Annotation

Пособие подготовлено в соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования и предусматривает изучение актуальных проблем формирования и осуществления правовой политики в современной России. Правовая политика рассматривается как категория XXI века, заметно влияющая на правовое развитие страны, на выстраивание ее полноценной правовой системы, на упорядочение весьма противоречивой правовой жизни российского общества. Сочетание в одном издании учебной документации, методических материалов, краткого учебника позволяет увеличить интенсивность освоения одной из важнейших теоретико-правовых дисциплин, делает книгу в равной степени полезной как обучающимся, так и обучающим. Книга адресуется прежде всего магистрантам юридических вузов, но может быть интересна также преподавателям и научным работникам, юристам-практикам, сотрудникам органов государственной власти и органов местного самоуправления, депутатам, всем, кто имеет стремление повысить свой теоретико-правовой уровень и профессиональную квалификацию.

- А. В. Малько, В. А. Затонский

- ПРЕДИСЛОВИЕ

- МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ИЗУЧЕНИЮ И ПРЕПОДАВАНИЮ КУРСА

- ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ УЧЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ

- ПЛАНИРУЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ОСВОЕНИЯ УЧЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ

- ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ ТЕХНОЛОГИИ

- ПРОГРАММА КУРСА

- РАЗДЕЛ I

- РАЗДЕЛ II

- РАЗДЕЛ III

- РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА ПО ВСЕМУ КУРСУ

- Нормативные правовые акты и официальные документы

- Основная литература

- Дополнительная литература

- Интернет-ресурсы

- МЕТОДИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ ДЛЯ ИЗУЧЕНИЯ КОНКРЕТНЫХ ТЕМ

- МЕТОДИКА ВЫПОЛНЕНИЯ КОНТРОЛЬНЫХ РАБОТ И ПРИМЕРНЫЕ ВАРИАНТЫ ЗАДАНИЙ

- ПЕРЕЧЕНЬ ВОПРОСОВ К ЗАЧЕТУ (ЭКЗАМЕНУ)

- УЧЕБНИК (КРАТКИЙ КУРС)

- ГЛАВА 1

- ГЛАВА 2

- ГЛАВА 3

- ГЛАВА 4

- ГЛАВА 5

- ГЛАВА 6

- ГЛАВА 7

- ГЛАВА 8

- ГЛАВА 9

- ПРИМЕЧАНИЯ

А. В. Малько, В. А. Затонский

ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА: ОСНОВЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Учебно-методический комплекс

ПРЕДИСЛОВИЕ

Неизбежным элементом правового развития общества в XXI в. выступает правовая политика, призванная управлять процессами правового развития конкретной страны, повышать степень упорядоченности и организованности юридического бытия. Формирование данной категории вызвано самой жизнью – потребностью в правовой политике как явлении, представляющем собой системную, последовательную и научно обоснованную деятельность в сфере правового регулирования в современных условиях, когда право начинает высоко цениться и с ним связывают возможность усовершенствования общества – доведения его качественного состояния до уровня правовой государственности.

В настоящее время правовая политика – не просто актуальное направление научных исследований; это исследовательская область, в которой получены реальные научные результаты[1]. Естественным следствием этого становится внедрение теоретических разработок в учебный процесс вузов в форме учебных пособий и курсов лекций, проведение по соответствующей тематике различных научных мероприятий, открытие специализированных институтов и научно-образовательных центров, исследующих правовую политику и осуществляющих «доставку» полученных научных данных до образовательных учреждений и обучающихся в них людей.

Таким образом, теория и практика правовой политики в последние годы не только оформились как научное направление, неотъемлемая часть общей теории государства и права, но и приобрела статус учебной дисциплины, все прочнее закрепляющейся в системе подготовки высокопрофессиональных юристов.

Правовая политика – научная и учебная дисциплина о понимании права, его возможностях, силе, направлениях его использования в соответствии с задачами, решаемыми современным российским обществом. Это научная и учебная дисциплина одновременно и мировоззренческого, и общетеоретического, и прикладного профиля, нацеленная на то, чтобы правовая политика в России приобрела подлинно научный, выверенный теорией и практикой характер[2].

Учитывая сказанное, можно заключить, что потребность в учебно-методической литературе по проблемам правовой политики вполне реальна. Имеющиеся в настоящее время соответствующие издания вряд ли можно считать достаточными: одни из них изданы давно (5 и более лет назад), другие – малыми тиражами и проч. Но главное в том, что многие пособия по правовой политике не учитывают современную (двухуровневую) систему высшего профессионального образования.

Мы считаем, что изучать проблемы, связанные с правовой политикой, в юридических образовательных учреждениях нужно. И если по этому поводу в отношении подготовки бакалавров юриспруденции можно спорить, то на магистерском уровне изучение основ теории и практики правовой политики просто необходимо. В первую очередь это касается подготовки высококвалифицированных профессионалов для правотворчества и правоприменения.

В основу программы учебного курса «Правовая политика: основы теории и практики» положены темы, изучаемые магистрантами на основе сочетания лекционных, семинарских, практических занятий и самостоятельных форм обучения. Курс «Правовая политика: основы теории и практики» дает возможность изучить целый комплекс вопросов, которые необходимы в профессиональной деятельности и творцов права, и правоприменителей.

Важнейшей составной частью теории правовой политики выступают знания о ее целях, приоритетах и функциях, а также о средствах достижения поставленных целей. И здесь следует иметь в виду то, что подобных средств достаточно много, а выбрать нужные – искусство правотворческих и правоприменительных органов, а также иных субъектов формирования и осуществления правовой политики. Ведь система средств включает в себя не только простые, но и комплексные, не только общие, но и специальные инструменты и технологии, позволяющие приблизиться к желаемым результатам.

Научная информация о формах реализации правовой политики, основных направлениях ее осуществления тоже весьма ценный элемент теории и практики правовой политики, показывающий, в чем конкретно данная разновидность политики может проявляться, претворяться в правовую жизнь. Особой значимостью для выстраивания и осуществления правовой политики обладают ее принципы, которые выступают ориентирами, «маяками» для качественного проведения научно обоснованной, последовательной и системной деятельности в сфере повышения эффективности механизма правового регулирования общественных отношений.

Классификация правовой политики позволяет лучше познать ее природу, содержание, все многообразие, а рассмотрение места и роли отдельных ее видов в общей системе дает возможность узнать, при каких обстоятельствах лучше использовать ту или иную разновидность. Анализ всего многообразия правовой политики, рассмотрение ее отдельных видов также представляют собой часть теории изучаемого феномена.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что теория правовой политики нужна не только для самой науки, но и – особенно сейчас – для практики, для современной политической и правовой жизни общества. Знания о правовой политике, несомненно, помогут и в сфере модернизации социальных отношений, и в формировании правового государства, и в построении гражданского общества в России.

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ИЗУЧЕНИЮ И ПРЕПОДАВАНИЮ КУРСА

ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ УЧЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ

Область профессиональной деятельности магистров включает разработку и реализацию правовых норм; обеспечение законности и правопорядка, проведение научных исследований, образование и воспитание. Объектами профессиональной деятельности магистров являются общественные отношения в сфере реализации правовых норм, обеспечения законности и правопорядка.

Изучение дисциплины «Правовая политика: основы теории и практики» обеспечивает подготовку магистров по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция» к следующим видам профессиональной деятельности:

а) правотворческая;

б) правоприменительная;

в) правоохранительная;

г) экспертно-консультационная;

д) организационно-управленческая;

е) научно-исследовательская;

ж) педагогическая.

Целью учебной дисциплины «Правовая политика: основы теории и практики» является формирование у студентов общекультурных и профессиональных компетенций, необходимых и достаточных для:

• осуществления нормотворческой, правоприменительной и правоохранительной профессиональной деятельности в органах государственной власти и местного самоуправления;

• осуществления правозащитной деятельности;

• осуществления экспертно-консультационной деятельности по вопросам, связанным с формированием и реализацией правовой политики, модернизацией социальных отношений, выстраиванием в стране полноценной правовой системы, формированием правовой государственности, построением гражданского общества, упорядочением правовой жизни российского общества;

• преподавания основ теории и практики правовой политики в образовательных учреждениях.

Изучение дисциплины «Правовая политика: основы теории и практики» обеспечивает подготовку магистров по направлению 030900 «Юриспруденция» к решению следующих профессиональных задач в соответствии с профильной направленностью магистерской программы и видами профессиональной деятельности:

а) правотворческая деятельность:

подготовка нормативных правовых актов;

б) правоприменительная деятельность:

обоснование и принятие в пределах должностных обязанностей решений, а также совершение действий, связанных с реализацией правовых норм; составление юридических документов;

в) правоохранительная деятельность:

обеспечение законности, правопорядка, безопасности личности, общества и государства; охрана общественного порядка; защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; предупреждение, пресечение, выявление, раскрытие и расследование правонарушений; защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц;

г) экспертно-консультационная деятельность:

оказание юридической помощи, консультирование по вопросам права; осуществление правовой экспертизы нормативных правовых актов;

д) организационно-управленческая деятельность:

осуществление организационно-управленческих функций;

е) научно-исследовательская деятельность:

проведение научных исследований по правовым проблемам; участие в проведении научных исследований в соответствии с профилем своей профессиональной деятельности;

ж) педагогическая деятельность:

преподавание юридических дисциплин; осуществление правового воспитания.

Учебная дисциплина «Правовая политика: основы теории и практики» включает в себя широкий круг вопросов юриспруденции, начиная от общей теории права и государства и заканчивая отраслями национального права. В этом заключается то основное значение, которое занимает данный курс в системе профессиональной подготовки магистров юриспруденции.

Цель дисциплины – научить обучающихся правильному пониманию основных юридических понятий, многообразных явлений государственно-правовой жизни современного российского общества и применению знаний об отечественной правовой системе при исполнении ими своих должностных обязанностей. Основы теории правовой политики совместно с другими учебными дисциплинами, изучаемыми по магистерской программе, образуют комплекс наук, позволяющих в процессе их изучения сформировать основную часть общекультурных и профессиональных компетенций выпускника.

Учебно-методический комплекс рассчитан на организацию преподавания таким образом, чтобы одновременно решать как теоретические, так и практические задачи в условиях сложного, глобализирующегося общества XXI столетия.

ПЛАНИРУЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ОСВОЕНИЯ УЧЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ

После освоения дисциплины «Правовая политика: основы теории и практики» магистрант при осуществлении своей будущей профессиональной деятельности должен

знать:

• основные этапы исторического процесса исследования категории правовой политики, социально-исторические предпосылки, факторы, обусловившие рост научного интереса к правовой политике – от XIX в. до наших дней;

• содержание понятия «правовая политика», ее общие и специальные признаки;

• соотношение понятий и явлений «правовая политика» и «правовая жизнь», сущность правовой жизни общества как объекта правовой политики;

• основы общей теории целей в политике, а также теоретические и практические аспекты понимания целей, приоритетов и принципов современной российской правовой политики;

• основы общей теории средств в политике, а также (с учетом этого) – виды средств, употребляемых политической властью, систему средств, с помощью которой формируется и осуществляется правовая политика;

• формы реализации правовой политики современной России, основные направления, из которых складывается данная политика: доктринальное, правотворческое, правоприменительное, правоинтерпретационное, воспитательно-обучающее;

• понятия, признаки, состояние и пути оптимизации основных отраслевых и межотраслевых разновидностей правовой политики – конституционной, уголовно-правовой, гражданско-правовой, административно-правовой, финансово-правовой, эколого-правовой, информационно-правовой, процессуально-правовой, договорно-правовой, частноправовой и др.;

• основные характеристики концепций различных уровневых разновидностей правовой политики – международно-правовой, в сфере СНГ, в сфере создания Союзного государства Россия – Беларусь, а также общефедеральной правовой политики, правовой политики субъектов Российской Федерации, муниципальной и локальной правовой политики;

• основы теории и практики выстраивания в Российской Федерации правовой политики органов государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), институтов гражданского общества, граждан, а также других разновидностей современной российской правовой политики – праворегулятивной, правоохранительной, правозащитной, антикоррупционной, антинаркотической;

уметь:

• творчески применять теоретические знания в своей практической профессиональной деятельности, аргументированно отстаивать и настойчиво проводить в жизнь принимаемые решения, нести за них ответственность;

• свободно ориентироваться в информации о целях, приоритетах, функциях правовой политики, а также о средствах достижения поставленных целей; выбирать из множества средств именно те, которые будут в наибольшей степени обеспечивать достижение целей;

• выявлять и целенаправленно формировать интересы личности, общества и государства, выделять из них жизненно важные интересы, ранжировать их по приоритету и добиваться сбалансированной структуры интересов между гражданами и отдельными слоями общества и государством;

• применять научную информацию о формах реализации правовой политики, основных направлениях ее осуществления, определять, в чем конкретно данная форма политики может проявляться, претворяться в правовую жизнь;

• использовать принципы правовой политики в качестве ориентиров для качественного проведения научно обоснованной, последовательной и системной деятельности в сфере повышения эффективности механизма правового регулирования общественных отношений;

• на основе прочных знаний о видах правовой политики, о месте и роли каждого из них в общей системе определять, при каких обстоятельствах лучше использовать ту или иную разновидность;

• оказывать корректирующее воздействие как на систему законодательства Российской Федерации в целом, так и на ее отдельные части; выявлять «узкие места», противоречия, коллизии, дублирование в правовом регулировании; определять степень эффективности действия правовых норм с целью совершенствования и систематизации законодательства;

• выявлять тенденции развития системы российского законодательства, обобщать и анализировать зарубежный опыт развития нормативно-правовой базы с последующей разработкой предложений по его использованию в отечественном правотворчестве;

• упорядочивать законотворческую деятельность, выявлять противоречия между нормативными правовыми актами федерального и регионального законодательства, разрабатывать предложения по приведению их в соответствие с Конституцией Российской Федерации и между собой;

• отслеживать эффективность закона и практики его реализации в процессах организации взаимодействия всех ветвей государственной власти между собой, с органами местного самоуправления, с корпоративными и частными структурами, социально-экономической и культурной сфер, с гражданами;

• ориентироваться в системе основных государственных приоритетов в сфере осуществления права, базовых целей и принципов правоприменительной деятельности, использовать научно обоснованные критерии ее эффективности;

• способствовать обеспечению режима законности в стране, неуклонного соблюдения Конституции и иных законов всеми субъектами правоотношений, созданию необходимых политико-организационных гарантий осуществления прав и свобод личности;

• использовать основные принципы взаимодействия государства, общества и личности в правореализационной сфере; способствовать развитию правовых коммуникаций, обеспечению гласности, доступности информации о проводимых в правореализационной сфере преобразованиях, их целях, достигнутых результатах;

• способствовать формированию в обществе устойчивого уважения к закону и преодолению правового нигилизма, повышению уровня правовой культуры граждан, включая уровень осведомленности и юридической грамотности, внедрению в общественное сознание идеи добросовестного исполнения обязанностей и соблюдения правовых норм;

• разрабатывать подзаконные акты, руководящие документы, применять механизмы, обеспечивающие эффективное применение норм действующего законодательства;

обладать следующими общекультурными компетенциями:

• осознанием социальной значимости своей будущей профессии;

• проявлением нетерпимости к коррупционному поведению;

• уважительным отношением к праву и закону;

• достаточным уровнем профессионального правосознания;

обладать следующими профессиональными компетенциями:

в правоохранительной деятельности:

• способностью выявлять, давать оценку и содействовать пресечению коррупционного поведения;

в научно-исследовательской деятельности:

• способностью квалифицированно проводить научные исследования в области права;

в педагогической деятельности:

• способностью эффективно осуществлять правовое воспитание.

ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ ТЕХНОЛОГИИ

Для освоения магистрантами учебной дисциплины «Правовая политика: основы теории и практики», получения знаний и формирования профессиональных компетенций используются следующие образовательные технологии:

• лекция с элементами дискуссии;

• лекция – электронная презентация;

• дискуссия;

• мозговой штурм;

• работа в малых группах;

• презентация;

• выполнение эссе;

• комментирование научной статьи;

• подготовка обзора научной литературы по теме;

• комментирование ответов студентов;

• решение задач;

• анализ конкретных ситуаций;

• круглый стол;

• составление таблиц и схем;

• тестирование и др.

ПРОГРАММА КУРСА

РАЗДЕЛ I

ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА: ИСТОРИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ, ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ

ТЕМА 1. ИСТОРИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Зарождение учения о правовой политике. Политическое направление в правоведении («политика права»). Б. Констан и его работа «Курс конституционной политики» (1816–1820). Политика права как особая научная дисциплина в юридической литературе XIX – начала XX в. Политика права – научная концепция, отразившая закономерные стороны становления и развития отечественной юридической науки в целом. С. А. Муромцев. Политика права в трудах Л. И. Петражицкого. П. А. Сорокин и политика права как практическая наука. Г. Ф. Шершеневич о сущности политики права. Развитие учения о правовой политике в трудах Б. А. Кистяковского, Ф. В. Тарановского, И. А. Ильина, Г. А. Ландау, И. В. Михайловского, Б. Н. Чичерина и др. Исследование правовой политики в XX в. Западная юриспруденция: Г. Кельзен, Т. Майер-Малы, В. Кубеш, Р. Циппелиус и др. Исследования правовой (юридической) политики в советской науке (В. Н. Кудрявцев, К. Д. Крылов, Н. П. Колдаева, Е. В. Куманин, Н. В. Федоров, Л. С. Явич и др.). Труды С. С. Алексеева. Саратовский филиал Института государства и права Российской академии наук, его роль в исследовании правовой политики.

ТЕМА 2. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Правовая политика, ее самостоятельное значение в общественной жизни. Три подхода к пониманию правовой политики: идеологический, идеолого-деятельностный, деятельностный. Правовая политика как деятельность по осуществлению определенных идей. Научное определение правовой политики. Общие признаки правовой политики: государственно-волевой и властно-императивный характер; интегративный и официальный характер; системность; фундаментальность; концептуальность; реалистичность; публичность; динамичность и стабильность; плановость; зависимость от факторов внешней и внутренней среды и др.

Специальные признаки правовой политики. Правовая политика – деятельность в сфере правовой жизни общества. Правовая политика как деятельность, направленная на повышение качества правовой жизни общества, на усовершенствование права, на прогрессивное изменение правовой системы, на соответствующее правовое развитие общества, на повышение правовой культуры граждан и должностных лиц и т. д. Правовая политика как деятельность, выражающая отношение субъектов правовой политики к важнейшим проблемам развития правовой жизни общества, изменения и обновления ее наиболее значимых сегментов. Правовая политика – деятельность, осуществляемая как с помощью юридических средств (инструментов и технологий), так и системы специальных средств правовой политики. Правовая политика как деятельность, связанная с выработкой и реализацией правовых идей стратегического и тактического характера. Правовая политика как деятельность, осуществляемая преимущественно субъектами:

а) являющимися носителями профессионального политического и правового сознания; б) являющимися носителями доктринального политического и правового сознания; в) обладающими соответствующими знаниями, умениями и навыками (определенным уровнем политической и правовой культуры); г) имеющими специфический политический и правовой статус.

ТЕМА 3. ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ ОБЩЕСТВА КАК ОБЪЕКТ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Факторы, обусловившие необходимость возникновения правовой политики, ее самостоятельность. Правовая политика и модернизация общества. Правовая политика – неизбежный элемент правового развития общества, способ организации правовой жизни, средство ее упорядочения. Правовая жизнь общества как юридическая категория, форма социальной жизни, совокупность многообразных видов и форм деятельности и поведения людей, их коллективов в сфере действия права. Признаки правовой жизни. Соотношение понятия «правовая жизнь» с родственными понятиями: «правовая форма», «правовая система», «правовая культура», «юридическая надстройка», «правовая среда», «механизм правового регулирования». Правовые акты как ведущий элемент в содержании правовой жизни, основная ее составная часть. Правовая жизнь как общий объект правовой политики. Уровень и качество правовой жизни – главный критерий эффективности правовой политики. Невозможность полноценного исследования правовой политики без категории «правовая жизнь». Роль правовой политики государства в упорядочении и организации юридической жизни общества. Обусловленность правовой политики реальными потребностями, возникшими в правовой жизни общества на определенном этапе его развития.

РАЗДЕЛ II

ЦЕЛИ, СРЕДСТВА, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ И ПРИНЦИПЫ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

ТЕМА 4. ЦЕЛИ, ПРИОРИТЕТЫ И ПРИНЦИПЫ СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Цель в политике. Система целей в политике. Способность властвующей политической элиты ставить реалистичные, социально ориентированные цели и достигать их вполне прагматичными, соразмерными, достойными средствами – один из основных моментов в современной российской политике.

Необходимость обеспечения максимального соответствия целей правовой политики общественным потребностям и интересам. Целевой аспект логического содержания правовой политики, его проявления. Многообразие целей правовой политики. Условия (требования), при соблюдении которых цели правовой политики способны выступать действенным фактором социально-правового развития. Цели правовой политики как юридически значимые ориентиры. Перспективные цели правовой политики. Качество правовой жизни. Качество законов. Качество народного представительства. Качество исполнительной власти. Качество органов судебной власти. Активность граждан и качество правовой жизни. Проблема определения четкого стратегического направления правовой политики.

