >> См. Баранова К. К. Проблемы российского бюджетного федерализма в контексте международного (немецкого) опыта. М., 2002. С. 37.

<< 278 >> См.: Arndt H.-W. Finanzausgleich und Verfassungsrecht. Mannheim, 1997. S. 64.

<< 279 >> См.: Wieland J. Aktuelle finanzverfassungsrechtliche Fragen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs sowie der zugrunde liegenden Steuerverteilung: Rechtsgutachten erstattet im Auftrag der Länder Berlin, Bremen, Niedersachsen, Saarland und Schleswig-Holstein. Bielefeld, 1999. S. 88–93 bzw. S. 82 f; Korioth S. Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern / Jus publicum. Bd. 23. Tübingen, 1997. S. 597; Kesper I. Bundesstaatliche Finanzordnung: Grundlagen, Bestand, Reform, in: Studien und Materialien zur Verfassungsgerichtsbarkeit. Bd. 72. Baden-Baden, 1998. S. 255.

<< 280 >> См.: BVerfGE 86, 148 ff. (233).

<< 281 >> BVerfGE 86, 148 ff. (235).

<< 282 >> BVerfGE vom 11.11.1999 <319 ff.>.

<< 283 >> См.: Lenk T. Reforbedarf und Reformmoeglichkeiten des deurschen Finanzausgleichs: Eine Simulatiosstudie / Schriften zur oeffentlichen Verwaltung und oeffentlichen Wirtschaft. Bd. 138. Baden-Baden, 1993. S. 271–277.

<< 284 >> BVerfGE 86, 148 ff (238–248).

<< 285 >> См.: Vogel K. Normenkontrollantrag im Namen der Bayerischen Staatsregeirung, Starnberg, 1998. S. 81–83; Oppenlaender F., Dolde K.-P., Oesterle F. Normenkontrollantrag der Regierung des Landes Baden-Wuerttemberg, Stuttgart, 1998. S. 138 f; Heun W. Normenkontrollantrag im Namen und Auftrag der Hessischen Landesregierung, Goettingen, 1999. S. 49–53.

<< 286 >> См.: Ossenbuehl F. Stellungnahme im Auftrag des Freistaates Sachsen und des Freistaates Thueringen zu den Normenkontrollantraegen der Regierung des Landes Baden- Wuerttemberg und der Bayerischen Staatsregierung, Meckenheim, 1999. S. 42 f; Haede U., Korioth S. Gutachterliche Stellungnahme zu den vor dem Bundesverfassungsgericht gestellten Normenkontrollanträgen der Bayerischen Staatsregierung, der Regierung des Landes Baden-Württemberg und der Hessischen Landesregierung gegen die Vorschriften des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, Frankfurt (Oder). 1999. S. 47, 128, а также: Ossenbuehl F. Op. cit. S. 36.

<< 287 >> См.: Lenk T. Op. cit. S. 270–277; Korioth S. Op. cit. S. 592 f; Kesper I. Op. cit. S. 258 f.

<< 288 >> См.: BVerfGE vom 11.11.1999<326>.

<< 289 >> См.: Lenk T., Birke A. Solidarpakt-II–Verhandlungen im Lichte des Urteils des Bundesverfassungsgerichts zum Laenderfinanzausgleiachvom 11. November 1999. Arbeitspapier Nr. 14. Universitaet Leipzig Insitut fuer Finanzen, Finanzwissenschaft. 2000. S. 14.

<< 290 >> См.: Scherf W. Oefentliche Finanzen. Stuttgart, 2009. S. 487.

<< 291 >> См.: BMF. Bund-Laender Finanzbeziehungen auf der Grundlage der geltenden Finanzverfassungsordnung. Ausgabe, 2005. S. 47.

<< 292 >> См.: Stellungnahme der Bundesregierung zu den Forschrittsberichten «Aufbau Ost» der Laender Berlin, Brandenburg, Meklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thueringen. Berichtsjahr, 2011. S. 1.

