Annotation

Настоящее издание представляет собой монографическое исследование, посвященное основным понятиям и институтам административного права, в первую очередь понятию и сущности государственного управления, субъективным публичным правам граждан, органам исполнительной власти, формам и методам государственного управления. Особенностью научного подхода автора является широкое использование в исследовании правовых понятий положений теории управления, синергетики и сравнительно-правового метода. Законодательство приведено по состоянию на июнь 2014 г. Издание предназначено ученым и практикам, интересующимся системным подходом к проблемам государственного управления, содержанию, формам и методам деятельности органов исполнительной власти, может быть полезно аспирантам, магистрантам и студентам, изучающим основные институты и понятия административного права.

- Л. А. Мицкевич

- Предисловие

- Раздел I

- 1. Теория управления как методологический фундамент административного права

- 2. Синергетические основы государственного управления

- 3. Синергетические основы сравнительного правоведения

- 4. Сущность государственного управления

- 5. Понятие государственного управления в административном праве Германии

- Раздел II

- 1. Теория принципов государственного управления

- 2. Принципы государственного управления в России и Германии: сравнительный анализ

- Раздел III

- 1. Развитие науки административного права в Германии

- 2. Развитие теории управления и науки административного права в России

- Раздел IV

- 1. Административные правоотношения

- 2. Разграничение публично-правовых и частноправовых отношений

- 3. Субъективные публичные права граждан как участников административно-правовых отношений

- 4. Орган исполнительной власти как властный субъект административного правоотношения

- 5. Иные субъекты государственного управления как участники административных правоотношений

- Раздел V

- 1. Функции государственного управления

- 2. Методы государственного управления

- 3. Формы государственного управления

- 4. Правовые акты государственного управления

- 5. Административно-правовые акты в немецком административном праве

- 6. Заключение административных договоров как форма государственного управления

- 7. Административно-процессуальные формы государственного управления

- 8. Понятие административного усмотрения в российском и немецком административном праве

- 9. Формы государственного управления, не влекущие правовых последствий

- Заключение

- Список использованной литературы

- I. Германия

- II. Россия

- Примечания

Л. А. Мицкевич

Очерки теории административного права

Современное наполнение

Монография

Моим ученикам с благодарностью

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

Предисловие

К сожалению, достаточно часто читатель не уделяет внимания предисловию, однако обычно именно в нем автор дает ответы на два главных вопроса – почему и зачем появилось на свет данное исследование?

В предлагаемой книге объединены опубликованные в разное время работы автора, посвященные описанию наиболее фундаментальных и дискуссионных вопросов и понятий теории административного права. При этом основными критериями для появления этих публикаций были не только научная актуальность и практическая востребованность, но в первую очередь незавершенность или даже отсутствие в теории отечественного административного права тех или иных понятий и конструкций. К таким проблемам могут быть отнесены понятие, виды и принципы государственного управления, соотношение государственного управления и исполнительной власти, субъективные публичные права граждан, административные правоотношения, понятие и признаки властных субъектов правоотношений, функции, методы и формы государственного управления, в том числе обусловленные административной реформой новые подходы к понятию административных актов, публичных услуг, административного договора, административных процедур. Таким образом, несмотря на первоначальную фрагментарность, в результате движения от частного к общему сложилось цельное отражение основных положений теории административного права. В связи с таким подходом в работе не предлагается полное и исчерпывающее описание тех или иных понятий и конструкций, а фиксируются проблемы, существующие в их понимании и характеристиках, и предлагается на основе системного подхода и сравнительно-правового анализа возможное решение поставленных проблем.

Следующая особенность, на которую обязательно следует обратить внимание читателя, это не просто системный подход, а глубокое и принципиальное системологическое основание характеристики исполнительной власти и ее управленческой деятельности. Эта особенность потребует некоторого напряжения от читателя, поскольку в первой части работы содержатся непривычные для юридических исследований положения теории систем и синергетики. Однако без использования некоторых элементарных понятий кибернетики и синергетики было бы невозможно проследить системный путь исследования проблем государственного управления и административного права, а сделанные выводы могли бы показаться не имеющими под собой твердых оснований. Это относится, в частности, к методологии изучения государственного управления как вида социального управления, а исполнительной власти как одного из видов субъектов управления, соотношению понятий «государственное управление» и «исполнительная власть», принципам государственного управления, сравнительно-правовому методу изучения основных понятий административного права, вопросам организации и деятельности исполнительной власти в период кардинальных социально-политических изменений.

Именно благодаря структурно-функциональному методу как разновидности системного подхода стало возможным исследовать исполнительную власть как систему органов и отличать ее характерные черты и принципы от признаков и принципов государственного управления как самостоятельного явления. В специальной литературе достаточно часто сравниваются между собой государственное управление и исполнительная власть, однако структурно-функциональный анализ показал, что сравнивать следует такие сопоставимые явления, как исполнительная власть и субъекты государственного управления, с одной стороны, и государственное управление и деятельность исполнительной власти – с другой.

Еще одна методологическая особенность данного исследования заключается в применении сравнительно-правового подхода, в частности в постоянном проведении сравнительного анализа основных понятий российского и немецкого административного права. Плодотворные профессиональные связи с ведущими научными центрами Германии (Университет Пассау, Университет Грайфсвальда) и многочисленные зарубежные стажировки (университеты г. Пассау по программам ДААД, г. Марбурга в рамках стипендии фонда К. Аденауэра (Германия), стажировка во Франции в рамках Межрегионального проекта «Административная реформа-1») предопределили возможность изучения немецкого административного права и применения сравнительно-правового анализа основных (как традиционных, так и новых для российской науки и практики) институтов российского и немецкого административного права.

Таким образом, в основе появления данной работы лежит обобщение и приведение в систему накопленных представлений об основных понятиях теории административного права. Эти представления основаны на применении теории систем к таким социальным явлениям, как управление и его правовое оформление, на соединении функционального и формально-догматического подходов при анализе понятий административного права. Основным побудительным мотивом являлось стремление понять, каким образом проявляются в правовых категориях и явлениях глубинные закономерности социального управления, и поделиться этими знаниями с читателем.

Раздел I

Государственное управление как основополагающая категория административного права

1. Теория управления как методологический фундамент административного права

При характеристике государственного управления в отечественной литературе традиционно обращается внимание на то, что государственное управление представляет собой вид социального управления, а также вид управления как такового вообще. Как писал Ю.М. Козлов, «получить необходимое представление об особенностях административного права и его особом месте в действующей правовой системе страны можно на основе предварительного уяснения ряда исходных методологических позиций, которые образуют своеобразный фундамент данной отрасли российского права»1.

В современных условиях вводная часть большинства учебников^2 начинается с описания основных понятий управления как функции сложных организованных систем любой природы (технических, биологических, экологических, социальных, в том числе правовых), с использованием основных категорий, выработанных кибернетикой^3. Значение кибернетики как одной из фундаментальных основ изучения государственного управления было признано еще в 70-е гг. ХХ в. Ученые того периода писали о кибернетике: «Она раздвинула наши представления о сущности и механизме управления, выдвинула плодотворные идеи о выработке таких моделей управления в обществе, которые воспроизводили бы черты, свойственные управлению, осуществляемому в природе»4. В этот же период были обоснованы предпосылки для формирования нового научного направления – правовой кибернетики^5. Из всего сложного многообразия понятий и идей кибернетики в рамках данной работы представляется возможным и необходимым кратко охарактеризовать только некоторые, наиболее значимые для определения деятельности исполнительной власти категории.

В самом общем виде управление определяют как воздействие на систему с целью приведения ее в состояние, соответствующее закономерностям окружающей среды^6. В этом простом определении содержится два ключевых для государственного управления понятия: во-первых, это указание на механизм управления – воздействие, во-вторых, это цель управления – обеспечение устойчивого существования системы. Состояние системы должно соответствовать объективным закономерностям окружающей среды, т. е. система должна быть адекватной этой внешней среде, чтобы нормально в ней существовать и развиваться. Иными словами, цель управления, в конечном счете, это обеспечение выживания и развития системы в условиях изменения внешней среды. Таким образом, применительно к государственному управлению можно констатировать, что механизм государственного управления – это воздействие системы исполнительной власти на общественные отношения, цель государственного управления – обеспечение устойчивого существования и развития общества или его отдельных подсистем и элементов.

Понятие и признаки системы

Из основных определений управления можно увидеть, что центральным понятием для описания процессов управления является само понятие системы. Систему определяют в самом общем виде как «организованное множество структурных элементов, взаимосвязанных и выполняющих определенные функции для достижения единой цели»7. Из данного определения вытекает ряд очень важных признаков системы.

Описание одного из основных признаков систем – их структуры (или организационно-структурных форм – так их обычно называют применительно к государственному управлению) считается «краеугольным камнем теории систем»8. Указание на организованный характер «множества элементов» позволяет выделить такое качество системы, как организационное единство, которое, с одной стороны, отличает, отграничивает данную систему от иных систем, а с другой – акцентирует внимание на внутренней организованности системы, т. е. на упорядоченности ее элементов (они представляют собой не просто сумму, а определенным образом структурированную группу элементов). Это свойство системы еще называют упорядоченностью или структурированностью системы. Значит, структура – это способ внутренней организации системы, способ связи его элементов в некоторое целостное образование.

Вопрос о применении понятий «система» и «структура» к исполнительной власти является настолько значимым, что был не только предметом научных дискуссий^9, но и потребовал специального постановления Конституционного Суда РФ^10. Система федеральных органов государственной власти состоит из подсистем (ветвей государственной власти), образующих ее структуру, система федеральных органов исполнительной власти, в свою очередь, состоит из видов (подсистем) органов, т. е. имеет собственную структуру. Упорядоченность, структурированность системы предполагает определенную взаимосвязь ее элементов, каждый элемент связан со многими другими, каждый имеет свое, строго определенное место, при этом принципами организации системы являются типы или виды взаимосвязей ее элементов.

В отличие от предыдущего признака, являющегося структурным аспектом характеристики системы, функциональный ее аспект состоит в том, что каждый элемент выполняет строго определенную функцию. Сама система выполняет определенную функцию, которая не может быть сведена к функциям ее отдельных элементов. При этом сразу же следует обратить внимание на важное соотношение категорий «цель» и «функция». Они могут относиться к одной и той же деятельности, но для элемента системы его «работа» (funktio – работа) представляет собой основное предназначение, цель его существования и функционирования. Для системы же в целом эта деятельность данного элемента выглядит как функция, т. е. эта «работа» элемента является вспомогательной функцией относительно целей самой системы. Применительно к системе органов исполнительной власти можно говорить о цели всей ветви исполнительной власти и о функциях каждой подсистемы органов (федеральной, региональной, отраслевой и т. д.), а также о функциях каждого органа, которые в его собственной системе представлены как цели. Соответственно, цель деятельности государственного гражданского служащего, замещающего должность, является функцией данной должности относительно структурного подразделения. В современных условиях это терминологическое соотношение становится значимым при разграничении и описании содержания деятельности в административных регламентах.

Единство цели, для достижения которой функционируют все элементы, является системообразующим фактором, т. е. тем основанием (признаком), ради которого элементы объединяются в единое целое. Каждый элемент функционирует не для себя, а для достижения общей (единой для всех) цели. Система, достигающая данной цели, приобретает новые качества, которых нет и не может быть у ее отдельных элементов – это так называемые интегративные (эмерджентные) свойства системы как целого^11.

Так, осуществление всей исполнительной власти РФ как вида государственной власти достигается посредством реализации функций и полномочий всеми органами исполнительной власти. Именно это качество позволяет говорить о «совокупной компетенции» исполнительной власти. Представляется, что «совокупная компетенция» здесь обозначает не просто сумму, совокупность компетенций всех органов исполнительной власти, а именно появление нового, интегративного свойства системы данных органов – способности осуществлять государственное управление, реализовывать функции и достигать цели, стоящие перед всей системой – единой, относительно самостоятельной ветвью государственной власти.

Понятие системы является исходным для определения процессов управления. Вместе с тем управление (или самоуправление) обнаруживают себя не во всех системах, а лишь в системах, обладающих определенными признаками (подобные системы, как правило, имеют биологическую и социальную природу). Самым высоким (сложным) типом системы является такой тип систем, которым присущи следующие свойства:

– целостность;

– динамичность;

– стабильность;

– сложная иерархическая организация;

– наличие субъекта и объекта управления;

– саморегуляция на основе обратной связи;

– внутреннее и внешнее функционирование;

– историческая динамика, выражающаяся в закономерном процессе формирования, развития и гибели данной системы.

Итак, одним из основных признаков является целостность системы. Это свойство предполагает, что условие существования каждого элемента является условием существования всей системы. В целостных системах искусственно отделенные элементы не могут функционировать, как и сама система без этих элементов не сохранит свою жизнеспособность. Думается, что система исполнительной власти, единство которой закреплено в конституционных положениях (ст. 77 Конституции РФ), должна обладать признаком целостности, который следует отразить в законодательных актах. Если речь идет о единстве системы федеральных органов исполнительной власти и органов субъектов Федерации, то целостность предполагает невозможность их раздельного существования и свидетельствует об органичных системно-структурных связях между ними. В этом контексте представляется глубоко научным и совершенно справедливым высказанное в литературе предложение о необходимости введения в Конституцию РФ «полноценной главы о системе исполнительной власти, в которой следует показать структурный и функциональный составы этой ветви власти, определить ее функциональное назначение»12. Закрепление в законодательстве форм проявления единства системы исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов Федерации не дает оснований для вывода о полноценной и реальной целостности этой системы, поскольку не содержит основных признаков целостной системы (иерархических взаимосвязей, способов управленческого воздействия верхних иерархических уровней на нижние, способов передачи управленческих команд или информации по каналам прямой и обратной связи и др.). Вместе с тем, совершено отчетливо можно зафиксировать, что в последнее десятилетие проявляется тенденция к восполнению недостающего единства исполнительной власти политическими и правовыми методами (создание федеральных округов, возможность для субъектов РФ определять способ занятия должности высшего должностного лица субъекта РФ, передача федеральных государственно-властных полномочий субъектам РФ и т. п.).

Следующий признак, присущий описываемым системам – это динамичность (адаптивность), т. е. способность изменяться, приспосабливаясь к изменениям окружающей среды. О гибкости, динамичности системы управления (или отдельных ее элементов) совершенно справедливо говорят, как о необходимом условии эффективного управления^13. Наоборот, отсутствие такой гибкости, неспособность изменяться, приспосабливаясь к новым условиям (старая структура органа, преобладание командных методов в управлении экономикой страны или в стиле руководства того или иного руководителя и т. д.) свидетельствуют о неэффективном управлении. Отражением именно этих процессов являются периодически проводимые реформы государственного управления в большинстве стран мира (административная реформа – в российском варианте)14.

Свойство динамичности систем дополняется и уравновешивается свойством стабильности системы, т. е. ее способностью сохранять заданное состояние, свою качественную определенность, изменяться, не превращаясь в другую систему. Относительно системы исполнительной власти такую функцию осуществляет закрепление этой системы и основных принципов ее функционирования в законодательных актах. Представляется, что наука административного права не оценивает в полной мере значение категории принципов государственного управления как стабилизирующих правовых начал, поскольку по данной проблеме мало фундаментальных исследований, этой теме недостаточно внимания уделяется и в учебной литературе^15.

Равновесие между динамичностью и стабильностью определяют как гомеостаз, а механизм сохранения такого равновесия называют гомеостазисом. Значение этого признака состоит в том, что в самом общем плане целью системы является поддержание гомеостаза, т. е. жизнеспособности системы, в отличие от направленности к энтропии, неупорядоченности, угрожающей разрушением системы. Это естественное свойство социальных систем в контексте характеристики исполнительной власти и государственного управления означает, во-первых, объективно обусловленную направленность государственного управления на обеспечение равновесия процессов развития и стабильности общества, а во-вторых, обусловливает и стремление исполнительной власти к сохранению собственного равновесия. Последний тезис объясняет объективный характер «сопротивления» исполнительной власти попыткам проведения одномоментных революционных преобразований в данной системе. Естественным образом в отдельные периоды развития страны данные процессы сохранения стабильности общества и управляющей элиты совпадают во времени и пространстве, в некоторые периоды – находятся в противоречии друг другу.

Следующее очень важное свойство систем – их иерархичность. В правовых науках описание данного свойства носит, как правило, линейный характер и предполагает отношения подчиненности: вышестоящая инстанция (система) – нижестоящая инстанция. Однако иерархичность систем предполагает не просто подчиненность (хотя и это тоже), но означает гораздо более сложный характер взаимосвязи элементов внутри системы, а также систем между собой, а именно, включенность (вхождение) одной системы в другую в качестве ее элемента (подсистемы). Значение данного признака состоит в том, что именно в силу свойства иерархичности становится возможным самоуправление. Система более высокого уровня воздействует на подсистемы, в нее входящие, определяя закономерности их функционирования, задавая им цели деятельности, предопределяя условия их существования, обеспечивая их координацию, при этом с необходимостью постоянно улавливая сигналы «обратной связи», свидетельствующие о том, каким образом подсистемы реагируют на управленческие воздействия. Это взаимодействие и можно охарактеризовать как управление (или регулирование относительно систем, не обладающих сознанием). Так, сложная система функционирующих динамических систем социального характера последовательно раскладывается на подсистемы:

1) общество как социальная система, в которой обнаруживают себя различные процессы социального управления, т. е. осуществляется социальное управление на макро- и микроуровне;

2) государство как политическая организация, в управлении делами которой имеют право участвовать граждане (ч. 1 с. 32 Конституции РФ);

3) система органов государственной власти, которая осуществляет государственное управление в широком смысле;

4) подсистемы ветвей государственной власти, в том числе исполнительной власти, которая осуществляет государственное управление в узком смысле;

5) подсистемы органов, объединенных по различным признакам (например, федеральный уровень, уровень субъектов РФ, отраслевая принадлежность и т. п.), соответственно осуществляющие федеральное, региональное, отраслевое, межотраслевое управление, территориальное управление;

6) отдельный орган государства (например, орган исполнительной власти), который осуществляет государственно-управленческую деятельность в отношении граждан и организаций и в котором, в свою очередь, осуществляется внутриорганизационное управление;

7) структурные подразделения, из которых состоит орган, в них также осуществляется внутриорганизационное управление;

8) должности, являющиеся элементами структурного подразделения органа.

Кроме государственных систем следует отметить и системы (подсистемы) негосударственных структурных формирований: партии, общественные объединения, религиозные объединения, территориальные негосударственные объединения, коммерческие негосударственные объединения и т. д., в которых осуществляются различные виды и подвиды социального негосударственного (общественного) управления.

Таким образом, система более высокого уровня – общество задает закономерности функционирования и ставит цели подсистеме, в нее входящей – государству, соответственно государство (как система органов) задает цели подсистеме – исполнительной ветви власти и далее – по иерархии. В специальной литературе совершенно справедливо подчеркивается, что иерархический принцип выступает в качестве «непременного системообразующего принципа построения и жизнедеятельности организации государства», и что такая трактовка теоретически и методологически совершенно оправдана, хотя и может сопровождаться негативной эмоциональной реакцией^16.

В силу иерархичности каждый элемент системы выполняет строго определенную функцию, при этом выделяются элементы, которые берут на себя функцию координации деятельности всех остальных элементов. Элементы, осуществляющие эту координационную функцию, принято называть субъектом управления. Элементы, испытывающие данное координационное воздействие, называют объектом управления. Отличие управления от самоуправления связано с тем, в каком ракурсе рассматривается соотношение субъекта и объекта управления. Координирующее воздействие, оказываемое другой системой, называется управлением, если же координацию осуществляет элемент внутри системы, то говорят о самоуправлении.

Между субъектом и объектом управления циркулирует информация. Управление любой динамической системой органически связано с информацией, течением информационных процессов. «Именно благодаря информационным процессам система способна осуществлять целесообразное взаимодействие с окружающими условиями, координировать и субординировать отношения собственных компонентов, направлять их движения, равно как и движение самой себя как целого к заранее запрограммированной цели»17. Обмен информацией осуществляется по каналам прямой (от субъекта к объекту) и по каналам обратной (от объекта к субъекту) связи. Таким образом, субъект управления по каналу прямой связи передает объекту управленческую команду (информацию о том, что должен сделать или желательно, чтобы сделал) объект управления. По каналу обратной связи объект направляет информацию о выполнении (или невыполнении) управленческой команды. После получения этой информации субъект корректирует в необходимых случаях управленческую команду и снова ее передает, получая вновь по каналу обратной связи сведения о выполнении или невыполнения команды. Так осуществляется в целом весь процесс управления. Из этого подробного описания следует весьма важный для государственного управления вывод о равнозначности, равноценности каналов прямой и обратной связи. Управление будет отсутствовать (или являться неэффективным) при нарушении каналов как прямой, так и обратной связи. Между тем в практике государственного управления считается преобладающим канал прямой связи, в теории управления наибольшее количество усилий ученых направлено на разработку теории успешного принятия управленческих решений^18. Канал обратной связи рассматривается чаще с позиций обязанности субъекта учитывать мнение объекта управления, т. е. требований демократичности управления. Однако значительно реже подчеркивается значение поступления объективной информации от объекта управления к субъекту с точки зрения эффективности и даже вообще реализуемости самого управления. В результате на практике наблюдается формальный подход к сбору информации о реакции объекта управления на управленческую команду. Более того, весьма опасным с точки зрения перспектив развития общества является так называемое «формирование» общественного мнения, «корректировка» данных социологических опросов населения, иное искажение информации, поступающей по каналу обратной связи. Это пренебрежение значением канала обратной связи в государственном управлении может привести к не соответствующим внешним воздействиям управленческим командам и соответственно к «управленческой катастрофе». С позиций кибернетики недостаточно понимать управление только как передачу управленческой команды от субъекта к объекту по каналу прямой связи, равноценным представляется значение канала обратной связи. Так, анализируя сущность государственного управления, Б.П. Курашвили писал, что государственное управление – «это, конечно, воздействие, но если быть более точным, то – взаимодействие», и если бы на определение государственного управления было отпущено всего одно слово, то следовало бы сказать, что это – сотрудничество^19.

Значение информационного обмена для государственного управления невозможно переоценить в связи с переходом к современному информационному обществу^20. Представляется, что выработанные веками и закрепленные в праве традиции демократических институтов (выборы, референдум, отзыв депутата, институт жалобы, свобода СМИ, судебная защита прав и т. д.) можно рассматривать с позиций кибернетики как способы обеспечения обратной связи в социальном управлении, которые направлены, в первую очередь, на обеспечение эффективности управления, а, в конечном счете, на достижение основной цели управления – обеспечение жизнеспособности общества как сложной социальной системы.

Обмен информацией происходит как внутри системы, так и за ее пределами. Открытый характер системы означает ее способность обмениваться информацией (энергией) с окружающей средой. Такой обмен информацией является необходимым условием выживания системы, поскольку именно благодаря данному обмену происходит процесс приспособления системы к изменениям окружающей среды. Глобальная информатизация привела к возникновению и практической реализации во многих странах мира концепции «электронного правительства». Интернетизация, подобно глобализации, является не только признаком современной культуры, но и условием прогресса общества, поэтому «электронное правительство» справедливо называют цивилизационной неизбежностью^21.

Таким образом, основные положения теории управления и теории систем образуют исходные методологические позиции, своеобразный содержательный фундамент административного права, поскольку именно управленческая деятельность исполнительной власти составляет предмет правового регулирования данной отрасли права. Без проникновения в сущность управления невозможно представить себе эффективное правовое регулирование исполнительной власти.

2. Синергетические основы государственного управления

Синергетический подход можно определить как способ постановки новых, нетрадиционных вопросов о сложноорганизованном мире, стимулирующих перспективные направления исследований в различных областях науки, в том числе, гуманитарных^22. Как учение о закономерностях самоорганизации и саморегулирования в системах первоначально синергетика появилась в исследованиях представителей естественных наук (физики, химии, математики, биологии). Затем благодаря своей универсальности синергетика оформилась в междисциплинарный подход в рамках философских концепций современного мировоззрения. Ученые, занимающиеся проблемами синергетики, отмечают, что синергетика имеет интегративную или синтетическую ценность и «может служить основой для междисциплинарного синтеза знания»23. Функционирование синергетики в современной научной культуре рассматривается в трех аспектах: синергетика как картина мира; синергетика как методология; синергетика как наука^24.

Несмотря на критическое отношение многих ученых^25 к возможностям использования синергетики в гуманитарных науках, в юриспруденции все чаще появляются работы, авторы которых основываются на положениях синергетики и успешно применяют их при анализе отраслевых и междисциплинарных проблем^26. Даже если считать, что «знакомство представителей гуманитарных наук с понятиями синергетики и ее возможностями происходит на слабо формализованном, зачастую метафорическом уровне»27, следует отметить, что в юриспруденции именно административное право должно воспринимать процессы управления как государственную деятельность в многомерном сложноорганизованном мире, соединяя структурный и функциональный подходы к исследованию правовых явлений как наиболее нестабильных (неравновесных, неустойчивых) и сложноорганизованных систем. Не является случайным и то обстоятельство, что появление в двадцатых годах прошлого века предтечи синергетики – тектологии А.А. Богданова, которую он называл «всеобщей организационной наукой»28, было вызвано практическими потребностями государственного управления.

Если основными для кибернетики и различных вариантов теории систем являются понятия информации, взаимодействия субъекта и объекта управления по каналам прямой и обратной связи, иерархичности, структурированности систем, то для синергетики в качестве таковых выступают представления о процессах организации и самоорганизации в сложных нелинейных средах, находящихся в состоянии неустойчивого равновесия. Но положения синергетики не отменяют действие законов кибернетики относительно государственного управления, наоборот, они развивают, развертывают их во времени и в нелинейном пространстве сложноорганизованных систем. Как уже говорилось, кибернетика и теории систем изучают процессы гомеостаза, то есть процессы поддержания равновесия в любого типа системах (технических, биологических, социальных). Кибернетика рассматривает только те случаи, когда, по выражению Н. Винера, «нелинейная система может исследоваться, как если бы это была линейная система с медленно изменяющимися параметрами»29. При этих условиях можно обнаруживать линейные закономерности в социальных системах, сводить сложные неоднозначно прогнозируемые процессы к простым, однозначно прогнозируемым и описываемым. Для синергетики же гомеостаз – это только одно из состояний неравновесных систем, только один этап, отрезок пути их развития, поскольку синергетика исследует неравновесные системы, находящиеся в процессе эволюционного изменения, когда внешние или внутренние воздействия приводят систему в качественно иное состояние^30. Иными словами, если говорить о социальных системах, то синергетика исследует закономерности и тенденции развития социальных процессов в обществах, находящихся в стадии трансформации. Как уже указывалось, основные положения синергетики подтверждают ставший общепризнанным тезис о том, что сложноорганизованным системам нельзя навязать пути их развития^31, сама идея насильственно управлять сложноорганизованными системами может быть (или стать) тормозом на пути их прогресса. Следовательно, эффективность государственного управления зависит от адекватности отражения в научных исследованиях, закрепления в нормах права, а затем использования в управленческой практике законов развития социальных систем.

Основные понятия синергетики

Основные положения синергетики, которые могут и должны лечь в основу новых подходов к государственному управлению, могут быть сведены к следующим понятиям: самоорганизация, открытые системы, нелинейность^32.

Самоорганизация означает способность нелинейных открытых систем (сред) к спонтанному переходу от хаотического, неупорядоченного состояния к упорядоченному (от хаоса к порядку). Практически вся история развития человеческого общества являет нам примеры социальной самоорганизации. Это и само спонтанное возникновение социального управления, обеспечивающего выживание племени или другой социальной общности, возникновение социальных норм – регуляторов как механизма упорядочения социальных отношений, это кооперация ремесленников, возникновение общественных движений, инициатив, в том числе, протестного характера, это местное самоуправление и т. д.

Открытые системы, как это уже описывалось в рамках кибернетики, это определенный вид систем, которые обмениваются энергией, веществом и (или) информацией с окружающей средой. Социальные системы относятся к открытым, следовательно, искусственное (сознательное) замыкание социальной системы в своих рамках, ограничение обмена информацией (как это бывало в истории целых государств или отдельных организаций) не соответствует естественному ходу вещей, нарушает объективные законы эволюционирования сложных систем.

Нелинейность развития социальных систем означает, во-первых, многовариантность, альтернативность путей развития (эволюции) сложных систем, во-вторых, возможность выбора одного из альтернативных путей развития, в-третьих, возможность влияния на темп эволюции (скорости развития процессов в среде), в-четвертых, необратимость процесса эволюционирования после выбора одного из вариантов^33.

Это краткое перечисление основных положений синергетики следует развернуть более подробно для того, чтобы на их основе перейти к познанию и формулированию основных закономерностей становления, развития и функционирования социальных систем, а следовательно, и основных законов социального управления.

Принципиально важным для понимания сущности государственного управления в контексте процессов самоорганизации является положение о конструктивной и деструктивной роли хаоса. Хаос в синергетике – это конструктивный механизм эволюции, ее начало. При этом следует различать понятия «хаоса» и «энтропии» (разрушения). Хаос на первой стадии предполагает нарушение связей между элементами, но сами элементы не разрушаются. При энтропии речь идет о разрушении системы через разрушение ее элементов. В этом проявляется деструктивная роль хаоса. Именно осознание видимых проявлений деструктивной функции хаоса в социальных процессах побуждает людей с предубеждением относиться к этому явлению. Новое синергетическое понимание государственного управления позволяет воспринимать этап разрушения взаимосвязей как необходимое условие для позитивных социальных процессов. Конструктивная роль хаоса означает, что благодаря хаотическому состоянию элементов, возникшему в результате нарушения их прежних связей внутри системы, возможно возникновение новой структуры, нового качественного состояния системы. Иными словами, из хаоса, как из элементов конструктора, может быть создана качественно новая система, слагающаяся из того же самого набора элементов, но «собранных» по другому принципу. Таким образом, путь к развитию лежит через хаос. При этом эволюция и революция могут быть соотнесены как хаос и энтропия. Понимание и учет этой закономерности должны были лечь в основу социальных реформ, проводимых в России. Научное использование данных моментов, включая ясное понимание этих закономерностей субъектами государственного управления и целенаправленную деятельность по разъяснению населению целей реформ и неизбежности и необходимости структурных изменений (хаоса), могли бы стать катализатором новых процессов. Именно в этом заключалась и заключается одна из функций государственного управления в условиях реформирования.

Нелинейность, многовариантность путей развития связана с тем, что в самом хаосе уже содержится определенный набор возможных вариантов организации новой структуры. Все эти варианты альтернативны, любой из них возможен (но у этих вариантов могут быть различные шансы на реализуемость). Эта точка ветвления древа эволюции, точка выбора из всевозможных вариантов, называется точкой бифуркации. Наступает такое состояние в период неустойчивого равновесия, в период нарушения равновесия – гомеостаза. В социальных системах такие периоды характеризуются как политические, экономические или иные социальные кризисы. Особенностью социальных систем с точки зрения синергетики является их способность к эволюционированию, т. е. способность к самоорганизации, росту (усложнению), влекущему за собой нарастание неустойчивости (хаос на микроуровне) и затем к распаду. Следовательно, социальные кризисы (хаос на микроуровне) – это характеристика нестационарной, эволюционирующей социальной системы, в то время, как система (структура) стационарная, устойчивая, характеризуется как неразвивающаяся^34. Таким образом, находит новое объяснение деление государственного управления на ординарное (нормальное) и экстраординарное (чрезвычайное)35. С точки зрения развития системы это означает периоды относительно устойчивого и неустойчивого равновесия системы. Для первого применимы положения кибернетики, второй же период требует объяснения с точки зрения законов самоорганизации сложных систем. Следовательно, и подходы, структуры, формы и методы управления должны быть принципиально разными.

Однако то, какой вариант развития событий из всех возможных будет реализован, какой состоится выбор, зависит от случайности. В этом проявляются так называемые катастрофические последствия случайности^36, играющей определяющую роль в период неустойчивости системы. В определенные моменты состояния системы (моменты неустойчивости, нарушения равновесия – гомеостаза) даже незначительные внешние или внутренние воздействия (малые возмущения, отклонения, или флуктуации) могут привести к значительным последствиям. Именно в момент нарушения состояния гомеостаза случайность (малые возмущения) может повлиять на выбор того или иного пути развития. Хотя принято говорить, что история не знает сослагательного наклонения, тем не менее, для синергетического подхода очень яркой иллюстрацией являются рассуждения о том, что было бы, если бы в данный исторический момент в данном месте не оказался тот или иной исторический персонаж. Возможно, что тогда реализовался бы иной вариант развития событий, не случилось бы разрушительной войны или революции, или гибели той или иной цивилизации, либо установления непрогрессивного политического режима. Таким образом, именно для периода социальной нестабильности характерна, с одной стороны, катастрофическая (конструктивная или деструктивная) роль личности в истории, а с другой стороны, именно здесь таятся потенциальные возможности для сознательного государственно-управляющего воздействия, нацеленного на инициирование желательных социальных изменений.

В то же время существует и некая предопределенность, преддетерминированность развертывания описываемых процессов. Это связано с влиянием факторов прошлого и будущего.

С одной стороны, настоящее состояние системы определяется не только ее прошлым, ее историей, но и строится, формируется из будущего, в соответствии с грядущим порядком. Это объясняется тем, что существует механизм притяжения к той или иной цели эволюции (аттрактору). Аттрактор – это устойчивое состояние (структура) системы как один из вариантов возможного пути развития, который как бы «притягивает» к себе все «траектории» возможного развития событий. Значение аттрактора состоит также в том, что после прохождения некоторой пороговой точки возврат назад или выбор другого пути развития становится невозможным. Следовательно, если траектория развития событий скатывается к одному из вариантов, или иными словами, попадает в конус аттрактора, то система неизбежно эволюционирует к этому состоянию. Вернуться на исходные позиции невозможно, переход к качественно иному состоянию (аттрактору) возможен вновь только через нарушение равновесия. Для описания закономерностей государственного управления значение и роль понятия аттрактора состоит в том, что, во-первых, теоретически возможно, во-вторых, практически реализуемо и, в-третьих, политически очень важно создание условий для возникновения устойчивого демократического общества, правового и социального государства, чтобы пройти порог, после которого выбор иного варианта стал невозможен (а точнее, значительно затруднен). Именно на этом теоретическом положении может основываться умеренный социальный оптимизм относительно возможностей государственного управления социальными процессами. Государственное управление должно быть направлено на инициирование желаемых, прогрессивных тенденций, в том числе с помощью стимулирующих правовых предписаний, и это может оказать реальное влияние на передвижение («дрейфование») системы к идеальной цели-аттрактору.

С другой стороны, прошлое и настоящее состояние системы также предопределяют реальность наступления того или иного сценария развития событий. Дело в том, что хаос, как конструктор, из которого будет собрана та или иная структура, содержит не любой и не бесконечный набор вариантов будущего состояния. Этот набор предопределен прошлым, в хаосе содержится информация обо всех прежних состояниях системы. Более того, самым удивительным является то, что существует ограниченный конечный набор типов структур в живой и неживой природе. Это связано с такими положениями синергетики, которые ученые обозначают как структурную и функциональную общность всех систем (структур). Данный тезис о структурной общности на новой методологической основе подтверждает известное еще древним философам предположение о тождественности (монадности) мира. Функциональная общность предполагает присущие всем системам живой и неживой природы законы ритма, законы периодической смены состояний: подъем – спад – стагнация – подъем и т. д. Отсюда следует вывод о постепенности (эволюционности) преобразований и невозможности резкого роста без угрозы падения и разрушения системы.

В данный момент невозможно абсолютно точно ответить на вопрос о том, какие варианты из всех возможных типов социальных систем исключены для современной России. Можно предположить, что речь, конечно, не идет об архаичных или просто устаревших, не соответствующих современному состоянию мира, структурах. Вместе с тем вполне оправданы и с точки зрения синергетики объективно обусловлены обращения государствоведов к прошлому опыту государственного управления в России.

Таким образом, прошлые состояния системы, объективно предопределяют набор вариантов нынешнего состояния системы и влияют на выбор будущего варианта развития. Значит, в данном контексте исторический опыт государственного управления в России предопределяет современное состояние государственного управления и неизбежно влияет на будущее состояние государственного управления. Следовательно, во-первых, нельзя замалчивать негативный, на взгляд современников (или представителей преобладающей идеологии) опыт прошлого, нужно изучать все проявления отечественного государственного управления, чтобы учитывать исторические особенности. Следует поддержать мнение тех авторов, которые считают, что так называемые «тупиковые» или «боковые» пути развития не являются плохими или бессмысленными, вполне возможно, что они были прогрессивными или оптимальными в том момент, но не осуществились^37. Это позволяет (и требует) признать полезным любой опыт государственного управления и не отвергать различные учения о социальном управлении, а непременно изучать их безотносительно к политическим или идеологическим моментам. Во-вторых, основы будущего государственного управления закладываются сегодня, таким образом, совершенствование существующей практики государственного управления – это требование не только современности, но и вызов из будущего.

Процесс развития сочетает в себе дивергентные тенденции (рост разнообразия) и конвергентные тенденции (свертывание разнообразия). Это означает, что, централизация и децентрализация, стремление к разнообразию или к унификации в государственном управлении постоянно сменяют друг друга, представляя собой пульсирующий процесс эволюции. Следовательно, реформы государственного управления, направленные на централизацию или, наоборот, на децентрализацию организационных структур и методов государственного управления, носят объективный характер. При разработке программы реформирования следует учитывать, что приемлемость той или иной предлагаемой организационной формы управления зависит от этапа развертывания процессов, на котором находится система – дивергенции или конвергенции. Значит, обоснование изменений в организации государственного управления должно обязательно содержать анализ социальных процессов и тенденций и вывод о движении их к нарастанию разнообразия или его свертыванию.

Сложноорганизованный характер социальных систем

Исходя из всего вышесказанного, с учетом предложений, высказанных специалистами в области синергетики^38, можно определить некоторые общие положения, характеризующие социальные системы, и, соответственно, некоторые условия, необходимые для эффективного государственного управления как вида социального управления.

Во-первых, историчность развития социальных систем, которая отмечалась всеми учеными, описывающими социальное управление. Однако в данном контексте историчность означает предопределенность развития событий в настоящем и будущем прошлыми состояниями системы. Поэтому социальное управление должно быть основано на прошлом опыте и одновременно направлено в будущее (т. е. можно говорить о преемственности и перспективности управления).

Во-вторых, эволюционный характер социальных систем. Этот признак означает способность социальной системы к самоорганизации, развитию (усложнению) и распаду. Этот признак означает также подверженность кризисам, которые являются признаками развивающихся систем. Эволюционный характер означает, кроме того, цикличность, поскольку социальные системы проходят периоды нарастания разнообразия (дивергенции) и периоды свертывания разнообразия (конвергенции). Управление в таких условиях также должно быть эволюционирующим.

В-третьих, объективный (не зависящий от воли и сознания людей) характер процессов в социальных системах. Отсюда вытекает новое понимание самой сущности управления. Если для кибернетического мышления управление – это воздействие субъекта управления на объект с целью приведения его в заданное состояние, то для синергетического (нелинейного) понимания управление есть взаимодействие субъекта управления с окружающей средой (объектом управления). При этом цель управления – не приведение объекта в заданное состояние, а приспособление (гармоничное «встраивание») самого субъекта и его поведения к присущим системе объективным закономерностям. В этом смысле сам термин «самоорганизация» предстает антитезой такой организации, которой свойственно целенаправленное социальное управление, поскольку за ним стоит способность системы к самовыстраиванию и самовоспроизведению, но по своим собственным законам, а не по воле управляющего^39. По аналогии с переходом от покорения природы к «диалогу с природой» можно говорить о переходе от управления обществом к диалогу с обществом^40.

Следовательно, на новой основе и на новом витке происходит обоснование тех положений, на которые указывали ученые при определении государственного управления. Так, Б.П. Курашвили писал, что государственное управление – «это, конечно, воздействие, но если быть более точным, то – взаимодействие», и если бы на определение государственного управления было отпущено всего одно слово, то следовало бы сказать, что это – сотрудничество^41.

В этом смысле очень интересной является сама этимология терминов: кибернетика переводится с греческого как «управление», а синергетика – как «совместное действие, кооперация».

Отсюда вытекают основные требования к государственному управлению. Следует четко осознавать, что сложноорганизованным системам нельзя навязать пути их развития и формы организации, им несвойственные. Такое управление неизбежно будет «натыкаться» на свойство «контринтуитивности» (непредсказуемости) сложных систем, что означает, что управленческое воздействие может повлечь последствия, прямо противоположные желаемым. Следовательно, эффективное государственное управление – это научно обоснованное управление, соответствующее объективным закономерностям, заложенным в той или иной социальной системе.

В-четвертых, нелинейность, многовариантность путей развития предопределяет возможности человека как субъекта управления выбирать или влиять на выбор того или иного варианта. Государственное управление является преобразующим, т. к. обладает действенностью, реальной возможностью воздействовать на ход естественных эволюционных процессов в желаемом направлении. Следует понимать, что ограниченный набор вариантов развития системы означает, что в данной среде реализуемы не любые пути, а только те, которые ей внутренне присущи, это, во-первых, поможет избавиться от социальных иллюзий и напрасной траты ресурсов, а во-вторых, предостережет от попыток насильственного навязывания «прогресса». Действенность государственного управления означает также что, субъекты государственного управления могут просчитывать не только реально осуществимые, но и наиболее желательные варианты, а далее, зная закономерности притяжения целей-аттракторов, можно инициировать самодостраивание структур, не полагаясь на постепенный эволюционно-замедленный процесс развертывания событий. Это означает, что в рамках естественного развития событий государственное управление может «подталкивать» социальные процессы к той или иной цели, пропагандируя их как наиболее перспективные и позитивные для страны в целом, т. е. быть действительно преобразующим.

В-пятых, следует учесть, что для эффективного влияния на естественные процессы можно использовать малые, но пространственно (топологически) правильно организованные резонансные воздействия, то есть незначительные ресурсы, направленные в нужный момент в нужном направлении (сфокусированные), могут дать синергетический эффект (многократно превышающий затраты).

В-шестых, социальные системы как системы открытые функционируют в первую очередь на основе обмена информацией с окружающей средой.

В-седьмых, наиболее значительным ресурсом для получения синергетического эффекта в условиях современного информационного общества является информация, следовательно, современное государственное управление как вид социального управления может быть охарактеризовано как информационное.

На основе данных принципиальных положений можно подойти к определению тех черт, которые характеризуют государственное управление как вид социального управления:

– историчность (преемственность и перспективность управления);

– эволюционирующий (изменяющийся) характер;

– объективность (обоснованность объективными закономерностями);

– сущность управления есть взаимодействие субъекта управления с объектом управления в целях приспособления к объективным закономерностям;

– преобразующий характер;

– сфокусированность для получения синергетического эффекта;

– информационный характер.

Как можно видеть, большинство этих или подобных положений в той или иной степени описывались при характеристике социального управления. На первый взгляд они могут показаться тривиальными, однако принципиальное отличие состоит в методологической основе исследования. Значительная часть исследований сложноорганизованных социальных систем всегда носила субъективный характер и основывалась на умозаключениях, идеологических постулатах или эмпирических данных. В данной работе применен синергетический подход, который на основе объективно существующих (что подтверждено научными исследованиями) закономерностей функционирования систем различной природы позволяет перенести эти закономерности на социальные системы. Этот подход позволяет также избежать возможных сомнений по поводу механистичности переноса законов функционирования иных систем на социальные, как это было бы при использовании основных понятий кибернетики. Как известно, кибернетика изучает и описывает также объективные законы функционирования систем, но отвлекаясь от их качественных характеристик. Огромный потенциал синергетического подхода заключен в возможностях описания процессов функционирования именно сложноорганизованных нелинейных систем, к каковым относятся социальные системы. Характеризуя научную ценность и практическую значимость синергетического подхода, ученые совершенно справедливо пишут: «Синергетика как новая парадигма, таким образом, вызывает изменения в профессиональных эпистемологических средствах (способах постановки проблем и научного исследования), в концептуальном арсенале, в используемых моделях, в целях и установках научного поиска. Синергетика может служить основанием для принятия эффективных решений в условиях нестабильности, нелинейности и открытости будущего»42.

Закономерности функционирования социальных систем

На основе сформулированных в рамках кибернетического подхода закономерностей функционирования и развития сложных систем (закона иерархичности, закона необходимого разнообразия, закона внешнего дополнения) с учетом новых положений синергетики могут быть предложены тезисы об основных законах функционирования и развития социальных систем.

Первое. Положение об универсальной системности мира, которое означает, что все в мире состоит из систем (явлений или процессов, локализованных в определенной среде, т. е. структур), взаимосвязанных и взаимодействующих. Положение об универсальной системности мира может быть описано в двух вариантах: как закон иерархичности и закон кооперативности систем.

Закон иерархичности определяет, что все системы взаимосвязаны как часть и целое, каждая система состоит из подсистем (элементов) и сама, в свою очередь, входит в качестве подсистемы в систему более высокого уровня. Отсюда вытекает сама возможность управления, поскольку системы более высокого уровня задают цели и закономерности функционирования подсистемам, в них входящим, т. е. «управляют подчиненными системами». Этот кибернетический закон лежит в глубинной основе всех объяснений механизмов управления в социальных системах. «Субъект управления воздействует властно, объект должен выполнить управленческую команду, при невыполнении применяется принуждение». Закон иерархичности социального управления характерен для периодов стабильности.

Закон кооперативности систем объясняет, каким образом в хаотическом состоянии нелинейной среды зарождается упорядоченность, как возникает самоорганизация, первоначально в виде отдельных элементов, распространяющих свой «образ» далее в среде. Здесь нет «властного воздействия, с одной стороны, и повиновения, с другой стороны», но происходит упорядочение элементов и возникновение системы, т. е. тоже своего рода «управление». Эта схема характеризует процессы самоорганизации в социальных системах в периоды социальной нестабильности, социальных трансформаций. Так зарождаются образцы (паттерны) будущих прогрессивных состояний социальных систем. Это тоже управление, которое характеризуется не как «воздействие властного на подвластного», но как «взаимодействие, сотрудничество равных».

Второе. Закон необходимо нарастающего разнообразия (в сочетании с законом доминантности субъекта) и кризисности развития. В силу закона необходимого разнообразия развитие общества неизбежно означает нарастание многообразия элементов, входящих в систему, «нарастание сложности». В то же время объекту управления, обладающему определенным уровнем сложности, для сохранения управляемости должен соответствовать не меньшей сложности субъект управления. В этом проявляется требование «доминантности субъекта управления», вытекающее из закона иерархичности систем. Именно этот объективный закон лежит в основе постоянно усложняющейся системы управления и постоянного роста управленческого аппарата. В силу положений синергетики закон необходимо нарастающего многообразия ведет к нарастанию неустойчивости, хаосу на микроуровне, что делает возможным развитие, эволюцию на уровне макроорганизации.

Третье. Закон «внешнего дополнения» обусловливает наличие специального механизма коррекции внешних возмущающих воздействий на усложняющийся объект управления. Усложнение системы – объекта управления происходит путем нарастания многообразия ее внешних связей с другими системами и одновременно путем нарастания ее внутренней сложности. Система – объект управления становится все более сложноорганизованной, «контринтуитивной» в целях сохранения собственного равновесия. Субъект должен «усложняться» и одновременно соответствовать требованию «доминантности». Но поскольку у систем есть объективные пределы сложности, за которыми начинаются процессы дезорганизации, постольку субъект управления должен переходить от отношений иерархичности к отношениям кооперирования. В практической плоскости это означает, что невозможность дальнейшего усложнения субъекта требует передачи его полномочий на нижние уровни иерархии, предоставления большей самостоятельности объекту управления и перехода к более гибким формам воздействия. Именно таким образом в социальных системах процессы управления дополняются процессами самоуправления, именно в этом проявляются процессы «нарастающей демократизации управления».

Четвертое. Закон неравномерности развития сложноорганизованных систем (в сочетании с законом «наименьших» А.А. Богданова) означает, что, во-первых, сложная система развивается неравномерно, во-вторых, в определенный период скорость развития системы определяется скоростью не самых прогрессивных, а самых консервативных (отсталых), самых слабых элементов. Как уже неоднократно описывалось, сложноорганизованные системы состоят из разных по структуре и по возрасту (темпомиру) элементов. Объединение «разновозрастных», развивающихся в разном темпе структур происходит через синхронизацию их темпа жизни, скорости развития^43. Поэтому, с одной стороны, перед субъектом социального управления стоит сложнейшая задача обеспечения постепенности социальных преобразований, чтобы не было слишком большого отрыва динамичных и стабильных элементов, что чревато разрушением системы. С другой – этот кибернетический закон, действуя для определенной стадии и масштабов системы, дополняется синергетическим положением о том, что правильное объединение частей в целое (структур разной степени развитости, разного исторического возраста) после некоторого этапа замедления создает возможность включения механизмов синергетического ускорения темпов эволюции как целого, так и его частей.

Таким образом, эффективность государственного управления зависит от адекватности отражения в научных исследованиях, закрепления в нормах права, а затем использования в управленческой практике законов развития социальных систем. Данные законы развития могут быть сформулированы в рамках синергетического подхода с использованием основных понятий синергетики: самоорганизация, открытые системы, нелинейность (многовариантность), сложноорганизованный характер социальных систем.

3. Синергетические основы сравнительного правоведения

Научные исследования в области государства и права в настоящее время невозможно представить себе без применения метода правового сравнения. Вне зависимости от ответа на вопрос о том, является ли правильным название «сравнительное правоведение» или корректнее говорить о «правовом сравнении^44, и следует ли считать юридическую компаративистику научной дисциплиной или методом исследований^45, представляется необходимым обратить внимание на глубокую философскую основу сравнительного правоведения. Это обусловлено тем, что сравнение таких нелинейных сложноорганизованных систем, к которым относятся правовые системы, не может быть эффективно осуществлено вне использования синергетического подхода, поскольку сравнительное правоведение с необходимостью соединяет в себе структурный, функциональный, предметно-уровневый подходы^46.

Краткое перечисление положений синергетики не может дать представления обо всех возможностях данного подхода, но некоторые идеи о соотношении синергетического подхода и метода правового сравнения следует осветить более подробно.

Во-первых, в силу системности мира и взаимодействия всех его подсистем изучение той или иной правовой системы вне связей и взаимодействий с другими правовыми системами явилось бы искусственным вычленением данной системы, не просто обедняющим исследование, но не позволяющим описать данную систему адекватно действительности. Метод правового сравнения отвечает именно этому требованию. Системному миру должны соответствовать системные знания о нем. Конечно, этот тезис не является новым для сравнительного правоведения, общепризнанным считается историко-культурологический подход к данным исследованиям.

Иерархичное устройство мира позволяет обратить внимание еще на один очень важный момент: системы более высокого уровня, в которые иные системы входят в качестве подсистем, задают последним закономерности, условия их функционирования (как уже было сказано, в определенном смысле это и можно рассматривать как управляющее воздействие). Следовательно, вхождение одной правовой системы в другую в качестве ее составной части предполагает, что она действует по тем же принципам, что и система более высокого уровня. Это означает, что в принципе, конечно, различия возможны (и как будет показано далее, необходимы), но не по принципиальным моментам. При отсутствии этого иерархического соотношения нельзя говорить об отнесении какой-нибудь национальной или иной правовой подсистемы к данному классу (типу) систем, сколько бы второстепенных признаков при этом ни перечислялось.

Одновременно с этими положениями действует и принцип необходимого разнообразия, согласно которому условием устойчивого и динамичного развития системы является необходимость поддержания достаточного разнообразия (многообразия) подсистем, в нее входящих. Поэтому процессы унифицирования правовых систем имеют естественные, объективные ограничения: динамичному развитию систем соответствует гармонизация (согласованность), но не единообразие правового регулирования. Таким образом, роль и значение метода правового сравнения (уже не просто как метода научного познания, но как метода практического преобразования правовой системы), состоит в том, чтобы, основываясь на объективных закономерностях развития сложных систем, противодействовать чрезмерной унификации как своеобразной форме монополизма, одновременно поощряя их гармонизацию и сохраняя многообразие национальных и территориальных правовых систем.

Вместе с этими тенденциями синергетика фиксирует колебательный характер развития нелинейных систем: тенденции дифференциации сменяются тенденциями интеграции, разбегание – сближением, ослабление – усилением, то есть имеют место процессы своеобразной пульсации. Знание этих глобальных закономерностей позволит правильно сориентироваться в историческом аспекте, применяя диахронное сравнение, определить, на каком моменте развития – разбегании или сближении, дифференциации или унификации – находится та или иная изучаемая правовая система.

Сравнительно-исторический подход должен рассматриваться во взаимосвязи с принципом необратимости происходящих процессов, необратимости эволюции. Необратимость означает, что возврат к тем или иным историческим условиям невозможен, следовательно, невозможно и точное повторение или копирование исторического опыта. Принцип необратимости накладывает ограничения и лишает иллюзий по поводу возможности заимствования исторических форм или институтов в неадаптированном виде как из собственного опыта развития государства и права, так и из мирового опыта.

В силу положения о системности мира сравнительно-правовой метод может рассматриваться достаточно широко. Традиционно он включает в себя исследования правовых семей и систем, их институтов, целей и уровней, в том числе межсистемное, внутрисистемное, внутринациональное, историческое и межотраслевое сравнение. Принцип системности, иерархичности позволяет утверждать, что возможна систематизация, а значит, и классификация правовых семей, правовых систем, внутрисистемных, внутринациональных и иных правовых образований по различным критериям. При этом критерии и, следовательно, образуемые в соответствии с ними системы, могут быть самыми разнообразными, и все эти критерии и системы не вступают между собой в противоречие, а дополняют друг друга, предлагая не линейное, не одновариантное, не плоскостное, а многомерное, объемное видение исследуемого явления. Следовательно, научные дискуссии по данному поводу следует рассматривать не как конкуренцию, а как кооперацию взглядов, как способ получения достаточно полной, взаимодополняющей, объемной картины устройства правовых систем. Таким образом, синергетический подход создает основу для научной и правовой толерантности.

Принципиально важным для понимания многовариантности путей эволюции правовых систем является положение о конструктивной и деструктивной роли хаоса. Как уже было описано, хаос предполагает нарушение связей между элементами, но поскольку сами элементы не разрушаются, возможно возникновение из этих элементов новой структуры. Таким образом, путь к развитию лежит через хаос, в котором уже содержится определенный набор возможных вариантов организации новой структуры. Но то, какой вариант будет реализован, зависит как от осознанного выбора типа правового регулирования, так и от случайности. Достаточно высока вероятность того, что отмечающийся учеными «дефинитивный хаос»47 и «доктринальный хаос»48 в современной правовой науке в целом и в административном праве в частности является отражением указанной закономерности трансформации сложноорганизованных систем. Это показывает, что современное российское право является не «ставшим», но «становящимся», а скорость развития процессов зависит от сложности и размеров системы.

Принцип заимствования должен быть непременно дополнен принципом сочетаемости отдельных правовых элементов или институтов, в противном случае, эклектичное сочетание даже самых лучших образцов мировой практики повлечет за собой отторжение отдельных элементов, либо неработоспособность всей системы. При заимствовании зарубежного опыта следует учитывать, что существует некая предопределенность, преддетерминированность развертывания описываемых процессов. Это связано с влиянием факторов прошлого и будущего самой реформируемой правовой системы.

С одной стороны, именно прошлое и настоящее состояние системы предопределяют реальность наступления того или иного сценария развития событий. Это означает, что возможны не любые варианты развития событий, а только те, которые предопределены прошлым данной системы, уровнем ее развития, готовности для внедрения с помощью сознательного управления тех или иных правовых механизмов. При этом обязательным условием правового сравнения является учет свойства «контринтуитивности» систем, которые могут активно «отторгать» не соответствующий их внутренней логике, хотя и очень успешный, опыт другой правовой системы.

С другой – настоящее состояние системы определяется не только ее прошлым, но и строится, формируется из будущего, в соответствии с грядущим порядком. Существует механизм притяжения к той или иной цели эволюции (аттрактору). Если траектория развития событий приближается к одному из вариантов, или иными словами, попадает в конус аттрактора, то система неизбежно эволюционирует к этому состоянию. Вернуться на исходные позиции невозможно, переход к качественно иному состоянию (аттрактору) возможен вновь только через нарушение равновесия. Поэтому так важно создать стабильные условия для формирования правового государства, чтобы пройти порог, после которого выбор иного варианта становится невозможным.

Следовательно, на основе знания закономерностей развития одних систем возможно стимулирование и ускорение желаемых эволюционных изменений в других правовых системах. В этом состоит объяснение творческой роли права, значения норм-принципов, деклараций, провозглашаемых целей. Конечно, само по себе провозглашение желаемых вариантов развития событий не окажет решающего влияния без соответствующей программы действий, но отрицать притягивающую функцию аттрактора нет оснований.

В заключение можно сделать следующие основные выводы:

– метод правового сравнения имеет глубокое философское значение, отвечая современному синергетическому видению мира как сложноорганизованной нелинейной системы;

– иерархичность (системность) мира означает, что все системы (явления) взаимосвязаны, поэтому не существует (во всяком случае, в течение значительного периода времени) изолированных систем, не испытывающих внешнего влияния;

– роль и значение метода правового сравнения состоит в том, чтобы основываясь на объективных закономерностях развития сложных систем, противодействовать чрезмерной унификации, одновременно поощряя гармонизацию и сохраняя многообразие национальных и территориальных правовых систем;

– в силу положения о системности мира сравнительно-правовой метод может рассматриваться достаточно широко, включая различные критерии для проведения правового сравнения;

– научные дискуссии по поводу различных критериев для проведения правого сравнения следует рассматривать не как конкуренцию взглядов, а как способ получения достаточно полной, взаимодополняющей, объемной картины устройства правовых систем и как основу для научной толерантности;

– принцип необратимости накладывает ограничения при заимствовании различных правовых исторических форм или институтов;

– в силу многовариантности развития мира именно прошлое и настоящее состояние системы предопределяют реальность наступления того или иного сценария развития событий, вместе с тем, это развитие строится, формируется из будущего, в соответствии с грядущим порядком.

4. Сущность государственного управления

Центральным и одновременно наиболее сложным и многозначным понятием российского и зарубежного административного права является понятие «государственное управление», в том числе достаточно дискуссионным моментом является вопрос о соотношении понятий «государственное управление» и «исполнительная власть».

Практически целое десятилетие в научной и учебной литературе продолжались дискуссии, посвященные данной проблеме, которые были связаны с понятием исполнительной власти, ее признаками, а также с ее содержательной деятельностью. В частности, дискуссия начиналась с обсуждения как терминов, так и содержательного наполнения. Вопрос о соотношении понятий «государственное управление» и «исполнительная власть» обсуждался большинством авторов, характеризующих предмет административного права^49. Одни авторы полагали, что в новых реалиях не может существовать государственное управление и этот термин постепенно исчезнет^50, другие считали, что вместо понятия «государственное управление» появилась новая категория – «исполнительная власть»51, третьи, ссылаясь на законодательство, указывали, что государственное управление сохранилось и как явление, и как правовой термин^52. В ряде исследований отмечалось, что право на жизнь имеют обе эти государственно-правовые категории, в других работах ученые заменяли его понятием «деятельность исполнительной власти», либо «деятельность государственной администрации»53. В последний период появился термин «административно-правовое регулирование» для обозначения государственного управления в тех сферах, где сужается непосредственное государственно-властное воздействие^54. В целом обобщение позиций ученых-административистов, как современных, так и исследующих данный вопрос в различные исторические периоды, приводит к выводу о терминологическом характере данной дискуссии. Не претендуя на единственно правильное терминологическое определение, следует отметить главный момент в данной дискуссии: совпадение мнения ученых в сущностном понимании данного соотношения: исполнительная власть реализуется в форме управления^55 или содержание деятельности исполнительной власти составляют выполняемые ею управленческие функции^56.

Второй существенный момент современных научных воззрений состоит в признании значения самого государственного управления и, соответственно, в возвращении данного термина в научный оборот^57.

Представляется, что в период реформ 90-х гг. XX в. в России понятие управления, осуществляемого государством, его органами было в значительной мере искажено, носило негативный оттенок и отождествлялось с непосредственным властным воздействием, реализуемым с помощью командного типа управления. В результате, по меткому выражению Л.Л. Попова, ученые стали стесняться использовать этот термин^58. Вместе с тем наука административного права вслед за теорией управления всегда различала сущность государственного управления (как воздействие на общество с целью его упорядочения), функции управления (регулирование, координация, руководство) и различные виды государственного управления, выделяемые в зависимости от методов воздействия. К последним можно отнести государственное управление, осуществляемое с помощью общего руководства и непосредственного распорядительства, командное и стимуляционное управление и т. п. Этот подход позволяет четко разграничивать само государственное управление, с одной стороны, и его функции, а также методы, с помощью которых оно осуществляется, с другой. Таким образом, не следует отождествлять само государственное управление с централизованным управлением социалистического типа, с отдельными функциями или методами. Методы могут и должны изменяться, функции – тоже, но это ни в коей мере не отменяет само государственное управление и дает основания для «ренессанса»59 этой фундаментальной категории административного права. Государственное управление – «форма государственной деятельности, сущность которой состоит в практическом исполнении определенными государственными органами законов в целях реализации функций государства»60.

Сущность и характерные черты исполнительной власти

Исполнительную власть характеризуют как относительно самостоятельную (в функционально-компетенционном смысле) ветвь единой государственной власти РФ, являющуюся атрибутом государственно-властного механизма наряду с законодательной и судебной ветвями власти, реализующуюся в общегосударственном масштабе в качестве специфической государственной функции правоприменительного (преимущественно позитивного) характера, имеющую субъектное выражение в органах исполнительной власти, организованных на началах федерализма, имеющую в распоряжении все наиболее существенные атрибуты власти, а именно, финансы, коммуникации, воинские формирования и т. п.61 Другие авторы указывают также на такие признаки, как вторичность, подчиненное положение, зависимость от высшей (имеется в виду политической) власти, распорядительный и принудительный характер деятельности^62. Третьи акцентируют внимание на первичности исполнительной власти «с точки зрения административно-правовой логики», поскольку именно она воплощает государство, именно с ней постоянно сталкивается человек^63.

Как можно видеть, в данном перечне преобладают признаки, характеризующие конституционно-правовой статус, т. е. место и положение исполнительной власти как ветви единой государственной власти, ее функцию и роль в государственном механизме, организационно-правовое выражение. Это совершенно справедливо и объективно необходимо, т. к. именно конституционные положения лежат в основе норм административного права. Тезис о значении и роли конституционных положений для административного права содержится в учебниках административного права большинства стран^64, причем, как правило, этому важному вопросу посвящается специальный раздел учебников^65. Классической для административного права считается формула, принадлежащая Фрицу Вернеру, в которой тот назвал административное право «конкретизированным конституционным правом»66.

Характеристика исполнительной власти как ветви государственной власти (т. е. в ее конституционно-правовом аспекте) дополняется также признаками содержательными (сущностными), тесно связанными с государственным управлением. Так, Д.Н. Бахрах указывает на организующий характер исполнительной (административной) власти, систематичность и непрерывность, направленность на сохранение социальной системы, ее укрепление, развитие, универсальность во времени и пространстве, объемную и иерархически построенную администрацию^67. Н.М. Конин описывает признаки, характеризующие исполнительную власть и государственное управление следующим образом: социальное предназначение – исполнение общих предписаний, наличие специальных органов, управленческая деятельность по принятию и реализации управленческих решений^68.

Одно из наиболее развернутых содержательно-организационных определений предлагается И.Л. Бачило в специальном исследовании, посвященном анализу этих явлений в их развитии^69. «Исполнительная власть – ветвь государственной власти, выраженная системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства РФ и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера»70. Это определение позволяет автору сформулировать и понятие государственного управления в узком смысле. Государственное управление через систему исполнительной власти понимается как реализация исполнительно-распорядительной деятельности в области государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации в рамках закона в целях эффективного взаимодействия и функционирования социальных процессов, сфер, отраслей, отдельных объектов управления, обеспечения безопасности граждан, различных их ассоциаций и населения страны в целом в процессе поступательного движения гражданского общества, предотвращения и снятия возникающих конфликтов, обеспечения условий правового, социального и демократического развития страны^71.

Таким образом, при описании и исполнительной власти, и ее деятельности различными авторами используются разнообразные признаки, которые можно (с некоторой долей условности) разделить на три группы:

– признаки, определяющие социальное назначение исполнительной власти (социально-политические);

– признаки, характеризующие исполнительную власть как ветвь единой государственной власти, а государственное управление как вид государственной деятельности (конституционно-правовые или юридические);

– признаки, относящиеся к основной деятельности исполнительной власти (их можно назвать содержательно-организационными).

К первой группе признаков, характеризующих социально-политическую природу, социальное предназначение исполнительной власти могут быть отнесены:

1. Управленческая деятельность исполнительной власти – это вид социального управления;

2. Цели деятельности исполнительной власти: а) стабилизирующие – обеспечение эффективного функционирования социальных процессов, коллективных и индивидуальных участников общественной жизни; б) направленные на развитие – обеспечение поступательного (постепенного, эволюционного) развития гражданского общества.

Конституционно-правовые признаки:

– по своему характеру это исполнительно-распорядительная деятельность;

– является деятельностью относительно самостоятельной (в функционально-компетенционном смысле) ветви единой государственной власти РФ как атрибута государственно-властного механизма наряду с законодательной и судебной ветвями власти;

– осуществляется через систему специальных субъектов – в первую очередь органов исполнительной власти, организованных на началах федерализма, а также других органов и организаций;

– реализуется в общегосударственном масштабе;

– проявляется в качестве специфической государственной функции правоприменительного (преимущественно позитивного, а также принудительного) характера;

– осуществляется на основе и в рамках закона (подзаконный характер деятельности);

– реализуется в специальной области – области публичного управления;

– имеет направленность на обеспечение безопасности отдельных граждан и населения в целом;

– осуществляется в целях обеспечения условий правового, социального и демократического развития страны.

Содержательно-организационные признаки:

– исполнительно-распорядительный (организационный), направленный на исполнение общих предписаний характер деятельности;

– систематичность и непрерывность;

– универсальность во времени и пространстве;

– объемная и иерархически построенная система субъектов (администрация);

– управленческая деятельность по принятию и реализации управленческих решений;

– наличие в распоряжении всех наиболее существенных атрибутов власти, а именно, финансов, материальных ресурсов, коммуникаций, воинских и иных формирований и т. п.;

– содержание государственного управления образует целая система взаимоувязанных функций.

Соотношение понятий «государственное управление» и «исполнительная власть»

Основные положения по вопросу о соотношении понятий «исполнительная власть» и «государственное управление», представленные в литературе, могут быть сведены к следующим тезисам.

Во-первых, государственное управление по своему назначению представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть^72.

Во-вторых, исполнительная власть – это абстрактная политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность^73. Термин «государственное управление» имеет практический организационно-юридический смысл^74.

В-третьих, понятие «государственное управление» – более широкое по сравнению с исполнительной властью, последняя в известном смысле производна от государственного управления, поскольку призвана определять объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности^75.

В-четвертых, все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления, но не все эти звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле^76.

Казалось бы, эти положения должны внести определенность в понимание данного вопроса, однако, во-первых, это далеко не так, а во-вторых, совпадение представлений ученых относительно основных моментов не исключает дальнейших дискуссий по поводу конкретных деталей.

Представляется, что основная трудность сопоставления данных понятий обусловлена тем, что каждое из них продолжает оставаться многозначным. Следовательно, соотношение неоднозначно понимаемых категорий также не может быть однозначным.

Понятие «исполнительная власть» является частью более широкого понятия – «государственная власть». В определении власти можно выделить философско-политологический и правовой аспект. Отмечая невыясненность и спорность природы государственной власти, большинство зарубежных и отечественных ученых совершенно справедливо определяли власть как силу, способную подчинять, проявляющуюся в принуждающем воздействии государства (его органов) на граждан^77. Этот общий политологический аспект далее конкретизировался самым различным образом, что позднее позволило исследователям выделить, по крайней мере, четыре понимания государственной власти: как волевого отношения, как органа государства, как функции, как совокупности полномочий^78. Однако, как совершенно справедливо отмечалось, такое понимание не прибавляет ясности в вопросе о природе государственной власти как правовой категории^79. Конкретность же в вопросе о соотношении государственного управления и исполнительной власти может быть достигнута только при их правовой определенности. Думается, что было бы неверным претендовать на единственно правильное и универсальное определение как государственного управления, так и исполнительной власти, поскольку каждое из предлагаемых в литературе определений подчеркивает важнейшие, на взгляд авторов, свойства и признаки этих явлений. Поэтому именно многоаспектный подход позволяет раскрыть в максимальной степени такие сложные категории. Следовательно, для наших целей сопоставимы могут быть только некоторые аспекты данных явлений, при условии, что они употребляются в одном понятийном ряду.

Во-первых, государственное управление в широком смысле (как деятельность всех органов государства) может быть соотнесено с государственной властью, а государственное управление в узком смысле – с исполнительной властью.

Во-вторых, государственное управление в широком смысле, понимаемое как упорядочивающее воздействие государства на общественные процессы, реализуется, осуществляется через государственную власть. При таком утверждении государственная власть рассматривается в философско-политологическом аспекте как сила, способная воздействовать упорядочивающим образом, в том числе, путем принуждения. Государственное управление в узком смысле осуществляется через исполнительную власть, которая в этом аспекте понимается как сила, способная воздействовать, чтобы организовать исполнение законов.

В-третьих, в политико-правовом смысле исполнительная власть представляет собой ветвь единой государственной власти, имеющую собственное институциональное выражение (систему органов) и функциональное предназначение – организующую или исполнительно-распорядительную деятельность (государственное управление в узком смысле).

В-четвертых, при таком подходе не представляется возможным сравнивать государственное управление и исполнительную власть по объему, определяя, какое из этих понятий шире или уже. Можно сопоставлять понятия «субъекты государственного управления» и «органы исполнительной власти», акцентируя внимание на институциональном содержании исполнительной власти. Можно также сопоставлять понятия «государственное управление» и «деятельность исполнительной власти», акцентируя внимание на функциональном аспекте.

В первом случае (институциональный или организационно-структурный аспект) следует согласиться с тем, что все органы исполнительной власти осуществляют государственное управление и поэтому являются субъектами государственного управления, но не все субъекты, осуществляющие государственное управление, являются органами исполнительной власти в конституционном смысле. В обоснование этого тезиса могут быть приведены два следующих момента:

1. Государственно-управленческую деятельность могут осуществлять не только органы исполнительной власти, но и органы местного самоуправления, реализуя делегированные государственно-властные полномочия, и иные субъекты (агенты), которым переданы в соответствии с законодательством определенные полномочия. Следовательно, понятие «субъекты государственного управления» шире понятия «органы исполнительной власти».