Приоритеты современной российской правовой политики. Принципы правовой политики: содержание понятия. Научная обоснованность – первейший принцип правовой политики, состояние, к которому должны стремиться ее субъекты. Системность как принцип правовой политики, его содержание. Принцип последовательности при выстраивании и осуществлении правовой политики. Целенаправленность правовой политики. Прогнозирование как принцип правовой политики. Принцип реалистичности, его содержание и значение. Другие принципы правовой политики в Российской Федерации: социально-политическая обусловленность, приоритетность прав и основных свобод человека и гражданина, легитимность, демократичность, законность, учет нравственно-ценностных устоев и культурных традиций общества, согласованность с международными стандартами правового регулирования с учетом национальных интересов, гласность, планомерность и поэтапность, эволюционный характер реформирования правовой формы, комплексный подход к решению проблем, достаточность средств и ресурсов, сочетание механизмов управления и самоорганизации.

ТЕМА 5. СРЕДСТВА ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Средства в политике. Основные средства, употребляемые политической властью: а) средства, возникающие вне сферы политики; б) средства, возникающие в сфере политики, создаваемые самой властью. Необходимость постоянного обновления системы средств, внесения соответствующего необходимого разнообразия в их арсенал. Цели и средства: взаимозависимость и взаимодействие.

Понятие «средства правовой политики». Их обусловленность целями, приоритетами (первоочередными задачами) и направленность на обеспечение провозглашенных целей и первоочередных задач (приоритетов). Средства-инструменты и средства-деяния (технология). «Дефицит» средств, инструментальная необеспеченность ряда намеченных ориентиров, отсутствие действенных правовых механизмов их реализации, а также применение явно устаревших средств, неэффективных в современной ситуации, – одна из негативных характеристик российской правовой политики.

Правовые режимы как наиболее часто используемые комплексные (комбинированные) средства правовой политики. Многозначность понятия «режим», его междисциплинарный характер. Определение понятия «правовой режим». Основные признаки, присущие правовым режимам. Классификация правовых режимов.

Правовые акты как важнейшее средство правовой политики, наиболее распространенная разновидность юридических инструментов, устанавливающих правовые режимы деятельности различных субъектов. Смысловое значение терминов «акт» и «правовой акт». Правовой акт-документ, его признаки. Классификация правовых актов-документов. Их роль в механизме правового регулирования. Недопустимость отождествления понятий «правовой акт» и «нормативный акт». Нормативные и договорные акты. Систематизация правовых актов, ее роль в становлении полноценных и эффективных системных связей между правовыми актами. Формирование единого информационно-правового пространства – одно из необходимых условий действенности российской правовой политики.

Специальные (собственные) средства правовой политики. Юридическая техника. Правовая политика и юридическая техника – взаимосвязанные явления, имеющие много общего. Режим взаимодействия правовой политики и юридической техники. Юридическая техника – важнейший инструмент совершенствования всего права. Правовой мониторинг: понятие, основные цели и задачи. Социально-правовой мониторинг (правовой мониторинг + мониторинг общественного мнения по вопросам права и правоприменения). Правовая экспертиза как специальное средство правовой политики.

ТЕМА 6. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Содержание понятия «формы реализации правовой политики».

Доктринальная форма реализации правовой политики. Алгоритм формирования научных основ правовой политики. Развитие юридической науки как важнейшее условие выстраивания правовой политики в качестве целостной системы. Научная обоснованность – важнейшее необходимое качество эффективной правовой политики. Общая характеристика процесса развития современной юридической доктрины. Обеспечение концептуализации теоретических взглядов и практических подходов в области правового регулирования – одна из первоочередных задач современной юридической науки. Проект Концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 года.

Правотворческая политика в системе форм реализации правовой политики. Понятие правотворческой политики. Правотворческая политика – путь к усовершенствованию правотворчества, его оптимизации. Влияние правотворческой политики на правотворческую культуру творцов права. Признаки правотворческой политики, ее разновидности. Проект Концепции правотворческой политики в Российской Федерации. Правотворческие ошибки: понятие и виды. Правотворческая политика – действенный фактор противостояния правотворческим ошибкам. Важнейшие условия оптимизации правотворческой политики.

Правоприменительная и правоинтерпретационная политика. Понятие правоприменительной политики, ее признаки. Правоприменительная политика как: а) правоприменительная форма реализации правовой политики; б) разновидность правовой политики, общая стратегия и тактика правоприменения. Факторы, обусловливающие необходимость правоприменительной политики. Назначение правоприменительной политики. Содержание правоприменительной политики. Правоинтерпретационная политика как форма реализации правовой политики: понятие, признаки, особенности, значение.

Воспитательно-обучающая форма реализации правовой политики. Понятие правового воспитания. Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан. Цели данной политики. Основные элементы процесса правового воспитания. Формы правового воспитания. Правовое обучение. Правовое просвещение. Формы организации воспитательно-обучающей работы.

РАЗДЕЛ III

ВИДЫ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ И ПУТИ ИХ ОПТИМИЗАЦИИ

ТЕМА 7. ОТРАСЛЕВЫЕ РАЗНОВИДНОСТИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Конституционно-правовая политика: понятие, содержание, особенности. Особый статус, ценность и основные направления развития конституционно-правовой политики в современной России. Уголовно-правовая политика как наиболее разработанная отраслевая разновидность правовой политики. Понятие уголовно-правовой политики, ее статус в правовой политике государства. Содержание и социальное предназначение уголовно-правовой политики. Гражданско-правовая политика: понятие, характерные черты. Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации». Основы комплексного развития российской гражданско-правовой политики. Административно-правовая политика: понятие, содержание, целевая составляющая. Факторы, влияющие на формирование и осуществление административно-правовой политики современной России. Информационно-правовая политика: понятие, содержание, роль в формировании высокого уровня правовой культуры общества. Финансово-правовая политика: понятие и особенности. Эколого-правовая политика. Понятие и признаки процессуально-правовой политики, ее структура, приоритеты. Межотраслевые виды правовой политики. Договорно-правовая политика: понятие, отличительные признаки, структура. Частноправовая политика: понятие и основная цель. Необходимость активной разработки специальных (отраслевых и межотраслевых) видов правовой политики.

ТЕМА 8. УРОВНИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Международно-правовая политика как особая разновидность правовой политики: понятие и признаки. Приоритеты российской международно-правовой политики. Международно-правовая политика как: а) внешнее направление государственной политики; б) согласованная правовая политика, осуществляемая международными организациями. Основные требования к концепции правовой политики Современной России в сфере СНГ. Отсутствие единой правовой политики – одно из основных препятствий на пути строительства Союзного государства Россия – Беларусь. Система приоритетов правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.

Общефедеральная правовая политика Российского государства: понятие, особенности, структура, проблемы совершенствования. Правовая политика субъектов РФ: понятие и пути повышения эффективности. Приоритетные направления правовой политики субъектов РФ на современном этапе. Особое значение правотворческой формы реализации правовой политики российских регионов. Муниципально-правовая политика: понятие, признаки, основная цель, приоритеты. Локально-правовая политика: понятие и значение. Цель данной и основные задачи локально-правовой политики. Особенности ее формирования и условия эффективности.

Взаимосвязь и взаимодействие всех уровней правовой политики как целостного образования. Слаженность и гармоничное сочетание всех уровней – необходимое условие достижения целей правовой политики.

ТЕМА 9. ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА РАЗЛИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ. ИНЫЕ КЛАССИФИКАЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Правовая политика органов государственной власти. Ведущая роль законодательных органов. Планирование законотворческой работы – главное выражение законодательной политики. Необходимость перехода от ситуативного, в значительной степени стихийного законотворчества к концептуально осмысленной, планомерной, хорошо скоординированной совместной работе органов законодательной власти центра и субъектов Российской Федерации. Совет законодателей при Президенте РФ. Основные элементы современной организации законотворческой деятельности.

Правовая политика органов исполнительной власти, ее субъекты. Место Президента РФ в системе правовой политики органов исполнительной власти современной России. Формы осуществления Президентом РФ правовой политики. Роль Правительства РФ в формировании и реализации правовой политики. Меры по повышению эффективности Правительства РФ в формировании и осуществлении правовой политики. Значение координации деятельности, связанной с подготовкой правовых актов, необходимых для реализации принятого закона. Особая роль Министерства юстиции РФ в формировании и осуществлении правовой политики. Необходимость повышения роли органов исполнительной власти субъектов РФ.

Органы правосудия как субъекты выстраивания правовой политики. Судебная политика, ее содержание. Первоочередные, приоритетные задачи судебной политики в современной России. Специфика Конституционного Суда РФ как субъекта судебной политики. Роль Верховного Суда РФ в формировании и осуществлении правовой политики. Влияние Высшего Арбитражного Суда РФ на судебную политику. Судебная политика и судебная практика.

Институты гражданского общества и граждане как субъекты формирования и осуществления правовой политики. Научное сообщество как особый субъект правовой политики. Способы формирования и осуществления правовой политики гражданами.

Иные классификации правовой политики. Праворегулятивная политика. Поощрительно-правовая политика. Льготно-правовая политика. Правовая политика в сфере дозволений. Правоохранительная политика. Правозащитная политика. Антикоррупционная политика. Антинаркотическая политика. Классификация правовой политики в зависимости от различных сфер жизнедеятельности. Консервативная и либеральная правовая политика.

Правовая политика – многогранное явление. Ее востребованность теорией, юридической и политической практикой.

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА ПО ВСЕМУ КУРСУ

Нормативные правовые акты и официальные документы

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (С учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 дек.; Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.

Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.) // Российская газета. 1995. 5 апр.; 1998. 10 дек.

Международный пакт от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.

Международный пакт от 16 декабря 1966 г. «Об экономических, социальных и культурных правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 2. Ст. 163.

Протокол № 6 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод относительно отмены смертной казни (ETS № 114) (подписан в г. Страсбурге 28 апреля 1994 г.) // Российская газета. 1995. 5 апр.

Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (заключена в Минске 26 мая 1995 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 13. Ст. 1489.

Декларация прав и свобод человека и гражданина (принята Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.

Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства» // Бюллетень международных договоров. 2000. № 3.

Программа действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства. (Совершено 8 декабря 1999 г.) // Бюллетень международных договоров. 2000. № 3.

Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изм. и доп.) //

Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447.

Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712.

Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 23. Ст. 2277.

Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 5. Ст. 375.

Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.

Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 5. Ст. 410.

Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 49. Ст. 4552.

Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть четвертая от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 52. Ст. 5496.

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 46. Ст. 4532.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 1.

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954.

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921.

Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 2. Ст. 198.

Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (с изм. и доп.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 7. Ст. 300.

Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.

Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1930.

Федеральный закон от 6 февраля 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 10. Ст. 1146.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 15. Ст. 1277.

Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060.

Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31. Ст. 3448.

Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 1. Ст. 2.

Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.

Указ Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 549 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 16. Ст. 1842.

Указ Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 954 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 32. Ст. 4043.

Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 12. Ст. 1260.

Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 33. Ст. 3356.

Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утв. Президентом РФ 9 сентября 2000 г. № Пр-1895) // Российская газета. 2000. 28 сент.

Указ Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 29 (ч. 1). Ст. 3482.

Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 20. Ст. 2444.

Указ Президента РФ от 9 июня 2010 г. № 690 «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 24. Ст. 3015.

Указ Президента РФ от 7 сентября 2010 г. № 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010 № 37. Ст. 4643.

Распоряжение Президента РФ от 27 февраля 1997 г. № 53-рп «О подписании Протокола № 6 (относительно отмены смертной казни) от 28 апреля 1983 г. к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1092.

Постановление Правительства РФ от 7 октября 1996 г. № 1177 «Об утверждении Концепции реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 42. Ст. 4806.

Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 33. Ст. 3895.

Постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 49. Ст. 4826.

Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 32. Ст. 3335.

Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 19. Ст. 2346.

Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 10. Ст. 1084.

Постановление Правительства РФ от 29 июля 2011 г. № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 32. Ст. 4834.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 47. Ст. 5489.

Приказ МВД РФ от 5 января 2007 г. № 5 «Об утверждении Основных направлений совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации на 2007–2017 годы» // www.consultant.ru

Приказ Минюста России от 19 января 2006 г. № 7 «О научно-экспертном совете по законопроектной деятельности при Министерстве юстиции Российской Федерации» // Бюллетень Минюста РФ. 2006. № 2.

Приказ Минюста России от 31 мая 2012 г. № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // www.consultant.ru

Приказ Минэкономразвития РФ от 9 ноября 2011 г. № 634 «Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности» (зарегистрировано в Минюсте РФ 28 ноября 2011 г. № 22423) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 51.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М., 2001.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства): стенограмма выступления от 16 мая 2003 г. М., 2003.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства): стенограмма выступления от 26 мая 2004 г. М., 2004.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. 26 апр.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 г. // Российская газета. 2007. 27 апр.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 нояб.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. // Российская газета. 2009. 13 нояб.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 29 ноября 2010 г. // Российская газета. 2010. 30 нояб.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. // Российская газета. 2011. 23 дек.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. // Российская газета. 2012. 13 дек.

Основная литература

Алексеев С. С. Основы правовой политики в России: курс лекций. Екатеринбург; Москва, 1995.

Алексеев С. С. Стратегия реформ: материалы к курсу «Основы правовой политики в России». М., 1995.

Малько А. В. Теория правовой политики: монография. М., 2012.

Малько А. В., Саломатин А. Ю. Основы правовой политики: учебное пособие для магистрантов. М., 2013.

Правовая политика России: теория и практика: монография / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2006.

Правовая политика: словарь и проект концепции / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2010.

Правовая политика: учебное пособие / под ред. А. В. Малько, Р. В. Пузикова. Тамбов, 2012.

Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2003.

Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права: монография / под ред. Н. Н. Вопленко. Волгоград, 2009.

Дополнительная литература

Бажанов С. В. Приоритетные направления совершенствования государственно-правовой политики Российской Федерации в области борьбы с преступностью на современном этапе // Российская юстиция. 2012. № 7.

Бакарджиев Я. В. Теоретико-методологические основы исследования юридической политики государства: монография. Курган, 2008.

Габрелян Э. В. Правовая политика в условиях модернизации (по материалам Всероссийской конференции в Институте государства и права РАН) // Государство и право. 2011. № 10.

Головня А. И. Правовая политика современной России в зеркале социальных реалий // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 6–1.

Губанкова Т. Н. Принципы и методы превентивной правовой политики современной России: общетеоретический аспект // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2011. Т. 102. № 10.

Зорькин В. Д. Конституция Российской Федерации – правовая основа правового государства, правовой политики, правовой жизни // Ученые записки Санкт-Петербургского университета управления и экономики. 2011. № S1.

Иванников И. А. Правовая политика в сфере модернизации государственного устройства // Правовая политика и правовая жизнь. 2011 № 1.

Корсакова С. В. Муниципально-правовая политика в России: монография. М., 2012.

Корсакова С. В. Муниципально-правовая политика России: теоретико-методологические основы: монография. Ростов-на-Дону, 2010.

Мазуренко А. П. Правотворческая политика и правотворчество: монография. LAP LAMBERT Academic Publishing (Germany). Saarbrücken, 2011.

Мазуренко А. П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность: монография. М., 2010.

Малько А. В. Льготная и поощрительная правовая политика: монография. СПб., 2004.

Малько А. В. Правовая политика как категория XXI века // Государство и право. 2012. № 11.

Малько А. В., Наприенко А. А., Пономаренков В. А., Игнатенкова К. Е. Правовая политика в современной России: проблемы формирования (Обзор круглого стола журналов «Государство и право» и «Правовая политика и правовая жизнь») // Государство и право. 2011. № 6.

Малько А. В., Петров М. П. Правовая политика как направление научных исследований, область юридической практики и учебная дисциплина // Государство и право. 2012. № 10.

Малько А. В., Трофимов В. В. Правовая политика в современной России: проблемы доктринального понимания и формирования // Государство и право. 2013. № 2.

Мамичев В. Н. Некоторые аспекты правовой политики в России: теория и реальность // Вестник СевКавГТИ. 2012. № 13.

Овчинников А. И., Мамычев А. Ю., Манастырный А. В., Тюрин М. Е. Юридические архетипы в правовой политике России: монография. Ростов-на-Дону, 2009.

Правовая политика в Российской Федерации: региональный уровень: монография / под ред. А. В. Малько. Тамбов, 2008.

Правовая политика в сфере предпринимательства в изменяющейся России: монография / под ред. Г. Н. Комковой. Саратов, 2010.

Правовая политика и пути совершенствования правотворческой деятельности в Российской Федерации / под ред. Н. С. Соколовой. М., 2006.

Правоохранительная политика в России: проблемы теории и практики: монография / под ред. А. В. Малько. Тамбов, 2010.

Пузиков Р. В. Правовая политика современной России: инструментальный подход // Правовая политика и правовая жизнь. 2011. № 3.

Российская правовая политика в осуществлении реформы местного самоуправления: монография / под ред. А. В. Малько. Тамбов, 2008.

Рудковский В. А. Политика права: проблемы политико-правовых исследований: монография. Волгоград, 2007.

Рыбаков О. Ю. личность и правовая политика в Российском государстве: монография. Саратов, 2003.

Рыбаков О. Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности: монография. СПб., 2004.

Рыбаков О. Ю. Ценностные измерения российской правовой политики // Вестник Саратовской государственной академии права. 2012. № дополнительный.

Рыбаков О. Ю, Тихонова С. В. Методологические проблемы формирования теории правовой политики // Правоведение. 2010. № 1.

Саломатин А. Ю. Сравнительная правовая политика: возможность взвешенной оценки зарубежного государственно-правового опыта // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2012. № 1.

Сенякин И. Н. Комплексное исследование правовой политики // Российское правосудие. 2012. № 4.

Сулейманов Б. Б. Исторические методы изучения правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2011. № 3.

Ударцев С. Ф. Правовая политика, систематизация законодательства и эволюция права // Право и политика. 2011. № 5.

Хижняк В. С. Основные направления оптимизации правовой политики Российской Федерации в условиях глобализации // Правовая политика и правовая жизнь. 2012. № 4.

Чилькина К. В. Становление концепции правовой политики в Германии // Вестник Саратовской государственной академии права. 2012 № 2.

Интернет-ресурсы

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: http://www.duma.gov.ru

Конституция Российской Федерации: http://www.constitution.kremlin.ru

Администрация Президента Российской Федерации: http://kremlin. ru/administration

Концепция национальной безопасности Российской Федерации: http://www.armscontrol.ru/start/rus/docs/sncon00.htm

Министерство юстиции Российской Федерации: http://www. minjust.ru

Национальная безопасность: http://www.nacbez.ru

Правительство Российской Федерации: http://www.government.ru

Президент России / События: http:// www.news.kremlin.ru

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: http://www.council.gov.ru

Субъекты Российской Федерации в сети Интернет: http://www.gov. ru/main/regions/regioni-44.html

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: http:// www.ombudsmanrf.org

ЦИК России: http://www.cikrf.ru

«Официальная Россия» – сервер органов государственной власти Российской Федерации: http://www.gov.ru

Конституционный Суд Российской Федерации: www.ksrf.ru Национальная электронная библиотека: http://www.net.nns.ru/ Российская государственная библиотека: http://www.rsl.ru/

МЕТОДИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ ДЛЯ ИЗУЧЕНИЯ КОНКРЕТНЫХ ТЕМ

ТЕМА 1. ИСТОРИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Цель изучения темы: ознакомиться с основными этапами исторического процесса исследования категории правовой политики; осознать те социально-исторические предпосылки, факторы, которые обусловили устойчивый рост научного интереса к политике права – от XIX в. до наших дней.

Вопросы для изучения

1. Политика права: теоретические истоки и социальный смысл.

2. Основные концепции политики права в дореволюционном правоведении.

3. Особенности развития политического направления в советской правовой науке.

4. Современное состояние и перспективы развития правовой (юридической) политики как категории, отражающей масштабные процессы развития общества, преобразования его правовой системы и упорядочения правовой жизни.

Основные понятия

Политика, политика права, юриспруденция, теория права, догма права, правоведение, правовая политика, действующее право, должное право.

Методические рекомендации

Приступая к изучению данной темы, следует исходить из того, что о правовых началах политики речь шла и в Древней Греции, и в последующие времена, вплоть до XIX в. Интересные данные по этому вопросу имеются в монографии В. А. Рудковского «Правовая политика и осуществление права» (Волгоград, 2009. С. 10–32) и в учебном пособии А. В. Малько и А. ю. Саломатина «Основы правовой политики» (М., 2013 С. 30–40). Важно понять, что, как и любая научная концепция, политика права возникла не на пустом месте. Она имела свои предпосылки и основания, как ближайшие, отражающие состояние и тенденции развития социальной, в том числе правовой, науки на рубеже XIX–XX вв., так и более отдаленные, характеризующие ее связь с теми представлениями о политике, которые сформировались в истории философской и политико-правовой мысли.

Идея политики права не была чем-то случайным и мимолетным для отечественной правовой науки. Напротив, она органично вписывалась в общую концепцию правоведения, развиваемую дореволюционными авторами, соответствовала господствующим представлениям о его структуре, методологии, социальном назначении. Иными словами, политику права необходимо рассматривать в качестве такой оригинальной научной концепции, в которой нашли свое отражение некоторые закономерные стороны становления и развития отечественной юридической науки в целом.