<< 293 >> См.: Par. 11. Abs. 3 FAG.

<< 294 >> Stellungnahme der Bundesregierung zu den Forschrittsberichten «Aufbau Ost» der Laender Berlin, Brandenburg, Meklenbur-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thueringen. Berichtsjahr, 2011.

<< 295 >> Stellungnahme der Bundesregierung zu den Forschrittsberichten «Aufbau Ost»… S. 7—26.

<< 296 >> См.: BVerfGE vom 11.11.1999 <297–329>.

<< 297 >> См.: BMF. Monatsbericht des Bundesministerium der Finanzen. Februar, 2013. S. 43.

<< 298 >> См.: Heller R. F. Op. cit. S. 91.

<< 299 >> См.: Ibid.

<< 300 >> См.: Par. 12 Abs. 4 MassStG.

<< 301 >> См.: Sachs M. Op. cit. Art. 104a.

<< 302 >> См.: Par. 11 Abs. 3a FAG.

<< 303 >> См.: Par. 11 Abs. 4 FAG.

<< 304 >> См.: Scherf W. Oefentliche Finanzen. Stuttgart, 2009. S. 499.

<< 305 >> См.: Bundesministerium der Finanzen: The Federal Financial Equalization System in Germany // <www.bundesfinanzministerium.de>

<< 306 >> См.: Spahn P. B. Zur Kintroverse um den Finanzausgleich in Deutschland. 2000. S. 13.

<< 307 >> См.: Scherf W. Oefentliche Finanzen. Stuttgart, 2009. S. 499.

<< 308 >> См., напр.: Heinemann A. W. Horizontal oder vertical? Zur Zukunft des Finanzausgleichs in Deutschland / Wirtschaftsdienst. July 2012. Vol. 92. Is. 7. S. 471–479.

<< 309 >> См.: Heidemann A. W. Op. cit. S. 471.

<< 310 >> См.: BVerfG, 2 BvF 2/98 vom 11.11.1999. Abs. 213. <http://www.bverfg.de/>

<< 311 >> Ibid. Abs. 214.

<< 312 >> Lenk T., Birke A. Op. cit. S. 14.

<< 313 >> См.: Lenk T, Birke A. Op. cit. S. 15; Doering T. Probleme des Länderfinanzausgleichs aus institutionenökonomischer Sicht. Ein Beitrag zu einer institutionenökonomischen Fundierung finanzwissenschaftlicher Politikberatung / Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, 48. Jg. (199). S. 247–250.

<< 314 >> Cm., Hanp.: Heinemann A. W. Op. cit. S. 471–479.

<< 315 >> См.: Monatsbericht des Budesministerium der Finanzen. Februar, 2013.

<< 316 >> По данным Bundesministerium der Finanzen.

<< 317 >> Ibid.

<< 318 >> По данным Bundesministerium der Finanzen // URL: http://www.bundesfinanzmi-nisterium.de/

Table of Contents

О. С. Морозова Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ Монография

Вступительное слово

Введение

ГЛАВА 1 Общая характеристика механизма финансово-правового регулирования общественных отношений

1.1. Механизм правового регулирования как общеправовая категория

1.2. Основные элементы механизма финансово-правового регулирования общественных отношений

1.3. Правовое регулирование межбюджетных отношений

ГЛАВА 2 Институт финансового выравнивания в межбюджетных отношениях в ФРГ

2.1. Понятие и правовые основы финансового выравнивания в ФРГ

2.2. Виды и стадии финансового выравнивания в ФРГ

2.3. Межземельное финансовое выравнивание в ФРГ

Заключение

Приложение [318]

Список использованной литературы

I. Иностранные нормативные акты и иные документы

II. Акты иностранных судебных органов власти

III. Монографии, учебники, учебные пособия, статьи

IV. Монографическая литература на иностранных языках

Примечания