2. Следует специально отметить, что термин «исполнительная власть» в большинстве правовых систем используется, когда описываются все ветви государственной власти и анализируется их соотношение, т. е. это термин скорее конституционно-правовой. Когда же речь идет о предмете административного права – организации и деятельности исполнительной власти как субъекта управления, а не одной из ветвей власти, этот термин заменяется термином «государственное управление». Такой подход позволяет определять, в каком контексте описывается исполнительная власть, в каких отношениях выступают соответствующие органы – как субъекты политической жизни, равноправные органы различных ветвей государственной власти или как органы, осуществляющие специальный вид государственно-властной деятельности – государственное управление. В этом качестве они не называются органами исполнительной власти, а являются органами государственного управления. Например, в административном праве Германии отмечается, что правительство осуществляет в первую очередь политическое руководство, а затем уже описываются подчиненные ему органы государственного управления. Думается, что такой подход имеет серьезные преимущества как теоретического, так и практического характера. Использование подобного подхода в российском праве позволило бы точнее определять круг тех субъектов, которые осуществляют государственное управление, поскольку это могут быть органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, иные государственные органы, а также другие образования (учреждения, предприятия, общественные объединения и т. п.) при реализации ими переданных государственно-управленческих полномочий. Термин же «исполнительная власть» занял бы соответствующее положение при описании организации государственной власти и принципа ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Выделение субъектов государственного управления позволило бы снять излишнюю политическую нагрузку с части ныне действующих органов исполнительной власти, предоставить им возможность осуществлять государственно-управленческую деятельность без угрозы реорганизации при смене политического руководства, а также без политических ограничений и требований, вытекающих из принципа разделения властей.

Во втором случае (функциональный или деятельностный аспект) в некоторой части понятие «государственное управление» шире понятия «деятельность органов исполнительной власти», поскольку государственное управление осуществляют не только органы исполнительной власти. С другой стороны, не вся деятельность исполнительной власти протекает как властная государственно-управленческая. Органы исполнительной власти могут выступать как участники гражданско-правовых отношений, трудовых отношений, осуществлять внутриорганизационную деятельность. Эти виды действий являются деятельностью исполнительной власти, но не являются государственным управлением. Следовательно, это понятия не тождественные, понятие «государственное управление» в одной части шире понятия «деятельность исполнительной власти», а в другой части «деятельность исполнительной власти» выходит за пределы государственного управления в узком смысле.

В-пятых, возможно говорить о производном характере исполнительной власти от государственного управления, если рассматривать исполнительную власть как совокупность государственно-властных полномочий, при таком подходе действительно государственным управлением предопределяется объем и характер требуемых государственно-властных полномочий.

Таким образом, соотношение понятий «государственное управление» и «исполнительная власть» может быть исследовано в указанных пяти аспектах, поскольку, как уже отмечалось, неоднозначные понятия могут быть сопоставимы лишь в тех моментах, которые расположены в одном понятийном ряду.

Представляется, что предложенное сопоставление дает возможность, во-первых, определить понятие «исполнительная власть» как конституционно-правовую категорию, а органы исполнительной власти как конституционные органы, что позволяет различать их конституционно-правовой и административно-правовой статус.

Во-вторых, это позволяет обосновать необходимость и возможность употребления понятий «система государственного управления», «субъекты государственного управления» или «субъекты, осуществляющие государственное управление» для обозначения, в первую очередь, органов исполнительной власти в их административно-правовом статусе, и иных многочисленных субъектов, осуществляющих государственно-управленческую деятельность, во вторую очередь.

В-третьих, этот подход позволяет описать достаточно полно признаки собственно государственного управления, выделив в качестве самостоятельных характерные черты исполнительной власти, поскольку в настоящее время все эти признаки описываются в одном ряду, без разделения на признаки исполнительной власти (институциональные или структурные) и признаки государственного управления (функциональные). Очевидное отличие органов исполнительной власти и субъектов, не являющихся таковыми, но осуществляющих функции государственного управления, в частности, функции контроля и надзора, и функции привлечения к административной ответственности закреплено в законодательстве^80.

В-четвертых, для обозначения деятельности других ветвей власти существуют специальные понятия – законотворчество, правосудие, поэтому необходим специальный термин и для обозначения властной управленческой деятельности исполнительной ветви власти, поскольку термин «деятельность» носит еще более абстрактный характер, чем понятие «государственное управление в узком смысле».

Таким образом, вопрос о соотношении понятий «исполнительная власть» и «государственное управление» выходит за рамки простого сопоставления однопорядковых явлений и определения того, которое из этих понятий шире, а которое – уже. Исследование данной проблемы позволяет говорить о необходимости разграничения конституционно-правовых категорий «исполнительная власть», «законодательная власть» и «судебная власть» и категорий, характеризующих осуществление этих видов власти, или о деятельности этих ветвей власти. Так же как основное назначение законодательной ветви власти – это осуществление законотворчества, а главное назначение судебной власти – осуществление правосудия, так же и основное назначение исполнительной власти – это государственно-управленческой деятельности. Кроме того, представляется необходимым выделять понятие «субъекты государственного управления», которое не фиксирует внимание на принадлежности к той или иной ветви государственной власти (конечно, имеются в виду в первую очередь органы исполнительной власти), а свидетельствует об осуществлении специального вида деятельности – государственного управления. Возвращение в научный и законодательный оборот термина «государственное управление» позволяет более плодотворно характеризовать субъектов этого вида государственной деятельности, выделять институциональный (структурный) и функциональный аспекты, а также формы и методы государственно-управленческой деятельности.

5. Понятие государственного управления в административном праве Германии

Понятие государственного управления настолько многообразно и сложно, что в административно-правовой науке Германии отсутствует его единое определение. Все авторы специальных исследований отмечают сложность этой задачи и описывают государственное управление путем перечисления его основных характерных признаков.

Первым и основным признаком государственного управления как предмета административного права считается публичный характер государственного управления. По этому признаку государственное управление отличают от иных видов управления, которое, как известно, может осуществлялся в частноправовой, экономической и иных сферах деятельности. Существует также управление предприятиями, управление общественными объединениями, управление собственным или чужим имуществом и т. д. Публичное же управление представляет собой единое понятие, которое включает в себя организационные, функциональные и правовые аспекты, что и позволяет отграничить его от управления в иных областях^81.

Учитывая многозначность понятия публичного управления, в административном праве Германии принято выделять понятие государственного управления в организационном, материальном и формальном смыслах^82.

Управление в организационном смысле означает саму организацию субъектов публичного управления, т. е. систему органов государства (и иных субъектов), осуществляющих функции публичного управления^83. Это понятие сопоставимо с понятием исполнительной власти в российском административном праве.

Управление в материальном смысле представляет собой управленческую деятельность (деятельность администрации) как вид государственной деятельности, который связан с властным осуществлением задач государственного управления.

Управление в формальном смысле включает в себя всю деятельность государственных органов и иных ведомств, осуществляющих государственное управление вне зависимости от того, реализуются ли при этом государственно-властные полномочия или нет.

Наиболее важным считается разграничение управления в организационном и материальном смыслах, поскольку это связано с принципом разделения властей, предполагающим, что определенный вид государственной деятельности осуществляется строго определенными государственными органами. Управленческая деятельность является преобладающей в реализации функций государственной администрации, но не принадлежащей исключительно ее ведению. Управленческой деятельностью занимаются в определенной степени и органы законодательной власти (внутриорганизационная деятельность парламента, например, бюджетная деятельность, планирование и т. п.) и суды (таково управление юстицией).

При определенных условиях органы государственного управления могут осуществлять правотворческую деятельность (таковы, например, акты правительства, содержащие общеобязательные правила поведения). Кроме того, сугубо теоретически (а ранее это существовало и фактически) органы государственного управления могут осуществлять юрисдикционную деятельность^84.

Таким образом, понятие государственного управления в материальном смысле является более конкретным, более узким, чем понятие «государственного управления» вообще, и характеризует предмет административного права, но при этом само по себе остается еще достаточно неопределенным.

В немецкой литературе существуют два метода определения государственного управления. Один можно охарактеризовать как метод исключения (негативный метод), другой – как метод перечисления признаков (позитивный метод)85. Негативный метод берет свое начало в традициях классической теории разделения властей. В этом смысле широко известно изречение О. Майера, определяющего государственное управление как такую деятельность государства или иного субъекта публичной власти, которая не является законодательной деятельностью или судопроизводством. Признавая ценность такого подхода, авторы современных учебников^86 указывают на то, что определение государственного управления методом исключения не дает ответа на многие вопросы, в частности остаются невыясненными следующие обстоятельства:

– если к компетенции исполнительной власти (Exekutive) просто отнести все, что «остается» от законодательной и судебной, то не решается вопрос о деятельности правительства, которое в соответствии с государственно-правовой теорией Германии относится к исполнительной власти, но осуществляет политическое руководство, а не государственное управление;

– негативный метод, метод исключения может привести к однозначному результату только тогда, когда иные разграничиваемые области (законодательство, правосудие) четко обозначены, но в данном случае это далеко не так;

– есть виды государственной деятельности, которые не укладываются полностью в существующую схему разделения властей (например, парламентский контроль, бюджетный контроль и другие виды контроля);

– наконец, сама по себе негативная дефиниция недостаточно плодотворна.

Такое критическое отношение является характерным для большинства современных административистов. И не только потому, что такой подход к определению публичного управления нарушает правила формальной логики, но и потому, что он не соответствует современной роли и значению управленческой деятельности государства в жизни общества.

Государственное управление не есть нечто, остающееся от прочих видов деятельности государства (нечто «остаточное»), но, наоборот, является главной функцией в государственной и иных политически-организованных сферах общественной жизни^87. Поэтому в немецком административном праве предпринимались постоянные попытки дать позитивное определение государственного управления. При этом авторы справедливо указывали на отдельные моменты, характеризующие управление, но четкого, всеобъемлющего и краткого определения им не удалось предложить.

Наиболее известной и полной считается дефиниция, изложенная в классическом учебнике Х. Вольффа и О. Бахофа «Административное право»: «Публичное управление в материальном смысле есть многообразная, извне детально регламентированная или обозначенная только по целям, лишь отчасти запланированная, преимущественно самостоятельно осуществляемая деятельность специально уполномоченных лиц по реализации интересов общества или его отдельных членов»88.

В современной специальной литературе используют оба метода описания государственного управления – негативный и позитивный. Перед подробным перечислением его признаков указывают на отграничение публичного управления от других видов государственной деятельности. Более того, некоторые авторы, например К. Штерн, при негативном определении государственного управления в материальном смысле уточняют, что, кроме законодательной и судебной деятельности, к нему не относятся политическое руководство, осуществляемое правительством, военная оборона, некоторые иные виды^89.

Поскольку из-за многозначности сущности государственного управления (в плане задач, функций, форм и методов деятельности) его невозможно охватить одной дефиницией, в специальной литературе дается описание его типичных признаков.

Во-первых, государственное управление – это управление социальное, точнее, один из его видов. Следовательно, оно осуществляется в социуме, т. е. в общественной жизни, и охватывает вопросы как сообщества в целом, так и его отдельных членов.

Во-вторых, из сказанного выше следует, что государственное управление должно быть связано с публичным интересом. Однако само понятие «публичные интересы» не является абсолютно точно очерченным и раз и навсегда заданным, но зависит от требований времени и часто несет в себе противоположности. Более того, в условиях современного плюралистического государства достаточно часто бывает сложно установить, что относится к публичным интересам, а что – нет, поскольку они могут иногда совпадать с частными интересами, а иногда противоречить им.

В-третьих, государственное управление – это прежде всего активная (инициативная), направленная в будущее (можно сказать, созидательная) деятельность. Лучше всего этот момент может быть проиллюстрирован на примере исполнения законов. То, что законодательство закрепляет абстрактно, в общих чертах, государственное управление должно превратить «в жизнь», но это не просто исполнение законов, а творческая, организующая деятельность, осуществляемая в рамках закона и ориентированная на основные цели, определенные политическим руководством. Именно по признаку активности (инициативности) государственное управление отличают от судебной деятельности, поскольку суды применяют законы, разрешая конкретные спорные случаи, они выступают не по своей инициативе, но как «незаинтересованная третья сторона»90.

В-четвертых, государственное управление направлено на упорядочение конкретных случаев, отдельных общественных отношений, и этим оно отличается от законодательной деятельности, с помощью которой осуществляется общее и абстрактное регулирование, адресованное неопределенному кругу лиц и охватывающее большое число жизненных ситуаций. Естественно, этот признак нельзя абсолютизировать, поскольку иногда акты администрации (например, при планировании) могут быть направлены далеко во времени и в пространстве и адресованы широкому кругу лиц, а законы могут быть приняты по совершенно конкретному отдельному случаю.

Виды государственного управления

При описании публичного управления большинство немецких административистов, подчеркивая его многообразие, выделяют несколько критериев для характеристики данного явления.

1. В зависимости от объекта (предмета) управления можно выделить управление в различных областях деятельности: в строительстве, образовании, социальном обеспечении, в области финансов, обороны и т. д. Именно по данному признаку структурирована Особенная часть административного права Германии.

2. В зависимости от целей и задач выделяют:

– управление, направленное на поддержание общественной безопасности и общественного порядка (например, безопасность дорожного движения, защита от эпидемий и т. п.);

– управление, направленное на предоставление публичных услуг населению (поддержка одних учреждений, осуществляющих, например, студенческое обеспечение, социальную помощь и т. п., а также контроль за другими, такими как детские сады, больницы, школы и т. п., обеспечивающими условия жизни граждан);

– руководство как такой вид публичного управления, которое направлено на поддержку и обеспечение функционирования целых отраслей социальной, экономической и культурной жизни (с помощью планирования, финансирования, стимулирования осуществляются, например, руководство отдельными недостаточно развитыми отраслями экономики или поддержка театров и т. п.);

– управление в области налоговой политики направлено на создание государственно-бюджетных средств путем собирания налогов и сборов с граждан;

– управление обеспечением собственных нужд системы органов, осуществляющих государственное управление (администрации), т. е. кадровое, информационное, материально-техническое и иное обеспечение.

3. В зависимости от способов государственно-управленческого воздействия на граждан традиционно разграничивают обязывающее государственно-властное воздействие (вмешательство) и благоприятствующее (дозволяющее) управление по предоставлению публичных услуг гражданам. В первом случае управление выступает как повелевающее, обязывающее, и исполнение этих повелений обеспечивается с помощью принуждения. Во втором случае гражданам предоставляются права на различные блага и услуги, их правовое положение улучшается, расширяются имеющиеся права или предоставляются новые. Примером обязывающего государственного управления, осуществляемого посредством вмешательства, являются ограничение движения транспорта, запрещение предпринимательской деятельности, начисление налогов, конфискация. Примером благоприятствующего (позволяющего) управления могут быть различные субвенции, поддержка социального обеспечения, предоставление помощи муниципальным учреждениям и т. д.

По поводу данного разграничения в специальной литературе ведутся дискуссии, поскольку термин «Leistungsverwaltung», как уже указывалось, употребляется также при характеристике управления по целям и задачам и означает позитивное управление, направленное на предоставление услуг населению. Большинство ученых соглашаются с тем, что частично эти понятия совпадают. Вместе с тем эти понятия следует различать, так как в последнем случае это правление имеет своей целью обслуживание граждан, а предоставляющее права (благоприятствующее) управление – это не цель, а метод воздействия.

Таким образом, речь идет о двух разных классификациях. В одном случае различаются управление, направленное на поддержание порядка (упорядочивающее), и позитивное управление, нацеленное на предоставление услуг (обслуживающее). Это разграничение проводится по целевой направленности. В ином случае речь идет об обязывающем управлении (вмешательстве) и благоприятствующем (предоставляющем) управлении.

Данная классификация связана с методом управленческого воздействия. При этом каждый вид управления из первой классификации может осуществляться как через вмешательство (обязывание), так и с помощью предоставления прав. Например, часто управление по предоставлению услуг населению связано с возложением какой-либо определенной обязанности: так, дальнейшая выплата стипендий студентам зависит от успешной сдачи экзаменов. Иногда те или иные меры могут быть одновременно предоставлением услуг и вмешательством (например, обеспечение водой с ее принудительным использованием). В некоторых случаях возможно слияние вмешательства и поддержки (например, установление ограничений при строительстве, если оказывается финансовая помощь).

Кроме того, как обязывание (вмешательство), так и предоставление возможностей могут быть одинаково успешно использованы для достижения целей управления. Иными словами, нужное поведение граждан может быть достигнуто с помощью как требований или запретов, так и различных стимулов, причем последнее может оказаться гораздо более действенным. Классическим считается пример, приведенный В. Еллинеком: «Истребление черных гадюк может быть возложено на владельцев земельных участков в качестве юридической обязанности, но установление премии по 50 пфеннигов за каждую убитую гадюку приведет, пожалуй, к лучшим результатам»91.

4. Правовые формы деятельности субъектов государственного управления являются следующим критерием, по которому разграничивают публично-правовую и частноправовую деятельность субъектов государственного управления. Первое осуществляется юридически властно, на основе норм административного права, следовательно, является государственно-властным управлением. В процессе этого управления складываются отношения «власти-подчинения», когда государство действует властно, а вторая сторона, например гражданин, подвластна. Второе связано с деятельностью субъектов государственного управления на основе норм частного права, следовательно, эта деятельность осуществляется в форме частноправовых отношений. Именно в последнем случае говорят о «фискальном управлении», так как государство как субъект частного права именуется «фиском» (лат. – «государственная казна»). Если же государство в своей фискальной деятельности вступает в частноправовые отношения, то оно утрачивает властный характер деятельности по отношению к другой стороне, например гражданину, и оказывается в отношениях равенства с ним^92.

5. Следующий критерий – степень правовой «связанности» субъектов государственного управления. На этой основе выделяют «связанное законом» управление (различной степени связанности – от полной регламентации должного поведения субъектов управления до относительного регулирования, предоставляющего определенную степень самостоятельности при осуществлении управления) и «не связанное законом» управление (административное усмотрение), которое прямо законом не определяется, может осуществляться по инициативе и в соответствии с усмотрением самой администрации, но, конечно, в рамках общих правовых установлений (в соответствии с компетенцией, при условии соблюдения прав граждан, общих принципов административного права и т. д.).

6. Заключительным критерием рассматриваемой классификации является организационная структура субъектов государственного управления, т. е. институциональный аспект государственного управления. В этом плане выделяют непосредственное государственное управление (государство осуществляет свою деятельность через государственные органы и учреждения) и опосредованное управление (когда государство передает свои функции специально созданным юридически обособленным корпорациям как субъектам публичного права, а также учреждениям или фондам). В связи с федеративным устройством непосредственное и опосредованное управление может осуществляться на уровне федерации или субъектов федерации (земель). Последнее может осуществляться также органами местного самоуправления. (Следует учесть, что муниципальное управление тоже является публичным). Но опосредованный характер государственного управления не умаляет его значения. Оно играет весьма существенную роль в государственной деятельности.

Следует специально отметить, что описанные признаки государственного управления считаются в административно-правовой науке Германии классическими. Вместе с тем в последнее время отмечается, что современное государственное управление все в большей степени становится управлением в полном смысле этого слова, понимаемым как специальный вид профессиональной деятельности (Steuerungsverwaltung). В этом смысле оно может быть сравнимо с управленческой деятельностью в организациях, направленной на эффективное достижение целей организации (менеджмент). Это связано с возрастанием роли управления в экономике и других сферах. В теории и на практике все чаще публичное управление рассматривается как специальная профессиональная деятельность, аналогичная управлению в частных корпорациях, а государство или местное самоуправление – как своеобразный работодатель.

В связи со сказанным, а также учитывая особую актуальность данного вопроса для практики и теории государственного управления в России, следует специально остановиться на принципах разграничения публичного и частного права в административно-правовой науке Германии. Как уже отмечалось, административное право – это право, регулирующее деятельность государственной администрации по выполнению публичных задач. В то же время органы государственного управления действуют и в других сферах общественной жизни и могут вступать в отношения, регулируемые нормами частного права.

Это происходит, во-первых, при обеспечении органов управления необходимыми для их функционирования материальными средствами. Для приобретения мебели, автотранспорта, помещений и т. п. должны заключаться гражданско-правовые договоры. Кроме того, прием на работу и увольнение служащих (за исключением специальной группы чиновников) и других работников производятся на основе трудового договора. В этих случаях правовое положение государственных органов не отличается от положения иных участников гражданско-правовых отношений. К ним применяются нормы частного права, и споры разрешаются в соответствии с гражданско-правовой подсудностью.

Во-вторых, в отношении управления государственной собственностью, участия государственных органов от имени государства в приобретении акций и т. п. действиях государство выступает не как носитель государственно-властных полномочий, а как «государственный предприниматель». Следовательно, на эту деятельность также распространяются нормы гражданского права, в том числе положения об ограничении монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

В-третьих, возможно альтернативное осуществление публично-правовых функций в форме административно-правовых или гражданско-правовых действий. Естественно, речь идет не о таком виде управления, который ранее был обозначен как управление посредством вмешательства с возможностью применения мер административного принуждения. Применение форм частноправовой деятельности возможно и допустимо, естественно, лишь в установленных законом пределах и формах, и лишь в некоторых случаях.

В частности, такой вид государственного управления, как управление по предоставлению услуг при отсутствии специальных предписаний может осуществляться на основе свободного усмотрения органов. Государственные органы могут выбирать, в каких формах реализовывать государственные задачи: в форме публично-правовых или частноправовых отношений. Например, муниципалитет, организуя водопроводное снабжение, может создать предприятие муниципальной формы собственности и строить отношения с гражданами на публично-правовой либо частноправовой основе. Если же муниципалитет поручает осуществление водоснабжения частному предприятию, то отношения между предприятием и гражданами не могут быть иными, чем гражданско-правовые.

В административном праве Германии этот вопрос о свободе выбора государственными органами публично-правовых или частноправовых форм деятельности при реализации государственных задач относят к достаточно проблематичным^93. Однако допустимость их применения объясняется отсутствием в административном праве собственных правовых форм для осуществления позитивной деятельности государства по предоставлению услуг гражданам. В связи с этим говорят о наличии так называемого «административно-частного права» (Г. Вольфф)94, которое относится к области частного права, но регулирует деятельность особых участников этих отношений – представителей публичной власти.

Поскольку на практике постоянно возникает необходимость решения вопроса о том, к какой сфере должны быть отнесены те или иные действия, актуальным остается вопрос и о разграничении частного и публичного права. Поэтому в науке административного права Германии уделяется серьезное внимание разграничению данных сфер. Эти положения представляют значительный интерес и для административного права России, в дальнейшем критериям разграничения публичного и частного моментов в административных правоотношениях будет уделено специальное внимание.

Классическое положение о том, что особые задачи государства и его органов вызывают к жизни и особое правовое регулирование этой деятельности – публичное право, является действующим и в современном административном праве Германии. Публичное право есть специальное право государства и его органов, которое из-за особенных задач требует обособленного правового регулирования. Это классическое выражение не только не устарело, но, наоборот, становится все более актуальным (О. Бахофф).

Понятие государственного управления в России и Германии: сравнительный анализ

Представляется, что описанное выше понятие государственного управления в административном праве Германии, его признаки, виды и формы, разграничение частноправовых и публично-правовых форм управления могут оказаться полезными для дальнейшего развития теории и практики государственного управления в России. В частности, в данном разделе можно сравнить описание признаков и видов государственного управления в немецком и российском административном праве.

Во-первых, плодотворным является выделение различных смыслов для термина «государственное управление» – государственное управление в организационном, материальном и формальном смысле.

Управление в организационном смысле означает саму организацию субъектов, осуществляющих функции публичного управления. В российском административном праве этому понятию соответствует понятие органы исполнительной власти. Но, как было ранее указано, эту деятельность могут осуществлять и иные субъекты, реализующие отнесенные к их ведению или делегированные им функции государственного управления. Следовательно, понятие «органы государственного управления» действительно шире понятия «органы исполнительной власти»95, а словосочетание «субъекты государственного управления»96 позволяет включать в себя не только органы исполнительной власти и некоторые государственные учреждения, но и иных субъектов публичного и частного права, осуществляющих функции государственного управления. Таким образом, понятие немецкого административного права «государственное управление в организационном смысле» позволило сформулировать и предложить для науки российского административного права понятие «субъекты государственного управления» или «субъекты, осуществляющие государственное управление», которое в большей степени соответствует реальному положению вещей, нежели понятие «органы исполнительной власти».

Выделение управления в материальном смысле, которому в российском праве соответствует понятие «государственное управление в узком смысле», неожиданно приводит к оптимистичному выводу о том, что раз в науке не всегда появляются однозначные понятия, то просто необходимо каждый раз пояснять, в каком смысле употребляется этот термин^97. Следовательно, поскольку до сих пор в отечественной науке административного права не появилось новых, более подходящих терминов, то пока нет оснований отказываться от понимания государственного управления в узком смысле. Кроме того, отдельное обозначение в отечественном административном праве государственного управления в узком смысле, а также субъектов, осуществляющих государственное управление, представляется вполне целесообразным и даже более предпочтительным, чем существующее в зарубежном праве единое понятие «государственная администрация».

Управление в формальном смысле включает в себя все виды деятельности органов государственного управления, как государственно-управленческую, так и правотворческую, и юрисдикционную деятельность, которые «сопутствуют» основной деятельности. В российском административном праве последний аспект практически не обсуждается, поскольку считается само собой разумеющимся, что для организации исполнения законов исполнительная власть осуществляет правотворческую и юрисдикционную деятельность. Хотя, конечно, неумолимая логика принципа разделения властей должна была бы выразиться в сокращении нормотворческой деятельности исполнительной власти, а соответствующий принципам правового государства переход к применению наказаний только в судебном порядке – сократить также юрисдикционную деятельность исполнительной власти. Однако на данном этапе такие тенденции не являются преобладающими, но, наверное, эти моменты следует отметить как перспективные для административного права России.

Во-вторых, принципиально важным представляется разделение на властно обязывающее и позитивное (предоставляющее услуги гражданам) государственное управление, следует отметить, что подобная классификация появляется в научных исследованиях российских ученых лишь в последний период^98. В российской управленческой действительности осуществляется предоставление услуг как новый вид деятельности органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений, существует обширный массив административных регламентов, регулирующих порядок их предоставления. Впрочем, и в социалистическом государственном управлении существовал целый пласт отраслей и сфер, где управление не носило властно обязывающего характера. Однако в теории административного права позитивное управление не указывается в качестве одного из двух основных типов управления, а главной характеристикой государственно-управленческой деятельности по-прежнему считается ее властно обязывающий характер. Конечно, властность не тождественна принуждению. В литературе отмечается, что нельзя сводить административно-правовые отношения только к принуждению, но признак властности является доминирующим^99. Этот подход последовательно прослеживается при определении предмета административного права, при характеристике административных правоотношений, описываемых, в первую очередь, как отношения власти-подчинения. Между тем в практической деятельности большинства органов исполнительной власти (за исключением контрольно-надзорной и административно-юрисдикционной деятельности) осуществляются преимущественно функции позитивного управления. Традиционно на это смещение акцентов обращается внимание при характеристике изменения функций и методов государственного управления в экономике^100. Однако гораздо более значительные перемены произошли в области социально-культурной деятельности государства. Образование, здравоохранение, спорт и туризм, наука, культура и искусство, социальное обеспечение, труд и занятость населения – вот далеко не полный перечень отраслей и сфер государственного управления, в которых преобладает позитивное, предоставляющее возможности управление. Правовой основой для выделения в отечественном административном праве властного, обязывающего и позитивного, предоставляющего публичные услуги государственного управления как равноценных видов, служит ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации, определяющая наше государство как социальное. Представляется, что в настоящее время есть и достаточная научная база^101 для выделения в качестве основных и равноценных видов властно обязывающего и позитивного государственного управления.

Как уже описывалось, эта классификация переплетается с выделением в немецком государственном управлении двух способов государственного воздействия: обременяющего (вмешивающегося в жизнь граждан) и благоприятствующего (предоставляющего им возможности). В первом случае управление выступает как повелевающее, обязывающее, обременяющее; исполнение этих повелений при необходимости обеспечивается с помощью принуждения. Во втором случае гражданам предоставляется возможность получить различные блага и услуги, в результате правовое и фактическое социальное положение граждан улучшается, таким образом реализуются имеющиеся права или предоставляются новые. На первый взгляд, эта классификация похожа на имеющееся в отечественном административном праве разделение методов управления на принуждение и убеждение. Однако это не совсем так. Речь идет не о принуждении, то есть, воздействии с целью приведения отклоняющегося поведения в норму, а об обязывании, о возложении обязанности, т. е. об обязательном для исполнения (властном) воздействии. Практическое значение этой классификации как теоретической конструкции в дальнейшем будет описано применительно к административным актам.

В-третьих, весьма интересным представляется выделение непосредственного и опосредованного государственного управления. Непосредственное государственное управление осуществляется через государственные органы и учреждения, опосредованное – через специально созданных субъектов публичного права (юридические лица публичного права, учреждения или фонды), а также физических или юридических лиц частного права.

Представляется достаточно плодотворным и возможным введение подобных понятий непосредственного и опосредованного государственного управления в отечественную науку и практику, поскольку законодательством предусмотрена возможность передачи государственных полномочий иным субъектам. Думается, что такое предложение помогло бы решить ряд серьезных проблем. В частности, становится намного более четким и понятным сугубо практический вопрос о характере деятельности и, в том числе, об оспаривании решений и действий и об ответственности государственных и муниципальных организаций, а также юридических лиц частного права, осуществляющих функции государственного управления, но остающихся хозяйствующими субъектами. Для значительной части судов представляло трудности отграничение статуса органа от осуществления функций государственного управления. Потребовалось специальное разъяснение высших судебных инстанций, которые опережая науку и законодательство, отнесли к субъектам, осуществляющим государственное управление, органы и организации, не являющиеся таковыми по статусу^102. Следовательно, возможность наделения функциональными полномочиями государственного органа иных субъектов создает основу для приравнивания их в этой части и в этом случае к субъектам государственного управления (или даже для введения нового понятия «орган или субъект государственного управления в функциональном смысле). Такой подход позволяет решить вопрос и о природе осуществления физическими лицами и юридическими лицами частного права переданных им государственно-властных полномочий и государственных задач. Это, например, деятельность частных нотариусов, адвокатов, преподавателей и т. п.

В-четвертых, по признаку направленности можно разделить государственное управление на внешне-властное и внутриорганизационное. Внешне-властное государственно-управленческое воздействие отличается от внутриорганизационного управления. Это отличие отмечалось всегда, но в современных условиях оно приобретает принципиальное методологическое значение. Такой подход может изменить систему, внутренние акценты и некоторые понятия административного права, в первую очередь, понятие актов государственного управления. Так, в административном праве Германии административными актами являются только акты внешневластного воздействия, т. е. акты, направленные вовне, за пределы системы государственного управления и адресованные гражданам или их объединениям. В российском административном праве акты также разделяются внешние и внутриорганизационные^103, но рассматриваются они как равноценные. Вместе с тем, это действительно разные по своей сущности акты: внутренние акты являются вспомогательными, внешние же акты выражают сущность государственного управления и поэтому являются основными, действительно, административными актами. Именно они опосредуют взаимоотношения гражданина и субъекта государственного управления. Однако законодательное регулирование таких актов отсутствует, тогда как правовое регулирование внутренних актов осуществляется достаточно подробно.

Такой же методологический подход можно применить к теории административного процесса, административной процедуры и к внутриорганизационной деятельности. К процессуальным (процедурным) нормам и отношениям могут относиться те нормы и взаимосвязи, которые складываются между государством и гражданином, т. е. направленные вовне системы государственного управления. Еще в большей степени такой подход мог бы повлиять на теорию и будущее правовое регулирование административного договора. Административный договор, как и административный акт, не должен оформлять отношения внутреннего характера.

Раздел II

Принципы государственного управления и административного права

1. Теория принципов государственного управления

Теория принципов государственного управления долгие годы занимала одно из центральных мест в науке советского административного права^104. Было бы преувеличением утверждать, что такое же внимание уделялось теории принципов государственного управления и в последние десятилетия. К сожалению, в этот период теория принципов исчезла из поля зрения науки административного права, в конце 80-х годов прошлого века из учебников административного права стали исчезать самостоятельные разделы, посвященные принципам государственного управления, как, собственно говоря, и самому понятию государственного управления. Лишь краткое освещение этих вопросов осталось в главах об организации и деятельности органов исполнительной власти.

В связи с этим следует отметить в качестве положительного момента появление в последнее время исследований, посвященных принципам государственного управления, принципам организации и деятельности исполнительной власти^105, принципам административного права и его отдельных институтов^106, принципам административного процесса^107, а также возвращение в учебники соответствующих разделов^108. Весьма интересным представляется уяснение соотношения этих групп принципов, а также исследование сущности, видов и способов правового закрепления принципов в современном законодательстве.

Принципы советского государственного управления

Как уже указывалось, достаточно долгое время вопрос о принципах государственного управления занимал центральное место в теории советского административного права. Категории принципов управления отводилась важная роль, поскольку признавалась их методологическая функция в процессе познания и совершенствования государственно-управленческой деятельности. Следует отметить, что наряду с идеологическими основами-принципами описывались и принципы организационного характера (принципы управления), которые выводились из анализа объективной управленческой реальности и служили отправной точкой для дальнейшего исследования управленческих явлений и выработки мер по совершенствованию структурных и функциональных характеристик государственного управления. Вместе с тем, несмотря на признание значимости и наличие обширной литературы по данному вопросу^109, отмечалось, что теорию принципов нельзя признать достаточно разработанной. В литературе продолжались дискуссии по поводу понятия, критериев классификации и систематизации принципов государственного управления. Многие авторы считали, что в основе теории принципов государственного управления должны лежать понятие и система принципов научного управления обществом^110, другие ученые не соглашались с данными предложениями, полагая, что некоторые принципы научного управления (такие, как, например, оптимальность, научная обоснованность, конкретность и т. п.) являются скорее целевыми установками или социальными аспектами управления^111.

Существенные расхождения имелись и в вопросе о систематизации принципов, но в целом большинство авторов соглашались с тем, что следует выделять следующие две группы принципов: социально-политические и организационные принципы государственного управления. Эта классификация сложилась на основе предложенного Ц.А. Ямпольской деления принципов на три группы: организационно-политические принципы, организационно-технические принципы построения аппарата управления и организационно-технические принципы деятельности аппарата управления^112.

Очень прогрессивным для того времени было предложение Г.С. Яковлева, который выделял две основные группы принципов: политические принципы, задаваемые подсистеме государственного управления политической системой общества, и организационные, выводимые из организационной, т. е. управленческой сущности деятельности государственного аппарата^113.

Значительный вклад в разработку теории принципов внес Б.П. Курашвили^114. Он предложил собственную систему принципов на основе такого критерия, как характер регулируемых общественных отношений. В качестве первой группы он выделял принципы, регулирующие отношения между обществом как целостной системой и государством как ее основной управляющей подсистемой (служение обществу и человеку, народовластие и народное представительство, партийное руководство, участие общественных организаций и граждан в управлении, гласность и учет общественного мнения, ограниченность государственного вмешательства в частную жизнь). Вторая группа – принципы, регулирующие отношения как между обществом и государством, так и отношения между различными звеньями государственного аппарата (демократический централизм, интернационализм и федерализм, обеспечение приоритета общенародных интересов, законность и дисциплина, плановость, сочетание государственного управления с местным самоуправлением). К третьей группе были отнесены принципы, регулирующие отношения между звеньями государственного аппарата (верховенство представительных органов, административная инициатива и достаточность административных полномочий, полнота контроля и другие)115.

Этот подробный перечень принципов позволяет заметить, что, несмотря на идеологические требования того времени, многие ученые формулировали в качестве принципов государственного управления те исходные начала, основные идеи, которые и в современных условиях признаются в качестве принципов правового государства.

Сохраняет свою познавательную и методологическую ценность и определение принципов государственного управления как центральных понятий, основных идей, первоначал, которые сформулированы на основе познания объективных закономерностей управления. Кроме того, совершенно справедливым и не зависящим от политических и идеологических установок является выделение объективного и субъективного моментов в определении принципов^116. Объективный момент означает, что в основе принципов лежат объективно существующие (не зависящие от воли и сознания людей) закономерности или тенденции. Субъективный момент характеризует возможность познания их людьми, формулирование в виде некоторых правил и использование в своей управленческой деятельности.

Таким образом, многие теоретические положения о принципах государственного управления, разработанные в советской юридической науке, в значительной части сохраняют свою научную ценность и могут быть применены при описании современных принципов государственно-управленческой деятельности. Как можно заметить, в основе этих положений находится серьезный методологический фундамент в виде теории систем и системного подхода к анализу социальных явлений, а также понимание государственного управления как сложного комплексного социально-правового явления, в котором выделяется управленческое содержание и публично-правовая форма.

Обусловленное такими подходами определение принципов как закономерности, отношения или взаимосвязи общественно-политической природы и других элементов государственного управления, выраженной в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей, позволяет соединить традиционные и современные подходы к определению принципов^117. Указание на отличительное свойство принципов – их диалектичность (системность) отражает современное и весьма перспективное видение системы принципов именно как системы, что позволяет и требует рассмотрения принципов в их взаимосвязи, когда каждый принцип не может быть охарактеризован в отдельности, без учета зависимости от других принципов, их взаимодополняемости, проникновения одного в другой, усиления или уравновешивания одного принципа другим или другими.

Сохраняют свою значимость и актуальность и требования, предъявляемые к процессу признания тех или иных закономерностей и отношений принципами государственного управления^118. Во-первых, принципы должны отражать не любые, а наиболее существенные, главные, объективно необходимые закономерности, отношения и взаимосвязи в государственном управлении. Во-вторых, эти закономерности для признания их принципами должны быть достаточно устойчивыми. В-третьих, данные закономерности должны носить общий, а не частный характер, т. е. должны быть присущи всему государственному управлению как целостному явлению. В-четвертых, они должны характеризовать именно государственное управление как особый вид социального управления.

Современная теория принципов государственного управления

Следует специально отметить, что современная теория принципов в государственно-управленческом аспекте в значительной степени разработана как теория принципов государственного управления в широком смысле слова. Но поскольку деятельность органов исполнительной власти и иных субъектов, осуществляющих государственное управление в узком смысле, является частью государственного управления в широком смысле, постольку эти принципы, несомненно, относятся к данному виду деятельности. Следует также отметить, что поскольку эта деятельность не просто государственная, но государственно-управленческая, постольку в ее основе должны находиться и принципы собственно управленческие.

На основе данных общих положений становится возможным проанализировать существующие в современной специальной литературе характеристики принципов организации и деятельности исполнительной власти.

Современные исследования по данному вопросу содержат примерно те же группы принципов, что и в советский период, описывая их и применительно к государственному управлению, и применительно к организации и деятельности исполнительной власти, а также органов исполнительной власти. В литературе отмечается, что многие авторы, рассматривая этот вопрос, обычно ставят знак равенства между этими категориями^119. Выделяются следующие группы принципов:

– конституционные (социально-политические), которые установлены Конституцией РФ и обусловлены по содержанию конституционно-правовыми и иными законодательными нормами;

– организационные (организационно-структурные, принципы организации системы органов исполнительной власти), характеризующие организационные связи между различными звеньями системы государственного управления;

– организационно-функциональные (принципы деятельности органов исполнительной власти)120.

В ряде случаев авторы перечисляют принципы организации и деятельности органов исполнительной власти без разделения на группы, отмечая, что речь должна идти о принципах организации и деятельности именно органов исполнительной власти, а не просто исполнительной власти^121.

К конституционным принципам относят, как правило, принципы демократизма, федерализма, участия политических партий в управлении, законности^122, самостоятельности органов исполнительной власти, единства системы органов исполнительной власти^123, принцип правового регулирования (правовой основы) органа исполнительной власти, принцип гласности, принцип участия граждан в формировании органов исполнительной власти, принцип контроля^124. Многие авторы называют эти и иные принципы в их различном сочетании, например, принципы народовластия, разделения властей, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, равноправия субъектов Российской Федерации и др.125

Организационные принципы включают в себя принцип дифференциации и фиксирования (распределения и нормативного установления) функций и полномочий, принцип централизации и децентрализации, сочетание отраслевых, территориальных, линейных, функциональных начал, принцип коллегиальности и единоначалия^126, принцип профессионализма и компетентности и некоторые другие принципы.

Таким образом, можно видеть, что в различных источниках приводятся как совпадающие, так и совершенно разные виды принципов. Достаточно часто по существу речь идет об одном и том же содержании, но разном названии принципов, иногда более объемные по содержанию принципы включают в себя несколько подпринципов. Представляется, что в основе такого многообразия подходов лежат как объективные, так и субъективные факторы: сложность самого явления – системы исполнительной власти и ее государственно-управленческой деятельности, становящийся характер публичного права, а также состояние исследованности этой проблемы в отечественной науке административного права.

Можно выделить те социально-политические принципы, существование которых не оспаривается большинством авторов, поскольку речь идет о принципах (основных положениях), закрепленных в Конституции РФ, законах и решениях судов. Это принципы разделения властей и относительной самостоятельности исполнительной власти, принципы федерализма, демократизма, законности, принцип участия граждан и их объединений в государственном управлении, гласности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равенства граждан перед законом.

В отличие от первой группы перечень организационных принципов в большей степени зависит от точки зрения авторов, поскольку речь идет о содержательной стороне государственного управления (т. е. управленческой или организационной деятельности), а исследования по вопросу о принципах управления весьма многочисленны и носят творческий, поисковый характер. Как правило, они не закреплены в нормах права, но описаны и общепризнанны специалистами по управлению^127. Особенное значение организационные принципы приобретают в современных условиях в связи с проводимой в стране административной реформой. Большая часть изменений (как и сама идеология реформы) основаны именно на организационных принципах.

Специального исследования требует и вопрос о соотношении принципов государственного управления и принципов административного права. Авторы, исследующие этот вопрос, отмечают, что данные виды принципов нельзя отождествлять^128. Однако при этом под принципами административного права понимаются «основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности организации и формирования государственной власти в целом (а также исполнительной власти в особенности), определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных управленческих органов (полномочий государственных служащих), действующих в системе государственной власти, по осуществлению управленческих функций (в том числе и контрольно-надзорных полномочий)»129.

Как можно заметить, в данном определении речь идет именно о принципах организации и деятельности исполнительной власти. Не только определение, но и сам перечень предлагаемых принципов административного права подчеркивает значительное совпадение данных принципов с принципами государственного управления.

Во-первых, к ним относят конституционные принципы (законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, единство системы государственной власти, федерализм, разделение властей, обеспечение права граждан на участие в управлении, равенство граждан перед законом, принцип гуманизма)130.

Во-вторых, в этот перечень включают организационно-функциональные принципы (принцип подотчетности и подконтрольности государственных органов и государственных служащих, принцип единства основных требований, предъявляемых к государственному управлению, принцип профессионализма и компетентности государственных служащих, принцип гласности, ответственности государственных органов и служащих за принятые акты и решения, принцип обязательного учета научных основ государственного управления)131.

Как указывает С.Д. Князев, «при внимательном рассмотрении, однако, большинство из названных принципов обнаруживают себя либо как административно-отраслевая модификация конституционных (общеправовых) принципов российского права, либо как принципы отдельных подотраслей и институтов, образующих административное право»132. И далее автор предлагает собственную систему принципов административного права: стабилизация управления и обеспечение эффективного общественного развития; детальная регуляция юридических процедур взаимоотношений граждан с субъектами исполнительной власти и защиты прав человека от произвола администрации; судебный контроль за деятельностью всех без исключения субъектов исполнительной власти; разграничение политической и административной составляющей публичной власти^133.

Для того чтобы проанализировать предлагаемую систему принципов, следует кратко соотнести их с общеправовыми (конституционными) принципами. Общеправовыми принципами в отечественной литературе признаются «руководящие идеи, характеризующие содержание права, его сущность и назначение в обществе. С одной стороны, они выражают закономерности права, а с другой – представляют собой наиболее общие нормы, которые действуют во всей сфере правового регулирования и распространяются на всех субъектов»134. Правовые принципы делятся на общеправовые, отраслевые, межотраслевые, принципы отдельных правовых институтов. К общеправовым принципам относят принципы права, сформулированные в Конституции РФ (демократизм, федерализм, уважение прав и свобод человека, верховенство Конституции и законов, равноправие, равенство всех форм собственности, правосудие), принципы, закрепленные в законе (принципы добросовестности, разумности и справедливости), а также принципы, прямо не сформулированные в законе (принципы ответственности за вину, неразрывной связи прав и обязанностей)135.

Выделение в литературе принципов других отраслей права позволяет говорить об обоснованности и необходимости разработки принципов административного права. В специальной литературе^136 исследуются, а в правоприменительной практике^137 достаточно часто используются ссылки на принципы различных отраслей права: принципы арбитражно-процессуального законодательства, принципы гражданского законодательства, принципы уголовного права.

Принципы отдельных отраслевых институтов, в том числе, институтов административного права закреплены в законодательстве, и достаточно часто находят отражение в решениях судов. Таковы, например, принципы административной ответственности, принципы лицензирования, налогообложения, принципы формирования цен, принципы государственной и муниципальной службы.

Нельзя не отметить значительного влияния общепризнанных принципов и норм международного права^138, хотя включение их в систему принципов российского права обсуждается как достаточно дискуссионное явление^139.

Таким образом, предлагаемые в специальной литературе принципы административного права в некоторых случаях действительно являются модификацией общеправовых принципов. Вместе с тем представляется, что это не должно оцениваться негативно, поскольку в принципах административного права (как и в принципах государственного управления) не могут не найти отражения общеправовые принципы. Думается, что в предлагаемых позициях о соотношении и перечне принципов государственного управления и принципов административного права, обнаруживает себя не противоречие, а описание одного и того же явления с разных сторон, дополняющих друг друга. Значительная часть принципов государственного управления и административного права совпадают, поскольку государственное управление и административное законодательство находятся в диалектической связи (единстве), образуя юридически оформленную (закрепленную нормами административного права) государственно-управленческую деятельность. Эта деятельность невозможна без правовой формы, нормы административного права невозможны без содержания – государственно-управленческой деятельности. Это не исключает наличия у административного права как системы норм и своих собственных отраслевых принципов.

Представляется, что современные условия развития правового государства предъявляют новые требования к теории принципов государственного управления. В связи с этим хотелось бы выделить и подчеркнуть три важных момента, которые соответственно могут повлиять на построение системы принципов.

Во-первых, появились принципы, обусловленные современным типом государственного устройства, такие как принцип разделения властей, принцип относительной самостоятельности ветви исполнительной власти, принцип единства органов исполнительной власти, самостоятельности местного самоуправления.

Во-вторых, наполняются новым содержанием некоторые традиционно выделяемые принципы, такие как демократизм, федерализм, законность, участие граждан и их объединений в государственном управлении, гласность.

В-третьих, возникают новые принципы государственного управления, характеризующие данный вид государственной деятельности в условиях правового государства.

Представляется возможным кроме приведенных принципов государственного управления выделить группу принципов организации и деятельности органов исполнительной власти. Как уже неоднократно описывалось, эти принципы могут частично совпадать, поскольку деятельность органов исполнительной власти является осуществлением государственного управления. Вместе с тем тезис о значимости и самостоятельности категории «государственное управление» позволяет разделять принципы государственного управления и принципы организации и деятельности органов исполнительной власти. Эта задача облегчается тем обстоятельством, что законодатель сформулировал принципы организации и деятельности органов исполнительной власти как ветви государственной власти (государственная и территориальная целостность, верховенство Конституции РФ, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и т. д.)140. Кроме того, образцы для такого подхода задают представители иных отраслевых наук, в частности, в специальных исследованиях, посвященных принципам деятельности иных ветвей власти, четко разделяются принципы самого вида государственной деятельности – правосудия^141, законотворчества^142, и принципы организации и деятельности соответствующей ветви власти.

Естественно, эти принципы относятся к категории социально-правовых (правовых) принципов. Кроме указанных, возможно выделение организационных принципов, таких как принципы экономичности (эффективности), коллегиальности и единоначалия, дифференциации и фиксирования функций и полномочий, сочетания отраслевых и межотраслевых, линейных и функциональных начал.

Законодательством закрепляются также специальные принципы организации и деятельности отдельных систем и видов органов исполнительной власти, например, органов внутренних дел, налоговых, таможенных военных органов, органов государственной безопасности и других. Кроме того, в значительной степени разработаны принципы отдельных институтов административного права, в частности, принципы административной ответственности^143. Наибольшее внимание в современной науке административного права уделяется принципам административного процесса^144.

Таким образом, подводя итог сказанному, можно утверждать, что современная теория принципов вновь должна занять соответствующее ее роли и значению место в науке административного права.

Анализ специальной литературы, законодательства и правоприменительной практики позволяет выделить, во-первых, систему принципов государственного управления (социально-политических или конституционных и организационных принципов), во-вторых, систему принципов организации и деятельности органов исполнительной власти, в-третьих, систему принципов административного права и отдельных его институтов.

Эта классификация является одним из возможных вариантов, поскольку в основу разных классификаций могут быть положены различные критерии. Кроме того, в силу системности и взаимосвязанности принципов достаточно сложно четко их разграничить, потому что они переплетаются, одни принципы вытекают из других и т. д. Например, конституционные принципы государственного управления лежат в основе подсистемы большинства иных принципов и реализуются через принципы организации и деятельности органов исполнительной власти, а принципы административного права как отрасли права.

К принципам государственного управления могут быть отнесены следующие принципы: законность, разделение властей, федерализм, приоритет прав и свобод человека и гражданина, обеспечение права граждан на участие в управлении, равенство граждан перед законом, демократизм, гласность (публичность).

В систему принципов организации и деятельности органов исполнительной власти могут быть включены социально-правовые принципы относительной самостоятельности исполнительной власти, единства системы исполнительной власти, разграничения функций и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами субъектов РФ, публичности, ответственности, а также организационные принципы централизации и децентрализации, дифференциации и фиксирования функций и полномочий, сочетания отраслевых, территориальных, линейных, функциональных начал, финансирования деятельности органов за счет соответствующих бюджетов, эффективности и экономичности. Естественно перечень принципов является примерным, как и сама классификация, и зависит от тех критериев, которые выбраны авторами для классификации.

Однако не вызывает сомнения, что признание, описание и подробное исследование данных принципов является важной задачей науки административного права. В современных условиях назрела необходимость закрепления в той или иной мере этих принципов в законодательстве. Совершенствование деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих на основе данных принципов соответствует основным направлениям формирования правового государства. В связи с этим представляет особый интерес система принципов государственного управления, выделяемых в зарубежном административном праве, и возможности использования сравнительно-правового анализа для внесения некоторых предложений о дополнении системы принципов государственного управления в России.

2. Принципы государственного управления в России и Германии: сравнительный анализ

Следует отметить, что теория принципов государственного управления является достаточно разработанной в административном праве зарубежных стран^145. В частности, в немецком административном праве к ним относят в первую очередь конституционный принцип законности, а также те принципы государственного управления, которые, по общему мнению^146, по своей значимости не уступают конституционным принципам, такие как направленность государственного управления на общее благо, «связанность» и свобода государственного управления.

В систему принципов государственного управления включают и иные весьма важные принципы: принцип «соразмерности» (запрет «чрезмерности»); принцип определенности, предсказуемости (прогнозируемости) и подконтрольности государственного управления; запрет административного произвола; принцип верности и доверия; запрет злоупотребления правом; принцип защиты государства от утраты доверия со стороны граждан; принцип выполнимости, реалистичности государственно-управленческих действий; запрет соединения решения с условием (das Koppelungsverbot), в частности, запрет ставить административные действия в зависимость от тех условий, которые не предусмотрены законодательством; принцип эффективности (оптимизации) государственного управления^147.

На первый взгляд, складывается впечатление, что такой перечень принципов и в таких формулировках (кроме принципа законности) не приводится в российской науке административного права. Однако анализ постановлений Конституционного Суда РФ^148, отдельных положений законов^149, некоторых современных исследований150 позволяет сделать вывод о том, что аналогичные принципы в той или иной степени присущи государственно-управленческой деятельности современного Российского государства. Таким образом, более подробное описание этих принципов необходимо для того, чтобы, с одной стороны, доказать обоснованность включения этих принципов в систему принципов государственного управления в РФ, с другой – еще раз акцентировать внимание на методологическом, научном и практическом значении сравнительно-правового анализа принципов государственного управления.

Система принципов государственного управления в немецком административном праве

В соответствии с ч. 3 ст. 20 Основного Закона ФРГ «исполнительная власть связана (ограничена) законом и правом». Это положение вытекает из принципа правового государства (ч. 1 ст. 20; ч. 1 ст. 28 Основного Закона ФРГ) и соответствующих положений конституций земель, предусматривающих, в частности, запрет произвола, равенство граждан перед законом, правопорядок, предсказуемость, законность и целесообразность государственного управления, правовой контроль. Данное положение обусловлено также разделением властей, согласно которому государственная администрация не может самостоятельно устанавливать цели своей деятельности, это должно быть осуществлено только законодательным путем, только легитимными субъектами власти, в частности, народ выражает волю через своих представителей путем принятия законов^151.

Вместе с тем, поскольку в силу конституционных положений (ст. 80 Основного Закона ФРГ) исполнительной власти было предоставлено право принимать подзаконные нормативные акты, на них также распространяется требование соответствия закону.

Законность государственного управления означает, что соответствующая деятельность должна осуществляться:

– в рамках, предоставленных нормами материального права полномочий (что может делать тот или иной орган, что он обязан, уполномочен, имеет право делать);

– в соответствии с подведомственностью (кто уполномочен, обязан, вправе это делать);

– в правовых формах, предусмотренных законом, в частности, нормами административно-процедурного и административно-процессуального законодательства (как, каким образом процессуально и документально может и должен действовать орган).

Принцип законности для исполнительной власти означает необходимость соответствия всей государственно-управленческой деятельности не только положениям закона, но и предписаниям вышестоящих органов и в целом всем нормативным актам вышестоящего уровня.

Законность государственного управления как конституционный принцип проявляется в двух основных формах:

– приоритет (верховенство) закона (Vorrang des Gesetzes);

– оговорка (оговоренность) в законе (Vorbehalt des Gesetzes).

Приоритет закона означает, что никакое государственно-управленческое действие не должно противоречить закону и праву, нарушать их. По отношению к государственному управлению закон обладает «приоритетом, преимуществом, верховенством». При этом речь идет о соответствии не только законам «в формальном смысле», т. е. принятым парламентом в установленном конституционными положениями порядке. Речь идет также и о соответствии законам «в материальном смысле», т. е. принятым на основе и в соответствии с законами подзаконным нормативным актам, в том числе предписаниям самих органов государственного управления. Это выражается также в том, что принятые органами предписания становятся с этого момента обязательными и для них самих. Кроме того, государственное управление должно осуществляться также в соответствии с правовыми обычаями (обычным правом) и неписаными правовыми принципами.

Некоторые авторы называют принцип приоритета закона законностью «в негативном смысле», поскольку любой вид деятельности исполнительной власти не может противоречить положениям законов^152.

В качестве достаточно спорного в немецкой литературе рассматривается положение о том, «связана» ли администрация законами, принятыми с нарушением конституционных положений, а также не соответствующими конституции или законам подзаконными нормативно-правовыми актами (Verordnungen). Например, Ф. Копп считал, что в любом случае такой закон или акт не подлежит исполнению, и администрация обязана инициировать судебное производство по проверке конституционности или законности «сомнительного» акта^153. В некоторых случаях (§ 47 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – Положения ФРГ об административных судах) органы государственного управления имеют право (и одновременно обязанность) ставить вопрос о недействительности подзаконных нормативных актов и различных положений. Вместе с тем эти органы в отличие от судов не имеют права обращаться в Федеральный Конституционный Суд или подобные суды земель.

В немецком административном праве выделяется также опосредованное действие принципа приоритета закона, которое означает, что конкретно урегулированное в законе положение исключает возможность применения этой нормы во всех иных случаях (т. е. без специальной оговорки все иное запрещено по умолчанию)154.

Оговорка (оговоренность) в законе как вторая форма проявления принципа законности означает, что государственно-управленческая деятельность нуждается в правовой основе, т. е. обязательном законодательном закреплении.

Некоторые ученые называют это положение законностью «в позитивном смысле», поскольку исполнительная власть должна быть прямо уполномочена на совершение каких-либо конкретных действий законом^155.

Несмотря на кажущуюся ясность и четкость этого положения, авторы отмечают некоторые дискуссионные моменты^156. В частности, ставится вопрос о том, означает ли это, что во взаимосвязи с рассмотренным выше принципом приоритета закона орган государственного управления вообще может действовать только на основе закона. Или, если говорить еще более конкретно, означает ли это, что он вообще не может действовать никоим образом, если иное прямо не предусмотрено в законе?

Существует несколько концепций, предлагающих разрешение данной проблемы.

Теория «тотальной оговорки в законе», которая исходит из того, что в целом государственное управление может осуществляться только на основе закона, предоставляющего определенные полномочия. В частности, должны быть предусмотрены и по возможности максимально детализированы цели, содержание и мера возможного поведения уполномоченного лица или органа. Кроме того, должно быть предусмотрено, чтобы действия административных органов непременно были предсказуемы (прогнозируемы), соразмерны и целесообразны. Например, ст. 18 Конституции Австрии гласит: «Все государственное управление может быть осуществимо только на основе закона». В административном праве Австрии это положение носит название принципа «легальности».

Одним из основных принципов демократического правового государства, в котором существует разделение властей, является общее положение о том, что исполнительная власть не может самостоятельно определять свои цели, задачи и средства их достижения, иначе, чем это установлено в законе. Исполнительная власть «связана законом» не только в общем смысле, как все иные субъекты права, например, граждане, которые обязаны свое поведение осуществлять в рамках закона. Субъекты государственного управления связаны законом в особенном, специальном смысле, иначе, чем, например, граждане. Как известно, в правовом государстве для граждан действует общее правило: разрешено все, что прямо не запрещено, для органов государственного управления действует иное правило – запрещено все, что прямо не предписано или, по крайней мере, не разрешено^157.

Обоснованием такого принципа являются положения о сущности демократического государства, власть в котором принадлежит народу, непосредственно или в опосредованных формах устанавливающему конституционные положения, законодательство в широком смысле и иные правовые предписания. Государственное управление, следовательно, осуществляется не автономной (независимой или подчиненной только абсолютному монарху) государственной властью, но властью исполнительной по отношению к законодательству. Для исполнительной власти, таким образом, законы являются не столько ограничителями, сколько условием, необходимым для того, чтобы она вообще действовала. Вместе с тем конституционные положения не означают «тотальной демократии». Следует иметь в виду, что в государстве, построенном на основе конституционного принципа разделения властей, власть народа осуществляется не только через парламент, но и через исполнительную и судебную власть, которые также являются демократичными и легитимными.

Таким образом, тотальная оговорка в законе спорна только относительно отдельных действий органов государственного управления (административных актов, административных договоров иных конкретных действий). Что касается подзаконных нормативно-правовых актов, то в Основном Законе ФРГ прямо предусмотрено, что они могут быть приняты только на основе закона; это положение непосредственно относится к актам федерального уровня, а для подзаконных нормативно-правовых актов на уровне земель этот же запрет вытекает из принципа правового государства.

Теория принципиальной свободы администрации основывается на прямо противоположном тезисе. Эта теория является достаточно старой, и в настоящее время почти не применяется, поскольку первоначально эти положения основывались на том, что государственное управление связано только приоритетом закона, в остальном же оно свободно. Иными словами, администрация не нуждается ни в каких особенных предписаниях закона, если законом специально не предусмотрено иное.

Преобладающая в современных условиях компромиссная теория исходит из того, что тотальная оговорка в законе не вытекает из смысла ст. 20 Основного Закона ФРГ. Необходимость тотальной оговорки в законе не является исключительным условием для того, чтобы государство могло характеризоваться как правовое и демократическое. В силу конституционных положений сама исполнительная власть уже демократически легитимна.

Законодательно должны быть закреплены полномочия органов государственного управления в следующих случаях:

– во-первых, если их деятельность происходит в сфере вмешательства (Eingriff) в основные права и свободы граждан;

– во-вторых, в соответствии с так называемой «теорией существенности»158 («Wesentlichkeitstheorie») при осуществлении государственного управления в таких правовых сферах, в которых их действия могут затрагивать (быть существенными) принципы правового государства, принципы демократии и основные права и свободы граждан; вместе с тем авторы, ссылаясь на решения Федерального Конституционного Суда, указывают все же на недостаточную определенность понятия «существенность»159;

– в-третьих, если это прямо предусмотрено конституционными положениями, или если подобная деятельность государственной администрации в силу ее особой значимости должна осуществляться уполномоченным должностным лицом или органом на основе специального закона. В качестве примера приводится запрет предоставления субвенций средствам массовой информации без специального законодательного регулирования, так как финансирование одних средств информации означает вмешательство в свободу деятельности других, не финансируемых из государственного бюджета, средств массовой информации, кроме того, финансирование прессы не на основе закона может привести как к защите свободы средств массовой информации, так и к воздействию на них.

Исключения из требования законодательного предоставления полномочий исполнительной власти. В соответствии с объединенной (компромиссной) теорией в принципе не подпадают под действие «оговорки в законе» следующие виды деятельности органов государственного управления:

– действия в области частного права;

– действия, которые не относятся к области прав и законных интересов граждан (например, вопросы внутриорганизационной управленческой деятельности, утверждения структуры и штатов органов, некоторые вопросы деятельности служащих, если она не направлена вовне, другие действия органов государственного управления, не относящиеся к внешне-властному воздействию, в частности вопросы строительства дорог, административных зданий и т. д.);

– действия в области позитивного государственного управления путем оказания, предоставления гражданам услуг, например, субвенций, если они не затрагивают сферы основных прав граждан (специально следует отметить, что в соответствии с решениями Конституционного Суда ФРГ правовое регулирование взаимных прав законодательной и исполнительной власти в отношении бюджета является вполне достаточным для того, чтобы считать легитимной, законной самостоятельную деятельность органов государственного управления по распоряжению бюджетными средствами).

Таким образом, подводя итог описанию объединенной (компромиссной) теории, можно сказать, что принцип «оговорки в законе» находит в этой теории достаточно полное отражение, и законодательная власть может передавать право на правовое регулирование каких-либо вопросов исполнительной власти. Необходимым условием при этом является достаточно четкое законодательное определение целей, содержания и тех рамок, в которых будет осуществляться подобная деятельность органов государственного управления.

В немецкой литературе выделяется несколько требований к принципу «оговорки в законе»160.

Требование достаточной определенности означает, что в соответствии с принципом «оговорки в законе» органы государственного управления могут действовать властно, только если это прямо закреплено в конституционных положениях и (или) в принятом парламентом законе (формальном законе), а также в конкретизирующих его подзаконных актах. При этом законодательно должны быть непременно определены цели, объем и способы (мера) властной деятельности органов государственного управления таким образом, чтобы их действия были предсказуемы (прогнозируемы) и целесообразны, т. е. средства должны соответствовать целям (это вытекает из требования «правовой защищенности» граждан), а также должна быть исключена возможность административного произвола. С другой стороны, и это очень важно, на законодательной власти лежит конституционная обязанность создать такие правовые основы деятельности исполнительной власти, которые бы удовлетворяли перечисленным выше требованиям.

Требование различной «плотности» (интенсивности) вытекает из принципа «оговорки в законе» и связано с тем, что различные сферы жизни предполагают различную степень интенсивности правового регулирования и государственного вмешательства. Поэтому и необходимость соответствия принципу «оговорки в законе» может быть различна для разных отношений и зависит от того, в какой правовой сфере происходит государственное управление, а именно – в сфере основных прав граждан, основных демократических институтов или в других областях общественной жизни. По определению Конституционного Суда ФРГ при решении вопроса о том, какие требования определенности правового регулирования применимы в том или ином случае, необходимо учитывать и особенности предмета правового регулирования, и интенсивность такого регулирования^161.

Данное довольно подробное описание основных принципов государственного управления в Германии позволяет, во-первых, лучше понять их содержание, поскольку такие принципы не рассматриваются российской наукой административного права, во-вторых, перейти к сравнению с основными принципами государственного управления в России.

Законность – важнейший конституционный принцип государственного управления. Не вдаваясь в дискуссии в отечественной литературе^162 по поводу различных определений принципа законности, попытаемся расшифровать его содержание применительно к государственному управлению. В российском административном праве, как и в немецком, можно обнаружить две основных формы проявления этого принципа: во-первых, это верховенство закона, во-вторых, основанность на законе или связанность законом.

В соответствии с п. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Конституции (уставы) субъектов Федерации не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Принцип законности в этом аспекте выглядит как принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными актами, в первую очередь, нормативными актами органов исполнительной власти (ст. 76 Конституции РФ). Особую значимость данному принципу в государственном управлении придает то обстоятельство, что по общему правилу осуществление нормотворческой (законотворческой) деятельности в соответствии с принципом разделения властей отнесено к ведению законодательной ветви власти. Вместе с тем в случаях, предусмотренных законом, органы исполнительной власти могут осуществлять нормотворческую деятельность, но в рамках, также установленных законодательством. Представляется, что на данный вид деятельности распространяется требование верховенства Конституции РФ и законов, поскольку нормативно-правовое регулирование затрагивает права и обязанности граждан. Как это было подтверждено в постановлении Конституционного Суда^163, Правительством РФ во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе, может быть принят нормативный акт. Именно на основании такого уполномочия Правительство Российской Федерации непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое, делегированное регулирование). При судебной проверке такого акта возникает вопрос не просто о законности нормативного акта Правительства Российской Федерации, а именно о его конституционности.

Второй аспект действия принципа законности в сфере государственного управления связан с тем, что он является одним из главнейших принципов для организации и деятельности исполнительной власти. Как уже было указано, в административном праве Германии исходным считается положение о связанности (ограничении) исполнительной власти законом и правом. Хотя положения о «связанности» исполнительной власти законом прямо не сформулированы в Конституции РФ, но о правовом и демократическим характере государства говорится в ст. 1 Конституции РФ, а принцип разделения властей содержится в ст. 10 Конституции РФ. Поэтому представляется, что имеются достаточные основания говорить о наличии принципа связанности законом исполнительной власти в России. Во-первых, сама ветвь исполнительной власти должна быть организована в соответствии с законом. Во-вторых, деятельность органов исполнительной власти осуществляется на основе закона и в формах, предусмотренных нормами права. В-третьих, основное предназначение исполнительной власти – реализация законов, организация их исполнения и применения.

Следует напомнить, что «связанность законом» употребляется не только в общем смысле, субъекты государственного управления связаны законом в особенном, специальном смысле. Обоснованием такого принципа являются положения о сущности демократического государства, власть в котором принадлежит народу, непосредственно или в опосредованных формах устанавливающему конституционные положения, законодательство в широком смысле и иные правовые предписания. Государственное управление, следовательно, осуществляется не абсолютно самостоятельной государственной властью, но властью исполнительной (вторичной) по отношению к законодательству^164. Для исполнительной власти, таким образом, законы являются не столько ограничителями, сколько условием, необходимым для того, чтобы она вообще действовала. Принцип законности проявляется многогранно, органы исполнительной власти связаны законами и подзаконными актами, управленческие решения принимаются ими в пределах компетенции, в формах и процедурах, закрепленных в законе, в соответствии с требованиями к формам их деятельности^165.

Конституционные принципы правовой справедливости и равенства, на которых должно быть основано осуществление прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации как правовом и социальном государстве, предопределяют существование таких принципов государственного управления, как принцип правовой определенности и предсказуемости, а также принцип соразмерности государственного управления.

Принцип правовой определенности и связанной с ней предсказуемости нормотворческой деятельности исполнительной власти был неоднократно сформулирован в постановлениях Конституционного Суда РФ^166. Это требование, как и требования точности и конкретности правовых норм, которые лежат в основе соответствующих решений правоприменителей, необходимы для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты. Однако представляется, что данный принцип предсказуемости имеет более широкий смысл и должен распространяться не только на нормотворческую, но и на правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, поскольку граждане должны иметь возможность прогнозировать свою жизнь, предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своих прав и в определенном постоянстве правоприменительной практики. Последний тезис является основой для выделения в качестве принципа государственного управления еще одного чрезвычайно важного принципа – государственной защиты и гарантированности прав граждан.

Таким же целям призван служить принцип открытости (прозрачности, транспарентности) государственного управления. Он вытекает из конституционных положений о демократическом характере государственной организации и праве граждан на информацию и означает открытость государственно-управленческой деятельности для широкого общественного контроля^167. На реализацию этого принципа направлены усилия государства в последний период, так, во исполнение ФЗ от 09.02.2009 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» был принят ряд подзаконных нормативных правовых актов^168. В рамках административной реформы разработана федеральная целевая программа, направленная на обеспечение открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления^169. В целом следует признать значимость, последовательность и успешность деятельности органов исполнительной власти по обеспечению реализации принципа открытости.

Принцип соразмерности государственного управления конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, также сформулированный в решениях Конституционного Суда РФ^170, означает, что действия органов исполнительной власти, их должностных лиц, государственных служащих должны быть адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и интересов граждан. Ученые, характеризующие действие данного принципа в сфере частного права^171, а также в сфере публичного права^172, с сожалением отмечают, что, несмотря на закрепление данного принципа в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в науке отсутствуют системные исследования этого принципа. Кроме того, совершенно справедливо обращается внимание на существенные отличия в понимании принципа пропорциональности (соразмерности) в зарубежном и российском праве. В частности, речь идет о том, что именно ограничивается законом – права граждан или полномочия власти, о методе формулирования целей, о юридической силе ограничивающего акта (фактически права граждан ограничиваются не только законами, но и подзаконными актами), о сфере применения (только ограничение прав или также и возложение обязанностей). В целом, авторы приходят к выводу о «более широкой сфере применения общеевропейского принципа пропорциональности, чем принципа соразмерности по российскому законодательству»173, призывая использовать именно широкий подход в системе российского права.

Принцип поддержания доверия граждан к законодательству и действиям органов государства в области государственного управления хотя и не находит отражения в перечне принципов в отечественной литературе, однако может быть выведен из правовых позиций Конституционного Суда РФ^174. Представляется, что указанные позиции о поддержании доверия граждан к действиям государства, необходимости сохранения разумной стабильности правового регулирования, чтобы не обмануть законные ожидания граждан по поводу реализации их прав, в равной мере относятся и к правоприменительной деятельности.

В некоторых случаях данный принцип прямо предусмотрен в законодательстве как принцип деятельности отдельных органов, в частности, ст. 9 ФЗ «О полиции» устанавливает, что полиция при осуществлении своей деятельности стремится обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку граждан^175. Иногда принцип формулируется как задача, например, при организации перехода к новой системе социальной защиты граждан субъектам Федерации было предписано реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства^176.

С сожалением приходится констатировать, что и в первом и во втором случае действия органов исполнительной власти в данной сфере осуществлялись с нарушением именно указанного принципа, что повлекло за собой негативные социальные последствия^177. На этом примере можно показать, какое серьезное практическое значение имеет теория принципов государственного управления. Представляется, что некоторая доля вины лежит и на административно-правовой науке, не сформулировавшей и не сформировавшей современную систему принципов государственного управления, на которые должны неукоснительно ориентироваться государственные служащие и должностные лица органов исполнительной власти.

Запрет произвола и злоупотребления полномочиями как принцип государственного управления сформулирован в положениях, содержащихся в решениях Конституционного Суда РФ^178. Этот принцип провозглашен в целях защиты законом от чьего бы то ни было произвольного вмешательства сферы индивидуальной автономии личности в ее взаимоотношениях с государством, его органами и должностными лицами. В основе принципа запрета произвола и злоупотребления полномочиями лежат общеправовые принципы юридического равенства, неприкосновенности собственности и свободы договора, которые исключают произвольное вмешательство государства в осуществление этих прав.