Следует изучить характеристики основных этапов развития учения о том, как политику сделать правовой, как внести системность, последовательность и научную обоснованность в правовое развитие общества: 1) развитие политики права в дореволюционный период (XIX – начало XX в.); 2) переход от научного направления «политика права» к анализу юридической политики как специфической социальной практике (XX в.); 3) активизация изучения правовой политики в постсоветский период (с распада СССР по настоящее время).

Темы докладов, рефератов, эссе

1. Генезис правовой политики: от традиционного общества к современному социуму.

2. Роль политического фактора в условиях коренных социальных преобразований.

3. Юридическая наука и ее роль в определении и реализации научно обоснованной стратегии правового развития страны.

4. Политика права: предпосылки и основания возникновения.

5. Суждения о политике права в сочинениях Аристотеля.

6. Указания на политику права как особую научную дисциплину – характерная черта юридической литературы конца XIX – начала XX в.

7. Л. И. Петражицкий и Г. Ф. Шершеневич о необходимости создания науки «политика права» и ее содержании.

8. Развитие теории правовой политики в советский период.

9. Правовая политика – полноправная категория современной юридической науки.

Задания

1. О взаимосвязи политики и права, о правовых началах политики ученые заговорили еще в древние времена. Однако учение о том, как придать политике правовой характер, как усовершенствовать правовое развитие общества, стало формироваться лишь в XIX в. Причем сначала вполне логично сложилось политическое направление в правоведении, которое получило название «политика права». Раскройте суть данного научного направления. Какова была его направленность и в чем видели ученые XIX в. его социальное назначение?

2. У политики права как у самостоятельной науки были не только сторонники, но и оппоненты, которые считали, что такой науки не существует и ее нельзя смешивать с философией права и другими науками. Назовите ученых, которые наиболее ярко выступили в качестве критиков науки политики права. Какие доводы они приводили в обоснование своих позиций? Кто прав: сторонники или противники политического направления в правоведении? Что есть общая правовая политика: самостоятельная наука или составная часть общей теории государства и права?

3. Как вы думаете, по каким причинам наиболее активно изучать правовую политику стали в постсоветский период, когда в полный голос заговорили о правах человека и о строительстве правового государства в России? Почему в условиях господства одной партии (КПСС) и одной идеологии (марксизма-ленинизма) правовая политика могла рассматриваться лишь как одно из средств в общей системе управления обществом, а о правовой политике как о самостоятельном политическом подходе к исследованию права и как о специальной деятельности, говорить в тот период было невозможно? Какие факторы препятствовали объективному анализу политико-правовых процессов, происходящих в советском обществе?

Контрольные вопросы

1. Когда и как возникло и стало формироваться учение о правовой политике?

2. Что представляло собой политическое направление в правоведении – «политика права»?

3. Каким образом Л. И. Петражицкий доказывал возможность и необходимость создания науки политики права?

4. Как Л. И. Петражицкий трактовал содержание политики права?

5. Что представляет собой общая правовая политика: самостоятельную науку или составную часть общей теории государства и права?

6. В чем состоит значение политико-правовых разработок ученых дореволюционного периода развития нашей страны?

7. Охарактеризуйте процесс исследования правовой (юридической) политики Советского государства.

8. Дайте характеристику постсоветского периода в плане изучения феномена правовой политики.

Тест для проверки знаний

1. Учение о том, как политику сделать правовой, как внести системность, последовательность и научную обоснованность в правовое развитие общества, стало формироваться:

а) в XVII в.;

б) в XVIII в.;

в) в XIX в.;

г) в первой половине XX в.

2. Политическое направление в правоведении, с которого начинается история исследования правовой политики, называется:

а) политика права;

б) юриспруденция;

в) политико-правовая жизнь;

г) правовая политика.

3. Необходимость создания науки «политика права» впервые обосновал:

а) П. А. Сорокин;

б) Л. И. Петражицкий;

в) Ф. В. Тарановский;

г) Г. Ф. Шершеневич.

4. Общая правовая политика – это:

а) самостоятельная наука;

б) специальный раздел политической науки;

в) подотрасль конституционного права;

г) составная часть общей теории государства и права.

5. Сложившаяся в XIX в. в качестве самостоятельного научного направления «политика права» была связана:

а) с действующим правом;

б) с должным правом;

в) с деятельностью государства в юридической сфере;

г) с упорядочением правовой жизни общества.

6. Наиболее активно изучать правовую политику стали:

а) в конце XIX – начале XX в.;

б) после октября 1917 г.;

в) после окончания Второй мировой войны;

г) в постсоветский период.

Специальная литература

Кодан С. В. Политико-юридический подход в исследовании государственно-правового развития России (XIX – начало XX в.) // NB: Проблемы общества и политики. 2012. № 2.

Кодан С. В. юридическая политика Российского государства в 1800–1850-е гг.: деятели, идеи, институты. Екатеринбург, 2005.

Куманин Е. В. юридическая политика и развитие права в условиях зрелого социализма // Советское государство и право. 1983. № 3.

Малько А. В. От политики права к правовой политике // Вестник Саратовской государственной академии права. 2012. № 3.

Перова А. С. Правовая политика в дореволюционной России: основные черты и результаты // Право. Законодательство. Личность. 2009 № 1–2.

Петражицкий Л. И. Теория и политика права. Избранные труды. СПб., 2010.

Право XX века: идеи и ценности: сборник обзоров и рефератов / отв. ред. Ю. С. Пивоваров. М., 2001.

Правовая политика как научная теория в историко-правовых исследованиях / под ред. О. Ю. Рыбакова. М., 2011.

ТЕМА 2. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Цель изучения темы: уяснить содержание понятия «правовая политика», ее общие и специальные признаки.

Вопросы для изучения

1. Правовая политика: содержание понятия.

2. Признаки правовой политики.

3. Соотношение категории «правовая политика» со схожими юридическими понятиями.

Основные понятия

Правовая политика, правовая (юридическая) деятельность, правовая идеология, идеологические основания политики, идеологический подход, идеолого-деятельностный подход, деятельностный подход, общие признаки правовой политики, специальные признаки правовой политики, юридическая политика, функции государства, правовая реформа.

Методические рекомендации

Прежде всего нужно уяснить содержание понятия «правовая политика». В литературе вам встретятся разные ответы на данный вопрос. Проанализируйте имеющиеся точки зрения, связанные с пониманием правовой политики. При этом важно изучить факторы, которые существенным образом сказываются на подходах к анализу правовой политики. (См.: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права: монография. С. 111–168; Коробова А. П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 26–45).

Для полноценного изучения понятия «правовая политика» необходимо рассмотреть ее признаки, которые и будут наиболее основательно характеризовать сущность данного явления. В этом вопросе также присутствует довольно большая разноголосица, что обусловлено прежде всего многозначностью, разносторонностью изучаемого понятия. Именно по причине многозначности понятия правовой политики есть смысл выделить как ее общие признаки, так и специальные. Если первые характеризуют правовую политику в самом общем плане (эти признаки могут быть присущи и иным разновидностям политики), то последние связаны только с правовой политикой и характеризуют только ее. Поэтому в силу названных причин из называемых в литературе признаков далеко не все могут относиться к специальным (собственным) чертам правовой политики.

При рассмотрении правовой политики необходимо анализировать признаки, характеризующие не столько политику вообще, сколько именно правовую политику. Данные признаки помогут более основательно и глубоко познать и саму правовую политику, и довольно непростой процесс ее формирования и осуществления.

Изучение любой новой научной категории предполагает уяснение ее логических границ, соотношения данной категории с другими схожими категориями. Поэтому на завершающем этапе изучения понятия и признаков правовой политики следует проанализировать соотношение понятия «правовая политика» с такими родственными категориями, как «юридическая политика», «правовая деятельность», «правовая идеология», «функции государства», «правовая реформа».

Темы докладов, рефератов, эссе

1. Зависимость восприятия правовой политики от проблемы правопонимания.

2. Факторы, влияющие на многозначность понятия правовой политики.

3. Правовая политика как деятельность субъектов в юридической сфере.

4. Правовая мировоззренческая идеология – ближайшее основание правовой политики.

5. Правовая политика – борьба за власть или выработка стратегии правового регулирования и ее осуществление?

6. Государственно-волевой характер, властно-императивное содержание – важнейшее свойство правовой политики.

7. Правовая политика как многоплановая и многоуровневая категория.

8. Правовая политика и правовая реформа: общее и особенное.

9. Правовая политика – неизбежный элемент правового развития общества.

Задания

1. В юридической литературе существуют разные подходы к определению понятия «правовая политика». Идеологический подход связан с тем, что его представители под правовой политикой понимают совокупность идей, взглядов, целей, программ и т. д. В частности, С. И. Орешкин прямо пишет, что «по своему непосредственному содержанию правовая политика есть идеологическое явление…», «определенный замысел, программа.» (Орешкин С. И. Введение в судебную политику. Элиста, 2007. С. 14–15). Такой же позиции придерживается Б. В. Здравомыслов (см.: Уголовное право России: общая часть: учебник. М., 1996. С. 11).

Сторонники идеолого-деятельностного подхода включают в понятие правовой политики не только идеологию (идеи, цели, программы), но и практическую часть – деятельность соответствующих субъектов. Как считает Н. И. Матузов, «истина, по-видимому, заключается в соединении этих двух начал, то есть статики и динамики, которые не только не исключают, а дополняют друг друга» (Матузов Н. И. Российская правовая политика: вызовы и угрозы XXI в. // Правовая политика России: теория и практика. М., 2006. С. 35).

Представители деятельностного подхода считают, что иные подходы не совсем точно отражают реальное положение вещей, ведь «правовая политика – это прежде всего деятельность соответствующих субъектов в юридической сфере. Идеи, взгляды, замыслы, программы, установки и т. д. – есть лишь основа (основания) правовой политики, есть элемент правовой идеологии» (Малько А. В. Теория правовой политики. М., 2012. С. 29).

Кто прав? Проанализируйте доводы, которые приводят в обоснование своих позиций представители различных подходов. Сформулируйте и обоснуйте вашу точку зрения по вопросу о том, что есть правовая политика. Дайте характеристику соотношения категорий «правовая политика» и «правовая идеология».

2. В политологической литературе распространено такое понимание политики, которое связано только с борьбой за власть. Например, отмечается, что политика – это «социальная деятельность в политической сфере общества, направленная главным образом на достижение, удержание, укрепление и реализацию власти» (Политологический словарь. Т. 1. М., 1994. С. 168), «это деятельность органов власти, объединений граждан и отдельных лиц в сфере отношений между государствами, классами, большими группами людей, направленная на реализацию, отстаивание своих интересов и связанная с устремлением к завоеванию, обладанию и использованию политической власти» (Политическая энциклопедия. В 2 т. Т. 2 / рук. проекта Г. Ю. Семигин. М., 1999. С. 156).

Что же в большей мере представляет собой правовая политика: борьбу за власть или деятельность, связанную с выработкой стратегии правового регулирования и ее осуществлением? Оформите ваши рассуждения и выводы в виде краткого научного сочинения – эссе.

3. В современной юридической науке понимание категории «правовая политика» весьма неоднозначно, вследствие чего процесс формирования данной политики принял неоправданно затяжной и сложный характер. Как справедливо заметил К. В. Шундиков, «термин «правовая политика» нередко использовался и используется достаточно формально, без наполнения его какой-либо смысловой конкретикой, без попыток глубокого научного анализа содержания и объема обозначенного им научного понятия» (Шундиков К. В. Концепция правовой политики Российской Федерации: некоторые практические проблемы // Вестник Саратовской государственной академии права. 2005. № 1. С. 65–66).

На основе изучения рекомендованной литературы сделайте подборку примеров такого рода использования термина «правовая политика». Объясните, почему отобранные вами материалы нельзя считать адекватно отражающими суть такого сложного явления, как правовая политика.

4. Составьте таблицы: 1) соотношение категорий «правовая политика» и «правовая деятельность»; 2) соотношение правовой политики и правовой реформы.

№ Правовая политика Правовая деятельность (правовая реформа) Общие черты 1 2 3… Различия 1 2 3…

Контрольные вопросы

1. Какие подходы к пониманию правовой политики имеются в современной научной литературе?

2. Дайте определение понятия «правовая политика» с точки зрения идеологического подхода.

3. Сформулируйте определение понятия «правовая политика» с точки зрения идеолого-деятельностного подхода.

4. Как формулируется определение понятия «правовая политика» с точки зрения деятельностного подхода?

5. Перечислите общие признаки правовой политики.

6. Дайте характеристику специальных признаков правовой политики.

7. Почему категория «правовая политика» может считаться категорией XXI в.?

8. Как соотносятся категории «правовая политика» и «юридическая политика»? Имеются ли основания для их разграничения?

9. Каково соотношение категорий «правовая политика» и «правовая деятельность»?

10. Правовая политика и правовая идеология: сходства и различия.

11. Правовая политика и функции государства.

12. Каким образом соотносятся категории «правовая политика» и «правовая реформа»?

Тест для проверки знаний

1. Подход, связанный с пониманием правовой политики как совокупности идей, взглядов, целей, программ и т. д. – это:

а) формально-юридический подход;

б) идейно-психологический подход;

в) идеологический подход;

г) плюралистический подход.

2. В определение правовой политики включают не только цели, идеи и программы, но и практическую часть представители:

а) идеолого-деятельностного подхода;

б) идейно-психологического подхода;

в) партийно-политического подхода;

г) плюралистического подхода.

3. По мнению большинства ученых-юристов, правовая политика – это:

а) категория, охватывающая своим смыслом прежде всего теоретический срез действующего права;

б) деятельность соответствующих субъектов в юридической сфере;

в) система принципов и программ перевоспитания лиц, нарушивших закон;

г) правовая мировоззренческая идеология.

4. Правовая политика – это:

а) сфера борьбы за власть;

б) сфера борьбы кандидатов на выборные должности за голоса избирателей;

в) деятельность, связанная с выработкой стратегии правового регулирования и ее осуществлением;

г) деятельность в политико-правовой сфере общества, направленная на достижение, укрепление и реализацию власти.

5. Под правовой политикой понимается:

а) участие институтов гражданского общества и граждан в делах государства, основные направления государственной деятельности, процесс определения форм, задач, содержания деятельности публичных институтов;

б) вид управленческой деятельности по планированию и регулированию социально-экономических процессов на территории, характеризующейся определенным единством социально-экономической жизни;

в) научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и негосударственных структур по созданию эффективного механизма правового регулирования;

г) основные принципы, нормы, на основе которых осуществляется деятельность по реализации государственной власти.

6. Сущность правовой политики состоит:

а) в обеспечении социально-экономической и политической устойчивости общества, его социальной безопасности;

б) в достижении с помощью юридических средств таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, формирование правовой государственности, поддержание высокого уровня правовой жизни общества;

в) в обеспечении обществом и государством необходимого и достаточного уровня защищенности всех субъектов социального общения;

г) в завоевании, обладании и использовании политической власти.

7. Важнейшим свойством правовой политики является:

а) политико-правовое теоретическое содержание;

б) практическая направленность;

в) гуманистический смысл;

г) государственно-волевой характер, властно-императивное содержание.

8. Правовая политика – это:

а) любая политически осмысленная деятельность;

б) деятельность, согласованная с вышестоящими властными структурами;

в) научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества;

г) деятельность граждан по реализации своих прав, свобод и законных интересов.

9. Основой и предпосылкой правовой политики выступают:

а) положения, закрепленные в действующем законодательстве;

б) программы, концепции, доктрины, утвержденные указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ;

в) правовые идеи стратегического и тактического характера;

г) новейшие разработки ученых-теоретиков, апробированные в практической деятельности субъектов политико-правовой жизни.

10. Правовая политика – это деятельность, направленная:

а) на реализацию нормативных актов федеральных органов исполнительной власти;

б) на повышение качества правовой жизни общества;

в) на повышение эффективности политической жизни общества;

г) на совершенствование механизмов управления и закрепление самоуправленческих начал в жизнедеятельности общества.

11. По причине многозначности правовой политики выделяют:

а) конкретные и абстрактные признаки;

б) общие и специальные признаки;

в) первичные и производные признаки;

г) основные и второстепенные признаки.

12. Правовая политика – это деятельность, связанная с выработкой и реализацией:

а) правовых идей стратегического и тактического характера, нацеленных на организацию правовой жизни общества;

б) решений высших органов государственной власти;

в) основных направлений развития отечественной государственности;

г) перспективных планов социально-экономического развития общества.

Специальная литература

Бакарджиев Я. В. О соотношении юридической политики и правовой политики как политико-правовых явлений // Современное право. 2010 № 4.

Комлев Н. Ю. О содержании и специфике концепта «правовая политика» // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2011 № 6.

Коновальцев А. С. Правовая политика и социальная политика: к вопросу о соотношении понятий // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012. № 5–1.

Лебедева Е. Н. Правовая политика как общетеоретическая категория // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Юридические науки. 2011. № 2.

Миронов А. Н. Юридическая технология, юридическая техника, правовая политика: соотношение понятий // Вопросы правоведения. 2010. № 2.

Петров А. Г., Медведев В. А. Понятие правовой политики и ее взаимосвязь с правовой культурой // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2012. № 1.

Пузиков Р. В. Доктрина как форма и источник формирования правовой политики // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2011. № 2.

Рыбаков О. Ю., Тихонова С. В. Проблема взаимоотношений человека и государства в теории правовой политики // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2011. № 2.

Самигуллин В. К. Правовая политика как разновидность политики // Правовое государство: теория и практика. 2010. № 22.

Солдаткина О. Л. К вопросу о содержании термина «правовая политика» // Современное право. 2010. № 4.

ТЕМА 3. ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ ОБЩЕСТВА КАК ОБЪЕКТ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Цель изучения темы: уяснить соотношение понятий «правовая политика» и «правовая жизнь», сущность правовой жизни общества как объекта правовой политики.

Вопросы для изучения

1. Правовая политика как способ организации правовой жизни: необходимость и неизбежность для правового развития общества.

2. Правовая жизнь общества: понятие и признаки.

3. Правовая жизнь как самостоятельная юридическая категория. Ее соотношение с другими схожими категориями.

4. Правовые акты – ведущий элемент в содержании правовой жизни общества.

Основные понятия

Правовая политика, правовая жизнь, общественная жизнь, юридические предписания, юридические последствия, юридические нормы, право, духовная практика народа, политическая жизнь, позитивный сегмент правовой жизни, негативный сегмент правовой жизни, теневая правовая жизнь, правовая форма, правовая система, правовая культура, юридическая надстройка, правовая среда, механизм правового регулирования, правовой акт, система правовых актов.

Методические рекомендации

Прежде чем непосредственно приступать к изучению категории «правовая жизнь общества», необходимо уяснить, в чем заключается необходимость такой разновидности политики, как правовая политика, с какими обстоятельствами связана актуализация собственно правовой политики, выход ее на передние рубежи жизнедеятельности общества. Результатом данной работы должно стать четкое понимание того, что правовая политика – неизбежный элемент правового развития общества, и в особенности современного общества. Кроме того, принципиально важно осознать, что правовая политика призвана выступать определенным способом организации правовой жизни, средством ее упорядочения, а также то, что, в свою очередь, правовая жизнь общества является объектом правовой политики.

Особое внимание следует уделить анализу содержания правовой жизни общества, ее сущностных признаков. Требуют пристального внимания также факторы (финансово-экономические, материально-организационные, партийно-политические, нравственно-религиозные, национально-исторические, культурно-идеологические, социально-классовые, технико-информационные, духовно-научные, природно-географические и т. п.), влияющие на течение правовой жизни.

Для наиболее полного изучения понятия «правовая жизнь» – общетеоретического по своей сути, обобщающего разные отраслевые виды правовой жизни, – необходимо уяснить его соотношение с такими родственными понятиями, как «правовая форма», «правовая система», «правовая культура», «юридическая надстройка», «правовая среда», «механизм правового регулирования». Это даст возможность в полной мере обосновать вывод о том, что «правовая жизнь» – самостоятельная юридическая категория, что данная категория (наряду с понятием правовой политики) может считаться категорией XXI в.

В содержании правовой жизни ведущим элементом можно назвать правовые акты. Выясните, почему? Исходя из этого, суть правовой жизни во многом можно раскрыть, изучив природу юридических документов, с помощью которых определенные лица достигают тех или иных целей, удовлетворяют конкретные интересы.

Темы докладов, рефератов, эссе

1. Правовая политика – системная деятельность по оптимизации юридической жизни общества, средство ее упорядочения.

2. Правовая жизнь как объект правовой политики, ее истоки и сфера проявления.

3. Правовая жизнь – составная часть и особая разновидность общественной жизни.

4. Правовая жизнь – одно из условий существования государственно-организованного общества.

5. Правовая жизнь – часть духовной практики народа.

6. Правовая жизнь, экономическая жизнь, политическая жизнь: соотношение понятий и социальных реалий.

7. Правовая жизнь как критерий правового развития страны, отношения субъектов к праву и степени удовлетворения их интересов.

8. Организация социальных связей и их дезорганизация – противоположные состояния правовой жизни.

9. Теневая часть правовой действительности как ориентир для правовой политики.

10. «Правовая жизнь» – самостоятельная юридическая категория.

11. Правовые акты – главный источник изучения действующего права, ведущий элемент в содержании правовой жизни общества.

Задания

1. Г. И. Муромцев связывает актуальность общей правовой политики с переходными, кризисными периодами развития государства, рассматривая правовую политику в качестве средства преодоления кризисов и стабилизации социальной жизни. Отвечает ли такой подход действительности? Утрачивается ли интерес к правовой политике в благополучном обществе? Что есть правовая политика: «кризисный управляющий» или постоянно действующий способ организации правовой жизни? Подготовьте эссе по данному аспекту с электронной презентацией.

2. В научной литературе отмечается, что «правовая жизнь содержит комплекс всех юридических явлений, включающий как позитивные, так и негативные составляющие» (Малько А. В. Теория правовой политики. С. 53). Определите и назовите эти позитивные и негативные элементы правовой жизни, оформив данный материал в виде таблицы.

3. В. Н. Кудрявцев подметил, что «основное различие в рамках правового поведения – это различие между поведением правомерным и неправомерным, противоправным» (Кудрявцев В. Н. Правовое поведение: норма и патология. М., 1982. С. 3). Аналогичная мысль высказана Р. Т. Жеруговым, заметившим, что «понятие «правомерное поведение» является составной частью более широкой категории – «правовое поведение», содержание которой охватывает любую юридически значимую деятельность, в том числе и противоправную» (Жеругов Р. Т. Теория государства и права: учебник. М.; Нальчик, 1995. С. 227).

Есть и иная точка зрения. В частности, В. К. Бабаев и В. М. Баранов определяют правовую жизнь только с позитивных позиций. «Социально-правовая жизнь, по их мнению, – совокупность многообразных видов и форм конструктивной совместной деятельности людей в сфере права, направленной на обеспечение условий и средств существования, реализацию индивидуальных и общественных потребностей, интересов и ценностей» (Бабаев В. К., Баранов В. М. Общая теория права: краткая энциклопедия. Н. Новгород, 1998. С. 21).

Как вы думаете, обоснованно ли в вышеприведенных положениях противоправное поведение названо правовым (но не правомерным)? А может быть, правы те авторы, которые утверждают обратное, и правовая жизнь содержит только конструктивные, положительные начала? Сформулируйте и обоснуйте вашу позицию по данному вопросу на основе критического анализа доводов тех и других.

Контрольные вопросы

1. С какими обстоятельствами прежде всего связана необходимость возникновения правовой политики, ее актуализация, выход на передние рубежи в жизнедеятельности общества?

2. Что такое правовая жизнь общества?

3. В чем состоит научная и практическая значимость категории «правовая жизнь»?

4. Назовите признаки правовой жизни.

5. Каково соотношение правовой жизни с экономической и политической жизнью общества?

6. Почему правовая жизнь есть совокупность всех форм юридического бытия общества, а не система?

7. В чем состоит определенное позитивное значение для общества теневой части юридического бытия?

8. Какие факторы оказывают влияние на течение правовой жизни современного российского общества?

9. В каком смысле правовые акты можно считать ведущим элементом в содержании правовой жизни?

Тест для проверки знаний

1. Необходимость правовой политики прежде всего связана:

а) с проведением модернизации всех сторон жизнедеятельности российского общества;

б) с необходимостью постоянного усовершенствования права, правового регулирования, с потребностью целенаправленно изменять правовую систему и определять вектор правового развития общества;

в) с необходимостью совершенствования российского федерализма, с потребностью в оптимальном распределении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ;

г) с потребностью современного российского общества в выстраивании эффективной вертикали государственной исполнительной власти.

2. Правовая политика —

а) часть любой иной политики, так как любая политика (и экономическая, и социальная, и проч.) имеет правовую составляющую, основана на праве;

б) придаток социальной, экономической, национальной, информационной и других видов политики;

в) имеет собственное содержание, самостоятельное значение наряду с иными видами политики, осуществляемыми государством;

г) деятельность в политической сфере общества, направленная на достижение, удержание, укрепление и реализацию власти.

3. Правовая жизнь общества – это форма социальной жизни, выражающаяся преимущественно:

а) в деятельности граждан по использованию своих субъективных прав и исполнению юридических обязанностей;

б) в правоприменительной деятельности государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

в) в законотворческой деятельности федерального парламента и представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

г) в правовых актах и правоотношениях.

4. Правовая жизнь общества – это форма социальной жизни, характеризующая:

а) специфику и уровень российского менталитета, правосознания граждан;

б) специфику и уровень политико-правовой активности граждан, их участия в управлении государственными и общественными делами;

в) специфику и уровень правового развития данного общества, отношение субъектов к праву и степень удовлетворения их интересов;

г) специфику и уровень правовой культуры российского общества, деятельности государства в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан.

5. Правовая жизнь есть:

а) система форм юридического бытия общества;

б) совокупность всех форм юридического бытия общества;

в) то же самое, что и правовая система;

г) совокупность явлений, связанных с совершенствованием всех сторон жизнедеятельности общества.

6. Правовая жизнь содержит:

а) совокупность многообразных видов и форм конструктивной совместной деятельности людей в сфере права, направленной на обеспечение условий и средств существования, реализацию индивидуальных и общественных потребностей, интересов и ценностей;

б) только позитивные составляющие: правовую систему, механизм правового регулирования, законные правовые акты, правосознание и правовую культуру, законность и правопорядок и т. п.;

в) комплекс всех юридических явлений, включающий как позитивные, так и негативные составляющие;

г) только негативные, противоправные явления.

7. Основное различие в рамках правового поведения – это различие между поведением:

а) правомерным и неправомерным, противоправным;

б) культурным в правовом отношении и бескультурным;

в) социально активным и пассивным;

г) осознанным и спонтанным.

8. Понятие «правовая форма»:

а) показывает роль права как формально-юридического института в его соотношении с социально-экономическим, культурно-нравственным и политическим содержанием – многообразными и первичными общественными отношениями;

б) равнозначно понятию «правовая жизнь»;

в) включает в себя всю общественную жизнь;

г) отражает всю юридическую реальность, включает в себя как ее позитивную, так и негативную часть.

9. Правовая система:

а) то же самое, что и правовая жизнь;

б) более широкое понятие, чем категория «правовая жизнь»;

в) сложное собирательное многоплановое понятие, отражающее всю совокупность юридических явлений, существующих в обществе, весь арсенал правовых средств, находящихся в его распоряжении;

г) выступает лишь составной нормативно-упорядочивающей частью правовой жизни, ибо последнее явление (и понятие) шире первого.

10. Правовая культура:

а) позволяет охватить и оценить правовую жизнь в целом и основные ее сферы;

б) более широкое понятие, чем «правовая жизнь»;

в) понятие (и явление), обозначающее собой лишь совершенное, положительное в правовом смысле бытие и выступающее составной частью категории «правовая жизнь», включающей в себя как совершенные, так и несовершенные, как положительные, так и отрицательные правовые явления и процессы;

г) не входит в состав правовой жизни общества, так как представляет собой отдельное, обособленное явление.

11. Ведущим элементом в содержании правовой жизни являются:

а) право и составляющие его правовые нормы;

б) правовые акты;

в) нормы Конституции Российской Федерации;

г) правовые отношения.

12. Категории «правовая жизнь» и «механизм правового регулирования» соотносятся:

а) как целое и часть;

б) как форма и содержание;

в) как общее и особенное;

г) как множественное и единичное.

Специальная литература

Глущенко П. П., Сапун В. А. Правовая политика правового государства – основа и показатель содержания правовой жизни // Ученые записки Санкт-Петербургского университета управления и экономики. 2011 № 1.

Затонский В. А. Правовая активность как способ правовой жизни и объект правовой политики: позитив и негатив // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 2.

Затонский В. А., Малько А. В. Категория «правовая жизнь»: опыт теоретического осмысления // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2006. № 4.

Малько А. В. «Правовая жизнь» как важнейшая категория в юриспруденции // Журнал российского права. 2000. № 2.

Малько А. В. Категория «правовая жизнь»: проблемы становления // Государство и право. 2001. № 5.

Малько А. В., Затонский В. А. «Правовая жизнь» и «правовая система»: соотношение понятий // Правовая политика и правовая жизнь. 2006. № 2.

Малько А. В., Затонский В. А. Правовая система – ключевой компонент государственности, качественная основа правовой жизни общества // Российский юридический журнал. 2007. № 2.

Михайлов А. Е. Правовая жизнь современной России: проблемы теории и практики. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2004.

Правовая жизнь в современной России: теоретико-методологический аспект / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. Саратов, 2005.

ТЕМА 4. ЦЕЛИ, ПРИОРИТЕТЫ И ПРИНЦИПЫ СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Цель изучения темы: уяснить основы общей теории целей в политике, а также (с учетом этого) – теоретические и практические аспекты понимания целей, приоритетов и принципов современной российской правовой политики.

Вопросы для изучения

1. Цели в политике: общетеоретический аспект.

2. Цели правовой политики современной России.

3. Приоритеты современной российской правовой политики.

4. Принципы правовой политики.

Основные понятия

Цель в политике, система целей в политике, цель правовой политики, целенаправленность правовой политики, целесообразность правовой политики, перспективные цели правовой политики, качество жизни, качество правовой жизни, качество закона, стратегическое направление правовой политики, задачи правовой политики, приоритеты правовой политики, принципы правовой политики.

Методические рекомендации

Прежде чем анализировать цели, приоритеты и принципы правовой политики, необходимо изучить цели политики вообще (в общетеоретическом контексте). В ходе данной работы нужно уяснить, что является целью в политике, какова направленность политических целей, какими факторами предопределяется рациональность осуществляемого при постановке цели выбора, что такое конкретность цели?

Правовая политика, как и вообще политика, также имеет целевую составляющую. Целевой аспект логического содержания правовой политики проявляется в таких ее сущностных чертах, как целенаправленность и целесообразность. Необходимо изучить содержание этих сущностных качеств правовой политики. Уясните, при соблюдении каких требований цели правовой политики способны выступать действенным фактором социально-правового развития. Затем нужно изучить содержание категорий «качество правовой жизни», «качество закона», и на этой основе понять, что является главной целью правовой политики в современной России. На какие ценности должна опираться общая цель правовой политики?

Далее на основе рекомендованной литературы изучается вопрос о приоритетах современной российской правовой политики (понятие, система и т. д.). Кроме целей и приоритетов, правовая политика имеет и две функции, которые связывают цели и приоритеты правовой политики со средствами их достижения. Нужно изучить эти функции (См.: Малько А. В. Теория правовой политики. С. 106).

Завершается изучение данной темы рассмотрением комплекса вопросов, связанных с принципами правовой политики: 1) понятие «принципы правовой политики», «система принципов правовой политики. Необходимо уяснить содержание каждого из основных принципов: научная обоснованность, системность, последовательность, целенаправленность, прогнозирование, реалистичность и др.

Темы докладов, рефератов, эссе

1. Цели в политике: понятие, классификация, направленность.

2. Цели правовой политики: проблема обеспечения соответствия общественным потребностям и интересам.

3. Целенаправленность и целесообразность как проявления целевого аспекта логического содержания правовой политики.

4. Качество правовой жизни: понятие и пути обеспечения.

5. Роль граждан в повышении качества правовой жизни.

6. Органы государственной власти – главные обязанные субъекты обеспечения качества правовой жизни.

7. Современная российская правовая политика: основные приоритеты.

8. Научная обоснованность – первейший принцип правовой политики: понятие, сущность, значение, проблемы реализации.

9. Системность – основополагающий принцип правовой политики: понятие и содержание.

10. Прогнозирование как принцип правовой политики.

Задания

1. Качество – это фундаментальная научная категория, которую используют для рассмотрения всех сторон мироздания, социального устройства и деятельности людей. Поэтому она имеет философское содержание и позволяет глубже понять сущность социально-экономических, духовно-нравственных и политико-правовых процессов, происходящих в обществе. Правовая жизнь, являясь разновидностью социальной жизни, тоже может иметь свои параметры качества.

Что понимается под качеством правовой жизни? Какие факторы выступают условиями повышения качества правовой жизни? Общеизвестно, что качество правовой жизни зависит не только от органов государственной власти, но и от структур гражданского общества и от самой личности. Изложите в форме аналитической справки, какой вклад вносят в повышение качества правовой жизни: а) органы различных ветвей власти; б) институты гражданского общества; в) граждане, их правовая активность.

К какому выводу вы пришли? Согласуется ли ваше мнение с позицией, согласно которой «в российском обществе наступает состояние «всеобщей имитации», когда власть делает вид, что управляет, а граждане и общество в целом делают вид, что исполняют решения власти. Названное состояние уже приобрело черты своеобразной эпидемии»? (Малько А. В. Теория правовой политики. С. 100). Что в этих условиях должно выступать главной целью правовой политики в современной России? На какие ценности должна опираться общая цель правовой политики?

2. Научная обоснованность есть первейший принцип правовой политики, некое идеальное состояние, к чему субъекты правовой политики должны стремиться. В чем заключается суть названного принципа? Попробуйте смоделировать указанное идеальное состояние правовой политики, к которому должны стремиться ее субъекты. Какими чертами должна обладать полноценная правовая политика? Какой эта политика должна быть в современных условиях?

3. Заполните таблицу:

Принципы российской правовой политики

№ Наименование принципа Содержание принципа Значение принципаОценка реализации принципа в современной России 1 Научная обоснованность 2 Системность 3 Последовательность 4 Целенаправленность 5 Прогнозирование 6 Реалистичность

4. Механизм реализации правовой политики связан с выявлением препятствий, стоящих на пути осуществления данного вида политики, с поиском юридических средств их преодоления. О каких конкретных препятствиях может идти речь применительно к современной России? Какие явления правовой жизни могут быть отнесены к факторам, отрицательно влияющим на процесс формирования правовой политики? В юридической литературе указывается, что имеют место ошибки субъективного характера, которые вызывают негативные последствия системного характера, препятствующие позитивным преобразованиям в правовой жизни общества (см.: Кульчар К. Основы социологии права. М., 1981. С. 173–174). Приведите примеры подобного рода препятствий.

Контрольные вопросы

1. Что представляет собой цель в политике?

2. Какие существуют виды политических целей?

3. Какими факторами предопределяется рациональность осуществляемого в цели выбора?

4. Что означает целенаправленность правовой политики?

5. Что означает целесообразность правовой политики?

6. Назовите обстоятельства, учет которых делает цели способными выступать действенным фактором социально-правового развития.

7. Какими свойствами характеризуются цели в качестве юридически значимых ориентиров?

8. От чего зависит степень юридической конкретизации и правового обеспечения целей правовой политики?

9. Какие цели современной российской правовой политики выделяются в юридической литературе?

10. Каковы условия повышения качества правовой жизни?

11. Каковы приоритеты современной российской правовой политики?

12. Назовите функции правовой политики.

13. Что такое принципы правовой политики?

14. Каково содержание основных принципов правовой политики?

Тест для проверки знаний

1. Цель в политике – это:

а) создание наиболее приемлемых для определенных социальных групп или классов условий осуществления власти;

б) сохранение удобных для общества способов осуществления политической власти;

в) обеспечение стабильного социально-экономического прогрессивного развития;

г) идеальный, желательный результат, ради которого осуществляется политическая деятельность.

2. Целевой аспект логического содержания правовой политики проявляется в таких ее сущностных чертах, как:

а) логичность и последовательность;

б) целенаправленность и целесообразность;

в) научная обоснованность и системность;

г) социальная ценность и гуманность.

3. Цель правовой политики – это:

а) стратегическое направление развития общества, определяемое Президентом Российской Федерации;

б) идеальная модель определенного состояния правовой жизни общества, достигаемая с помощью соответствующих средств;

в) модернизация всех сторон жизни общества;

г) обеспечение правопорядка, в условиях которого неукоснительно соблюдаются права и свободы человека и гражданина.

4. Важнейшим показателем качества правовой жизни является:

а) наличие системы законодательства, регулирующего все стороны жизни общества;

б) эффективное функционирование правоохранительных органов;

в) закрепление в законодательстве, реальное исполнение и полноценная судебная защита прав и свобод человека и гражданина;

г) высокий уровень правовой грамотности и правосознания граждан.

5. Принципы правовой политики – это:

а) основные начала в осуществлении государственной власти;

б) основополагающие идеи, определяющие общие подходы гражданского общества и государственной власти к стратегически ориентированной деятельности в сфере правового регулирования социальных отношений;

в) общие руководящие положения, имеющие определенное значение для всей системы государственного управления;

г) принципы социальной жизни, лежащие в основе и современного права, и общественной морали, и государственной внутренней и внешней политики.

6. Формирование правовой политики, основанной на принципе научной обоснованности, предполагает:

а) создание эффективной системы государственного управления, основанной на информационной, аналитической базе;

б) выстраивание правовой политики при опоре на мнения, высказанные в юридической литературе;

в) полноценное научное доктринальное обеспечение в современных условиях все более усложняющейся правовой жизни;

г) взвешенный подход к определению приоритетных задач правовой политики.

7. Принцип системности правовой политики означает:

а) комплексный характер деятельности по выстраиванию и осуществлению правовой политики; слаженность различных ее звеньев, их внутреннее единство, четкое взаимодействие и взаимообусловленность;

б) осуществление правовой политики органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, институтами гражданского общества на основе непротиворечивой системы целей и задач;

в) целостность и неделимость правового, социального и экономического измерений государственной политики;

г) самостоятельность и независимость всех направлений деятельности государства по повышению качества правовой жизни общества.

8. Правовая политика согласно требованиям принципа последовательности должна проводиться:

а) на основе разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в сфере государственного управления;

б) в целях обеспечения политической устойчивости власти;

в) планомерно, на основе долгосрочной программы, с учетом ближайших задач в области правотворческой, правоприменительной и правоинтерпретационной деятельности;

г) при помощи любых средств, обеспечивающих достижение поставленных целей.

Специальная литература

Азизов В. М. Консервативная правовая политика в условиях глобализации // Вестник Таганрогского государственного педагогического института. 2010. № 1с.

Затонский В. А. Правовая активность как качественное состояние правовой жизни // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 3.

Затонский В. А., Петров М. П. Административная реформа как способ повышения качества правовой жизни // Политическая и правовая жизнь изменяющейся России: межвузовский сборник научных трудов / под ред. Г. Н. Комковой и А. В. Малько. Саратов, 2007.

Лабыгина А. В. Современная правовая политика России: проблема поиска приоритетов // Вестник Таганрогского государственного педагогического института. 2010. № 2с.

Лабыгина А. В. Социальная политика как один из основных приоритетов правовой политики государства: функциональная и структурная характеристика // Вестник Северо-Кавказского гуманитарного института. 2012. Т. 1. № 4.

Малько А. В. Научная обоснованность и прогнозирование как важнейшие принципы современной российской правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2012. № 1.

Малько А. В. Принципы современной российской правовой политики // Право и управление. XXI век. 2012. № 1.

Перов А. Н. Правовая политика Российского государства в условиях экономической модернизации: цели, задачи и приоритеты // Вестник Таганрогского государственного педагогического института. 2010. № 1с.

Полянский Д. А. Принцип научности правовой политики как регулятор общественных отношений в правоприменительной практике // Право и государство: теория и практика. 2011. № 5.

Трофимов В. В. Правовая политика как научная основа правовых реформ // Государство и право. 2010. № 6.

ТЕМА 5. СРЕДСТВА ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Цель изучения темы: уяснить основы общей теории средств в политике, а также (с учетом этого) – виды средств, употребляемых политической властью, систему средств, с помощью которых формируется и реализуется правовая политика.

Вопросы для изучения

1. Средства в политике: общетеоретический аспект.

2. Система средств формирования и реализации правовой политики.

3. Правовые режимы как комплексные средства достижения целей правовой политики.

4. Правовые акты – важнейшее средство правовой политики.

5. Специальные средства правовой политики.

Основные понятия

Средства в политике, виды средств политики, система средств политики, соотношение целей и средств в политике, средства правовой политики, система средств правовой политики, инструментальный подход к правовой политике, инструменты правовой политики (первичные и комплексные), суперсложные инструменты, деяния как средства правовой политики, правовые ограничения, правовые стимулы, правовой режим, правовой акт, правовой акт-документ, система правовых актов, юридическая техника, правовой мониторинг, правовая экспертиза.

Методические рекомендации

Прежде чем анализировать средства правовой политики, необходимо изучить вопрос о средствах политики вообще (в общетеоретическом контексте). В ходе данной работы нужно уяснить, что представляют собой средства в политике, какие существуют виды подобных средств, от каких факторов они зависят, в чем проявляются взаимозависимость и взаимодействие между целями и средствами.

Более полно выявить возможности правовой политики и отдельных ее видов, раскрыть их потенциал позволяет инструментальный подход. А это предполагает тщательный анализ системы средств, с помощью которой формируется и реализуется правовая политика. Нужно выяснить, что относится к инструментам как средствам правовой политики, какие выделяют инструменты правовой политики, уяснить содержание основных инструментов. Важно понять, что правовая политика складывается во многом из определенных целей и соответствующих им средств. Основательно познать такую политику можно лишь изучив провозглашенные цели и выбранные для их достижения средства.