Запрет произвола находится во взаимосвязи с принципом законности (в части связанности исполнительной власти законом), который предполагает осуществление органами и их должностными лицами полномочий (компетенции) на основе закона и в соответствии с законом. В этом также отражается системность принципов. Следует напомнить, что для субъектов государственного управления действует общее правило – запрещено все, что прямо не предписано или, по крайней мере, не разрешено^179.

В конституционном и административном праве России эти положения презюмируются, но специальных научных исследований по данной проблеме нет, законодательство не содержит прямых предписаний на этот счет, а правоприменительная практика не всегда складывается с учетом этого принципа. В результате такого положения дел, в ходе проведения административной реформы потребовалось специальное формулирование запрета для федеральных органов исполнительной власти осуществлять иные функции и полномочия, кроме закрепленных за ними, за исключением специально установленных случаев^180. Затем подобные положения стали закрепляться и в компетенционных актах, определяющих правовой статус органов исполнительной власти^181.

Кроме того, в законодательстве о государственной службе содержится требование для государственных служащих осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа^182. Содержащиеся в УК РФ и в КоАП РФ нормы об ответственности за злоупотребление должностным (служебным) положением также являются подтверждением существования принципа запрета произвола и злоупотребления полномочиями в российской правовой системе.

Принцип эффективности (экономичности) государственного управления может быть охарактеризован как принцип – цель, поскольку все органы исполнительной власти должны стремиться к обеспечению оптимальности в своей деятельности. Именно эффективность и оптимальность организации и деятельности органов исполнительной власти были провозглашены в качестве основных задач административной реформы^183. Как принцип правовой и в то же время организационный, данный принцип достаточно часто описывается в специальной литературе^184.

Запрет принятия административного решения под условием, в частности, запрет ставить административные действия в зависимость от тех условий, которые не предусмотрены законодательством. Это несколько иное положение, нежели запрет административного произвола, хотя они взаимосвязаны и тесно переплетены. Запрет административного произвола направлен на защиту прав граждан от произвольного, не предусмотренного законом вмешательства в их права и свободы. Запрет принятия решения под условием направлен на определение пределов свободы административного усмотрения. Данный принцип также прямо не формулируется как принцип государственного управления в российском административном праве. Вместе с тем его существование может быть обосновано указанием на то, что отдельные требования закрепляются в законодательных и иных нормативно-правовых актах. Таковы, например, положения законодательства о лицензировании, о регистрации, о предоставлении государственных и муниципальных услуг, о государственном контроле (надзоре), в которых содержится запрет требовать от заявителей иные документы, кроме указанных в законе. Однако, к сожалению, данный принцип не сформулирован ясно и четко, как общий принцип, которым должны руководствоваться органы и их должностные лица при применении законов. Хотя именно на преодоление административных барьеров, заключающихся в том числе в предъявлении не основанных на законе требований, направлены основные положения политики по совершенствованию государственного управления.

Думается, что роль и значение этих принципов таковы, что требуется включение их в систему принципов государственного управления и выделение их в качестве предмета специального научного исследования.

В качестве основы на данном этапе может быть предложена следующая система принципов государственного управления: конституционный принцип законности (верховенство закона, «связанность» и свобода государственного управления), принцип «соразмерности» (пропорциональности), принцип правовой определенности, предсказуемости (прогнозируемости) и подконтрольности государственного управления, принцип защиты прав граждан, запрет административного произвола, запрет злоупотребления правом, принцип защиты государства от утраты доверия со стороны граждан, запрет соединения административного решения с условием, открытость (публичность) государственно-управленческой деятельности, принцип эффективности государственного управления.

Раздел III

Развитие административной науки и науки административного права

1. Развитие науки административного права в Германии

Рассмотрение административного права как определенного феномена^185 предполагает изучение истории развития науки административного права как системы взглядов и представлений о действующем административном праве, его основных институтах и понятиях, выявление основных этапов и факторов, оказавших решающее влияние на его развитие.

История развития западноевропейского административного права, в частности немецкого, австрийского и французского, достаточно подробно освещена в западной литературе^186 и описана в российских источниках, как и история становления и развития отечественного административного права^187. Некоторый период, начиная с 80-х гг. прошлого века, в отечественных исследованиях недостаточно внимания уделялось историческому развитию науки, в учебниках сократились (или исчезли) разделы, посвященные описанию истории развития, не выделялись и не анализировались периоды становления и развития науки административного права^188. Затем вновь возник научный интерес к предмету административного права и его соотношению с наукой государственного управления^189.

Значение исторического, как и сравнительного подхода, в контексте данной работы, связано с тремя основными факторами.

Во-первых, как уже ранее описывалось, с точки зрения синергетики развитие системы и выбор вариантов развития на поворотных моментах истории зависит от прошлого состояния системы, от настоящих условий (в том числе случайностей), а также от точки притяжения аттрактора – наиболее вероятного варианта развития событий в будущем. Таким образом, исторический экскурс не просто расширяет представления об исследуемом предмете. Он необходим для понимания закономерностей становления системы и, следовательно, для определения основных тенденций ее развития, т. е. будущего состояния.

Во-вторых, основным подходом к описанию административного права в настоящей работе является исследование управленческого содержания и опосредующей его административно-правовой формы в их единстве. Поэтому из описания истории развития административно-правовой науки следует обратиться не просто к основным этапам развития, а проследить значение административной науки (теории управления) для развития науки административного права, поскольку влияние правовых и политических взглядов на административное право достаточно подробно описано в указанных источниках.

В-третьих, административная наука или учение о государственном управлении в Европе в первую очередь связано с развитием административного права Германии и Франции. Именно эти научные исследования оказали самое непосредственное влияние и на становление административного права России^190. Поэтому отечественные работы, содержащие описание развития науки административного права, в большей части содержат краткую характеристику истории возникновения и развития западноевропейского административного права, в первую очередь, немецкого^191.

Основные этапы развития немецкой административной науки

Основным периодом, с которого ученые-административисты^192 Германии начинают описывать государственное (публичное) управление, считается управление в абсолютистском государстве XVII–XVIII вв. Государственное управление этого периода характеризуется стремлением монархов в противостоянии с дворянством сосредоточить в своих руках максимальное количество властных полномочий. Основой для такого всеобъемлющего и активного управления было, с одной стороны, желание собрать финансовые средства для содержания армии и двора с помощью поддержки ремесел и экономики. С другой – в обществе сохранялись патриархальные представления о государстве, считалось, что оно должно заботиться о благополучии не только всего общества (о всеобщем благе), но и о благе («полном счастье», «блаженстве») отдельного человека. Абсолютистское государство того периода часто обозначают как государство «всеобщего блага», или «полицейское государство». При этом словом «полиция» охватывается вся сфера внутреннего управления. Таким образом, государственное управление данного периода отличается всеохватывающим и чрезвычайно активным, даже интенсивным характером. Это естественным образом сочеталось с отсутствием законодательных рамок для административной власти, т. е. отсутствием правовой связанности государственного управления.

Вместе с тем, этот, описываемый в учебниках административного права Германии период, считается началом «новой» истории административного права^193. Начало же развитию науки административного права положила камералистика^194 – наука о финансах, экономике, хозяйстве и управлении. Камеральная наука возникла в XVII в. в Австрии и Германии, но корнями своими уходит в XVI столетие. Эта управленческая наука появилась в ответ на повышенные потребности в финансах для содержания двора (государства), чиновничества и военных. Она объединяла в себе политику, учение об экономике и о государственных финансах, полицейскую науку.

В XVIII в. камералистика стала развиваться, ее предмет расширился, а теоретические основы углубились. В университетах Европы были созданы кафедры камералистики, а со второй половины XIX в. камералистика стала преподаваться и в университетах России.

Поскольку камералистика этого времени постепенно развивалась в основы административного права, вырабатывая свою терминологию, категорийный аппарат, создавая правовые нормы, постольку это дает почву для высказывающегося современными учеными предложения не называть науку управления того периода административным правом, а именовать ее камералистикой, «камеральной наукой» или «камеральным правом»195.

В процессе дальнейшего развития из камералистики стало выделяться полицейское право, которое собственно и считается началом административного права в его современном юридическом понимании. Наука полицейского права развивалась в трудах И. Юсти, Е. фон Зонненфельса и Г. фон Берга. Эти ученые занимались вопросами улучшения работы полиции, исправительных учреждений и вопросами финансов. С другой стороны, известный государствовед И. Пюттер соединил полицейское управление с задачами публичного права, попытавшись определить место полиции в системе правового государства. Изменяется и само понятие «полиция», сужаясь до рамок обеспечения безопасности, позволяя тем самым появиться самостоятельной категории управления.

Исторические изменения подготовили почву для развития науки административного права. Социальные и экономические реформы, с одной стороны, развитие правовой системы и законодательства, появление новых взглядов, с другой – обусловили переход к позитивному праву и принципам либерального правового государства.

Либеральная буржуазия XIX в. выступила против опеки и регламентации со стороны государства, которое олицетворяли монархи их чиновничество. Она требовала уменьшения государственного вмешательства и распространения его только на охрану общественной безопасности, порядка, а также (что особенно важно) ограничения деятельности государственной администрации в этих областях законом. Должны были выделиться для свободного от государственного вмешательства развития частная, общественная и экономическая сферы жизни^196.

Конституции XIX вв. в Европе закрепили компромисс между монархом и буржуазией. Главным было то, что до сих пор ничем не ограниченная власть монарха ограничивалась. Это осуществлялось путем закрепления основных прав граждан и участием народных представителей в принятии законов. Управленческая власть оставалась у монарха, но его вмешательство в частную жизнь граждан допускалось лишь на основании закона. Тем самым были сформированы типичные для либерального государства правовые категории: понятие прав и свобод, ограничение вмешательства в права и свободы, правовая связанность действий администрации и т. д. С образованием новых общественных отношений и нового государственно-правового порядка началось формирование науки административного права.

Постепенно, с закреплением в законе прав и обязанностей административной власти, с середины XIX в. появляется наука административного права. В этот период основные успехи связаны с именами Р. Моля и Л. Штейна. Система управления либерального правового государства должна характеризоваться разделением властей, сужением пределов государственного управления (государственного вмешательства), «связанностью» административной власти законом, правовым закреплением взаимоотношений гражданина и государства. Поэтому первые шаги административной власти и административной науки осуществляются в рамках государственного права, а основной труд Л. Штейна называется «Учение об администрации» или «Административная наука»197 (или «Теория государственного управления»). Наука этого времени характеризуется конкуренцией между учением Л. фон Штейна и работами К. фон Гербера. Первый дает понятие администрации (государственного управления) в системе общества и общественных наук, второй – на основе правовых понятий. С позиций современной науки становится очевидным, что эта конкуренция представляет собой различные подходы к описанию одного и того же явления, в равной мере обогатившие науку административного права.

Административно-правовая наука этого периода прочно связана также с именем О. Майера. В специальной литературе всю историю административной науки Германии описывают как период «до Отто Майера и после Отто Майера»198. Его учебник административного права является классическим изложением административного права либерального правового государства^199, главным условием которого является правовое закрепление и правовая «связанность» (ограничение законом) деятельности административной власти, ее вмешательства в жизнь граждан, при этом вмешательство должно осуществляться только в правовой форме административного акта. Последний и становится центральным понятием системы административного права.

Следующий этап в развитии административно-правовой науки связан с возникновением нового немецкого рейха, когда были приняты важнейшие административные законы. Наряду с законодательством о юстиции возникает самоуправление и система административных судов, которые вскоре начинают играть важнейшую роль в развитии административного права^200. Ряд основополагающих принципов современного административного права первоначально был разработан и сформулирован в административном судопроизводстве того периода, в частности, в административно-процессуальном законодательстве Пруссии.

Некоторое время наука административного права и административная наука продолжают развиваться параллельно, но изданный после первой мировой войны учебник В. Еллинека «Административное право» объединил два существовавших отдельно подхода – учение о государственном управлении как общественную науку и правовые методы^201.

Значительный вклад в развитие науки административного права внес Э. Форстхофф. Хотя он предлагал несколько иную схему исторического деления (судебное государство, полицейское государство и правовое государство), главное отличие полицейского и правового государства он также связывал с возникновением и наличием административного права^202. Это объясняется тем, что государственное управление в полицейском государстве не могло быть предметом систематической правовой науки, так как в условиях неограниченной власти монарха осуществление государственного управления для достижения государственных целей не могло быть правовым процессом в строгом смысле этого слова. Известно, что любое право предполагает ограничения, правовые барьеры. Но полноценные правовые ограничения отсутствовали как во взаимоотношениях государственной власти и граждан, так и во внутренних отношениях администрации^203.

На дальнейшее развитие административного права Германии повлияли административная наука и административное право Франции. Э. Форстхофф ввел понятие «Daseinvorsorge» (дословно «забота о существовании») и описал администрацию как субъекта, предоставляющего публичные услуги.

Современное состояние и перспективы развития немецкой науки

Во второй половине 60-х гг. усиливается дискуссия о влиянии конституции и новых задач, стоящих перед государственным управлением, на задачи, методы и понятия административно-правовой науки. П. Бадура предложил наиболее полное описание государственного управления в условиях либерального правового государства^204.

В 80-е гг. прошлого века в Германии вновь возник интерес к исследованию истории административной науки и административного права. Издано пятитомное исследование по истории администрации, которое содержит общеполитические, конституционные, социально-экономические и исторические аспекты развития учения о государстве и государственном управлении. При этом специально следует отметить, что изучение истории администрации рассматривается не просто как момент общей культуры, но как основа для перспектив будущей науки административного права. Вызывает уважение то обстоятельство, что каждый учебник административного права обязательно содержит раздел об истории его развития.

Административное право Германии XX в. характеризуется положениями о сущности и задачах социального правового государства. Такое государство должно заботиться о социальной защищенности каждого человека и одновременно учитывать проблемы современного индустриального общества. Оно должно предоставлять гражданам услуги в различных областях общественной жизни, воздействовать на формирование экономических и иных общественных процессов. Иными словами, обширные задачи социального государства выглядят в первую очередь как задачи именно государственного управления. Как отмечают исследователи, обусловленное этим дальнейшее расширение и возрастание управленческой деятельности привели к тому, что «современное государство можно охарактеризовать именно как управленческое (или административное) государство (Verwaltungsstaat)»205.

Новейший этап развития немецкого государственного управления характеризуется повышением роли общественного саморегулирования, сокращением непосредственного предоставления государством публичных услуг. Теоретическое обоснование реформирования современного немецкого государственного управления представлено в концепции «государство-гарант»206, основными положениями которой являются проведение приватизации непосредственного предоставления публичных услуг, повышение роли общественного саморегулирования при одновременном сохранении государственного влияния. Это означает, что непосредственное производство и предоставление публичной услуги подлежит передаче лицам частного права, однако ответственность за их производство и предоставление остается за государством. При этом не исключается непосредственное предоставление государством публичных услуг, однако этой деятельности государства отводится второстепенная (субсидиарная) роль. Вместо функции по непосредственному предоставлению публичных услуг государство осуществляет функцию регулирования публичных услуг, которая становится ключевым инструментом реализации ответственности государства в сфере предоставления публичных услуг.

Таким образом, наука административного права Германии первоначально возникла в рамках объемной административной науки, но в настоящее время выглядит как ее собственная основа, собственный стержень. Теория публичного управления легла в основу правовой науки, но затем отошла на второй план. Некоторое время в течение XIX в. в науке административного права Германии параллельно развивались два направления – управленческое (политическое) и формально-догматическое (юридическое), которые затем соединились в правовую науку. Административная же наука изучается юристами как вспомогательная по отношению к административному праву. Одновременно развивается прикладное направление административной науки, обслуживающее потребности администрации, создаваемое на основе современных достижений всей мировой науки и практики и включающее в себя разработку рекомендаций по совершенствованию правовых и организационных форм деятельности – от принятия законов (и предварительной экспертизы социальных последствий) до определения современного стиля общения государственных служащих с гражданами. Естественно, что реформы государственного управления также разрабатываются в рамках административной науки.

Примерно так же выглядело соотношение административной науки и науки административного права во Франции, где и в современных условиях сохраняется ведущая роль теории управления, в частности в деятельности Высшей (Национальной) административной школы как научного и методического центра реформирования государственного управления и государственной службы.

Соотношение европейской административной науки и науки административного права можно обобщенно охарактеризовать следующим образом.

1. Первоначально административное право развивалось в рамках административной науки.

2. Предпосылками для становления немецкого административного права в его современном понимании явились описанные выше исторические процессы:

а) разделение властей (как структурно-функциональный принцип организации управления) и связанная с этим необходимость правового разграничения и закрепления их компетенции;

б) нарастающие процессы демократизации и децентрализации, обусловленные усложнением процессов управления, потребовавшие правового оформления следующих институтов:

– признания и правового закрепления основных прав и свобод граждан;

– правового ограничения вмешательства государства в личную и имущественную сторону жизни граждан;

– введения в правовые рамки деятельности администрации, включая внутреннее управление;

– создания административных судов для разрешения административных споров.

3. Роль современного административного права чрезвычайно велика и будет возрастать, поскольку понимание государственного управления в позитивном смысле как осуществляющего задачи социального государства позволяет охарактеризовать это государство именно как управленческое (управляющее, административное), сокращающее сферы непосредственного государственного воздействия (как властного, так и невластного, позитивного), с переходом к государству-«гаранту».

2. Развитие теории управления и науки административного права в России

Российская наука административного права и теория государственного управления также пережили несколько этапов в развитии их взаимоотношений.

Основные периоды в развитии науки административного права

В истории науки административного права, которая сложилась сравнительно поздно, выделяют следующие основные этапы: XIX – начало XX вв; советский период (1917–1991 гг.); постсоветский период (1991 г. – настоящее время)207.

Дореволюционное административное право складывалось под влиянием немецкого и французского административного права, но в большей степени – немецкого. Поэтому значительная часть литературы была связана с изложением классических трудов по административному праву Германии, в котором в тот период преобладала школа формально-догматического направления, а административное право выглядело как полицейское право^208. В связи с этим понятия административной науки в меньшей степени освещались российскими учеными. Значительную часть трудов по административному праву составляли переводы с немецкого языка, а также самостоятельные исследования российских ученых (В.Н. Лешкова, Н.Х. Бунге, И.Е. Андреевского, Н.М. Коркунова и др.)209.

В послереволюционный период, естественно, основное внимание стало уделяться исследованию теоретических основ нового государственного строя и нового типа государственного управления. Этот период характеризуется наибольшей идеологической связанностью научных исследований. Вместе с тем ряд исследований носил на себе отпечаток концепций, сформировавшихся в дореволюционной России, что позволяет назвать этот период переходным от русской к советской административно-правовой науке^210. Основное внимание ученых было сосредоточено на проблемах административной ответственности, построения государственного аппарата, совершенствования законодательства, соотношения социалистической законности и целесообразности. Далее в определенный период времени наука административного права перестала развиваться, а административное право было исключено из учебных планов высших учебных заведений, возобновление исследований и самого административного права произошло лишь в конце 40-х гг. прошлого века^211.

Затем в условиях определенной нарастающей демократизации к 60 – 70-м гг. прошлого столетия появляются работы представителей раз-личных отраслей знания – экономистов, юристов, социальных психологов, посвященные основным направлениям совершенствования управленческой деятельности государства. В литературе возникли дискуссии, связанные с формированием новой науки – теории государственного управления. Значительный вклад в развитие этой теории был внесен учеными-административистами^212. В своих трудах эти ученые пытались осмыслить и перевести в правовые понятия возникающие категории теории государственного управления, формирующиеся под влиянием экономической теории, теории систем, кибернетики, математики, психологии и т. п. Примером может служить описание содержания деятельности органа государственного управления с помощью теории функций. Этот этап по праву можно назвать расцветом влияния теории управления на науку административного права.

В 90-е гг. в период становления новой российской государственности и нового законодательства, особенно после принятия Конституции РФ 1993 г., бурно развиваются административно-правовые исследования, преимущественно сравнительно-правовые, поскольку необходимо было осмыслить, систематизировать и перевести на юридический язык новые политические и управленческие явления, уже используемые за рубежом^213.

Достаточно часто ученым-административистам приходилось создавать те или иные теории уже после принятия нормативных актов, хотя, конечно, логика правового регулирования требует иного положения вещей – сначала разрабатывается теория того или иного явления, затем предлагаются варианты правового закрепления.

Основной смысл преобразований в России в этот период сводился к отказу от государственного централизованного управления экономикой с переходом к рыночному децентрализованному регулированию. При этом очевидно, предполагалось, что внедрение рыночных отношений само естественным образом создаст условия для экономического подъема. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что в период реформ в нашем обществе достаточно широко и интенсивно обсуждались вопросы о преимуществах рыночной экономики по сравнению с планово-командной экономикой. Однако при этом не обсуждался вопрос о том, какой должна быть роль государства в период перехода от централизованно управляемой экономики к рыночной. Должно ли государство немедленно отказаться от своей управляющей роли, и тогда автоматически начнут функционировать рыночные механизмы, или государство должно быть тем субъектом управления, который будет проводить последовательно реформы для уменьшения своего влияния, своей управляющей роли?

В данном контексте можно выделить два типа государственного управления экономикой: первый – регулирование нормально (ординарно) функционирующей рыночной экономики, второй – государственное управление в период трансформации, преобразования экономики. Если по первому моменту в науке и практике существуют уже достаточно устоявшиеся представления, то по поводу второго можно сказать, что конкретные пути реформирования экономики и общества в целом всегда представляют собой новую, неординарную задачу и могут быть совершенно индивидуальными.

Основные представления о роли государства в обществе с социально ориентированной рыночной экономикой могут быть кратко освещены на основе теории «хозяйственного порядка»214: это социальная политика (политика распределения), экономическая политика (обеспечение конкуренции), политика невмешательства (самоограничения) государства в отношения рыночной экономики.

Представляется, что основные сложности проведения изменений в России можно свести к следующему:

– низкий уровень управляемости при проведении реформ;

– (в том числе сложившееся разграничение полномочий и предметов веления между Российской Федерацией и ее субъектами, отделение местного самоуправления от государственной власти и другие процессы);

– социальная напряженность, возникшая главным образом из-за нарушения принципа обратной связи при проведении реформ;

– неразвитая структура экономики (сырьевые, добывающие, перерабатывающие и наукоемкие отрасли находятся в диспропорции по горизонтали и по вертикали);

– причины субъективного характера, в частности кадровые и управленческие (например, не соблюден закон постепенности преобразования социальных систем, не учтены социально-психологические моменты, в результате которых возникновение социальной фрустрации стало неизбежным).

Представляется, что одним из основных парадоксов проведения реформ в России стало искажение роли и функций государства в управлении экономикой. Децентрализованное, гибкое управление со стороны государства в отношении нормально функционирующей рыночной экономики не появляется мгновенно. Ему должен предшествовать период трансформаций, в которых главной является роль государства, централизованно и достаточно жестко создающего условия для последующего частичного «ухода» его самого из общественной жизни. Эти теоретические положения подтверждаются и исторической практикой: большинство стран проходило период трансформаций в условиях отсутствия широко развитых демократических институтов при достаточно централизованном и жестком управлении.

Следовательно, государственное управление различается в зависимости от этапа преобразований:

– роль государства в управлении нормально функционирующей рыночной экономикой уменьшается, происходит переход от централизованного, жесткого управления к децентрализованному, гибкому управлению;

– роль государства в период трансформаций увеличивается, поскольку естественные рыночные регуляторы не могут обеспечить целенаправленного, последовательного и соответствующего объективным закономерностям процесса реформирования без социального риска;

– подлинная роль государства как носителя публичного интереса должна исключать участие государства в экономической конкуренции, так называемую коммерциализацию власти;

– государственное вмешательство должно быть направлено на обеспечение соблюдения правил всеми участниками отношений, для этого следует разработать и принять ряд нормативных актов, регулирующих административно-правовой статус предприятий.

Таким образом, указанный период характеризовался влиянием выбранного варианта реформирования на административное право, предопределяя тенденции развития законодательства.

Современное состояние науки административного права

В современный период новейшей истории вновь потребовалось обращение ученых-административистов к категориям управленческой науки, поскольку возникли относительно новые для правовой науки понятия, в первую очередь связанные с проведением административной реформы (2006–2010 гг.), которая была направлена на достижение следующих целей:

– повышение качества и доступности государственных услуг;

– ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

– повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

В качестве первого официального документа, содержащего новые понятия, может быть названа Концепция административной реформы, одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г., в которой отмечалась необходимость разработки нормативно-правовой и методической базы для повышения эффективности государственного управления и качества публичных услуг, внедрения стандартов государственных услуг и административных регламентов, механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц. Соответственно, эти относительно новые понятия должны были стать и стали предметом научных исследований и обсуждения ученых административистов^215.

Второй этап, который посвящен подведению итогов предыдущей части административной реформы и определению направлений ее дальнейшего развития, связан с Распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции». В качестве основных целей данной Концепции были определены снижение административных барьеров и повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Для достижения указанных целей предусматривалось решение следующих задач:

– реализация общесистемных мер снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг;

– оптимизация механизмов осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

– совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных сферах общественных отношений;

– развитие механизмов, направленных на управление процессом реализации настоящей Концепции.

Как уже было сказано, на первом этапе административной реформы речь шла о создании нормативно-правовой и методической базы для повышения эффективности государственного управления и качества публичных услуг, в частности, о создании организационных, нормативно правовых и методических основ разработки, принятия и применения процедур управления по результатам, стандартов государственных услуг и административных регламентов, механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц, модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и т. д. Кроме того, реализация реформы государственной службы как составной части административной реформы предусматривала разработку должностных регламентов (как части административных регламентов), нормативно-правовой и методической основы оценки результативности деятельности государственных гражданских служащих и внедрения новых подходов к управлению персоналом в органах государственной власти.

Наиболее важным моментом на первом этапе реформы можно считать проведение анализа функций органов исполнительной власти в целях их оптимизации, в том числе, устранение дублирующих и избыточных функций, закрепление нового перечня реально осуществляемых функций в положениях об органах исполнительной власти. В результате этой большой работы были подготовлены правовые и организационные основания для создания новой системы и новых видов органов исполнительной власти. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» изменилось содержание деятельности (функции) федеральных министерств и появились относительно новые типы органов – службы и агентства. Вместо привычных понятий «предметы ведения и полномочия» или «компетенция» на передний план в этот момент выдвигаются «функции и полномочия». Именно функции как основное содержание деятельности положены в основу построения системы федеральных органов исполнительной власти. Так, функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора – на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом – на федеральные агентства.

Таким образом, в науку административного права из концепции и терминологии административной реформы пришли новые понятия: позитивное государственное управление, управление по результатам, функции и полномочия, административные и должностные регламенты, государственные (публичные) услуги, а также новые виды и новая система органов исполнительной власти.

Предусмотренное Концепцией административной реформы направление на повышение эффективности государственного управления предполагало внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам. Технологии управления по результатам достаточно подробно разработаны и внедрены в зарубежных странах, проводящих реформы государственного управления и государственной службы. В России проводился эксперимент по внедрению управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти и отдельных субъектах РФ^216. В субъектах РФ была разработана и ныне успешно применяется методология и методика проведения оценки результативности деятельности государственных гражданских служащих^217. Были введены новые виды оценочных процедур для государственных служащих: аттестация, квалификационный экзамен, прием на государственную службу по результатам конкурса. Эти процессы послужили импульсом для многочисленных научных исследований по вопросам государственной службы и совершенствования федерального и регионального законодательства о службе.

В завершение первого этапа административной реформы был принят целый ряд федеральных законов и иных нормативных правовых актом, регулирующих осуществление деятельности органов исполнительной власти^218. Вместе с тем нельзя сказать, что с принятием указанных нормативных актов появилась завершенность научных исследований и исчезла почва для дискуссий. Так, например, одно из наиболее употребляемых понятий – это понятие «функции и полномочия» – до сих пор нельзя считать однозначно воспринимаемым учеными и практиками, хотя термин «функции» является одним из наиболее знаковых терминов административной реформы. Можно было бы предположить, что значение новой терминологии состоит в том, что замена привычных термином «предметы ведения и полномочия» или даже термина «компетенция» на подчеркнутое употребление понятия «функции» символизирует принципиальный переход от статусной модели к функциональной модели государственного управления. Переход на управление по результатам, а не в зависимости от статуса органа или должности служащего, переход на финансирования учреждений по смете к планированию бюджета в зависимости от предполагаемого результата и реально осуществляемых функций – это звенья одной цепи, точнее, направления одной административной реформы.

Как можно видеть, традиционные представления науки административного права о функциях не противоречат современным управленческим понятиям, в то время как устойчивое мнение о наличии властных полномочий, необходимых для осуществления функций, как основном признаке органа государства предстоит переосмыслить в контексте новых реалий. Становится очевидным, что и в российской управленческой действительности признается новое позитивное управление, в котором для реализации функций органам исполнительной власти не нужны властные полномочия. Представляется, что в отечественном административном праве также следует выделять властное и предоставляющее услуги позитивное управление, что будет соответствовать конструкции публичных услуг.

Следующие понятия, требующие соотношения с традиционными представлениями ученых-юристов, это административные и должностные регламенты. Как известно, правовое регулирование административных процедур в зарубежных странах осуществляется различным образом в зависимости от принадлежности к той или иной правовой системе. В странах континентальной системы права регулирование осуществляется законом в определенной степени универсально для органов государственного управления и основных форм их властной публичной деятельности. Англосаксонская правовая система характеризуется в данной части тем, что в странах этой семьи принимаются нормативные правовые акты для каждого вида административной процедуры и каждого органа государственного управления (административные регламенты). Регламент – термин, присущий в большей степени англосаксонской системе права, хотя такие акты, как регламенты законодательных органов или высших органов исполнительной власти были традиционными и для России.

Идеология административной реформы в РФ оказалась сориентирована на опыт стран англосаксонской системы, поэтому основным направлением совершенствования правового регулирования административных процедур стали разработка и принятие административных регламентов.

Под влиянием управленческих реалий ранее типично континентальное правовое регулирование административных процедур пошло по иному пути. Тем самым сместились акценты в регулировании взаимоотношений органов публичной власти и граждан – эти отношения стали регулироваться многочисленными подзаконными нормативными актами органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

История развития российской науки административного права и сравнение этапов взаимного влияния административной и правовой науки позволяет сформулировать основные выводы.

Дореволюционное административное право складывалось под влиянием преимущественно немецкого и французского административного права, поэтому административное право выглядело как полицейское право с преобладанием формально-догматического (юридического) подхода. Управленческие основы использовались, в основном, в трудах по государственному праву.

В послереволюционный период наука управления стала бурно развиваться, но этот период был коротким, ее основные положения не успели преобразоваться и оформиться как правовые, наука административного права частично приостановилась в своем развитии, частично продолжала развиваться, преимущественно в сфере административной ответственности.

Затем к 60 – 70-м гг. прошлого столетия появляются работы, посвященные основным направлениям совершенствования управленческой деятельности государства, возникает теория управления, положения которой оказывают значительное влияние на административное право. Наука административного права становится в значительной степени управленческой.

Современный этап новейшей истории связан с проведением в России реформы государственного управления. Происходит наполнение традиционной теории административного права новыми явлениями и понятиями. Задача науки административного права состоит в исследовании этих новых явлений, изучении зарубежного опыта, обеспечении адекватного отражения явлений реальной действительности в правовых категориях, для чего нужно применение формально-догматического подхода к управленческим понятиям. Диахронное сравнение с историей развития немецкого административного права еще раз подтверждает справедливость настойчивых предложений отечественных ученых о необходимости принятия первоочередных законов об организации и деятельности исполнительной власти, о системе и структуре органов, об административных актах, административных процедурах, административном судопроизводстве.

Таким образом, наука административного права в различные периоды своего развития либо находилась под сильным влиянием политических и управленческих реалий, либо влияла на управленческую реальность, разрабатывая и предлагая законодателю и правоприменителю новые понятия, категории и конструкции, в том числе, заимствованные из зарубежного опыта и адаптированные к российской действительности. С сожалением следует признать, что достаточно часто ученым-административистам приходится создавать те или иные теории уже после принятия нормативных актов, хотя, конечно, логика правового регулирования требует иного положения вещей – сначала исследуются проблемы практики, разрабатывается теория того или иного явления и лишь затем предлагаются варианты правового закрепления.

Раздел IV

Основные понятия административного права

1. Административные правоотношения

Значение теории административных правоотношений обусловлено, в первую очередь, той ролью, которую эта категория играет в целом в правовой науке. Как отмечалось в ставших классическими трудах ученых по теории правоотношений, особенности различных отраслей права выражаются в структуре правоотношений, соотношении прав и обязанностей сторон, составе участников и их правовой характеристике, средствах воздействия на поведение участников^219. Следовательно, в административных правоотношениях, как в фокусе, должны найти отражение особенности административного права как отрасли. Однако то внимание, которое уделялось теории правоотношений в науке административного права до недавнего времени, не соответствует этому их значению. Долгие годы административные правоотношения не были предметом специальных исследований, обзор современной учебной литературы позволяет заметить, как мало внимания и места выделялось для этой темы. Вновь возникший в последнее время интерес к данной теме позволяет наполнить классическую теорию административных правоотношений современным содержанием^220.

Концепция административных правоотношений сложилась в отечественной науке в 50 – 70-х гг. прошлого века. Следует отметить, что, пожалуй, ни по одному другому вопросу науки административного права не было столь оживленных и результативных дискуссий^221. Одним из следствий весьма серьезно проработанной теории можно считать неизменность в течение длительного времени основных представлений ученых об административных правоотношениях^222.

Возможно, длительное отсутствие научного интереса к данной проблеме может быть объяснено именно разработанностью концепции административных правоотношений. Однако с тех пор прошло более 30 лет, в стране произошли кардинальные социально-экономические и политические изменения, а теория административных правоотношений в значительной степени осталась в прежнем виде^223.

Кроме того, причина может быть также в ориентирах, заданных зарубежной наукой, под определенным влиянием которой находилась отечественная правовая наука. Еще в середине прошлого века российские ученые отмечали, что теория правоотношений не относится за рубежом к фундаментальным понятиям правовой науки, поскольку право рассматривается как чистое долженствование вне связи с его реализацией^224. Такой формально-догматический подход, предполагающий сугубо юридический анализ правоотношения, характерен и для современной зарубежной правовой науки. Например, в немецком административном праве отмечается, что наиболее важное практическое значение теория правоотношений имеет с точки зрения процессуального, а не материального права (для обоснования возможности иска), поскольку само по себе административное правоотношение не порождает ни прав, ни обязанностей гражданина в отношениях с государством, эти права и обязанности вытекают из закона^225. Вместе с тем, в литературе последнего времени поднимается вопрос о необходимости пересмотреть теорию правоотношений, ее место и роль в науке административного права, и предлагается поместить категорию правоотношений в центр науки вместе или даже вместо такой фундаментальной категории, как административный акт^226. Многие авторы позитивно оценивают данные предложения, однако они предостерегают от завышенных ожиданий по поводу теоретического значения данной категории. При ближайшем рассмотрении выясняется, что нет отдельной научной категории собственно административных правоотношений, а есть многочисленные виды административных правоотношений, складывающихся в различных отраслях и сферах государственного управления, которые и охватываются собирательным понятием «административные правоотношения». Именно это обстоятельство и ставит под сомнение применимость категории административных правоотношений как опорного, исходного пункта немецкой теории административного права.

Однако следует отметить, что в последнее время в науке немецкого административного права кроме формально-догматического подхода широко применяется и функциональный (содержательный) подход. В частности, при классификации правоотношений выделяют двухсторонние и многосторонние административные правоотношения, что позволяет акцентировать внимание на необходимости сочетания самых различных интересов их участников^227. Классическая теория административных правоотношений до недавнего времени была ориентирована, преимущественно, на двухсторонние отношения, которые по направленности интересов можно назвать «биполярными»228. От них предлагается отличать так называемые «многополярные» административные правоотношения^229. Биполярные административно-правовые правоотношения означают противоположность интересов двух сторон – государства и гражданина, многополярные отношения характеризуются тем, что как на стороне государственно-властного субъекта, так и на стороне гражданина могут присутствовать различные, точнее, разнонаправленные интересы. Главное, что все эти интересы должны быть согласованы оптимальным образом. Это принципиально новое и очень важное направление исследований, ориентированное не столько на юридический анализ, сколько на социально-управленческое содержание данных отношений.

Государственно-управленческая сущность административных правоотношений

Обращение к функциональному методу в научных подходах за рубежом позволяет еще раз обратить внимание на традиционные для отечественной науки административного права подходы. Представляется, что отличительной особенностью отечественной науки административного права всегда являлось и является сочетание функционального (содержательного) и формально-догматического подходов к исследованию административных правоотношений. Данные отношения традиционно описываются как облеченные в правовую форму государственно-управленческие отношения, при этом характеристика дается и управленческому содержанию, и правовой форме отношений. Данная особенность предопределяет логику дальнейшего изложения теории административных отношений в их современном прочтении в данной работе. После классического определения данных отношений будут исследованы их новые черты, появившиеся в связи с изменением сущности государственного управления и, соответственно, содержания государственно-управленческих отношений.

В отечественной литературе административно-правовые отношения определяют как урегулированные нормами административного права общественные отношения, возникающие в сфере осуществления властно-публичной деятельности органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительной деятельности других государственных органов и органов местного самоуправления^230.

Как уже говорилось, при описании данных отношений внимание обращается в первую очередь на их государственно-управленческий характер, при этом выделяются следующие признаки этих отношений^231. Во-первых, это отношения общественные, социальные, складывающиеся между людьми их группами (коллективами, объединениями и т. д.). Во-вторых, по своей природе это управленческие отношения, т. е. по сути своей это отношения организационные (упорядочивающие, регулирующие). В-третьих, им присущ особый характер воздействия одной стороны на другую, иными словами, управленческий характер предопределяет властность отношений, понимаемую как возможность для одной стороны влиять на волю другой стороны. В-четвертых, это отношения волевые, поскольку люди обладают волей и сознанием, само управление есть подчинение воль многих или воли одного единой управляющей воле. В-пятых, это отношения, в которых реализуется общественный (социальный) интерес.

Характерные черты административных правоотношений

Предложенная краткая характеристика управленческих отношений позволяет перейти от содержательного (функционального) анализа к юридическому (формально-догматическому). Данные отношения, будучи урегулированными нормами административного права, превращаются в административно-правовые. Естественно, не все управленческие отношения становятся административными, поскольку кроме публичного управления есть частное, которое не является сферой государственного управления. Кроме того, не вся деятельность по государственному управлению протекает в правовых рамках, значит, не все отношения регулируются правом, остается значительная часть организационных отношений, не влекущих правовых последствий.

Таким образом, два основных фактора превращают управленческие отношения в административные, это принадлежность их к государственному управлению и органическая связь с нормами административного права.

Органическая связь с нормами административного права как основой возникновения административного правоотношения отмечается всеми представителями классической и современной науки административного права, и это не вызывает особого обсуждения, поскольку именно нормы права в общей форме предусматривают, что при соответствующих условиях и при наличии соответствующих субъектов управленческие отношения приобретают характер административно-правовых^232.

Второй фактор – связь с государственным управлением – в прежние годы относился к наиболее обсуждаемым вопросам, поскольку речь шла о самом фундаментальном и одновременно самом абстрактном и трудноопределимом понятии – государственном управлении. Обсуждались, во-первых, вопросы понятия и сущности государственного управления, во-вторых, объем данного понятия (включается ли сюда деятельность не только специальной группы исполнительно-распорядительных органов, но и внутриорганизационная деятельность иных органов государства), в-третьих, вопросы, казалось бы, терминологического характера (возникают ли отношения в сфере государственного управления^233 или в процессе государственного управления^234, либо в связи и по поводу такового^235).

Как уже было описано, в современных условиях понятие государственного управления осталось таким же многозначным и терминологически неопределенным. Поэтому, как при характеристике самого государственного управления, так и при определении правоотношений термин «государственное управление» заменяется понятием «властно-публичная деятельность органов исполнительной власти» и других властных субъектов^236, «область осуществления исполнительно-распорядительной, т. е. властно-организационной деятельности субъектов государственного управления»237. Таким образом, неопределенное понятие «государственное управление» уточняется с помощью указания на то, кто действует (органы исполнительной власти и иные субъекты государственного управления) и как действует (властно-публично, властно-организационно).

Представляется, что это совершенно справедливое, но далеко не достаточное уточнение. С одной стороны, оно делает более конкретным понятие «сфера государственного управления». В частности, поскольку органы исполнительной власти могут действовать не только в публичной сфере, но и, например, вступать в гражданско-правовые отношения, то эта их деятельность не может быть сферой административных правоотношений. С другой – как уже указывалось, в публичной сфере действуют не только органы исполнительной власти и другие субъекты государственного управления, но и субъекты частного права, которым делегированы функции государственного управления. Их деятельность в таком случае уже не является частноправовой, при этом сами они не превращаются в органы исполнительной власти, но действуют в публичном интересе, реализуют функции государственного управления, т. е. они осуществляют государственное управление. Это означает, что понятие «сфера государственного управления» не может исчерпываться указанием на органы и властный характер их деятельности.

Одним из основных признаков этого вида деятельности является ее направленность на общественные процессы, происходящие вовне государственного аппарата, т. е. это внешненаправленная, а не внутриорганизационная управленческая деятельность. Государственное управление – это взаимоотношения исполнительной власти и граждан. Как не может быть правосудием внутриорганизационная деятельность судебной власти, так не является государственным управлением и внутриорганизационная управленческая деятельность исполнительной власти. Именно организация исполнения законов не внутри системы исполнительной власти, а во внешней общественной сфере является основным предназначением данной ветви власти. Это отличие уже отмечалось, но для теории административных правоотношений этот методологический подход приобретает принципиальное значение. Таким образом, на новом витке развития вновь возникает старая дискуссия о внешненаправленных (основных) и внутриорганизационных (неосновных) управленческих правоотношениях^238. Первые складываются при осуществлении государственного управления, вторые обслуживают эту деятельность, но сами не являются выражением государственного управления.

Как уже было сказано, теория административных правоотношений развивалась достаточно долго, в отечественной науке существовало две концепции этих отношений. Кратко данные концепции могут быть сведены к следующим основным положениям. В соответствии с первой концепцией (Ю.М. Козлов и московская научная школа) выделялось три признака отношений: они возникают в процессе государственного управления, на одной стороне всегда участвует орган государства, они являются отношениями «власти-подчинения» и характеризуются юридическим неравенством сторон^239.

Сторонники второй концепции (Г.И. Петров и ленинградская научная школа) выделяли также три признака: отношения возникают в сфере государственного управления, складываются между любыми субъектами административного права в любом их сочетании (например, между гражданами), отношения делятся на две группы – отношения «власти-подчинения» и отношения равноправия (юридического равенства) сторон^240. Основные расхождения касались того, возникают ли отношения в процессе непосредственного властно-управляющего воздействия, или могут возникнуть вне этого воздействия, например, при подготовке совместного акта, и, соответственно, они могут быть отношениями равенства сторон.

Дискуссия оказалась весьма плодотворной, в результате в науке сформировалась достаточно устойчивая концепция административных правоотношений, включившая большинство указанных признаков, которые в той или иной мере воспроизводятся в современной литературе.

Характерные черты административных правоотношений:

1. Административные правоотношения складываются в специфической сфере, а именно в области государственного управления (в узком смысле)241. Не только в связи с осуществлением государственного управления, но и по поводу – когда нет, например, еще управляющего воздействия, но идет подготовка к нему, собирается информация, принимается совместное решение, проводится обсуждение и т. д.

2. Для административных правоотношений характерно наличие обязательного субъекта (субъекта управления), т. е. должен быть наделенный государственно-властными полномочиями субъект (орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, служащий и т. п.), другой же стороной может быть любой субъект, обладающий или не обладающий государственно-властными полномочиями (гражданин, объединение граждан, нижестоящий орган или должностное лицо).

3. Этот субъект всегда действует юридически-властно (не следует путать с административно-властно, речь идет о юридическом полномочии одной стороны, а не обязательно об организационной или иной подчиненности, подвластности).

4. Эти отношения могут возникать по инициативе любой из сторон, но согласие второй стороны не обязательно.

5. В случае нарушения одной из сторон требований административно-правовых норм она несет ответственность не перед другой стороной, а перед государством в лице его уполномоченных органов.

6. Споры, возникающие из данных отношений, разрешаются, как правило, в административном, т. е. внесудебном порядке, могут рассматриваться не только судом, а уполномоченным на то органом исполнительной власти или иным органом государства, которому переданы полномочия по разрешению данных споров.

Представляется, что данные признаки достаточно полно характеризуют административные правоотношения и позволяют отграничивать их от иных, например, гражданских правоотношений. Вместе с тем в современных условиях многие из этих характерных черт наполняются новым содержанием, а иногда – и новым смыслом.

В связи с предложенным (в некоторой степени условным) разграничением государственно-управленческого содержания и правового опосредования данных отношений, можно выделить два аспекта для описания основных тенденций развития административных правоотношений. Во-первых, тенденции, связанные с модернизацией государственно-управленческих процессов. Во-вторых, тенденции, связанные с процессами, происходящими в сфере правового регулирования, хотя, конечно, правовое регулирование отражает общие государственно-управленческие изменения, но вместе с тем можно выделить и особенные тенденции развития.

Поскольку не все управленческие отношения облекаются в правовую форму, и становятся административно-правовыми, постольку можно определить их соотношение по объему и отметить, что в современных условиях увеличивается объем управленческих отношений, не превращающихся в административно-правовые. Это обусловлено основными направлениями развития отношений между государством и гражданским обществом. Здесь можно отметить следующие тенденции, четко отражающие процессы модернизации этих отношений.

Во-первых, государство все в большей степени начинает строить отношения с институтами гражданского общества на основе равноправного участия в решении социальных задач. Многие вопросы во взаимоотношениях власти и общества решаются путем согласования интересов, определения совместных задач, заключения соглашений, перехода к государственно-частному партнерству^242. В том числе и по этой причине, данные отношения не всегда облекаются в правовую форму, но это не отменяет их государственно-управленческой сущности.

Во-вторых, происходит передача части государственных задач негосударственным институциям. Эти процессы также относятся к сфере публичного права и носят управленческий, т. е. организационный характер, а отношения, возникающие по поводу передачи задач или функций и делегирования полномочий, являются административно-правовыми.

В-третьих, происходит изменение характера взаимодействия государства и граждан при осуществлении функций государства. Сужается сфера властного вмешательства в жизнь граждан, функции властного, т. е. обязывающего и принуждающего государственного управления заменяются на функции позитивного государственного управления, предоставляющего гражданам публичные услуги (в широком их понимании)243.

В-четвертых, в связи с вышеуказанной тенденцией происходит изменение методов государственного воздействия. Все большую роль в государственном управлении начинают играть меры не обязывающего или принудительно-властного воздействия, а методы убеждения и действия организационного характера. Соответственно, изменяется характер административных отношений, а именно, характер взаимоотношения сторон.

Всем обозначенным процессам модернизации отношений должны соответствовать не только новые методы государственно-управленческого воздействия одной стороны на другую (точнее, переход от методов воздействия к методам взаимодействия), но и новые правовые формы, опосредующие результаты этих отношений, на возникновение которых, данные отношения, собственно говоря, и направлены.

Таким образом, это анализ тенденций в развитии государственно-управленческих отношений позволяет перейти к анализу изменений в характеристике административно-правовых отношений.

Первый признак административных отношений – сфера, в которой они складываются, претерпел самые существенные изменения с тех пор, как была сформулирована теория административных правоотношений. Как было описано в данной работе, изменилась и сущность государственного управления, и терминология. Неизменным осталось значение государственного управления как самостоятельного вида деятельности государства для характеристики административно-правовых отношений.

Кратко следует напомнить основные признаки данного явления. Во-первых, это область общественных отношений, которая относится к сфере публично-правового регулирования. Во-вторых, содержание деятельности образуют управленческие функции. В-третьих, эти функции осуществляются в целях организации исполнения законов в обществе. В-четвертых, это означает, что она осуществляется в публичных интересах. В-пятых, эта управленческая деятельность носит государственно-властный (властно-публичный, официальный) характер. В-шестых, она состоит из двух неравнозначных видов – внешне-направленной и внутриорганизационной деятельности.

Представляется, что следует акцентировать внимание на том, что описываемый вид деятельности – это самостоятельный вид деятельности государства, отличный от законотворчества и от правосудия. Эта деятельность направлена на организацию исполнения законов в обществе (вовне системы исполнительной власти) путем реализации управленческих функций специальной группой органов в публичных интересах, с использованием закрепленных нормами публичного права полномочий по применению властных и невластных методов воздействия. Такой подход позволяет, во-первых, охватить несколько аспектов и, во-вторых, сместить акценты, фиксируя внимание не на институциональной составляющей (ветвь государственной власти), а на функциональной, содержательной – вид деятельности, для осуществления которого и создается ветвь власти.

Данное определение позволяет провести анализ основных черт (признаков) государственного управления. Оно охватывает цели – реализация законов, назначение – реализация публичного интереса, направленность – вовне государственного аппарата, содержание деятельности – управленческие функции, систему субъектов – группа или система специально созданных органов, механизм или способы реализации – властные и невластные методы воздействия, вид правового регулирования – нормы публичного права.

Представляется, что предложенное определение соответствует применению двух подходов – функционального и формально-догматического, юридического (в данном случае, институционального), а предлагаемое многоаспектное определение сферы, в которой складываются административные правоотношения, отражает современные тенденции их развития.

Процессы изменения сущности государственного управления в самой значительной степени сказались на втором признаке административных правоотношений – наличии специального субъекта, обладающего государственно-властными полномочиями.

Во-первых, как уже было многократно указано, это не только органы исполнительной власти, но и иные государственные органы, а также органы местного самоуправления.

Во-вторых, должностные лица различных государственных и муниципальных учреждений, которым это право предоставлено изначально в силу закона (например, при составлении протоколов об административных правонарушениях) или которым переданы отдельные государственные полномочия (например, в ходе административной реформы функции органов переданы государственным учреждениям).

В-третьих, субъектами данных отношений должны быть признаны и негосударственные институции, если они осуществляют переданные им функции государственных органов: юридические лица и предприниматели, которым переданы отдельные функции.

В-четвертых, происходит передача некоторых государственных функций негосударственным формированиям, самоуправляемым организациям, общественным объединениям, например, казачьи формирования осуществляют функции по охране границы или общественного порядка.

Значит, как это следует из логики описания государственного управления, следует расширить понятие субъекта государственного управления, указав на то, что им может быть не только орган исполнительной власти, иной государственный орган или орган местного самоуправления, но и другой субъект, если он на законной основе выполняет государственные функции и выступает в данных отношениях в публичном интересе.

В этом плане весьма практичной представляется уже изложенная в данной работе теоретическая конструкция, предлагающая использовать понятие органа в институциональном и в функциональном смысле, как это сделано, например, в Германии. Органом управления, по смыслу § 1 Закона ФРГ об административных процедурах (VwVfG) является не только орган государственного управления, являющийся таковым по статусу, но также субъект, которому данные полномочия были делегированы.

В российской судебной практике фактически уже признано существование в качестве стороны публичных правоотношений иных субъектов, не являющихся органами исполнительной власти. Так, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. разъясняется, что в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, рассматриваются и разрешаются также дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены^244. По этим же правилам рассматриваются также дела об оспаривании решений, действий (бездействия) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, принятых, совершенных при осуществлении ими переданных в установленном порядке конкретных государственно-властных полномочий. Осталось признать и зафиксировать это явление в науке административного права и применить соответствующую терминологию.

В-пятых, указание на государственно-властный характер действий этого обязательного субъекта правоотношения требует уточнения. В современных условиях субъект, действующий от имени государства и выполняющий его функции, не обязательно должен быть наделен именно государственно-властными полномочиями, если рассматривать их в традиционном смысле, как право давать указания, обязательные для исполнения, и право применять принуждение при их неисполнении. Субъект государственного управления может выполнять такие функции, для которых не требуется наличия государственно-властных полномочий (например, функции по предоставлению публичных услуг). Возможен и иной вариант, уточнить понятие государственно-властного полномочия, и признать, что государственно-властное полномочие, это право совершать от имени государства действия, влекущие юридические последствия, в том числе издавать акты, обязательные для исполнения, и применять принуждение при их неисполнении.

Следовательно, второй и третий признаки – наличие обязательного субъекта – органа, действующего государственно-властно, в результате уточнения может выглядеть следующим образом: наличие специального субъекта (органа исполнительной власти, местного самоуправления или иного субъекта), действующего в публичном интересе, наделенного государственно-властными полномочиями или осуществляющего государственные функции.

Когда характеризуется государственно-властный характер полномочий субъекта, осуществляющего государственное управление, имеется в виду его властное, доминирующее положение относительно другой стороны правоотношения. Однако, как уже было отмечено, в современных условиях прослеживается тенденция к равноправному положению сторон административного правоотношения, следовательно, не всегда обязательный субъект властен относительно другой стороны. Так, бесспорным является, что для осуществления вмешивающегося в различные сферы жизни граждан государственного управления, например по охране правопорядка, необходимы государственно-властные полномочия. В то время как при осуществлении позитивного государственного управления, например, при предоставлении публичных услуг, орган исполнительной власти, а тем более иные субъекты, осуществляющие эти функции от имени и по поручению органов, не воздействуют властно на другого участника отношений. Значит, обязательный субъект может действовать в отношении другого участника властно, т. е. может иметь право давать указания, обязательные для исполнения другим участником и принуждать к их исполнению, но может и не обладать таким полномочием, а нести юридическую обязанность, если субъективное публичное право имеется у другой стороны правоотношения (у гражданина или организации). Одной из основных тенденций в правовом регулировании административных отношений, отражающей процессы модернизации государственно-управленческой деятельности, является детальная регламентация именно этих обязанностей субъекта, осуществляющего государственное управление, корреспондирующих публичным правам граждан и организаций. Административные регламенты закрепляют сроки и порядок рассмотрения обращений граждан и организаций, процессуальные права и обязанности, гарантии и требования к форме и содержанию актов органов.

Следующий признак административных правоотношений относится к характеристике того, какой из сторон принадлежит инициатива возникновения правоотношения, а также требуется или нет согласие второй стороны. Инициатива может принадлежать любой из сторон, при этом согласие второй стороны не является обязательным для возникновения отношений. Традиционно при описании данной характерной черты внимание обращалось на вторую ее часть, а именно, на необязательность согласия второй стороны для возникновения отношения. Это обусловлено тем, что права и обязанности сторон носят публичный характер и возникают по воле государства, а не в силу добровольного волеизъявления обеих сторон. Вместе с тем процессы модернизации государственного управления сказываются и на данной характерной черте. Все чаще возникают правоотношения, для которых требуется согласие гражданина или группы граждан, например, заявление гражданина для получения публичной услуги, согласие граждан, проживающих на определенной территории, на которой предполагается проведение строительных работ или иных мероприятий, затрагивающих их интересы.

По поводу того, какой из сторон принадлежит инициатива возникновения правоотношений, как правило, не было специальных обсуждений или исследований. Всегда считалось, что стороной отношения, заинтересованной в его возникновении, может быть как субъект управления, так и гражданин, которому принадлежит субъективное публичное право, а субъект государственного управления соответственно несет обязанность по осуществлению действий для реализации функции государственного управления. Однако основные тенденции современных административных правоотношений таковы, что можно говорить об увеличении доли отношений, возникающих по инициативе граждан. Одной из основных задач государственных и муниципальных органов, которая постоянно находится в центре внимания общества, является своевременное и полное рассмотрение обращений граждан. Следовательно, основная тенденция в развитии законодательства, регулирующего порядок рассмотрения обращений граждан, выражающаяся, в том числе в разработке и принятии административных регламентов, направлена на то, чтобы осуществлять своевременное реагирование органов и должностных лиц на инициативу граждан по возникновению правоотношений и исключать (или уменьшать) случаи затягивания сроков или уклонения от официального оформления. Представляется, что следующий этап в развитии данной характерной черты административных правоотношений будет связан не столько с обеспечением реагирования властного субъекта на инициативу граждан, сколько с обеспечением появления и проявления самой этой инициативы.

Как показывает зарубежная практика, актуальным направлением деятельности органов публичной власти в отношениях с населением является содействие проявлению инициативы граждан, направленной на реализацию их прав и законных интересов. Для этого органы осуществляют информационную, разъяснительную и иную организационную работу по стимулированию обращения граждан в органы и учреждения, предоставляющие услуги, или осуществляющие защиту прав и законных интересов граждан. Данные процессы существуют и в отечественной управленческой практике.

Следующая характерная черта административных правоотношений также претерпевает изменения, соответствующие основным тенденциям государственного управления. Ответственность сторон за невыполнение их обязанностей в данном правоотношении наступает не перед другой стороной, а перед государством в лице его органов, поскольку содержанием административных правоотношений являются публично-правовые обязанности и субъективные публичные права. Нарушение одной из сторон своих публичных обязанностей или препятствие реализации субъективных публичных прав (или компетенции) другой стороны влекут ответственность, которая может в зависимости от определенных обстоятельств носить публично-правовой или частноправовой характер. Однако теоретические конструкции, как и правовое регулирование по данному вопросу, отстают от требований времени. Необходимо разработать и принять комплекс правовых актов, детально определяющих механизм наступления ответственности за ущерб, причиненный гражданам неправомерными, а также и правомерными действиями органов и должностных лиц. В этом плане серьезным шагом в отношении судебной власти является недавно принятый федеральный закон предусматривающий механизм реализации права граждан на компенсацию за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок^245. Логичным продолжением могло бы стать введение подобной ответственности и для органов исполнительной власти.

Как представляется, следующая характерная черта правоотношений – способ защиты прав и порядок разрешения споров, возникающих из административных правоотношений, характеризует не сами правоотношения, а механизм обеспечения выполнения сторонами их обязанностей и, следовательно, защиты прав. Основные тенденции в развитии этого механизма таковы, что их можно сравнивать с колебательными движениями маятника. Периоды преобладания административного (внесудебного) порядка рассмотрения споров сменяются периодами доминирования судебного порядка, а затем вновь происходит обращение к административному порядку, с введением, например, как это предусмотрено ч. 5 ст. 101.2 НК РФ обязательной досудебной процедуры рассмотрения разногласий. Представляется, что в этом волнообразном движении не следует усматривать сугубо отрицательных или сугубо положительных крайних позиций. Это естественное отражение процессов модернизации исполнительной и судебной власти. Задачи правового регулирования состоят в том, чтобы процедура рассмотрения споров учитывала публичный характер прав и обязанностей сторон, а также несопоставимость реальных возможностей для сбора информации и защиты своих прав у властного и невластного участника правоотношений. Кроме того, правовое регулирование должно основываться на поиске равновесия между публичным интересом, который предопределяет деятельность органа государства или органа местного самоуправления, и частным интересом гражданина, защита которого также является задачей государства. Уже приводившееся выше постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. ориентирует судебную практику именно на поиск равновесия публичного и частного интересов.

Еще одна тенденция в развитии административных правоотношений, которая пока не нашла научного осмысления в отечественной литературе, связана с характеристикой интересов участников данных отношений. Как уже было кратко сказано, в немецком административном праве получают признание не только «биполярные», но «многополярные» административные правоотношения^246. Биполярные административно-правовые правоотношения означают противоположность интересов двух сторон – государства и гражданина, многополярные отношения характеризуются тем, что как на стороне государственно-властного субъекта, так и на стороне гражданина могут присутствовать различные, точнее, разнонаправленные интересы.

В качестве примера разнонаправленности и многообразия интересов участников приводится достаточно распространенная ситуация: при утверждении трассы для федеральной автомобильной дороги одни граждане выступают за северное расположение данной трассы, другие – за южное, третьи – за то, чтобы вообще дорога не строилась, четвертые согласны на любое расположение трассы, но только чтобы дорога не проходила через их поселение. Типичный пример правового урегулирования многополярного административно-правового отношения – это процедура принятия и утверждения какого-либо плана строительства, для которого законодательством предусмотрена необходимость согласования различных интересов. Например, положениями закона урегулирован порядок согласования и утверждения плана строительства и функционирования хранилища отходов. Здесь могут быть выделены следующие интересы: интерес государства по уничтожению отходов, интерес предпринимателей на экономически выгодную деятельность по утилизации отходов, интерес граждан на защиту от возможных неприятных последствий, связанных с организацией и деятельностью на их территории хранилища отходов.

Представляется, что наличие многополярных административных правоотношений не является отличительной особенностью немецкого административного права. В отечественной практике последних лет можно отметить множество примеров правового регулирования многополярных административных правоотношений (строительные нормы, в первую очередь, долевое строительство, благоустройство территорий, антимонопольное законодательство и т. п.), но данное явление пока не отмечено исследователями. Традиционно при анализе публичного правоотношения, например если дело рассматривается в суде, возникает представление о полярности интересов сторон: на одной стороне – публичный интерес, на другой – частный. Далее следует применение нормы права на основе принципа обеспечения баланса публичного и частного интересов. Как правило, эта простая схема имеет место в большинстве случаев, но возможны ситуации, когда на стороне граждан представлены разнонаправленные интересы. Тогда задача сочетания интересов усложняется, что требует от практических работников не только искусства дипломатии, но и умения разобраться в сущности многополярных интересов. Задача теории – обосновать и объяснить эти новые правовые конструкции, возникшие вслед за новыми жизненными реалиями.

Таким образом, основные тенденции в развитии административных правоотношений, отражающие процессы изменения сущности государственного управления применительно к каждой из характерных черт данных правоотношений, позволяют сформулировать следующее определение данных правоотношений.

Административные правоотношения – это урегулированные нормами административного права внешне-направленные или внутриорганизационные государственно-управленческие отношения, складывающиеся с участием выступающих в публичном интересе органов исполнительной власти и иных субъектов публичного и частного права, уполномоченных действовать государственно-властно по отношению к другой стороне или невластными способами исполняющих юридические обязанности по реализации функций государственного управления.

2. Разграничение публично-правовых и частноправовых отношений

Одной из основных характеристик административно-правовых отношений является их органическая связь с нормами административного права. Казалось бы, данная черта не вызывает необходимости в каких-либо пояснениях и дискуссиях. Административное право – это отрасль публичного права, регулирующая деятельность органов, осуществляющих государственное управление для выполнения задач государства. Однако проблема разграничения публично-правовых и частноправовых начал в административном праве является весьма актуальной, поскольку органы государства действуют и в других сферах общественной жизни, где они могут вступать в отношения, регулируемые нормами частного права.

Это происходит, во-первых, при обеспечении органов необходимыми для их функционирования материальными средствами. Для приобретения мебели, автотранспорта, помещений и т. п. органы должны заключать гражданско-правовые договоры. В этих случаях правовое положение государственных органов не отличается от положения иных участников гражданско-правовых отношений, к ним применяются нормы частного права, и споры разрешаются в соответствии с гражданско-правовой подсудностью.

Во-вторых, государство осуществляет экономическую деятельность с целью извлечения прибыли, выступая при этом в качестве предпринимателя. В государственной собственности могут находиться предприятия целиком, или же государство может владеть определенными акциями. Эта деятельность государства как предпринимателя должна регулироваться частноправовыми нормами. Государство как предприниматель должно соблюдать все условия и действовать в тех границах, которые установлены для частных предпринимателей. Федерация и субъекты федерации, муниципальные образования во многих случаях могут осуществлять свои задачи через предприятия и учреждения, которые организованы как субъекты частного права. Таким образом, в отношении управления государственной собственностью, участия государственных органов от имени государства в приобретении акций и т. п. действиях государство выступает не как субъект государственного управления, обладающий государственно-властными полномочиями, а как «государственный предприниматель»247. Следовательно, на эту деятельность распространяются нормы гражданского права, в том числе положения об ограничении монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

В-третьих, возможно альтернативное осуществление публично-правовых задач в форме административно-правовых или гражданско-правовых действий. В частности, такой вид государственного управления, как позитивное управление, при отсутствии специальных предписаний может осуществляться на основе свободного усмотрения органов. Это означает, в том числе, что государственные органы могут выбирать, в каких формах реализовывать государственные задачи: в форме публично-правовых или частноправовых отношений. Естественно, речь идет не о таком виде управления, который ранее был обозначен как управление посредством вмешательства с возможностью применения мер административного принуждения. Применение форм частноправовой деятельности возможно и допустимо, естественно, лишь в определенных случаях, можно сказать, в ограниченных случаях. Это случаи, когда законодательством прямо не предписано выполнение задач в форме публично-правовой. Для субъекта государственного управления дважды возникает возможность выбора варианта поведения (т. е., он действует в рамках свободного усмотрения). Во-первых, это возможность выбора той или иной организационно-правовой формы учреждения, которое эти публичные задачи должно выполнять, и, во-вторых, возможность выбора способа оформления правоотношений по предоставлению услуг или пользования. Например, органы местного самоуправления, организуя водопроводное снабжение, могут создавать собственные учреждения и строить отношения с гражданами на публично-правовой либо частноправовой основе. Если же данные функции передаются юридическому лицу частного права, то отношения между этим юридическим лицом и гражданами (потребителями) могут быть только гражданско-правовыми.

Вышеуказанные тезисы представляют собой описание деятельности субъектов государственного управления в рамках частноправовых норм, существующее в немецкой административно-правовой литературе^248. Как можно видеть, такие же процессы и, соответственно, вопросы правового регулирования этих отношений существуют и России.

В качестве ответа на данные вызовы в Германии сложилась концепция «административного частного права»249. Такая концепция появилась как результат исторического опыта, показавшего, что и в гражданско-правовых отношениях государство не может не испытывать влияния своей государственно-властной природы. Данная концепция позволяет найти определенный баланс публично-правовых и частноправовых начал в деятельности органов государства, предопределяя правовое регулирование частноправовой деятельности представителей публичной власти. Следует специально отметить, что субъект государственного управления не приобретает частноправовой автономии, так как в данной ситуации публично-правовые нормы доминируют над нормами частного права. Именно эти частноправовые нормы, относительно которых существует доминирование публично-правовых норм и связанность предписаниями публичного права, в целом и называют административным частным правом.

Парадоксальным образом такое «соединение» публичного и частного начал в правовом регулировании позволяет осуществлять более четкое разграничение публичного и частного элементов в сложных случаях и спорных правоотношениях. Исторически в административном праве Германии сложилось несколько теорий отграничения публичного права от частного, в основе которых лежат различные критерии^250.

Во-первых, старая теория, разграничивающая публичное и частное право по видам субъектов: в соответствии с этим критерием публичное право регулирует деятельность тех субъектов, которые являются государственными органами; слабое место этой теории в том, что органы государства действуют и в частноправовых формах.

Во-вторых, новая (модернизированная) теория по видам субъектов: публичное право регулирует деятельность тех субъектов, которые, образуя в совокупности систему организационно (иерархически) подчиненных органов, являются носителями государственно-властных полномочий, однако данное определение не охватывает отношения, связанные с передачей публично-правовых обязанностей от одних субъектов частного права другим субъектам частного права, если первые субъекты получили эти обязанности от носителей государственно-властных полномочий (например, вопросы содержания дорог).

В-третьих, теория субординации (отношений «власти-подчинения»), которая своими корнями уходит в отношения между полицейским государством и его подданными, когда преобладающим было вмешательство государства в жизнь подданных, это означало, что государственные субъекты действуют всегда юридически властно, граждане же всегда подвластны. Однако, во-первых, в современном административном праве все большее значение приобретают отношения равноправия государственных органов и граждан (например, предоставление публичных услуг), во-вторых, в частном праве существуют отношения «власти-подчинения», субординации (например, отношения между родителями и детьми, отношения между руководителем и работником в трудовом праве)251. Наконец, достаточно сильный аргумент состоит в том, что при таком подходе меняются местами причина и следствие: неравенство субъектов является следствием действия норм публичного права, а не наоборот, субординационные отношения порождают соответствующие нормы права^252.

В-четвертых, теория интересов, которая также имеет древние исторические корни, в соответствии с этой теорией публично-правовые интересы отличаются от частных интересов отдельных граждан, соответственно, публичное право защищает общественные интересы, частное – в первую очередь интересы отдельных граждан.

Однако в действительности трудно определить, служит та или иная норма публичному или частному интересу, так как достаточно часто они сливаются. Например, иногда публичные задачи решаются с помощью гражданско-правовых форм, кроме того, существует достаточно большое количество норм, которые служат одновременно как публичным, так и частным интересам (налоговые льготы на жилищное строительство служат как частному, так и публичному интересу)253. В некоторых случаях широкое распространение одинаковых частных интересов придает им публичный характер.

В-пятых, модифицированная теория субъектов государственно-властных полномочий (теория особого права), которая в значительной степени объединяет предыдущие и характеризует административное право как особую отрасль, регулирующую деятельность органов государства и других субъектов, наделенных государственными полномочиями по осуществлению публичных задач, действующих на основе особых предписаний. Эта теория предлагает проводить отличие публичного права от частного в зависимости от того, какой субъект и на основе норм какого права действует. При этом главным является не то, что правовые нормы адресованы именно и только государственно-властному субъекту, а то, что правовые нормы обязывают или уполномочивают субъекта государственного управления именно как носителя государственной власти, таким образом, по мнению ряда авторов^254, модифицированная теория является наиболее значимой для практики.

В качестве примера приводятся положения гражданского законодательства, которые регулируют право государства на присвоение земельного участка. В соответствии с классической теорией субъекта это норма должна относиться к публичному праву, так как адресована только государству. В соответствии с модифицированной теорией эта норма будет являться нормой частного права, так как она адресована государству не как субъекту государственного управления и носителю государственно-властных полномочий, а как участнику гражданско-правового оборота, предъявляющему свое требование. Таким образом, решающим критерием является критерий «государственное управление» (или государственно-властный характер деятельности).

При подведении итогов данной дискуссии в учебной литературе отмечается полезность всех этих подходов, характеризующих различные признаки публичного права^255. В то же время обращается внимание на несколько абстрактный и формально-догматический характер этой дискуссии, поскольку часто на практике при решении данного вопроса наиболее существенным оказывается достаточно субъективный фактор, например то, какой позиции придерживался законодатель, формулируя те или иные нормы права, к какому закону было решено отнести те или иные правила.

При рассмотрении конкретных дел сложности возникают, в первую очередь, не в связи с квалификацией, т. е. не при решении вопроса о том, следует ли разрешать данное дело на основе той или иной нормы гражданского законодательства или того или иного предписания административно-правовой нормы. По общему правилу, правоприменитель знает, принадлежит ли норма к частному или публичному праву. Сложности возникают при решении вопроса о том, какие нормы применимы к данному конкретному правоотношению или правопритязанию – нормы публичного или частного права. Следовательно, это не проблема квалификации, а проблема соотношения (соподчинения) правовых норм публичного и частного права.

Это происходит чаще всего тогда, когда нет соответствующего позитивного правового регулирования или же данный случай требует его разрешения на основе обычного или неписаного права.

В соответствии с нормами публичного права должны приниматься, например, решения органа о том, кто может пользоваться услугами публичных учреждений, например, транспортом, школами, музеями, детскими садами и т. п. При этом иные вопросы пользования этими учреждениями, например, стоимость услуг, порядок оплаты и т. д., могут быть решены на основе норм частного права. Таким образом, решение конкретного спорного случая на практике каждый раз представляет собой новую проблему, иными словами, суд, рассматривая дело, решает в каждом конкретном случае вопрос о том, каков характер правоотношений и, следовательно, нормы какого права должны быть применены – публичного или частного.