Далее следует основательно проработать комплексные (комбинированные) средства, которые наиболее часто используются субъектами правовой политики. Среди такого рода средств особое место занимают правовые режимы, с помощью которых в рамках прежде всего правотворческой политики можно влиять на правовое регулирование различных общественных отношений, задавать тон развитию отдельных сегментов правовой жизни. Выясните, что означает слово «режим»? Что такое правовой режим? Какие основные признаки присущи правовым режимам? Какими факторами обусловлен правовой режим? От каких обстоятельств зависит выбор правового режима? В чем выражается правовой режим с точки зрения информационно-психологического подхода?

В эпоху модернизации российского общества, усложнения его правовой жизни все более заметную роль в этом процессе играют правовые акты, с помощью которых осуществляются функции государственных органов, реализуется правовая политика страны. Нужно уяснить, какова роль правовых актов в системе юридических инструментов, устанавливающих правовые режимы деятельности различных субъектов.

Завершается изучение данной темы рассмотрением основных специальных средств правовой политики: юридической техники, правового мониторинга, правовой экспертизы.

Темы докладов, рефератов, эссе

1. Средства в политике: понятие, виды, проблема выбора.

2. Цели и средства в политике: взаимозависимость и взаимодействие.

3. Гуманистические пределы в использовании средств для достижения политических целей.

4. Средства правовой политики: понятие и виды.

5. Меры юридической ответственности; их место в системе правовых ограничений.

6. Электронное правительство – важный этап в реализации системного проекта по совершенствованию современного государственного механизма управления.

7. «Дефицит» средств, инструментальная необеспеченность ряда намеченных ориентиров, отсутствие действенных механизмов их реализации, применение неэффективных средств – негативные характеристики современной российской правовой политики.

8. Правовой режим: понятие, признаки, классификация.

9. Правовой режим: информационно-психологический аспект.

10. Правовые акты – важнейшие средства правовой политики.

11. Роль правовых актов в механизме правового регулирования и проблема упорядочения их системы.

12. Юридическая техника: понятие и связь с правовой политикой.

13. Правовой мониторинг: понятие и роль в системе специальных средств правовой политики.

14. Правовая экспертиза как средство правовой политики.

Задания

1. «Целый ряд авторов, – отмечает А. А. Зиновьев, – рассматривает политику как умение добиваться целей любыми средствами (“цель оправдывает средства”), умение маскировать подлинные цели и придавать благородный вид грязным средствам их достижения, умение вводить в заблуждение противника, умение манипулировать людьми, умение управлять людьми и заставлять их выполнять волю правителей. Это мнение близко к истине. Никакой моральной политики вообще не существует. Правила морали тут вообще неприменимы. Политика не аморальна. Она не является моральной, то есть в ней действуют свои правила, не имеющие ничего общего с правилами морали. Стремление придать политике моральный вид есть один из приемов политики вводить в заблуждение массы с целью использования их в интересах политиков…» (Зиновьев А. А. Запад. Феномен западнизма. М., 1995. С. 226). «В любой политической системе, – подчеркивает Б. Ю. Кагарлицкий, – цель есть не более чем способ оправдания средств» (Кагарлицкий Б. Ю. Пять лет в поисках руководящей идеи. Дележ собственности оказался сильнее идеалов // Независимая газета. 1997. 29 янв.).

Проанализируйте данные позиции. Есть ли смысл стремиться к тому, чтобы при реализации политических целей признавались приемлемыми далеко не любые средства? Можно ли ставить цели, достигнуть которые можно лишь с помощью явно антигуманных действий? Подберите из новейшей истории России примеры, подтверждающие сформулированную вами позицию по вопросу о соотношении целей и средств в политико-правовой жизни.

2. Понятие «правовой режим» активно используется в научной литературе, все более прочно утверждается в качестве одной из важнейших категорий правоведения. При этом правовой режим определяется по-разному: а) как социальный режим некоторого объекта, закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических средств (см.: Исаков В. Б. Механизм правового регулирования и правовые режимы // Проблемы теории государства и права: учебник. М., 1987. С. 258–259); б) как определенный порядок регулирования, выраженный в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования (см.: Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 185); в) как результат нормативного воздействия на общественные отношения системы юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений (см.: Морозова Л. А. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985. С. 123).

Дайте комментарий каждому из приведенных определений. Насколько в них отражены наиболее существенные признаки рассматриваемого явления? Есть ли погрешности? Сформулируйте ваш ответ на вопрос о том, что такое правовой режим. Приведите примеры правовых режимов, различных по своему содержанию и формам проявления.

Контрольные вопросы

1. Что представляют собой средства в политике?

2. Какие виды средств употребляются политической властью?

3. Каким образом цель предопределяет используемые средства?

4. Каково воздействие средств на достигнутый результат?

5. Какие существуют гуманистические пределы в использовании средств для достижения определенных политических целей?

6. Что происходит в политико-правовой жизни, когда политические цели подменяются средствами?

7. Что такое средства правовой политики? Какими факторами они обусловлены?

8. Какие существуют виды инструментов, используемых в качестве средств правовой политики?

9. Что представляют собой правовые ограничения как средства правовой политики? Какие виды правовых ограничений участвуют в регулировании деятельности органов публичной власти?

10. Каково место мер юридической ответственности в системе правовых ограничений?

11. Какие в настоящее время существуют дефекты целевого содержания правовой политики Российского государства и как с ними связаны проблемы ее инструментального обеспечения?

12. Что такое правовой режим? Каковы основные признаки правовых режимов?

13. В чем заключается специфика правового режима в информационно-психологическом аспекте?

14. Почему в эпоху модернизации российского общества возрастает роль правовых актов?

15. Что такое правовой акт, и в каких формах он может быть выражен?

16. Правовой акт-документ: понятие, признаки, виды.

17. Какова роль правовых актов в механизме правового регулирования?

18. Что представляет собой российская система правовых актов и каковы пути ее оптимизации (упорядочения)?

19. Какова взаимосвязь правовой политики и юридической техники?

20. Что такое правовой мониторинг, каковы его цели и роль как средства правовой политики?

21. Что представляет собой правовая экспертиза, каковы ее связь с мониторингом и роль в формировании и реализации правовой политики современной России?

Тест для проверки знаний

1. Средствами политики не являются:

а) должности государственной и муниципальной службы;

б) пропагандистские кампании;

в) митинги и критика политических оппонентов;

г) вооруженные действия и переговоры.

2. Определите ошибочное утверждение:

а) динамика политической жизни, меняющиеся цели политических элит требуют постоянного обновления системы средств, внесения соответствующего необходимого разнообразия в их арсенал;

б) искусство политики состоит в умении соизмерять ее цели и средства, в умении использовать в наиболее оптимальном варианте те или иные средства для достижения конкретных целей;

в) политика – это умение добиваться целей любыми средствами, умение маскировать подлинные цели и придавать благородный вид грязным средствам их достижения, умение вводить в заблуждение противника, умение манипулировать людьми и заставлять их выполнять волю правителей;

г) важно стремиться к тому, чтобы при реализации политических целей приемлемы были далеко не любые средства. От тех целей, достигнуть которые можно лишь с помощью явно антигуманных действий, следует отказываться.

3. К гуманистическим пределам в использовании средств для достижения определенных политических целей относится:

а) возможность использования любых средств для достижения справедливых целей;

б) допустимость использования вооруженных сил для устранения антидемократических политических режимов;

в) использование ядерного оружия для решения спорного международного вопроса в свою пользу;

г) приоритетность мирных средств устранения антинародных политических режимов; недопустимость политического, информационного и других видов террора.

4. Средства правовой политики – это:

а) факторы, создающие необходимые управленческие предпосылки для реализации важнейших правовых установок;

б) инструменты и деяния, используемые для достижения целей и задач правовой политики, для реального осуществления стратегических правовых целей;

в) высшие юридические и политические ценности – наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, формирование правовой государственности;

г) цивилизованные этапы, пути и формы достижения провозглашенных целей, некие сугубо юридические ориентиры, конкретизирующие цели.

5. Инструменты правовой политики имеют многоуровневый характер, в силу чего выделяют инструменты:

а) основные и второстепенные (производные);

б) стратегические и тактические;

в) первичные (простые), комплексные (сложные) и суперсложные;

г) базисные и надстроечные.

6. Средствами правовой политики – деяниями являются:

а) различные технологии, разнообразные акты практического воплощения нормативных установлений в жизнь (судебные решения, подписание договора, подача жалобы и т. п.);

б) права и обязанности, льготы и запреты, поощрения и наказания;

в) правовые режимы и правовые основы;

г) правовые акты, институты и отрасли права.

7. Определите ошибочное утверждение:

а) меры юридической ответственности занимают особое место в системе правовых ограничений;

б) меры юридической ответственности выступают гарантирующим средством, во многом обеспечивающим иные правовые ограничения государственной власти;

в) меры юридической ответственности не входят в систему средств правовой политики;

г) меры юридической ответственности в определенной мере выступают логически завершающим юридическим инструментом в системе правовых ограничений (на уровне санкций).

8. Определите, какая из формулировок является наиболее полной и точной, отражающей суть и основные параметры явления.

Правовой режим – это:

а) социальный режим некоторого объекта, закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических средств;

б) определенный порядок регулирования, выраженный в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования;

в) результат нормативного воздействия на общественные отношения системы юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений;

г) особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств, создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права.

9. Правовой режим с точки зрения информационно-психологического подхода можно рассматривать как:

а) одно из проявлений нормативности права;

б) средство, обеспечивающее устойчивое нормативное регулирование группы общественных отношений, определенного участка социальной жизни;

в) специфический вид правового регулирования, который выражен в определенном комплексе правовых стимулов и правовых ограничений;

г) особый порядок правового регулирования.

10. Самым «мягким» правовым режимом стимулирования является:

а) режим исключения;

б) режим наибольшего благоприятствования;

в) режим протекционизма;

г) режим отдельных свободных (офшорных) зон и территорий.

11. Определите ошибочное положение:

а) правовые акты во всем своем многообразии – нормативные, правоприменительные, добровольные, договорные – выступают наиболее распространенной разновидностью юридических инструментов;

б) к правовым актам следует отнести результаты как правомерных, так и противоправных действий;

в) правовой акт может быть выражен не только в виде документа, но и в устной форме;

г) правовые акты призваны оформлять состоявшуюся юридическую деятельность, обозначать ее этапы, информировать о соответствующих юридических решениях.

12. Выражающее волю субъекта права и оформленное в установленном порядке решение, содержащее правовые средства (предписания), призванное достигать соответствующих целей (регулировать общественные отношения) и влекущее определенные результаты (юридические последствия), – это:

а) юридический факт;

б) правовая норма;

в) приоритетная задача правовой политики;

г) правовой акт-документ.

13. Признаком правового акта-документа не является:

а) такой акт регулирует общественные отношения;

б) он содержит правовые средства;

в) правовой акт-документ может содержать только нормативные предписания;

г) это решение, принятое различными субъектами права.

14. Система ресурсов (средств, способов, методов, приемов, правил и т. д.), используемых при подготовке и упорядочении правовых актов (нормативных, правоприменительных, интерпретационных, договорных и прочих) в целях обеспечения их совершенства и повышения эффективности, – это:

а) юридическая техника;

б) юридическая психология;

в) юридическая деятельность;

г) юридическая практика.

15. Определите неверное утверждение:

а) юридическая техника – это важнейшее средство правовой политики, инструмент, с помощью которого субъекты правовой политики достигают ее цели;

б) юридическая техника непосредственно отвечает за качество отдельно взятого правового акта (конкретного элемента правовой системы) и лишь опосредованно – за совершенствование системы в целом;

в) правовая политика и юридическая техника находятся в режиме тесного взаимодействия; за совершенствование содержания правовых актов и права в целом они отвечают одновременно;

г) особо востребованной и необходимой юридическая техника выступает в законотворчестве и в законодательной политике.

16. Правовой мониторинг – система информационных наблюдений, дающая возможность анализировать и оценивать:

а) результаты нормотворческой деятельности, прежде всего законопроектной (правотворческий процесс);

б) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией;

в) эффективность практического действия нормативных правовых актов, их реализации (правоприменительный процесс);

г) активность граждан в реализации своих субъективных прав.

Специальная литература

Голуб К. Ю. Государственно-правовое регулирование внешнеэкономической деятельности в системе средств правовой политики // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Экономика. Управление. Право. 2012. Т. 12. № 2.

Карабеков М. М. Правовые акты как средство осуществления правовой политики // Философия права. 2010. № 1.

Карабеков М. М. Правовые акты Президента РФ как средство реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2010 № 1.

Костенко М. А. Классификация средств правовой политики // Современное право. 2010. № 8.

Костенко М. А. Система средств правовой политики // Современное право. 2012. № 8.

Малько А. В. Запреты как средство правовой политики // Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия: Право. 2012. № 1.

Малько А. В., Костенко М. А. Юридическая техника как важнейшее средство правовой политики (обзор материалов круглого стола) // Государство и право. 2011. № 1.

Малько А. В., Пузиков Р. В. Правовая политика современной России: формы и средства реализации (обзор материалов круглого стола) // Государство и право. 2012. № 9.

Пузиков Р. В. Доктрина правовых запретов как средство реализации правовой политики современной России // Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия: Право. 2012. № 1.

Пузиков Р. В. Неюридические средства реализации правовой политики // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2011. № 2-15.

Рысина Е. П. К вопросу о средствах правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2010. № 4.

ТЕМА 6. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Цель изучения темы: уяснить формы реализации правовой политики в современной России, основные направления, из которых складывается данная политика: доктринальное, правотворческое, правоприменительное, правоинтерпретационное, воспитательно-обучающее.

Вопросы для изучения

1. Доктринальная форма реализации правовой политики.

2. Правотворческая политика как разновидность правовой политики и форма ее реализации.

3. Правоприменительная политика в системе форм реализации правовой политики.

4. Правоинтерпретационная политика и реализация правовой политики в современной России.

5. Воспитательно-обучающая форма реализации правовой политики.

Основные понятия

Формы реализации правовой политики, доктринальная форма реализации правовой политики, доктрина, юридическая доктрина, научные основы правовой политики, научная обоснованность правовой политики, концепция правовой политики, правотворчество, правотворческая политика, правотворческая форма реализации правовой политики, правотворческая культура, законотворческая политика, правотворческие ошибки, мониторинг законодательства, мониторинг правотворческих ошибок, правоприменительная деятельность (правоприменение), правоприменительная политика, правоприменительная форма реализации правовой политики, административные барьеры, мониторинг правоприменения, правоинтерпретационная политика, правоинтерпретационная форма реализации правовой политики, воспитательно-обучающая форма реализации правовой политики, правовое воспитание, правовоспитательная политика, правовое обучение, правообучающая политика, правовое просвещение, юридический всеобуч.

Методические рекомендации

Изучение данной темы следует начать с уяснения содержания понятия «формы реализации правовой политики». В чем воплощается доктринальная форма? Что означают термины «доктрина», «юридическая доктрина»? Важно также выяснить, почему доктринальное направление выступает, по сути, первой формой реализации правовой политики. Установите также субъектный состав деятельности по формированию научных основ правовой политики, критерии, в соответствии с которыми могут быть систематизированы надлежащие элементы правовой политики (из этих критериев складывается алгоритм создания научных основ правовой политики). Особое внимание нужно уделить изучению возможных путей обеспечения концептуализации теоретических взглядов и практических подходов в области правового регулирования. Это – одна из первоочередных задач современной юридической науки.

Далее изучается правотворческая политика: ее понятие, значение. Самостоятельность правовой политики подтверждается наличием признаков, отличающих ее от других видов правовой политики. Изучите эти признаки. Нужно также тщательно проработать в общетеоретическом аспекте основные характеристики проекта Концепции правотворческой политики в Российской Федерации: понятие, структуру, цели, приоритеты и т. д. Особое внимание должно быть обращено на анализ наиболее часто встречающегося дефекта в правотворческой деятельности – правотворческих ошибок, значения правотворческой политики в противостоянии им.

В настоящее время актуализируется потребность в правоприменительной политике. При этом важно учитывать, что правоприменительная политика хотя и самостоятельна, но во многом подчинена общим ориентирам, исходящим от правотворческой политики, во многом выступает своеобразным ее «продолжением». Уясните, в чем проявляется правоприменительная форма реализации правовой политики, каковы признаки правоприменительной политики, какими факторами обусловлена ее необходимость, в чем состоит ее назначение, какие вопросы составляют содержание правоприменительной политики?

Далее изучается содержание понятия «интерпретационная форма реализации правовой политики». Какими признаками подтверждается относительная самостоятельность правоинтерпретационной политики? Каковы ее особенности?

Еще одной важнейшей формой реализации правовой политики выступает воспитательно-обучающая форма. Выясните, почему этим направлением деятельности должно заниматься любое государство? Весьма эффективным при изучении данного вопроса может оказаться сравнительный подход, т. е. изучение современного состояния воспитательно-обучающей правовой деятельности в сравнении с тем, как осуществлялась деятельность по правовому воспитанию и правовому обучению граждан и должностных лиц в Советском Союзе. Каковы основные направления государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан?

Темы докладов, рефератов, эссе

1. Юридическая наука – передовое, важнейшее направление правовой политики, первоочередная форма ее реализации.

2. Научная обоснованность как важнейшее необходимое качество эффективной правовой политики.

3. Современная юридическая доктрина: основные тенденции развития.

4. Правотворческая политика и правотворческая культура: взаимосвязь и взаимообусловленность.

5. Правотворческая форма реализации правовой политики и стратегия правотворчества.

6. Правотворческие ошибки: понятие и виды. Правотворческая политика как средство их устранения и профилактики.

7. Правоприменительная политика: понятие, признаки, назначение, содержание.

8. Правоинтерпретационная политика: понятие, признаки, пути совершенствования.

9. Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан.

Задания

1. Доктринальная форма выступает, по сути, первой формой реализации правовой политики. Объясните, почему? В силу каких причин доктринальная составляющая правовой политики – идти впереди иных форм ее реализации, предвосхищая те или иные события? Какими субъектами формируются научные основы правовой политики? Каков алгоритм создания научных основ правовой политики? Оформите ответы на данные вопросы в виде научного доклада.

2. В юридической литературе отмечается, что «современная юридическая доктрина развивается весьма противоречиво. Определенный прорыв наметился в деятельности Конституционного Суда РФ, который в своих документах и особых мнениях судей пытается придать некоторое движение российской юридической науке. Вместе с тем правовая наука находится еще в большом долгу перед обществом» (Малько А. В. Теория правовой политики. С. 159).

Согласны ли вы с таким утверждением? Если да, то почему юриспруденция оказалась неготовой к тем изменениям, которые произошли в российском обществе? Дайте прогноз относительно возможных последствий, если вдруг наше государство не будет полноценно развивать юридическую науку.

3. Известно, что содержание правоприменительной политики весьма многопланово. Какие вопросы охватывает это содержание? Почему содержание правоприменительной политики входит в содержание общей правовой политики? В чем выражаются такие качества правоприменительной политики, как сложность, динамичность и многоаспектность? Оформите ответ на последний вопрос в виде таблицы:

Особенности правоприменительной политики

№ Сложность Динамичность Многоаспектность 1 2 3 …

4. В ст. 14 «Основ государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан», утвержденных Указом Президента РФ от 28 апреля 2011 г., определены цели правовоспитательной политики. Назовите эти цели. Какие составные элементы включает в себя процесс правового воспитания? Какие могут быть выделены формы правового воспитания? Что представляет собой правовое обучение? Как вы думаете, почему многие специалисты утверждают, что на первое место в качестве объекта правовоспитательной политики следует поставить чиновников и депутатов? Солидарны ли вы с таким утверждением? Если да, то почему? Какую роль среди важнейших элементов воспитательно-обучающей формы реализации правовой политики играет правовое просвещение?

Контрольные вопросы

1. Что означает понятие «формы реализации правовой политики»?

2. В чем воплощается доктринальная форма реализации правовой политики?

3. Что такое правотворческая политика и каковы ее признаки?

4. Что понимается под правотворческими ошибками?

5. Какие существуют виды правотворческих ошибок?

6. В чем состоит значение мониторинга российского законодательства и мониторинга правотворческих ошибок?

7. Раскройте содержание понятий «правоприменительная политика» и «правоприменительная форма реализации правовой политики».

8. Какие признаки отличают правоприменительную политику от других направлений правовой политики?

9. Что такое административные барьеры и как они влияют на результативность правоприменительной политики?

10. Раскройте содержание понятий «правоинтерпретационная политика» и «правоинтерпретационная форма реализации правовой политики».

11. Наличием каких признаков подтверждается относительная самостоятельность правоинтерпретационной политики?

12. Что такое правовое воспитание, и каково содержание его процесса?

13. Назовите формы правового воспитания.

14. Раскройте содержание понятия «воспитательно-обучающая форма реализации правовой политики».

15. Каковы важнейшие элементы воспитательно-обучающей деятельности как формы реализации правовой политики?

Тест для проверки знаний

1. Формой реализации, одним из основных направлений правовой политики современной России является:

а) правоприменительная политика;

б) уголовно-исполнительная политика;

в) процессуальная политика;

г) инновационная политика.

2. Доктринальная форма реализации правовой политики воплощается:

а) в деятельности сотрудников полиции;

б) в научной экспертизе и предвидении развития юридических ситуаций;

в) в приказах и распоряжениях административных структур организаций;

г) в репортажах журналистов с места событий.

3. Научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества, направленная на определение стратегии и тактики правотворчества, на создание необходимых условий для эффективной правотворческой работы, – это:

а) правотворческая деятельность;

б) правотворческая политика;

в) законодательная политика;

г) нормотворческая деятельность.

4. Правовая политика при всем многообразии характеристик и определений этого явления понимается и воспринимается в обществе в первую очередь как политика:

а) правоприменительная;

б) муниципальная;

в) конституционная;

г) правотворческая.

5. Определите неверное утверждение:

а) правотворческая политика представляет собой процесс постоянного совершенствования действующего права в свете правовых принципов;

б) деятельность по принятию, изменению и отмене нормативных актов должна соответствовать экономической и социальной политике;

в) правотворческая политика влияет на правотворческую культуру творцов права, призвана повышать ее уровень, придавать ей новое качество;

г) курс на урезание системы льгот и привилегий должен сочетаться с установлением новых субъектов и объектов льготного режима.

6. Признаком правотворческой политики не является:

а) интегрирует в себе те свойства, признаки, закономерности и т. д., которые присущи правовой политике на этапе реализации юридических предписаний;

б) это особая форма реализации правовой политики;

в) в ее рамках формируется стратегия и тактика деятельности по принятию, изменению и отмене нормативных актов;

г) осуществляется в нормотворческой сфере на международном, общефедеральном, региональном, муниципальном и локальном уровнях.

7. Доктринальный документ, призванный стать ориентиром для субъектов правотворческого процесса Российской Федерации, – это:

а) закон, регулирующий отношения по принятию, изменению и отмене нормативных актов и договоров;

б) концепция правотворческой политики;

в) послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;

г) Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации.

8. Одной из целей концепции правотворческой политики является:

а) распространение знаний о государстве и праве, законности, правах и свободах граждан, выработка у них устойчивой ориентации на законопослушное поведение;

б) содействие построению в России гражданского общества;

в) оптимизация исковых и неисковых средств защиты нарушенного права и охраняемого законом интереса;

г) повышение качества нормативно-правового регулирования на всех уровнях осуществления публичной власти, решение задачи наиболее полного его соответствия назревшим потребностям населения страны с учетом общественного мнения в ходе деятельности по созданию норм права.

9. Наиболее часто встречающийся дефект в правотворческой деятельности:

а) несоответствие регионального законодательства Конституции Российской Федерации;

б) расплывчатость формулировок нормативных предписаний;

в) ошибки;

г) недостаточная взаимная согласованность юридических норм.

10. Особо опасной разновидностью правотворческих ошибок, влекущей наиболее значительный вред, являются:

а) умышленные ошибки;

б) содержательные ошибки;

в) системные ошибки;

г) технико-юридические ошибки.

11. Специальная система управления, связанная с получением и анализом информации о нормативных правовых актах, – это:

а) мониторинг;

б) кодификация;

в) систематизация;

г) правовая экспертиза.

12. Определите, какая форма реализации правовой политики проявляется в документах индивидуального, персонифицированного характера, в частности, в решениях высших органов судебной власти по делам, имеющим принципиальное значение для юридической практики:

а) доктринальная;

б) правоприменительная;

в) интерпретационная;

г) правотворческая.

13. Правоохранительная, контрольно-надзорная, адвокатская, нотариальная и иная юридическая практика выступают важными составляющими:

а) доктринальной формы реализации правовой политики;

б) уголовно-правовой политики;

в) правоприменительной формы реализации правовой политики;

г) правовоспитательной политики.

14. К признакам, подтверждающим самостоятельность правоприменительной политики, отличающим ее от других направлений правовой политики, не относится:

а) субъектами выступают государственные органы (Президент РФ, Правительство РФ, министерства, губернаторы, суды, прокуроры и др.) и институты гражданского общества (мэры, органы местного самоуправления, руководители коммерческих структур и др.);

б) диалектическое сочетание интересов местных сообществ как территориальных коллективов и государственных интересов;

в) целью выступает оптимизация правоприменительного процесса, содействие правоприменительной деятельности;

г) средствами являются акты индивидуального, персонифицированного характера, мониторинг процесса реализации юридических норм, экспертиза правовых актов, правоприменительная техника, правовые позиции, обобщения юридической практики и т. д.

15. Правоприменительная политика государства – это:

а) деятельность по созданию эффективного механизма процессуально-правового регулирования, направленного на обеспечение прав и свобод субъектов права;

б) целенаправленная политико-правовая деятельность по формированию высокого уровня правовой культуры общества, соответствующего объективно существующей системе социально-экономических отношений;

в) организация процесса реализации права;

г) совокупность правовых приоритетов, определяющих правовой режим или модель функционирования исполнительной власти.

16. Укажите направление деятельности, которое не охватывается содержанием правоприменительной политики:

а) совершенствование актов действующего законодательства;

б) определение основных государственных приоритетов в сфере осуществления права;

в) стимулирование научно-исследовательской и иной деятельности, направленной на совершенствование форм и методов индивидуально-властной деятельности;

г) выработка основных принципов взаимодействия государства, общества и личности в правореализационной сфере.

17. Научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества, направленная на определение стратегии и тактики толкования юридических норм, на создание необходимых условий для эффективной интерпретации правовых предписаний, – это:

а) законодательная техника;

б) экспертиза действующего законодательства;

в) правоинтерпретационная политика;

г) экспертно-консультационная юридическая практика.

18. Правоинтерпретационная форма реализации правовой политики воплощается:

а) в правоохранительной и контрольно-надзорной юридической практике;

б) в деятельности уполномоченных субъектов, связанной с официальным толкованием правовых норм, с принятием соответствующих актов-документов;

в) в практической деятельности органов государственной власти и уполномоченных структур гражданского общества, направленной на реализацию нормативно-правовых предписаний;

г) в деятельности по формированию в обществе устойчивого уважения к закону и преодолению правового нигилизма.

19. К признакам, подтверждающим самостоятельность правоинтерпретационной политики, отличающим ее от других направлений правовой политики, не относится:

а) нацеленность на оптимизацию процесса толкования правовых норм;

б) связанность с формированием прецедентного права;

в) использование таких средств, как акты толкования правовых норм, мониторинг правоинтерпретационной деятельности, правоинтерпретационная техника и др.;

г) выступает в качестве идейно-теоретической основы, организующего и направляющего фактора властной деятельности компетентных субъектов в сфере осуществления права.

20. Целенаправленное систематическое воздействие на сознание и поведение человека со стороны государства, общественных организаций, отдельных граждан в целях формирования позитивных представлений, взглядов, ценностных ориентаций, установок, обеспечивающих соблюдение, исполнение и использование юридических норм, – это:

а) правоохранительная деятельность;

б) правозащитная политика государства;

в) правовое воспитание;

г) механизм правового регулирования.

21. К формам правового воспитания не относится:

а) мониторинг действующего законодательства и правоприменения;

б) правовое обучение;

в) правовое просвещение;

г) юридическая практика.

22. Научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества, направленная на определение стратегии и тактики правового воспитательно-обучающего процесса, на создание необходимых условий для развития правовой грамотности и правосознания чиновников и граждан, – это:

а) правовоспитательная политика государства;

б) воспитательно-обучающая форма реализации правовой политики;

в) правообучающая политика государства;

г) информационно-правовая политика государства.

Специальная литература

Бондаренко Т. Н. Законопроект в законотворчестве как воплощение доктринальной формы реализации российской правовой политики // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2011. т. 100. № 8.

Еременко А. С. Правоприменительная экспертиза – инструмент оценивания эффективности правовой политики // Государственная служба. 2011. № 1.

Захарцев С. Н. Реализация судебной власти в правоприменительной политике // Вопросы современной науки и практики. Университет им. В. И. Вернадского. 2011. № 3.

Захарцев С. Н. Правоохранительная политика как неотъемлемый элемент правоприменительной политики // Вопросы современной науки и практики. Университет им. В. И. Вернадского. 2011. № 4.

Кондратьева Е. В. Юридическое клиническое обучение как одна из форм правового воспитания студентов // Правовая культура. 2011. № 1.

Корсаков К. В. Проблемы методики процесса правового обучения и воспитания // Российский юридический журнал. 2010. Т. 72. № 3.

Мазуренко А. П. Правотворчество как форма реализации правовой политики // Юридические науки. 2011. № 1.

Малько А. В., Пузиков Р. В. Правовая политика современной России: формы и средства реализации (обзор материалов круглого стола) // Государство и право. 2012. № 9.

Полянский Д. А. Принцип научности правовой политики как регулятор общественных отношений в правоприменительной практике // Право и государство: теория и практика. 2011. № 5.

Сухотин С. О. Дистанционные средства обучения в патриотическом воспитании студентов Российской правовой академии и сотрудников Министерства юстиции Российской Федерации // Вестник Российской правовой академии. 2012. № 1.

Терехов Е. М. Интерпретационная форма реализации правовой политики: понятие и признаки // Современное право. 2012. № 10.

ТЕМА 7. ОТРАСЛЕВЫЕ РАЗНОВИДНОСТИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Цель изучения темы: уяснить понятие, признаки, состояние и пути оптимизации основных отраслевых и межотраслевых разновидностей правовой политики – конституционно-правовой, уголовно-правовой, гражданско-правовой, административно-правовой, финансово-правовой, эколого-правовой, информационно-правовой, процессуально-правовой, договорно-правовой, частно-правовой.

Вопросы для изучения

1. Конституционно-правовая политика.

2. Уголовно-правовая политика.

3. Гражданско-правовая политика.

4. Административно-правовая политика.

5. Финансово-правовая политика.

6. Эколого-правовая политика.

7. Информационно-правовая политика.

8. Процессуально-правовая политика.

9. Межотраслевые разновидности правовой политики.

Основные понятия

Предмет правового регулирования, отрасль права, конституционная (конституционно-правовая) политика, Конституция, конституционная реформа, уголовно-правовая политика, правоохранительная политика, гражданско-правовая политика, Гражданский кодекс РФ, административно-правовая политика, административная реформа, концепция развития административного законодательства, финансово-правовая политика, эколого-правовая политика, информационно-правовая политика, процессуально-правовая политика, уголовно-процессуальная политика, гражданская процессуальная правовая политика, договорно-правовая политика, частноправовая политика.

Методические рекомендации

Среди отраслевых видов правовой политики на первом месте – политика конституционная. Начинать изучение темы нужно именно с нее. Важно выяснить, почему конституционная политика все больше и больше выдвигается на первый план среди всех иных разновидностей правовой политики. Затем – изучить ее определение, содержание. Особое внимание следует уделить анализу состояния конституционно-правовой политики в России и основных направлений ее формирования и реализации.

Уголовно-правовая политика – наиболее разработанная отраслевая разновидность правовой политики. Выясните, какими обстоятельствами определяется специфический статус уголовно-правовой политики, ее особое место в правовой политике любого государства. Изучите понятие, признаки, содержание уголовно-правовой политики Российской Федерации, соотношение с правоохранительной политикой.

Еще одной весьма значимой разновидностью правовой политики выступает политика цивильная, или гражданско-правовая. Что она собой представляет? Необходимо основательно проработать Указ Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» (СЗ РФ. 2008. № 29 (ч. 1). Ст. 3482).

В условиях модернизации Российского государства, проведения административной реформы весьма актуализируется и административно-правовая политика. Необходимо уяснить ее понятие, содержание, цель, основные направления формирования и осуществления в современной России. Уясните также, на достижение каких целей должна быть направлена концепция развития административного законодательства.

Примерно по такой же методике нужно изучить и иные отраслевые и межотраслевые разновидности правовой политики, не упуская из вида, разумеется, особенности, специфику каждого из анализируемых направлений.

Темы докладов, рефератов, эссе

1. Конституционно-правовая политика и организация процесса конституционного строительства в России.

2. Конституционно-правовая политика как особое направление правовой политики.

3. Теоретические основы уголовно-правовой политики.

4. Уголовно-правовая политика как составная часть правоохранительной политики.

5. Гражданско-правовая политика и совершенствование Гражданского кодекса Российской Федерации.

6. Административно-правовая политика как решающий фактор успешного проведения административной реформы в современной России.

7. Административно-правовая политика – основа для разработки концепции развития административного законодательства Российской Федерации.

8. Основы теории и практики формирования и осуществления финансово-правовой политики в условиях модернизации отечественной государственности.

9. Эколого-правовая политика – одна из важнейших разновидностей правовой политики Российского государства.

10. Информационно-правовая политика в современной России: основы теории и практики.

11. Процессуально-правовая политика как специфическая разновидность российской правовой политики.

12. Межотраслевые разновидности правовой политики.

Задания

1. В юридической литературе высказано мнение о том, что «конституционная политика в России осуществляется “методом тыка”, что ведет к опасности энтропии конституционной политики, влекущей спонтанное конституционное развитие. Хаотичное, ненаучное развитие конституционного права – результат дефектной конституционной политики. Свою долю ответственности должен нести и Конституционный Суд РФ. Конституционная политика должна опираться на объективную природу конституционных принципов» (Гаджиев Г. А. Об эластичности конституционных принципов и конституционной политики // Конституционные основы экономических и социальных отношений. Конституционная юстиция: материалы IV Всероссийской научной конференции по конституционному праву. 31 марта – 1 апреля 2006 г. / под ред. А. А. Ливеровского. СПб., 2006. С. 54).

Каково ваше мнение по поводу приведенной позиции? Согласны ли вы с ней? О какой конкретно опасности может идти речь? Сформулируйте ваше мнение и приведите примеры из конституционно-правовой жизни современной России в его подтверждение.

2. Заполните таблицу:

Отраслевые разновидности правовой политики

Разновидность правовой политики Понятие Признаки Цель и приоритетыПринципыПути оптимизации Конституционная Уголовно-правовая Гражданско-правовая Административно-правовая Финансово-правовая Эколого-правовая Информационно-правовая Процессуально-правовая

Контрольные вопросы

1. Что такое конституционно-правовая политика?

2. В чем заключается конституционно-правовая политика?

3. Каковы содержание и особенности конституционно-правовой политики?

4. Что такое уголовно-правовая политика?

5. Чем определяется особое место уголовно-правовой политики в правовой политике государства?

6. Раскройте содержание уголовно-правовой политики.

7. Что такое гражданско-правовая политика и каковы ее содержание, направления, приоритеты?

8. Какие цели преследует государство, предпринимая реформирование гражданского законодательства Российской Федерации?

9. Что представляет собой административно-правовая политика, каковы ее цель, приоритеты, направления развития?

10. Что такое информационно-правовая политика, и в каких направлениях она проявляется?

11. Раскройте теоретические основы и приоритетные задачи финансово-правовой политики.

12. Дайте теоретическую характеристику эколого-правовой политики и назовите пути ее оптимизации.

13. Что представляет собой процессуально-правовая политика и каковы ее признаки, структура, приоритеты?

14. Что понимается под договорно-правовой политикой и каковы ее отличительные признаки?

15. Что является основной целью российской частноправовой политики?

Тест для проверки знаний

1. Научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма конституционно-правового регулирования, по оптимизации конституционного развития конкретной страны – это:

а) конституционная реформа;

б) конституционно-правовая политика;

в) конституционное строительство;

г) конституционная модернизация.

2. Основным ценностным звеном в установлении контактов и границ между государством и гражданским обществом выступают:

а) политические партии и общественные движения;

б) трудовые коллективы;

в) личность;

г) молодежные организации.

3. Наиболее разработанной отраслевой разновидностью правовой политики является:

а) правовая политика в сфере труда;

б) административно-правовая политика;

в) уголовно-правовая политика;

г) финансово-правовая политика.

4. Научно обоснованная, последовательная и системная деятельность органов государства и институтов гражданского общества по ограничению преступности с помощью оптимизации уголовно-правовых средств, совершенствования механизма уголовно-правового регулирования – это:

а) уголовно-правовая политика;

б) уголовно-процессуальная политика;

в) уголовно-исполнительная политика;

г) правоохранительная политика.

5. Содержание уголовно-правовой политики включает в себя:

а) деятельность, направленную на охрану права, на противодействие различным правонарушениям;

б) деятельность государственной власти по принятию уголовных законов в рамках уголовно-правовых принципов, их реализации судом, правоохранительными структурами, физическими лицами;

в) деятельность соответствующих государственных органов и должностных лиц в сфере расследования и разрешения уголовных дел;

г) деятельность государственных и негосударственных структур по оптимизации защиты прав человека, совершенствованию средств и способов правозащиты, выстраиванию полноценной правозащитной системы.

6. Уголовно-правовая политика является составной частью:

а) правоохранительной политики;

б) общей правовой политики;

в) правозащитной политики;

г) как общей правовой, так и правоохранительной политики.

7. Научно обоснованная, системная и последовательная деятельность органов государства и институтов гражданского общества, направленная на выработку стратегии и тактики развития гражданского законодательства, на повышение эффективности механизма гражданско-правового регулирования, на оптимизацию защиты гражданских прав, – это:

а) гражданско-правовая политика;

б) гражданская процессуальная правовая политика;

в) правовая политика в сфере защиты гражданских прав;

г) реформа гражданского законодательства.

8. Научно обоснованная, системная и последовательная деятельность органов государства и институтов гражданского общества, направленная на выработку стратегии и тактики развития административного законодательства, на повышение эффективности механизма административно-правового регулирования, на оптимизацию проведения административной реформы в современной России, – это:

а) административно-процессуальная правовая политика;

б) административно-правовая политика;

в) судебная политика;

г) административная реформа.

9. Административно-правовая политика – это прежде всего:

а) деятельность государственных и муниципальных органов по формированию эффективного механизма осуществления и защиты субъективных прав граждан;

б) деятельность государственной власти по принятию законов и их реализации с учетом правовых принципов судом, правоохранительными структурами, физическими лицами;

в) последовательная реализация всех конституционных установлений в их системной связи, а в необходимых случаях – в их охране и защите;

г) совокупность правовых приоритетов, определяющих правовой режим или модель функционирования исполнительной власти.

10. Административно-правовая разновидность политики наиболее тесно связана:

а) с конституционно-правовой политикой;

б) с уголовно-правовой политикой;

в) с финансово-правовой политикой;

г) с гражданско-правовой политикой.

11. Цель административно-правовой политики:

а) обеспечение с помощью последовательно организованных юридических средств реальной гарантированной возможности осуществления и защиты субъективных гражданских прав и законных интересов, создание целостной системы правового регулирования этих отношений;

б) повышение «иммунитета» права от всевозможных правонарушений, действенное осуществление его охранительной функции, результативная работа правоохранительной системы;

в) обеспечение эффективности правовых норм, опосредующих процесс государственного управления, повышение качества публичной администрации с помощью создания полной и адекватной правовой основы ее деятельности;

г) использование усовершенствованных юридических инструментов для наиболее оптимального развития отношений в различных сферах жизнедеятельности общества.

12. В качестве средства закрепления и осуществления политического курса страны в деле становления информационного общества выступает:

а) международно-правовая политика;

б) законодательная политика;

в) процессуально-правовая политика;

г) информационно-правовая политика.

13. В основе данной политики лежит теория, которая направлена на истолкование и объяснение правовых реалий настоящего и прогнозируемой перспективы по обеспечению прогрессивного развития общества. Это высшая, самая развитая форма организации научного знания, дающая целостное представление о закономерностях, существенных связях в области правовой действительности.

О какой политике идет речь?

а) о конституционно-правовой;

б) информационно-правовой;

в) частноправовой;

г) международно-правовой.

14. Какая разновидность правовой политики, являясь самостоятельным звеном в ее системе, в свою очередь объединяет бюджетно-правовую, налогово-правовую, государственно-долговую, кредитно-правовую, банковско-правовую, валютно-правовую политику?

а) гражданско-правовая политика;

б) частноправовая политика;

в) правовая политика Президента Российской Федерации;

г) финансово-правовая политика.

15. Федерализм и равноправие субъектов Российской Федерации является принципом:

а) гражданско-правовой политики;

б) уголовно-правовой политики;

в) финансово-правовой политики;

г) уголовно-процессуальной политики.

16. Научно обоснованная, системная и последовательная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества, направленная на выработку стратегии и тактики развития экологического законодательства, на повышение эффективности механизма правового регулирования в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности страны, – это:

а) земельно-правовая политика;

б) Экологическая доктрина Российской Федерации;

в) эколого-правовая политика;

г) экологическая политика.

17. Процессуально-правовая политика – это:

а) деятельность государственных и негосударственных структур по созданию эффективного механизма правового регулирования юрисдикционного процесса;

б) деятельность органов государственной власти и должностных лиц по определению приоритетов в правовом регулировании уголовного процесса;

в) деятельность государственных органов, должностных лиц, негосударственных учреждений по созданию эффективного механизма гражданского процессуального регулирования, а также по оптимизации цивилистического судопроизводства;

г) деятельность государственных органов, должностных лиц, негосударственных учреждений по оптимизации процедуры принудительного исполнения исполнительных документов в целях наиболее полной защиты нарушенных (оспоренных) прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

18. Обеспечение высокой эффективности конституционного, административного, уголовного, гражданского и арбитражного юрисдикционных процессов в современной России является одним из приоритетов:

а) конституционно-правовой процессуальной политики;

б) общей процессуально-правовой политики;

в) гражданской процессуальной правовой политики;

г) уголовно-процессуальной политики.