К наиболее сложным делам, в которых трудно отграничить публично-правовой или частноправовой характер (именно по этой причине они и стали предметом судебного разбирательства), относятся, например, вопросы обеспечения безопасности пребывания внутри зданий и помещений, вопросы организации общественного теле- и радиовещания, включая формирование программ передач, вопросы причинения вреда чьему-либо достоинству и деловой репутации высказываниями представителей государственной власти. Эти и некоторые другие категории дел должны разрешаться на основе норм публичного права. Следует отметить, что и ответственность государственных органов и учреждений за причиненный ущерб рассматривается в административном праве ФРГ как публично-правовая ответственность в отличие от российского права, где этот институт регулируется в рамках гражданского права.

Одним из вариантов осуществления государственного управления на основе норм частного права является применение положений частноправового характера в целях восполнения существующих пробелов публично-правового регулирования. Общеизвестно, что установленные законодательством нормы публичного права не могут исчерпывающим образом урегулировать все возможные варианты публичных правоотношений. Так, в специальной литературе отмечается, что до сих пор неурегулированными остаются некоторые вопросы оспаривания (обжалования) действий субъектов государственного управления^256. Этот пробел имеет серьезное значение, тем более что в публичном праве уже существует заимствованная из гражданского права конструкция административного договора. Следовательно, если в законодательстве отсутствуют необходимые публично-правовые положения, то вполне допустимо обращение к положениям частного права. В литературе и в практике признается возможность восполнения пробелов в публично-правовом регулировании с помощью норм частного права. Однако авторы^257 отмечают необходимость четко осознавать, что в случае такого заимствования субъекты государственного управления действуют не частноправовым образом, они остаются рамках публичного права, скорее наоборот, частноправовые положения в этих случаях приобретают публично-правовой характер.

Однако по общему правилу положения гражданско-правовых норм подлежат применению в публично-правовых отношениях, если в нормах публичного права прямо предусмотрена возможность такого применения, например, Закон ФРГ об административной процедуре содержит положения о возможности применения норм гражданского права к отношениям, связанным с заключением и расторжением административно-правового договора^258.

Если же в нормах публичного права отсутствует прямое указание на порядок и пределы применения соответствующих положений гражданского законодательства, то существует две возможности для обоснования применения норм гражданского права. Первая возможность связана с теми положениями гражданского права, которые представляют собой общеправовые принципы или категории, конкретизированные гражданским правом. Именно в силу своей правовой универсальности они применимы и в публичном праве.

Вторая возможность касается применения норм гражданского права по аналогии. Допустимость аналогии гражданского права для административно-правовых отношений должна быть обоснована двумя обстоятельствами: во-первых, частноправовое регулирование должно быть в принципе применимо к административным правоотношениям; во-вторых, если это обстоятельство имеет место быть, тогда следует выяснить, возможно ли применение аналогии к данным конкретным правоотношениям.

В немецкой литературе специально подчеркивается, что существует граница допустимости применения частноправовых норм в публичном праве^259. Эта граница связана с пределами компетенции субъектов государственного управления. В полном соответствии с принципом законности расширение компетенции субъектов государственного управления за счет норм частного права недопустимо. Государство и его органы при решении публичных задач осуществляют свою деятельность, по общему правилу, именно в области публичного права и его средствами, если же они применяют частноправовые формы, то это является исключением из общего правила, поэтому должно быть, во-первых, прямо предусмотрено законом, во-вторых, их действия как субъектов частного права должны носить явно выраженный, недвусмысленный характер (т. е. должны быть «узнаваемы» населением)260, в-третьих, не должны давать оснований для «бегства государства» в частноправовую сферу^261.

Хотя в целом концепция «административного частного права» немецкой правовой науке^262 оценивается положительно, она не может дать однозначных ответов на все вопросы, возникающие на практике, и подвергается критике по многим своим положениям.

Разграничение публично-правовых и частноправовых начал в российской науке

В отечественной науке кроме исторически сложившихся теорий отграничения публичного права от частного^263, также существуют современные исследования, рассматривающие данные проблемы преимущественно с позиций теории права и гражданского права^264, хотя в последнее время и представители публично-правовой науки также обращают свое внимание на данный предмет исследования^265. Однако, несмотря на то, что и в решениях высших судов Российской Федерации находят отражение классические критерии разграничения публичного и частного, не представляется возможным говорить о полной ясности в данном вопросе^266. На первом месте среди критериев по частоте использования находятся критерии «статус субъекта» и «интерес», используется также теория «субординации» (отношения «власти-подчинения»), в последний период к статусу государственного органа добавляется функциональный критерий – делегированные государственно-властные полномочия или осуществление публичной функции иным субъектом, не являющимся государственным органом^267.

Кроме классических сфер, требующих разграничения публичного и частного регулирования, таких как государственная служба, управление государственной собственностью, заключение государственных контрактов возникают новые сферы и новые виды комплексных (публично-правовых и частноправовых) отношений. К таковым могут быть отнесены управленческие соглашения и договоры (которые часто называют административными договорами), предоставление публичных услуг (как было сказано, они могут предоставляться в публично-правовой и в гражданско-правовой форме), платное образование, позитивные (аутсорсинг) и негативные (привлечение к административной ответственности) отношения с участием юридических лиц. Это далеко не полный перечень актуальных вопросов, при решении которых необходимо использовать критерии разграничения публичного и частного начал.

Вместе с тем можно отметить некоторые принципиальные направления научных исследований, которые соответствовали бы вызовам нового времени. Первое связано с отсутствием в отечественном праве концептуальных юридических конструкций, позволяющих соединять публично-правовые и частноправовые элементы. Такие конструкции имеются в зарубежном праве, и их принятие создало бы фундамент для дальнейшего логичного и стройного правового регулирования в отечественном праве. Речь идет, например, о таких принципиальных понятиях, как «юридическое лицо публичного права» (само публично-правовое образование или создаваемая им для решения публичных задач организация), соотношение правоспособности публично-правового образования (полная публичная правоспособность) и его органов (несамостоятельные субъекты права, представители публичного образования). Эти конструкции способны завершить споры о государственных органах как юридических лицах. Данному вопросу будет посвящено специальное описание.

Второе направление связано с конкретными институтами и отдельными понятиями, которые уже настоятельно «стучатся в двери» юридической практики, но еще не находят отражения в научных исследованиях и в законодательстве. Например, представительство в публичных отношениях и оформление этого представительства, правопреемство при реорганизации и упразднении государственных органов.

Еще одно направление связано с проблемами, вызванными не отсутствием, а наличием правового регулирования. В их основе лежит введение (точнее, внедрение) в правовые акты публичного права гражданско-правовых конструкций, не предназначенных по своей природе для публично-правовых отношений. К таким явлениям может быть отнесен институт административной ответственности юридических лиц. Большая часть принципиальных положений о привлечении к публично-правовой (уголовной или административной) ответственности физических лиц основана на глубоких закономерностях психофизиологических процессов, а также на биосоциальной природе человеческого существа (вина, смягчающие или отягчающие вину обстоятельства, наказания, общая и частная превенции, достигаемые через волю и сознание человека). Вслед за материальными нормами серьезные противоречия публично-правового и частноправового начал возникают в ходе производства по делу в арбитражных судах, многие положения АПК РФ входят в принципиальное противоречие с публично-правовой природой данных отношений.

Таким образом, краткое описание практических проблем, возникающих при разграничении в административно-правовых отношениях публично-правовых и частноправовых элементов, обнаруживает парадоксальность ситуации: с одной стороны, отсутствие необходимых теоретических конструкций и правовых норм, а с другой – правовое регулирование, соединяющее «несочетаемое» и порождающее противоречия правоприменительной практики. Предложенный краткий обзор опыта правового регулирования в административном праве Германии позволяет ознакомиться с теми способами (включая «административное частное право»), которыми данные проблемы решались и решаются в зарубежном административном праве.

3. Субъективные публичные права граждан как участников административно-правовых отношений

Как было указано ранее при описании теории правоотношений, особенности различных отраслей права выражаются в структуре правоотношений, соотношении прав и обязанностей сторон, составе участников и их правовой характеристике, средствах воздействия на поведение участников. В этом плане весьма интересным представляется вопрос о гражданах как участниках административных правоотношений и, в первую очередь, о принадлежащих им правах. Поскольку правовой статус граждан как субъектов административного права описан достаточно подробно в административно-правовой литературе^268, представляется целесообразным остановиться на вопросе о субъективных публичных правах.

Практическое значение теории субъективного публичного права

Понятие «субъективные публичные права граждан» не имеет широкого применения в современном административном праве России. Эта категория используется при описании правового положения субъектов административного права в зарубежных странах. Дискуссия по этому вопросу в дореволюционном административном праве закончилась признанием возможности существования «субъективных публичных прав»269. В свое время на особенности субъективных прав и обязанностей в административном праве обратил внимание Б.М. Лазарев. Он писал, что полномочия органов государственного управления – это «субъективные права и обязанности особого рода»270. Их особый характер связан со сферой деятельности – государственным управлением. Представляется, что эта особенность сферы государственного управления предопределяет также особый характер прав другой стороны, в частности граждан, и этот характер – публично-правовой.

В современных исследованиях справедливо отмечается, что институт субъективного права или права в субъективном смысле (права субъекта) является неотъемлемым элементом правового государства, и что это понятие в теории рассматривается в двух аспектах – как элемент правоотношения и как более широкое понятие – элемент института прав человека^271. Следует согласиться также с тем, что публичное субъективное право может принадлежать как гражданам, так и их объединениям^272.

Актуальность рассмотрения этого вопроса обусловлена концептуальными изменениями в гражданском и в гражданско-процессуальном праве. Речь, в частности, идет об особенностях применения в публичном праве традиционной правовой конструкции субъективного права. Положения ГПК РФ, закрепляющего в гл. 23, 24 и 25 производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, содержат обязательное условие для принятия заявления к производству – нарушение прав и свобод конкретных граждан-заявителей. Это означает, что гражданин, считающий не соответствующим федеральному закону закон или иной нормативно-правовой акт, например, субъекта РФ, может оспаривать его, только если докажет, что этим противоречащим закону актом нарушены его права и свободы. Этот тезис разъяснен постановлением Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ». Заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т. е. не регулирующие отношения с их участием, не должны приниматься к рассмотрению судами. Это принципиальное положение закрепляет четкое разграничение публично-правовой и частноправовой сфер общественной жизни. Граждане могут вторгаться в публично-правовую сферу тогда, когда нарушены их субъективные права. В остальных случаях контроль за законностью государственного управления – это дело самого государства и его специальных институтов. Отсюда вытекают важные последствия теоретического и практического характера.

Во-первых, при оспаривании нормативных актов граждане защищают свои права и свободы, являющиеся элементами их правового статуса, но еще не реализованные в конкретных правоотношениях. Следовательно, при подаче заявления нужно обосновать, что общеобязательные нормы и правила нарушают права именно этого заявителя и указать, какие конкретно права. Существующая судебная практика показала, что это бывает достаточно сложно, в том числе и потому, что административно-правовое регулирование прав и свобод граждан не унифицировано и не завершено. Особенности правового регулирования публичных правоотношений состоят в том, что нормы адресованы в первую очередь субъектам, осуществляющим государственно-управленческую деятельность. Права же граждан, корреспондирующие этим обязанностям, только презюмируются. Достаточно сложно бывает доказать, что нарушением своей обязанности перед государством

(в лице образовавших его органов) какой-либо орган исполнительной власти или местного самоуправления тем самым нарушает и определенное субъективное право гражданина.

Во-вторых, при оспаривании индивидуальных актов (решений, действий, бездействия органов, должностных лиц, служащих) граждане защищают свои субъективные права, являющиеся элементами публично-правовых (административно-правовых) отношений. Однако, несмотря на большую судебную практику, здесь также существуют сложности обоснования нарушенного права, связанные с недостаточным закреплением прав граждан, в частности, в связи с отсутствием закона об административной процедуре.

Конструкция субъективных публичных прав в немецком административном праве

Все сказанное вызывает необходимость исследования особенностей закрепления и реализации субъективных прав граждан в публично-правовых отношениях. Теория субъективных прав разработана в первую очередь для гражданско-правовых отношений, в которых субъективному праву одной стороны соответствует юридическая обязанность другой стороны. Однако этот тезис не всегда находит отражение в административных правоотношениях. В этой связи представляет значительный интерес конструкция субъективных публичных прав, существующая в зарубежном административном праве, в частности в Германии. Обязанность обоснования того, что оспариваемый акт затрагивает права граждан, установленная в административном процессе Германии, определяет особое внимание ученых к этому вопросу.

Так, в специальной литературе^273 отмечается, что не всегда объективно-правовые обязанности органов государственного управления соответствуют субъективным правам граждан. Существуют такие функции органов государственного управления, которые обеспечивают реализацию только общественных интересов, и поэтому у граждан нет конкретного корреспондирующего права, которое могло бы быть положено в основу соответствующего заявления или жалобы, но есть только возможность получить какое-либо благо от государства (так называемый «правовой рефлекс»274). Однако по определению Федерального Административного Суда это не является субъективным правом. Примером такого рода могут служить мероприятия, проводимые органами государственного надзора, или меры по строительству и ремонту дорог, проводимые муниципальными органами. В этих и подобных случаях всегда остается открытым вопрос, могут ли граждане обжаловать такое бездействие или действия органов, если не затрагивается их конкретное право. Поэтому вопрос о том, является ли в том или ином случае обязанность органа государственного управления соответствующей субъективному праву гражданина, каждый раз решается путем толкования. Существует обширная судебная практика по подобным делам^275. Суды при этом ориентируются на следующий принцип: в правовом государстве действует презумпция того, что обязанность органа должна всегда соответствовать субъективному праву граждан, если их круг ограничен или может быть отграничен по какому-либо критерию от граждан (населения) вообще.

Как уже описывалось в данной работе, признаваемое в немецком административном праве деление государственного управления на властное (вмешивающееся) и позитивное, вызывает к жизни и разное правовое регулирование действий администрации в той и иной сфере. Первое – строго регламентировано законом и может осуществляться только на основе закона (так называемое, «связанное» государственное управление). Второе – позитивное управление, когда органы способствуют реализации прав граждан, предоставляют дополнительные возможности и блага. Первая область предполагает четкое регулирование взаимных прав и обязанностей гражданина и государства. Именно для этого вида государственного управление характерно наличие обязанностей органа и корреспондирующих субъективных прав граждан.

В области же свободного государственного управления граждане не имеют конкретного субъективного права, которому соответствовала бы обязанность органа принять определенное решение или обязанность действовать определенным образом. Но у граждан есть право на то, чтобы данное свободное управление органа осуществлялось правомерно и целесообразно, не содержало управленческих ошибок и соответствовало принципу равенства применения права. Именно право на «правильную» (не содержащую ошибок) и справедливую деятельность органов в сфере свободного государственного управления может быть защищено в суде.

В административно-правовой литературе Германии обсуждается вопрос о целесообразности существования института субъективного публичного права, о том, имеет ли признание субъективного публичного права вообще собственную ценность, т. к. органы государственного управления уже в силу своей связанности законом обязаны соблюдать и исполнять закон. Но в результате дискуссии доказывается, что субъективное право в отношениях государство-гражданин имеет самостоятельное значение, поскольку позволяет привести в действие закрепленные конституционно положения о высшей ценности человека^276. Признание человека субъектом права предоставляет ему возможность самостоятельно выступать против государства и требовать соблюдения затрагивающего его закона. Без собственного права отдельный человек становится только объектом государственного управления. Гарантированность субъективных прав граждан является одним из основных условий свободного, демократического, социального, правового государства. Кроме социально-политического значения конструкция субъективных публичных прав имеет и большое практическое значение, обеспечивая возможность судебной защиты этих прав.

Таким образом, очевидно, что те же самые вопросы встают и перед российской административно-правовой наукой. Необходимы дальнейшие исследования в области субъективных публичных прав граждан для формулирования предложений по их четкому правовому регулированию. Представляется также важным закрепить в виде принципа право граждан на целесообразную, справедливую и не содержащую ошибок деятельность органов государства в тех сферах, где последние уполномочены действовать по своему усмотрению.

4. Орган исполнительной власти как властный субъект административного правоотношения

Одним из основных признаков административных правоотношений считается наличие специального субъекта, обладающего государственно-властными полномочиями.

Такими субъектами, как уже было многократно указано, могут быть, во-первых, не только органы исполнительной власти, но и иные государственные органы, а также органы местного самоуправления. Во-вторых, это могут быть должностные лица различных государственных и муниципальных учреждений, которым это право предоставлено изначально в силу закона (например, при составлении протоколов об административных правонарушениях) или которым переданы отдельные государственные полномочия (например, государственные учреждения, входящие в систему контрольно-надзорных органов). В-третьих, властными субъектами данных отношений должны быть признаны и негосударственные институции, субъекты частного права, осуществляющие переданные им функции государственных органов. В-четвертых, негосударственные формирования, саморегулируемые организации, общественные объединения, осуществляющие некоторые государственные функции.

Значит, как это было ранее предложено, в качестве властного субъекта административного правоотношения может быть указан орган исполнительной власти в институциональном или в функциональном смысле.

Орган исполнительной власти в институциональном смысле

Центральное место в науке административного права занимает характеристика правого статуса органа исполнительной власти (органа в институциональном смысле), поскольку это понятие имеет не только важное научное, но и большое практическое значение. Определение государственного органа, включающее перечень характерных черт, дает возможность установить правовую природу той или иной организации, когда трудно понять, является ли она органом государства. От решения вопроса о том, относится ли эта организация к органам или к иным государственным организациям, зависит финансирование, возможность извлекать прибыль, структура и штаты, правовой статус сотрудников (служащих) и другие важные вопросы практической деятельности. Этот тезис был особенно актуальным для российской науки и практики после принятия Конституции РФ, когда происходило формирование федеральных органов исполнительной власти и становление системы государственных органов субъектов РФ. В современный период реже возникают споры о правовой природе государственно-властных субъектов, однако научное значение понятия органа исполнительной власти не утратило своей актуальности.

Однако, несмотря на значимость этого понятия, в научной литературе и в законодательстве до сих пор отсутствуют однозначные и четкие формулировки, характеризующие орган исполнительной власти. Возможно, это объясняется тем, что предыдущие научные исследования были посвящены органам совершенно иной правовой природы – исполнительно-распорядительным, подчиненным Советам народных депутатов (органам государственного управления). Они были исследованы достаточно полно и подробно, имелось большое количество публикаций по этой проблеме, включая фундаментальные работы коллективов авторов^277. Это обстоятельство создавало иллюзию полной завершенности научных исследований. Однако в настоящее время возникла насущная необходимость вновь вернуться к вопросу о понятии и характерных чертах органа исполнительной власти как одного из видов государственных органов.

В первую очередь следует определиться с терминологическими расхождениями. Для этого нужно описать соотношение понятий «орган государственной власти» и «государственный орган». Можно выделить два основных подхода к этому соотношению.

При первом подходе, эти понятия считаются тождественными, так, например, в свое время на этой позиции находились депутаты Государственной Думы, формулируя запрос в Конституционный Суд РФ^278.

При втором подходе, эти понятия считаются не тождественными друг другу, но в этом случае также возможны два варианта толкования. Буквальное толкование позволяет предположить, что органы государственной власти отличаются от государственных органов наличием государственно-властных полномочий. Но на этот аргумент сразу же следует возражение, что сущность самого государственного органа (органа государства) состоит в том, что обладает государственно-властными полномочиями, именно в этом и проявляется властный характер государственной деятельности. Следовательно, этот подход вызывает серьезные сомнения. Во втором варианте различение государственных органов и органов государственной власти позволяет отграничить органы, принадлежащие к той или иной ветви государственной власти, от иных государственных органов, не отнесенных к конкретной ветви власти (счетные палаты, избирательные комиссии, прокуратура и т. п.). Эта позиция в настоящее время является преобладающей, она создает основания для терминологической определенности.

Во вторую очередь следует совершить некоторый исторический экскурс, чтобы определиться с терминами «органы исполнительной власти» и «органы государственного управления». До принятия Конституции РФ 1993 г., как уже упоминалось, существовали исполнительно-распорядительные органы, подчиненные полновластным Советам народных депутатов. Эти Советы всех уровней вместе с исполкомами назывались устойчивым словосочетанием «органы власти и управления». Хотя в тот период по этому вопросу и отмечались определенные дискуссии, все же в целом можно говорить о том, что Советы считались органами власти, а исполнительно-распорядительные органы – органами государственного управления. После принятия Конституции РФ 1993 г. произошла не просто терминологическая, но сущностная замена подчиненных представительной системе органов государственного управления на независимые органы самостоятельной системы исполнительной власти. В связи с этим в конце 1993 – начале 1994 г. во все акты, посвященные данным органам, были внесены изменения, которые заменили слова «органы государственного управления» на слова «органы исполнительной власти». Однако в конце 90-х гг. в законах и иных нормативных актах вновь стали появляться термины «органы, осуществляющие государственное управление», а также «государственные органы управления…» с указанием сферы их деятельности: образование, государственные резервы, охрана труда и т. д. В принципе эти выражения можно посчитать юридически достаточно корректными, поскольку, строго говоря, речь идет не об органах государственного управления. Вместе с тем эти тонкости не всегда могут быть замечены законодателем, и в актах того периода вновь стали появляться термины «органы власти и управления» или даже «органы государственного управления»279.

Как уже указывалось, с позиций институционального (статусного) подхода это наименование не является юридически корректным. Представляется, что указание в научной и учебной литературе того периода на то, что кроме органов исполнительной власти функции государственного управления осуществляют и другие органы (учреждения) было совершенно справедливым, но сделанный на этой основе вывод о правомерности употребления понятия «органы государственного управления»280 адресуется к иному подходу – функциональному. Представляется, что это понятие вполне адекватно может быть отражено словами, употребляемыми в законодательстве: «органы, осуществляющие государственное управление». Тем более что кроме органов, не являющихся органами исполнительной власти, функции (полномочия) по осуществлению государственного управления могут быть переданы органам местного самоуправления, государственным учреждениям, негосударственным формированиям и т. д. В таком случае достаточно корректно было бы говорить в целом о «субъектах, осуществляющих государственное управление». Именно по такому пути идут, например, в Германии, где понятие «органы исполнительной власти» носит иной юридический смысл, применяется для органов, осуществляющих «политическое руководство», показывает место органов в системе разделения властей, а для сферы государственно-управленческой деятельности употребляются понятия «органы государственного управления» или «субъекты государственного управления».

Органы исполнительной власти – один из видов органов государства, следовательно, им присущи все черты, характеризующие государственные органы. Традиционно к таким чертам относят следующие: 1) орган является частью государственного аппарата; 2) выступает от имени и по поручению государства; 3) обладание государственно-властными полномочиями (наличие собственной компетенции); 4) внутренняя организационная структура; 5) специфические формы и методы деятельности^281. Кроме того, в качестве факультативных признаков добавлялись территориальный масштаб деятельности и закрепление правового положения органа в нормативных актах (для конституционного статуса – закрепление в конституционных нормах).

В свое время научные дискуссии велись по поводу отдельных признаков органа государства. В частности, широко обсуждался вопрос о первых ключевых словах, с которых начинается определение органа. А.И. Ким отмечал, что определение государственного органа как части государственного аппарата не добавляет понимания его сущности, поскольку далее в учебной литературе государственный аппарат определяется как совокупность органов. Следовательно, «следствие, каким является государственный аппарат, принимается за источник проявления его основы, каким является орган государства»282. Поиски термина, отражающего сущность органа государства, привели к появлению различных предложений. Одни авторы справедливо обращали внимание на то, что это определенным образом «организованный коллектив людей»283. Б.М. Лазарев предложил использовать в качестве первоначального слова для определения органа термин «институция», поскольку синонимы – слова «организация» или «образование», – уже имеют совершенно конкретный смысл^284. Однако это предложение не нашло поддержки у большинства ученых. Таким образом, при определении органа стали использовать различные признаки: и то, что он является частью государственного аппарата, и то, что он представляет собой организованный коллектив людей^285, добавляя в последнее время такие признаки, как публичный интерес, осуществление государственных функций, ответственность перед государством и то, что органы учреждаются государством и регламентированы правом^286.

Думается, что эта дискуссия в определенной степени носит терминологический характер, поскольку большинство авторов согласны с основными признаками органа, с тем, что орган является частью государственного аппарата, состоит из структурных подразделений, представляет организованный коллектив людей и т. д. Вместе с тем поиск ключевого слова, к которому затем присоединялись бы остальные признаки, имеет большое значение, поскольку это слово должно отражать сущностное, характерное качество органа государства. Представляется, что пока на эту роль могло бы претендовать слово «организация», а орган – определенный вид такой организации, который, в отличие от иных организаций, является частью государственного аппарата, но, как и многие другие организации, состоит из структурных подразделений, в отличие от иных видов организации обладает государственно-властными полномочиями, имеет, как и другие, специфические методы и формы деятельности и т. д.

Таким образом, слово «организация», во-первых, позволяет указать на организованный, целостный характер органа, на его единство по отношению ко всем иным организациям и на его внутренний сложноорганизованный характер, то есть на его системные свойства. Во-вторых, понятие организации сразу позволяет выделить признаки, присущие всем организациям и, следовательно, объединяющие все организации, с одной стороны, и признаки, отличающие орган государства от иных видов организаций, – с другой. Так, внутренняя структура, штаты, формы и методы деятельности и другие признаки есть у любой организации, а принадлежность к государственному аппарату, наличие государственно-властных полномочий, а также отнесение к той или иной ветви государственной власти отличают органы государства от иных организаций.

Применение системного подхода к определению органа государства позволяет разграничить все приведенные выше признаки органа.

Орган – это элемент (подсистема) системы более высокого уровня – государства (точнее, государственного аппарата), поэтому часть признаков характеризует его положение в этой системе. Это следующие признаки органа: является частью государственного аппарата, осуществляет публичный интерес, участвует в реализации задач и функций государства, образуется государством, регламентируется правовыми нормами.

Другая часть признаков направлена, образно говоря, «внутрь» органа, характеризует его как сложную систему, состоящую из элементов: обладает внутренней структурой, состоит из должностей, представляет собой коллектив людей, имеет утвержденную структуру и штаты, состоит из служащих, осуществляет управленческие функции, представляющие собой основные направления (виды) деятельности, принимает акты внутриорганизационного управления.

Представляется, что приведенный выше анализ еще не дает ответа на основной вопрос о сущности и правовой природе органа. Понять это возможно, выйдя за рамки системы «государство как государственный аппарат» в систему более высокого уровня – общество. Тогда становится очевидным, что основное предназначение государственного аппарата – не самоорганизация, не построение структур и систем органов, а управляющее, упорядочивающее (в том числе, властное) воздействие на общество, на граждан. Самоорганизация – это вспомогательная деятельность по отношению к основной – управляющей. Следовательно, главными становятся признаки, вытекающие из сущности государства как системы, которая упорядочивает жизнь в обществе, общественные отношения. Это признаки, характеризующие предназначение (цель, миссию, говоря современным языком) органа в обществе, а также характер деятельности – способ воздействия на общественные отношения, на поведение людей, для чего органы и наделяются государственно-властными полномочиями. Этот подход позволяет, разделить органы по предназначению (цели) и по характеру деятельности на органы различных ветвей государственной власти, а также отделить органы с их государственно-властными полномочиями от иных организаций, также осуществляющих упорядочивающее воздействие на общественные отношения.

Этот подход уже применялся в данной работе при описании государственного управления и делении его на внутриорганизационное и внешне-направленное, а также соответственно при характеристике складывающихся при этом правоотношений. Как было указано, данное разделение позволяет изменить приоритеты и расставить акценты в современных тенденциях развития государственного аппарата и правового регулирования его организации и деятельности. Вопросы внутренней организации государства и его органов, регулируемые нормами, которые можно назвать государственно-организационным правом, и вопросы деятельности государственных служащих во всем комплексе, так называемое «служебное право», представляют собой, конечно, очень важные направления совершенствования законодательства, поскольку, прежде чем управлять, нужно организовать самое себя. И в этом смысле не имеет принципиального значения то, в рамках какой дисциплины подробно изучается это «государственно-организационное право» – в конституционном или административном праве^287. Самое главное, что сущность органа государства проявляется в отношениях вовне государственного аппарата, в отношениях с гражданами, следовательно, это и должно быть центральным пунктом научных исследований и совершенствования законодательства, а также центральным разделом административного права.

Следует отметить, что в науке государственного и административного права уже обращалось внимание на неравноценность, неравнозначность признаков органа государства. Так, Ц.А. Ямпольская отмечала две группы признаков, одни – это «специфические» особенности органов государства, другие – дополнительные признаки. К специфическим предлагалось относить то, что «для осуществления функций государства они располагают такими средствами и возможностями, которые не имеет никакая другая организация», это властные полномочия, которые «являются неотделимыми от органов государства» и в которых проявляется государственная власть»288.

Соответственно, дополнительными признаками выступают следующие:

– наличие у органа государства соответствующей компетенции

– (то есть точно определенного круга деятельности и соответствующий объем прав и обязанностей);

– строго определенная структура государственного органа, под которой понимается разделение аппарата на звенья, в той или иной мере обособленные внутри органа, назначение отдельных звеньев и особенности их компетенции, характер взаимоотношений этих звеньев, объем обязанностей и прав личного состава государственного органа, вытекающий из правового положения данного органа;

– наличие правовых отношений между личным составом государственного органа^289.

Как можно заметить, одним из основных признаков органа все авторы считают наличие внутренней структуры, т. е. сложную внутреннюю организацию органа. По этому поводу уже проводилась дискуссия^290 с представителями науки конституционного права, которые в учебной литературе не указывают на данный признак, считая органом и отдельное должностное лицо^291. Однако в административно-правовой науке считается общепринятым, что орган в отличие от индивидуального субъекта – физического лица является коллективным образованием, структурно организованным он состоит из структурных подразделений, которые, в свою очередь, состоят из должностей, все это находит правовое закрепление в положении об органе (или другом компетенционном акте), а также в штатном расписании. Представляется важным подчеркнуть этот момент, поскольку именно понятие структуры позволяет обогатить правовые представления положениями науки управления и теории организации. Как уже указывалось, орган государства представляет собой конкретную разновидность организации, теория же организации нашла достаточное освещение в исследованиях как российских, так и зарубежных ученых (Ф. Тэйлор, А. Файоль, М. Вебер, А.А. Богданов).

Организационная структура понимается не просто как состав (совокупность) подразделений, из которых состоит орган, но и, что очень важно, включает в себя систему (формы) взаимоотношений (взаимодействия) этих подразделений. Организационная структура органа предопределяется тем, какие задачи и функции возлагаются на данный орган, для каких целей он создан. Рациональная структура должна обеспечить максимальную эффективность его работы, нерационально организованная структура отрицательно сказывается на функционировании органа и, в конечном счете, на всей деятельности государства.

Следующим очень важным признаком органа государства является наличие государственно-властных полномочий, которые, по образному выражению Б.М. Лазарева, составляют «стержень» компетенции^292.

В науке конституционного права и, соответственно, в законодательстве компетенция долгие годы понималась как совокупность (сумма) предметов ведения и полномочий. Например, К.Ф. Шеремет отмечал, что компетенция состоит из двух элементов: предметов ведения и прав и обязанностей, под предметами обычно имеют в виду те области общественной жизни или те общественные отношения, в которых данный орган «юридически компетентен», т. е. предметы ведения представляют в некотором смысле постоянную основу компетенции^293. Уже в те годы другие авторы обращали внимание на то, что предметы ведения как «сферы общественной жизни» не могут быть элементами компетенции органа, поскольку «указание на эти сферы и отношения в правовых нормах служит объективной характеристикой полномочий», «сами же эти предметы ведения служат элементами не компетенции, а той реальной жизни, на которую орган оказывает воздействие»294. И далее, «единственными элементами компетенции являются право и обязанность решать вопросы определенного круга или принимать участие в их решении (путем разработки проекта решения, дачи по нему заключения и т. д.)»295.

Б.М. Лазарев определял компетенцию органа управления как «систему его полномочий, т. е. субъективных прав и обязанностей особого рода»296. «Особый род» данных прав и обязанностей состоит в том, что они направлены на реализацию не всякой, а именно основной, т. е. управленческой деятельности органа государственного управления.

В 80-е гг. в отечественном государствоведении развернулась дискуссия по данному вопросу. Представители науки административного права (Б.М. Лазарев, И.Л. Бачило и др.), применяя к правовым понятиям положения новейшей теории управления, а также системный подход, предложили характеризовать сущность компетенции с позиций не только традиционно юридических, фиксирующих внимание на властных полномочиях, но и с позиций содержания той деятельности, которой занимается орган управления. С этой точки зрения компетенция – не просто сумма элементов (предметов ведения и полномочий), но целостное образование, состоящее из полномочий по определенному кругу вопросов, а еще точнее, из полномочий по осуществлению конкретных функций.

Ю.А. Тихомиров предлагает следующее базовое определение: «Компетенция – это законно установленный объем публичных дел, выполняемых уполномоченным субъектом. Элементами ее являются предметы ведения как объект воздействия и полномочия как легальная мера воздействия. Указанные элементы сочетаются с нормативными целями и ответственностью субъектов компетенции. Возложение публичной властью компетенции на тех или иных субъектов означает установление определенных рамок, в которых должны выполняться общие публичные функции, и наделение субъектов для этого необходимыми средствами и процедурами»297. Как можно видеть, в данном определении объединены юридический и управленческий подходы. Предметы ведения имеют управленческие синонимы – объекты воздействия, полномочия – мера воздействия, содержание – публичные функции, средства для их осуществления – правовые средства и процедуры.

Как уже было сказано, хотя функции, в отличие от властных полномочий, не являются правовыми категориями, в последнее время все чаще в нормативных актах содержатся разделы или статьи, описывающие функции и задачи. Таким образом, в нормативном акте достаточно полно описывается компетенция как целостное явление, в котором находит свое отражение и содержательный, и юридический аспект.

При системном подходе у каждого органа образуется своя собственная компетенция, состоящая из функций и полномочий по их выполнению, ее полное описание для каждого органа и представляет собой разграничение компетенции или «предметов ведения и полномочий» между различными органами, что, как известно, в последнее время вызывало серьезные затруднения на практике. Эти трудности были связаны с необходимостью разделить предметы ведения между собой и отдельно между собой – полномочия. Но предметы ведения – это области общественной жизни, например, государственная собственность, финансы, общественный порядок, государственная граница и т. д. В таком случае представляется, можно говорить лишь о разграничении конкретных объектов (предприятий, участков границы, территорий), но не самих предметов ведения.

Разграничение полномочий не в рамках компетенции тоже представляется трудно выполнимым, если речь идет просто о полномочиях, таких как «право контролировать…», «право утверждать…», «право согласовывать, направлять, координировать…» и т. д. Очевидно, что абстрактное полномочие, не продолженное указанием на функцию, по поводу которой оно предоставляется, невозможно ни описать, ни разграничить. Иное же описание – полномочия по определенному кругу вопросов – и составляет сущность системного подхода к определению компетенции.

Такой подход к пониманию компетенции завоевывает все больше сторонников^298 и переходит уже на уровень практических рекомендаций, когда предлагается не просто описывать полномочия по осуществлению функций, но и расчленять их на подфункции, действия и «накладывая» на каждую сферу общественной жизни как на объект деятельности органов исполнительной власти определенную функцию, описывая ее через призму общих и специальных полномочий по ее осуществлению^299.

Следует отметить, что и законодатель приближается именно к такому пониманию компетенции, определив в свое время в ст. 2 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ»300, что компетенция – это совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с Конституцией РФ конституциями (уставами) субъектов РФ. Хотя данный закон в настоящее время не действует, представляется, что определения не утратили научного значения.

Следующее определение тоже имеет важное значение, поскольку касается сущности полномочий. «Полномочия – права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий»301. Это определение подводит некоторый итог многолетним дискуссиям относительно понятия и сущности государственно-властных полномочий.

Общепризнанным моментом в этих дискуссиях (как уже указывалось в данной работе) было выделение государственно-властных полномочий как отличительного признака органа государства, в котором проявляется его правовая природа, а именно то, что орган действует от имени и по поручению государства. Расхождения касались вопроса о том, являются ли государственно-властные полномочия признаком органа в ряду всех его иных признаков или они входят в качестве составного элемента в понятие компетенции^302.

В частности, как уже описывалось, Ц.А. Ямпольская называла наличие государственно-властных полномочий основным, «специфическим» признаком органа государства наряду с компетенцией. Она отмечала, что властное полномочие «исходит от государства и находит внешнее проявление в характере компетенции каждого органа», при этом в качестве элементов властного полномочия выделялись следующие: «издание велений – правовых актов, обязательных для всех граждан и всех должностных лиц; защита этих велений от нарушения при помощи принудительной силы государства; обеспечение выполнения велений государства мерами воспитания, убеждения, поощрения; материальное обеспечение выполнения государственных велений путем распоряжения единым фондом государственной собственности»303.

Другие ученые, считая полномочия «стержнем компетенции», также подробно характеризовали их, относя к ним право издавать юридически обязательные акты управления нормативного, оперативно-распорядительного или юрисдикционного характера; право непосредственно применять меры принуждения; право давать разрешения на те или иные действия, запрещать определенные действия; производить официальную регистрацию тех или иных фактов, отменять или приостанавливать акты других государственных и общественных органов; право вносить изменения в свои ранее изданные акты и в акты других органов^304.

Следовательно, определение, закрепленное в законе, связывает полномочия не только с изданием актов, но и с иными властными действиями, что означает, по сути, признак обязательности для исполнения всеми этих действий (актов) органов государства.

Кроме того, становится очевидным, что полномочия являются не просто признаком органа государства, но элементом компетенции.

Хочется обратить внимание еще на один вопрос, обсуждавшийся учеными. Дискуссии велись по поводу слияния прав и обязанностей органа в единое целое, так называемые «правообязанности». Думается, что вопрос здесь заключается не просто в плоскости слияния прав и обязанностей, а в том, что правами (властными полномочиями) органы наделяются относительно управляемых объектов, а обязанности осуществлять эти же полномочия возникают у органа перед государством (в лице вышестоящего или иного уполномоченного органа). В этом смысле полномочия и есть одновременно и права, и обязанности, но относительно разных субъектов.

Таким образом, обобщая все указанные позиции, можно согласиться с тем, что компетенция – не просто сумма разнопорядковых элементов (предметов ведения и полномочий), это целостное образование (система), состоящее из разнообразных элементов – совокупности полномочий органа по определенному кругу вопросов. Государственно-властные полномочия, сферы деятельности, функции могут быть одинаковыми у разных органов, однако определенный вариант их сочетания и образует компетенцию как уникальное явление, поэтому у каждого органа есть своя собственная компетенция. Именно таким образом законодатель закрепляет компетенцию в положениях об органах, указывая на сферу деятельности (в области здравоохранения, в области образования, в социальной сфере и т. п.), определяя функции (нормативное правовое регулирование, контроль, надзор, предоставление услуг и т. п.), предоставляя полномочия для осуществления этих функций (право разрабатывать и принимать нормативные правовые акты, право поводить проверки, привлекать к административной ответственности и т. д.).

Представляется, что это и есть основной способ, позволяющий разграничивать такие абстрактные категории, как предметы ведения, полномочия, сферы деятельности.

На основе изучения многочисленных дискуссий, анализа положений нормативных актов об органах можно предложить следующую «формулу» компетенции: это совокупность государственно-властных полномочий по осуществлению публичных функций в определенной сфере деятельности.

Хотелось бы остановиться еще на двух признаках органа государства, которые ранее не выходили на передний план. Речь идет о закреплении в нормах права (конституционных нормах) и о территориальном масштабе деятельности.

Закрепление в нормах права кажется само собой разумеющимся и не подлежащим обсуждению, поскольку это требование легитимности для любого властвующего субъекта. Вместе с тем в практике государственного строительства в России этот вопрос не получил однозначного решения. В частности, речь идет о территориальных органах федеральных органов исполнительной власти. В Конституции РФ говорится о праве федеральных органов создавать свои территориальные органы. Открытым оставался вопрос о том, являются ли эти территориальные органы органами исполнительной власти или только структурными частями (подразделениями) федеральных органов. Правовое регулирование и практика склонились ко второму варианту, т. е. чтобы называться органами исполнительной власти, органы должны быть прямо обозначены как таковые в Конституции РФ, конституциях (уставах) субъектов РФ. В результате возникает неожиданная ситуация: органы‚ создаваемые федеральными органами исполнительной власти, сами таковыми не являются (это органы других органов, но не самой исполнительной власти, это совсем иной правовой статус). В то же время субъекты РФ наделены правом создавать систему исполнительной власти, состоящую из высшего органа исполнительной власти и других органов исполнительной власти субъекта РФ. Значит, последние являются полноценными органами исполнительной власти. В частности, ст. 114 Устава Красноярского края предусматривает возможность создания территориальных органов исполнительной власти края^305. Такая неординарная ситуация стала возможной в том числе и потому, что не был четко обозначен признак органа исполнительной власти – в каких именно нормах он должен быть закреплен.

Таким образом, орган может быть определен как орган государственной власти, только если он обозначен в качестве такового в конституционных (уставных) нормах. Этот тезис связан с конституционными положениями ст. 3 Конституции РФ: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону». Органы государственной власти учреждаются в конституционном (уставном) порядке, в свою очередь, в установленном законом порядке они могут учреждать иные государственные органы.

Территориальный масштаб деятельности может быть назван в ряду самостоятельных признаков органа либо отнесен к его компетенции. Думается, что это самостоятельный признак, потому что могут существовать органы с одинаковой компетенцией (например, управления внутренних дел), но действующие в разных территориальных пределах. Значение этого признака долгое время недооценивалось, что вызвало некоторые затруднения в современных условиях, когда понадобилось определить правовой статус органов исполнительной власти, действующих в федеральных округах. Думается, что, скорее всего, это не новый вид органов и не новый правовой статус, а только иной территориальный масштаб деятельности.

Таким образом, все описанные признаки, характеризующие орган государства, относятся и к органам исполнительной власти. Основное отличие – принадлежность к самостоятельной ветви государственной власти – исполнительной, что определяет правовой статус, и государственно-управленческое содержание деятельности, что предопределяет основное предназначение. Именно поэтому, как было описано в данной работе, основополагающими категориями для административного права являются исполнительная власть и государственное управление, именно поэтому характеристики этих явлений и обусловливают сущность органа исполнительной власти.

Законодательство не содержит определения органа исполнительной власти. Неоднозначность данного понятия прослеживается, в первую очередь, в терминологии. Так, понятие «орган исполнительной власти» применяется в административном праве в совершенно определенном смысле, в гражданском, гражданско-процессуальном и арбитражно-процессуальном законодательстве употребляются как синонимы разнообразные термины: «государственные органы» (ст. 1069 ГК РФ, ст. 47 ГПК РФ), «органы государственной власти» (ст. 46 ГПК РФ), «государственные и иные органы (ст. 189 АПК РФ), применяется термин «административные органы» (ст. 207 АПК РФ), в то время, как в административном законодательстве органы, привлекающие к административной ответственности, называются юрисдикционными органами. Термин «административные органы» вообще не применялся в теории административного права и в административном законодательстве. В последнее время появились предложения (но это только предложения) отдельных ученых о введении термина «административные органы»306. Появляется и новая терминология, так, в судебной практике совершенно обоснованно применяется пришедший к нам из зарубежного права термин «орган публичной власти», объединяющий органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В литературе предлагаются различные определения, характеризующие орган исполнительной власти.

В учебной литературе предлагается следующее определение: «Орган исполнительной власти – составная часть механизма (системы) исполнительной власти; действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства (Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации); осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности»307.

Одно из современных определений акцентирует внимание на том, что органы исполнительной власти представляют собой основную часть государственного аппарата, призванную на основе и во исполнение законодательства организовывать и регулировать общественные отношения в интересах развития и защиты личности, общества и государства^308.

В заключение можно предложить одно из наиболее полных определений органа исполнительной власти, которое было сформулировано учеными Института государства и права РАН. «Орган исполнительной власти – самостоятельная структурная часть государственного аппарата, входящая в систему исполнительных органов государственной власти, предназначенных для осуществления государственного управления в целях практической реализации законов и организации их исполнения, и наделенная определенной компетенцией (государственно-властными полномочиями)»309.

Данное определение в полной мере отвечает системному подходу к правовым явлениям, поскольку в нем объединены общие признаки, характеризующие орган исполнительной власти как орган государства, обладающий компетенцией, и признаки специальные, фиксирующие внимание на статусе (принадлежность к исполнительной власти, т. е. орган в институциональном смысле), на содержании деятельности (государственное управление, т. е. орган в функциональном смысле) и публичных целях ее осуществления (организация исполнения законов).

5. Иные субъекты государственного управления как участники административных правоотношений

Практическое значение выделения в понятии субъектов государственного управления органа исполнительной власти в институциональном и в функциональном смысле состоит в том, что это позволяет отграничить статус властного субъекта административно-правового отношения от осуществляемой им государственно-властной деятельности и, соответственно, ее правовых последствий, например, для граждан и их объединений.

В частности, можно четко отграничить статус, например, органов местного самоуправления, или иных субъектов, которым делегированы государственно-властные полномочия, от деятельности, которую они осуществляют, реализуя переданное властное полномочие. Очевидно, что правовой статус их не меняется, поскольку иное противоречило бы конституционным положениям о том, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Но деятельность, которую они осуществляют, реализуя переданное властное полномочие, осуществляется от имени государственного органа, следовательно, осуществляться она должна по правилам (процедурам), установленным для данного вида деятельности, акты должны издаваться по этим же правилам, обжаловаться (оспариваться) последствия этой деятельности также должны по правилам, установленным для оспаривания государственно-властной деятельности.

Как уже ранее описывалось, в реальной управленческой практике существуют и иные институции, которые, не являясь органами исполнительной власти в институциональном смысле, осуществляют государственно-управленческую деятельность. Речь идет о двух группах таких субъектов.

Во-первых, это субъекты публичного права:

– органы публичной власти, в частности, государственные органы, не отнесенные к органам исполнительной власти (Президент РФ, Центральный Банк России, Пенсионный фонд);

– органы местного самоуправления при осуществлении государственных задач;

– государственные учреждения, осуществляющие государственно-властную деятельность (учреждения, входящие в систему контрольно-надзорных органов) или предоставляющие государственные и муниципальные услуги;

– иные субъекты, созданные в соответствии с нормами публичного права (например, госкорпорации), осуществляющие государственно-управленческую деятельность.

Все указанные субъекты созданы государством для реализации публичных задач, но не являются органами исполнительной власти.

Во-вторых, субъекты частного права (юридические и физические лица), которым органы исполнительной власти передали осуществление государственных функций и (или)310 делегировали государственно-властные полномочия. Следует отметить, что впервые официально данные субъекты были признаны выполняющими публичные функции участниками правоотношений в решениях судебных органов, которые были вынуждены, опережая науку и законодательство, отнести к субъектам, осуществляющим государственное управление, органы и организации, не являющиеся таковыми по статусу^311.

Административно-правовой статус таких субъектов, в том числе некоммерческих организаций и саморегулируемых организаций, еще только начинает подробно исследоваться в отечественной науке административного права^312. Следует заметить, что теория передачи функций государства субъектам частного права, как и достаточно полное правовое регулирование, в значительной мере осуществлены в правовых системах западных государств^313, чего нельзя сказать о российской правовой науке, хотя эта проблема и вызывает интерес российских ученых^314.

Научные исследования и практическое значение теории делегирования функций субъектам частного права, а также наделения государственно-властными полномочиями иных субъектов (например, государственных учреждений, государственных предприятий, иных коммерческих или некоммерческих структур) невозможно переоценить, поскольку эти процессы являются отражением глобальной мировой тенденции к перераспределению задач социального управления между государством и обществом. В качестве позитивного момента следует еще раз обратить внимание на то, что современное законодательство и судебная практика рассматривают их как носителей публично значимых функций^315 и полномочий и приравнивают их в административно-правовых отношениях к органам государственной власти и местного самоуправления (можно сказать, к «органам в функциональном смысле»).

Юридические лица публичного права

Хотелось бы обратить внимание еще на одну весьма интересную теоретическую конструкцию, относящуюся к субъектам государственного управления, которая пока не получила признания в российском праве. Речь идет о существующих за рубежом юридических лицах публичного права, которыми признаются публичные образования (государство в целом, субъекты федерации, муниципальные образования) и специально создаваемые публичные корпорации.

Конструкция юридического лица публичного права в большей степени отражает природу публичных образований и позволяет понять сущность органов государственной власти и местного самоуправления. Вовне от имени юридических лиц публичного права выступают государственные органы и органы местного самоуправления, но они являются только их представителями, сами органы не обладают правоспособностью, т. к. приобретают права и обязанности не для себя, а для публичных образований. Поэтому органы не должны регистрироваться как юридические лица, не должны оформлять гражданско-процессуальными документами свои права и т. д. Государство может специально учреждать организации – юридические лица публичного права. Это специальные корпорации, учреждения и фонды, которые созданы для осуществления государственных задач. Режим их создания и деятельности отличается от режима частноправовых юридических лиц.

В соответствии с немецкой правовой доктриной властными субъектами административного права и участниками административно-правовых отношений являются не органы государственного управления и их должностные лица, а юридические лица публичного права и аналогичные им учреждения публичного права, а именно федерация, субъекты федерации, общины. Именно они являются полноправными субъектами права и наделяют правом выступать от своего имени органы, учреждения и других субъектов публичного управления^316.

Все названные выше субъекты – федерация, земли, общины, объединения общин являются территориальными юридическими лицами публичного права (публично-правовыми корпорациями). На своей территории они обладают полной компетенцией, которая ограничивается только компетенцией вышестоящего и нижестоящего субъектов управления.

Прочие юридические лица публичного права можно назвать «целевыми корпорациями». Они создаются для реализации какой-либо определенной задачи, выделенной из множества государственных задач и задач местного самоуправления. Таким образом, учреждения телерадиовещания должны обеспечить организацию телерадиовещания, адвокатские палаты представляют интересы их членов и исполняют некоторые закрепленные за ними управленческие задачи. В том числе и университеты в правовом смысле являются корпорациями публичного права^317.

Кроме того, выделяются частично (ограниченно) правоспособные организации^318, которые не имеют статуса юридических лиц публичного права, однако под собственную ответственность реализуют определенные управленческие задачи, но лишь в той степени, насколько они наделены собственными правами и обязанностями. Примерами частично правоспособных корпораций являются факультеты университетов – в отличие от университета они не выступают юридическими лицами публичного права.

Все юридические лица публичного права внутри государства, за исключением церквей, подлежат государственному контролю. Государственный контроль осуществляется, как правило, в форме контроля за соблюдением законности. Вопросу о пределах государственного контроля в юридической литературе уделяется особое внимание. Это обусловлено его социальной значимостью, а также широкими возможностями для влияния со стороны государства на социальные процессы. С одной стороны, контроль за законностью может достаточно интенсивно воздействовать на подконтрольный субъект, осуществляющий функции государственного управления. С другой – подконтрольные субъекты – это самостоятельные юридические лица с собственными задачами, поэтому контрольные полномочия, как правило, должны использоваться очень осторожно^319.

В целом в немецкой науке^320 принято выделять следующие признаки юридических лиц публичного права:

– учреждение актом государства (законом или на основе закона), регламентирующим их правовое положение и деятельность;

– публичная цель деятельности;

– выполнение функций государства, что позволяет действовать от имени государства и в то же время от своего имени;

– обособленность в правовом смысле (субъект права), осуществление публичного управления под свою ответственность;

– наличие властных полномочий (hoheitliche Befugnisse), которые понимаются не только как полномочия по применению принуждения и изданию актов обязательного характера (Zwangs- und Befehlsgewalt), но

– в целом, как публично-правовая компетенция (öffentlich-rechtliche Handlungsmacht).

Представляется, что для того чтобы сделать определенные выводы и предложения, следует хотя бы кратко описать состояние научных исследований и правовое регулирование института юридических лиц публичного права в России.

Современным российским законодательством данное понятие не предусмотрено, юридические лица существуют только в рамках частного права. Основной классификацией юридических лиц в отечественном праве является их деление не на частные и публичные, как это принято в большинстве стран романо-германской правовой семьи, а деление юридических лиц по форме собственности, или, например, по целям деятельности – на коммерческие и некоммерческие организации.

В российской науке^321 до сих пор продолжаются дискуссии о возможности и целесообразности введения института юридического лица публичного права. Доводы сторонников и противников введения данной категории относятся к историческим корням (свойственно или же нет это явление для российской практики), к отраслевой принадлежности понятия «юридическое лицо» (применимо только для гражданского права)322, к опасным последствиям смешения государственных и хозяйственных функций в современных российских реалиях^323.

Как указывается в Концепции развития гражданского законодательства РФ, «действующее российское законодательство, в отличие от некоторых европейских порядков не знает категории «юридическое лицо публичного права», данное понятие формировалось в указанных правопорядках исторически и имеет в них существенно различное содержание и разновидности»324. Из этого делается вывод об отсутствии необходимости прямого заимствования указанного понятия.

Вместе с тем в административно-правовой науке все большее распространение получает подход к понятию юридического лица как общеправовой категории. Так, О.А. Ястребов отмечает следующее: «Конструкция юридического лица используется в гражданском праве для обозначения правосубъектности нефизических лиц. Однако правосубъектность – это атрибут субъектов права не только в гражданском обороте. Она является категорией, которая характеризует субъектов и иных, негражданских правоотношений, в том числе публично-правовых. В этом плане понятие юридической личности как способа выражения правосубъектности носит общеправовой характер»325. Аргументы о необходимости введения данной конструкции приводят и многие другие российские ученые^326.

В отечественной литературе сторонниками введения института юридического лица публичного права предлагается следующее определение юридического лица публичного права: «Юридическое лицо публичного права есть организация, которая создана на основе закона или во исполнение закона для реализации общественно значимых целей, интегрирована в политическую систему и действует от своего имени в установленной организационно-правовой форме в рамках правового режима, определяемого в своей основе нормами публичного права»327.

Как можно заметить, эти признаки имеют несколько иное описание, но по своей сути совпадают с признаками, перечисленными выше при освещении немецкой доктрины юридического лица публичного права (учреждение актом государства, публичная цель деятельности, осуществление функций государства, организационная и правовая самостоятельность, наличие публично-правовой компетенции).

Анализ научной литературы и отечественного законодательства позволяет определить (кроме территориальных публично-правовых образований – Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования) те организации, которые обладают указанными выше признаками, и поэтому могли бы быть отнесены к юридическим лицам публичного права: Центральный банк РФ, государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации, некоторые государственные компании, некоторые федеральные фонды.

Указанные организации образуются на основании решения государства как носителя власти путем принятия публично-правового акта, а не в результате решения их учредителей, обладают специальной («целевой») правоспособностью (т. е. правоспособностью, содержание и пределы которой определяются целями их деятельности, сформулированными в публично-правовом акте), совмещают осуществление публичных функций и полномочий со статусом самостоятельных хозяйствующих субъектов, и наделены имуществом, предназначенным для обеспечения реализации публичных задач и функций^328.

Представляется, что споры о введении данного института в России носят не только сугубо теоретический характер. Отсутствие данного института вызывает значительные практические трудности, когда российские публично-правовые образования участвуют в международных отношениях, а также когда зарубежные юридические лица вступают в отношения с российскими организациями такой же правовой природы, но без статуса юридического лица публичного права.

Наряду с этими трудностями в отечественной государственно-управленческой практике возникает ряд иных проблем: например, соотношение публичной природы государственных органов и частноправового статуса юридического лица. Поскольку публично-правовая природа органов не вписывается в концепцию юридического лица, для органов исполнительной власти на практике была изобретена формула, в соответствии с которой они не являются юридическими лицами (не обладают статусом юридического лица), но «обладают правами юридического лица»329.

Представляется, что эта проблема связана с другой, более глобальной, а именно – с отсутствием разграничения правоспособности публичных образований (как полноправных субъектов публичного права) и правоспособности представляющих их интересы органов. Как было сказано выше, в немецкой доктрине полноправными субъектами права и государственного управления являются публично-правовые образования, а представляющие их органы не являются самостоятельными полноправными субъектами права. Они вступают в правоотношения от имени и по поручению публичных образований.

В отличие от этой теории в российском праве органы признаются полностью правоспособными самостоятельными субъектами, но при этом возникает противоречие, во-первых, между правосубъектностью публичного образования и правосубъектностью его представителя – органа, и, во-вторых, между публично-правовой природой органа и частноправовым характером конструкции юридического лица. Речь идет о регистрации их в качестве юридических лиц, об уплате ими налогов и льготах по налогообложению, об оформлении документов их должностных лиц – представителей в судебных процессах, и многих других ситуациях, в которых возникает напряжение между нормами гражданского права и гражданского процесса и публично-правовой природой и регулированием деятельности данных органов, не приспособленных (и не созданных) для участия в гражданских правоотношениях в качестве равноправной стороны.

В заключение можно высказать предположение, что в настоящее время созрели объективные предпосылки для того, чтобы конструкция юридических лиц публичного права и теория соотношения правоспособности публичных образований и их органов нашли свое место в науке отечественного административного права и, соответственно, могли получить закрепление в законодательстве.

Раздел V

Функции, формы и методы государственного управления

1. Функции государственного управления

Классической основой для описания теории функций, методов и форм государственного управления являются философские категории «содержание» и «форма», и их соотношение^330. Содержание – это взаимосвязанные, внутренние, существенные для качественной характеристики какого-либо явления его свойства и признаки, содержание определяют также как совокупность элементов и процессов, образующих предмет или явление. Форма – внешнее выражение содержания, способ его существования, при этом различается внутренняя форма (структура) и внешняя форма – внешнее выражение. Взаимосвязь формы и содержания достаточно диалектична, содержание предопределяет форму, но она, в свою очередь, влияет на содержание, при этом форма может содержать условия для развития содержания или сдерживать это развитие.

Применение данных философских оснований к таким понятиям административного права как содержание и форма государственного управления долгое время было традиционным для советской административной науки^331. На основе этого подхода под содержанием обычно понимали функции управления, а к формам государственного управления относили внешнее выражение этого содержания^332.

Вместе с таким общепризнанным подходом в науке государственного управления и в науке административного права^333 существовали дискуссии по поводу двух моментов:

– во-первых, что понимать под содержанием государственного управления, какие элементы включать в это содержание;

– во-вторых, каковы понятие функций государственного управления и их классификация.

Прежде всего речь шла о включении в содержание государственного управления только функций и методов, или же о включении в содержание государственного управления целей, задач, функций, методов, которые затем вовне проявляются в виде форм государственного управления^334.

Наиболее развернутое представление о содержании и формах государственного управления предложил Б.М. Лазарев^335, который понимал под содержанием государственного управления цели, задачи, властный фактор, функции и методы государственного управления, которые обусловливают формы государственного управления. Он предложил логику исследования содержания и форм государственного управления на основе выделяемой в науке управления универсальной управленческой цепочки:

Цель → задачи (подцели) → функции → методы → формы.

Эта универсальная управленческая цепочка, показывает последовательность элементов и обусловленность каждого последующего элемента каждым (и всеми) предыдущими^336. Как можно видеть, цель – основной элемент управленческой цепочки, постановка цели предопределяет все остальные элементы управленческой деятельности. Далее функции управления находят продолжение в компетенции органа, в виде совокупности полномочий, предоставленных тому или иному органу или должностному лицу, для осуществления функций в соответствующей сфере деятельности. На последнем этапе определяются методы и формы, которые орган имеет право применять для реализации данных управленческих функций. Эффективность государственного управления зависит, в первую очередь, от правильного и результативного осуществления функций, а законность государственного управления зависит в первую очередь от соблюдения положений правовых актов о компетенции государственного органа, о процедуре осуществления функций и требований к формам управления как внешнему выражению деятельности.

Цель государственного управления как вида социального управления предопределяется политикой. Политическая задача состоит в том, чтобы правильно понять, отразить и сформулировать цели государственного управления в широком смысле, законодательная (конституционная) задача – сформулировать цели для исполнительной власти. Цели образуют систему, они должны быть организованы иерархически (образуя «дерево целей»), подцели (задачи) – это шаги, средства достижения более крупных целей.

С точки зрения системного подхода, как уже неоднократно описывалось в данной работе, цели для системы задаются системами более высокого уровня, которые предопределяют условия их существования. Система социального управления – система более высокого уровня для государственного управления. Б.П. Курашвили^337 называет эти социально заданные цели императивами (требованиями, велениями). Часть из них выражается юридически, часть содержится в неправовых нормах – это социальное мировоззрение, система взглядов общества на социальный мир (идеология, мораль, право).

Понятие и виды функций государственного управления

Несмотря на все дискуссионные моменты данной темы все ученые того периода признавали, что функции включаются в содержание государственного управления, образуют его сердцевину, являются основным элементом содержания государственно-управленческой деятельности. Во многих работах функции рассматриваются как определенные виды труда, направления деятельности, виды действий, элементы управленческого процесса, стадии цикла^338.

Одно из наиболее серьезных исследований проблемы функций управления было осуществлено в работе И.Л. Бачило^339, где были разграничены функции управления и функции органов управления; первые были определены как общие направления деятельности субъекта управления по организации объекта управления, а вторые – как комплекс организационно-правовых воздействий субъекта управления на объект.

Г.В. Атаманчук^340, также посвятивший большую работу исследованию функций, определял функции государственного управления как виды властных планово-организующих и регулирующих воздействий государства, отличающихся друг от друга по предмету, содержанию и способу преобразования объектов.

Как и определение функций, их классификация также отличалась большим разнообразием. В учебной литературе^341 приводился универсальный для любой управленческой деятельности перечень функций (прогнозирование, планирование, организация, регулирование, руководство, координация, учет, контроль), а также проводилось соотношение функций государства, функций государственного управления, функций органов управления.

Б.П. Курашвили^342 предложил научно обоснованную и аргументированную систему функций государственного управления в широком смысле. В этой системе была прослежена взаимосвязь функций государства, функций видов государственной деятельности, функций органов государства. Само же государственное управление может быть разделено на функции в зависимости от разных оснований. Каждое из этих оснований дает набор функций, таким образом, можно говорить о многозначной классификации функций. Пересечение всех этих классификаций дает многомерную (нелинейную) модель функций государственного управления. Были предложены наиболее общие основания: субъект управления, объект управления, технология управления (воздействие).

По критерию субъект управления выделяются субъектные функции – это функции каждой ветви власти и каждого органа. Они закрепляются в компетенционных актах – законах, положениях и т. д.

По основанию объект управления выделяются функции объектные: территориальные (страна, территориальные единицы, регионы), отраслевые (экономика, сельское хозяйство, транспорт), реляционные (социально-пространственные – в зависимости от состава участников общественной жизни – социальная структура, демографические слои – пенсионеры, молодежь и т. д.), эволюционные (т. е. временные – стабилизация и развитие).

Технологические функции – это функции собственно процесса управляющего воздействия. Эти функции делятся на операционные и стадиальные, все предыдущие функции реализуются с помощью данных технологических функций. К операционным могут быть отнесены функции осуществления отдельных управленческих операций (исследование ситуации, собственно управление, учет и оценка ситуации, нормативная регламентация). Стадиальные – это функции отдельных стадий управленческого процесса: подготовка управленческого решения, его принятие, реализация и более дробные функции.

Д.Н. Бахрах^343, объединив управленческий и юридический подходы, предложил понятие и систему функций государственного управления как деятельности администрации, указав, что общие «беспредметные» функции – это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни реальные субъекты воздействуют на конкретный объект управления особым образом. Поэтому общие функции в жизни конкретизируются, например, функция контроля может выглядеть как внутриведомственный контроль, надведомственный контроль или учебный контроль и т. п. Были выделены по содержанию деятельности три группы функций:

Во-первых, функции ориентирования системы (прогнозирование, планирование, регулирование, руководство).

Во-вторых, функции обеспечения системы (кадровая, материально-технического обеспечения, финансирования, организационно-структурного обеспечения, информационного обеспечения).

В-третьих, функции оперативного управления системой (непосредственное регулирование деятельности, учет, контроль, оценка).

Эта классификация была воспринята наукой административного права и использовалась во многих учебниках, как и иные классификации, например, деление функций на основные и вспомогательные, обслуживающие, общеорганизационные и специализированные, совместимые и несовместимые, взаимодополняющие и взаимоисключающие^344.

Кроме перечисленных выше функций государственного управления выделяют также функции исполнительной власти – регулятивную, нормотворческую, контрольно-надзорную, правоохранительную, юрисдикционную, отмечая при этом теоретическое и практическое значение функций и отсутствие их должной систематизации^345.

Современное значение теории функций управления

Но в целом в последнее десятилетие этот вопрос в учебниках освещался менее подробно, чем в советский период, в ряде современных учебников он вообще не рассматривается. Вместе с тем современная управленческая реальность вызывает потребность в возвращении теории функций в науку административного права. В частности, проводимые в стране реформы по совершенствованию государственного управления (административная реформа) основываются на теории функций управления^346. Научные положения и терминология теории управления становятся правовыми, закрепляются в актах. Положения о соотношении содержания (функций) и форм государственного управления, а соответственно, и данная терминология превращаются в правовые понятия, закрепляются в нормативных актах. Функции находят правовое закрепление в компетенции органов, которая понимается теперь как совокупность полномочий по осуществлению функций в соответствующей сфере деятельности. Как было уже описано, именно категория функций положена в основу действующей системы органов исполнительной власти^347. Федеральные министерства должны осуществлять функции по выработке государственной политики в той или иной сфере государственного управления, а также функции правового регулирования данной сферы, федеральные службы – функции контроля и надзора, лицензирования, регистрации, федеральные агентства – функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом.

В научных исследованиях^348 обосновывается необходимость нормативного закрепления определения функций и предлагается ввести легальную дифференциацию функций органа исполнительной власти на общие (нормативно установленные основные направления его деятельности, образующие предмет ведения, объем и характер государственно-властных полномочий, постоянно осуществляемые им в масштабах РФ или субъекта РФ) и специальные (нормативно установленный вид властной деятельности органа исполнительной власти, временно осуществляемый им на основании акта уполномоченного органа).

Функции по разработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию – функции стратегического характера (определение основных направлений развития подведомственной отрасли или сферы деятельности, разработка концепций, деклараций, проектов, ведомственных программ и т. п. документов) осуществляется федеральными министерствами, а также министерствами и иными органами субъектов РФ. В исследованиях по проблемам исполнительной власти отмечается, что «отсутствие нормативного понятия функции по выработке государственной политики обусловливает неопределенность опосредующих ее правовых форм», и предлагается ввести официальное понятие данной функции как «определение в правовых плановых актах основных целей, задач, этапов, направлений и приоритетов развития, а также определение наиболее рациональных способов (разработка и реализация системы мер финансово-экономического, организационно-институционального, нормативно-правового характера) и условий достижения поставленных целей и задач, а также целевых показателей, характеризующих степень достижения целей в установленной сфере деятельности»349.

К функциям федеральных министерств отнесено также нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, что означает издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Функции государственного контроля и надзора осуществляют федеральные службы и службы субъектов РФ. Контроль как функция в самом общем виде представляет собой проверку соответствия фактического состояния дел на подконтрольном объекте заданному. Как отмечается в литературе^350, функция контроля многогранна, поскольку включает в себя выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление этого положения с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков.

Государственный контроль определен как деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований, установленных действующим законодательством^351. Эта деятельность осуществляется путем:

– организации и проведения проверок;

– принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений;

– систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований.

Из данного определения можно вывести цели контроля – предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований законодательства. По времени осуществления выделяют предварительный, текущий и последующий контроль. Цель предварительного контроля состоит в предупреждении, профилактике нарушений; текущего – в выяснении состояния законности, в вынесении оценки правильности совершаемых действий объектами контроля; и последующего – в проверке реального исполнения соответствующих решений, предписаний контролирующих органов.

По периодичности осуществления контроль делится на эпизодический и систематический. Эпизодический контроль осуществляется в виде отдельно проводимых мероприятий, в отношении периодичности которых законом установлены жесткие требования.

Деятельность по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований может выглядеть как мониторинг и как режим постоянного государственного контроля (надзора)352.

Мониторинг – это систематический сбор и обработка информации о состоянии объекта управления, что необходимо для принятия последующих управленческих решений, и является инструментом обратной связи. Мониторинг в отличие от контроля не предполагает использования властных полномочий для вмешательства в деятельность объекта, это функция и элемент любого процесса управления.

Режим постоянного контроля – вид государственного контроля, который устанавливается в отношении объектов повышенной опасности и заключается в постоянном проведении мероприятий по контролю за состоянием безопасности уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора) на этих объектах.

Функции по предоставлению публичных услуг

Первые два вида из описанных функций – по нормативному правовому регулированию и по государственному контролю – в значительной степени исследованы, поскольку не являются совершенно новыми для отечественной науки и практики. Функции по предоставлению публичных услуг являются достаточно новым явлением для современной науки российского административного права. Сама теория публичных услуг выглядит в настоящее время скорее как концепция, нежели как действительно разработанная теория. Достаточно сказать, что среди ученых и практиков нет единства мнений не только относительно видов услуг или системы их правового регулирования, но и нет пока еще даже единого понимания публичной услуги^353. Поэтому представляется необходимым более подробно остановиться на характеристике именно этой функции.

На основе обобщения литературы^354 можно выделить несколько современных подходов.

1. Понятие «публичная услуга» используется при характеристике управленческой деятельности органов публичной власти (а также государственных и муниципальных служащих), связанной с их работой с гражданами и организациями. В качестве основных критериев берутся, во-первых, взаимодействие органов или служащих с гражданами, во-вторых, инициатива возникновения этого взаимодействия – заявления граждан или организаций.

2. В качестве публичных услуг характеризуются действия (функции) публичных субъектов по организации обслуживания населения и организации предоставления ему жизненно необходимых благ. Эта управленческая деятельность носит несколько иной, чем в первом случае, характер, речь идет об организации деятельности тех хозяйствующих субъектов, которые занимаются предоставлением услуг населению.

3. Публичные услуги, предоставляемые населению в режиме гражданско-правового регулирования, но имеющие массовый характер, общественную значимость, за организацию которых в конечном счете несет ответственность орган публичной власти, цены и тарифы на эти услуги регулируются публичным субъектом.

Публичные услуги в первом и втором значении регулируются, преимущественно, нормами публичного права, органы исполнительной власти осуществляют функции по непосредственному и опосредованному предоставлению услуг, третий вид услуг предоставляется гражданам в режиме гражданско-правовых отношений, а это означает принципиально иной вид организационной деятельности публичных субъектов.

Можно отметить еще и четвертый подход к пониманию публичных услуг – самый широкий, когда вся деятельность государственного аппарата по организации общественной жизни понимается как одна публичная услуга, как это имеет место, например, в теории зарубежного права.

Представляется, что такой многоаспектный подход к определению публичных услуг в данном случае носит скорее негативный, нежели позитивный характер. Многоаспектность, дискуссионность, многообразие мнений ученых^355 в научных исследованиях – это благо для науки, а многоплановость в определении правовых понятий и, главное, в реализации этих понятий в законодательстве и практической деятельности могут повлечь крайне неблагоприятные социальные последствия.