19. Уголовно-процессуальная политика Российской Федерации наиболее отчетливо проявляется:

а) в федеральных конституционных законах, регламентирующих организацию и функционирование судебной системы;

б) в постановлениях Правительства Российской Федерации;

в) в основных положениях уголовно-процессуального законодательства, именуемых принципами уголовного судопроизводства;

г) в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти.

20. Укажите, с какой разновидностью правовой политики связана деятельность государственных органов, должностных лиц, негосударственных учреждений по оптимизации процедуры принудительного исполнения исполнительных документов в целях наиболее полной защиты нарушенных (оспоренных) прав, свобод и законных интересов граждан и организаций:

а) с уголовно-процессуальной политикой;

б) гражданской процессуальной правовой политикой;

в) процессуально-правовой политикой;

г) судебной политикой.

21. Межотраслевыми разновидностями правовой политики являются:

а) бюджетно-правовая и налогово-правовая политика;

б) федеральная правовая политика и правовая политика субъектов Российской Федерации;

в) международно-правовая политика и правовая политика в сфере СНГ;

г) договорно-правовая и частноправовая политика.

22. Взаимовыгодность и доверительность отношений, равноправие сторон – отличительные признаки:

а) уголовно-правовой политики;

б) административно-правовой политики;

в) договорно-правовой политики;

г) правовой политики федеральных органов исполнительной власти.

23. Рост гражданского оборота, повышение роли договорного и иного децентрализованного правового регулирования, усложнение такого рода отношений выступают факторами, обусловливающими необходимость разработки и реализации:

а) частноправовой политики;

б) гражданско-правовой политики;

в) договорно-правовой политики;

г) гражданской процессуальной правовой политики.

Специальная литература

Авакьян С. А. Конституционное право и политика: международная научная конференция (краткий обзор) // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 5.

Андреева Л. А. Предпринимательская деятельность: административно-правовая политика // Административное право и процесс. 2012. № 11.

Бажанов С. В. Уголовно-процессуальное право в системе государственно-правовой политики Российской Федерации в области борьбы с преступностью // Вестник Академии права и управления. 2012. № 28.

Боер В. М. Информационно-правовая политика Российской Федерации на современном этапе // Закон и право. 2012. № 5.

Вавилин Е. В., Челышев М. Ю. Гражданско-правовая политика // Вестник Саратовской государственной академии права. 2012. № 3.

Захаров А. В. Эколого-правовая политика как средство предупреждения и устранения современных глобальных экологических вызовов человечеству // Ленинградский юридический журнал. 2010. № 4.

Малько А. В. Конституционная политика как особая разновидность правовой политики // Конституционное и муниципальное право. 2010 № 4.

Малько Е. А. Гражданская процессуальная правовая политика в современной России: необходимость формирования и совершенствования досудебных процедур урегулирования спора // Вестник Саратовской государственной академии права. 2010. № 3.

Пестова Т. П. Понятие и признаки локальной договорно-правовой политики // Современное право. 2010. № 3.

Пилипенко Ю. С. Концепция уголовно-правовой политики: реальность и перспектива // Закон. 2012. № 2.

Тепляшин И. В. К вопросу о формировании финансово-правовой политики с участием российской общественности // Налоги – журнал. 2012. № 4.

ТЕМА 8. УРОВНИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Цель изучения темы: уяснить основные характеристики концепций различных уровневых разновидностей правовой политики: международно-правовой, в сфере СНГ, в сфере создания Союзного государства Россия – Беларусь, а также общефедеральной правовой политики, правовой политики субъектов РФ, муниципальной и локальной правовой политики.

Вопросы для изучения

1. Международно-правовая политика.

2. Правовая политика современной России в пространстве СНГ и в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.

3. Общефедеральная правовая политика.

4. Правовая политика субъектов Российской Федерации.

5. Муниципальная и локальная правовая политика в России.

Основные понятия

Уровни осуществления правовой политики, международно-правовая политика, правовая политика в сфере СНГ, правовая политика в сфере создания Союзного государства Россия – Беларусь, общефедеральная правовая политика, региональная правовая политика, правовая регионология, правовая политика субъектов РФ, муниципально-правовая политика, локально-правовая политика.

Методические рекомендации

Изучать уровневые разновидности правовой политики следует в таком же порядке, в каком изучались другие ее виды. Однако при этом нельзя забывать о том, что каждый вид правовой политики имеет свои особенности. Так, например, международно-правовая политика может интерпретироваться двояко: как внешнее направление государственной политики и как согласованная правовая политика, осуществляемая международными организациями. Изучению данных аспектов и должно быть уделено основное внимание при рассмотрении международно-правовой политики.

При изучении правовой политики в сфере СНГ и в области создания Союзного государства Россия – Беларусь нужно сосредоточиться на анализе системы приоритетов этих разновидностей правовой политики, на существующих проблемах и путях их разрешения.

Изучая общефедеральную правовую политику, следует учитывать, что в ее рамках особое значение сейчас все больше приобретает региональная правовая политика, осуществляемая федеральным центром по отношению к регионам и проявляющаяся в комплексе государственных мер, направленных на совершенствование правовой жизни в субъектах РФ. На этих мерах и следует сконцентрировать познавательные усилия.

Порядок изучения правовой политики субъектов РФ может быть выражен в следующей последовательности изучаемых объектов: понятие – приоритеты – необходимость создания концепции правовой политики субъектов РФ – формы реализации (главная – правотворческая) – основные препятствия – пути их преодоления. В аналогичном алгоритме могут быть изучены также муниципальная и локальная разновидности правовой политики.

Темы докладов, рефератов, эссе

1. Международно-правовая политика: понятие, признаки, приоритеты.

2. Отсутствие единой правовой политики – одно из основных препятствий на пути строительства Союзного государства Россия – Беларусь.

3. Общефедеральная правовая политика в России: понятие, состояние, перспективы.

4. Правовая политика субъектов РФ и проблема децентрализации власти в стране.

5. Муниципально-правовая политика как мощное средство оптимизации механизма правового регулирования в пределах муниципалитетов.

6. Локально-правовая политика в Российской Федерации: понятие, цель, пути повышения эффективности.

Задания

1. Одним из условий принятия России в Совет Европы была отмена смертной казни как высшей меры наказания в нашем государстве. Для реализации данного условия представители Российской Федерации 16 мая 1996 г. подписали Протокол № 6 (относительно отмены смертной казни) от 28 апреля 1983 г. к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., который в течение трех лет необходимо было ратифицировать. Однако Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации так и не ратифицировала его. Прошедшее в конце января 1997 г. очередное заседание Парламентской ассамблеи Совета Европы приняло резолюцию, в которой представителей России предупредили, что в случае невыполнения взятых на себя обязательств по объявлению моратория на смертную казнь будет поставлен вопрос о приостановлении полномочий российской делегации в Совете Европы.

Определите вашу позицию в отношении приведенных данных. Нужно ли решать подобные вопросы столь быстро и прямолинейно, как это определено в Протоколе № 6 и в различных резолюциях? К примеру, в ряде статей категорично установлено, что «смертная казнь отменяется. Никто не может быть приговорен к смертной казни и казнен» (ст. 1), что «оговорки в отношении положений настоящего Протокола на основании статьи 64 Конвенции не допускаются» (ст. 4).

Специалисты отмечают, что в решении подобных проблем нужны гибкость и поэтапность. Согласны ли вы с этим? Обоснуйте свою точку зрения. Прокомментируйте в связи с анализируемой проблемой имеющееся в юридической литературе мнение о том, что «вступая в международные организации, особенно наднациональные, важно иметь свою национально выверенную правовую политику, учитывающую уровень культуры, менталитет, иные важные обстоятельства» (Малько А. В. Теория правовой политики. С. 260).

2. В научной литературе отмечается, что для более эффективной правовой политики в сфере создания Союзного государства Россия – Беларусь необходима концепция такой политики, и данная концепция может базироваться на договоре от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства» (СЗ РФ. 2000. № 7. Ст. 786) и Программе действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений договора о создании Союзного государства (Бюллетень международных договоров. 2000. № 3).

Изучите названные нормативные акты и составьте проект концепции правовой политики в сфере интеграции России и Беларуси. При этом исходите из того, что данная концепция должна содержать не перечень узкопрактических рекомендаций, а общеполитические установки; в ней обозначаются ориентиры формируемой единой правовой системы Союзного государства. В то же время важно думать не только о правовой системе, но и о юридических реалиях, существующих в наших странах. Нужно учитывать уровень и качество правовой жизни (причем как официальной, так и неофициальной). Кроме того, в концепции важно предусмотреть мониторинг всего позитивного и негативного в развитии национального российского и белорусского законодательства.

3. Учеными-юристами давно замечено, что в ряде случаев деятельность региональных властвующих структур по принятию, изменению и отмене правовых норм весьма слабо напоминает правотворчество. На этом уровне в основном копируются общефедеральные нормативные акты, дублируются общероссийские юридические нормы. Каким требованиям должно отвечать полноценное правотворчество в субъектах РФ? Что нужно предпринять для того, чтобы правовая политика субъектов Российской Федерации, ориентируясь на федеральное законодательство, выражала бы региональные интересы и особенности, а также стала бы более упорядоченной?

Контрольные вопросы

1. Что такое международно-правовая политика?

2. Назовите признаки, присущие международно-правовой политике.

3. Каковы современные приоритеты российской международно-правовой политики?

4. Из каких факторов следует исходить при выстраивании концепции правовой политики в сфере СНГ?

5. Какие задачи входят в систему приоритетов правовой политики в сфере создания Союзного государства Россия – Беларусь?

6. Почему более тесную интеграцию России и Беларуси необходимо начинать именно с правовых позиций?

7. Дайте научное определение понятия «общефедеральная правовая политика».

8. Почему в рамках общефедеральной политики особое значение сейчас все больше приобретает региональная правовая политика?

9. Что представляет собой правовая политика субъектов РФ?

10. Назовите приоритетные направления правовой политики субъектов РФ на современном этапе.

11. Почему деятельность соответствующих региональных структур по принятию, изменению и отмене правовых норм зачастую слабо напоминает правотворческую деятельность?

12. В чем заключается необходимость децентрализации власти и финансовых ресурсов в Российской Федерации?

13. Что такое муниципально-правовая политика?

14. Какие специфические признаки характеризуют содержательную определенность муниципально-правовой политики?

15. Назовите приоритеты муниципально-правовой политики в современной России.

16. Дайте общую характеристику современной российской локально-правовой политики.

Тест для проверки знаний

1. Правовая политика в зависимости от уровня своего осуществления может быть:

а) процессуальной;

б) материальной;

в) муниципальной;

г) частноправовой.

2. Деятельность, направленная на реализацию национальных интересов России в ходе ее участия в создании обычных и конвенционных норм, в защите мирового правопорядка, в обеспечении совместимости международной и национальной правовых систем, – это:

а) международно-правовая жизнь;

б) дипломатическая и консульская деятельность;

в) политика обеспечения национальной безопасности;

г) международно-правовая политика.

3. Правовой составляющей внешней политики государства выступает политика:

а) уголовно-правовая, уголовно-процессуальная;

б) международно-правовая, в сфере СНГ, в области создания Союзного государства России – Беларуси;

в) административно-правовая, муниципально-правовая;

г) межгосударственная.

4. Стратегические интересы, связанные с интеграцией государств, стремящихся к более тесному союзу, к общему экономическому и иному пространству, – фактор:

а) международно-правовой политики;

б) межгосударственной политики;

в) общефедеральной правовой политики;

г) правовой политики современной России в сфере СНГ.

5. Самое продвинутое направление сотрудничества в рамках СНГ:

а) производство промышленной продукции;

б) торговля;

в) взаимодействие правоохранительных органов, борьба с террористической угрозой;

г) спорт и туризм.

6. Определите ошибочное утверждение:

а) единое экономическое пространство (как и всякое иное: таможенное, информационное и т. д.) возможно только на основе единых юридических правил, т. е. на основе единого союзного правового пространства;

б) целый ряд вопросов, касающихся, в том числе, собственности, нельзя решить на основе только национальных законов; нужны законы Союзного государства;

в) все основные первоочередные проблемы, связанные с объединением России и Беларуси, могут быть сведены к экономическим проблемам, к задаче создания единого экономического пространства;

г) концепция правовой политики в сфере интеграции России и Беларуси (как, впрочем, и всякая иная концепция) должна содержать общеполитические установки, а не перечень узкопрактических рекомендаций.

7. Научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного общегосударственного механизма правового регулирования, по оптимизации правовой системы страны в целом – это:

а) правовая политика государства;

б) правовая политика Президента Российской Федерации;

в) правовая политика субъектов Российской Федерации;

г) общефедеральная правовая политика.

8. Политика, осуществляемая федеральным центром по отношению к регионам и проявляющаяся в комплексе государственных мер, связанных главным образом с совершенствованием законодательства о региональном развитии, проведением конституционно-правовой и судебной реформ в субъектах РФ, изучением особенностей правовой жизни в регионах, – это:

а) правовая политика субъектов Российской Федерации;

б) региональная правовая политика Российского государства;

в) общефедеральная правовая политика;

г) законодательная политика.

9. Самостоятельное правовое явление, связанное с принятием и осуществлением правовых актов в субъектах РФ, с разработкой и применением регионального законодательства, – это:

а) правовая политика субъектов Российской Федерации;

б) региональная правовая политика;

в) общефедеральная правовая политика;

г) законодательная политика.

10. Муниципально-правовая политика – это:

а) деятельность органов государственной власти по организационному обеспечению местного самоуправления;

б) деятельность муниципальных органов по решению вопросов местного значения;

в) деятельность органов государства, органов местного самоуправления, а также местного сообщества, базирующаяся на действующем законодательстве и призванная оптимизировать механизм муниципально-правового регулирования;

г) система конкретных мер, направленных на жизнеобеспечение населения.

11. Приоритетным направлением муниципально-правовой политики является:

а) обеспечение политической устойчивости власти;

б) формирование стабильной системы нормативных правовых актов, обеспечивающих проведение реформы местного самоуправления и устранение пробелов и коллизий в этой системе;

в) популяризация ценностей российского общества;

г) вовлечение молодежи в социальную практику и ее информирование о потенциальных возможностях развития.

12. Локально-правовая политика – это:

а) деятельность органов государственного управления и муниципалитетов по защите прав и законных интересов субъектов трудовых отношений;

б) планомерная деятельность работодателей по организационно-управленческому обеспечению развития предприятий, учреждений, организаций;

в) планомерная и системная деятельность работодателей, работников, их представителей, а также учредителей (участников) и органа управления юридического лица по созданию эффективного механизма локально-правового регулирования;

г) деятельность администрации хозяйствующих субъектов по совершенствованию механизмов защиты трудовых прав работников.

Специальная литература

Беларусь и Россия: по пути строительства Союзного государства // Родина. 2012. № 1.

Исаков Н. В. Международно-правовая политика как средство формирования системы гарантий прав граждан и их реализации // Современное право. 2012. № 6.

Корсакова С. В. О роли договоров и соглашений в реализации муниципально-правовой политики // Вестник Саратовской государственной академии права. 2011. № 5.

Корсакова С. В. Правоинтерпретационная политика в сфере местного самоуправления: муниципально-правовой уровень // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 10.

Корсакова С. В. Роль прецедентной практики высших судебных инстанций в муниципально-правовой политике // Российская юстиция. 2011 № 10.

Малько А. В., Петров М. П., Суменков С. Ю. Законотворческая политика в субъектах Российской Федерации (обзор круглого стола журналов «Государство и право» и «Правовая политика и правовая жизнь») // Государство и право. 2010. № 9.

Мурылева И. А. Правотворческая политика в сфере создания Союзного государства России и Беларуси: к вопросу о подготовке конституции // Современное право. 2010. № 1.

Пестова Т. П. Понятие и признаки локально-правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2010. № 1.

Писарева Е. Г. Локально-правовая политика государственного учреждения в области финансов // Правовая политика и правовая жизнь. 2011. № 3.

Сыротюк М. В. Правовая доктрина о принципах региональной правовой политики // Общество и право. 2011. № 5.

ТЕМА 9. ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА РАЗЛИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ. ИНЫЕ РАЗНОВИДНОСТИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Цель изучения темы: уяснить основы теории и практики выстраивания и осуществления в Российской Федерации правовой политики органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной), институтов гражданского общества и граждан, а также других разновидностей современной российской правовой политики – праворегулятивной, правоохранительной, правозащитной, антикоррупционной, антинаркотической.

Вопросы для изучения

1. Правовая политика органов государственной власти:

а) законодательная политика;

б) правовая политика органов государственной исполнительной власти;

в) судебная политика.

2. Правовая политика институтов гражданского общества. Участие граждан в формировании и осуществлении правовой политики.

3. Праворегулятивная политика:

а) поощрительно-правовая политика;

б) льготно-правовая политика;

в) правовая политика в сфере дозволений.

4. Правоохранительная политика.

5. Правозащитная политика.

6. Антикоррупционная политика.

7. Антинаркотическая политика.

Основные понятия

Правовая политика органов государственной власти, законодательная политика, правовая политика государственных органов исполнительной власти, правовая политика Президента РФ, правовая политика Правительства РФ, правовая политика федеральных органов исполнительной власти, правовая политика органов исполнительной власти субъектов РФ, судебная политика, правовая политика институтов гражданского общества и граждан, праворегулятивная политика, поощрительно-правовая политика, льготно-правовая политика, правовая политика в сфере дозволений, правоохранительная политика, правозащитная политика, антикоррупционная политика, антикоррупционная функция государства, антинаркотическая политика, антинаркотическая функция государства и гражданского общества.

Методические рекомендации

Первейшая роль в формировании правовой политики принадлежит органам государства, и прежде всего органам законодательной власти. Чем это объясняется? При изучении правовой политики законодательных органов должен преобладать практический, прикладной аспект. Нужно проанализировать такое проявление законодательной политики Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, как планирование законодательной работы (законопроектной деятельности).

Важнейшее место в системе правовой политики органов исполнительной власти современной России занимает Президент РФ, который (с определенными оговорками) все же относится к органам исполнительной власти. Анализировать нужно конкретные формы, посредством которых Президент России осуществляет правовую политику: послания Федеральному Собранию Российской Федерации, различного рода концепции, стратегии, доктрины (утверждаемые президентскими указами), собственное («указное») правотворчество, законодательная инициатива, право вето и т. д.

Наряду с органами законодательной и исполнительной власти в выстраивании правовой политики все более заметную роль призваны играть органы правосудия, т. е. высшие судебные органы. Анализу должна быть подвергнута прежде всего их деятельность по определению и реализации комплекса целенаправленных долгосрочных мер по реформированию и оптимизации судоустройства и судопроизводства. Важно также уяснить первоочередные приоритетные задачи судебной политики в современной России, не забывая о том, что судебная политика связана и с конкретными судебными разбирательствами и соответствующими решениями. Следует изучить специфику субъектного состава судебной политики, который образуют Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. Ведь только высшие органы судебной власти могут осуществлять соответствующую политику.

Институты гражданского общества и граждане также могут выступать субъектами формирования и осуществления правовой политики. Их участие в данных процессах следует рассматривать, исходя из тех задач, которые перед ними стоят. Особое внимание рекомендуется уделить реальным способам участия институтов гражданского общества и граждан в формировании и реализации правовой политики.

Используя наработанную в ходе изучения предшествующих тем и вопросов методику, следует проанализировать основы теории и практики формирования и осуществления иных разновидностей правовой политики – праворегулятивной, правоохранительной, правозащитной, антикоррупционной и антинаркотической.

Темы докладов, рефератов, эссе

1. Планирование законопроектной деятельности – необходимое условие преодоления недостатков и повышения эффективности правовой политики современной России в сфере законотворчества.

2. Президент Российской Федерации в системе правовой политики государства.

3. Правительство Российской Федерации: формы участия в формировании и осуществлении правовой политики.

4. Федеральные органы исполнительной власти, их роль в формировании и осуществлении правовой политики.

5. Судебная политика: понятие и содержание.

6. Высшие судебные органы РФ – субъекты выстраивания судебной политики.

7. Институты гражданского общества как субъекты формирования и осуществления правовой политики.

8. Граждане России: способы участия в создании и осуществлении правовой политики.

9. Поощрительно-правовая политика – важная и перспективная разновидность праворегулятивной политики.

10. Льготно-правовая политика в современной России: понятие, основная цель, состояние, пути оптимизации.

11. Правовая политика в сфере дозволений и расширение диспозитивности правового регулирования как важнейшего начала правовой жизни.

12. Правоохранительная политика в современной России: основы теории и практики формирования и осуществления.

13. Правоохранительная и правозащитная политика – взаимосвязанные и взаимодополняющие институты современной правовой жизни.

14. Антикоррупционная политика как правоохранительная деятельность, направленная на формирование и реализацию норм антикоррупционного законодательства, системное противодействие коррупции.

15. Антинаркотическая функция современного Российского государства и антинаркотическая политика как средство ее реализации.