Авторы выделяют в качестве базовых следующие признаки:

– адресность (наличие конкретного лица, обратившегося за получением услуги). Даже в тех случаях, когда инициатором оказания услуги выступает государство (например, замена водительских удостоверений, регистрация по месту жительства), всегда имеется конкретное лицо, которое обращается за получением этой услуги;

– связь с правами и обязанностями граждан. В большинстве случаев государственная услуга является способом реализации гражданином (организацией) принадлежащих ему прав и свобод либо способом реализации возложенной на него обязанности;

– наличие властного субъекта (органа исполнительной власти или иного субъекта, действующего по его поручению).

Официальное определение публичной услуги содержится в ст. 2 ФЗ от 27.07.2010 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»356. Государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации – это деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Таким образом, основными признаками государственной услуги здесь являются:

– правовой статус органа (государственный орган или орган местного самоуправления),

– инициатива (запрос) заявителей,

– реализация функций органа,

– правовое основание (наличие нормативного акта),

– пределы полномочий органа.

Представляется, что данное определение является яркой иллюстрацией основной проблемы, возникающей при описании публичной услуги, а именно проблемы поиска критериев отграничения данной функции (действия) от иных видов функций органов исполнительной власти. Представляется, что такие признаки, как инициатива гражданина или организации, и наличие органа публичной власти, конечно же, относятся к признакам государственной услуги. Но эти признаки характеризуют и иные виды государственно-властной деятельности органов исполнительной власти. Следовательно, определяющими признаками должны стать несколько иные, например, метод реализации органом своих полномочий относительно гражданина (властно-обязывающий или предоставляющий блага), основания взаимодействия органа и гражданина – реализует ли гражданин свои права или выполняет возложенные обязанности, что означает, есть ли у него возможность выбора варианта поведения при получении данной услуги или же она «навязана» ему государством, а главное – юридические или социальные последствия для получателя услуги – улучшение его положения, изменение статуса, какие-либо блага и т. п.

Понятие публичной услуги является настолько сложным и многозначным, что на данном этапе требуется описать максимально полно все имеющиеся подходы, включая зарубежный опыт, чтобы затем выработать стройную концепцию публичных услуг, которая может быть использована для совершенствования правового регулирования. Как тонко отмечено исследователями данной проблемы, в немецком административном праве исследуется не столько понятие услуги, сколько понятие позитивного государственного управления, в отечественной же правовой науке основное внимание уделяется определению самой услуги, но дальнейшие исследования требуют обращения к понятию деятельности по предоставлению публичных услуг, т. е. к понятию позитивного (предоставляющего услуги) государственного управления^357.

Таким образом, современные управленческие реалии требуют возвращения теории функций в науку административного права. Проводимые в стране реформы по совершенствованию государственного управления основываются на теории функций управления, категория функций положена в основу действующей системы органов исполнительной власти. Функции как содержание государственного управления предопределяют формы управления, соответственно, управленческие понятия превращаются в правовые термины, закрепляются в нормативных актах. Функции находят правовое закрепление в компетенции органов, которая понимается как совокупность полномочий по осуществлению функций в соответствующей сфере деятельности.

2. Методы государственного управления

Как было описано ранее при характеристике соотношения содержания и форм государственного управления, в содержание включают цели, задачи, функции и методы государственного управления, которые далее обусловливают формы государственного управления. В соответствии с логикой управленческой цепочки каждый последующий элемент обусловлен каждым и всеми предыдущими элементами цепочки: цель → задачи (подцели) → функции → методы → формы.

Таким образом, следующий элемент управленческой цепочки, который следует хотя бы кратко охарактеризовать – это методы государственного управления. Под методами деятельности обычно понимают способы или средства достижения поставленных целей, решения возникающих задач.

Методы государственного управления показывают, как, каким образом государство решает стоящие перед ним задачи в области государственного управления и как, каким образом реализуются функции, значит, методы государственного управления – конкретные способы реализации функций управления^358.

Терминология, употребляемая в литературе, отражает различные подходы к определению методов: «методы государственного управления», «методы осуществления функций управления», «методы управленческой деятельности», «административно-правовые методы», «методы административно-правового воздействия»359.

Представляется, что это не конкуренция терминов относительно одного и того же понятия, а отражение многозначности самого понятия методов управления и многообразия их проявления.

Поскольку методы являются способами реализации функций, то можно предложить для их характеристики применение тех же приемов анализа, которые ранее были использованы при описании функций: универсальные функции управления (как любой управленческой деятельности), функции исполнительной власти, функции органов исполнительной власти, функции стадий управленческого процесса, функции отдельных действий-операций, а также субъектные, объектные, технологические.

Таким образом, по аналогии с многомерной (нелинейной) моделью функций государственного управления можно говорить о многомерной модели методов государственного управления, когда пересечение многих классификаций дает объемное описание методов. Например, можно говорить о методах административно-правового регулирования, если понимать его как элемент механизма правового регулирования^360 или как способ воздействия на экономические и социально-культурные процесс^361, о методах деятельности органов исполнительной власти как субъектов управления. При этом если быть последовательным, то следует сочетать их с критерием объект управления и выделить методы внешненаправленного воздействия (т. е. собственно государственного управления – воздействия на граждан и их объединения) и методы внутреннего управления, т. е. методы руководства подведомственными органами и организациями (это могут быть методы организации и методы деятельности органов), а также методы технологические (в основе такой критерий, как технология управления), это методы, применяемые на конкретных стадиях управления, при определенных управленческих процессах, операциях). Как можно будет увидеть далее при описании видов методов, так или иначе все эти подходы отражаются в предлагаемых в литературе вариантах классификации.

Характерные черты методов государственного управления, которые традиционно выделяются в отечественной литературе^362:

– сфера применения публичное управление;

– применяются в процессе государственно-управленческой деятельности исполнительной власти;

– выражают публичный интерес, формируются по воле государства;

– субъект, применяющий методы – государственно-властный субъект;

– в отношении кого применяются – объект управления, адресат;

– в методах выражаются связи между субъектом и объектом государственного управления;

– используются субъектами управления как средство реализации их компетенции, выражают государственно-властные полномочия;

– выражаются преимущественно в юридической форме управленческой деятельности;

– методы принудительные детально регламентированы правом.

Не вызывают критики в современной литературе выделяемые с советского периода критерии выбора того или иного метода управления органом государства:

– учет эффективности метода;

– учет допустимости метода с точки зрения этической или социально-политической^363.

Более того, критерии эффективности положены в основу современной оценки результативности деятельности органов исполнительной власти^364. Значение методов управления состоит также в том, что они являются элементом управленческой культуры, которая, в свою очередь, является элементом общей культуры.

Если говорить об управлении в целом, как воздействии субъекта на объект управления, то методы управления – это способы подчинения воли подвластных воле управляющего субъекта. Но поскольку, как было описано ранее при характеристике государственного управления как вида социального управления, само социальное управление – это скорее взаимодействие, следовательно, методы – это способы взаимодействия, взаимоотношений субъекта управления и объекта управления. В этом плане совершенно справедливо оценивать методы как особую связь людей, выделяя убеждение, поощрение, принуждение, прямое и косвенное воздействие, вооруженное подавление и т. д.365.

Классификация методов государственного управления

Методы можно разделить общие, используемые при выполнении всех или почти всех функций управления, и специальные, применяемые при осуществлении отдельных функций или на отдельных стадиях управленческого процесса (например, методы принятия управленческого решения или методы сбора и обработки информации)366.

Классификация по степени и характеру воздействия на управляемые системы позволяет выделить следующие методы: регулирование, общее руководство, непосредственное воздействие.

По масштабу организационной деятельности выделяют методы:

– внутриорганизационные (в пределах одного органа);

– внутриведомственные (в системе органа и подведомственных ему структур);

– методы взаимодействия органа с другими государственными органами;

– внешненаправленные методы (методы взаимоотношений органа с гражданами и их объединениями).

Методы могут быть поделены в зависимости от целей на стратегические, тактические, оперативные.

По механизму воздействия выделяют методы прямого и косвенного воздействия, иногда их называют административные и экономические методы, или методы командного и стимуляционного управления^367.

Основное отличие состоит в том, что командное управление предполагает обязательность исполнения команды, за неисполнение следует наказание. Стимуляционное управление предполагает установление стимула, поощрения за исполнение команды, само управленческое решение не носит обязательного характера, отсутствует наказание за неисполнение.

Современные методы управления – программно-целевой или метод организационного проектирования, метод моделирования и метод экономико-правового экспериментирования.

Универсальными методами государственного управления являются убеждение и принуждение. Метод убеждения состоит в применении различных средств: разъяснения, предупреждения, организации, воспитания, информирования, пропаганды, поощрения и т. д. Как отмечается в литературе, этот метод – понятие в первую очередь не столько правовое, сколько организационное, под методом управления понимают комплекс мероприятий, побуждающих объект управления добровольно выполнить управленческую команду субъекта управления^368.

Как можно видеть, в описании методов позитивного государственного управления преобладает управленческий, а не юридический подход. Значительная часть работ, посвященных методам управления, относится к теории управления, экономике, социологии, а административно-правовая литература воспринимает и воспроизводит данные управленческие категории без юридического анализа. Представляется, что такое положение вещей можно объяснить традиционными для науки советского административного права подходами, когда методы убеждения и организационного воздействия не облекались в правовую форму. Юридический анализ применялся преимущественно при описании методов принуждения. Более того, методы управления обычно не исследовались отдельно, а метод убеждения рассматривался в противопоставлении с методом принуждения. В частности, общая характеристика принуждения в научной и учебной литературе традиционно начиналась и начинается с описания соотношения методов убеждения и принуждения в государственном управлении^369. В последний период появляются работы, в которых исследуются методы административно-правового воздействия в единстве их управленческой сущности, связанности с конкретными функциями и способами правового закрепления^370.

Представляется, что в современных условиях возникает необходимость по-новому взглянуть на теорию методов управления, их значение, понятие, классификацию и разработать рекомендации по их правовому оформлению.

Во-первых, принципиально важное разделение государственного управления на позитивное (предоставляющее услуги населению) и властно-обязывающее (вмешивающееся в жизнь граждан) вполне логично должно повлечь за собой разделение и методов государственного управления, применяемых в этих двух сферах. При этом следует различать методы благоприятствующего и обременяющего управления, которые могут быть как в сфере позитивного, так и в сфере властно-обязывающего управления.

Во-вторых, также принципиально важное разделение государственно-управленческой деятельности на внешненаправленную и внутреннюю (внутриорганизационную) должно отразиться на классификации методов: методами собственно государственного управления должны считаться методы воздействия органов исполнительной власти на граждан и их объединения, а методы управления внутри системы исполнительной власти и внутри каждого органа следует относить к методам руководства и организации деятельности подведомственных структур.

В-третьих, уже отмечавшееся возвращение понятия функций из организационной науки и практики в правовую сферу потребует также разработк и теории методов, которые применяются для осуществления соответствующих функций и их правового оформления. Конечно, существует универсальный набор методов управления, но вместе с тем реализация, например, функции государственного контроля (надзора) федеральными службами по своим методам отличается от реализации функции предоставления публичных услуг федеральными агентствами и их учреждениями, а методы осуществления правового регулирования отличаются от методов выработки государственной политики в той или иной сфере. Следовательно, нужно разрабатывать методы реализации функции правового регулирования, функции контроля и надзора, функции предоставления услуг, и рекомендации по их правовому закреплению в компетенционных актах.

В-четвертых, классификация методов может быть осуществлена на основе многомерной модели функций, что позволит создать многомерную модель методов государственного управления, когда пересечение многих классификаций дает объемное описание методов.

Административное принуждение как метод управления

Универсальными и наиболее исследованными в науке административного права являются методы убеждения и принуждения. К их описанию в литературе можно добавить несколько тезисов с точки зрения системного подхода и положений синергетики.

Сущность управления состоит в подчинении воль многих (других людей) единой управляющей воле, поскольку само управление направлено на координацию, упорядочение поведения различных объектов управления. Это упорядочение может достигаться добровольно, если подвластные согласны с волей управляющего. Последнее происходит, когда управленческие команды соответствуют их интересам, когда на стороне управляющего (субъекта управления) есть сила авторитета. Таким образом, если подчинение как свойство, внутренне присущее власти, проявляется в преобладании управляющей воли над волей управляемого, то, следовательно, в обязанности последнего входит необходимость выполнять управленческие команды, а в обязанности субъекта управления входит необходимость сообразовывать свои действия с интересами управляемого объекта. Если же подчинение не происходит добровольно, только тогда власть выступает как сила, понуждающая объект управления подчиняться воле управляющего.

Следовательно, социальное принуждение – это воздействие на лиц, добровольно не выполняющих предписаний субъекта социального управления, состоящее в насильственном понуждении управляемых выполнять предписываемые действия. Принуждение должно наступать только после того, как выяснилось, что объект управления добровольно не выполняет указаний субъекта управления, т. е. отклоняется от заданного поведения. В этом и заключается роль и соотношение убеждения и принуждения в социальном управлении. Метод принуждения является не просто вспомогательным по отношению к методу убеждения, он может и должен вступить в действие только после применения методов убеждения, т. е. организации, разъяснения, воспитания и т. д.

Основополагающим является вопрос о том, что именно может провоцировать невыполнение объектом управления управленческих команд субъекта социального управления. Современные философские воззрения^371, учитывающие нелинейный и системный характер мира подтверждают тезис о том, что сложноорганизованным социоприродным системам нельзя навязать пути их развития, более того, сама идея насильственно (т. е. вопреки заложенным в них объективным закономерностям) управлять такими системами может быть тормозом на пути их развития. Одним из способов такого насильственного управления может оказаться и государственное, в том числе административное принуждение. Следовательно, чрезвычайно важно правильно понимать его роль и место в механизме государственного управления. Этот вопрос связан с определением эффективности всего государственного управления, с вопросом о соотношении в его арсенале методов убеждения и принуждения.

Как было сказано выше, государственное управление следует понимать не как властное воздействие субъекта на объект, а как взаимодействие субъекта с окружающей средой (объектом управления) с целью познания присущих ей закономерностей и гармоничного «встраивания» в нее путем приспосабливания своего поведения к данным объективным закономерностям. В этом смысле сам термин «самоорганизация» предстает антитезой такой организации, которой свойственно целенаправленное социальное управление, поскольку за ним стоит способность системы к самовыстраиванию и самовоспроизведению, но по своим собственным законам, а не по воле управляющего^372. По аналогии с переходом от покорения природы к «диалогу с природой» можно говорить о переходе от управления обществом к «диалогу с обществом»373. Таким образом, еще раз подтверждается вывод о том, что нарастающая демократизация общества – путь прогресса и развития, сопровождающегося сокращением властного (включая принудительное) воздействия государства на граждан.

Закон иерархичности, системности мира означает, что все в мире взаимосвязано, в том числе с помощью иерархических связей, каждая система входит в качестве элемента (подсистемы) во многие другие. Отсюда становится возможным само управление, поскольку система более высокого уровня предопределяет, задает закономерности системам, в нее входящим. Между ними постоянно происходит обмен информацией (энергией). Следовательно, для социальных систем это подтверждает известную гуманитарным наукам теорию «социальных отношений обменного типа»374. Кратко говоря, обменные отношения (отношения взаимодействия) обладают антиэнтропийным (противостоящим разрушению) эффектом, в то время как отношения неравноценные, т. е. отношения властного воздействия, усиливают разрушительные тенденции. Принуждение, как яркий пример властных отношений, в обычном правовом представлении связано с поведением, отклоняющимся от желаемого и предписанного государством. С точки зрения теории отношений обмена государство может ожидать и требовать от граждан соблюдения своих предписаний только в том случае, если оно предоставляет им какой-то социальный эквивалент, например, обеспечивает стабильное существование, гарантированную работу или пособия и т. д. Иными словами, государство выполняет свое предназначение как субъект управления, обеспечивающий жизнеспособность системы. Соответственно, если государство как субъект управления не предоставляет гражданам «на рынке социальных услуг» условий для нормального уровня жизни, то в обмен получает эквивалентное отношение к самому себе в виде различного рода отторжений любых государственных предложений, в том числе (к огромному сожалению) позитивных для общества, например, установленных государством правил поведения. Вследствие этого нарастает необходимость применения методов принуждения, поскольку добровольно его предписания гражданами не выполняются.

Таким образом, можно сделать ряд выводов:

– во-первых, увеличение количества акций отклоняющегося поведения (включая административные правонарушения) связано, среди прочего, с невыполнением государством своей социальной роли, поскольку в обмен на это «отклонение» государства граждане «воздают» эквивалентно;

– во-вторых, борьба с правонарушениями любого рода должна начинаться не только и не столько с принуждения, сколько с обеспечения выполнения государственными органами своих функций в сфере позитивного (предоставляющего услуги) управления;

– в-третьих, чтобы меры административного принуждения были эффективными, они должны соответствовать жизненным реалиям, восприниматься гражданами как справедливые, значит, административное законодательство должно быстрее приводиться в соответствие с экономическими и социально-психологическими процессами в обществе;

– в-четвертых, административное принуждение, как наиболее массовый, гибкий и оперативный инструмент воздействия, является связующим звеном, своеобразным «мостиком» между государственным управлением и обыденной жизнью людей. Следовательно, административное принуждение в целом, особенно формы его реализации (в частности, поведение представителей государства, применяющих его), воспринимается гражданами как своеобразное «лицо государства», как некий знак, символ того, как на самом деле относится к ним государство. Именно поэтому нарушения прав граждан в этой сфере могут повлечь самые серьезные социальные последствия.

В данном контексте далеко не безобидными выглядят несовершенство законодательства, устанавливающего новые меры административного принуждения, особенно в отношении юридических лиц, многочисленные нарушения законности при применении административного принуждения, а также недостаточная разработанность наукой административного права теории мер административного принуждения.

Итак, определение государственного управления как взаимодействия государства и общества приводит к выводу о том, что граждане выполняют свои правовые обязанности тогда, когда государство выполняет свои. Необходимость массового применения мер принуждения со стороны государства может быть обусловлена невыполнением государством своих социальных функций, нарушениями законности при установлении и при применении мер административного принуждения.

Государственное принуждение – вид социального принуждения, следовательно, все положения, характеризующие социальное принуждение, присущи ему в полной мере. В то же время государство является особым субъектом социального управления, и это предопределяет особенные признаки государственного принуждения.

Во-первых, как уже указывалось, государственное принуждение является не просто вспомогательным по отношению к убеждению методом, но должно быть последующим в последовательности их применения, оно выполняет ограниченный круг задач, а именно не реализацию государственного управления вообще, а лишь обеспечение исполнения воли государства при отсутствии добровольного исполнения его предписаний.

Во-вторых, принуждение должно быть персонифицированным, поскольку следует установить, кто конкретно не выполняет добровольно государственно-властных предписаний.

В-третьих, государственное принуждение представляет собой средство самозащиты общества, способ охраны его ценностей, главной из которых является состояние социальной упорядоченности.

В-четвертых, принуждение, применяемое от имени государства, должно быть четко регламентировано правовыми нормами.

Большинство авторов подчеркивают, что принуждение характеризуется резким вмешательством в различные стороны бытия подвластного, оно направлено на то, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения^375. В то же время высказывается точка зрения, что принуждение характеризуется не только резким вмешательством в жизнь подвластного, но и угрозой такого вмешательства^376, при котором субъект, способный свободно выбрать тот или иной вариант своего поведения, насильственно лишается такой возможности. Но из приводимых примеров становится ясно, что речь идет в значительной степени о самих правовых предписаниях, устанавливающих возможность принудительного вмешательства в различные стороны жизни граждан, например, таможенном или предполетном досмотре, карантине и т. п. мероприятиях. Бахрах Д.Н.377 обратил внимание на то, что в указанных случаях следует говорить не о принуждении, а об установлении юридической обязанности и о правоограничениях для граждан, введение которых предусмотрено законом при возникновении, например, эпидемии или чрезвычайных условий и т. д. Сторонники первой точки зрения в своих возражениях опирались на то, что они имели в виду не сами нормы, а конкретные меры государственного принуждения, выражающиеся в непосредственной оперативной деятельности государственных органов, должностных лиц, в фактических актах прямого воздействия на поведение людей, их волю, в частности помещение людей, находящихся в карантинной зоне, в обсерватор, производство личного досмотра и т. д.378 При этом в качестве доказательства отмечалось, что «добровольное и сознательное выполнение установленных правил (карантинного режима, правил досмотра) и связанных с ним конкретных государственных акций теми субъектами, к которым они обращены, не устраняет их объективно принудительного содержания – серьезных правоограничений их личной свободы, личной и имущественной неприкосновенности»379. Но ведь указанные субъекты, как правило, добровольно исполняют свои обязанности по соблюдению данных правоограничений. И принуждение применяется уже после и в связи с невыполнением добровольно этих обязанностей. Следовательно, при такой системе доказательств исчезает главное, сущностное содержание принуждения, а именно, воздействие на поведение субъекта вопреки его воле, ведь добровольное исполнение гражданами их обязанностей исключает насильственное лишение их возможности поступать по своему усмотрению, то есть, само принуждение. Таким образом, более убедительной представляется позиция тех авторов, которые связывают принуждение только с реальным насильственным воздействием на поведение подвластного в случае отклонения его поведения от заданного, но не с угрозой такового. Этот подход соответствует современному понятию социального управления, основывающемуся на преобладании добровольного исполнения повелений субъекта управления подвластными. Отсюда следует, что было бы более корректным заменить термин «подчинение» (когда говорится о необходимости разделять понятия «подчинение» и «принуждение») на другой, например, «добровольное исполнение».

Эта, казалось бы, сугубо теоретическая дискуссия имеет большое практическое значение, поскольку от ответа на этот вопрос зависит определение того, каковы должны быть пределы государственного принуждения, какова классификация мер административного принуждения, к какому виду мер относится то или иное правовое установление и т. п.

Административное принуждение как вид государственного принуждения обладает всеми общими чертами, а также имеет и специфические признаки.

Во-первых, административное принуждение применяется в области государственного управления для охраны складывающихся в этой сфере отношений. Эти отношения регулируются, преимущественно, нормами административного права, поскольку носят публичный характер, но могут быть урегулированы и нормами других отраслей права (земельного, финансового, экологического и т. д.).

Во-вторых, административное принуждение предусмотрено не только законами, но и многочисленными подзаконными актами (в том числе, органов исполнительной власти и местного самоуправления).

В-третьих, применение мер административного принуждения всегда является актом реализации государственно-властных полномочий.

В-четвертых, применяется, как правило, органами исполнительной власти или их должностными лицами, но может осуществляться и иными субъектами, осуществляющими полномочия государственно-властного характера, например органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также в некоторых случаях судами.

В-пятых, административное принуждение осуществляется вне рамок служебной подчиненности, применяется субъектами не дисциплинарной, а функциональной власти.

В-шестых, данный вид принуждения реализуется на основе административно-процессуальных норм и представляет собой более простой порядок применения этих мер по сравнению с другими, например уголовно-правовыми.

В-седьмых, в качестве еще одной специфической черты административного принуждения можно отметить то, что она применяется не только в отношении физических лиц, но и юридических.

В-восьмых, административно-правовое принуждение применяется в целях прекращения правонарушений и наказания правонарушителей, а также в целях обеспечения общественной безопасности, когда наступление чрезвычайных обстоятельств определяет необходимость применения принуждения и при отсутствии правонарушения^380.

Если большинство характерных черт административного принуждения признается всеми авторами, то относительно последней черты в литературе продолжаются споры. Как можно видеть, эта дискуссия является продолжением уже изложенного спора относительно сущности принуждения и соотношения его принудительности с установленными в правовых нормах обязанностями граждан и их правоограничениями. Итак, речь идет о том, применяется ли принуждение только в связи с отклонением от нормы поведения или принуждением является сама возможность реализации государственно-властных полномочий органами и должностными лицами в некоторых особых обстоятельствах. В продолжение уже высказанной позиции остается добавить, что принуждение как лишение подвластного возможности поступать по своему усмотрению, наступает лишь в связи с его противоправным поведением, а предусмотренная нормами права возможность органов исполнительной власти применять государственно-властные полномочия в чрезвычайных обстоятельствах является их правом, которому корреспондирует обязанность подвластных выполнять предписанное поведение (соблюдать правила карантина, предъявлять вещи для досмотра, предъявить водительские документы и т. п.). При этом отсутствует принуждение, если граждане добровольно выполняют свои обязанности. Если же они не выполняют этих обязанностей, тогда начинается административное принуждение, вызванное отклонением от предписанного поведения, то есть нарушением нормы.

Весьма интересным представляется определение административного принуждения в дореволюционном административном праве России. «Требования администрации, не выполняемые гражданами добровольно, подлежат принудительному осуществлению. Возможность для администрации прибегать к принудительным мерам по собственному почину, без предварительного судебного постановления, устанавливающего закономерность данного требования, называется административным принуждением. В праве административного принуждения правящая власть получает таким образом особую привилегию прямого исполнения своих актов. Эта привилегия является главною составною частью административной прерогативы, в смысле таких преимуществ, которые создают для правящих господствующее, привилегированное положение при осуществлении ими служебных прав»381. И далее отмечается, что «административное принуждение, допускаемое вне случаев крайней необходимости, несовместимо с последовательным осуществлением правового начала в отношениях между должностными лицами и гражданами. Судебная проверка основательности административного акта, следующая после применения принуждения, в значительной мере утрачивает свое гарантирующее значение. Отмена судом неправомерного акта, приведенного администрацией в исполнение, не в силах устранить нанесенного человеку мерами принуждения вреда и ущерба. Юрисдикция, образующая вместе с нормативными и административными актами необходимое условие для господства права, должна, по общему правилу, предшествовать принуждению, а не следовать за ним»382.

Меры административного принуждения разнообразны по своим характеристикам, их достаточно большое количество, и, главное, отсутствует единообразное правовое регулирование этих мер. В связи с этим представляется весьма полезной классификация мер принуждения, которая может осуществляться по самым различным основаниям.

Государственное принуждение в зависимости от непосредственного объекта воздействия подразделяют на физическое или психическое принуждение^383. Другие авторы считают, что этот критерий позволяет подразделить принуждение на психическое, материальное, организационное и физическое воздействие^384.

По способу охраны правопорядка выделяются карательные, пресекательные, восстановительные, предупредительные меры государственного принуждения.

По субъектам, их осуществляющим, можно выделить судебные и внесудебные меры государственного принуждения.

По основанию, вызвавшему к жизни меру принуждения, выделяют уголовно-правовые, гражданско-правовые, дисциплинарные, административные меры принуждения^385.

Вопрос о классификации мер административного принуждения в науке советского административного права имеет свою историю. Так, до 50-х гг. преобладающей была точка зрения, согласно которой все меры административного принуждения делились на две большие группы: административные взыскания и иные меры административного принуждения (иногда их еще называли мерами социальной защиты или мерами административного воздействия)386. Совершенно справедливо исследователи отмечали, что двучленная классификация была шагом вперед в изучении природы административного принуждения, поскольку в качестве самостоятельной меры были выделены административные взыскания^387.

В 1956 г. была предложена новая, трехчленная классификация мер принуждения. М.И. Еропкин, основываясь на исследованиях С.С. Студеникина и И.И. Евтихиева, исходил из того, что каждый раз характер конкретной меры принуждения определяется в зависимости от специфики обеспечиваемых правовых отношений в сфере государственного управления^388. Таким образом, в качестве критерия классификации был взят способ административно-правового обеспечения правопорядка. В соответствии с этим критерием были выделены три вида мер административного принуждения:

– административные взыскания,

– меры административного пресечения,

– административно-предупредительные меры^389.

Эта классификация была далее использована Г.Т. Агеенковой^390, которая для отграничения мер административного пресечения от мер уголовно-процессуальных предложила учитывать характер юридических фактов, вызывающих к жизни охранительное правоотношение. В частности, на практике не всегда сразу можно определить, какое правонарушение пресекается той или иной мерой административного принуждения. Например, при задержании в электропоезде лица, совершающего мелкое хулиганство, в ходе проверки документов выясняется, что это лицо разыскивается за совершение преступления. Мера административного принуждения превращается в уголовно-процессуальную меру.

Таким образом, в качестве критериев разграничения мер административного принуждения необходимо учитывать весь комплекс факторов, влияющих на применение той или иной меры. Во-первых, это характер юридических фактов, вызывающих к жизни охранительное правоотношение, во-вторых, непосредственная цель применения меры принуждения, в-третьих, способ защиты правопорядка. Представляется, что эти критерии лежат в основе определения сущности меры административного принуждения, что предопределяет, в свою очередь, правовые признаки, которые дополняют и сочетаются с сущностными, а именно правовое регулирование оснований применения мер принуждения, условий и порядка их применения и наступающие правовые последствия.

В заключение можно сделать следующие основные выводы.

Во-первых, социальное принуждение следует понимать как воздействие на лиц, добровольно не выполняющих предписаний субъекта социального управления, состоящее в насильственном понуждении управляемых выполнять предписываемые действия.

Во-вторых, принуждение должно наступать только после того, как выяснилось, что объект управления добровольно не выполняет указаний субъекта управления, т. е. отклоняется от заданного поведения.

В-третьих, государство как субъект управления может ожидать и требовать от граждан соблюдения своих предписаний только в том случае, если оно предоставляет им какой-то социальный эквивалент, например, обеспечивает стабильное существование, гарантированную работу или пособия и т. д., иными словами, если государство выполняет свое предназначение как субъект управления, обеспечивающий жизнеспособность системы.

В-четвертых, из определения государственного управления как взаимодействия государства и общества следует, что граждане выполняют свои правовые обязанности тогда, когда государство выполняет свои, значит, несовершенство законодательства в области принуждения воспринимается гражданами как несправедливость со стороны государства и порождает далеко идущие неблагоприятные социальные последствия.

В-пятых, принуждение как лишение подвластного возможности поступать по своему усмотрению, наступает лишь в связи с его противоправным поведением, а предусмотренная нормами права возможность органов исполнительной власти применять государственно-властные полномочия в чрезвычайных обстоятельствах (без такового поведения) является их правом, которому корреспондирует обязанность подвластных выполнять предписанное поведение.

3. Формы государственного управления

Как было описано ранее, функции характеризуют содержание государственного управления, методы – способы их реализации, а формы – это способы внешнего выражения содержания. Таким образом, форма государственно-управленческой деятельности – это ее практическое выражение в конкретных действиях органов исполнительной власти и других субъектов управления.

Теория форм государственно-управленческой деятельности и их классификация имеет большое теоретическое и практическое значение.

Во-первых, это вытекает из их роли как одного из элементов механизма реализации исполнительной власти и осуществления государственного управления^391.

Во-вторых, правильный выбор соответствующей формы государственно-управленческой деятельности – необходимое условие для реализации органами исполнительной власти своих функций.

В-третьих, стройная и понятная теория, включающая понятие и классификацию форм управленческой деятельности, необходима судебной практике как основа принятия решений при рассмотрении споров из публичных правоотношений. В публичном и частном праве существует разное терминологическое и сущностное понимание форм государственного управления, а также требований к ним. Как уже указывалось, из-за недостаточности доктринального толкования и отсутствия законодательных определений, судебная практика вынуждена была вырабатывать свои подходы и давать специальные разъяснения по данному вопросу^392.

Понятие форм государственного управления

Как справедливо отмечается в литературе^393, несмотря на то что проблеме форм государственно-управленческой деятельности в административно-правовой науке всегда уделялось значительное внимание^394, с настоящее время нельзя говорить о достаточно развернутой теории форм государственно-управленческой деятельности. Описание форм деятельности исполнительной власти обычно содержит в себе три основных момента: определение форм, критерии выбора форм управления органом, классификация форм.

Формы государственного управления определяют как внешнее выражение государственно-управленческой деятельности^395, как способы реализации методов, а через них и функций управления^396, как формы деятельности государственной администрации^397, как формы реализации исполнительной власти^398, как административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти^399. Как можно видеть, несмотря на терминологические различия во всех этих определениях речь идет о внешнем выражении государственно-управленческой деятельности органов исполнительной власти. Это позволяет не включать в данное понятие иные, не властно-публичные формы деятельности органов исполнительной власти, например заключение гражданско-правовых договоров, иные действия в сфере частного права.

Выбор форм управления осуществляется органами не произвольно, а в соответствии с определенными закономерностями. Выбор этих форм зависит от тех юридических установлений, с помощью которых государство регламентирует деятельность органов.

Критерии выбора, которые предлагаются в специальной литературе^400:

– форма должна соответствовать целям и функциям органа исполнительной власти;

– форма должна соответствовать характеру и содержанию разрешаемого вопроса;

– форма должна соответствовать особенностям объекта управления;

– форма должна соответствовать целям данного управленческого воздействия.

Критериями выбора являются также целесообразность, эффективность и допустимость форм государственного управления. Существуют и иные предложения по поводу критериев выбора, например, выделение объективных и субъективных факторов^401.

Виды форм государственно-управленческой деятельности.

Традиционно выделяют следующие виды форм:

– установление норм права или принятие нормативных актов;

– применение норм права, или издание индивидуальных актов;

– совершение иных юридически значимых действий (выдача справок, представление отчетов, заключение договоров и т. п.);

– осуществление организационных мероприятий;

– осуществление материально-технических операций.

Формы государственного управления традиционно классифицируются в науке административного права по различным основаниям^402. В зависимости от юридических свойств формы принято делить на правовые (административно-правовые) и неправовые^403.

Правовой является деятельность, непосредственно влекущая правовые последствия, осуществляемая на основе норм права и требующая определенного юридического оформления.

К неправовым формам деятельности относятся организационные действия и материально-технические операции, поскольку они не влекут юридических последствий.

Организационные действия – это проведение совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, методических рекомендаций, организация пресс-конференций, осуществление статистического учета и т. д.404

К материально-техническим действиям (операциям) традиционно относили делопроизводственые операции, фактические действия по передаче средств или имущества, статистические, информационно-справочные (составление докладов, записок и т. п.), выделялись также вспомогательные технические операции (обеспечение оборудованием)405, в современных условиях возникли такие действия, как обеспечение органа современными техническими средствами, компьютерами, иной оргтехникой, офисной мебелью, ремонт офисных помещений, зданий и т. п.406

Таким образом, в науке административного права и, соответственно, в государственно-управленческой практике применительно к формам управления не употребляются термины «решения, действия, бездействие», т. е. те формы деятельности, которые предусмотрены как основания для судебного обжалования^407. Решениями считаются все акты, принимаемые, властными субъектами, этот термин относится к содержанию волеизъявления, сущность которого и составляет управленческое решение, которое затем облекается в форму нормативного или индивидуального акта, или может не оформляться в виде акта, а быть выражено в устном волеизъявлении (например, замечание), или может быть выражено в виде действия (например, жест регулировщика). Следовательно, решение – обобщающее понятие, отражающее управленческую волю субъекта. Бездействие как специальная форма поведения должностных лиц в науке административного права также не получила широкого исследования. Предполагается, что речь идет об отсутствии тех действий, актов, которые должностное лицо от имени органа должно было предпринять, т. е. о невыполнении обязанности.

В науке административного права обсуждается вопрос о выделении и других форм государственно-управленческой деятельности. К ним относят заключение договоров, представление предусмотренных законодательством отчетов, совершение иных юридически значимых действий (например, представление справок, совершение нотариальных действий). В таких случаях говорят о разграничении правовых последствий (принятие нормативных и индивидуальных актов) и юридического значения форм государственного управления (выдача справок, представление или непредставление информации, составление отчетов).

Б.М. Лазарев^408 предложил собственную классификацию форм государственно-управленческой деятельности:

– структурные формы (организационное оформление системы исполнительной власти). Организационная структура – одна из разновидностей формы всякой целостной системы, внутренняя организация ее содержания;

– процессуальные формы государственного управления – деятельность органов исполнительной власти протекает по определенной процедуре, т. е. в процессуальных формах;

– внешняя форма – издание актов (нормативных и индивидуальных), общественно-организационные действия;

– материально-технические операции, заключение договоров.

Как можно видеть, из всех разнообразных видов форм государственного управления в науке административного права не вызывает споров выделение правовых и неправовых (точнее, влекущих правовые последствия и не влекущих таковых) форм государственно-управленческой деятельности.

Одним из наиболее дискуссионных является вопрос об отнесении заключения договоров к формам государственного управления. Во-первых, заключение гражданско-правовых договоров относится к формам деятельности органов исполнительной власти, но не является управленческой формой. Во-вторых, правомочность существования публично-правовых и, в частности, административных договоров является достаточно спорной, по крайней мере, до тех пор, пока не будет достаточных правовых оснований для заключения государственными органами договоров (соглашений), не относящихся однозначно к гражданско-правовым.

Таким образом, основной формой государственно-управленческой деятельности, влекущей правовые последствия, является принятие нормативных и индивидуальных актов. Теория актов управления разработана в отечественной науке наиболее подробно, но при этом всегда остаются актуальные проблемы как теоретического, так и практического характера, которые следует осветить. Наиболее спорной формой государственного управления в отечественной науке считается заключение административных договоров. В данной работе этому вопросу будет посвящено отдельное описание, как и процессуальным формам управления.

4. Правовые акты государственного управления

Практическое значение теории актов управления

Огромное значение для правоприменительной практики и судебной деятельности по рассмотрению дел об оспаривании нормативных и ненормативных актов, решений, действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц имеет правильное понимание правовой природы актов, а также места актов управления среди иных внешних форм государственно-управленческой деятельности. Представляется, что значительная часть проблем, возникающих на практике при принятии актов управления, а также при рассмотрении в судах дел об оспаривании таких актов, связана с незавершенностью административно-правового регулирования актов и иных форм государственно-управленческой деятельности, а также с различными подходами к пониманию актов в публичном и частном праве. Эти различия в подходах проявляют себя не только в разном понимании сущности и видов форм государственного управления, требований, предъявляемых к актам государственного управления, но даже и в терминологии.

Во-первых, понимание сущности акта государственного управления необходимо для того, чтобы определить, является ли то иное волеизъявление органа актом, решением, действием (бездействием).

Во-вторых, теория классификации форм государственного управления может быть использована в тех случаях, когда нужно определить, относится ли акт к нормативным или ненормативным актам управления.

В-третьих, знание требований, предъявляемых к актам государственного управления, и последствий их несоблюдения позволяет разрешить достаточно сложный вопрос о том, может ли быть оспорен акт, уже утративший юридическую силу, или подлежит ли оспариванию тот или иной документ как акт управления, если он принят не в соответствии с предписываемой формой или с нарушением установленного порядка (процедуры), а также при несоблюдении тех или иных требований (например, требований опубликования или регистрации).

В-четвертых, теоретические проблемы соотношения понятий «правовые акты государственного управления» и «акты государственных органов» позволят определить правовую природу актов (действий), принимаемых не органами исполнительной власти, а иными субъектами (например, органами местного самоуправления или иными организациями), осуществляющими делегированные полномочия.

В первую очередь юридическое значение правовых актов состоит в их правовых последствиях. В этом смысле к правовым актам в теории права относят любые юридически значимые действия (как органов, так и граждан). В административно-правовом смысле правовые акты управления представляют собой формы управленческой деятельности, которые влекут юридические последствия. Но при этом акты управления – это акты и правоприменения, и правоустановления.

Характер юридических последствий акта зависит от места органа, издавшего акт, в системе исполнительной власти. Но это связь – не механическая, поскольку органы могут не находиться в иерархической связи, акты же образуют иерархическую систему: акты, например, субъектов Федерации должны соответствовать не только законам федеральным и краевым, но и указам Президента, постановлениям Правительства, актам федеральных органов исполнительной власти.

К дискуссионным вопросам в административном праве относятся следующие: во-первых, вопрос об объеме понятия «правовые акты государственного управления», во-вторых, вопрос о правильном употреблении терминов – «акты органов исполнительной власти» или «акты государственного управления»409.

Объем понятия актов управления зависит от того, что входит в понятие «государственное управление». Поскольку речь идет о государственном управлении, следует напомнить, что государственное управление может пониматься в широком смысле – как упорядочивающая деятельность всех органов государства, и в узком смысле – как управленческая деятельность органов исполнительной власти.

При широком подходе не принято называть акты всех государственных органов актами управления, но поскольку все органы осуществляют внутриорганизационную управленческую деятельность, то можно эти акты относить к актам управления, однако при этом следует отмечать, что это внутриорганизационные управленческие акты. При узком подходе под правовыми актами государственного управления понимаются формы выражения деятельности только органов исполнительной власти, следовательно, понятия правовой акт управления и акт органа исполнительной власти – в этой части понятия тождественные.

Вместе с тем если быть последовательными, то следует признать, что акты государственного управления могут издавать не только органы исполнительной власти (в институциональном смысле), но и иные субъекты, осуществляющие государственное управление (органы в функциональном смысле). Примером могут служить акты иных государственных органов, а также акты осуществления делегированных полномочий органами местного самоуправления, саморегулируемыми организациями, иными субъектами. Как уже было доказано, этот момент отражает переход от институционального понятия акта государственного органа (когда определяющим является, кто издает акт) к функциональному понятию акта управления (определяющим моментом является не статус органа, а содержание деятельности, т. е. какие функции осуществляются путем принятия акта).

Понятие и признаки правового акта государственного управления

При характеристике правовых актов государственного управления, в первую очередь, возникает вопрос о терминологии, который связан с различными названиями актов. Традиционное название в науке административного права – это правовые акты государственного управления (Козлов Ю.М., Попов Л.Л., Алехин А.П. и др.). В современной литературе говорят также об актах органов исполнительной власти. Некоторые ученые употребляют термин «акты государственной администрации» (Бахрах Д.Н.). Имеет место и употребление термина «административные акты»410. Однако этот термин заимствован из зарубежного административного права, и в собственном своем значении относится только к индивидуальному (ненормативному) акту, следовательно, им не охватываются нормативные акты органов исполнительной власти. В специальной литературе можно обнаружить и компромиссный вариант – административно-правовые акты государственного управления^411, или же административно-правовые акты, которыми обозначаются как нормативные, так и ненормативные правовые акты внешне-направленного характера^412.

Правовой акт государственного управления как сложное, комплексное правовое явление обладает управленческой сущностью и правовой природой, т. е. акт управления представляет собой «юридический вариант» управленческого решения. Таким образом, правовой акт управления как важнейшая правовая форма государственного управления принимается на основе и во исполнение законодательных актов. С этой точки зрения данный акт является одним из видов юридических актов, существующих в системе государственного управления.

Таким образом, будучи частью сферы управленческой деятельности и элементом механизма правового регулирования, правовой акт управления содержит черты и свойства указанных двух сфер общественных отношений. Следовательно, существование правовых актов управления должно основываться на принципах права и принципах публичного управления (как было описано выше, к таким принципам относятся законность как правовой принцип и целесообразность как принцип управления, верховенство закона и соразмерность и т. д.). Эта двойственная природа актов управления актов предопределяет многообразие их функций, сложный и многоплановый характер связей и отношений, существующих как в процессе их подготовки, так и на этапе принятия, исполнения и контроля их выполнения^413. К функциям актов относят исполнительную функцию (правоприменительные акты – типичное средство конкретизации и индивидуализации законов и иных нормативных правовых актов), функцию обеспечения публичных интересов (принимая акты, органы исполнительной власти руководствуются, прежде всего, интересами граждан, общества и государства в целом), материально-правовую (регулирование конкретных общественных отношений), управленческо-процедурную функцию (процедуры государственного управления), административно – процессуальную, т. е. защитную функцию (обжалование в суд незаконных действий и решений администрации)414.

На основании обобщения предложенных в административно-правовой литературе формулировок правовой акт государственного управления может быть определен как подзаконное, официальное, односторонне-властное решение (волеизъявление), принятое органом исполнительной власти (или иным субъектом государственного управления), в установленном порядке в пределах своей компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия в виде административно-правовых норм или правоотношений.

Значит, во-первых, по своему содержанию – это управленческое решение. В этом и состоит сущность акта управления, поскольку материальным содержанием любого акта управления является управленческое решение. Но содержание управленческого решения не обязательно реализуется в форме актов управления. Конкретное управленческое решение может быть реализовано как путем издания актов государственного управления, так и с помощью иных форм управленческой деятельности. Содержание одного решения может быть воплощено в нескольких актах государственного управления и, наоборот, несколько решений могут обеспечить содержание целого ряда организационно-управленческих действий (например, целевой программы), которые совершаются в соответствии с предписаниями единого акта управления. По мнению Лазарева Б.М., главное здесь состоит в том, что правовые акты управления, как важнейшая форма государственного управления, обеспечивают «перевод» содержания управленческих решений на юридический язык государственно-властных предписаний и требований»415.

Во-вторых, это есть волеизъявление субъекта, обладающего властными полномочиями. Следовательно, здесь присутствует волевой момент, это акт выражения властной воли. Властный субъект, который принимает акт, это государственный орган, или иной субъект, обладающий государственно-властными полномочиями. Орган, выступая как носитель государственно-властных полномочий, принимает акт односторонне-властно, отсюда вытекает такой признак, как властность акта, обязательность его для исполнения всеми адресатами, причем их согласие на выполнение акта не требуется. Обязательность предписаний находит выражение в том, что выполнение акта обеспечивается организационными мерами, методами убеждения и принуждения. Конечно, этот признак не носит оттенка административного произвола, поскольку при принятии акта органы связаны рамками закона, их акты носят подзаконный характер. Кроме того, односторонне-властный характер не исключает учета мнения другой стороны правоотношения.

В-третьих, официальный характер акта управления состоит в том, что это управленческое решение принимается от имени государства, его выполнение обеспечивается всей силой государства. Подзаконный характер указывает не только на то, что акт управления принимается на основе закона и в соответствии с законом, но и на соотношение его по юридической силе с законом.

Достаточно сложным является вопрос об отнесении к актам государственного управления так называемых внутриорганизационных актов. Это многочисленная группа актов, включающая в себя служебные акты, акты об организации внутренней структуры и т. п. Конечно, эти акты являются актами органов исполнительной власти (или иных государственных органов). Сомнения вызывает правильность отнесения их к актам государственного управления. Категория «государственное управление» предполагает самостоятельный вид государственной деятельности по организации исполнения законов и подзаконных актов, обладающий властным характером, организационным содержанием и внешней направленностью относительно системы исполнительной власти, т. е. эта организационная деятельность должна быть направлена на общественные отношения вовне государственного аппарата – на граждан и их объединения. Внутриорганизационная деятельность не обладает этим признаком, она носит вспомогательный характер. Поэтому актами государственного управления должны признаваться внешне-направленные, а не внутренние для системы исполнительной власти акты.

В-четвертых, как уже говорилось, субъектом принятия акта управления является орган исполнительной власти или иной субъект, осуществляющий государственное управление. Например, в случае делегирования функций или полномочий это могут быть органы местного самоуправления, государственные учреждения или иные организации^416.

Следующим признаком акта в определении является указание на то, что акты должны быть приняты в установленном порядке, в соответствии с компетенцией органа и в предусмотренной законом форме. Эти признаки требуют специального обсуждения, поскольку имеют серьезное значение для практики. Теоретики и практикующие юристы обсуждают вопрос о том, может ли быть оспорен в порядке нормоконтроля нормативный акт, не опубликованный в установленном законом порядке. При этом четко сформировались две прямо противоположные позиции. Сторонники первой (к ним относятся преимущественно представители судов общей юрисдикции) считают, что поскольку он не был опубликован или зарегистрирован в установленном порядке, следовательно, не обладает признаками нормативного акта, поэтому не может быть оспорен, а если и может быть оспорен, то только как решение, действие (бездействие) органа (т. е. уже не в порядке нормоконтроля).

Сторонники другой позиции (судьи Конституционного Суда РФ, авторы комментариев к ГПК РФ) полагают, что хотя в ст. 251 ГПК РФ говорится об опубликованном в установленном порядке нормативном правовом акте, отсутствие такого опубликования не дает оснований для отказа в принятии заявления об оспаривании, а может явиться основанием для признания данного акта недействующим, иное положение не позволило бы обеспечить гарантии судебной защиты прав граждан.

Представляется возможным высказать дополнительные теоретические аргументы в пользу сторонников второй точки зрения с позиций науки административного права, а именно, раздела о формах государственного управления. Как уже было кратко описано, функции управления и акты государственного управления соотносятся как содержание и форма. Точно так же сам акт обладает содержанием и формой, но, кроме того, должен соответствовать предъявляемым требованиям. Содержание – управленческое решение, волеизъявление, направленное на порождение юридических последствий. Форма – внешнее выражение содержания. Конечно, форма и содержание образуют единство. А вот опубликование или регистрация – это не признаки самого акта, а требования, предъявляемые к процедуре его принятия, необходимые условия для того, чтобы он стал действующим, повлек те последствия, на которые и была направлена воля властного субъекта. Таким образом, акт может быть порочным (дефектным) по содержанию управленческого решения, по форме, а также по процедуре принятия, но актом он является все равно, если имеется воля субъекта, направленная на порождение правовых последствий.

Форма актов управления

В специальной литературе^417 освещаются классические формы актов управления – это деление актов на словесные и конклюдентные, словесные, в свою очередь, делятся на письменные и устные. Письменная форма – это классическая форма, как правило, предусмотрена нормами права, регулирующими правовое положение органа. В некоторых случаях законодатель специально оговаривает письменную форму акта (например, постановление о вынесении предупреждения при привлечении к административной ответственности). Современные административные процедуры предусматривают электронную форму акта, появление и применение которой олицетворяет собой революционные изменения в самом государственном управлении^418. Этот вопрос представляется одним из наиболее перспективных направлений современных исследований.

Устные акты могут приниматься в особых сферах государственного управления – на воздушном и железнодорожном транспорте, в военном управлении и т. д. Но это все равно акты, поскольку они обязательны для исполнения и влекут правовые последствия. Иногда законодательством предусмотрена детальная регламентация действий и устных актов, как правило, в сферах государственного управления, связанных с оперативностью управления и жесткой дисциплиной (военное управление, управление в области внутренних дел, на железнодорожном и воздушном транспорте).

В литературе^419 отмечается, что некоторые акты носят конклюдентную форму. Например, дорожные знаки, сигналы регулировщика. Некоторые авторы относят их не к актам, а к действиям должностных лиц, указывая, что акты должны иметь форму документа, т. е. письменную форму. Кроме того, на практике часто принимаются особые акты – резолюции. Вне зависимости от формы все эти акты обладают главным признаком актов управления – юридическими последствиями.

Классификация актов управления

Классификация актов управления имеет большое теоретическое и практическое значение. Одной из самых важных классификаций считается деление актов по юридическому содержанию на нормативные и ненормативные (индивидуальные). В частности, в АПК РФ и ГПК РФ различается процедура оспаривания в зависимости от вида – оспаривание нормативных и ненормативных актов.

Нормативные акты – правовые акты, которые устанавливают, изменяют или отменяют нормы права, то есть содержат в себе общеобязательные правила поведения общего характера, рассчитанные на неоднократное применение ко всем предусмотренным ими случаям.

Это определение научное, многие годы определение было лишь в научных изданиях и учебниках. Впервые официальное определение было дано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. «Под нормативным актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»420.

Таким образом, основные признаки этих актов:

– правотворческое назначение,

– нормотворчество актов управления вторично, т. е. подзаконно,

– государственно-властный, т. е. обязательный, характер регулируют однотипные общественные отношения, складывающиеся в области государственного управления,

– издаются либо без ограничения срока своего действия (т. е. до тех пор, пока не будут отменены), либо на длительный срок,

– неоднократность применения,

– не исчерпываются с возникновением правоотношений,

– отсутствие конкретного адресата.

Индивидуальные акты управления – акты применения норм права к конкретным общественным отношениям, т. е. они представляют собой способ реализации правовых норм. Данные акты выступают в качестве юридических фактов, порождающих, изменяющих или прекращающих конкретные правоотношения. В литературе под индивидуально – правовым актом понимается правовой акт, разрешающий конкретное управленческое дело (спор), обладающий государственно-властным характером, издаваемый в одностороннем административном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) с целью достижения целей управления, решения его задач и осуществления управленческих функций^421.

В свое время уже указанным постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. было определено, что под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций^422.

Отсюда можно вывести основные признаки – это конкретность предписания, адресованность их персонально определенным субъектам (персонифицированный характер), однократность применения, но главный признак – это юридические последствия в виде возникновения, изменения или прекращения конкретных правоотношений.

Таким образом, все указанные признаки как нормативных, так и индивидуальных актов, позволяют в системе применять их для отграничения, но главным из этих признаков является характер юридических последствий, остальные же признаки имеют вспомогательное значение.

Весьма интересным представляется описание в отечественной литературе^423 нетипичных актов, которые не могут быть отнесены ни к нормативным, ни к индивидуальным актам. В немецкой теории эти акты называются общими распоряжениями и отличаются тем, что не содержат норм права, адресованных неопределенному кругу лиц, но и не содержат конкретного адресата, а устанавливают общее правило для конкретной управленческой ситуации. Теория этих актов сформировалась на основе судебной практики и получила правовое закрепление в Законе ФРГ об административных процедурах, эта конструкция вызвана потребностями государственно-управленческой деятельности и вполне применима для отечественного административного права.

Следует отметить, что в отечественной науке административного права в значительно большей степени разработана теория нормативных актов государственного управления, в то время как теории индивидуальных актов уделялось значительно меньше внимания. В литературе предлагаются определения нормативных актов, различные классификации, в законодательстве определены требования к таким актам, порядок их принятия, в положениях об органах закреплены виды этих актов, стадии подготовки, специальные требования (например, проведения антикоррупционной экспертизы или обязательного опубликования для вступления в силу, размещения проектов нормативных актов и т. д.)424.

Такое положение дел может быть объяснено тем, что традиционно индивидуально-правовой акт в отечественной науке не рассматривается в качестве наиболее важной формы деятельности органов исполнительной власти. Государственно-управленческая практика традиционно складывалась таким образом, что органы государственного управления (исполнительной власти) в большом количестве издавали нормативные правовые акты, затрагивающие права и законные интересы граждан, и тем самым, оказывали значительное влияние на общественную жизнь. Поэтому естественно, что основное внимание ученых сосредоточено на изучении именно нормативных актов, требований к ним и последствий несоблюдения этих требований. Исследований, относящихся только к индивидуально-правовым актам, недостаточно.

В этой связи следует напомнить, что в соответствии с теорией разделения властей основное предназначение исполнительной власти – организация исполнения законов, а не осуществление нормативного правового регулирования общественных отношений. Для нормотворческой деятельности выделяется специальная ветвь власти – законодательная. Это принципиальное положение, из которого вытекает, что нормативные акты органы исполнительной власти должны принимать по общему правилу в порядке исключения на основании конституционных положений, и что именно ненормативные акты должны быть центральным понятием административного права.

Данный тезис подтверждается и судебной практикой, в частности масштабами судебного оспаривания ненормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Об этом свидетельствует и потребность в толковании отдельных положений законодательства о ненормативных актах^425.

Поэтому большой научный и практический интерес представляет теория ненормативных (индивидуальных) актов, понятие и признаки, классификация административно-правовых актов по различным основаниям, требования к данным актам. В частности, в литературе^426 предлагается классификация в зависимости от содержания и целей принятия: акты делят на административно-распорядительные, административно-удостоверительные, административно-принудительные, административно-защитные (в том числе административно-арбитражные акты).

Административно-распорядительные акты – это акты, устанавливающие права, обязанности, поощрения или в целом правовом статус индивидуально определенных физических и юридических лиц. Таковы, например, распоряжение главы местной администрации о выделении гражданину земельного участка, приказ ректора вуза о зачислении гражданина на обучение в это учебное заведение, Указ Президента РФ о награждении гражданина орденом и т. п.

Административно-удостоверительные – это акты, подтверждающие наличие тех или иных прав и обязанностей, правового статуса у индивидуально определенных физических или юридических лиц либо наличие иных юридических фактов, имеющих значение для разрешения конкретных юридических дел. Эти акты в отличие от административно-распорядительных актов не предоставляют конкретному субъекту какие-либо новые права, не устанавливают для него какие-либо новые обязанности, не определяют его новый правовой статус. Они лишь официально подтверждают факт возникновения, изменения или прекращения у субъекта соответствующих прав, обязанностей или правового статуса либо наличие иных юридических фактов. К категории административно-удостоверительных актов можно, в частности, отнести акты регистрации фактов рождения, смерти, брака, официальные записи в государственном реестре о регистрации права на недвижимое имущество, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, товарных знаков, заключения компетентных административных органов, которые могут повлечь за собой запреты (ограничения) на совершение определенных действий, например на пуск в эксплуатацию здания или сооружения^427. Иногда отнесение актов регистрации к административным актам подвергается сомнению, поскольку считается, что сами эти акты не порождают правоотношений. Действительно, они удостоверяют, регистрируют, а не порождают, например, отношения собственности, но административно-правовые отношения по поводу принятия данных актов возникают. Представляется, что эти акты содержат все признаки властных актов управления. Но это акты «связанной» администрации, в которых минимальна свобода воли властного субъекта.

Административно-принудительные – это акты, определяющие меры дисциплинарного и административного принуждения, применяемые к индивидуально определенным физическим и юридическим лицам, совершившим дисциплинарные или административные правонарушения либо не исполняющим добровольно возложенные на них законодательством обязанности или предъявляемые к ним в установленном порядке компетентными административными органами требования. Например, приказ руководителя государственного органа о наложении на подчиненного сотрудника дисциплинарного взыскания, предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выданное руководителю юридического лица, постановление начальника органа внутренних дел о назначении гражданину, совершившему административное правонарушение, административного наказания, решение лицензирующего органа о приостановлении действия лицензии и т. п.

Административно-защитные – это акты, определяющие меры административной защиты и восстановления нарушенных незаконными действиями (бездействием) и решениями государственных органов прав и законных интересов физических и юридических лиц. Например, приказ руководителя вышестоящего органа об отмене приказа руководителя нижестоящего органа о наложении на подчиненного сотрудника дисциплинарного взыскания, решение вышестоящего органа или должностного лица об отмене постановления нижестоящего органа (должностного лица) о назначении физическому или юридическому лицу административного наказания, иные акты, принятые (изданные) на основании жалоб физических и юридических лиц и удовлетворяющие содержащиеся в этих жалобах требования.

Некоторые авторы^428 считают своеобразной разновидностью административно-защитных актов так называемые административно-арбитражные акты, принимаемые (издаваемые) административными органами по результатам рассмотрения споров и разногласий, возникающих между физическими и (или) юридическими лицами, а также между иными административными органами и содержащие меры по урегулированию этих споров и разногласий^429. Например, решение, принятое по результатам рассмотрения разногласий по делам о разрешении споров и разногласий между поставщиками и потребителями электрической и тепловой энергии.

Смешанные акты

В российской практике существует огромное количество актов, не относящихся только к нормативным или только к индивидуальным, это так называемые смешанные акты. Они содержат и нормы, и индивидуальные предписания, эта практика довольно распространенная, но в литературе подвергается критике, особенно, теоретиками права. В результате в актах, регулирующих порядок принятия актов, часто устанавливается, что нормативные акты должны содержать только нормы права, но на практику их принятия достаточно сложно повлиять. Так, ст. 132 Устава Красноярского края содержит правило о том, что носящие индивидуальный характер акты органов государственной власти края не должны, по общему правилу, содержать правовых норм, а носящие нормативный характер – индивидуальных решений.

Совместные акты управления

Далее, можно выделить акты, принимаемые несколькими органами – совместные акты. Это могут быть совместные приказы министерств. Некоторые акты принимаются по согласованию с иными органами, если они касаются межотраслевой сферы или предусматривают совместную деятельность. Но согласование не означает совместной воли органов, а означает условие принятия одним органом такого акта. Следовательно, это совершенно разные по природе акты. Иногда принимаются совместные акты органов государства и негосударственных организаций, например, по вопросам охраны труда, регулирования трудовых споров и т. п.

Виды актов управления по объему полномочий органа.

В зависимости от объема полномочий субъекта власти акты могут быть:

– дискреционными, принимаемыми в условиях свободного усмотрения (прием на работу, поощрение служащих);

– актами, принимаемыми на основе альтернативных полномочий, предоставляющих возможность выбора (например, выбор санкции при привлечении к ответственности за мелкое хулиганство);

– актами «связанной администрации», принимаемыми при отсутствии возможности выбора (зачисление в вуз по результатам конкурса, акт государственной регистрации)430.

В зависимости от способа охраны актов от нарушений, можно выделить акты, охраняемые дисциплинарными санкциями (акты с дисциплинарной ответственностью, и акты, охраняемые административными санкциями (акты с административной ответственностью). Но эта классификация должна рассматриваться с учетом высказанной ранее позиции о принципиальном значении разграничения государственно-управленческих отношений на внешне-направленные и внутриорганизационные, следовательно, собственно актами государственного управления должны признаваться направленные вовне системы исполнительной власти акты. Их исполнение должно обеспечиваться административными (публично-правовыми) санкциями. Внутриорганизационными актами следует считать акты, принимаемые внутри органа, а также акты, принимаемые «внутри» системы исполнительной власти, направленные от одного органа к другому. Они должны охраняться санкциями дисциплинарного характера.

Таким образом, подводя итоги, можно определить правовой акт государственного управления как подзаконное, официальное, односторонне-властное решение (волеизъявление), принятое органом исполнительной власти (или иным субъектом государственного управления), в установленном порядке в пределах своей компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия в виде административно-правовых норм или правоотношений.

Дискуссии в отечественной науке относятся в основном к терминологии, к объему понятия акта управления, к тем или иным критериям классификации.

Как можно видеть, в основу деления актов на виды в науке отечественного административного права положены различные критерии, но все они относятся преимущественно к самим актам как правовой форме властного управленческого решения (юридические последствия, юридическое содержание, виды санкций, их охраняющих), к органам, принимающим акты (совместные, дискреционные, «связанные» акты), к целям принятия. Иными словами эти классификации относятся к властному субъекту и его волеизъявлению. Весьма интересным в этом плане является сравнение с научными подходами в немецком административном праве, где одной из наиболее важных классификаций считается деление административных актов в зависимости от благоприятных или неблагоприятных правовых последствий для гражданина, т. е. подвластной стороны отношения.

Представляется, что теория актов управления – это наиболее благодатная почва для изучения немецкого опыта правового регулирования административных актов, поскольку сравнение в данном случае может дать основания для предложений по разработке отечественного законодательства об актах (в связи с отсутствием закона об актах государственного управления), а также о применимости или неприменимости тех или иных правовых конструкций (например, деление актов на благоприятствующие и обременяющие) для отечественной науки и практики.

5. Административно-правовые акты в немецком административном праве

В административно-правовой науке Германии институт форм государственно-управленческой деятельности занимает центральное место, а понятие административного акта относится к основным понятиям административного права. Это обусловлено тем, что правовые акты управления составляют важнейшую правовую форму, в которой реализуется государственно-управленческая деятельность публичной администрации. Административный акт опосредует взаимоотношения между органами публичного управления и гражданами, их объединениями. Описывая социальное значение административного акта, классик немецкой правовой науки О. Майер указывал, что данный акт является таким инструментом государственного управления, с помощью которого реализуется необходимое для правового государства требование обеспечения правопорядка («правовой безопасности»), соблюдение гражданами их обязанностей в отношении государства, а также «правовым образом могут быть точно определены и очерчены пути и границы деятельности государства и сферы свободного поведения его граждан»431.

Официальное определение административного акта содержится в Законе ФРГ об административной процедуре: это такое «решение, указание или иное властное действие, которое принимается органом государственного управления для разрешения конкретного индивидуального дела в области публичного права и представляет собой непосредственное внешне-властное воздействие»432.

В соответствии с этим легальным определением в специальной литературе описываются основные признаки административного акта^433.

Административный акт может быть принят только уполномоченным субъектом, осуществляющим государственно-властные полномочия.

Таким актом может быть решение, распоряжение или иное властное действие; главным в этом признаке является указание на его государственно-властный характер, т. е. односторонне-властный порядок принятия и обязательность для исполнения теми, кому он адресован; данный признак вытекает из сущности отношений «власти-подчинения», складывающихся между государством и гражданином в области публичного права, при этом не имеет значения, в какой области он принят – в области властного вмешательства государства или в сфере предоставления услуг гражданам, точно так же не имеет значения его форма и способ принятия, это могут быть технические или механические действия, например, регулирование уличного движения светофором.

Административный акт направлен на урегулирование, разрешение конкретного индивидуального дела. Этот признак означает, что соответствующее закону распоряжение или выраженное иным образом волеизъявление непосредственно направлено на возникновение правовых последствий, а именно на возникновение, изменение или прекращение прав или обязанностей граждан, а также на установление правового состояния конкретного дела. Не являются административными актами действия, которые не соответствуют этому критерию, например, организационные действия, направленные на согласование интересов, предоставление информации или иных услуг гражданам, а еще так называемые неформализованные управленческие действия. Это относится прежде всего к организационной деятельности внутри самих органов, например к обучению служащих или к указанию на их правовое положение.

Следующий признак – индивидуальный характер административного акта позволяет отграничить его от нормативно-правовых актов, которые всегда представляют собой направленное на неопределенный круг адресатов правило поведения. Трудности возникают при определении правовой природы смешанных актов, например, при отграничении административного акта от подзаконного нормативного правового акта (постановления или положения), который адресован относительно-определенному кругу лиц, но может относиться к конкретному делу^434. Следует специально выделить властные акты, которые обладают так называемой «двойственной правовой природой». В отношении одних субъектов они имеют характер индивидуальных предписаний, в отношении других являются правилами поведения. В качестве примера можно привести предоставление права органам местного самоуправления осуществлять опосредованное государственное управление.

Такой признак, как непосредственное внешнее воздействие, предполагает, что акт адресован лицам, не находящимся «внутри» органа государственного управления или системы органов государственного управления в целом.

Область деятельности органов государственного управления – публичное право, данный признак тесно связан с признаком государственной властности, и это означает, что любые действия органа в области частного права не могут считаться административными актами. В немецкой административно-правовой литературе отмечается важность и практическая значимость теории законности и незаконности актов^435, при этом подчеркивается, что противоправность актов может быть связана не только с неправильным толкованием или применением нормы права, но и с недостаточно тщательным исследованием обстоятельств дела или их ошибочной оценкой.

Следовательно, признаками административного акта являются следующие: принятие уполномоченным субъектом, осуществляющим государственно-властные полномочия; государственно-властный характер (односторонне-властный порядок принятия акта и обязательность для адресатов); направленность на разрешение конкретного индивидуального дела; индивидуальный характер прав и обязанностей (конкретность адресата); непосредственное внешнее воздействие (направленность вовне системы органов государственного управления); публично-правовое регулирование.

Как можно видеть при сравнении, признаки акта в данном определении в значительной мере совпадают с понятием акта управления в российской науке административного права, отличие состоит в выделении признака внешней направленности акта, в отнесении к административным актам только индивидуальных актов и в указании на публично-правовой характер регулирования. Как уже было сказано ранее, в российском административном праве к актам управления относятся и внешние и внутренние акты, хотя отмечается их вспомогательный характер. Второй принципиальный момент заключается в следующем: в отечественной науке специально не отмечается, но презюмируется, что данные акты действуют в сфере государственного управления, которое регулируется нормами публичного права. Однако особенность состоит в том, что в немецком административном праве существует законодательство об административных процедурах, где закреплены понятие, признаки и виды административных актов, порядок принятия и отмены актов, требования к актам, процедуры обжалования и признания актов неправомерными.

Как уже было отмечено, наиболее важной классификацией актов считается деление их на благоприятствующие и обременяющие административные акты. В соответствии с Законом ФРГ об административной процедуре благоприятствующим считается такой акт, который создает или подтверждает право лица либо имеющие правовое значение какие-нибудь существенные преимущества (блага). Существенные преимущества – довольное широкое понятие, которое может включать в себя любой признанный нормами права индивидуальный интерес. Это могут быть преимущества экономического или неэкономического характера, например, изменение названия улицы в интересах владельца участка, прилегающего к дороге. Главное заключается в том, что благоприятствующие административные акты расширяют сферу прав затронутого лица. Они обосновывают или подтверждают предоставление права, устраняют обременение либо выносят благоприятное определение^436. Примерами могут служить выдача разрешения на строительство, получение гражданства иностранцем.

Однако следует понимать, что это относится к законной деятельности органов государственного управления. Так, непринятие каких-либо действий к противоправному поведению лица, конечно, влечет для последнего существенные преимущества, но не является предоставляющим выгоду административным актом.

Обременяющие административные акты

В отличие от благоприятствующих административных актов понятие обременяющих актов законодательно не закреплено. В этом смысле логичнее было бы говорить о благоприятствующих актах и актах, не являющихся таковыми. Но в научной и учебной литературе используется понятие обременяющих актов. Это любой акт, любое указание, влекущее неблагоприятные последствия для адресата. Обременяющие акты могут требовать действий, бездействия либо непринятия каких-то мер, ограничивать права, лишать прав; отказывать в предоставлении льгот либо констатировать неблагоприятное для гражданина правовое состояние.

Интересными являются случаи, когда гражданин в результате административного акта одновременно получает и выгоду, и негативные последствия, т. е. акт является для него одновременно как благоприятствующим, так и обременяющим. Таковы, в частности, акты, предоставляющие государственную услугу, и налагающие в связи с этим дополнительные обязанности (например, при получении разрешения на строительство, лицо одновременно обязано заплатить определенную денежную сумму в качестве природоохранной компенсационной пошлины). К таким же актам могут быть отнесены акты, содержащие решение о частичном удовлетворении ходатайства (например, жилищная ссуда предоставляется в половинном размере от запрашиваемого). Такие акты называются актами двойного действия.

Кроме описанных выше актов двойного действия в отношении одного лица, возможны акты двойного действия в отношении третьих лиц. Такие акты могут быть двух видов: акт благоприятствующего характера в отношении адресата вызывает обременение для третьих лиц, или обременяющий для адресата акт порождает благоприятные последствия для третьих лиц.

Практическое значение деления актов на обременяющие и благоприятствующие заключается в том, что для них существует различное правовое регулирование, могут отличаться процедуры принятия, но самое важное – устанавливаются различные процедуры отмены.

Наиболее подробно в науке немецкого административного права разработана теория дефектности административных актов. Законодательством урегулированы процедуры признания различных актов неправомерными, а в науке предлагаются доктринальные подходы к определению и классификации дефектных актов.

Административный акт считается законным, т. е. соответствующим правовым требованиям, если:

– в данном конкретном случае орган должен осуществлять свои действия именно в форме акта (допустимость акта);

– акт принят органом в пределах его компетенции, в формах, предписанных правом, и в результате соответствующей процедуры (формальная законность);

– административный акт содержит положения, соответствующие действующему праву (материальная законность)437.

Закон об административной процедуре разделяет дефектные акты (акты с нарушением требований) на два вида, в зависимости от тяжести дефекта в акте: на акты с очевидными (существенными) ошибками и акты с обычными (иными) ошибками.

В зависимости от характера ошибки выделяют акты с материальными (содержательными) и формальными (например, нарушение процессуальных правил) ошибками.

Правовые последствия зависят от тяжести ошибки, ее характера, вида и некоторых других моментов.

Недействительность (ничтожность) акта означает, что данный акт не порождает ни одно из правовых последствий, предусмотренных таким актом, вне зависимости от того, был или не был данный акт обжалован сторонами^438.

Интересным представляется положение о том, что возможны три основных варианта процедуры признания акта недействительным (ничтожным). Во-первых, это подача заинтересованными сторонами жалобы в суд о признании такого акта противоправным. Во-вторых, это обращение в суд за подтверждением факта противоправности (недействительности) данного акта. В-третьих, этот акт может быть признан недействительным (вне зависимости от обжалования) самим органом, его принявшим.

Незаконность – оспоримость актов связана с иными дефектами, не относящимися к особо важным, эти акты действуют и исполняются до тех пор, пока их незаконность не будет установлена путем официальной процедуры по обращению участников или по решению самого органа. Принципиальным исключением из этого положения являются случаи, когда дефекты (ошибки) носят несущественный характер (не влияют на содержание акта) или они впоследствии уже были исправлены.

Очевидная неправильность актов обусловлена наличием в них очевидных для всех ошибок, не связанных с правовым содержанием акта. Речь идет о простых орфографических, арифметических или иных ошибках, которые могут быть просто исправлены, поэтому нет необходимости оспаривать или обжаловать такие акты.

Акты, не являющиеся административными, также не подлежат административно-процессуальному обжалованию или оспариванию, поскольку они, собственно говоря, не обладают признаками административных актов, и значит, не относятся к таковым. Это, например, акты, принятые не уполномоченными на то государственными органами, акты, принятые в качестве шутки, акты, не доведенные до сведения адресата, и, следовательно, как уже описывалось ранее, не вступившие поэтому в законную силу.

Нецелесообразность актов не будет правовым дефектом, влекущим определенные правовые последствия, если в остальном эти акты соответствуют предъявляемым требованиям правомерности. Например, если дорогу было целесообразнее проложить по другой улице или оплата могла бы быть выше или ниже и т. д. По поводу нецелесообразности акта не может быть подана жалоба, но может быть принесен протест.

В специальной литературе содержится анализ типичных ошибок, совершаемых при принятии административных актов, на основе которого предлагается классификация видов ошибок, делающих акт дефектным^439.

Первый вид ошибок – это ошибки в подведомственности, которые могут быть различными по характеру^440. Выделяется, в частности, неподведомственность данному субъекту, например, когда одна община дает разрешение на использование улицы, которая относится к территории другой, соседней общины. В результате акт является недействительным.

Другой вид неподведомственности – это ошибка в компетенции, когда акт принимается не тем органом, к компетенции которого относится такой-то круг вопросов, например, запрет политической партии осуществлен не Федеральным Конституционным Судом, а органом государственного управления. Этот акт также должен быть признан недействительным.

Неподведомственность по организационному принципу (в частности, нарушение отраслевой подведомственности), когда, например, финансовое ведомство выдает вместо соответствующего органа разрешение на строительство, этот акт также является ничтожным.

Неподведомственность по инстанции – если нижестоящий орган принимает решение, относящееся к компетенции вышестоящего органа, например, разрешение на строительство выдает не строительное ведомство какой-либо земли, а нижестоящее строительное ведомство какой-либо входящей в этот округ общины. При этом авторы отмечают, что достаточно неоднозначным в литературе считается вопрос о правовых последствиях принятия акта в зависимости от того, вышестоящий или нижестоящий орган присвоил себе компетенцию другого. Если относительно акта нижестоящего органа вопрос решается однозначно – такой акт признается недействительным, то относительно акта вышестоящего органа, присвоившего себе компетенцию нижестоящего органа, мнения расходятся. Одни ученые полагают, что такой акт не является ничтожным, а будет оспоримым, другие полагают, что этот акт также должен быть признан ничтожным^441.

Достаточно сложны случаи, когда административные акты принимаются органами, имеющими пересекающуюся подведомственность, или когда вообще может существовать спор о компетенции. Тогда следует, скорее всего, говорить об оспоримости таких актов, а не об их ничтожности.

Неподведомственность по месту (территории) возникает, когда орган принимает решение по вопросу, относящемуся к ведению другого территориального органа.

Формальные ошибки (дефекты) – это ошибки в оформлении акта, которые возникают в случае, когда акт издан с нарушением соответствующих предписаний о внешней форме административного акта^442. Например, если вместо положенной по закону письменной формы акт издан в устной форме или когда соответствующий акт не вручен лично адресату. Эти дефекты влекут за собой недействительность акта. Неясность, непонятность, противоречивость административного акта по самым существенным пунктам также делают акт недействительным. К таким же дефектам относятся случаи, когда не указано, какой орган издал акт. Вместе с тем, например, отсутствие необходимого обоснования для принятия акта делает его дефектным, но не ничтожным, а оспоримым. Подобным образом ошибки или неправильности при объяснении порядка обжалования акта не влекут его недействительности и вообще не затрагивают его правомерность, а влияют на процедуру подачи жалобы, например, на возможность продления срока обжалования.

Процедурные (процессуальные) дефекты (ошибки) влекут неправомерность акта, если акт принят с нарушением норм или общих правовых принципов, относящихся к установленной законодательством административной процедуре, в особенности тех положений, которые посвящены процессу формирования властного волеизъявления органа при принятии акта. Например, необъективность должностного лица может вызвать либо ничтожность акта, если это лицо действовало в своих собственных интересах и в пределах своей компетенции, либо оспоримость акта, если лицо действовало в других случаях. К такого же рода недостаткам относится принятие решения неполным составом коллегиального органа, это служит основанием для оспаривания акта. Могут быть оспорены также акты, когда в их принятии не участвовал какой-либо орган, чье участие (или согласование) предусмотрено законодательством. Достаточно спорным является вопрос о правовых последствиях принятия актов без обязательного участия гражданина^443. Одни ученые полагают, что акт должен быть признан ничтожным, если отсутствует предусмотренное законом заявление (ходатайство) гражданина о принятии такого акта или если слушание прошло без участия гражданина. Другие авторы полагают, что такие случаи могут привести и к ничтожности, и к оспоримости акта, в зависимости от различных обстоятельств, например, если впоследствии эти ошибки были устранены. К процессуальным нарушениям относятся и недостаточное выяснение обстоятельств дела, и невыполненное требование объявления (доведения до сведения адресата) акта.

Весьма интересным представляется вопрос о последствиях принятия акта с «дефектом волевого компонента» должностного лица. Например, если акт принят фактически недееспособным или ошибающимся (заблуждающимся) должностным лицом, последствия зависят от того, нарушены ли в самом акте нормы права или он (акт) соответствует правовым нормам, т. е. по содержанию является «правильным», правомерным. Эта позиция обосновывается тем, что в данном случае административный акт выступает не «волеизъявлением конкретного человека», но выражением государственной воли в нормах права, и она не была нарушена^444. Иначе обстоит дело с актами, принятыми в рамках административного усмотрения, когда на принятие решения влияет волеизъявление конкретного должностного лица. Для этих актов дефект «волевого компонента» может повлечь их недействительность. Таковы же последствия при принятии актов под давлением, угрозой, путем обмана и т. п.

Акты с дефектами содержательного характера достаточно многообразны и многочисленны.

Во-первых, это может быть отсутствие установленного законом основания для принятия акта. Поскольку в немецком праве действует принцип оговорки в законе, постольку для принятия административного акта всегда необходимо оговоренное в законе основание.

Во-вторых, это могут быть акты, принятые с нарушением иных правовых предписаний, например, акты, нарушающие права граждан, акты, не соответствующие принципу целесообразности (предписание о сносе вообще не построенного дома и т. п.), акты явного административного произвола.

В-третьих, это акты с нарушениями в сфере свободного административного усмотрения, а именно с превышением полномочий (например, установление платы выше, чем предусмотрено правовыми рамками), с злоупотреблением свободой усмотрения (например, использование предоставленной свободы усмотрения не в соответствии с целями закона). Особую сложность представляют собой акты в данной сфере усмотрения, принятые с нарушением оценочных понятий, неопределенных правовых категорий и т. п., а также с изъянами в сущности акта, т. е. в содержании самого управленческого решения, составляющего основу акта^445.

В-четвертых, такие акты могут быть дефектными в связи с несоответствующим толкованием нормы права, неправильной оценкой фактических обстоятельств, ошибками в юридической квалификации.

Как уже было сказано, теория дефектности административных актов имеет большое практическое значение, она лежит в основе правового регулирования процедуры признания актов неправомерными и наступления соответствующих последствий.

Как было указано, основное значение деления актов на благоприятствующие и обременяющие связано с их отменой. В административном праве Германии различается отмена противоправных (незаконных) актов и отмена правомерных (законных) актов, а также учитывается какой именно, благоприятствующий или обременяющий акт, должен быть отменен. Эти четыре основных критерия проверяются органом государственного управления или административным судом при принятии решения о судьбе акта. Отмена противоправных актов возможна вне зависимости от вступления акта в законную силу. Эта отмена осуществляется, как правило, тем органом, который принял данный акт, и происходит за пределами формализованной процедуры обжалования. Правовое регулирование данного вида отмены закреплено в § 48, 50 Закона об административной процедуре.

Отмена правомерного (законного) акта, которая также возможна вне зависимости от того, действуют еще сроки для обжалования или нет, регулируется специальным образом, ей посвящены § 49, 50 Закона об административной процедуре.

Отмена противоправных актов

Эта отмена существенным образом зависит от того, является ли отменяемый акт обременяющим или благоприятствующим. Наиболее детально регламентируется отмена благоприятствующих актов, а отмена остальных актов регулируется в общем плане. Отмена может последовать по собственной инициативе органа или на основании заявления или протеста прокурора, а также по указанию вышестоящего органа. Так, например, акт может быть отменен, если он был издан не уполномоченным на то органом или должностным лицом, или без достаточных правовых оснований, или при наличии иных дефектов. Отмена обременяющего неправомерного акта возможна относительно всего акта в целом или его отдельной части, а также этот акт может быть отменен с момента вступления его в силу или с момента вступления в силу отменяющего акта.

Отмена благоприятствующего акта зависит от того, имеет ли этот акт денежную или вещную форму исполнения. Для указанных случаев установлен общий запрет на отмену такого акта, за исключением прямо предусмотренных законом обстоятельств. В других случаях также может действовать запрет на отмену акта, если эта отмена может вызвать требование адресата акта о материальной компенсации. Это означает, что при оценке подобного акта и решении вопроса об отмене дефектного благоприятствующего акта необходимо «взвешивание» публичного интереса, состоящего в издании законного акта, и частного интереса стороны, получившей благодаря незаконному акту выгоду. Естественно, что право стороны на «защиту доверия» не распространяется на те случаи, когда административный акт был принят на основе подложных документов, под угрозой, давлением, подкупом или на основе фальшивых данных или «грубой неосторожности». Срок для принятия акта об отмене установлен в течение года с момента, когда органу стали известны все факты, необходимые для принятия решения об отмене.

Отмена законных административных актов

Отмена законного административного акта также зависит от того, является ли акт обременяющим или благоприятствующим. Для отмены обременяющих и иных, не являющихся благоприятствующими актов, установлены правила о том, что отмена производится самим органом по его усмотрению в соответствии с компетенцией. Это значит, что у самого органа есть право на отмену своего акта, а у сторон имеется право не на отмену акта, а на то, чтобы сама отмена по усмотрению органа была законной и правомерной. Отменены могут быть акты, вступившие и не вступившие в силу, акт может быть отменен полностью или частично. В принципе может быть отменен любой обременяющий акт и в любое время. При этом в отличие от незаконных актов, действие отмены начинается только с принятием отменяющего акта и обратной силы не имеет. Орган не может отменить акт, если ему предстоит принять новый акт с таким же содержанием. Возможны и другие причины, не позволяющие отменить законный акт.

По общему принципу отмена благоприятствующих законных актов допустима, лишь если это прямо предписано в правовых нормах, если распоряжение о получении блага не было исполнено в течение установленного срока и в других случаях, если эта отмена вызвана публичными интересами. При этом сторона, чьи интересы затронуты, может претендовать на возмещение имущественного ущерба, если это связано с необходимостью уже описанного выше принципа «защиты доверия».

Таким образом, в немецкой науке административного права в отличие от отечественного административного права подробно разработана теория дефектности административных актов, законодательно урегулировано право органов и должностных лиц на отмену дефектных актов по своей инициативе, подробно регламентирован порядок отмены обременяющих и благоприятствующих административных актов. В качестве принципиального момента следует отметить, что немецкая правовая доктрина исходит из того, что теория актов, их классификация и правовое регулирование должны быть направлены на максимальную защиту интересов граждан.

Представляется, что многие положения немецкой теории административных актов могут быть восприняты отечественной наукой административного права. В частности, заслуживают внимания российские исследования по теории дефектности административных актов, включающие в себя обзор зарубежного опыта^446. Давно назрела необходимость законодательного закрепления административных процедур принятия и отмены актов, целесообразно предусмотреть деление актов на благоприятствующие и обременяющие, последствия признания их неправомерными, следует также определить право органов на отмену своих актов, урегулировать условия и процедуру такой отмены. Тем более, что теоретические конструкции относительно благоприятных или неблагоприятных правовых последствий для граждан известны отечественной науке и практике. Таковы, например, конституционные положения о недопустимости придания обратной силы нормам, ухудшающим положение граждан (ч. 1 ст. 54 Конституции РФ) или запрет «поворота к худшему» при пересмотре судебных актов.

6. Заключение административных договоров как форма государственного управления

Одним из наиболее дискуссионных вопросов в российской административно-правовой науке является вопрос об административных договорах. При этом споры идут не только о понятии и признаках административного договора, но и о праве такого договора на существование.

Поскольку договор относится к одной из наиболее универсальных правовых категорий, представляется целесообразным обратиться к зарубежным исследованиям в области административных договоров^447. Это позволит не только определить основные признаки административного договора, разработанные и применяемые уже в течение многих десятилетий в других странах, но и проследить историю становления теории и практики административного договора. Одним из таких наиболее успешных примеров зарубежного опыта является теория и практика административного договора в Германии, где в достаточной степени разработан специальный институт административного договора как форма государственного управления и публично-правовой аналог гражданско-правового договора. Поэтому представляется целесообразным при освещении данного вопроса изменить применяемую ранее в данной работе последовательность изложения и описать сначала основные положения теории административного договора в немецкой науке, а затем – в российской, и попытаться проанализировать соотношение этих двух теорий.

Теория административного договора в немецком административном праве

В первую очередь наибольший интерес представляет история становления и развития административного договора.

В свое время в Германии, как и в настоящее время в России, вопрос о возможности существования договорных отношений в публичном праве был спорным в течение достаточно длительного периода. Так, в начале ХХ в. в административной науке преобладало мнение о том, что «договор государства со своими подданными невозможен, потому что отсутствуют необходимые для понятия договора признаки равенства сторон и возможности взаимных обязанностей»448. Классической конструкцией административных правоотношений того периода считалось доминирование одной из сторон, а именно преобладание государственной власти, следовательно, это положение неравенства вступало в неразрешимое противоречие с признаком равноправия сторон, присущим понятию договора^449.

Вместе с тем следует отметить, что и в этот период уже высказывались иные точки зрения по данному вопросу. «Если государство является правителем (носителем господствующей воли), то оно может, как угодно, по собственному усмотрению использовать любые правовые формы, которые могут быть ему полезными»450. Таким образом, основным доказательством в пользу существования административных договоров были аргументы о свободе усмотрения субъекта, обладающего властными полномочиями. Иными словами, контраргумент о неравенстве сторон, доведенный до своего максимума, оборачивался в пользу доводов о возможности существования административных договоров.

Однако с течением времени, в условиях постепенного нарастания демократических процессов, как свидетельствуют работы по истории развития административного права Германии, индивид становился в глазах государства все более самостоятельным участником отношений, не объектом, а субъектом, участвующим в управлении делами государства. Соответственно на страницах научных изданий все смелее стали звучать предложения об изменении характера государственного управления, о появлении позитивного, предоставляющего населению услуги, публичного управления, а значит, о возможности существования договорных начал в отношениях государства и индивида.

Заключительную точку в данном споре поставил Высший Административный Суд Германии, когда в решении от 4 февраля 1966 г. сформулировал положение о том, что современная управленческая деятельность уже не может ограничиваться односторонне-властным воздействием, а нуждается в дополнении новыми правовыми формами, направленными на согласование воль и взаимодействие соответствующих субъектов^451.

Таким образом, в официальных документах и в научной литературе постепенно утвердилось признание административного договора, как одной из форм управленческой деятельности государства, а на практике договор стал применяться наряду с административными актами.

Следовательно, как можно видеть, административные договоры появляются с нарастанием демократических процессов в обществе как следствие развития позитивного (предоставляющего публичные услуги гражданам) государственного управления, и являются формой управленческого взаимодействия органов государства с институтами гражданского общества и гражданами, которых государство признает равными партнерами, субъектами, а не объектами государственного управления.

Следующим весьма важным моментом в теории административного договора является вопрос о его правовом регулировании.

Правовой основой для административного договора в Германии являются положения, закрепленные в Законе ФРГ об административной процедуре, и аналогичные положения, содержащиеся в законодательстве земель. Однако в этих статьях содержатся только самые общие положения и отдельные фрагменты. Как устанавливает Закон об административной процедуре, к административным договорам применяются все остальные положения данного закона, а также дополнительно (естественно, при наличии определенных условий) применяются по аналогии нормы гражданского законодательства. Это совершенно естественно, поскольку, как уже говорилось, договор – это одна из универсальных правовых категорий, с древнейших времен и до наших дней в наибольшей степени разработанная в частноправовых исследованиях.

Более детальное закрепление положений об административных договорах содержится в специальных законах, регулирующих отношения в различных отраслях государственного управления (например, в строительном, хозяйственном или социальном праве). Как можно видеть, это отрасли государственного управления, характеризующиеся максимальным использованием методов позитивного, не вторгающегося в права граждан, не обременяющего, а поставляющего услуги, государственного управления. Именно поэтому в других отраслях или сферах государственного управления, где преобладающим методом является властно-обязывающий метод, а в качестве формы управления предусмотрен административный акт, отношения сторон являются отношениями неравенства, акт не может быть заменен административным договором.

Таким образом, правовое регулирование административного договора является необходимым условием для признания легитимности существования и правовым основанием для его заключения субъектами публичного управления. Правовое закрепление включает в себя общие положения о понятии, признаках, условиях действительности, порядке заключения и отмены, а также конкретизированное описание договоров в специальных законах, регулирующих отношения в отдельных отраслях.

Следующий момент описания административного договора должен быть посвящен его понятию и признакам, а также разграничению административно-правовых и гражданско-правовых договоров.

Поскольку административно-правовой договор – это один из видов правовых договоров, к нему применимо общее понятие договора как соглашения двух (или более) субъектов права, направленного на возникновение определенных правовых последствий (т. е. влекущего установление, изменение или прекращение определенного правоотношения) и возникающего путем согласованного волеизъявления сторон (предложения и принятия этого предложения)452.

В Законе об административной процедуре закреплено как официальное определение административного акта, так и определение публично-правового договора. Публично-правовой договор – это соглашение сторон, направленное на возникновение, изменение или прекращение правоотношения в области публичного права.

Следует специально остановиться на соотношении понятий «административно-правовой договор» и «публично-правовой договор». Дело в том, что в тексте Закона об административной процедуре употребляется термин «публично-правовой договор», но в комментариях и в специальной литературе отмечается, что, хотя договор и называется публично-правовым, в данном случае речь идет именно об административно-правовом договоре^453. Этот вывод сделан на основе системного толкования всего Закона об административной процедуре, который прямо закрепляет, что его нормы регулируют публично-правовую управленческую деятельность субъектов государственного управления. Следовательно, речь идет о таком публично-правовом договоре, который заключается субъектами государственного управления и подпадает под действие норм административного права. В данных статьях закона признак публично-правового характера договора применяется в том же смысле, в каком он употребляется при характеристике административного акта, т. е. указывает на границы области (административное право), в которой вообще действуют данные нормы. Таким образом, правильно говорить именно об административном договоре.

Указание на публично-правовой характер рассматриваемого договора имеет своей целью показать отграничение данного договора от частноправового, но вовсе не означает распространение положений закона на все виды публично-правовых договоров. Внутригосударственные договоры и управленческие соглашения между федерацией и ее субъектами, а также между субъектами федерации, между государством и церковью, как и международные договоры, не подпадают под действие норм данного закона. При этом в литературе отмечается, что достаточно спорным остается вопрос о том, могут ли эти перечисленные договоры вообще быть отнесены к публично-правовым^454.

Основным признаком, характеризующим в данном контексте формы государственного управления, является не просто статус органов (органы государственного управления), и не просто публичный интерес, в котором они действуют. Как уже ранее неоднократно подчеркивалось, речь идет о сущности государственного управления как внешне-направленной управленческой деятельности, т. е. направленной на внешние относительно системы государственного управления общественные отношения и процессы. Поэтому международные, межгосударственные и т. п. договоры, конечно, не могут относиться к административным.

Кроме того, как следует из определения, договор направлен на возникновение, изменение или прекращение правоотношений, но не на порождение норм права, т. е. общеобязательных правил поведения. Здесь вполне последовательным будет напоминание о том, что ранее при описании актов государственного управления указывалось на отнесение нормотворческой деятельности к ведению законодательной ветви власти в соответствии с принципом разделения властей и, следовательно, на полномочия исполнительной ветви власти по принятию нормативных актов лишь в порядке исключения. Соглашение сторон направлено «вовнутрь» конкретных отношений, стороны договора определяют права и обязанности для себя, а не для других лиц. Именно по этому признаку отличаются договоры от совместных актов государственного управления, принимаемых двумя или более органами государственного управления.

Итак, главным критерием, по которому разграничивается административный и гражданско-правовой договор, является его предмет. Сложность разграничения связана с тем, что субъекты государственного управления могут действовать как в публично-правовой, так и в частноправовой сфере. Важность разграничения обусловлена тем, что от решения вопроса о принадлежности договора к публично-правовой или частноправовой сфере зависит, какое именно договорное право должно применяться, каким должно быть правовое регулирование ответственности сторон, как этот договор должен исполняться, и в каком порядке будет разрешаться вытекающий из данного договора спор^455.

При этом авторы отмечают, что критерий для определения правовой природы договора должен быть объективным, а не субъективным, т. е. не должен зависеть от того, что полагают по этому поводу стороны договора^456. Как известно, органы, осуществляя государственное управление в области «свободного» усмотрения при предоставлении гражданам публично-правовых услуг, имеют возможность «выбирать», будут они действовать в публично-правовых или в частноправовых формах. Но при этом они связаны определенными ограничениями, в частности, если они в принципе однажды выбрали для какой-то конкретной сферы одну из форм, то во всех последующих случаях (а также для всех вытекающих из этого «генерального» выбора отношений) должна выбираться именно эта форма.

Например, городская администрация может самостоятельно установить правила пользования городской библиотекой, в частности это пользование будет осуществляться на основе публично-правовых или частноправовых отношений, и от выбора той или иной формы зависит в дальнейшем заключение всех иных договоров по этому поводу, т. е. данное решение носит преюдициальный характер.

Кроме того, в качестве основного критерия не может фигурировать субъектный состав участников договора. Независимо от правового положения сторон договор может быть заключен в любой форме. Так, субъекты, обладающие государственно-властными полномочиями, вполне могут вступать в гражданско-правовые отношения, например, две общины могут заключить гражданско-правовую сделку имущественного характера. С другой стороны, несмотря на некоторую дискуссионность данного вопроса, многие ученые полагают, что в случаях, предусмотренных законодательством, административный договор может быть заключен даже между двумя частными лицами, например, возможно договорное принятие на себя гражданином публично-правовой обязанности по очистке улиц или договорная уступка публично-правового права на получение пособия^457. Однако следует помнить, что непосредственно положения рассматриваемого закона об административных договорах на подобные случаи не распространяются, поскольку в данном законе речь идет о публично-правовой деятельности органов государственного управления.

Следовательно, главный критерий разграничения – это предмет договора, который вытекает из его содержания, т. е. из характера передаваемых и принимаемых на себя сторонами прав и обязанностей.

Таким образом, административно-правовым договор является в следующих случаях:

– если он заключен на основе и во исполнение норм публичного права;

– если он содержит обязанность по изданию административного акта или иного государственно-властного действия (например, выдача разрешения на строительство);

– если он касается публично-правовых обязанностей или правомочий гражданина (например, установленная в нормах строительного права обязанность устройства стоянок для транспорта или обязанность содержать в чистоте соответствующую часть улицы).

Сложности по разграничению договоров возникают тогда, когда предусматриваемые ими обязательства сами по себе являются «нейтральными». Например, это касается выплаты каких-либо денежных сумм, потому что последние не являются ни публично-правовыми, ни частноправовыми. В таких случаях следует анализировать договор с точки зрения цели и общего характера договора. Возможно также существование смешанных договоров, в которых соединены публично-правовые и частноправовые обязательства. Но в любом случае эти разнохарактерные части могут быть разделены с помощью анализа.

Трудность данного разграничения иллюстрируется в специальной литературе многочисленными примерами из судебной и административной практики. Так, например, если гражданин хочет открыть торговый дом и обращается за соответствующим разрешением, но указывает, что у него нет возможности на его участке оборудовать, как это предусмотрено законом, соответствующую стоянку для транспорта, и поэтому он просит освободить его от этой обязанности. Соответствующий орган в принципе не возражает, если гражданин выделит определенную сумму денег на строительство большого гаража, который должен быть возведен неподалеку. Поэтому заключается административно-правовой договор, по которому орган освобождает гражданина от этой публично-правовой обязанности, а гражданин выплачивает указанную сумму денег.

Однако как гражданско-правовой договор рассматривается, например, договор между органом государства и художником об организации выставки, который хотя направлен на реализацию публичного интереса, заключается в частноправовой форме. Вместе с тем в литературе указывается, что в случае отсутствия прямого указания в законе на характер договора не всегда удается решить вопрос с помощью научного анализа (формально-догматического подхода). В таких случаях следует изучить практику судов, из которой по признаку подсудности спора общегражданским или же специализированным административным судам можно сделать вывод об отнесении той или иной категории споров к гражданско-правовым или административно-правовым^458.

Следующий важный момент в теории административного договора – это классификация административных договоров, которая позволяет лучше понять их сущность, а также имеет значение для практики судебного оспаривания договоров.

Практически все ученые-административисты делят договоры на два вида: координационные и субординационные^459.

Координационные договоры заключаются между субъектами права, находящимися на одинаковом правовом уровне в иерархии государственного управления либо находящимися в равном правовом положении. Эти договоры оформляют отношения равных субъектов, когда ни один из них не может издать административный акт в отношении другого, таковы, по большей части, договоры между общинами (муниципалитетами).

Субординационные договоры заключаются между находящимися в отношениях власти-подчинения сторонами, например, между органами государства, с одной стороны, и гражданами или иными, находящимися в отношениях подчинения субъектами, с другой. В соответствии Законом об административной процедуре орган может вместо издания административного акта заключить с другой стороной административный договор. Заключение договора невозможно в тех случаях, когда правовыми предписаниями прямо предусмотрено принятие только административного акта.

Данный закон специально закрепляет два особых вида административных договоров – мировое соглашение и договор обмена обязательствами (мены, замены).

Мировое соглашение – именно этим термином описывают в переводной литературе данный вид договоров. На самом деле указанный перевод несколько изменяет смысл данного вида договора, поскольку в российском праве сложились устойчивые представления о том, что такое мировое соглашение. Более корректным было бы называть данный вид договоров компромиссным или согласительным договором или же просто соглашением. Такое соглашение может быть заключено, если существует некоторая неясность, неопределенность в правовом регулировании взаимоотношений сторон, и эта неясность может быть устранена путем взаимных уступок. При этом должны выполняться два условия: во-первых, данный вопрос должен относиться к компетенции органа, а во-вторых, договор должен быть целесообразным, полезным и приводящим к устранению существующей правовой неопределенности. Таким образом, административное соглашение ликвидирует правовые неясности и удовлетворяет интересы обеих сторон.

Договор обмена обязательствами (мены, замены) может быть заключен, если партнер органа государственного управления принимает на себя выполнение встречного обязательства, которое объединено в этом договоре в определенных целях и служит для реализации функций органа по решению публичных задач. При этом встречные обязательства должны соответствовать общим условиям договора и иметь непосредственное отношение к предмету договора. Таким образом, договор обмена – это взаимно обязывающий договор. Поскольку отношения обмена складываются между государством и гражданином, постольку этот договор (в целях обеспечения защиты прав граждан и воспрепятствования «торговле государственно-властными полномочиями»460) может быть заключен исключительно при наличии определенных условий. Во-первых, встречное обязательство гражданина может быть соединено только с определенной целью, во-вторых, должно быть направлено на реализацию публичных задач, в-третьих, быть соразмерным основному обязательству, в-четвертых, находиться в непосредственной связи с основным обязательством по предмету договора.

Типичным примером такого договора замены является случай, описанный выше при характеристике публично-правового договора вообще, о возможности освобождения гражданина от публично-правовой обязанности обустройства места для парковки транспорта на выделяемом ему участке земли в обмен на выплату им определенной суммы для строительства большого гаража неподалеку. В литературе^461 приводится краткий анализ данного примера, который позволяет обнаружить все четыре предложенных признака административного договора замены: а) деньги направляются на строительство конкретной гаражной стоянки; б) строительство этой гаражной стоянки осуществляется в публичных интересах; в) взнос является соразмерным, поскольку он исчисляется в процентном отношении от общей стоимости гаражной стоянки и соответствует той экономии, которую получает гражданин благодаря освобождению от обязанности устраивать место для парковки на своем участке; г) связь с основной обязанностью налицо, поскольку взнос на строительство гаражной стоянки компенсирует неудобное для гражданина выделение на участке места под парковку.

В литературе кроме указанных выше классификаций приводится также деление административных договоров на обязательственные и распорядительные. Эта классификация проводится по аналогии с гражданским правом^462. Стороны обязательственного договора принимают на себя встречные обязанности, которым корреспондирует правомочие партнера. Распорядительные договоры – один из наиболее сложных видов договоров, поскольку они заключаются вместо принятия административного акта. Трудности в специальной литературе вызывает вопрос о том, при каких условиях административный акт может быть заменен договором.

Таким образом, классификация административных договоров может быть достаточно разнообразной, выделяют координационные и субординационные договоры, обязательственные и распорядительные, в качестве особых видов выделяют компромиссные договоры (соглашения) и договоры обмена.

Следующий важный момент в теории договора – это его форма. В соответствии с Законом об административной процедуре по общему правилу устанавливается письменная форма административного договора, если только законом специально не оговаривается иная форма договора. Если договор затрагивает права и интересы третьих лиц, то условием его действительности является письменное согласие этих третьих лиц. Точно так же обстоят дела, если договор заключается вместо административного акта, для принятия которого в соответствии с правовыми предписаниями требуется предварительное согласие, разрешение или согласование с другими органами. Договор будет действительным, только если было обеспечено участие всех этих органов в предписанных формах в заключении данного договора.

В Законе об административной процедуре не содержится специальных предписаний относительно компетенции органов государственного управления по заключению административных договоров, но согласно общему правилу вопрос, по поводу которого заключается договор, должен относиться к предметной и территориальной подведомственности органа.

Таким образом, по общему правилу форма административного договора должна быть письменной, договор действителен при соблюдении всех тех условий, которым должен был бы соответствовать административный акт, и в первую очередь относиться к компетенции органа.

Далее кратко следует остановиться на исполнении, изменении, расторжении и оспаривании административного договора.

Исполнение административного договора осуществляется по тем же правилам, что и исполнение любого другого договора. Специально подчеркивается, что государство как контрагент данного договора не должно иметь каких-либо прерогатив или преимуществ, поскольку это противоречило бы принципу равенства сторон как главному условию и признаку договорного отношения.

Закон об административной процедуре предусматривает возможность приведения договора в соответствие с изменившимися условиями, если обстоятельства, которые легли в основу заключения договора, изменились таким образом, что для сторон стало невозможным исполнение обязательств по договору. Если приведение договора в соответствие с новыми условиями невозможно или не может быть принято одной из сторон, то договор может быть расторгнут. Инициатива по изменению или расторжению договора может принадлежать любой из сторон. При этом контрагент, действующий государственно-властно, может в одностороннем порядке расторгнуть договор только в исключительных случаях для предотвращения или устранения тяжелых последствий для всеобщего блага. При этом он обязан выплатить другой стороне компенсацию причиненного ущерба.

Административный договор может быть признан ничтожным, если это вытекает из соответствующих положений гражданского законодательства, применимого к данным договорам. Кроме того, административный договор будет ничтожным по тем же основаниям, по которым был бы ничтожным административный акт такого же содержания, а также, если государственно-властный субъект пообещал исполнение недопустимых обязательств.

Обеспечение исполнения обязательств осуществляется с помощью обжалования (подачи иска об исполнении обязательств) через административный суд.

Таким образом, правила исполнения, изменения и расторжения административного договора, в целом, подобны типичным правилам для любого договора. Однако государство как контрагент данного договора не должно иметь каких-либо прерогатив или преимуществ, в том числе, при расторжении договора в одностороннем порядке.

Административные договоры в российском административном праве

Далее следует осветить основные положения теории административного договора в отечественной науке. Представляется целесообразным исследовать данный вопрос по той же схеме, которая применялась для характеристики административных договоров в Германии, а именно, осветить возможность существования договорных начал в административных правоотношениях, правовое регулирование, понятие, признаки, виды.

Как уже указывалось, этот вопрос является одним из наиболее дискуссионных вопросов в науке административного права. В целом, к административным договорам относят различные управленческие связи горизонтального характера, участниками которых являются органы исполнительной власти. Обобщенно их называют управленческими соглашениями (такова терминология ФЗ «Об общих принципах организации законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ») или прямо административными договорами.

Дискуссии, которые существовали и существуют в специальной литературе, касаются, в основном, двух вопросов. Первый вопрос – о допустимости и возможности существования административных договоров. Второй вопрос – о понятии, признаках и видах административного договора^463.

Допустимость и возможность административных договоров связана не только с принципиальным противоречием между императивными методами управления и диспозитивными началами в договоре, но и с отсутствием правового регулирования^464. Это давало основания ряду авторов для выводов о том, что «концептуальная база для формулирования определенных выводов об их природе пока отсутствует»465.

Ряд ученых уже не сомневается в существовании административных договоров, исследуя и определяя их понятие, признаки и виды. Ю.Н. Старилов и В.Г. Розенфельд считают доказанным теорией и практикой факт использования административно-договорного регулирования правоотношений по управлению в связи с переходом к рыночным началам^466. А.В. Демин полагает, что административный договор сочетает в себе формально-юридическое равенство контрагентов и прерогативные полномочия государственно-властного участника и, следовательно, способен выполнять возложенные на него задачи государственного управления^467. Некоторые ученые отмечают сложившуюся вокруг этого института парадоксальную ситуацию, поскольку отвергавшиеся советской теорией административные договоры, по их мнению, все же использовались в практике государственного управления в течение всего XX столетия, а проблема административного договора все еще далека от своего разрешения^468.

Таким образом, в споре о возможности применения административных договоров чаша весов постепенно склонилась в пользу возможности их существования. Однако представляется, что этот вывод должен быть аргументирован не наличием различного рода соглашений между Федерацией и субъектами Федерации и не примерами управленческих соглашений между органами исполнительной власти, а реальными изменениями в отношениях государство-гражданин, в том числе связанными с развитием позитивного, предоставляющего услуги государственного управления, которое предполагает горизонтальные управленческие связи между государством и гражданином^469. Совершенно справедливо возрастание роли административных договоров связывается также с развитием управленческой системы и координационных начал в отношениях субъектов управления различных уровней^470.

Поскольку законодательство пока четко не закрепляет административные договоры, а говорит только о соглашениях между органами исполнительной власти различного уровня, постольку могут возникнуть сомнения в допустимости заключения административных договоров. Допустимость применения органами исполнительной власти тех или иных форм государственного управления, влекущих правовые последствия, при отсутствии правового закрепления может вызывать вопросы относительно их законности, но это не исключает признания возможности существования административных договоров.

Как было сказано, возможность применения договоров связана с вопросом о признании существования горизонтальных отношений в государственном управлении. В теории административного права давно доказано право горизонтальных отношений на существование, а практика последнего периода убедительно демонстрирует примеры горизонтальных отношений, показывая, что не все управленческие процессы протекают в форме отношений власти-подчинения. Во-первых, горизонтальные отношения складываются между органами в процессе принятия совместных актов, во-вторых, существует масса процедурных отношений, в которых орган и гражданин равны, в-третьих, осуществление функций по предоставлению публичных услуг предполагает горизонтальные отношения между государственным органом и гражданином.

Следовательно, возможность равенства сторон не исключается в административном праве, более того, в последнее время все больше отношений равенства и методов убеждения становятся преобладающими в сфере управления экономикой и социально-культурной деятельностью.

Понятие и признаки административного договора достаточно подробно освещены в отечественной литературе. Д.Н. Бахрах предлагает следующее определение административного договора – это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух и более субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий взаимные права и обязанности его участников^471. А.П. Коренев и А.А Абдурахманов дополняют это определение существенным указанием на то, что это соглашение имеет своим предметом совершение управленческих либо организационных действий^472. А.А. Савостин определяет административный договор как основанное на нормах административного права соглашение (взаимное и согласованное проявление воли сторон относительно единой цели) между двумя или более формально равноправными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих, организационных либо иных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом исполнительной власти либо его законным представителем^473. При этом автор указывает на то, что термины «договор» и «соглашение» следует употреблять как синонимы^474.

Представляется, что все эти признаки в совокупности совершенно правильно определяют сущность договора, однако следует обратить внимание на то, что слова «многосторонний акт» в силу двойственности понимания могут исказить представление о сущности административного договора. Традиционно в административном праве акт понимается как акт государственно-властного управления, акт органа исполнительной власти или должностного лица. Если понимать акт в этом смысле, то речь не может идти об административном договоре как внешне-направленном соглашении между органом и гражданином, поскольку совместный акт управления – это не административный договор. Если же понимать многосторонний акт как правовую категорию, волевой акт, влекущий правовые последствия, на что и указывает автор^475, то в этом смысле, конечно, договор – двусторонний акт согласования воли сторон. Вместе с тем следует отметить, что в совместном акте направленность воли совпадает, два властных волеизъявления согласуются и адресуются подвластному субъекту. В договоре происходит взаимное согласование двух волеизъявлений, направленных навстречу друг другу, одно из которых отражает публичный интерес, другое – личный интерес гражданина.

На основании предложенных определений можно выделить ряд признаков административного договора.

Во-первых, правовой основой административных договоров являются (точнее, должны быть), в первую очередь, нормы административного права. В то же время они могут быть предусмотрены нормами иных отраслей публичного права, например, водным, лесным, экологическим и т. д. Справедливо указание Д.Н. Бахраха на то, что нормы гражданского обязательственного права также могут применяться в качестве общих правил. Но непосредственно правоотношения, связанные с заключением, исполнением и расторжением административно-правового договора, должны быть урегулированы нормами административного права. В соответствующих законах, а затем и в подзаконных компетенционных актах административный договор должен быть прямо закреплен как внешненаправленная форма государственного управления, поскольку (как уже стало понятным из описанных выше положений теории административного договора зарубежных стран), предусмотренные ныне действующим российским законодательством соглашения между субъектами РФ, между государственными органами и т. п. примеры, приводимые в литературе, относятся скорее к государственно-правовым, а не административным договорам.

Во-вторых, одной из сторон договора является государственно-властный субъект. По выражению Д.Н. Бахраха^476, это – обязательный, атрибутивный признак административного договора. Одной из сторон административного договора всегда выступает государство в лице своих органов власти. При этом в административном договоре государственный орган выступает именно как субъект, реализующий исполнительную власть и наделенный властными полномочиями. Участвуя в административном договоре, государственный орган выступает в качестве субъекта публичного права, его статус определяется его компетенцией. А если он становится участником гражданско-правовой сделки в качестве обычного юридического лица, его правовой статус определяется его гражданской правоспособностью. В литературе подчеркивается, что в первом случае орган подчиняется запретительному типу правового регулирования (запрещено все, что прямо не разрешено законом), во втором – общедозволительному (разрешено все, что прямо не запрещено законом)477. Вместе с тем это положение «утрачивает свой аксиоматический и универсальный характер», в современных условиях административные соглашения могут опосредовать отношения с участием юридических лиц публичного права^478. Как можно видеть, данный признак не отличается принципиально от соответствующего признака зарубежной теории административного договора. Вместе с тем в теории административного права Германии признано, что даже когда орган государства осуществляет свои функции в частноправовой форме, он должен находиться под особым контролем, его правовой статус не полностью аналогичен статусу гражданина или юридического лица. Поэтому такие отношения регулируются специальными нормами административного частного права^479.

В-третьих, административный договор заключается в целях достижения публичных общественных интересов. Если же стороной по договору выступает физическое или юридическое лицо, то их целью может являться и извлечение какой-либо личной выгоды, но это не является определяющим. Именно то, что орган исполнительной власти вступает в договорные отношения во благо общества, и отличает административные договоры от большинства частноправовых, цели которых имеют индивидуальный характер. Заключая договор, государственно-властный участник должен, реализуя общее благо, абстрагироваться от какой-либо своей заинтересованности, подчинить ее общим интересам^480. Представляется, что этот аргумент может относиться не только к договору, но и к принятию актов, и к другим формам деятельности органа. Поэтому данная черта лишь частично совпадает с представлениями о цели договора в зарубежном праве. Целью административного договора должно быть согласование публичного и личного интереса, поэтому применяется договор, а не односторонне-властный акт.

В-четвертых, выделяют предмет договора – организационно-управленческие действия. Представляется, что это определение предмета договора носит слишком абстрактный характер, поскольку вся властная деятельность субъектов, осуществляющих государственное управление, является организационно-управленческой. Следует обратить внимание, что в административном праве Германии речь идет о публичных правах и обязанностях обеих сторон. Для органа – это реализация его компетенции, для другой стороны – также публично-правовое правомочие (субъективное публичное право) или обязанность.

Пятый признак – сфера государственного управления, в которой заключается договор. Этот признак связан с предыдущими – отношения регулируются нормами публичного права, договор заключается в публичном интересе, для реализации публичных прав и обязанностей. Справедливо отмечается в литературе, что существуют сферы, в которых заключение соглашений недопустимо^481.

В-шестых, правовые последствия договора – установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей у государственного органа, субъективных имущественных или неимущественных прав у граждан и их социальных формирований^482. Этот признак можно считать классическим, он отмечается и в немецкой теории административного договора. Однако поскольку многие отечественные авторы относят к таким договорам нормативные, то они предлагают включать направленность на создание (изменение) правовых норм^483.

В качестве седьмого признака некоторыми отечественными учеными отмечается, что при заключении административно-правового договора государственно-властный субъект «наделяется» прерогативными полномочиями, которые Д.Н. Бахрах называет оговорками об исключительных полномочиях государственной администрации^484. Они подразумевают для государственно-властного субъекта возможность уже после заключения договора без согласия другой стороны изменить некоторые положения договора в одностороннем порядке; непосредственно, без вмешательства суда, наложить новые обременения или санкции на другую сторону; давать новые, дополнительные указания по исполнению договора; контролировать выполнение обязательств другой стороной; в любой момент отказаться от продолжения договора, если это соответствует «общему благу». При этом другая сторона имеет право только на некоторое «финансовое равновесие», т. е. на возмещение со стороны государства прямых убытков, но не вправе требовать от государства исполнения договора в натуре^485. Органы исполнительной власти, как правило, вправе контролировать исполнение административных договоров, особенно связанных с предоставлением контрагенту льгот и преимуществ^486. Если органом государственного управления является лишь одна сторона, а в качестве второй выступает, например, гражданин, то в договоре могут быть предусмотрены особые контрольные и надзорные полномочия первой стороны (которые оговариваются в договоре)487. Если административный договор заключается между одноуровневыми органами государственного управления, то подобного рода полномочиями могут наделяться обе стороны^488. Этот признак подвергается некоторой критике, но при этом авторы соглашаются с необходимостью «наделения» государственных органов дополнительными полномочиями^489.

Думается, что именно этот признак в наибольшей степени входит в противоречие с классическими представлениями о равноправии участников административного договора. Более того, как уже указывалось в данной работе, в Германии законодательно закреплено, что государство как контрагент данного договора не должно иметь каких-либо прерогатив или преимуществ, поскольку это противоречило бы принципу равенства сторон (и автономии их воль) как главному условию и признаку договорного отношения. Кроме того, отечественные ученые предлагают в качестве следующего признака договора формальное юридическое равенство сторон^490. Представляется, что речь должна идти о подлинном равенстве сторон в данном правоотношении, иначе это противоречило бы сущности договора как добровольного согласования автономной воли равноправных субъектов. Думается, что наука административного права не должна предоставлять возможности для легализации неравноправных отношений государства и гражданина, когда властвующий субъект предлагает заключать «договоры», чтобы таким образом «оформить» возмездное осуществление своих государственно-властных полномочий^491.

Следующий признак – право на заключение договора должно быть предусмотрено в компетенции органа. Как в немецком, так и в российском административном праве указывается на связь административного договора с административным актом, во многих случаях договор заменяет последний^492.

Таким образом, если использовать указанные признаки, то достаточно сложно найти примеры подлинных административных договоров в отечественной практике. В последнее время правовое регулирование предусматривает возможность заключения соглашений (договоров), которые при более детальном исследовании могли бы быть отнесены к административным (Градостроительный кодекс, Налоговый кодекс, законодательство о казачьих войсках). Все иные примеры административных договоров чаще всего представляют собой или гражданско-правовые договоры с участием органов государства и с особыми условиями (государственный заказ), или трудовые договоры с особыми условиями, или совместные нормативные акты органов, или межгосударственные или государственно-правовые соглашения (между субъектами Федерации) и т. д. Следовательно, пока еще законодательная основа не соответствует складывающейся реальной практике, а научная мысль опережает правовое регулирование.

В заключение следует отметить, что в России созданы условия для полноценного появления административных договоров. Во-первых, существует очевидная потребность практики, во-вторых, создана хорошая теоретическая основа для разработки единой научной концепции, в-третьих, вполне могут быть использованы теория, правовое регулирование и практика административных договоров за рубежом.

Административные договоры – это прогрессивная и перспективная форма управленческого взаимодействия органов исполнительной власти с институтами гражданского общества и гражданами, которых государство признает равными партнерами, субъектами, а не объектами государственного управления.

7. Административно-процессуальные формы государственного управления

Процессуальные формы государственного управления выделяются рядом авторов наряду с традиционными формами управленческой деятельности – принятием нормативных и ненормативных актов государственного управления и заключением договоров^493. Совершенствование административно-процессуальных форм деятельности органов исполнительной власти обозначено как одно из основных направлений административной реформы в Российской Федерации. Следует заметить, что значительная часть реформ по совершенствованию государственного управления в других странах также была ориентирована на изменение правового регулирования в целях оптимизации процессуальных форм (административных процедур). Это обусловлено тем, что административные процедуры являются основным моментом, процессуально фиксирующим взаимоотношения исполнительной власти и граждан, и, в конечном счете, показывающим «градус» настроенности органов исполнительной власти не на свои внутриорганизационные проблемы, а на права и законные интересы граждан.

Анализ отечественной литературы позволяет сделать вывод о неоднозначности определения административных процедур в науке административного права. В целом подходы к определению административных процедур неразрывно связаны с дискуссиями по поводу административного процесса.

Понятие, виды и принципы административного процесса в России

Как известно, в отечественной науке административного права традиционно существовало два подхода к понятию административного процесса – широкий (позитивный, «управленческий») и узкий (так называемый, юрисдикционный) подход^494. Подробное описание этой дискуссии не входит в цели данной работы, следует лишь отметить, что внимательное изучение мнений различных ученых по этой проблеме позволяет сделать вывод о том, что разногласия касаются, в первую очередь, терминологии (процесс, производство, процедура). Сущность самого явления, его социальное и правовое значение, необходимость правового регулирования и другие важные вопросы процесса имеют гораздо больше совпадений, нежели разночтений в позициях разных авторов.

Так, в частности, Ю.М. Козлов^495, анализируя данную дискуссию и подводя итог, предложил объединить спорные моменты.

Во-первых, назвать все виды процессуальной деятельности в государственном управлении административным процессом, рассматривая его как порядок осуществления правоустановительной, правоприменительной и правоохранительной деятельности.

Во-вторых, было предложено выделить два варианта (два вида) административного процесса: административно-процедурный и административно-юрисдикционный.

Логическим развертыванием позиции Козлова Ю.М. по поводу соотношения процесса и процедуры была принятая в учебной литературе классификация административных процедур. В частности, выделялись такие виды административно-процедурных дел, как дела по изобретениям и открытиям, по патентам, дела по различным ходатайствам государственных и негосударственных формирований, по административному надзору, по применению принуждения (кроме ответственности), по приему на службу и др.496 Постепенно в науке административного права сформировались более унифицированные подходы к определению административного процесса, и основное внимание было сосредоточено на проблемах правового регулирования, видах и принципах административного процесса^497.

В настоящее время на основе фундаментальных исследований В.Д.Сорокина^498 большинством авторов в структуру административного процесса включаются следующие производства: производство по принятию нормативных актов государственного управления; производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций сфере государственного управления; производство по административно-правовым жалобам и спорам; производство по делам о поощрениях; производство по делам об административных правонарушениях; производство по дисциплинарным делам; регистрационное производство; лицензионное производство; исполнительное производство^499.

Принципы административного процесса

Принципы административных процедур как вида административного процесса, естественно, основываются на общих принципах административного процесса. В свою очередь, административный процесс как форма управленческой деятельности базируется на основных принципах государственного управления. В то же время эти принципы, сохраняя свои общие свойства, находят и особое проявление в административном процессе, что позволяет определить свою собственную систему принципов административного процесса. Традиционно в эту систему принципов включают принцип законности, принцип охраны интересов государства и личности в процессе, принцип быстроты процесса, принцип гласности процесса, принцип процессуального равенства сторон, принцип национального языка, принцип самостоятельности органа в принятии решения, принцип двухступенчатости процесса, принцип материальной истины и некоторые другие^500.

На основе предложенной системы принципов предлагается перечень принципов административных процедур: приоритет прав и свобод человека, принцип законности и обоснованности решений, равенство всех перед законом и администрацией, доступность административных процедур, открытость административных процедур, соразмерность, экономичность административных процедур и некоторые другие принципы^501.

Понятие административной процедуры в административно-правовой науке Российской Федерации

Соответственно тому, как при определении административного процесса выделяется несколько научных подходов, так и при определении административной процедуры также можно выделить несколько подходов:

– управленческий (универсальный, широкий) подход;

– позитивный (специальный) подход;

– технологический (узкий) подход.

Первый подход, который можно условно назвать широким, предполагает, что административные или управленческие процедуры представляют собой нормативно установленный порядок последовательного осуществления уполномоченными субъектами права согласованных действий по реализации их компетенции и законодательных и иных правовых актов^502. При этом речь идет о любой деятельности органов исполнительной власти, как позитивной, так и негативной или юрисдикционной. Понятие административной процедуры в данном смысле употребляется в материалах, посвященных проведению административной реформы в РФ, для отграничения от судебных процедур. При таком подходе можно сказать, что за основу берутся стадии управленческого процесса^503, а термин «административная процедура» в определенной мере совпадает с понятием «административный процесс» в широком смысле слова.

Второй подход, который можно условно назвать специальным или позитивным, весьма распространен в отечественной литературе, поскольку большинство ученых-административистов разделяют виды процесса на «позитивные» и «негативные», или юрисдикционные^504. «Позитивные» административные виды процесса и принято называть административными процедурами, в отличие от юрисдикционных административных производств, а также судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти^505.

Третий подход можно обозначить как технологический или узкий. При таком подходе под административными процедурами понимаются отдельные действия-операции органов исполнительной власти при реализации функций. Начало такому пониманию было положено Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г.506

В таком смысле данный термин применяется в административных регламентах для описания отдельных операций или этапов (регистрация заявления, проверка документов на соответствие и т. п. называются административными процедурами)507. Именно последний технологический подход в настоящее время является преобладающим в ведомственных нормативных актах, постепенно проникая в специальную литературу.

Таким образом, краткий обзор отечественной литературы по проблемам административной процедуры позволяет сделать следующие выводы.

Незавершенность дискуссий по теории административного процесса сказывается и на незавершенности построения теоретической конструкции административной процедуры.

Отсутствие федерального закона, регулирующего административные процедуры, негативно сказывается не только на практической деятельности органов исполнительной власти, но и тормозит дальнейшее развитие института административных процедур, как части административного процесса.

Многозначность термина «административные процедуры» не только препятствует адекватному пониманию на практике, но и осложняет поиск научных путей решения проблемы, а также затрудняет становление института административных процедур.

Происходит конкуренция содержательного наполнения термина «административные процедуры» не только в различных научных работах, но и между легальным и научным толкованием данного понятия. Отсутствие четкой теории административных процедур вынудило и позволило установить совершенно иное понимание этого термина в ведомственных нормативных актах, что влияет на позиции ученых. Это явление можно оценить как негативное, поскольку все научные исследования последних лет, ориентированные на иное понимание административных процедур, а также подготовленные и прошедшие научные дискуссии проекты федеральных законов об административных процедурах, оказываются в ином смысловом контексте.

Административные процедуры в Германии

Как и при анализе иных форм государственного управления, для более полного понимания сущности административной процедуры целесообразно обратиться к опыту тех стран, где становление и правовое регулирование данного института прошло ранее, уже накоплен опыт правового регулирования и судебной практики.

Понятие административно-процедурного права в Германии соответствует классическим представлениям об отрасли (подотрасли) права – оно определяется как целостная совокупность правовых норм, регулирующих деятельность (действия) органов государственного управления по отношению к гражданам, в частности, принятие ими административных актов, издание подзаконных нормативно-правовых актов, заключение административных договоров и совершение иных действий^508.

Основная задача административно-процедурного права, регулирующего деятельность органов государственного управления, так же как и административно-процессуального права, регулирующего деятельность административных судов, состоит в том, чтобы обеспечить правовую защиту граждан в отношениях с государственно-властными субъектами. Но, кроме того, задача состоит также в том, чтобы способствовать рационализации, упрощению, координации государственно-управленческой деятельности и привлечению к участию в этой деятельности граждан^509.

В немецкой литературе^510 отмечается, что в настоящее время отсутствует единое официальное (легальное) определение административной процедуры (производства). Поэтому выделяют два основных подхода к определению этого понятия: административная процедура (производство) понимается в широком смысле и в узком смысле слова. Под административной процедурой (производством) в широком смысле слова понимается любая деятельность органа государственного управления, направленная на принятие решения, совершение любого другого действия или заключение договора. Такое широкое определение охватывает большое количество разнообразных процедур (производств), отличающихся друг от друга, в первую очередь, целями, на достижение которых направлены те или иные действия, осуществляемые в рамках этих процедур (издание административного акта, принятие нормативно-правового акта, совершение реального организационного действия (реального акта), частноправовые действия, административные договоры, внутриорганизационные предписания и т. д.). Соответственно эти действия, если они представляют собой некое целостное единство, совершаются в рамках определенной процедуры (производства), что дает основание для выделения различных видов административных процедур, которые, естественно, имеют разное правовое регулирование. Авторы исследований отмечают^511, что в связи с отсутствием единого легального определения и таким широким подходом к понятию административной процедуры (производства) приходится каждый раз, когда в законодательстве, судебной практике или литературе речь идет об административной процедуре (производстве), определять, в каком смысле это понятие употребляется. Чаще всего, говоря об административной процедуре, авторы имеют в виду только какой-нибудь один, совершенно определенный вид административной процедуры (производства).

Легальное определение административной процедуры (производства) дается в Законе об административной процедуре^512, но в логике предыдущих рассуждений это относительно узкое понятие, поскольку указывается, что оно применяется только «в смысле данного закона». Соответственно, под административной процедурой (производством) понимается «направленная вовне деятельность органов государственного управления по выяснению наличия необходимых правовых предпосылок (условий), подготовке и принятию административного акта или заключению публично-правового договора». Таким образом, выделяется одновременно два главных признака: это направленность действий вовне, т. е. за пределы системы органов государственного управления, и целевая предопределенность, т. е. цель такой процедуры – порождение правовых последствий в виде административного акта или договора. Немецкие ученые^513 с сожалением констатируют, что такой подход исключает значительную часть действий органов государственного управления. Во-первых, выпадают акты внутриорганизационного характера, поскольку они являются актами, но не направлены вовне. Во-вторых, выпадают направленные вовне, но не являющиеся актами или договорами разнообразные действия, такие как реальные действия (акты), действия частноправового характера и т. п.

Виды административных процедур (производств):

– неформализованные или общие процедуры (производства);

– формализованные процедуры (производства);

– процедуры (производства) по утверждению планов, касающихся развития инфраструктуры населенного пункта.

Неформализованные или общие процедуры (производства) представляют собой преобладающий тип процедур, так как применяются во всех случаях, когда законом специально не установлено иное, т. е. прямо не определена форма соответствующей процедуры. Этот подход соответствует принципу неформальности, предполагающему свободу органа в выборе форм и процедур деятельности. Этим административные процедуры отличаются от судебного (в том числе осуществляемого в административных судах) производства, требующего строгого соблюдения определенных процессуальных предписаний. В остальном же в соответствии с Законом об административной процедуре существует требование соответствующего, простого, быстрого и целесообразного осуществления процедуры (производства).

Такие формализованные административные процедуры применяются в случаях, прямо предусмотренных законом. Это может касаться письменной формы заявления или наличия обязательной подписи кого-либо из участников, визирования документа в соответствующем органе или обязательного заслушивания участников производства. Такие формализованные процедурные требования содержатся в различных законодательных актах, детализирующих общие положения Закона об административной процедуре.

Требования к процедуре по утверждению планов городского развития закреплены еще более детально и строго, чем требования к формализованной процедуре. Процедура заключается в том, что субъект (как правило, гражданин), который хотел бы осуществить какие-либо действия, должен внести для прохождения этой процедуры в уполномоченные органы свой план, содержащий сведения о его намерениях, необходимые конкретные данные и пояснительную записку. Это касается таких случаев, как строительство автомагистралей, аэропортов, водных путей или иных сооружений, на возведение которых требуется особое разрешение. Главная особенность этой процедуры заключается в детальной проработке всех обстоятельств дела и обеспечении участия в процедуре как заинтересованных лиц, так и широкой общественности. Обычно специальный закон, регулирующий такие отношения, содержит и специальные требования к процедуре утверждения планов, но если в законе это прямо не указано, тогда действуют общие положения об этой процедуре.

В качестве самостоятельной процедуры в административном праве Германии выделяется также процедура (производство) по обжалованию действий органов государственного управления. В рамках этой процедуры проверяется законность и целесообразность действий органов по жалобам (обращениям) граждан. Поскольку отмена акта может быть осуществлена по обращению гражданина органом государственного управления, то это, по выражению Х. Маурера, является административной процедурой «в чистом виде»514. Однако отмена акта возможна и по обращению гражданина в административном суде, тогда это производство будет не административным, а судебным. Вместе с тем судебное производство предполагает в качестве обязательного условия (условия допустимости) предварительное обжалование этого акта в орган государственного управления, следовательно, в данном случае речь идет о двойственной природе производства по обжалованию – это одновременно административная процедура и стадия предварительного судебного производства.

В последнее время в административном праве Германии приобретает все большее значение такой вид административной процедуры, как массовые процедуры (Massenverfahren), в которых принимают участие большие массы людей (речь может идти о сотнях, тысячах, иногда даже о десятках тысяч людей). В этих процедурах волеизъявление может быть выражено как самими гражданами, так и их представителями. Это могут быть не организованные каким-либо специальным образом жители того или иного населенного пункта. Это могут быть не имеющие членства движения, а также гражданские инициативы и т. п. Они могут выражать свое несогласие с выдачей разрешения на строительство какого-либо крупного предприятия, большой скоростной автомагистрали или предполагающегося размещения атомного производства. Эти процедуры могут быть направлены на издание административного акта (например, на выдачу разрешения на какое-либо строительство), который задевает интересы многочисленных третьих лиц или, наоборот, на отмену какого-либо акта, против которого возражают жители. Но чаще всего эти процедуры применяются на этапе предварительного согласования общественных интересов и планов какой-нибудь фирмы или иных проектов.

В Германии существуют разнообразные классификации административных процедур (производств). Так, многие авторы^515 в зависимости от законодательного регулирования выделяют следующие виды процедур (производств):

Административная процедура (производство) в узком смысле, в которую включаются процедура (производство) по принятию актов и процедура (производство) по их исполнению.

Общая административная процедура (производство) и особенная административная процедура (производство) (например, как уже указывалось выше, формализованная процедура или процедура по утверждению планов).

Первичное производство по осуществлению действий самого органа и процедура (производство) по обжалованию действий этих органов (например, процедура по опротестованию акта).

Принципы административной процедуры

Значительный интерес представляют принципы административной процедуры (производства), выделяемые в административно-правовой теории Германии. Эти принципы, в первую очередь, основываются на конституционных принципах демократического правового государства, сформулированных и закрепленных в законодательстве. Но вместе с тем современная наука предлагает также учитывать принципы – требования «хорошей администрации», т. е. эффективного государственного управления. Ученые отмечают, что эти принципы в настоящее время только частично законодательно закреплены и кодифицированы^516.

К принципам административной процедуры (производства) относятся:

Участие гражданина во взаимоотношениях с органом государства как равноправной стороны, «партнера администрации», т. е. положение гражданина в производстве можно охарактеризовать как положение равноправного субъекта, а не как объекта государственного управления.

Соблюдение территориальной и предметной подведомственности дел органами государства.

Принцип неформализованного характера административной процедуры, который служит целям обеспечения простоты, оперативности (быстроты) и экономичности процедуры.

Принцип письменного ведения дела, принцип гласности, относящийся только к участникам процедуры (производства).

Принцип внепартийности участников процедуры, обладающих государственно-властными полномочиями, т. е. представителей государства.

Принцип административного порядка («административного пути») осуществления производства, который означает, что орган начинает и осуществляет административную процедуру (производство) самостоятельно по своей инициативе, если законодательно не установлена необходимость чьего-либо заявления или ходатайства для начала этой процедуры.

Обязанность органа исследовать все необходимые для установления истины обстоятельств дела, это требуется для обеспечения публичного интереса.

Право участников на заслушивание и ознакомление с материалами дела.

Принцип обоснованности и мотивированности решения, который означает закрепленную законом обязанность органа обосновать и мотивировать принятое решение.

Выводы, которые можно сделать в заключение, относятся к сопоставлению конструкции административных процедур в России и Германии, что позволяет понять основные направления дальнейшей работы над данной проблемой.

Для отечественной науки административного права характерно:

– незавершенность теоретической конструкции;

– многозначность термина «административная процедура»;

– терминологический характер научных споров;

– отсутствие универсального законодательного регулирования;

– употребление термина «административная процедура» ведомственными нормативными актами в ином, нежели принято в науке, значении;

– многообразие классификаций видов административных процедур в зависимости от позиции различных авторов;

– закрепление в законодательстве принципов отдельных процедур.

В немецком административном праве могут быть выделены следующие черты конструкции административных процедур:

– законодательное регулирование понятия, видов, принципов административной процедуры в федеральном законе;

– легальное определение термина «административная процедура» в законе;

– закрепление в законах различных терминов для административной процедуры и административного судопроизводства (процесса);

– классификация видов производств на основе законодательного регулирования;

– универсальная система принципов, закрепленная в законе.

8. Понятие административного усмотрения в российском и немецком административном праве

Административное усмотрение в российском административном праве

Понятие административного усмотрения в отечественной науке административного права рассматривается, в основном, при анализе соотношения законности и целесообразности. В самом общем виде административное усмотрение понимается как деятельность по поиску оптимального решения и как право субъекта правоприменительной деятельности на выбор того или иного варианта решения^517.

В целом большинство авторов сходятся в понимании административного усмотрения, указывая на то, что органу или должностному лицу, осуществляющему исполнительно-распорядительную (управленческую) деятельность, предоставляется выбор (возможность, степень свободы) по отысканию и принятию наиболее полезного, целесообразного, по их мнению, решения, совершению или несовершению того или иного действия^518. Все исследователи отмечают как обязательный момент то, что выбор этот не должен выходить за рамки правовых норм, а при отсутствии непосредственного правового предписания должен соответствовать духу права^519.

Анализ усмотрения как социально-правового явления позволяет исследователям обратить внимание на сочетание в данном явлении воли государства, выраженной в правовой норме, и воли конкретного должностного лица (органа), выраженной в его правовой позиции по конкретному делу^520, или как «волевую сторону соотношения целесообразности и законности»521.

Административное усмотрение является одним из видов усмотрения в праве, в литературе рассматриваются и исследуются иные виды усмотрения – судейское (судебное) усмотрение^522, политическое усмотрение^523. Выделяют также нормотворческое усмотрение, т. е. усмотрение не ограничивают лишь правоприменительной деятельностью, отмечая, что как нормативный, так и индивидуальный правовой акт может предоставлять возможность административного усмотрения, очерчивать его границы^524.

Основные моменты, которые описываются при анализе административного усмотрения – это его понятие, признаки (элементы), значение и необходимость в юридической деятельности, виды, цели, пределы усмотрения. Как справедливо отмечал Б.М. Лазарев, если бы каждый шаг органа был связан с наступлением заранее определенных конкретных юридических фактов, то органы государства оказались бы не в состоянии активно воздействовать на процессы, происходящие в жизни^525. Указывается также на неопределенность правовой нормы, что вынуждает правоприменителя вносить в свою деятельность элемент усмотрения^526.

К элементам административного усмотрения относят: правильно понятый публичный интерес и сообразование с ним возможных действий и решений в рамках собственных полномочий; выработку установки и формирование соответствующей мотивации; оценку альтернатив юридических действий и решений и обоснование выбора; осуществление юридических действий, бездействие (если оно обусловлено уровнем компетентности), принятие решений; намерение и волю следовать принятым решениям и действовать в их русле, и соответствующие поведенческие акты – сообразно требованиям психологии управления^527.

Административное усмотрение предполагает определенную свободу органа, имеющееся у органа право выбора варианта поведения. Эта свобода носит относительный характер, она ограничена законом и правом, и предусмотрена компетенционными актами. Субъект, осуществляющий государственное управление, реализует компетенцию (орган исполнительной власти, должностное лицо) или осуществляет делегированное полномочие. Каждый орган государственной власти при этом связан в своих решениях и действиях пределами компетенции, свобода здесь состоит в возможности действовать инициативно, творчески, самостоятельно в твердо очерченных границах (пределах свободы)528.

При принятии управленческого решения по усмотрению органу может предоставляться свобода в оценке юридического факта (юридического состава), влекущего возникновение, изменение или прекращение правоотношений (свобода относительно признания юридического факта)529, либо выбор одной из нескольких форм реагирования на данный юридический факт (свобода выбора варианта действий). Действуя по усмотрению, орган исполнительной власти вправе самостоятельно выбрать меру публично-правового воздействия, применяемого в отношении граждан и организаций, форму реализации своих полномочий (если это право предусмотрено компетенционными актами), способ, порядок и срок исполнения управленческого решения.

На характер и объем свободного административного усмотрения влияют уровень и объем компетенции органа, должностного лица. Как отмечает Ю.А. Тихомиров^530, для правительственных структур круг возможных действий и решений весьма широк и включает дачу указаний подчиненным и нижестоящим звеньям управления, установление нормативных положений, распоряжение государственными средствами, решение кадровых вопросов и, наконец, выполнение политических функций. Для министерств и ведомств характерна большая «связанность» правительственными актами и в их пределах – самостоятельность действий. Региональные органы свободны в сфере своей собственной компетенции и «связаны» решениями и действиями федеральных органов в сферах их исключительного или совместного ведения. Местные и низовые организации обладают мерой «локализованной» самостоятельности.

Как было сказано, основное внимание при описании административного усмотрения уделяется его пределам, при этом некоторые авторы различают понятия «пределы» и «границы» усмотрения. Согласно такому подходу, термин «граница» целесообразно применять в аспекте сферы правового регулирования, так как это «демаркационная линия, определяющая область законодательно урегулированных отношений и очерчивающая границы распространения позитивного права»531. Понятие «пределы усмотрения» употребляется в аспекте сферы юридического воздействия, как «правовые рамки, установленные уполномоченными субъектами, с помощью юридических средств, четко ограничивающие объем применения права»532. Пределы административного усмотрения – это установленный легальными субъектами с помощью специальных правовых средств в нормативных правовых актах, иных формах права вид правовых ограничений, устанавливающий границы, в рамках которых субъект административного усмотрения имеет возможность волевого выбора для оптимального разрешения юридического вопроса^533.

Таким образом, предложенное краткое и весьма схематичное описание данной проблемы в отечественном административном праве позволяет сделать вывод о применении в данных исследованиях преимущественно общетеоретического и управленческого подходов – характеризуются понятие, цели, необходимость, обоснованность, виды, элементы, пределы административного усмотрения. Гораздо реже можно обнаружить юридический подход в исследовании данной проблемы, предполагающий анализ способов и приемов правового регулирования свободы усмотрения органов, и еще реже предлагаются практические рекомендации по применению усмотрения, основанные на анализе правоприменительной и судебной практики. Вместе с тем суды используют данное понятие в судебной практике, и высшие судебные инстанции вынуждены давать его определение и указывать на трудности в оценке этого явления в своих интерпретационных актах^534.

В связи с этим представляется весьма интересной теория свободного государственного управления (административного усмотрения) в немецком административном праве. Исследование данного явления в немецкой науке включает в себя функциональный подход в сочетании с формально-догматическим (юридическим), позволяющим проанализировать и охарактеризовать способы правового регулирования, практику применения и особенности судебного контроля за действиями органов государственного управления в сфере усмотрения.

Свободное государственное управление в немецком административном праве

Как было сказано при освещении вопроса о понятии государственного управления, в доктрине немецкого административного права в зависимости от степени правовой связанности, (точнее, ограниченности законом свободы органов при осуществлении функций), различаются два основных вида или способа осуществления этой деятельности: связанное законом государственное управление и свободное государственное управление (административное усмотрение).

Связанное законом государственное управление означает, что положениями закона установлено четкое правовое регулирование деятельности органов государственного управления, у них отсутствует свобода усмотрения относительно того, могут ли они осуществлять исполнение предписаний правовых норм и каким именно образом. Например, в соответствии с законодательством каждый гражданин, достигший 16 лет, обязан получить паспорт. Этой обязанности гражданина корреспондирует правовая обязанность органа государственного управления выдать каждому, кто достиг указанного возраста, данный паспорт. Или другой пример: законодательством установлена обязанность предпринимателей получать разрешение на создание и функционирование определенных видов производственных сооружений (электростанций). Это разрешение должно быть выдано, если у заявителя есть все необходимые условия. Соответственно, орган государственного управления обязан выдать подобное разрешение при выполнении заявителем всех предусмотренных законодательством требований.

Свободное государственное управление (административное усмотрение) отличается от связанного тем, что орган государственного управления получает право на определенную свободу действий при принятии решения о том, может ли он применить соответствующую норму права и каким образом. Например, если предприниматель не выполняет условие получения разрешения на создание производственной установки, то соответствующий орган государственного управления вправе запретить функционирование данной установки. Слово «вправе» означает, что орган государственного управления имеет определенную свободу усмотрения в данной ситуации. Следовательно, такая формулировка предоставляет соответствующим органам и должностным лицам свободу действий при решении вопроса о том, должны ли они действовать и каким именно образом.

Административное усмотрение считается нормальным и необходимым в административно-правовой науке и практике. В обоснование приводится тезис о том, что, с одной стороны, детальное регламентирование всех возможных действий администрации в правовых нормах в целях максимального достижения ее «связанности законом» привело бы к излишней казуистике и непомерному раздуванию количества правовых актов. С другой – предусмотреть абсолютно все жизненные ситуации невозможно, поэтому отсутствие у органов государственного управления права действовать без соответствующего предписания повлекло бы за собой еще худшие, даже непредсказуемые последствия. Значит, оптимальным является наличие «эластичных» законов, которые дают возможность с учетом всех фактических обстоятельств дела принять справедливое решение. Таким образом, наличие административного усмотрения как возможности для органов государственного управления действовать самостоятельно закрепляется в законах, специально предоставляющих им это право. Кроме того, административное усмотрение возможно также тогда, когда отсутствует специальное закрепление в законе (конечно, если это действие не нарушает принцип «оговорки в законе» в сфере конституционных основ или основных прав граждан). Административное усмотрение предполагает последовательность ответов на два главных вопроса: первый вопрос – «может ли вообще действовать орган государственного управления?», при положительном ответе на первый появляется второй вопрос – «как он может действовать?»

В соответствии с указаниями в законе орган государственного управления, действующий по своему усмотрению, должен осуществлять предоставленное полномочие в соответствии с целями и в границах данного полномочия.

Принципиальным положением при применении административного усмотрения является требование о том, чтобы цели, содержание и пределы действий были достаточно четко и определенно выражены в законе, т. е. соответствовали требованию достаточной определенности. Таким образом, речь не идет об «абсолютной свободе» усмотрения, оно всегда должно соответствовать обязанностям органа. Кроме того, сохраняет свое действие и требование различной плотности (интенсивности) властного воздействия.

Естественно, что вопрос о пределах предоставления свободы усмотрения зависит от сферы деятельности органов государственного управления. Если речь идет об областях, в которых затрагиваются основные права и законные интересы граждан или основные конституционные положения, то, естественно, рамки сферы усмотрения здесь весьма ограничены, если же речь идет о вопросах, находящихся на «периферии» конституционного регулирования, свобода усмотрения возрастает. Но в любом случае это усмотрение должно быть четко зафиксировано законодателем.

Следует специально остановиться на принципиальном положении, характеризующем административное усмотрение. Это так называемый «общий (предварительный) запрет каких-либо действий без специального разрешения», т. е. запрет для государственного управления самостоятельного правового регулирования порядка реализации прав граждан, поскольку это прерогатива законодателя.

Суды при рассмотрении дел обязаны всегда применять этот принцип, выясняя, были ли все необходимые правовые условия для выдачи какого-либо разрешения или для отказа в нем. В свою очередь, законодатель обязан урегулировать пределы вмешательства государства в основные права граждан, определив публично-правовую сферу жизни. Он не может передать это право исполнительной власти.

Следует разъяснить, что в ФРГ существуют две основных формы разрешительного порядка реализации прав граждан:

– во-первых, это запрещение любых действий без специального разрешения («запрет с оговоркой разрешения»);

– во-вторых, разрешение любых действий, если они специально не запрещены («разрешение с оговоркой запрета»).

Общепризнанным в науке и подтвержденным судебной практикой является тезис о том, что гражданин, право которого реализуется через разрешительный порядок, имеет право на получение разрешения в любом случае, если отсутствуют установленные законом правовые основания для отказа.

Следует специально обратить внимание на то, что свободное государственное управление (административное усмотрение) может быть правильно понято лишь в системе всех правовых категорий немецкого административного права. В отличие от российской правовой науки в немецкой науке о праве общепринятым считается, что правовая норма состоит из двух частей. Первая часть определяется как описание в норме фактических обстоятельств (буквально – состава деяния – Tatbestand), при наличии которых наступают правовые последствия (Rechtsfolge) – это вторая часть нормы. Закон предоставляет органу государственного управления право действовать по усмотрению именно тогда, когда при наступлении определенных правовой нормой обстоятельств (условий) у органа имеется возможность выбора между различными вариантами поведения. При наступлении этих правовых обстоятельств (условий) орган государственного управления вправе самостоятельно определять, какие именно правовые последствия из предусмотренных законом должны наступить. Существует два варианта административного усмотрения: орган вправе выбирать один из нескольких предусмотренных нормой права вариантов или орган вправе действовать в определенной области по своему усмотрению. Соответственно этому можно выделить две формы предоставления усмотрения: право на свободу усмотрения при принятия решения (когда орган государственного управления решает, будет ли он вообще осуществлять какие-либо меры) и право на свободу усмотрения при выборе варианта поведения (если орган принял решение действовать в данной ситуации)535. Таким образом, административное усмотрение относится только к той части нормы, которая описывает правовые последствия, но не к первой части нормы права – правовым обстоятельствам (составу деяния).

Способы правового регулирования административного усмотрения

С точки зрения юридической техники полномочия органов государственного управления действовать по своему усмотрению могут быть представлены в законодательстве в различных вариантах.

Во-первых, положения закона могут прямо говорить о возможности усмотрения субъекта государственного управления. Как отмечается в литературе, эти случаи довольно редки^536. Например, нормы социального права содержат положение о том, что уполномоченный орган государственного управления решает вопрос о формах и размере социальной помощи гражданам по собственному усмотрению в рамках предоставленных полномочий, если данным законом не установлено иное (то есть если не исключено усмотрение).

Во-вторых, право на административное усмотрение вытекает из взаимосвязи всех положений законодательства, но эти случаи также встречаются не очень часто. Например, в соответствии с нормами транспортного права участник транспортного движения, который не соблюдает законодательство в области дорожного движения, может быть приглашен на различные обучающие мероприятия. Вопрос о том, кто именно должен быть приглашен на обучение, решает орган государственного управления.

В-третьих, о том, что органу государственного управления предоставлено право на усмотрение, свидетельствуют формулировки в законе, которыми выражены предоставляемые ему полномочия. Как правило, полномочия действовать по усмотрению формулируются словами «может», «вправе», «уполномочен», «разрешено» или иным подобным образом.

В-четвертых, в некоторых случаях право на усмотрение может быть предоставлено с помощью формулировки «долженствования». Например, уполномоченный орган должен распорядиться, чтобы производственная установка, действующая без соответствующего разрешения, была остановлена.

Таким образом, можно констатировать, что существуют текстуальные различия при описании полномочий органов связанного и свободного управления. В отличие от формулировок закона, предоставляющих органу государственного управления возможность действовать по усмотрению, при регулировании действий связанного управления законодатель употребляет слова: «обязан, должно быть выполнено, следует» и т. п.

Однако при всех возможных вариантах правового регулирования в данном отношении действует один общий принцип или общее правило: абсолютной свободы усмотрения не существует. Органы государственного управления осуществляют свою деятельность по собственному усмотрению в соответствии с целями предоставленных им полномочий и в предусмотренных законом границах.

Основное практическое значение теории административного усмотрения связано с возможностью судебной защиты прав граждан при принятии органом решения в рамках свободного государственного управления. Как было показано при описании субъективных публичных прав граждан, обязанностям органа не всегда корреспондирует субъективное публичное право гражданина. Это в значительной степени связано с тем, в каких рамках действует орган. В сфере связанного государственного управления судебный контроль осуществляется за соблюдением «связанности» законом при осуществлении деятельности органа. В сфере свободного государственного управления судебный контроль, говоря в самом общем виде, концентрируется на выяснении того, нет ли грубых правовых ошибок в данной деятельности органа. Это означает, что законными будут признаны лишь те действия и акты, которые не содержат «ошибок усмотрения». Соответственно в науке административного права и в судебной практике разработана специальная конструкция различных вариантов «ошибок усмотрения».

Если орган государственного управления выбирает вариант правовых последствий, которые не предусмотрены данной нормой, то говорят о превышении пределов свободы усмотрения. Например, если законом предусмотрена возможность запрета деятельности какой-либо установки, а орган государственного управления предписывает снести данное производственное сооружение. Таким же вариантом ошибочного административного усмотрения является назначение административного штрафа с превышением размера, установленного нормой права^537.

Неиспользование предоставленных законом полномочий на принятие решения в рамках свободного усмотрения предполагается в том случае, если орган государственного управления пренебрег («не увидел») основаниями для своих действий и не стал вообще рассматривать вопрос о том, может ли он действовать по усмотрению и каким образом. В качестве примера приводится случай с жалобой гражданина в полицию на то, что «ранний и громкий колокольный звон» рядом расположенной церкви нарушает его покой, а полицейский не предпринимает никаких мер, так как ошибочно полагает, что вообще не уполномочен выносить каких-либо предписаний, адресованных церкви^538. На самом деле полицейский должен выяснить, имеются ли правовые основания для его вмешательства в данном конкретном случае.

Ошибочное решение в рамках свободного усмотрения предполагается в тех случаях, когда орган государственного управления не учел все обстоятельства дела, не взвесил все возможности при принятии решения или обосновал свое решение теми обстоятельствами, которые не должны были повлиять на принимаемое решение. Например, если уполномоченный орган при высылке иностранца не учитывает его брак с гражданкой Германии, хотя это является весьма существенным обстоятельством.

Злоупотреблением свободой усмотрения считаются действия органа или должностного лица, если их полномочия используются не в тех целях, которые предусмотрены законом. Например, полицейский нарушает правила дорожного движения и едет под запрещающий дорожный знак не в целях обеспечения безопасности движения, а для своих личных нужд^539.

Нарушение основных прав граждан и принципов государственного управления также является одним из вариантов ошибочного административного усмотрения. Объективными критериями для ограничения пределов усмотрения являются основные права граждан и общие принципы государственного управления, в особенности принципы применимости, обоснованности и соразмерности принимаемых решений. В качестве примера может быть приведен закрепленный в ст. 3 Основного закона ФРГ принцип равноправия граждан, который предполагает требование для органа государственного управления действовать в одинаковых случаях одинаковым образом, иными словами, запрещает органам в одинаковых случаях действовать различным образом при применении нормы права.

Сужение пределов административного усмотрения

По общему правилу административное усмотрение означает возможность выбора одного из нескольких предусмотренных законом способов поведения и принятие одного решения из нескольких видов возможных решений. Однако существуют случаи, когда возможность выбора ограничивается только одним вариантом поведения. Следовательно, в этих случаях уже нельзя говорить об усмотрении, поскольку оно сужается до единственно возможного решения. Эти случаи в немецком административном праве называются «сужение усмотрения до нуля»540.

Соответственно при сужении административного усмотрения правомерным является только одно решение, поскольку именно оно и будет решением, не содержащим ошибок усмотрения, все остальные решения должны быть признаны ошибочными. Так, например, несмотря на принципиальную свободу полиции действовать по своему усмотрению, в определенных случаях она обязана принять меры, в частности, при возникновении существенных угроз правовым ценностям (благам)541.

Неопределенные правовые понятия

Общеизвестно, что законодатель формулирует элементы нормы, содержащие состав деяния или правовые условия, с различной степенью определенности. В одних случаях они формулируются совершенно четко и однозначно, в других содержание этой части правовой нормы достаточно спорно.

При объяснении этого правового явления ученые-административисты не сводят основные причины неопределенности правовых понятий только к несовершенству законодательства^542. Они сравнивают нормы публичного права с уголовно-правовыми нормами и приводят аргумент о том, что, несмотря на многовековой опыт и детальную разработанность основных понятий уголовного права, едва ли можно найти в уголовном праве какой-либо элемент состава преступления, который бы не обсуждался и не вызывал вопросов.

К неопределенным правовым понятиям в публичном праве можно отнести такие понятия, как общественное благо, публичный интерес, надежность, допустимость, недопустимость, историческая ценность здания как памятника культуры, ценность фильма, поведение, недостойное степени доктора наук, не рекомендуемый для просмотра детьми фильм и другие оценочные понятия.

Наиболее важным в немецком административном праве является вопрос о том, в какой степени суды могут проверять и оценивать законность действий органов государственного управления, совершенных в рамках административного усмотрения и при неопределенности правовых понятий. Собственно говоря, основное практическое значение теории административного усмотрения и категории правовых понятий и заключается в том, что соблюдение принципа связанности законом деятельности органов государственного управления проверяется посредством судебного контроля.

Итак, основной дискуссионный вопрос заключается в том, могут ли административные суды при осуществлении судебного контроля исходить из своего понимания неопределенного правового понятия и оценивать на этой основе правильность решения органа государственного управления или органы государственного управления имеют право на свободу оценки обстоятельств. Преобладающим в немецкой литературе является мнение о том, что неопределенные правовые понятия должны оцениваться с точки зрения всей правовой системы^543. Это обусловлено общим требованием принципа определенности правового регулирования, в соответствии с которым закон, даже если он не совершенен с точки зрения юридической техники, должен четко описывать правовые обстоятельства (состав деяния, предпосылки) и правовые последствия. Поэтому правильное толкование и содержательное наполнение неопределенного правового понятия должно быть также зафиксировано нормативно. Таким образом, неопределенное правовое понятие не означает свободу оценки при принятии решения органом государственного управления, и принятое решение в полном объеме должно проверяться судами при осуществлении судебного контроля. Этот подход полностью соответствует конституционным положениям о связанности государственного управления законом. В соответствии со ст. 19 Основного Закона ФРГ установлены обязанности судов по проверке фактического и правового содержания решений субъектов государственного управления. Отсюда вытекает, что государственное управление подлежит полному судебному контролю. При обсуждении вопросов о пределах свободы оценки при принятии решения большинство ученых приходят к выводу, что в законодательстве должно быть четко закреплено, предоставляется ли органу государственного управления право на свободное усмотрение.

При административном усмотрении действия органов государственного управления подлежат судебному контролю в ограниченной степени, а именно – суды проверяют законность трех обстоятельств: во-первых, имел ли вообще орган государственного управления право на административное усмотрение в данных обстоятельствах; во-вторых, не вышел ли он за рамки административного усмотрения; в-третьих, не было ли злоупотребления административным усмотрением.

При толковании и применении неопределенного правового понятия суды по общему правилу должны проводить полную проверку законности действий органов государственного управления. Следует подчеркнуть, что, несмотря на теоретическую разработанность и кажущуюся понятность положений о реализации принципа законности при административном усмотрении и неопределенности правовых понятий, в судебной практике достаточно часто возникают весьма спорные ситуации, которые требуют в каждом конкретном случае индивидуального подхода. Поэтому в учебной юридической литературе приводятся примеры наиболее сложных казусов и объясняются пути их решения, а также достаточно подробно рассматриваются различные варианты сочетания неопределенных правовых понятий и административного усмотрения.

В литературе отмечается невозможность проведения исчерпывающей классификации всех видов полномочий субъектов государственного управления, предоставляемых им для принятия решения в условиях свободной оценки обстоятельств^544.

На основе анализа судебной практики выделяются следующие основные группы:

– полномочие на свободу оценки при проведении различных испытаний и экзаменов, в том числе школьных;

– полномочия руководителя по руководству своими подчиненными в рамках государственной службы;

– решения независимых экспертных профессиональных комиссий или комитетов, созданных по особым критериям, если оценки этих комиссий могут быть положены в основу решений органов государственного управления;

– решения независимых экспертов в случаях, когда требуется всесторонне оценить различные мнения и суждения;

– решения, связанные с вопросами культуры, искусства, морали, или если вопрос затрагивает отношения международного уровня.

Таким образом, усмотрение и неопределенное правовое понятие – это сложные правовые категории, разграничение которых относится к достаточно дискуссионным вопросам. Для правоприменительной практики необходимо толкование и содержательное закрепление неопределенных правовых понятий. Поэтому от правоприменителя требуется высокий профессиональный уровень, а также требуется дальнейшее описание неопределенных правовых понятий в подзаконных актах.

Применение неопределенных правовых понятий при любых условиях должно осуществляться так, чтобы их конституционность не вызывала сомнений, была очевидна, поскольку, как уже описывалось ранее, цели, содержание и пределы действий органов государственного управления должны быть сформулированы достаточно определенно.

Двойственные предписания

В административном законодательстве достаточно часто встречаются предписания, которые содержат в первой части нормы (то есть, при описании состава деяния или правовых обстоятельств) неопределенное правовое понятие и одновременно во второй части нормы (то есть, в описании правовых последствий) предоставляют органам свободу оценки при принятии решений.

Нормы, которые содержат как неопределенные правовые понятия, так и предоставляют свободу оценки органам государственного управления, называются «двойственными» или смешанными предписаниями (правовыми нормами)545. Например, в законодательстве о государственной службе содержится следующее положение: «В случае возникновения служебной необходимости государственный служащий может быть перемещен руководителем в пределах его компетенции на другое служебное место». В данном примере «служебная необходимость» относится к неопределенным правовым понятиям, формулировка «может быть перемещен» предполагает административное усмотрение.

Основная трудность состоит в том, каким образом можно сочетать вышеописанные способы судебного контроля при соединении неопределенных правовых понятий и свободы оценки органа при определении правовых последствий. В соответствии с решением Высшего административного суда ФРГ понятие «производственная (служебная) необходимость» относится к неопределенным правовым понятиям и поэтому подлежит полному судебному контролю, а полномочие по перемещению относится к полномочиям по свободной оценке и принятию решения, поэтому может быть проверено судом на предмет отсутствия ошибок применения нормы права и принятия решения^546. В приведенном примере суд может провести точное разграничение неопределенных правовых понятий и свободы усмотрения органа при выборе варианта правовых последствий, однако этот пример представляет собой идеальный случай, который в реальности встречается не так часто. На практике возможны ситуации, когда неопределенные правовые понятия трудно отличить от свободы оценки при усмотрении, поскольку законодатель нечетко сформулировал положения нормы права.

Хотя в принципе сочетание неопределенных правовых понятий в первой части нормы – при описании правовых условий (обстоятельств) и возможности административного усмотрения в ее второй части – правовых последствиях является допустимым, в научной литературе в достаточно критичном форме высказываются предложения для законодателя^547. Указывается, что если бы законодатель целенаправленно формулировал норму таким образом, чтобы предоставить простор для действий правоприменителя, то для этого достаточно было бы применить только одно из взаимозаменяемых средств: либо неопределенные правовые понятия, либо полномочия на свободу усмотрения правоприменителя. Однако использование этих инструментов вместе порождает серьезные проблемы в правоприменительной деятельности.

В заключение следует отметить, что проблемы административного усмотрения и неопределенных правовых понятий рассматриваются в науке административного права Германии в качестве наиболее серьезных, возникающих в правотворческой и правоприменительной деятельности. Их исследованию посвящено значительное количество научных работ, в учебной литературе эти вопросы освещаются наиболее подробно с приведением примеров из судебной практики, поскольку данные проблемы неизменно возникают перед юристами в их научном и практическом значении.

9. Формы государственного управления, не влекущие правовых последствий

Как было описано при характеристике форм государственного управления, основной классификацией является их деление в зависимости от юридических свойств на правовые (административно-правовые) и неправовые. Правовые формы, в частности, принятие актов государственного управления и заключение договоров, были достаточно подробно охарактеризованы. Неправовым формам деятельности в литературе уделяется значительно меньше внимания. Указывается, что к ним относятся организационные действия и материально-технические операции, которые не влекут юридических последствий. Это проведение совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, методических рекомендаций, организация пресс-конференций, осуществление статистического учета и т. д.548 К материально-техническим действиям (операциям) традиционно относили делопроизводственые операции, фактические действия по передаче средств или имущества, статистические, информационно-справочные (составление докладов, записок и т. п.), выделялись также вспомогательные технические операции (обеспечение оборудованием)549, в современных условиях возникли такие действия, как обеспечение органа современными техническими средствами, компьютерами, иной оргтехникой, офисной мебелью, ремонт офисных помещений, зданий и т. п.550

Этим кратким изложением практически исчерпывается описание данных форм в отечественной литературе. Вместе с тем представляется, что значение неправовых форм государственного управления, в том числе, юридическое значение данных форм выходит далеко за эти рамки, кроме того, даже простое отнесение тех или иных действий к определенным формам не так однозначно. Во-первых, как это логично и последовательно вытекает из положений, описанных в данной работе, следует проводить принципиальное разграничение между внешне-направленными и внутриорганизационными неправовыми формами государственного управления, поскольку они имеют различное значение и могут влечь различные последствия. Например, принципиально отличаются внутренние совещания по разъяснению законодательства и деятельность по разъяснению норм права для граждан и организаций. Во-вторых, значительная часть операций по обеспечению оборудованием, ремонту и т. д. осуществляется исполнителями на основе гражданско-правовых договоров, а не непосредственными действиями государственных служащих, значит, относится не к формам государственно-управленческой деятельности. В-третьих, осуществление деятельности администрации в неправовых формах также может повлечь за собой правовые последствия. Например, неправильное разъяснение законодательства гражданам, математические ошибки в расчетах, неправильное написание фамилии в ненормативном акте и т. п.

Таким образом, роль и масштабы неправовых форм государственного управления в управленческой реальности гораздо значительнее, чем принято считать, а вопрос о юридическом значении данных форм требует более пристального внимания.

При изучении данного вопроса, как и предыдущих, для сравнительного анализа могут быть взяты работы немецких ученых-административистов. В науке административного права Германии теория форм деятельности администрации, в первую очередь, конечно, правовых форм (административных актов, административных договоров) занимает центральное место, поскольку именно через формы деятельности опосредуются отношения государства и гражданина^551. Как и в России, данные формы также подразделяются на правовые формы деятельности и фактические действия, которые также называют фактическими актами (дословно – реальными актами (Realakt)552. К ним относят проведение отчетов, докладов, сбор и предоставление информации, организацию обучения, официальные предупреждения, выплату денежных взносов, принудительный снос дома и т. п.553 Основное отличие правовых и неправовых форм заключается в том, на достижение какого результата они направлены – на достижение правовых последствий или на получение конкретного, фактического результата.

Именно эти фактические (или как их называют в литературе, простые, обычные) формы деятельности администрации в последнее время стали предметом внимания ученых, которые считают несправедливым, что данные формы деятельности играют второстепенную роль по сравнению с правыми формами, а в правовой науке как научная и правовая категории отсутствуют до сих пор^554. С самого начала в теории форм управления неправовые (простые или фактические) формы деятельности, по образному выражению авторов^555, были в роли «падчерицы» учения о формах, оставаясь без внимания ученых в тени таких мощных правовых институтов как административный акт, административный договор или подзаконные нормативные акты. Конечно, основное значение правовых форм состоит именно в этих правовых последствиях, но нельзя считать неправовые формы юридически безразличными, поскольку они должны соответствовать действующему законодательству и в случае противоправности могут быть предметом оспаривания с требованием устранения их последствий или возмещения ущерба^556. Юридическая оспоримость реальных (фактических) действий предполагает совершенно точное выяснение, каким режимом они регулируются – административно-правовым или гражданско-правовым. Возникающие на основе норм административного права фактические действия (акты) называются административно-правовыми фактическими действиями (реальными актами)557.

Данные фактические действия (реальные акты) должны соответствовать предъявляемым к ним правовым требованиям. В принципе речь идет о тех же требованиях, которым должны соответствовать административно-правовые акты. Но поскольку правовое регулирование фактических действий администрации осуществляется в общих чертах, а не детально, постольку эту деятельность можно отнести к сфере свободного усмотрения администрации. Очень важно отметить, что эта свобода деятельности означает свободу от предписаний закона, но не «свободу от права»558. Реальные действия администрации могут быть признаны противоправными, если они осуществлены не обладающим компетенцией ведомством или нарушают права гражданина. Эта противоправность может иметь следующие правовые последствия: ведомство обязано устранить возникшие в результате противоправного фактического действия (акта) фактические последствия и восстановить нарушенное правовое состояние, конечно, в той мере, в какой это возможно и допустимо^559. Соответственно, гражданин, чьи права нарушены таким действием, имеет право предъявить требования об устранении последствий и восстановлении нарушенного положения дел. В дальнейшем он может требовать возмещения вреда и компенсации. Таким образом, административно-правовая защита субъективного права не ограничивается административно-правовыми актами и иными правовыми формами, но распространяется и на фактические действия администрации.

Особой формой фактических действий являются так называемые публичные или ведомственные заявления (предупреждения органов власти). Речь идет о разъяснениях или иных публичных заявлениях органов управления или официальных учреждений, направленных на предупреждение населения об опасности употребления некоторых продуктов или товаров, или о других негативных проявлениях, например о неблагоприятных последствиях вступления в религиозные молодежные секты. Эти формы фактических действий не только получили широкое обсуждение в литературе, но и стали предметом рассмотрения в судах^560. Публичные заявления могут быть весьма различными по характеру и предмету, по способам доведения до сведения населения, по степени опасности товаров или продуктов, по степени и широте огласки и по общественному резонансу, по воздействию на сферу конкуренции и экономические отношения. Многие авторы^561 отмечают, что эти заявления органов (публичные предупреждения) едва ли можно рассматривать в юридическом смысле как предписание или запрет, в том числе запрет производить или сбывать определенные продукты. Однако фактически они могут иметь именно такой эффект. Если предупреждение воспринимается населением серьезно, тогда этот продукт никто не покупает, что по своему результату может быть сопоставимо с запретом продажи такого продукта. Предупреждение может также привести к тому, что население из-за предосторожности не будет покупать и иные продукты этого производителя или продавца. В то время как правовой акт, содержащий запрет, направлен на совершенно точные последствия, публичное предупреждение может иметь непредсказуемые последствия, выходящие за пределы влияния ведомства.

В последнее время в административно-правовой литературе^562 все больше дискутируются вопросы о неформальных действиях администрации, которые называют также неформализованными властными действиями. При этом речь идет, прежде всего, о различных договоренностях, соглашениях и прочих контактах между администрацией и гражданином перед принятием или вместо принятия административного решения. Они относятся к неформальным действиям, так как не только не облечены в традиционную правовую форму, но как раз наоборот, являются фактическими действиями по подготовке или замене этих решений. Как неформальные акты они юридически не урегулированы и относятся к группе фактических (реальных) актов. Роль таких соглашений усиливается, поскольку технический прогресс вызывает опасность для окружающей среды, идут иные общественно-экономические процессы, все это формирует новые тенденции, в частности, необходимость широкого вовлечения граждан в процессы принятия решений, это означает, что в традиционно выраженных отношениях «государство – гражданин» последний может участвовать как самостоятельная персона.

Таким образом, можно утверждать, что место и роль неправовых форм государственного управления в науке не соответствует их фактическому значению и масштабам распространения в реальности. Данные формы могут влечь юридические последствия, т. к. органы при их использовании должны действовать в правовых рамках. При классификации не следует объединять в одну группу внутриорганизационные и внешне-направленные неправовые формы. Основное отличие правовых и неправовых форм не в том, могут ли они порождать правовые последствия, а в том, на возникновение каких последствий – фактических или юридических, они направлены. С усложнением государственного управления возрастает значение неправовых форм (неформальных контактов) в отношениях «государство – гражданин».

Заключение

В результате проведенного исследования основных понятий науки административного права с использованием положений теории управления и теории систем, функционального, формально-догматического и сравнительно-правового подходов можно сформулировать ряд выводов.

Методологическим и содержательным фундаментом административного права является понятие управления, поскольку управленческая деятельность исполнительной власти составляет предмет правового регулирования данной отрасли права. Без проникновения в сущность управления невозможно представить себе эффективное правовое регулирование исполнительной власти.

Общее определение управления как воздействия на систему с целью приведения ее в состояние, соответствующее закономерностям окружающей среды, содержит ключевые понятия: механизм управления – воздействие, цель управления – обеспечение устойчивого существования и развития системы. Достижение этих целей зависит от правильности понимания закономерностей развития социальных систем, что становится возможным в рамках синергетического подхода. В силу сложноорганизованного характера правовых систем и явлений применение сравнительно-правового метода позволяет создать не одновариантное, а многомерное, объемное видение исследуемых явлений. Расхождение во взглядах и научные дискуссии следует рассматривать не как конкуренцию, а как кооперацию взглядов, как способ получения достаточно полной, взаимодополняющей, объемной картины устройства правовых систем. Таким образом, синергетический подход создает основу для научной и правовой толерантности.

Принципиально важным для понимания многовариантности путей эволюции правовых систем является положение о конструктивной и деструктивной роли хаоса. Путь к развитию лежит через разрушение старых взаимосвязей элементов (хаос) к новому варианту организации системы. Вероятность реализуемости того или иного варианта зависит как от осознанного выбора типа правового регулирования, так и от случайности. Некоторый «доктринальный хаос» в современной правовой науке в целом и в административном праве, в частности, является отражением указанной закономерности, что означает, что современное российское право является не «ставшим», но «становящимся», при этом скорость и направление развития процессов зависит от сложности и размеров системы, а также от прошлого и настоящего состояния системы.

Возвращение в научный и законодательный оборот термина «государственное управление» является совершенно закономерным и своевременным. Как для обозначения деятельности других ветвей власти существуют специальные понятия (законотворчество, правосудие), так и для обозначения властно-управленческой деятельности исполнительной ветви власти необходимо специальное понятие. Структурно-функциональный подход позволяет определить соотношение понятий «государственное управление» (функциональный аспект) и «исполнительная власть» (институциональный аспект), высказать предположение о невозможности сравнения этих разнопорядковых явлений по объему. Такой подход позволяет обосновать необходимость и возможность употребления понятий «субъекты государственного управления» (субъекты, осуществляющие государственное управление) для обозначения органов исполнительной власти в их административно-правовом статусе, и иных субъектов, осуществляющих государственно-управленческую деятельность, а также признать право на существование понятий «формы и методы государственного управления», «правовые акты государственного управления».

При сравнении понятия государственного управления в российском и немецком административном праве представляется принципиально важным выделение властно-обязывающего и позитивного (предоставляющего услуги) государственного управления. В российской управленческой действительности осуществляется функции по предоставлению услуг, в социалистическом государственном управлении существовал целый пласт отраслей и сфер, где управление не носило властно-обязывающего характера, однако в теории административного права позитивное управление не указывается в качестве одного из двух основных типов управления, а главной характеристикой государственно-управленческой деятельности по-прежнему остается ее властно-обязывающий характер. Этот подход последовательно прослеживается при определении предмет административного права, при характеристике административных правоотношений, описываемых, в первую очередь, как отношения власти-подчинения. В данной работе все рассматриваемые понятия административного права освещаются с учетом деления государственного управления на властно-обязывающее и позитивное.

Выделение непосредственного и опосредованного государственного управления позволяет определить, каким образом осуществляется управление – непосредственно через государственные органы и учреждения или опосредованно – через специально создаваемых субъектов публичного права (юридические лица публичного права, учреждения или фонды), а также посредством передачи полномочий физическим или юридическим лицам частного права. Последние в этом случае являются субъектами государственного управления (органами в функциональном смысле).

Разделение государственного управления на внешне-властное (внешне-направленное) и внутриорганизационное также имеет принципиальное методологическое значение, поскольку такой подход позволяет рассматривать государственное управление как внешне-направленное воздействие на общественные процессы, происходящие за пределами системы исполнительной власти, а внутреннее управление – как вспомогательную деятельность, следовательно, основные понятия административного права должны относиться к внешней управленческой деятельности (административные правоотношения, акты государственного управления и др.). В немецком административном праве административными актами и административными договорами являются только акты, направленные вовне, за пределы системы государственного управления и адресованные гражданам или их объединениям. В российском административном праве акты также разделяются на внешние и внутриорганизационные, однако при этом не указывается, что это разные по своей сущности акты, внешние акты – это акты государственного управления, являющиеся действительно административными актами. При этом законодательное регулирование таких актов отсутствует, тогда как правовое регулирование внутренних актов осуществляется достаточно подробно.

Анализ специальной литературы, законодательства и правоприменительной практики позволяет выделить три подсистемы принципов:

– принципы государственного управления (социально-политические или конституционные и организационные принципы),

– принципы организации и деятельности органов исполнительной власти,

– принципы административного права и отдельных его институтов.

Эта классификация является одним из возможных вариантов, поскольку в основу разных классификаций могут быть положены различные критерии. Кроме того, в силу системности и взаимосвязанности принципов все они переплетаются, одни принципы вытекают из других и т. д. Например, конституционные принципы государственного управления реализуются через принципы организации и деятельности органов исполнительной власти, и принципы административного права как отрасли права.

Традиционно в российском праве выделяются принципы государственного управления (законность, разделение властей, федерализм, приоритет прав и свобод человека и гражданина, обеспечение права граждан на участие в управлении, равенство граждан перед законом, демократизм, гласность (публичность) и принципы организации и деятельности органов исполнительной власти (относительная самостоятельность и единство системы исполнительной власти, разграничение функций и полномочий и т. д., а также организационными принципами централизации и децентрализации, дифференциации и фиксирования функций и полномочий, сочетания отраслевых, территориальных, линейных, функциональных начал и др.). На основе изучения принципов, выделяемых в науке немецкого административного права, и анализа отечественного законодательства и судебной практики можно дополнить эту систему традиционных принципов следующими принципами: принцип законности в новом наполнении (верховенство закона, «связанность» и свобода государственного управления), принцип «соразмерности» (пропорциональности), принцип правовой определенности, предсказуемости (прогнозируемости) и подконтрольности государственного управления, запрет административного произвола, запрет злоупотребления правом, принцип защиты государства от утраты доверия со стороны граждан, запрет соединения административного решения с условием, открытость (публичность) государственно-управленческой деятельности, принцип эффективности государственного управления.

Предпосылками для становления немецкого административного права в его современном понимании явились следующие исторические процессы:

а) разделение властей (как структурно-функциональный принцип организации управления) и связанная с этим необходимость правового разграничения и закрепления их компетенции;

б) нарастающие процессы демократизации и децентрализации, обусловленные усложнением процессов управления, потребовавшие правового оформления следующих институтов:

– признания и правового закрепления основных прав и свобод граждан;

– правового ограничения вмешательства государства в личную и имущественную сторону жизни граждан;

– введения в правовые рамки деятельности администрации, включая внутреннее управление;

– создания административных судов для разрешения административных споров.

Российское дореволюционное административное право складывалось под влиянием преимущественно немецкого и французского административного права, поэтому первоначально оно выглядело как полицейское право с преобладанием формально-догматического (юридического) подхода. Управленческие основы использовались, в основном, в трудах по государственному праву.

В послереволюционный период наука управления стала бурно развиваться, но ее основные положения не успели преобразоваться и оформиться как правовые. В середине прошлого столетия наука административного права становится в значительной степени управленческой. На современном этапе происходит наполнение традиционной теории административного права новыми управленческими явлениями и понятиями, которые с помощью формально-догматического подхода необходимо перевести в правовые категории. Диахронное сравнение с историей развития немецкого административного права еще раз подтверждает необходимость принятия первоочередных законов об организации и деятельности исполнительной власти, о системе и структуре органов, об административных актах, административных процедурах, административном судопроизводстве.

Классическое определение административных правоотношений в новых реалиях может быть дополнено и уточнено. Административные правоотношения – это урегулированные нормами административного права внешне-направленные или внутриорганизационные государственно-управленческие отношения, складывающиеся с участием выступающих в публичном интересе органов исполнительной власти и иных субъектов публичного и частного права, уполномоченных действовать государственно-властно по отношению к другой стороне или невластными способами исполняющих юридические обязанности по реализации функций государственного управления.

Актуальна проблема разграничения публично-правовых и частноправовых начал в административных правоотношениях. Государство и его органы при решении публичных задач действуют, по общему правилу, именно в области публичного права и его средствами, применение частноправовых форм является исключением, поэтому должно быть прямо предусмотрено законом, действия органов как субъектов частного права должны носить явно выраженный, недвусмысленный характер, эти действия не должны давать оснований для «бегства государства» в частноправовую сферу.

В отечественной судебной практике используются классические критерии разграничения публичного и частного начал (статус субъекта, интерес, неравенство сторон, отношения «власти-подчинения»), в последний период добавляется функциональный критерий – делегированные государственно-властные полномочия или осуществление публичной функции иным субъектом, не являющимся государственным органом. Обзор немецкого опыта позволяет ознакомиться с некоторыми способами решения данных проблем, например «административное частное право», «теория двух ступеней».

Конструкция субъективных публичных прав позволяет обратить внимание на то, что не всегда в административном праве можно обнаружить корреспонденцию права гражданина и обязанности властного субъекта, иногда выделяется не субъективное право, а «правовой рефлекс», т. е. в компетенцию органа включена не конкретная обязанность, а задача действовать в той или иной сфере.

В области властно-обязывающего государственного управления осуществляется четкое регулирование взаимных прав и обязанностей гражданина и государства, в области свободного государственного управления у граждан есть право на то, чтобы деятельность органа осуществлялась правомерно и целесообразно, не содержало управленческих ошибок и соответствовало принципу равенства применения права. Гарантированность субъективных прав граждан является одним из основных условий свободного, демократического, социального, правового государства. Кроме социально-политического значения конструкция субъективных публичных прав имеет и большое практическое значение, обеспечивая возможность судебной защиты этих прав. Представляется важным закрепить в отечественном праве в виде принципа право граждан на целесообразную, справедливую и не содержащую ошибок деятельность органов государства в тех сферах, где последние уполномочены действовать по своему усмотрению.

В качестве властного субъекта административного правоотношения выступает орган исполнительной власти в институциональном или в функциональном смысле, что позволяет отграничить статус властного субъекта административно-правового отношения от осуществляемой им государственно-властной деятельности. На основе современного подхода можно предложить следующую «формулу» компетенции: это совокупность государственно-властных полномочий по осуществлению публичных функций в определенной сфере деятельности.

Анализ научной литературы и отечественного законодательства позволяет определить поддержать и аргументировать необходимость введения конструкции юридических лиц публичного права, и назвать те виды организаций, которые обладают общепризнанными в зарубежном праве признаками, и поэтому могли бы быть отнесены к юридическим лицам публичного права (Центральный банк РФ, государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации, некоторые государственные компании, некоторые федеральные фонды).

Введение данного института позволит проводить разграничение правоспособности публичных образований (как полноправных субъектов публичного права) и правоспособности представляющих их интересы органов. В зарубежной доктрине полноправными субъектами права и государственного управления являются публично-правовые образования, а представляющие их органы не являются самостоятельными полноправными субъектами права. Они вступают в правоотношения от имени и по поручению публичных образований.

В содержание государственного управления включаются цели, задачи, функции и методы, которые преопределяют формы государственного управления. Логика исследования основана на предложенной в науке управления универсальной управленческой цепочке:

Цель→ задачи (подцели) → функции → методы → формы.

Современная управленческая реальность вызывает потребность возвращения теории функций в науку административного права. Положения о соотношении содержания (функций) и форм государственного управления, а соответственно, и данная терминология превращаются в правовые понятия, закрепляются в нормативных актах. Функции находят правовое закрепление в компетенции органов, он положены в основу действующей системы органов исполнительной власти. Методы государственного управления показывают, каким образом реализуются функции, т. е. методы государственного управления – конкретные способы реализации функций управления. На основе разделения государственного управления на позитивное (предоставляющее услуги населению) и властно-обязывающее (вмешивающееся в жизнь граждан) следует разграничивать и методы государственного управления. При этом следует различать методы благоприятствующего и обременяющего управления, которые могут быть как в сфере позитивного, так и в сфере властно-обязывающего управления.

Разделение государственно-управленческой деятельности на внешне-направленную и внутреннюю (внутриорганизационную) должно отразиться на классификации методов: методами собственно государственного управления должны считаться методы воздействия органов исполнительной власти на граждан и их объединения, а методы управления внутри системы исполнительной власти и внутри каждого органа следует относить к методам руководства и организации деятельности подведомственных структур.

Необходимо изучать и описывать методы применительно к соответствующим функциям и предлагать способы их правового оформления. Реализация функции государственного контроля (надзора) федеральными службами по своим методам отличается от реализации функции предоставления публичных услуг федеральными агентствами и их учреждениями, а методы осуществления правового регулирования отличаются от методов выработки государственной политики в той или иной сфере. Классификация методов может быть осуществлена на основе предложенной в работе многомерной модели функций, что позволит создать многомерную модель методов государственного управления.

Формы государственно-управленческой деятельности в административно-правовой науке описываются достаточно кратко: определение форм, критерии выбора форм управления органом, классификация форм. Основной формой государственно-управленческой деятельности, влекущей правовые последствия, является принятие нормативных и индивидуальных актов. Наиболее спорной формой государственного управления в отечественной науке считается заключение административных договоров.

На основании обобщения предложенных в административно-правовой литературе формулировок правовой акт государственного управления может быть определен как подзаконное, официальное, односторонне-властное решение (волеизъявление), принятое органом исполнительной власти (или иным субъектом государственного управления), в установленном порядке в пределах своей компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия в виде административно-правовых норм или правоотношений. В отечественной науке административного права в значительно большей степени разработана теория нормативных актов государственного управления, в то время как теории индивидуальных актов уделялось значительно меньше внимания. В немецкой науке административными актами являются индивидуальные акты, поскольку нормотворческая деятельность в соответствии с принципом разделения властей отнесена к ведению законодательной власти.

Критерии классификации в российской науке относятся преимущественно к самим актам как правовой форме властного управленческого решения (юридические последствия, юридическое содержание, виды санкций, их охраняющих), к органам, принимающим акты (совместные, дискреционные, «связанные» акты), к целям принятия (т. е. к властному субъекту и его волеизъявлению). В немецком административном праве одной из наиболее важных классификаций считается деление административных актов в зависимости от благоприятных или неблагоприятных правовых последствий для гражданина, т. е. подвластной стороны отношения.

Эти и некоторые другие положения немецкой теории административных актов могут быть восприняты отечественной наукой административного права. В частности, теория дефектности административных актов, деление актов на благоприятствующие и обременяющие. Давно назрела необходимость законодательного закрепления административных процедур принятия и отмены актов, последствий признания их неправомерными, права органов на исправление актов по своей инициативе.

Одним из наиболее дискуссионных вопросов в российской административно-правовой науке является вопрос об административных договорах. В немецкой науке административного права разработаны признаки административно-правового договора (заключение на основе и во исполнение норм публичного права; содержит обязанность органа по изданию административного акта или иного государственно-властного действия; касается публично-правовых обязанностей или правомочий гражданина). Закон об административной процедуре закрепляет понятие, признаки и условия данных договоров. Основное требование – государство как контрагент данного договора не должно иметь каких-либо прерогатив или преимуществ, поскольку это противоречило бы принципу равенства сторон как главному условию и признаку договорного отношения. Властный контрагент может в одностороннем порядке расторгнуть договор только в исключительных случаях для предотвращения или устранения тяжелых последствий для всеобщего блага. При этом он обязан выплатить другой стороне компенсацию причиненного ущерба.

На основе данных признаков достаточно сложно найти примеры подлинных административных договоров в отечественной практике. В последнее время правовое регулирование предусматривает возможность заключения соглашений (договоров), которые при более детальном исследовании могли бы быть отнесены к административным (Градостроительный кодекс, Налоговый кодекс, законодательство о казачьих войсках). В России созданы условия для полноценного появления административных договоров: существует очевидная потребность практики, создана хорошая теоретическая основа для разработки единой научной концепции, вполне могут быть использованы теория, правовое регулирование и практика административных договоров за рубежом. Отсутствие федерального закона, регулирующего административные процедуры, негативно сказывается не только на практической деятельности органов исполнительной власти, но и тормозит дальнейшее развитие института административных процедур, как части административного процесса.

Административное усмотрение считается нормальным и необходимым в отечественной и зарубежной административно-правовой науке и практике. Регулирование административного усмотрения дается в Законе ФРГ об административной процедуре: «Если орган государственного управления управомочен действовать по своему усмотрению, то он должен осуществлять это полномочие в соответствии с целями и в границах предоставленного полномочия». Таким образом, речь не идет об «абсолютной свободе» усмотрения, оно всегда должно соответствовать правовым принципам и обязанностям органа.

Административное усмотрение в российской науке административного права также означает определенную свободу органа, право органа на выбор варианта поведения. Эта свобода носит относительный характер, она также ограничена законом и правом, и предусмотрена компетенционными актами. Исследование данной проблемы осуществляется преимущественно на основе общетеоретического и управленческого подходов (понятие, цели, необходимость, обоснованность, виды, элементы, пределы), реже можно обнаружить юридический подход в исследовании данной проблемы (способы и приемы правового регулирования, анализ правоприменительной и судебной практики).

Исследование данного явления в немецкой науке включает в себя функциональный подход в сочетании с формально-догматическим (юридическим), позволяющим проанализировать и охарактеризовать способы правового регулирования, практику применения и особенности судебного контроля за действиями органов государственного управления в сфере усмотрения. При связанном государственном управлении действия органов подлежат полному судебному контролю, при свободном государственном управлении – в ограниченной степени. Суды проверяют законность трех обстоятельств: имел ли вообще орган право на административное усмотрение в данных обстоятельствах; не вышел ли он за рамки этого усмотрения; не было ли злоупотребления административным усмотрением.

Формы государственного управления, не влекущие правовых последствий (неправовые формы), описываются в отечественной литературе очень кратко и в самом общем виде. К ним относятся организационные действия и материально-технические операции. Однако место и роль неправовых форм государственного управления в науке не соответствует их фактическому значению и масштабам распространения в реальности. Данные формы могут влечь юридические последствия, т. к. органы при их использовании должны действовать в правовых рамках. Основное отличие правовых и неправовых форм не в том, могут ли они порождать правовые последствия, а в том, на возникновение каких последствий – фактических или юридических, они направлены. С усложнением государственного управления возрастает значение неправовых форм (неформальных контактов) в отношениях «государство-гражданин».

Таким образом, на основе системного, синергетического, сравнительно-правового и структурно-функционального подходов стало возможным описать управленческую сущность основных понятий административного права – понятия и видов государственного управления, принципов государственно-управленческой деятельности исполнительной власти, соотношения административной науки и науки административного права, административных правоотношений и их субъектов, функций, методов и форм государственного управления.

Список использованной литературы

I. Германия

Нормативные акты

Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland // Bundesgesetzblatt. 1949. 23 Mai, III/FNA 100-1, S. 1.

Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.09.2004, BGBl. I S. 2414.

Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. Dezember 1998, BGBl. I S. 3434.

Bundessozialhilfegesetz in der Fassung des Gesetzes zur Einordnung des Sozialhilferechts in das Sozialgesetzbuch vom 27. Dezember 2003, BGBl. I S. 3022.

Verwaltungsgerichtsordnung // Basistexte Öffentliches Recht. München; Deutscher Taschenbuch Verlag, 2007.

Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) Bundesgesetzblatt I S. 1253 // Basistexte Öffentliches Recht. München; Deutscher Taschenbuch Verlag, 2007.

Bundesverfassungsgerichtsentscheidungen 22. Band, Tübingen, J.C.B. Mohr. 1968.

Bundesverfassungsgerichtsentscheidungen 26. Band, Tübingen, J.C.B. Mohr. (Beschluss vom 24. Juni 1969) 1970.

Verfassung des Freistaates Bayern // Ziegler/ Tremel Verwaltungsgesetze des Freistaates Bayern (Textsammlung) München: Verlag C.H. Beck 2010 Nr. 850.

Verordnung zur Ausführung des Bayerischen Stiftungsgesetzes // GVBl, 2002, S. 23.

Закон ФРГ об административной процедуре (Verwaltungsverfahrensgesetz vom 25.05.1976. i.d.F. vom 23.01.2003. Munchen: Deutscher Taschenbuch Verlag, 2003).

Bayerisches Abfallwirtschaftsgesetz (BayAbfG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. August 1996 (GVBl S. 396, ber. S. 449, BayRS 2129-2-1-U). Zuletzt geändert durch § 2 des Gesetzes vom 25. Mai 2003, GVBl S. 325.

Bayerisches Archivgesetz // GVBl, 1989, S. 710.

Специальная литература

Arndt H.-W. Öffentliches Recht / H.-F.Arndt, W.Rudolf. 12. Aufl. München: Vahlen, 1998. 300 S.

Bornhak C. Preussisches Staatsrecht. 2. Aufi. Breslаu: A. Langewort, 1912.

Bull H.P. Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre / H.P. Bull, V. Mehde. 8. Aufl., C.F. Müller, 2009. 418 S.

Bull H.P. Allgemeines Verwaltungsrecht: Lehrbuch. 4. Aufl. Heidelberg, 1997.

Bull H.P. Allgemeines Verwaltungsrecht: ein Lehrbuch. 4. überbearbeitete Auflage. Heidelberg: E.F. Müller, jur. Verl., 1993. 350 S.

Dittrich E. Die deutschen und österreichischen Kameralisten. Darmstadt, 1974.

Erichsen H-U. (ed.) Allgemeines Verwaltungsrecht. Gruyter, Berlin-N.Y., 1998.

Geschiсhte der Verwaltungsreshtswissenschaft in Europa: Stand und Probleme der Forschung. Frankfurt am Main, 1982.

Heckmann D. Allgemeines Verwaltungsrecht: vorlesungsbegleitendes Skript. 5. Aufl. Passau: Universität Passau, 2004. 132 S.

Heyen E.V. Geschichte der Verwaltungsrechtswissenschaft in Europa: Stand und Probleme der Forschung. Frankfurt am Main, 1982. S. 320.

Huber P.-M. Allgemeines Verwaltungsrecht. Heidelberg: Schaeffers-Grundriß-Verlag Decker und Muller, 1992. 252 S.

Ipsen J. Öffentliche Verwaltung in Europa: Symposium, Band 56 / J. Ipsen, B. Stüer. Köln: Carl Heymanns KG, 1999. 482 S.

Jellinek W. Allgemeines Verwaltungsrecht. 5. Aufl. NomosVerlag, 2004. 611 S.

Jellinek W. Verwaltungsrecht. 3. Aufl. Berlin: Verlag von Julius Springer, 1931. 551 S.

Koebler G. Rechtsrussisch: deutsch-russisches und russisch-deutsches Rechtswoerterbuch fuer jedermann. München: Verlag Franz Vahlen, 2001. 565 S.

Kopp F. Skript zur Vorlesung Allgemeines Verwaltungsrecht. Passau: Universität Passau, 1994.

Kopp F.O. Allgemeines Verwaltungsrecht, Verwaltungsverfahrensrecht, Verwaltungsgerichtsbarkeit (Skript zur Vorlesung Allgemeines Verwal tungsrecht). Passau: Universität Passau, 1995. 90 S.

Kopp O. Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz / O. Kopp, U. Ramsauer. 10. Aufl. München: C.H. Beck Verlag, 2008. 1741 S.

Kopp O., Schenke W.-R. Kommentar zum Verwaltungsgerichtsordnung / O. Kopp, W.-R. Schenke. 15. Aufl. München: C.H. Beck Verlag, 2007. 1772 S.

Laband P. Archiv des öffentlichen Rechts. Tübingen. 2 (1887).

Lehmann P. Allgemeines Verwaltungsrecht. Bonn, 1998. 300 S.

Lindner B. Entstehung und Untergang von Körperschaften des öffentlichen Rechts: unter besonderer Berücksichtigung der Religions- und Weltan schauungsgemeinschaften. Frankfurt am Main: Lang, 2002.

Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. München. 2010.

Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. 16. Aufl. München, 2006. 855 S.

Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. 11. ueberbearb. und erg. Aufl. München: Beck, 1997 (Grundrisse des Rechts). 820 S.

Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht.10. Aufl. München: Beck, 1995 (Grundrisse des Rechts). 825 S.

Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. 9. Aufl. 1994.

Mayer F. Allgemeines Verwaltungsrecht / F. Mayer, F. Kopp. 5. Aufl. Stuttgart-München-Hannover, 1985.

Mayer O. Archiv des öffentlichen Rechts. Tübingen. 3 (1888).

Mayer O. Deutsches Verwaltungsrecht. 2 Bde., 3. Aufl. 1924.

Mayer O. Deutsches Verwaltungsrecht. Bd. 1, 1 Aufl. München, 1895. S. 369.

Mayer O. Deutsches Verwaltungsrecht. 2 Bde., 1895/ 96, 3. Aufl. 1924.

M ü ller H. Die Aufhebung von Verwaltungsakten unter dem Einfluß des Europarechts: Schriften zum Europäischen Recht, 65 Band. Berlin: Duncker & Humblot, 2000. 319 S.

Obermayer K. Verwaltungsakt und innerdienstlicher Rechtsakt. Richard Boorberg Verlag, 1986. 182 S.

Peine F.– J. Allgemeines Verwaltungsrecht. 8. Aufl. Heidelberg, C.F. Müller Verlag, 2006. 335 S.

Peine F.-J. Allgemeines Verwaltungsrecht. Heidelberg, 2002.

P ü ttner G. Allgemeines Verwaltungsrecht: ein Studienbuch. 6. Aufl. Düssel-dorf: Werner, 1983. 169 S.

P ü ttner G. Verwaltungslehre: ein Studienbuch. 3. Aufl. München: Beck, 2000. 225 S.

Robbers G. Schlichtes Verwaltungshandeln // Die Offentliche Verwaltung. 1987. April. Heft 7.

Seewald O. Kommunalrecht. In: Besonderes Verwaltungsrecht: ein Lehrbuch. Heidelberg, C.F. Müller Verlag, 1992.

Stein L. Von. Die Verwaltungslehre. Bd. 1–8. Stuttgart, 1865–1884.

Stern K. Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Bd. 2.2 Aufl. 1980 S.

Wallerath M. Allgemeines Verwaltungsrecht. Eine Einfuehrung fuer Studium und Praxis. 5. Aufl. Siegburg: Verlag Reckinger & Co., 2000. 488 S.

Wolff H., Bachof O., Stober R. Verwaltungsrecht. B.1.11. Aufl. 1999.

Wolff H.J. Verwaltungsrecht: ein Studienbuch: Band 2 / H.J. Wolff, O. Bachof, R. Stober, W. Kluth, A. Peilert. 6. Aufl. München: C.H. Beck Verlag, 2000. 771 S.

Wolff H.J. Verwaltungsrecht, Band 1 / H.J. Wolff, O. Bachof., R. Stober. 10. Aufl. München: Beck, 1994. 640 S.

II. Россия

Нормативные акты

Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (ред. 05.02.2014) // СЗ РФ. 2014. № 9. Ст. 851.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. 02.11.2013) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. 28.12.2013) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

О введении в действие Бюджетного кодекса РФ: ФЗ от 09.07.1999 № 159-ФЗ (ред. 26.04.2007) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ” и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”»: ФЗ от 22.08.2004 № 122-ФЗ (ред. 28.12.2013) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: ФЗ от 07.05.2013 № 80-ФЗ // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2307.

О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией социально-экономических программ жилищного строительства для российских военнослужащих: ФЗ от 23.06.1995. № 94-Ф3 (ред. 22.08.2004) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

О государственной гражданской службе Российской Федерации: ФЗ от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. 28.12.2013) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. 12.03.2014) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок: ФЗ от 30.04.2010 № 68-ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 18. Ст. 2144.

О полиции: ФЗ от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. 03.02.2014) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации: ФЗ от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. 02.07.2013) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ: ФЗ от 24.06.1999 № 119-ФЗ (ред. 20.05.2002) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности: ФЗ от 12.01.1996 № 10-ФЗ (ред. 02.07.2013) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): ФЗ от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. 28.12.2013) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Об административных процедурах: проект ФЗ № 64090-3 (ред., внесенная в ГД ФС РФ) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 (ред. 09.02.2009) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Об общественных объединениях: ФЗ от 19.05.1995 № 82-ФЗ (ред. 28.12.2013) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. 12.03.2014) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. 28.12.2013) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: ФЗ от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 23.07.2013) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

О Правительстве Российской Федерации: Федер. конституционный закон от 17.12.1997 № 1-ФКЗ 9ред. 07.05.2013) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 (ред. 30.09.2013) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 763 (ред. 02.02.2013) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации: утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004 (ред. 21.12.2013) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг): постановление Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 (ред. 16.05.2011) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения: постановление Правительства РФ от 25.08.2012 № 851 (ред. 18.12.2012) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

О разработке и утверждении администрации регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг: постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 (ред. 23.01.2014) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

О Фонде социального страхования Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 12.02.1994 № 101 (ред. 06.12.2012) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (ред. 17.02.2014) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации: утв. постановлением Правительства РФ от 27.08.2004 № 443 (ред. 29.12.2007) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: утв. постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (ред. 17.02.2014) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Правила рассмотрения разногласий, возникающих между органами, осуществляющими регулирование тарифов и надбавок на товары и услуги организаций коммунального комплекса, и организациями коммунального комплекса: утв. постановлением Правительства РФ от 07.04.2007 № 208 (ред. 30.08.2012) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Типовой регламент внутренней организации федеральных органов ис-полнительной власти: утв. постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 (ред. 27.03.2013) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти РФ: указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 (ред. 14.11.2005). Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг.: одобрена распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (ред. 28.03.2008) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации: одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009 // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11.

О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года: распоряжение Правительства РФ от 06.05.2008 № 632-р (ред. 10.03.2009) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции: распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р (ред. 28.08.2012) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Об упорядочении процедуры подготовки ненормативных правовых актов: приказ Министерства внутренних дел РФ от 21.11.2008 № 1006 // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Об утверждении Административного регламента исполнения территориальными органами Федеральной регистрационной службы государственной функции по ведению реестра адвокатов субъекта Российской Федерации и выдаче адвокатам удостоверений: приказ Минюста РФ от 05.02.2008 № 20 (ред. 30.07.2008) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Об участии в межрегиональном проекте «Разработка и внедрение методик проведения конкурсного отбора на замещение вакантной должности и оценки деятельности государственных служащих: распоряжение Совета администрации Красноярского края от 04.08.2005

№ 997-р // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Устав Красноярского края от 05.06.2008 № 5-1777 (ред. 04.04.2013): подписан Губернатором Красноярского края // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

О Правительстве Красноярского края и иных органов исполнительной власти Красноярского края: Закон Красноярского края от 10.07.2008 № 6-1930 // Ведомости высших органов гос. власти Краснояр. края. 2008. № 35.

Структура органов исполнительной власти Красноярского края: утв. указом Губернатора края от 10.07.2008 № 116-уг (ред. 30.10.2013) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Судебная практика

О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации: постановление Пленума ВС РФ от 25.05.2000 № 19 // Бюллетень ВС РФ. 2000. № 7.

О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих: постановление Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2 (ред. 09.02.2012) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации: постановление Пленума ВС РФ от 10.10.2003 № 5 (ред. 05.03.2013) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

По делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ в связи с запросом Правительства РФ: постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 № 1-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 2.

По делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации: постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 № 2-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 3.

Постановление Конституционного Суда РФ от 28.02.2006 № 2-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 3.

Постановление Конституционного Суда РФ от 19.12.2005 № 12-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 1.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2004 № 2-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 2.

Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 № 1-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 2.

Постановление Конституционного Суда РФ от 27.05.2003 № 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 4.

Постановление Конституционного Суда РФ от 14.05.2003 № 8-П // СЗ РФ. 2003. № 21. Ст. 403.

Постановление Конституционного Суда РФ от 27.04.2001 № 7-П // СЗ РФ. 2004. № 6. Ст. 450.

Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 05.11.2003 № 349-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 1.

Определение Конституционного Суда РФ от 29.05.1997 № 55-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 5.

Решение Арбитражного суда Амурской области от 11.07. № А04-952/01-4/34 // Вестник ВАС РФ. 2003. № 12.

Решение Арбитражного суда Хабаровского края от 27.01.2003 № А73-8694/2002-10// Вестник ВАС РФ. 2003. № 7. Специальная литература

Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. Киев: Наук. думка, 1979. С. 332.

Авилов Г.Е. Юридические лица в современном российском гражданском праве / Г.Е. Авилов, Е.А. Суханов // Вестник гражданского права. 2006. № 1. Т. 6. С. 14–25.

Аврутин Ю.Е. К вопросу о понятиях и дефинициях в административно-правовой теории и практике // Административное право и процесс. 2013. № 9. С. 4–8.

Агапов А.Б. Публичный статус некоммерческих организаций // Lex Russica. 2009. № 1. С. 133–177.

Агеенкова Г.Т. Меры административного пресечения // Советское государство и право. 1979. № 3. С. 130–133.

Административная реформа и наука административного права: сб. науч. трудов, посвящен. 80-летию со дня рождения Ю.М. Козлова / ред. И. Дмитриева. М.: МГЮА, 2007. С. 567.

Административное и административно-процессуальное право: Актуальные проблемы / Моск. ун-т МВД России; Фонд содействия правоохр. органам «Закон и право». М.: ЮНИИТИ-ДАНА, 2004. С. 480.

Административное и информационное право (состояние и перспективы развития) / отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева. М.: ИГП РАН, 2003. С. 308.

Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М.: Норма, 2008. 992 с.

Административное право: учебник / отв. ред. Л.Л. Попов. М.: Юристъ, 2006. 697 с.

Административное право / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юрист, 2000. 728 с.

Административное право / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 1999. 728 с.

Административное право зарубежных стран: учебник / под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. 229 с.

Административное право и административный процесс: Актуальные проблемы / отв. ред. Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. М.: Юристъ, 2004. 302 с.

Административное право России. Общая часть / под ред. С.А. Старостина. М.: Инфра-М, 2010. 506 с.

Административное право России: учебник / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Проспект, 2010. 368 с.

Административное право России: курс лекций / под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: Проспект, 2007. 704 с.

Административное право Российской Федерации / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Юрист, 2004. 556 с.

Административное право: теория и современность: сб. науч. трудов, посвященных 100-летию со дня рождения С.С. Студеникина / ред. Попов Л.Л. М.: Проспект, 2006. 272 с.

Административно-правовой статус гражданина / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Академический правовой ун-т, 2004. 262 с.

Административно-процессуальное право Германии = Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland: Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; Законодательство об исполнении административных решений / сост. В. Бергман. М.: Волтерс Клувер, 2007. 242 с.

Административно-процессуальное право: курс лекций / под ред. И.Ш. Килясханова. М.: Юнити-Дана, 2004. 399 с.

Административные правоотношения: вопросы теории и практики: сб. науч. трудов / под ред. Н.Ю. Хаманеевой // Труды ИГП РАН. 2009. № 1. 184 с.

Административные процедуры в экономике: проблемы совершенствования правового регулирования / под ред. Е.В. Гриценко, О.А. Ногиной. СПб.: СПбГУ, 2010. 372 с.

Актуальные проблемы административного права и процесса: Материалы конф., посвященной 85-летию Ю.М. Козлова и 100-летию А.Е. Лунева / сост. Э.П. Адрюхина. М.: МГЮА, 2011. 312 с.

Ал ехин А.П. Административное право Российской Федерации: учебник / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. М.: Зерцало, 2005. 608 с.

Алехин А.П. Административное право Российской Федерации: учебник / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. М.: Зерцало, 2001. 592 с.

Алехин А.П. Административное право Российской Федерации / А.П. Алехин, Ю.М. Козлов. Ч. 1. М.: ТЕИС, 1994. 280 с.

Аналитическая записка по итогам первого года работы проекта «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации» (вопросы местного самоуправления) // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 4. С. 27–34.

Андреев Д.С. Административный договор и правовой акт государственного управления // Договор в публичном праве: сборник науч. ст. / под ред. Е.В. Гриценко, Е.Г. Бабелюк. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 151–154.

Андреев Д.С. Внешняя направленность как признак административно-правового акта // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2009. № 2. С. 109–118.

Андреев Д.С. Дефектные административно-правовые акты, принятые с нарушением компетенции // Законодательство. 2010. № 9. С. 54–61.

Андреев Д.С. Дефектные административно-правовые акты: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. 26 с.

Андреев Д.С. Понятие дефектного административно-правового акта // Административное право и процесс. 2010. № 6. С. 12–14.

Андреев Д.С. Субъекты, совершающие административно-правовые акты: основы структурно-функционального подхода // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2010. № 1. С. 53–65.

Анисимцев Н.В. Япония: обеспечение прозрачности («транспарентности») административно-государственного управления // Государство и право. 2003. № 6. С. 58–65.

Антонова В.П. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы: По материалам Лазаревских чтений) // Государство и право. 1998. № 8. С. 5–32.

Антонова В.П. Административно-правовое регулирование в сфере экономики: Пятые Лазаревские чтения // Государство и право. 2001. № 11. С. 5–21; № 12. С. 18–44.

Аппарат управления социалистического государства. Ч. 1. М.: Юрид. лит., 1976. 320 с.

Ардашкин В.Д. О подчинении и принуждении в советском государственном управлении // Труды ТГУ. 1966. Т. 183. С. 246–252.

Арзамасов Ю.Г. О правовой природе актов государственного управления // Гос. власть и местное самоуправление. 2007. ¹ 5. С. 5–7.

Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М.: Юрид. лит., 1975. 239 с.

Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М.: Юрид. лит., 1980. 256 с.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Наука, 2004. 573 с.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М.: Юрид. лит., 1997. 400 с.

Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (Опыт системного исследования). М.: Политиздат, 1973. 392 с.

Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М.: Прогресс, 1968. 326 с.

Афанасьев В.Г. Научно-техническая революция, управление, образование. М.: Политиздат, 1972. 431 с.

Афанасьев В.Г. Системность и общество. М.: Политиздат, 1980. 368 с.

Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М.: Политиздат, 1977. 382 с.

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. М.: Норма, 2000. 776 с.

Баженова О.И. Органы местного самоуправления как юридические лица: проблемы реализации законодательной концепции // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 2. С. 18–19.

Баренбойм П.Д. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / П.Д. Баренбойм, В.И. Лафитский, Л.К. Терещенко. М.: Юстицинформ, 2011. 184 с.

Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Проспект, 2010. 256 с.

Барциц И.Н. Приоритетные направления совершенствования административных процедур // Государство и право. 2008. № 3. С. 5–11.

Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти // Государство и право. 1992. № 3. С. 13–20.

Бахрах Д.Н. Административное право: учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. М.: Норма, 2006. С. 784.

Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. М.: Норма-Инфра-М, 2002. 623 с.

Бахрах Д.Н. Административное право России / Д.Н. Бахрах, С.Д. Хазанов, А.В. Демин. М.: Норма, 2001. 624 с.

Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма, 2000. 640 с.

Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. М.: Бек, 1996. 368 с.

Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. М.: Бек, 1993. 301 с.

Бахрах Д.Н. Действие норм права во времени: Теория, законодательство, судебная практика. М.: Норма, 2004. 224 с.

Бахрах Д.Н. Принуждение и ответственность по административному праву: учеб. пособие. Екатеринбург, 1999. 144 с.

Бахрах Д.Н. Система субъектов административного права // Советское государство и право. 1986. № 2. С. 41–48.

Бахрах Д.Н. Субъекты советского административного права. Свердловск, 1985. 220 с.

Бахрах Д.Н. Формы и методы деятельности государственной администрации: учеб. пособие / Д.Н. Бахрах, С.Д. Хазанов. Екатеринбург, 1999. 176 с.

Бахрах Д.Н. Формы и методы деятельности государственной администрации: учеб. пособие / Д.Н. Бахрах, С.Д. Хазанов. Екатеринбург, 1997. 255 с.

Бачило И.Л. Информационное обеспечение и информационные ресурсы в системе органов государственной власти Российской Федерации / И.Л. Бачило, Ю.А. Нисневич // Проблемы информатизации. РАН. 1995. Вып. 1. С. 42–50.

Бачило И.Л. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М.: Юристъ, 1998. 432 с.

Бачило И.Л. Развитие законодательства в условиях модернизации государственного управления на основе информационных технологий // Труды ИГиП РАН. 2011. № 1. С. 67–93.

Бачило И.Л. Функции органов управления. М.: Юрид. лит., 1976. 312 с.

Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11. С. 14–21.

Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3. С. 14–21.

Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск: СГУ, 1995. 144 с.

Берг А.И. Проблемы управления и кибернетика // Философские проблемы кибернетики. М.: Наука, 1961.

Берг Л.Н. Судебное усмотрение и его пределы (общетеоретический аспект): автореф. дис. …канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008. 22 с.

Бир С. Кибернетика и управление производством. М.: Наука, 1965. 392 с.

Богданов А.А. Всеобщая организационная наука. Тектология. Т. 1. Л.: Экономика, 1989. 302 с.

Боннер А.Т. Применение закона и судебное усмотрение // Советское государство и право. 1979. № 6. С. 34–42.

Брэбан Г. Французское административное право. М.: Прогресс, 1988. 488 с.

Буданов В.Г. Синергетическая методология // Вопросы философии. 2006. № 5. С. 79–94.

Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: учеб. пособие. М.: Логос, 2000. С. 200.

Васильев Р.Ф. Акты управления (значение, проблемы исследования, понятие). М.: МГУ, 1987. 141 с.

Васильев Р.Ф. Об определении актов управления как документов и как действий // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1980. № 5. С. 5–11.

Васильев Р.Ф. Правовые акты управления: учеб. пособие. М.: МГУ, 1970. 108 с.

Васильев С.В. Частное и публичное право в России: историко-теоретический анализ: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2002. 390 с.

Васильева А.Ф. Делегирование государственных функций субъектам частного права // Правоведение. 2008. № 2. С. 65–75.

Васильева А.Ф. Зарубежный опыт правового регулирования публичных услуг // Журнал российского права. 2007. № 12. C. 11–12.

Васильева А.Ф. Общее распоряжение как вид индивидуального правового акта в России и Германии / А.Ф. Васильева, Е.Г. Приходько // Порівняльне правознавство: сучасний стан і перспективи розвитку: збірник наукових праць / за ред. Ю.С. Шемшученка и др. упор. О.В. Кресін. І.М.К., 2010. С. 113–115.

Васильева А.Ф. Осуществление субъектами частного права государственно-властных полномочий // Вестник СПбГУ. Сер. 14. Право. 2011. № 3. C. 81–88.

Васильева А.Ф. Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Германии и России. М.: РАП. 2012. 329 с.

Васильева А.Ф. Электронная форма административного акта // Российское право в Интернете. 2012. № 1 // URL: http://www.rpi.msal.ru/prints/201201_11vasilyeva.html

Васильева А.Ф. Учение о публичных услугах в административном праве Германии: теория Эрнста Форстхоффа // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 179–189.

Василькова В.В. Порядок и хаос в развитии социальных систем (Синергетика и теория социальной самоорганизации). СПб.: Лань, 1999. 480 с.

Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс, 1973. С. 440.

Венгеров А.Б. Синергетика, юридическая наука, право // Государство и право. 1986. № 10. С. 39–45.

Ветютнев Ю.Ю. Синергетика в праве // Государство и право. 2002. № 4. С. 64–69.

Винер Н. Кибернетика, или Управление и связь в животном и машине. М.: Сов. радио, 1968.

Винер Н. Кибернетика, или Управление и связь в животном и машине. М.: Наука, 1983. 341 с.

Винницкий А.В. Государственная собственность в административном праве. М.: Статут, 2010. 431 с.

Винницкий А.В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2011. № 5. С. 81–90.

Винницкий А.В. Публичная собственность: проблемы формирования административно-правовой доктрины: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2013. 59 с.

Винницкий А.В. Публичное имущество в России и за рубежом: проблемы идентификации и классификации // Право и политика. 2013. № 6. С. 741–752.

Власов В.А. Советский государственный аппарат. М.: Госюриздат, 1959. 114 с.

Волкова Л.П. Компетенция органов исполнительной власти: понятие и условия установления // Административное право и процесс. 2008. № 5. С. 20–31.

Воронков А.В. Понятия и институты административного права: учеб. пособие. СПб.: СПбГУ, 2002. 180 с.

Воронков А.В. Проблемы теории административного права: сравнительно-правовое исследование. СПб.: СПбГУ, 2001. 220 с.

Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. М.: Юрид. лит, 1982. 184 с.

Габричидзе Б.Н. Курс административного права Российской Федерации: учебник / Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. М.: Дашков и К, 2003. 980 с.

Галлиган Д. Административное право: история развития и основные современные концепции / Д. Галлиган, В.В. Полянский, Ю.Н. Старилов. М.: Юристъ, 2002. 410 с.

Государственное и административное устройство Германии: сб. международных терминов из области права и управления: немецко-русский / ред. Г. Бруннер, Ф. Хофер. Бонн, Мюнхен: Баварская школа управления, Федеральная академия гос. управления МВД ФРГ, 1993. 270 с.

Государственное регулирование экономики в современных условиях: сб. статей Т. 1 / РАН, Ин-т экономики. М.: ИЭ РАН, 1997. 243 с.

Государственное регулирование экономики в современных условиях: сб. статей Т. 2. М.: ИЭ РАН, 1997. 231 с.

Государственное управление и государственная служба за рубежом: курс лекций / под ред. В.В. Чубинского. СПб.: СЗАГС, 1998. С. 272.

Гражданин и аппарат управления в СССР / отв. ред.: Лазарев Б.М. М.: Наука, 1982. 269 с.

Гражданин, закон и публичная власть / под ред. А.Ф. Ноздрачева. М.: Норма, 2005. 368 с.

Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России. Иркутск: ИГЭА, 2001. 448 с.

Гудков Э.С. Элементы публично-правового регулирования в гражданском праве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. 26 с.

Дедов Д.И. Общеправовой принцип соразмерности и ограничение свободы предпринимательства // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2002. № 6. С. 22–37.

Демин А.А. Проблема методов правового регулирования // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. М., 2004. С. 104–127.

Демин А.А. Субъекты административного права Российской Федерации: учеб. пособие. М.: Книгодел, 2010. 272 с.

Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998. 92 с.

Договор в публичном праве: сб. науч. статей / под ред. Е.В. Гриценко, Е.Г. Бабелюк. М.: Волтерс Клувер, 2009. 268 с.

Дорохин С.В. Деление права на публичное и частное: конституционно-правовой аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. 25 с.

Дубовицкий В.Н. Законность и усмотрение в советском государственном управлении. Минск: Наука и техника, 1984. 141 с.

Дугенец А.С. К вопросу о системе принципов административной ответственности и порядка ее применения // Административная реформа и наука административного права: сб. науч. трудов. М., 2007. С. 277–288.

Дугенец А.С. Принципы административного процесса: постановка проблемы // Административное право и процесс. 2004. № 2. С. 2–4.

Елистратов А.И. Основные начала административного права. М.: Г.А. Леман и С.И. Сахаров, 1917. 304 с.

Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М.: Юрид. лит., 1965. 215 с.

Зорькин В.Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 3–9.

Игнатюк Н.А. Как используются понятия «система» и «структура» федеральных органов власти в конституционном законодательстве // Журнал российского права. 1999. № 9. С. 45–49.

Институты административного права России / отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева. М.: ИГП РАН, 1999. 264 с.

Информационные проблемы в сфере административной реформы: сб. статей / отв. ред. И.Л. Бачило. М.: ИГиП РАН, 2005. 163 с.

Исполнительная власть в Российской Федерации / под. ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М.: Бек, 1996. 269 с.

Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / отв. ред. И.Л. Бачило. М.: Юристь, 1998. 470 с.

История становления и современное состояние исполнительной власти в России /ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Новая правовая культура, 2003. 336 с.

Калинина Л.А. К вопросу о принципах организации и функционирования исполнительной власти // Административное право и процесс. 2010. № 4. С. 12–14.

Калинина Л.А. Принципы организации и деятельности субъектов исполнительной власти // Административная реформа и наука административного права: сб. науч. трудов. М.: МГЮА, 2007. С. 51–68.

Калинина Л.А. Функции исполнительной власти: проблемы теории и практики // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / отв. ред. Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. М.: Юристъ, 2004. С. 59–72.

Каплунов А.И. Об основных чертах и понятии государственного принуждения // Государство и право. 2004. № 12. С. 10–17.

Кнорринг В.И. Искусство управления: учебник. М.: Бек, 1997. 288 с.

Князев С.Д. Принципы административного права РФ: отраслевой формат и юридическое значение // Государство и право. 2003. № 10. С. 39–47.

Князева Е.Н. Законы эволюции и самоорганизации сложных систем / Е.Н. Князев, С.П. Курдюмов. М.: Наука, 1994. 238 с.

Князева Е.Н. Синергетика как новое мировидение: диалог с И. Пригожиным / Е.Н. Князева, С.П. Курдюмов // Вопросы философии. 1992. № 12. С. 3–20.

Князева Е.Н. Синергетический вызов культуре // Синергетическая парадигма: многообразие поисков и подходов. М.: Прогресс-Традиция, 2000.

Кожевников С.Н. О принуждении в правоохранительной деятельности Советского государства // Проблемы применения советского права. Сб. уч. трудов Свердловского юрид. ин-та. 1973. Вып. 22. 120 с.

Козлов Ю.М. Административное право: учеб. М.: Юристъ, 2005. 554 с.

Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М.: Юрид. лит., 1976. 184 с.

Козлов Ю.М. Научная организация управления и право / Ю.М. Козлов, Е.С. Фролов. М.: МГУ, 1986. 247 с.

Козлова Е.И. Конституционное право России: учебник / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. М.: Проспект, 2013. 565 с.

Конин Н.М. Российское административное право. Общ. часть: курс лекций. Саратов: СГАП, 2001. 352 с.

Конституционное право: учебник для бакалавров / отв. ред. В.И. Фадеев. М.: Проспект, 2013. 581 с.

Конституционное право: содержание и структура курса: матер. семинара / отв. ред. К.Н. Княгинин. Красноярск: КГУ, 1999. 92 с.

Коренев А.П. Административное право России. В 3 ч. Ч. 1. М.: Щит-М, 2000. 306 с.

Коренев А.П. Административные договоры: понятие и виды / А.П. Коренев, А.А. Абдурахманов // Журнал российского права. 1998. № 7. С. 83–91.

Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М.: Юрид. лит., 1978. 232 с.

Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1894. 364 с.

Костенников М.В. К вопросу о некоторых актуальных проблемах административного права // Административное право и практика администрирования. 2013. № 4. С. 71–95.

Крывцова И.С. Синергетические модели в отраслевых правовых науках: сравнительно-правовой анализ практики апробации // Порiвняльне правознавство: сучасний стан i перспективы розвитку: збiрник науковых праць. Львiв: Львiвский державный унiверситете внутрiннiх справ, 2012. С. 302–305.

Кузьмичева Г.А. Административный процесс: понятие, сущность, принципы / Г.А. Кузьмичева, М.С. Студеникина // Lex Russica. 2006. № 6. С. 1178–1190.

Кузьмичева Г.А. Наука административного права (XIX – начало XX в.) // Развитие науки административного права: сб. науч. трудов. М., 2010. С. 30–36.

Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М.: Наука, 1987. 295 с.

Курашвили Б.П. Принципы советского государственного управления // Советское государство и право. 1980. № 11. С. 51–60.

Лазарев Б.М. Компетенция органа государства // Советское государство и право. 1968. № 11. С. 27–35.

Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972. 280 с.

Лазарев Б.М. Некоторые вопросы теории актов государственного управления и управленческих решений // Проблемы государства и права. 1976. Вып. 12. С. 20–28.

Леманн П. Общее административное право: сб. международных терминов из области права и управления: Немецко-русский. Сер. Р. Т. 4. Мюнхен: Баварская школа управления, 2000. 287 с.

Лунев А.Е. Из истории развития законодательства и теории об административной ответственности в советском государстве // Правовые основы ответственности в управлении в СССР и ГДР. М.: ИГип АН СССР, 1981. С. 34–47.

Лунев А.Е. Социалистическая законность в советском государственном управлении / А.Е. Лунев, С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская. М.: МЮ СССР, 1948. 136 с.

Маликов М.К. Проблемы усмотрения правоприменителя: природа, признаки, пределы. Уфа, 1990. 68 с.

Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория // Государство и право. 2001. № 3. С. 94–99.

Мамут Л.С. О государстве и государственности // Основные концепции права и государства в современной России: по матер. круглого стола МГП РАН // Государство и право. 2003. № 5. С. 15–18.

Манохин В.М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Сов. государство и право. 1990. № 2. С. 23–30.

Мартынов А.В. Общественное доверие и поддержка граждан как важнейший и трудноосуществимый принцип деятельности полиции // Материалы IV Международная научно-практическая конференция «Кутафинские чтения». М.: МГЮА, 2012. С. 32–35.

Мартьянова О. Электронное правительство – цивилизационная неизбежность // Федеральная газета. 2009. № 1. С. 23.

Маштаков К.М. Теоретические вопросы разграничения публичного и частного права: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2001. 25 с.

Мельгунов В.Д. Административно-правовое регулирование и административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности. М.: Волтерс Клувер, 2008. 146 с.

Мигачев Ю.И. Государственное управление и исполнительная власть / Ю.И. Мигачев, Л.Л. Попов, С.В. Тихомиров. М.: Норма, 2011. 320 с.

Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства. М.: Юрид. лит., 1967. 172 с.

Мицкевич Л.А. Основы административного права Германии. Красноярск: ИПК СФУ, 2008. 174 с.

Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник. М.: Эксмо, 2005. 448 с.

Научные основы государственного управления в СССР / ред. А.Е. Лунев. М.: Наука, 1968. 439 с.

Нефедов Д.В. Теория юридических лиц публичного права // Российский ежегодник предпринимательского (коммерческого) права. 2011. № 5. С. 159–182.

Новоселов Г.И. Законность актов органов управления. М.: Юрид. лит., 1968. 107 с.

Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке // Журнал российского права. 2005. № 9. С. 14–26.

Ноздрачев А.Ф. Исполнительная власть в Российской Федерации / А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров. Москва, БЕК, 1996. 350 с.

О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам Лазаревских чтений) // Государство и право. 1997. № 6. С. 5–33.

Органы Советского общенародного государства / ред. М.А. Шафир. М.: Наука, 1979. 344 с.

Ордина О.Н. О принятии федерального закона «Об органах исполнительной власти и иных административных органах в Российской Федерации» // Административное право и процесс. 2013. № 8. С. 15–18.

Осакве К. Сравнительное правоведение в схемах: Общая и Особенная части. М.: Дело, 2000. 256 с.

Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2005. 276 с.

Основы рыночного хозяйства: понятия и концепции / ред. А. Мюллер, Х. Крюссельберг. Марбург, 1993. 130 с.

Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации: Мода или тенденции // Право и экономика. 2003. № 3. С. 46–48.

Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности Т. 1. СПб.: Слово, 1907. 308 с.

Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л.: ЛГУ, 1972. 157 с.

Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов. М.: Юрид. лит., 1968. 166 с.

Писенко К.А. Субъективное административное конкурентное право // Административное право и процесс. 2011. № 4. С. 9–13.

Полянский И.А. Правовая природа исполнительной власти и ее место в организации государственной власти // Правоведение. 1999. № 4. С. 18–27.

Попов Л.Л. Административное право России / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров. М.: Проспект, 2006. 688 с.

Попов Л.Л. Ренессанс государственного управления // Административная реформа и наука административного права: сб. науч. трудов, посвящен. 80-летию со дня рождения С.М. Козлова. М.: МГЮА, 2007. С. 5–9.

Попов Л.Л. Управление. Гражданин. Ответственность. Сущность, применение и эффективность административных взысканий / Л.Л. Попов, А.П. Шергин. Л.: Наука, 1975. 251 с.

Правовая кибернетика социалистических стран: учеб. пособие / под ред. Э. Штельцер. М.: Юрид. лит., 1987. 432 с.

Правовые акты: оценка последствий: научно-практич. пособие / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Юриспруденция, 2011. 224 с.

Правоприменение в Советском государстве / отв. ред. И.Н. Кузнецов, И.С. Самощенко. М.: Юрид. лит., 1985. 304 с.

Пригожин И. От существующего к возникающему. Время и сложность физических наук. М.: Наука, 1985. 328 с.

Пригожин И. Порядок из хаоса. Новый диалог человека с природой / И. Пригожин, И. Стенгерс. М.: Прогресс, 1986. 432 с.

Проблемы общей теории социалистического государственного управления / ред. М.И. Пискотин. М.: Наука, 1981. 312 с.

Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сб. / под ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М.: Волтерс Клувер, 2007. 246 с.

Разумовский О.С. Бихевиоральные системы. Новосибирск: Наука, 1993. 240 с.

Рихтер И. Судебная практика по административному праву: учебное пособие / И. Рихтер, Г.Ф. Шупперт. М.: Юристъ. 2000. 604 с.

Ромашко Е.А. Государственные органы со статусом юридического лица как особые субъекты конституционно-правовых отношений: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Архангельск, 2006. 29 с.

Рыжов В.С. К судьбе государственного управления // Государство и право. 1999. № 3. С. 14–22.

Савостин А.А. Понятие и классификация административных договоров // Административная реформа и наука административного права: сб. науч. трудов. М., 2007. С. 264–276.

Савотин А.А. Административно-правовой договор в системе регулирования общественных отношений (понятие и классификация) // Юрист. 2001. № 11. С. 52–56.

Садовский В.Н. Основания общей теории систем. М.: Наука, 1974.

279 с.

Салищева Н.Г. Проблемные вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. М., Юристъ, 2004. С. 222–223.

Скворцов С.М. Принципы назначения административных наказаний и их реализация в деятельности органов внутренних дел: дис. … канд. юрид. наук. М., 1981. 59 с.

Советское административное право / под ред. В.И. Поповой, М.С. Студеникиной. М.: Юрид. лит., 1982. 286 с.

Советское административное право: Государственное управление и административное право / ред. Ю.М. Козлов. М.: Юрид. лит., 1978. 336 с.

Советское административное право: методы и формы государственного управления / ред. Ю.М. Козлов. М.: Юрид. лит., 1977. С. 320.

Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: учебник. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004. 474 с.

Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: С.-Петербург. юрид. ин-т, 2002. 474 с.

Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. 661 с.

Спирин М.Ю. О проблемах и перспективах развития предметно-уровневой методологии в сравнительном правоведении // Порiвняльне правознавство: сучасний стан i перспективы розвитку: збiрник науковых праць. Львiв, 2012. С. 77–80.

Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Кн. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж: Воронеж. гос. ун-т, 2001. 432 с.

Старилов Ю.Н. Административное право. В 2 ч. Ч. 1. История. Наука. Предмет. Норма. Воронеж: ВГУ, 1998. 392 с.

Старилов Ю.Н. Административный договор в системе государственного управления: назначение, правовые условия, виды / Ю.Н. Старилов, К.В. Давыдов // Административное право и процесс. 2013. № 5. С. 4–9.

Старилов Ю.Н. Административный договор: опыт законодательного регулирования в Германии // Государство и право. 1996. № 12. С. 40–52.

Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. № 6. С. 5–13.

Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т.1. История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М.: Норма, 2002. 392 с.

Старилов Ю.Н. Проблемы современной теории административного договора / Ю.Н. Старилов, В.Г. Розенфельд // Правоведение. 1996. № 4. С. 47–63.

Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М.: Госюриздат, 1959. 330 с.

Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М.: Прогресс, 1965. 423 с.

Студеникина М.С. Контроль и контрольные органы в системе исполнительной власти // Административная реформа и наука административного права: сб. науч. трудов. М.: МГЮА, 2007. С. 480–487.

Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права // Вестник гражданского права. 2011. № 2. С. 4–24.

Талапина Э.В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. № 5. С. 14–21.

Талапина Э.В. О правовом статусе саморегулируемых организаций // Право и экономика. 2003. № 11. С. 28–36.

Т алапина Э.В. Публичные функции в экономике / Э.В. Талапина, Ю.А. Тихомиров // Право и экономика. 2002. № 6. С. 14–21.

Тарасов Н.Н. К вопросу о юридических понятиях и дефинициях // Законодательная дефиниция. Н. Новгород, 2007. С. 6 –71.

Теория государства и права: учебник / под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М.: Норма, 1997. 570 с.

Тихомиров О.Д. Плюралiзм iнтерпретацiй юридичноi компаративiстики // Порiвняльне правознавство: сучасний стан i перспективы розвитку: Збiрник науковых праць. Киев, 2010. С. 16–19.

Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. ¹ 3. С. 70–79.

Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: 1998. 798 с.

Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М.: Норма, 1996. 432 с.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: Бек, 1995. 496 с.

Тихомиров Ю.А. Совершенствование организации управления и оказания публичных услуг / Ю.А. Тихомиров, М.Д. Чеснокова // Журнал российского права. 2005. № 3. С. 20–37.

Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. № 10. С. 22–32.

Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: ЮрИнформцентр, 2004. 455 с.

Тихомиров Ю.А. Управленческие решения. М.: Наука, 1972. 228 с.

Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 101–111.

Файоль А. Общее промышленное управление. М.: Контроллинг, 1992. 111 с.

Фатьянов А.А. О статусе органов исполнительной власти // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы: сб. статей. М.: Юристъ, 2004. С. 98–103.

Филимонов В.Д. Принципы уголовного права. М.: Центр ЮрИнфоР, 2002. 139 с.

Философский энциклопедический словарь / сост. Е.Ф. Губский. М.: Инфра-М, 2000. 576 с.

Формы государственного управления / отв. ред. Б.М. Лазарев. М.: ИГП АН СССР, 1983. 149 с.

Хазанов С.Д. К проблеме формирования института административных процедур // Административное право и процесс. 2005. № 4. С. 43–48.

Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М.: Юрид. лит., 1974. 340 с.

Хаманева Н.Ю. Гражданин как субъект административного права: учеб. пособие. М.: ИГП РАН, 2006. 24 с.

Хаманева Н.Ю. Проблемы административно-правового регулирования экономических отношений на современном этапе // Административное право и процесс. 2009. № 5. С. 13–16.

Черепанов Ю.Г. Горизонтальные управленческие связи (дискуссионные аспекты проблемы) // Вестник Москов. ун-та. Сер. 11. Право. 1981. № 1. С. 51–56.

Чечот Д.М. Административная юстиция. Теоретические проблемы. Л.: ЛГУ, 1973. 134 с.

Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. 342 с.

Шарнина Л.А. Понятие политического усмотрения // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 5. С. 6–9.

Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М.: МГУ, 1968. 168 с.

Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты): автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2011. 47 с.

Эшби У.Р. Введение в кибернетику. М.: Инлит, 1959. 432 с.

Югов А.А. Законопроектный процесс как теоретическое и практическое правовое явление в конституционном праве России / А.А. Югов, К.А. Игишев // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

Юсупов В.А. Теория административных правоотношений в трудах Ю.М. Козлова // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы: сб. статей. М.: Юристъ, 2004. С. 25–29.

Якимов А.Ю. Принципы административно-юрисдикционного процесса // Государство и право. 1999. № 5. С. 5–11.

Яковлев Г.С. Аппарат управления: принципы организации. М.: Юрид. лит., 1974. 232 с.

Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М.: АН СССР, 1954. 227 с.

Ярков В.В. Юридические факты в механизме реализации норм гражданского процессуального права. Екатеринбург, 1992. 186 с.

Ястребов О.А. Проблемы классификации публичных субъектов административного права // Закон и право. 2010. № 3. С. 59–60.

Ястребов О.А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование. М.: Наука, 2010. 383 с.

Яхин Ф.Ф. Действие административно-правовых актов: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. 24 с.

Примечания

1 Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М., 2005. С. 12–13.

2 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 1–3; Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 5–7; Конин Н.М. Российское административное право. Саратов, 2001. С. 9–11; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1. М., 2002. С. 137–141; Административное право России. Общая часть: учебник / под ред. С.А. Старостина. М., 2010. С. 11–18.

3 См.: Винер Н. Кибернетика или управление и связь в животном и машине. М., 1968; Эшби У.Р. Введение в кибернетику. М., 1959; Бир С. Кибернетика и управление производством. М., 1965.

4 Научные основы государственного управления в СССР / ред. А.Е. Лунев. М., 1968. С. 36.

5 См.: Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М., 2005. С. 12–13.

6 См.: Берг А.И. Проблемы управления и кибернетика // Философские вопросы кибернетики. М., 1961. С. 156.

7 Существует огромное множество определений системы. Так, В.Н. Садовский приводил около 40 определений. См.: Садовский В.Н. Основания общей теории систем. М., 1974. С. 92–102.

8 Научные основы государственного управления в СССР. С. 54.

9 См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / ред. И.Л. Бачило. М., 1998. С. 126–128; Игнатюк Н.А. Как используются понятия «система» и «структура» федеральных органов власти в конституционном законодательстве // Журнал российского права. 1999. № 9. С. 45–49.

10 См.: По делу о толковании ст. 71 (п. «г»), 76 (ч.1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации: постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 3.

11 См.: Садовский В.Н. Указ. соч. С. 83–84; Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. С. 24–25; Разумовский О.С. Бихевиоральные системы. Новосибирск, 1993. С. 22.

12 Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. С. 65.

13 См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. С. 22–23.

14 См.: Административная реформа и наука административного права: сб. науч. трудов / ред. И. Дмитриева. М., 2007.

15 См.: Калинина Л.А. К вопросу о принципах организации и функционирования исполнительной власти // Административное право и процесс. 2010. № 4. С. 12–14.

16 Мамут Л.С. О государстве и государственности // Основные концепции права и государства в современной России // Государство и право. 2003. № 5. С. 15.

17 Афанасьев В.Г. Научно-техническая революция, управление, образование. М., 1972. С. 217.

18 См., напр.: Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. С. 84–112; Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М., 1972.

19 Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 73, 88–89.

20 См.: Бачило И.Л., Нисневич Ю.А. Информационное обеспечение и информационные ресурсы в системе органов государственной власти Российской Федерации // Проблемы информатизации. Вып. 1. РАН. 1995. С. 42–50; Бачило И.Л. Развитие законодательства в условиях модернизации государственного управления на основе информационных технологий // Труды ИГиП РАН. 2011. № 1. С. 67–93.

21 См.: Мартьянова О. Электронное правительство – цивилизационная неизбежность // Федеральная газета. 2009. № 1. С. 23.

22 См.: Князева Е.Н., Курдюмов С.П. Законы эволюции и самоорганизации сложных систем. М., 1994. С. 3–5.

23 Князева Е.Н. Синергетический вызов культуре // Синергетика: сб. статей / ред. Б.Б. Кадомцев. М., 1984. С. 243.

24 См.: Буданов В.Г. Синергетическая методология // Вопросы философии. 2006. № 5. С. 79–94.

25 Там же.

26 См., напр.: Венгеров А.Б. Синергетика, юридическая наука, право // Государство и право. 1986. № 10. С. 36–45; Ветютнев Ю.Ю. Синергетика в праве // Государство и право. 2002. № 4. С. 64–69; Крывцова И.С. Синергетические модели в отраслевых правовых науках: сравнительно-правовой анализ практики апробации // Порiвняльне правознавство: сучасний стан i перспективы розвитку: Зб. науковых праць. Львiв, 2012. С. 302–305.

27 Буданов В.Г. Указ. соч. С. 79–94.

28 Богданов А.А. Всеобщая организационная наука. Тектология. Т. 1. Л., 1989.

29 Винер Н. Указ. соч. С. 180.

30 См.: Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса. Новый диалог человека с природой. М., 1986.

31 См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 40–43.

32 См.: Князева Е.Н., Курдюмов С.П. Указ. соч. С. 14.

33 Там же. С. 23.

34 См.: Князева Е.Н., Курдюмов С.П. Указ. соч. С. 228.

35 См.: Курашвили Б.П. Указ. соч. С. 22.

36 См.: Пригожин И. От существующего к возникающему. М., 1985. С. 115.

37 См.: Василькова В.В. Указ. соч. С. 30.

38 См.: Князева Е.Н., Курдюмов С.П. Указ. соч. С. 223–225.

39 См.: Василькова В.В. Указ. соч. С. 212.

40 Там же.

41 Курашвили Б.П. Указ. соч. С. 73, 88–89.

42 Князева Е.Н. Указ. соч. С. 244.

43 См.: Князева Е.Н. Указ. соч. С. 244.

44 См.: Осакве К. Сравнительное правоведение в схемах: Общая и Особенная части. М., 2000. С. 10.

45 См.: Тихомиров О.Д. Плюралiзм iнтерпретацiй юридичноi компаративiстики // Порiвняльне правознавство: сучасний стан i перспективы розвитку: збiрник науковых праць. Киев, 2010. С. 16–19.

46 См.: Спирин М.Ю. О проблемах и перспективах развития предметно-уровневой методологии в сравнительном правоведении // Порiвняльне правознавство: сучасний стан i перспективы розвитку: збiрник науковых праць. Львiв, 2012. С. 77–80.

47 Тарасов Н.Н. К вопросу о юридических понятиях и дефинициях // Законодательная дефиниция. Н. Новгород. 2007. С. 71.

48 Аврутин Ю.Е. К вопросу о понятиях и дефинициях в административно-правовой теории и практике // Административное право и процесс. 2013. № 9. С. 6–7.

49 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2001. С. 9–10; Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 66; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1. С. 191–194.

50 См.: Рыжов В.С. К судьбе государственного управления // Государство и право. 1999. № 2. С. 22.

51 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 3.

52 См.: О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам Лазаревских чтений) // Государство и право. 1997. № 6. С. 6.

53 См.: Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. Екатеринбург, 1999. С. 3.

54 См.: Административное право России: учебник / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2010. С. 251–317.

55 См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1. С. 193.

56 См.: Бахрах Д.Н., Хазанов. С.Д. Там же. 1999. С. 3.

57 См.: Попов Л.Л. Ренессанс государственного управления // Административная реформа и наука административного права. М., 2007. С. 7–9.

58 См.: Попов Л.Л. Указ. соч. С. 7–9.

59 Там же.

60 Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть. М., 2011. С. 91.

61 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 7–9; Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 25–28.

62 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 9.

63 См.: Бельский К.С. Феноменология административного права. С. 21, 31.

64 См.: Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002. С. 143–151.

65 См.: Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. 11. Aufl. München, 1997. S. 12–13.

66 Там же.

67 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 9–12.

68 См.: Конин Н.М. Указ. соч. С. 18–19.

69 См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. С. 28–31.

70 Там же. С. 31.

71 Там же. С. 28–31.

72 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2001. С. 9–10.

73 См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1. М., 2002. С. 193.

74 Там же.

75 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 9.

76 Там же.

77 См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1894. С. 246; Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. СПб., 1907. С. 204.

78 См.: Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория // Государство и право. 2001. № 3. С. 95.

79 Там же.

80 См.: О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: ФЗ от 26.12.2008 (ред. 12.03.2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

81 См.: Maurer H. Op. cit. S. 1.

82 Там же. S. 1.

83 Сложность сравнительного анализа по этому вопросу состоит в том, что в отличие от русского языка, где слово «администрация» имеет ярко выраженный институциональный характер и понимается как определенная система органов, а понятие «управление» обозначает ее деятельность, в немецком языке слово «die Verwaltung» одновременно имеет два значения – это и сама администрация, и ее деятельность, т. е. управление, администрирование.

84 См.: Maurer H. Op. cit. S. 1–2.

85 См.: Maurer H. Op. cit. S. 2–3; Wolff H., Bachof O., Stober R. Verwaltungsrecht. B. 1. 11. Aufl. München, 1990. S. 36–38.

86 Там же.

87 См.: Wolff H., Bachof O., Stober R. Op. cit. Bd. 1. 9. Aufl. 1994. S. 26.

88 См.: Wolff H., Bachof O., Stober R. Op. cit. Bd. 1. 9. Aufl. 1994. S. 26.

89 См.: Stern K. Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Bd. 2.2. Aufl. München, 1980. S. 736–738.

90 К сожалению, в русском языке нет парных понятий, соответствующих немецким терминам, точно выражающим смысл противопоставления этих двух видов деятельности «agieren» – действовать, «reagieren» – отвечать на действие.

91 Jellinek W. Verwaltungsrecht. 3. Aufl. Berlin, 1931. S. 22.

92 См.: Леманн П. Общее административное право: сб. международных терминов из области права и управления. Т. 4. Мюнхен, 2000. С. 43.

93 См.: Maurer H. Op. cit. 10 Aufl. München, 1995. S. 39–40.

94 См.: Wolff H., Bachof O., Stober R. Op. cit. B. 1.11. Aufl. 1994. S. 60.

95 См., напр.: Административное право / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 28–29; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2001. С. 8–9.

96 См.: Конин Н.М. Указ. соч. С. 24.

97 См.: Maurer H. Op. cit. S. 1.

98 См.: Васильева А.Ф. Учение о публичных услугах в административном праве Германии: теория Эрнста Форстхоффа // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007. С. 179–188.

99 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 51–52; Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 47.

100 См.: Антонова В.П. Административно-правовое регулирование в сфере экономики (пятые Лазаревские чтения) // Государство и право. 2001. № 11. С. 5–21;

№ 12. С. 18–44.

101 См.: Васильева А.Ф. Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Германии и России. М., 2012. С. 45–102; Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт):

сб. / под ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М., 2007.

102 О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих: постановление Пленума ВС РФ от 10.02.2009 ¹ 2 (ред. 09.02.2012). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

103 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 290–291; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 199–200.

104 См., напр.: Научные основы государственного управления в СССР. С. 67–119; Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М., 1980.

С. 162–209; Яковлев Г.С. Аппарат управления: принципы организации. М., 1974 и др.

105 См.: Калинина Л.А. Принципы организации и деятельности субъектов исполнительной власти // Административная реформа и наука административного права: сб. науч. трудов. М., 2007. С. 51–68.

106 См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 108–124, 361–390; Князев С.Д. Принципы административного права Российской Федерации: отраслевой формат и юридическое значение // Государство и право. 2003. № 10. С. 39–47; Дугенец А.С. К вопросу о системе принципов административной ответственности и порядка ее применения // Административная реформа и наука административного права: сб. науч. трудов. М., 2007. С. 277–288.

107 См., напр.: Дугенец А.С. Принципы административного процесса // Административное право и процесс. 2004. № 2. С. 2–4.

108 См., напр.: Административное право России: учебник / отв. ред. Л.Л. Попов. М., 2006. С. 38–39; Административное право России: Общая часть: учебник / под ред. С.А. Старостина. С. 101–102.

109 См. обзор литературы по данному вопросу: Научные основы государственного управления в СССР. С. 68.

110 См.: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1973. С. 252–237.

111 См.: Проблемы общей теории социалистического государственного управления / ред. М.И. Пискотин. М., 1982. С. 87.

112 См.: Научные основы государственного управления в СССР. С. 67–68 (автор гл. о принципах Ц.А. Ямпольская).

113 См.: Яковлев Г.С. Указ. соч. С. 3–15.

114 См.: Курашвили Б.П. Принципы советского государственного управления // Советское государство и право. 1980. № 11.

115 Там же.

116 См.: Научные основы государственного управления в СССР. С. 87–89; Проблемы общей теории социалистического государственного управления. С. 87–90.

117 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2004. С. 265.

118 См.: Проблемы общей теории социалистического государственного управления. С. 79; Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 265.

119 См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. Т. 1. С. 108–109.

120 См.: Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 156; Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 111.

121 См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Курс административного права Российской Федерации: учебник М., 2003. С. 116–117.

122 См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. Т. 1. С. 111–123.

123 См.: Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 156–160.

124 См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Указ. соч. 119–120.

125 См.: Конин Н.М. Указ. соч. С. 149.

126 См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 124–136.

127 См.: Файоль А. Общее промышленное управление. М., 1992. С. 24–25; Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М., 1965. С. 106–112; Кнорринг В.И. Искусство управления. М., 1997. С. 20.

128 См.: Князев С.Д. Указ. соч. С. 39–47; Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 361–372.

129 См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 363–364; Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 194.

130 См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 365–383; Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 199–210.

131 См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 384–390; Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 210–216.

132 См.: Князев С.Д. Указ. соч. С. 42.

133 Там же.

134 См.: Теория государства и права: учебник / под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1997. С. 237.

135 См.: Теория государства и права: учебник / под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1997. С. 237.

136 См.: Филимонов В.Д. Принципы уголовного права. М., 2002.

137 См.: решение Арбитражного суда Амурской области от 11.07.2003 // Вестник ВАС РФ. 2003. № 12; решение Арбитражного суда Хабаровского края от 27.01.2003 //

Вестник ВАС РФ. 2003. № 7.

138 См.: О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации: постановление Пленума ВС РФ от 10.10.2003 № 5 (ред. 05.03.2013). Доступ из СПС «КонсультантПлюс»; Зорькин В.Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда РФ // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 7–9.

139 См.: Князев С.Д. Указ. соч. С. 40; Воронков А.В. Проблемы теории административного права: сравнительно-правовое исследование. СПб., 2001. С. 78.

140 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. 12.03.2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

141 См.: Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2010.

142 См.: Югов А.А., Игишев К.А. Законопроектный процесс как теоретическое и практическое правовое явление в конституционном праве России. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

143 См., напр.: Скворцов С.М. Принципы назначения административных наказаний и их реализация в деятельности органов внутренних дел: дис. … канд. юрид. наук. М.,1981.

144 См.: Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 40.

145 См.: Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 210–216; Мицкевич Л.А. Основы административного права Германии. Красноярск, 2008. С. 57–71.

146 Mayer F., Kopp F. Allgemeines Verwaltungsrecht. 5. Aufl. Stuttgart, München, Hannover, 1985. S. 163.

147 Там же.

148 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 29.01.2004 № 2-П; Определение Конституционного Суда РФ от 05.11.2003 № 349-О. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

149 См.: О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в ФЗ

«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: ФЗ от 22.08.2004 № 122-ФЗ (ред. 28.12.2013). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

150 См.: Дедов Д.И. Общеправовой принцип соразмерности и ограничение свободы предпринимательства // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2002. № 6. С. 22–37.

151 См.: Kopp F. Skript zur Vorlesung Allgemeines Verwaltungsrecht. Passau, 1994. S. 23–24.

152 См.: Wallerath M. Allgemeines Verwaltungsrecht. 5. Aufl. Siegburg, 2000. S. 117.

153 См.: Mayer F., Kopp F. Op. cit. S. 130.

1541 См.: Mayer F., Kopp F. Op. cit. S. 130.

155 См.: Wallerath M. Op. cit. S. 118.

156 См.: Maurer H. Op. cit. 11. Aufl. 1997. S. 107.

157 См.: Mayer F., Kopp F. Op. cit. S. 130.

158 BVerfGE 33, 158.

159 См.: Mayer F., Kopp F. Op. cit. S. 137.

160 См.: Mayer F., Kopp F. Op. cit. S. 137.

161 BVerfGE 48, 221.

162 См.: Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник. М., 2005. С. 348–350.

163 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 № 1-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 2.

164 См.: Административное право России: Общая часть: учебник / под ред. С.А. Старостина. М., 2010. С. 12–14.

165 См.: Калинина Л.А. Принципы организации и деятельности субъектов исполнительной власти. С. 51–68.

166 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 27.04.2001 № 7-П // СЗ РФ. 2004. № 6. Ст. 450; постановление Конституционного Суда РФ от 14.05.2003 № 8-П // СЗ РФ. 2003. № 21. Ст. 403.

167 См.: Анисимцев Н.В. Япония: обеспечение прозрачности («транспарентности») административно-государственного управления // Государство и право. 2003. № 6. С. 58–65; Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 183–185.

168 См.: О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения: постановление Правительства РФ от 25.08.2012 № 851 (ред. 18.12.2012). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

169 См.: О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года: распоряжение Правительства РФ от 06.05.2008 № 632-р (ред. 10.03.2009). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

170 См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 05.11.2003 № 349-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 1.

171 См.: Дедов Д.И. Указ. соч. С. 22–37.

172 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000. С. 165; Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал рос. права. 2000. № 3. С. 70.

173 Дедов Д.И. Указ. соч. С. 37.

174 См.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2004 № 2-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 2.

175 См.: О полиции: ФЗ от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. 03.02.2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

176 См.: О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в ФЗ

«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: ФЗ от 22.08.2004 № 122-ФЗ (ред. 28.12.2013).

177 См.: Мартынов А.В. Общественное доверие и поддержка граждан как важнейший и трудноосуществимый принцип деятельности полиции // Материалы IV междунар. конф. «Кутафинские чтения». М., 2012. С. 32–35.

178 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27.05.2003 № 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 4.

179 См.: Mayer F., Kopp F. Op. cit. S. 130.

180 См., напр.: п. 2 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации» от 09.03.2004 № 314 (ред. 14.11.2005). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

181 См., напр.: п. 9 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации: утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004 (ред. 21.12.2013); п. 7 Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации: утв. постановлением Правительства РФ от 27.08.2004 № 443 (ред. 29.12.2007). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

182 См., напр.: ст. 18 ФЗ от 27.07.2004 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ (ред. 28.12.2013). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

183 См.: О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. 14.11.2005); Повышение эффективности деятельности органов государственной власти: подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации. М., 2005.

184 См.: Административное право России: Общая часть: учебник / под ред. С.А. Старостина. М., 2010. С. 101–102; Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты): автореф. дис… д-ра юрид. наук. Р/нД, 2011.

185 См.: Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.

186 См.: Geschiсhte der Verwaltungsrechtswissenschaft in Europa: Stand und Probleme der Forschung. Frankfurt am Main, 1982.

187 См.: Бельский К.С. Указ. соч.; Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 1–60.

188 См., напр.: Советское административное право / под ред. В.И. Поповой, М.С. Студеникиной. М., 1982.

189 См.: Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11. С. 14–21.

190 См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917.

191 См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. С. 9–16; Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 1–60.

192 См.: Maurer H. Op. cit. 9. Aufl. 1994. S. 12–16.

193 Inbid. S. 14.

194 См.: Dittrich E. Die deutschen und österreichischen Kameralisten. Darmstadt, 1974.

195 См.: Старилов Ю.Н. Административное право: в 2 ч. Ч. 1. Воронеж, 1998. С. 18.

196 См.: Maurer H. Op. cit. 9. Aufl. 1994. S. 15.

197 См.: Stein L. Von. Die Verwaltungslehre. Bd. 1–8. Stuttgart, 1865–1884.

198 См.: Geschichte der Verwaltungsrechtswissenschaft in Europa: Stand und Probleme der Forschung. S. 29.

199 См.: Mayer O. Deutsches Verwaltungsrecht. 2 Bde., 1895/ 96, 3. Aufl. 1924.

200 См.: Geschichte der Verwaltungsrechtswissenschaft in Europa: Stand und Probleme der Forschung. S. 30.

201 Inbid.

202 См.: Geschichte der Verwaltungsrechtswissenschaft in Europa: Stand und Probleme der Forschung. S. 34.

203 Inbid.

204 Inbid.

205 См.: Maurer H. Op. cit. 9. Aufl. 1994. S. 17.

206 См.: Васильева А.Ф. Указ. соч. С. 70–72.

207 См.: Административное право России: Общая часть: учебник / под ред. С.А. Старостина. С. 55.

208 Там же. С. 55–57; См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 1–60.

209 См.: Кузьмичева Г.А. Наука административного права (XIX – начало XX в.) // Развитие науки административного права: сб. науч. трудов. М., 2010. С. 30–36.

210 См.: Административное право России: Общая часть: учебник / под ред. С.А. Старостина. С. 60.

211 См.: Административное право России: Общая часть: учебник / под ред. С.А. Старостина. С. 60.

212 См., напр.: Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. М.,1986; Научные основы государственного управления в СССР. М., 1968; Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М., 1975.

213 См., напр.: Антонова В.П. Административно-правовое регулирование в сфере экономики: Пятые Лазаревские чтения // Государство и право. 2001. № 11, 12; Антонова В.П. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы: по материалам Лазаревских чтений // Государство и право. 1998. № 8; Институты административного права России / отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева. М., 1999; Исполнительная власть в РФ. Проблемы развития / отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1998.

214 См.: Основы рыночного хозяйства: понятия и концепции / ред. А. Мюллер, Х. Крюссельберг. Марбург, 1993; Государственное регулирование экономики в современных условиях: сб. ст. в 2 т. М., 1997.

215 См.: Административные процедуры в экономике: проблемы совершенствования правового регулирования / под ред. Е.В. Гриценко, О.А. Ногиной. СПб., 2010; Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сб. ст. М., 2007.

216 См.: Тихомиров Ю.А., Чеснокова М.Д. Совершенствование организации управления и оказания публичных услуг // Журнал российского права. 2005. № 3. С. 20–37.

217 См., напр.: Об участии в межрегиональном проекте «Разработка и внедрение методик проведения конкурсного отбора на замещение вакантной должности и оценки деятельности государственных служащих: распоряжение Совета администрации Красноярского края от 04.08.2005 № 997-р. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

218 См.: Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: ФЗ от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. 23.07.2013); О разработке и утверждении администрации регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг: постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 (ред. 23.01.2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

219 См.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 33–35.

220 См.: Административные правоотношения: вопросы теории и практики: сб. науч. трудов / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. Труды ИГиП РАН. 2009. № 1.

221 См.: Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976; Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972.

222 См.: Административные правоотношения: вопросы теории и практики: сб. науч. трудов.

223 См.: Юсупов В.А. Теория административных правоотношений в трудах Ю.М. Козлова // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы. М., 2004. С. 26–29.

224 См.: Халфина Р.О. Указ. соч. С. 33–35.

225 См.: Peine F.– J. Allgemeines Verwaltungsrecht. 8. Aufl. Heidelberg, 2006. S. 64.

226 См.: Maurer H. Op. cit. 16. Aufl. München, 2006. S. 178; Peine F.-J. Op. cit. S. 65–66.

227 См.: Peine F.-J. Op. cit. S. 65–66.

228 См.: Maurer H. Op. cit. S. 178.

229 inbid.

230 См.: Административное право России: курс лекций / под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 108.

231 См.: Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 19–22; Петров Г.И. Указ. соч. С. 14–15.

232 См.: Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 19–20, 64; Петров Г.И. Указ. соч. С. 14–15; Административное право России: курс лекций / под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 105.

233 См.: Петров Г.И. Указ. соч. С. 14–15.

234 См.: Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 19–20, 64.

235 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2001. С. 54.

236 См.: Административное право России: курс лекций / под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 108.

237 См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России. С. 56.

238 См.: Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 39–40.

239 См.: Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 64–90.

240 См.: Петров Г.И. Указ. соч. С. 19–27.

241 См.: Советское административное право. Государственное управление и административное право / ред. Ю.М. Козлов. М., 1978. С. 112.

242 См.: Договор в публичном праве: сб. науч. ст. / под ред. Е.В. Гриценко, Е.Г. Бабелюк. М., 2009.

243 См.: Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007.

244 См.: О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих: постановление Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2 (ред. 09.02.2012).

245 См.: О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок: ФЗ от 30.04.2010 № 68-ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 18. Ст. 2144.

246 См.: Maurer H. Op. cit. S. 178; Peine F.-J. Op. cit. S. 65–66.

247 См.: Wolff H., Bachof O., Stober R. Verwaltungsrecht. B.1.11. Aufl. 1999. S. 60.

248 См.: Wolff H., Bachof O., Stober R. Verwaltungsrecht. B.1.11. Aufl. 1999. S. 60.

249 Ibid.

250 См.: Maurer H. Op. cit. S. 45–47; Mayer F., Kopp F. Op. cit. S. 81–87.

251 См.: Peine F.-J. Op. cit. S. 26.

252 Ibid.

253 Ibid.

254 См.: Peine F.-J. Op. cit. S. 26.

255 См.: Maurer H. Op. cit. S. 46–47.

256 См.: Peine F.-J. Op. cit. S. 44.

257 См.: Peine F.-J. Op. cit. S. 44.

258 Ibid. S. 26.

259 Ibid. S. 45.

260 См.: Mayer F., Kopp F. Op. cit. S. 87.

261 См.: Васильева А.Ф. Указ. соч. С. 117.

262 Там же. С. 118–130.

263 См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М, 1995. С. 8.

264 См.: Маштаков К.М. Теоретические вопросы разграничения публичного и частного права: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2001; Васильев С.В. Частное и публичное право в России: историко-теоретический анализ: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2002; Гудков Э.С. Элементы публично-правового регулирования в гражданском праве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005.

265 См.: Дорохин С.В. Деление права на публичное и частное: конституционно-правовой аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002; Винницкий А.В. Государственная собственность в административном праве. М., 2010; Винницкий А.В. Публичное имущество в России и за рубежом: проблемы идентификации и классификации // Право и политика. 2013. № 6. С. 741–752.

266 См.: По делу о проверке конституционности абзаца восьмого п. 1 ст. 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева: постановление Конституционного Суда РФ от 19.12.2005 № 12-П. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

267 О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих: постановление Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2 (ред. 09.02.2012).

268 См.: Административно-правовой статус гражданина / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2004; Хаманева Н.Ю. Гражданин как субъект административного права: учеб. пособие. М., 2006.

269 Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 76–78.

270 Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 26–27.

271 См.: Писенко К.А. Субъективное административное конкурентное право // Административное право и процесс. 2011. № 4. С. 9–13.

272 Там же.

273 См.: Maurer H. Op. cit. S. 152.

274 См.: Елистратов А.И. Указ. соч. С. 77; Maurer H. Op. cit. S. 152.

275 См.: Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: учеб. пособие. М., 2000. С. 112.

276 См.: Maurer H. Op. cit. S. 152.

277 См.: Власов В.А. Советский государственный аппарат. М., 1959; Научные основы государственного управления в СССР. М., 1968; Органы Советского общенародного государства / ред. М.А. Шафир. М., 1979; Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954.

278 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 29.05.1997 № 55-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 5.

279 См.: О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты РФ в связи с реализацией социально-экономических программ жилищного строительства для российских военнослужащих: ФЗ от 23.06.1995 № 94-Ф3 (ред. 22.08.2004); О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации: ФЗ от 09.07.1999 № 159-ФЗ (ред. 26.04.2007). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

280 Авторы одного из учебников пишут: «…Орган исполнительной власти – всегда орган государственного управления, в то время как не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти». См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М., 1994. С. 105.

281 См.: Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов советского государства. М., 1982. С. 29.

282 Научные основы государственного управления в СССР. С. 244.

283 См: Бахрах Д.Н. Система субъектов административного права // Советское государство и право. 1986. № 2. С. 44–45.

284 См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. С. 11–87.

285 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. М., 1993. С. 7.

286 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. М., 2000. С. 175.

287 См.: Княгинин К.Н. Курс конституционного права и развитие конституционного законодательства, конституционной правореализационной практики, конституционно-правовой доктрины // Конституционное право: содержание и структура курса. Красноярск, 1999. С. 19.

288 Ямпольская Ц.А. Указ. соч. С. 13.

289 См.: Ямпольская Ц.А. Указ. соч. С. 24.

290 См. дискуссию об этом: Мицкевич Л.А. Соотношение некоторых понятий в конституционном и административном праве // Конституционное право: содержание и структура курса. Красноярск, 1999. С. 70.

291 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник.

М., 2013. С. 309; Конституционное право: учебник / отв. ред. В. И. Фадеев. М., 2013. С. 323.

292 См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 11–87.

293 См.: Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1968. С. 16.

294 Органы Советского общенародного государства. С. 50–51.

295 Там же.

296 Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 27.

297 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. ¹ 10. С. 22–32.

298 См.: Волкова Л.П. Компетенция органов исполнительной власти: понятие и условия установления // Административное право и процесс. 2008. № 5. С. 20–31.

299 См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. С. 214–215.

300 Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

301 Там же.

302 См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. М., 1996. С. 25–26.

303 Ямпольская Ц.А. Указ. соч. С. 17–21.

304 См.: Научные основы государственного управления в СССР. С. 261.

305 См.: Устав Красноярского края от 05.06.2008 № 5-1777 (ред. 04.04.2013): подписан губернатором Красноярского края. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

306 См.: Ордина О.Н. О принятии Федерального закона «Об органах исполнительной власти и иных административных органах в Российской Федерации» // Административное право и процесс. 2013. № 8. С. 15–18.

307 См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Указ. соч. С. 114–115.

308 См.: Административное право России. Общая часть / под ред. С.А. Старостина. М., 2010. С. 93.

309 Административное право Российской Федерации / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2004. С. 125–126.

310 Функции – основные направления деятельности по решению возложенных на орган задач, именно для их осуществления органу предоставляются властные полномочия, но, как ранее было описано, иногда функции не сопровождаются властными полномочиями относительно граждан и их объединений, тогда речь идет о позитивном, невластном управлении, в том числе о предоставлении государственных услуг. Поэтому функции могут быть переданы и с властными полномочиями или без таковых.

311 См.: О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих: постановление Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2 (ред. 17.02.2014).

312 См.: Агапов А.Б. Публичный статус некоммерческих организаций // Lex Russica. Научные труды МГЮА. 2009. № 1. С. 133–177.

313 См. подр.: Васильева А.Ф. Указ. соч. С. 142–180.

314 См., напр.: Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации: мода или тенденции // Право и экономика. 2003. № 3; Талапина Э.В. О правовом статусе саморегулируемых организаций // Право и экономика. 2003. № 11; Васильева А.Ф. Делегирование государственных функций субъектам частного права // Правоведение. 2008. ¹ 2. С. 65–75.

315 См.: О внесении изменений в ст. 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и ст. 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 07.05.2013 № 80-ФЗ //

СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2307.

316 См.: Mayer F., Kopp F. Op. cit. S. 310.

317 См.: Bull H.P. Allgemeines Verwaltungsrecht: Lehrbuch. 4. Aufl. Heidelberg, 1997. S. 78.

318 См.: Maurer H. Op. cit. S. 489.

319 См.: Bull H.P. Op. cit. S. 79.

320 См.: Mayer F., Kopp F. Op. cit. S. 310; Wallerath M. Op. cit. S. 73.

321 См., напр.: Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права // Вестник гражданского права. 2011. № 2. С. 4–24; Ястребов О. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование. М., 2010. С. 110.

322 См., напр.: Авилов Г.Е., Суханов Е.А. Юридические лица в современном российском гражданском праве // Вестник гражданского права. 2006. № 1. Т. 6. С. 34–38.

323 См.: Нефедов Д.В. Теория юридических лиц публичного права // Рос. ежегодник предпринимательского (коммерческого) права. 2011. № 5. С. 178.

324 Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации: одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009 // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11.

325 Ястребов О.А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование. М., 2010. С. 110.

326 См., напр.: Винницкий А.В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2011. № 5. С. 81–90; Баженова О.И. Органы местного самоуправления как юридические лица: проблемы реализации законодательной концепции // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 2. С. 18–19; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 63; Фатьянов А.А. О статусе органов исполнительной власти // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы. М., 2004. С. 98–103.

327 Ястребов О.А. Указ. соч. С. 282.

328 См.: Об общественных объединениях: ФЗ от 19.05.1995 № 82-ФЗ (ред. 28.12.2013); О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности: ФЗ от 12.01.1996 № 10-ФЗ (ред. 02.07.2013); О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): ФЗ от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. 28.12.2013); О Фонде социального страхования Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 12.02.1994 № 101 (ред. 06.12.2012). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

329 См.: Ромашко Е.А. Государственные органы со статусом юридического лица как особые субъекты конституционно-правовых отношений: автореферат дис. … канд. юрид. наук. Архангельск, 2006. С. 24–25.

330 См.: Философский энциклопедический словарь / сост. Е.Ф. Губский. М., 2000. С. 422, 488.

331 См.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления / ред. Ю.М. Козлов. М., 1977. С. 7–24.

332 См.: Аппарат управления социалистического государства. Ч. 1. М., 1976. С. 70–96.

333 См.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М., 1977. С. 7–24; Бачило И.Л. Функции органов управления: правовые проблемы оформления и реализации. М., 1976. С. 23–44.

334 См.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М., 1977. С. 7–24.

335 См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 29–44.

336 Там же.

337 См.: Курашвили Б.П. Указ. соч. С. 100–168.

338 См.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М., 1977. С. 7–24.

339 См.: Бачило И.Л. Указ. соч. С. 23–44.

340 См.: Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 120–125.

341 См.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления. С. 7–24.

342 См.:Курашвили Б.П. Указ. соч. С. 169–178.

343 См.: Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. М., 1996. С. 67–68.

344 См., напр.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1.

С. 174–191.

345 См.: Калинина Л.А. Функции исполнительной власти: проблемы теории и практики // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы. М., 2004. С. 59–72.

346 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг.: одобрена Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (ред. 28.03.2008); Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 гг. и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции: Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р (ред. 28.08.2012). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

347 См.: О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 (ред. 14.11.2005).

348 См.: Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты). С. 14–15.

349 См.: Шмалий О.В. Указ. соч. С. 14–15.

350 См.: Студеникина М.С. Контроль и контрольные органы в системе исполнительной власти // Административная реформа и наука административного права. М., 2007. С. 480–487.

351 См.: О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. 28.03.2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

352 Там же.

353 См.: Гражданин, закон и публичная власть / под ред. А.Ф. Ноздрачева. М., 2005. С. 145; Талапина Э.П., Тихомиров Ю.А. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. № 6. С. 14; Талапина Э.В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. № 5. С. 14–21.

354 См.: Аналитическая записка по итогам первого года работы проекта «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации» (Вопросы местного самоуправления) // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 4. С. 27–34; Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сб. М., 2007.

355 См.: Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сб. / под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М., 2007.

356 См.: Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: ФЗ от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. 23.07.2013). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

357 См.: Васильева А.Ф. Указ. соч. С. 86.

358 См.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М., 1977. С. 7–24.

359 См.: Административное право Российской Федерации: курс лекций / под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 388–389; Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. СПб., 2005.

360 См.: Демин А.А. Проблема методов правового регулирования // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы. М., 2004. С. 104–127.

361 См.: Андрюхина Э.П. Методы государственного управления в области культуры // Развитие науки административного права: материалы круглого стола. М., 2010. С. 138–144.

362 См.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М., 1977. С. 6–24; Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Указ. соч. Учеб. пособие. Екатеринбург, 1999. С. 86–88; Старилов Ю.Н. Указ. соч. Ч. 2. Кн. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж, 2001. С. 31–33.

363 См.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М., 1977. С. 13–17.

364 См.: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти: подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации. М., 2005.

365 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 351.

366 См.: Советское административное право. С. 13–17.

367 См.: Курашвили Б.П. Указ. соч. С. 247.

368 См.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М., 1977. С. 13–17.

369 См., напр.: Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление. Гражданин. Ответственность. Л., 1975. С. 6–21; Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М., 1977. С. 6–21.

370 См.: Осинцев Д.В. Указ. соч.; Мельгунов В.Д. Административно-правовое регулирование и административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности. М., 2008.

371 См., напр.: Князева Е.Н., Курдюмов С.П. Законы эволюции и самоорганизации сложных систем. С. 3.

372 См.: Василькова В.В. Указ. соч. С. 30.

373 Там же.

374 См.: Курашвили Б.П. Указ. соч. С. 80.

375 См., напр.: Попов Л.Л., Шергин А.П. Указ. соч. 6–21; Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М., 1977. С. 6–21.

376 См.: Ардашкин В.Д. О подчинении и принуждении в советском государственном управлении // Труды ТГУ. 1966. Т. 183.Томск, 1966. С. 246–252; Административное право / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М. 1999. С. 296–298; Кожевников С.Н. О принуждении в правоохранительной деятельности Советского государства // Проблемы применения советского права: сб. ученых трудов Свердловского юрид. ин-та. 1973. Вып. 22. С. 120.

377 См.: Бахрах Д.Н. Принуждение и ответственность по административному праву. Екатеринбург, 1999. С. 9–10.

378 См.: Административное право / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 296.

379 См.: Административное право / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 296.

380 См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 218–219.

381 Елистратов А.И. Основные начала административного права. М, 1917. С. 167.

382 Там же.

383 См.: Административное право / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 294.

384 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 3.

385 Бахрах Д.Н. обращает внимание на то, что корректнее было бы административное принуждение называть административно-правовым, поскольку административное принуждение на практике существует и в неправовых формах (см.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 7).

386 См.: Ямпольская Ц.А. Указ. соч. С. 65; Лунев А.Е. Из истории развития законодательства и теории об административной ответственности в Советском государстве // Правовые основы ответственности в управлении в СССР и ГДР. М., 1981. С. 34–47.

387 См.: Попов Л.Л., Шергин А.П. Указ. соч. С. 26–27.

388 См.: Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С. 120.

389 Там же.

390 См.: Агеенкова Г.Т. Меры административного пресечения // Сов. государство и право. 1979. № 3. С. 130–133.

391 См.: Административное право России: учебник / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2010. С. 123.

392 См.: О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих: постановление Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2 (ред. 09.02.2012).

393 См.: Административное право России: курс лекций / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2007. С. 317.

394 См.: Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959. С. 16; Научные основы государственного управления в СССР. С. 349–351; Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М., 1977. С. 24–35; Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Указ. соч.: учеб. пособие. Екатеринбург, 1999; Старилов Ю.Н. Указ. соч.

395 См.: Научные основы государственного управления в СССР. С. 350

396 См.: Аппарат управления социалистического государства. С. 299.

397 См.: Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Указ. соч.

398 См.: Административное право России. Общая часть: учебник / под ред. С.А. Старостина. М., 2010. С. 195–214.

399 См.: Административное право России: учеб. / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2007. С. 318–320.

400 См.: Советское административное право. С. 30.

401 См.: Советское административное право… С. 30.

402 См.: Старосьцяк Е. Указ. соч. С. 349–351; Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 17–28.

403 См.: Административное право России: учебник / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2010. С. 124–125; Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М., 2008. С. 235–237.

404 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 269.

405 См.: Научные основы государственного управления в СССР. С. 364–365.

406 См.: Административное право России: учебник / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2007. С. 218–320.

407 См., напр.: Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 (ред. 09.02.2009). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

408 См.: Формы государственного управления / отв. ред. Б.М. Лазарев. М., 1983.

409 См.: Административное право России: курс лекций / под. ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 338–344; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. М., 2005. С. 285; Бахрах Д.Н. Указ. соч. М., 1993. С. 141; Коренев А.П. Административное право России в 3 ч. Ч. 1. М., 2000. С. 194; Васильев Р.Ф. Об определении актов управления как документов и как действий // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1980. № 5. С. 5–11.

410 См.: Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 94–143.

411 См.: Административное право России: курс лекций / ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2007. С. 338; Старилов Ю.Н. Указ. соч. Ч. 2. Кн. 2. Формы и методы управленческих действий. С. 149–156.

412 См.: Андреев Д.С. Понятие дефектного административно-правового акта // Административное право и процесс. 2010. № 6.

413 См.: Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 107–110.

414 Там же.

415 См.: Лазарев Б.М. Некоторые вопросы теории актов государственного управления и управленческих решений // Проблемы государства и права. 1976. Вып. 2. С. 21.

416 См.: Андреев Д.С. Субъекты, совершающие административно-правовые акты: основы структурно-функционального подхода // Труды ИГП РАН. 2010. № 1. С. 53–65.

417 См.: Административное право России: курс лекций / ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2007. С. 356.

418 См.: Васильева А.Ф. Электронная форма административного акта // Российское право в Интернете. 2012. № 1 // URL: http://www.rpi.msal.ru/prints/ 201201_11vasilyeva.html (дата обращения 10.04.2014).

419 См.: Административное право России: курс лекций / ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2007. С. 356.

420 О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации: постановление Пленума ВС РФ от 25.05.2000 № 19 // Бюллетень ВС РФ. 2000. № 7.

421 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 199.

422 О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих: постановление Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2 (ред. 09.02.2012).

423 См.: Васильева А.Ф., Приходько Е.Г. Общее распоряжение как вид индивидуального правового акта в России и Германии // Порівняльне правознавство: сучасний стан і перспективи розвитку: збірник наукових праць / за ред. Ю.С. Шемшученка. І. М. К., 2010. С. 113–115.

424 См., напр.: Бахрах Д.Н. Действие норм права во времени: теория, законодательство, судебная практика. М., 2004; Васильев Р.Ф. Правовые акты управления: учеб. пособие. М., 1970; Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов. М., 1968; Правовые акты: оценка последствий: научно-практич. пособ. / ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2011; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти: утв. постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 (ред. 27.03.2013); Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: утв. постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (ред.17.02.2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

425 См.: О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих: постановление Пленума Верховного суда РФ от 10.02.2009 № 2 (ред. 09.02.2012).

426 См.: Административное право и административный процесс / ред. Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. М., 2004. С. 160.

427 См.: Административное право и административный процесс / ред. Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. М., 2004. С. 161.

428 См.: Там же.

429 См.: Правила рассмотрения разногласий, возникающих между органами, осуществляющими регулирование тарифов и надбавок на товары и услуги организаций коммунального комплекса, и организациями коммунального комплекса: утв. постановлением Правительства РФ от 07.04.2007 № 208 (ред. 30.08.2012). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

430 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 278.

431 См.: Mayer O. Op. cit. Bd. 1.1. Aufl. München, 1895. S. 64.

432 См.: Закон ФРГ «Об административной процедуре» (Verwaltungsverfahrensgesetz vom 25.05. 1976. i.d.F. vom 23.01.2003. München: Deutscher Taschenbuch Verlag, 2003. Далее – VwVfG).

433 См.: Maurer H. Op. cit. S. 176–189.

434 См.: Huber P.-M. Allgemeines Verwaltungsrecht. Heidelberg, 1992. S. 136.

435 См.: Maurer H. Op. cit. S. 224.

436 См.: Peine Fr.-J. Allgemeines Verwaltungsrecht. Heidelberg, 2002. S. 99.

437 См.: Peine Fr.-J. Op. cit. S. 99–100.

438 См.: Mayer F., Kopp F. Op. cit. S. 229–230.

439 См.: Maurer H. Op. cit. S. 247–261.

440 См.: Mayer F., Kopp F. Op. cit. S. 231.

441 Ibid.

442 См.: Mayer F., Kopp F. Op. cit. S. 213–214.

443 Ibid.

444 См.: Mayer F., Kopp F. Op. cit. S. 215–216.

445 См.: Mayer F., Kopp F. Op. cit. S. 159–161.

446 См.: Андреев Д.С. Дефектные административно-правовые акты: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011.

447 См.: Старилов Ю.Н. Административный договор: опыт законодательного регулирования в Германии // Государство и право. 1996. № 12. С. 40.

448 Bornhak C. Preussisches Staatsrecht. 2. Aufl. Breslаu, 1912. S. 12.

449 См.: Mayer O. Archiv des öffentlichen Rechts. Tübingen. 3 (1888). S. 3 (41).

450 Laband P. Archiv des öffentlichen Rechts. Tübingen. 2 (1887). S. 149 (159).

451 BVerwGE 23, 213 (216).

452 См.: Maurer H. Op. cit. S. 346.

453 Maurer H. Op. cit. S. 347.

454 Ibid.

455 Maurer H. Op. cit. С. 348.

456 Ibid.

457 Maurer H. Op. cit. S. 349.

458 Maurer H. Op. cit. S. 350–351.

459 Ibid. S. 351–352.

460 Maurer H. Op. cit. S. 355.

461 Maurer H. Op. cit. S. 355.

462 Ibid.

463 См.: Старилов Ю.Н., Давыдов К.В. Административный договор в системе государственного управления: назначение, правовые условия, виды // Административное право и процесс. 2013. № 5. С. 4–9; Савостин А.А. Понятие и классификация административных договоров // Административная реформа и наука административного права: сб. науч. трудов. М., 2007. С. 264–276.

464 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 213.

465 Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 261.

466 См.: Старилов Ю.Н., Розенфельд В.Г. Проблемы современной теории административного договора // Правоведение. 1996. № 4.

467 См.: Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998. С. 4.

468 См.: Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. № 7. С. 83.

469 См.: Васильева А.Ф. Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Германии и России. М., 2012. С. 45–102.

470 См.: Старилов Ю.Н., Давыдов К.В. Административный договор в системе государственного управления: назначение, правовые условия, виды // Административное право и процесс. 2013. № 5. С. 4–9.

471 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 338–340.

472 Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Указ. соч. С. 86.

473 Савостин А.А. Понятие и классификация административных договоров. С. 264–276.

474 Там же.

475 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 338–340.

476 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 341, 343.

477 Там же.

478 Старилов Ю.Н., Давыдов К.В. Указ. соч. С. 5.

479 См.: Мицкевич Л.А. Основы административного права Германии. С. 25–26.

480 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 344; Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Указ. соч. С. 85.

481 См.: Старилов Ю.Н., Давыдов К.В. Указ. соч. С. 5.

482 См.: Савотин А.А. Административно-правовой договор в системе регулирования общественных отношений (понятие и классификация) // Юрист. 2001. № 11. С. 52.

483 Там же.

484 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 345.

485 Там же.

486 Там же. С. 345–346; см. также: Демин А.В. Указ. соч. С. 20.

487 См.: Старилов Ю.Н., Розенфельд В.Г. Указ. соч.

488 См.: Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Указ. соч. С. 86.

489 См.: Савотин А.А. Указ. соч. С. 54.

490 Там же. С. 52.

491 Таковы, например, возмездные договоры, которые иногда под благовидным предлогом прилагаются к актам разрешительного характера (отвод земельного участка, согласование расписания движения маршрутных автобусов и т. п.).

492 См.: Старилов Ю.Н., Розенфельд В.Г. Указ. соч.

493 См.: Формы государственного управления / отв. ред. Б.М. Лазарев. М., 1983.

494 См.: Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право; Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. № 6; Административно-процессуальное право: курс лекций / под ред. И.Ш. Килясханова. М., 2004 и др.

495 См.: Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. М., 2000. С. 384.

496 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 267–272.

497 См.: Салищева Н.Г. Проблемные вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы. М., 2004. С. 222–223.

498 См.: Сорокин В.Д. Указ. соч. СПб., 2002.

499 См.: Административно-процессуальное право: курс лекций / под ред. И.Ш. Килясханова. С. 27.

500 См.: Административно-процессуальное право: курс лекций / под ред. И.Ш. Килясханова. С. 17–23.

501 Там же. С. 110.

502 См.: Барциц И.Н. Приоритетные направления совершенствования административных процедур // Государство и право. 2008. № 3. С. 5.

503 См.: Хазанов С.Д. К проблеме формирования института административных процедур // Административное право и процесс. 2005. № 4. С. 46.

504 См.: Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. М., 2000. С. 384; Административное право России: курс лекций / под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 505–506.

505 Там же.

506 См.: Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти: утв. постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 (ред. 27.03.2013). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

507 См., напр.: Об утверждении Административного регламента исполнения территориальными органами Федеральной регистрационной службы государственной функции по ведению реестра адвокатов субъекта Российской Федерации и выдаче адвокатам удостоверений: приказ Минюста РФ от 05.02.2008 № 20 (ред. 30.07.2008). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

508 Mayer F., Kopp F. Op. cit. S. 349–350.

509 Mayer F., Kopp F. Op. cit. S. 349–350.

510 См.: Maurer H. Op. cit. S. 447.

511 Ibid. S. 448.

512 VwVfG.

513 См.: Maurer H. Op. cit. S. 448.

514 См.: Maurer H. Op. cit. S. 412.

515 См.: Mayer F., Kopp F. Op. cit. S. 353–355.

516 Ibid.

517 См.: Лунев А.Е., Студеникин С.С., Ямпольская Ц.А. Социалистическая законность в советском государственном управлении. М., 1948; Дубовицкий В.Н. Законность и усмотрение в советском государственном управлении. Минск. 1984. С. 52; Костенников М.В. К вопросу о некоторых актуальных проблемах административного права // Административное право и практика администрирования. 2013. № 4. С. 71–95.

518 См.: Дубовицкий В.Н. Указ. соч. С. 52; Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2002. С. 209; Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4. С. 32–35.

519 См.: Дубовицкий В.Н. Указ. соч. С. 52–53.

520 См.: Маликов М. К. Проблемы усмотрения правоприменителя: природа, признаки, пределы. Уфа, 1990. С. 20.

521 Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. С. 92.

522 См.: Чечот Д.М. Административная юстиция. Теоретические проблемы. Л., 1973. С. 68; Боннер А.Т. Применение закона и судебное усмотрение // Советское государство и право. 1979. № 6. С. 35.

523 См.: Шарнина Л.А. Понятие политического усмотрения // Конституционное и муниципальное право. 2008. ¹ 5. С. 6–9.

524 См.: Дубовицкий В.Н. Указ. соч. С. 52–53.

525 См.: Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 33.

526 См.: Правоприменение в Советском государстве / ред. И.Н. Кузнецов. М., 1985. С. 40.

527 Костенников М.В. Указ. соч.

528 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. С. 409.

529 См.: Ярков В.В. Юридические факты в механизме реализации норм гражданского процессуального права. Екатеринбург, 1992. С. 56, 57.

530 См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 32–35.

531 См.: Берг Л.Н. Судебное усмотрение и его пределы (общетеоретический аспект): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008. С. 10.

532 Там же.

533 См.: Костенников М.В. Указ. соч. С. 71–95.

534 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 28.02.2006 № 2-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 3; О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих: постановление Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2 (ред. 09.02.2012).

535 См.: Peine F.-J. Op. cit. S. 48–49.

536 Ibid.

537 См.: Maurer H. Op. cit. S. 127.

538 Ibid.

539 См.: Peine F.-J. Op. cit. S. 51.

540 См.: Maurer H. Op. cit. S. 129.

541 Peine F.-J. Op. cit. S. 51.

542 См.: Peine F.-J. Op. cit.; Mаurer H. Op. cit. S. 53.

543 См.: Maurer H. Op. cit. S. 53.

544 См.: Peine F.-J. Op. cit. S. 54.

545 См.:Peine F.-J. Op. cit. S. 56.

546 Ibid.

547 См.: Peine F.-J. Op. cit. S. 57.

548 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 269.

549 См.: Научные основы государственного управления в СССР. С. 364–365.

550 См.: Административное право России: учебник / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2010. С. 128.

551 См.: Erichsen H. U. Allgemeines Verwaltungsrecht. Berlin, New York, 1998. S. 226–227; Peine F.-J. Op. cit. S. 72–73.

552 Ibid. S. 73.

553 Ibid. S. 73–74.

554 См.: Maurer H. Op. cit. S. 423.

555 См.: Robbers G. Schlichtes Verwaltungshandeln // Die Öffentliche Verwaltung. 1987. April. Heft 7. S. 272.

556 См.: Maurer H. Op. cit. S. 423.

557 Ibid.

558 См.: Maurer H. Op. cit. S. 423.

559 Ibid. S. 424.

560 Robbers G. Op. cit. S. 272.

561 См.: Maurer H. Op. cit. S. 416.

562 См.: Maurer H. Op. cit. С. 419.

Table of Contents

Л. А. Мицкевич Очерки теории административного права Современное наполнение Монография

Предисловие

Раздел I Государственное управление как основополагающая категория административного права

1. Теория управления как методологический фундамент административного права

2. Синергетические основы государственного управления

3. Синергетические основы сравнительного правоведения

4. Сущность государственного управления

5. Понятие государственного управления в административном праве Германии

Раздел II Принципы государственного управления и административного права

1. Теория принципов государственного управления

2. Принципы государственного управления в России и Германии: сравнительный анализ

Раздел III Развитие административной науки и науки административного права

1. Развитие науки административного права в Германии

2. Развитие теории управления и науки административного права в России

Раздел IV Основные понятия административного права

1. Административные правоотношения

2. Разграничение публично-правовых и частноправовых отношений

3. Субъективные публичные права граждан как участников административно-правовых отношений

4. Орган исполнительной власти как властный субъект административного правоотношения

5. Иные субъекты государственного управления как участники административных правоотношений

Раздел V Функции, формы и методы государственного управления

1. Функции государственного управления

2. Методы государственного управления

3. Формы государственного управления

4. Правовые акты государственного управления

5. Административно-правовые акты в немецком административном праве

6. Заключение административных договоров как форма государственного управления

7. Административно-процессуальные формы государственного управления

8. Понятие административного усмотрения в российском и немецком административном праве

9. Формы государственного управления, не влекущие правовых последствий

Заключение

Список использованной литературы

I. Германия

II. Россия

Примечания