Задания

1. Основная роль в выстраивании правовой политики принадлежит органам государства, и прежде всего органам законодательной власти. Чем объясняется ведущая роль законодательных органов в формировании и осуществлении правовой политики? И ученые, и практики признают, что в современных условиях нужна принципиально иная организация законотворческой деятельности. Составьте программу законотворческой деятельности в Российской Федерации, которая, по вашему мнению, могла бы устранить дефекты нынешней работы Федерального Собрания РФ и обеспечить концептуально осмысленный, поставленный на плановую основу, хорошо скоординированный характер совместной работы органов законодательной власти центра и субъектов Российской Федерации.

2. В средствах массовой информации неоднократно отмечалось, что 80 % законопроектов разрабатывается в стенах Правительства РФ. Однако в юридической литературе отмечается, что данное обстоятельство далеко не всегда можно считать достижением демократии и расценивать как позитивный факт. Как вы думаете, в чем тут дело? Можем ли мы в настоящее время однозначно заявить, что российское Правительство ведет активную законопроектную деятельность на благо всего общества? Какие, по вашему мнению, федеральные законы необходимо принять в целях повышения эффективности участия Правительства РФ в формировании и осуществлении правовой политики?

3. С точки зрения Конституции РФ и законодательства (то есть юридически) граждане потенциально могут активно участвовать в политико-правовой жизни общества. Так, среди способов формирования и осуществления правовой политики гражданами можно выделить как постоянные (реализация права на участие в собраниях, митингах и т. п.; права на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления и к должностным лицам), так и временные (участие в выборах и референдумах). Вместе с тем фактически роль рядовых граждан в создании правовой политики не так уж велика. Как вы думаете, почему? Имеются ли основания признать вышеназванные способы проявления политико-правовой активности граждан обеспеченными достаточными гарантиями и механизмами реализации? Какие, по вашему мнению, существуют реальные способы участия граждан в выстраивании правовой политики?

4. В современных условиях наблюдается заметный кризис в правоохранительной деятельности. В чем он проявляется (или же вы считаете, что нет в российской правоохранительной сфере никакого кризиса)? Более того, в юридической литературе отмечается, что, по сути, сейчас отсутствует полноценная правоохранительная система российского общества. Что можно понимать под такой системой? С чем связан данный вывод? Смоделируйте (в форме концепции правоохранительной политики) подход, который, по вашему мнению, позволит вывести правоохранительную деятельность на новый уровень развития и придаст ей новое качество.

Контрольные вопросы

1. Чем объясняется ведущая роль законодательных органов в формировании и осуществлении правовой политики?

2. Какова роль планирования законотворческой работы в законодательной политике Государственной Думы и Совета Федерации (Федерального Собрания Российской Федерации)?

3. В каких формах осуществляет свою правовую политику Президент Российской Федерации?

4. В каких формах осуществляется правовая политика Правительства Российской Федерации?

5. Какую роль в формировании и осуществлении правовой политики призваны играть Министерство юстиции РФ и другие федеральные органы исполнительной власти?

6. В чем проявляется участие органов исполнительной власти субъектов РФ в выстраивании государственной правовой политики?

7. Назовите первоочередные, приоритетные задачи судебной политики в современной России.

8. В чем состоит специфика Конституционного Суда РФ как субъекта правовой (судебной) политики?

9. Каким образом в процессы формирования и осуществления судебной политики включен Верховный Суд РФ?

10. Каким образом влияет на судебную политику Высший Арбитражный Суд РФ?

11. Назовите институты гражданского общества, выступающие в качестве субъектов правовой политики.

12. Каковы реальные способы участия граждан в формировании правовой политики?

13. Дайте общую характеристику поощрительно-правовой политики.

14. Что представляет собой льготно-правовая политика?

15. Что такое правовая политика в сфере дозволений?

16. В чем состоит необходимость для современной России специальной правоохранительной политики?

17. Почему наряду с правоохранительной нужно исследовать и активно формировать и правозащитную политику? Какие проблемы существуют в правозащитной деятельности Российского государства?

18. Что представляет собой правозащитная политика в практическом аспекте?

19. Что представляет собой антикоррупционная политика?

20. Что означает потребность перевода антинаркотической деятельности на уровень антинаркотической функции современного Российского государства и гражданского общества?

Тест для проверки знаний

1. Законодательную политику в Российской Федерации проводят:

а) Президент Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;

б) Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Президент Российской Федерации и его Администрация;

в) Президент Российской Федерации, его Администрация, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

г) Федеральное Собрание Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Законодательная политика должна выражаться преимущественно:

а) в деятельности по принятию, изменению и отмене нормативных правовых актов;

б) деятельности по принятию, изменению и отмене федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации;

в) планировании законотворческой работы;

г) нормотворческой деятельности органов государственной власти и управления.

3. Определите спорное (сомнительное) утверждение:

а) ситуативное, в значительной степени стихийное, законотворчество должно уступить место концептуально осмысленной, поставленной на плановую основу, хорошо скоординированной совместной работе органов законодательной власти центра и регионов;

б) законодательная политика в Российской Федерации проводится слабо;

в) одной из важных мер, направленных на преодоление недостатков и повышение эффективности правовой политики современной России в сфере законотворчества, является планирование законопроектных работ;

г) перспективное (стратегическое) планирование законотворческой деятельности невозможно; да в нем и нет особой необходимости: достаточно планирования законотворческой работы по сессиям парламента с помесячной разбивкой.

4. Важнейшее место в системе правовой политики органов исполнительной власти современной России занимают:

а) Президент Российской Федерации и его Администрация;

б) Правительство Российской Федерации и федеральные министерства;

в) Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства;

г) Правительство Российской Федерации, органы государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

5. Формами, с помощью которых Президент Российской Федерации осуществляет правовую политику, являются:

а) все акты, издаваемые Президентом Российской Федерации (указы и распоряжения);

б) послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;

в) собственное президентское правотворчество (принятие указов);

г) ежегодные послания Федеральному Собранию Российской Федерации; утверждаемые указами Президента РФ концепции, стратегии, доктрины; президентское правотворчество; использование права законодательной инициативы, права вето и др.

6. Основным субъектом права законодательной инициативы в правовом государстве выступает:

а) президент;

б) парламент;

в) правительство;

г) высшие судебные органы.

7. Формами осуществления правовой политики органами исполнительной власти в современной России являются:

а) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

б) акты Правительства Российской Федерации, акты государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

в) осуществление Правительством РФ права законодательной инициативы, нормативные постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ и др.

г) концепции и доктрины, утверждаемые Правительством Российской Федерации.

8. Судебную политику в России призваны осуществлять:

а) органы конституционной юстиции (Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации);

б) высшие судебные органы (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ);

в) суды общей юрисдикции;

г) Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, суды субъектов Российской Федерации.

9. Поощрительно-правовая политика – это:

а) деятельность государственных органов, направленная на юридическое одобрение правомерного поведения граждан;

б) деятельность, способствующая принятию поощрительных юридических актов;

в) деятельность, побуждающая субъектов к законопослушному поведению, направленная на поиск новых форм и видов поощрений;

г) деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма поощрительно-правового регулирования, направленного на юридическое одобрение добровольного, заслуженного поведения субъектов права; важная и перспективная разновидность праворегулятивной политики.

10. Льготно-правовая политика – это:

а) деятельность государственных и муниципальных органов по выстраиванию сбалансированной общедозволительной регулятивной системы;

б) деятельность государственных и муниципальных органов по модернизации правовых льгот в соответствии с основными тенденциями трансформации всего юридического инструментария;

в) научно обоснованная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма льготно-правового регулирования, направленного на правомерное облегчение положения субъектов;

г) деятельность по оптимизации системы привилегий, предоставленных государственным служащим, парламентариям.

11. Правовая политика в сфере дозволений – это:

а) деятельность государственных и муниципальных органов, направленная на повышение самостоятельности, активности граждан и организаций как субъектов права;

б) направление деятельности государственных и муниципальных органов по выстраиванию сбалансированной общедозволительной регулятивной системы, имеющее в своей основе предоставление субъектам возможности выбора варианта поведения в соответствии с законом;

в) деятельность, имеющая целью ограничение влияния различных лоббистских структур на процессы законодательной фиксации преимуществ;

г) деятельность государственных органов и муниципальных структур по либерализации и модернизации российской правовой системы, обусловленная глобализационными процессами.

12. Правоохранительная политика – это:

а) деятельность государственных и негосударственных структур по оптимизации защиты прав человека; целостная система мер, направленных на защиту прав человека;

б) последовательная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества, направленная на определение стратегии и тактики механизма охраны прав, свобод и законных интересов граждан;

в) научно обоснованная, последовательная и комплексная деятельность государственных и негосударственных структур по повышению эффективности охранительной функции права, по совершенствованию правоохраны, по выстраиванию полноценной правоохранительной системы;

г) упорядоченная совокупность институтов и мер, с помощью которых обеспечивается реализация целей права, поддержание правопорядка и режима законности в обществе, ведется эффективная борьба с преступлениями и иными правонарушениями.

13. Научно обоснованная, последовательная и комплексная деятельность государственных и негосударственных структур по оптимизации защиты прав человека, совершенствованию средств и способов правозащиты, выстраиванию полноценной правозащитной системы – это:

а) правовая политика в сфере обеспечения прав и свобод личности;

б) правозащитная политика;

в) правоохранительная политика;

г) правообеспечительная политика.

14. Определите ошибочное утверждение:

а) правоохранительная политика выступает особой разновидностью правозащитной политики;

б) правоохранительная политика и правозащитная политика являются разновидностями правовой политики в целом, выступают взаимосвязанными и взаимопроникающими институтами современной российской правовой жизни;

в) содержание правозащитной политики не исчерпывается только вопросами защиты прав и свобод личности; правозащитная политика призвана создавать соответствующие условия и предпосылки для защиты конституционного строя, нравственности, других жизненно важных интересов и ценностей современного общества;

г) всякая правозащитная политика выступает правоохранительной, но не всякая правоохранительная политика – правозащитной.

15. Какое из положений неприемлемо ни с теоретической, ни с практической точек зрения?

а) в целях более качественной правозащиты в современных российских условиях нужно активнее использовать влияние Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также решений Европейского Суда по правам человека на правозащитную деятельность государства;

б) необходима полная деполитизация юридической сферы; это поможет защитить наш суверенитет, наши национальные институты и наши национальные интересы;

в) никакая правовая политика не может строиться от политики как таковой и потому, конечно же, излишняя политизация юридической сферы категорически не нужна; но полная деполитизация этой сферы категорически невозможна;

г) каждое решение Европейского Суда – это не только юридический, но и политический акт. Когда такие решения принимаются во благо защиты прав и свобод граждан и развития нашей страны, Россия всегда будет неукоснительно их соблюдать. Но когда те или иные решения Страсбургского суда сомнительны с точки зрения сути самой Европейской конвенции о правах человека и тем более прямым образом затрагивают наш суверенитет, основополагающие конституционные принципы, Россия вправе выработать защитный механизм.

Специальная литература

Астанин В. В. О развитии антикоррупционной мировой политики в контексте борьбы с подкупом в частной сфере // Российская юстиция. 2012 № 4.

Демчук С. Д. Российская государственная антинаркотическая политика и ее совершенствование // Государство и право. 2012. № 8.

Идрисова С. З. Понятие и правовая сущность антикоррупционной политики // Российский следователь. 2012. № 20.

Кипселиди Ю. Г. Антинаркотическая политика и правоохранительная деятельность: аспекты соотношения // Правовая политика и правовая жизнь. 2010. № 4.

Малько А. В. Поощрительно-правовая политика в современной России: необходимость формирования // Современное право. 2010. № 12.

Малько А. В. Правозащитная политика как особая разновидность правоохранительной политики в современной России // Современное право. 2011. № 8.

Малько А. В. Судебная политика и судебная практика: проблемы взаимосвязи // Правовая политика и правовая жизнь. 2011. № 3.

Малько А. В., Гук П. А. Роль суда в правоохранительной политике современного Российского государства // Современное право. 2010. № 5.

Малько А. В., Семикин Д. С. Судебная политика как важнейшая составная часть правоохранительной политики // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2011. № 16.

Малюгин С. В. Законодательная политика государства: понятие, содержание и значение // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 1.

Малюгин С. В. Законодательная политика государства: теоретические основы, формы и элементный состав // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 10.

Рябченко О. Н. Государственно-поощрительная политика: проблемы законодательной практики // Право и политика. 2010. № 6.

Семикин Д. С., Литвинова К. А. Судебное право и судебная политика // Российская юстиция. 2012. № 9.

Харабет К. В. Новая антинаркотическая политика России // Российская юстиция. 2010. № 9.

МЕТОДИКА ВЫПОЛНЕНИЯ КОНТРОЛЬНЫХ РАБОТ И ПРИМЕРНЫЕ ВАРИАНТЫ ЗАДАНИЙ

Контрольная работа – вид письменного домашнего задания, менее объемный, чем реферат или курсовая работа. Контрольная работа – оптимальная форма контроля знаний, особенно на заочном отделении, где может быть предложено несколько видов контрольных процедур.

Значение контрольных работ для заочной формы обучения бесспорно. Это одна из наиболее важных, незаменимых форм: а) приобретения, углубления и закрепления знаний; б) организации самостоятельной работы магистрантов; в) самоконтроля, а также контроля со стороны преподавателя за качеством, степенью усвоения знаний; г) приобретения навыков, которые непременно будут востребованы при выполнении рефератов, курсовых и выпускной квалификационной (магистерской) работ.

Выполнение контрольных работ помогает магистрантам-заочникам пополнять и расширять знания, полученные на лекциях, теоретических семинарах и практических занятиях в период сессий, а также в процессе самостоятельной работы с книгой и электронным носителем информации в межсессионные периоды.

Контрольная работа не только помогает усвоить теоретический материал, связать его с практикой, но в известной мере также способствует приобщению обучающихся к элементам научного исследования. Поэтому так важно всем участникам образовательного процесса (и администрации вуза, и кафедрам, и всем преподавателям) как можно более серьезно и ответственно относиться к данному виду работы и правильно организовывать ее, так же как и все иные формы самостоятельной работы магистрантов.

Вариант 1

1. Учение о том, как политику сделать правовой, как внести системность, последовательность и научную обоснованность в правовое развитие общества, стало формироваться: а) в XVII в.; б) в XVIII в.; в) в XIX в.; г) в первой половине XX в.

Выберите правильный вариант ответа. Обоснуйте ваш выбор. Дайте характеристику основных этапов исторического процесса исследования правовой политики, выделив наиболее типичные черты каждого этапа и указав его значение в плане познания изучаемого понятия и явления.

2. Существование правоприменительной политики не является предметом стихийного, произвольного выбора. В той или иной мере указанная политика проводится любым государством. Другое дело, что она далеко не всегда имеет научно обоснованный и последовательный характер, зачастую осуществляется спонтанно, эпизодически, хаотично и т. д. Но в целом данное направление правовой политики существует в силу ряда объективных причин.

Какими основными факторами обусловлена необходимость правоприменительной политики? Назовите эти факторы и укажите, в чем они конкретно проявляются.

3. Покажите и обоснуйте место и значение антинаркотической политики в правовой жизни современного российского общества. Ответ оформите в виде схемы или таблицы.

Вариант 2

1. Правовая политика – это: а) сфера борьбы за власть; б) сфера борьбы кандидатов на выборные должности за голоса избирателей;

в) деятельность, связанная с выработкой стратегии правового регулирования и ее осуществлением; г) деятельность в политико-правовой сфере общества, направленная на достижение, укрепление и реализацию политической власти.

Выберите правильный и наиболее полный вариант ответа. Обоснуйте ваш выбор. Сформулируйте полное определение понятия «правовая политика». Каковы основные признаки правовой политики? Назовите их и дайте каждому признаку краткую характеристику.

2. Известно, что законодательная политика – это лишь один из компонентов правовой и в целом государственной политики. Возможности данного направления, следовательно, обусловлены общим политическим курсом государства, отношением господствующих политических сил и институтов гражданского общества к существующему социальному и правовому порядку и рядом других факторов. Важнейшим из них является состояние и уровень развития правосознания и правовой культуры в стране, степень соответствия законодательных решений нравственно-правовым представлениям граждан.

Объясните, в чем проявляется взаимообусловленность законодательной политики и правосознания?

3. Составьте таблицу со сравнительной характеристикой гражданско-правовой политики и административно-правовой политики современного Российского государства, используя при этом не менее пяти критериев.

Вариант 3

1. Правовая жизнь общества – это: а) упорядоченная система правовых явлений; б) совокупность всех форм юридического бытия общества;

в) то же самое, что и правовая система; г) совокупность явлений, связанных с совершенствованием всех сторон жизнедеятельности общества.

Выберите правильный и наиболее полный вариант ответа. Обоснуйте ваш выбор. Сформулируйте полное определение понятия «правовая жизнь общества». Каковы основные признаки правовой жизни? Назовите их и дайте каждому признаку краткую характеристику.

2. В процессе правоприменительной деятельности неизбежно возникает проблема усмотрения, связанная с необходимостью выбора того или иного решения в пределах соответствующей компетенции правоприменительного органа. С проблемой усмотрения и соответственно в рамках выбора того или иного решения связана проблема административных барьеров, которые ставятся как в процессе правотворчества, так и в процессе правоприменения в сфере ведения хозяйства, на пути осуществления прав и свобод личности.

Дайте анализ проблемы административных барьеров применительно к современной российской политико-правовой жизни. Какую роль в данном контексте может сыграть имеющаяся правоприменительная политика?

3. Покажите и обоснуйте место и роль правовой политики в развитии российского общества. Сделайте это наглядно (в виде схемы или таблицы).

Вариант 4

1. Важнейшим показателем качества правовой жизни является: а) наличие системы законодательства, регулирующей все стороны жизни общества; б) эффективное функционирование правоохранительных органов; в) закрепление в законодательстве, реальное исполнение и полноценная судебная защита прав и свобод человека и гражданина;

г) высокий уровень правовой грамотности и правосознания граждан.

Выберите правильный и наиболее полный вариант ответа. Обоснуйте ваш выбор. Раскройте содержание понятий «качество», «качество жизни», «качество правовой жизни».

2. Будучи разновидностью правовой политики, правоприменительная политика, естественно, наследует все основные характеристики первой. Вместе с тем правоприменительной политике присущи и специфические черты, отражающие ее особое место в системе выработки и реализации государственно-правовой стратегии.

Назовите признаки правоприменительной политики, подтверждающие ее самостоятельность и отличающие ее от других направлений правовой политики. Сформулируйте определения понятий: а) «правоприменительная политика как разновидность правовой политики государства»; б) «правоприменительная политика как форма реализации государственной правовой политики».

3. Дайте сравнительную сущностную характеристику понятий «правовая политика» и «правовая деятельность». Оформите ваш ответ в виде таблицы (или схемы).

Вариант 5

1. Принципы правовой политики – это: а) основные начала в осуществлении государственной власти; б) основополагающие идеи, определяющие общие подходы гражданского общества и государственной власти к стратегически ориентированной деятельности в сфере правового регулирования социальных отношений; в) общие руководящие положения, имеющие определенное значение для всей системы государственного управления; г) принципы социальной жизни, лежащие в основе и современного права, и общественной морали, и государственной внутренней и внешней политики.

Выберите правильный и наиболее полный вариант ответа. Обоснуйте ваш выбор. Назовите основные принципы правовой политики современной России и кратко раскройте содержание каждого из них (в чем данный принцип проявляется; что он означает?).

2. Известно, что наиболее разработанной разновидностью правовой политики выступает уголовно-правовая политика, которая занимает особое место в правовой политике любого государства.

Сформулируйте определение уголовно-правовой политики. Какими обстоятельствами определяется ее специфический статус в сравнении с другими отраслевыми разновидностями правовой политики? Раскройте также соотношение уголовно-правовой политики с правоохранительной политикой.

3. Составьте таблицу со сравнительной характеристикой правотворческой политики и правоприменительной политики, используя при этом не менее пяти критериев.

Вариант 6

1. Средства правовой политики – это: а) факторы, создающие необходимые управленческие предпосылки для реализации важнейших правовых установок; б) инструменты и деяния, используемые для достижения целей и задач правовой политики; в) высшие юридические и политические ценности; г) цивилизованные этапы, пути и формы достижения провозглашенных целей.

Выберите правильный и наиболее полный вариант ответа. Обоснуйте ваш выбор. Что выступает в качестве юридических средств? Какие могут быть выделены группы (блоки) и виды юридических средств? Какое место в системе средств правовой политики занимают меры юридической ответственности?

2. Среди разновидностей правовой политики все более весомое значение в современной России приобретает антикоррупционная политика.

Раскройте ее общетеоретические основы: а) понятие «антикоррупционная политика»; б) целевая направленность антикоррупционной политики в Российской Федерации; в) соотношение антикоррупционной политики и правоохранительной политики; г) приоритеты современной российской антикоррупционной политики.

3. Дайте сравнительную сущностную характеристику понятий «политическая жизнь общества» и «правовая жизнь общества». Результат вашего анализа оформите наглядно (в виде таблицы или схемы).

ПЕРЕЧЕНЬ ВОПРОСОВ К ЗАЧЕТУ (ЭКЗАМЕНУ)

1. Роль политического фактора в условиях коренных социальных преобразований.

2. Роль юридической науки в определении и реализации стратегии правового развития страны.

3. Политическое направление в правоведении (политика права): теоретические истоки и социальный смысл.

4. Основные концепции политики права в дореволюционном правоведении.

5. Особенности процесса изучения правовой политики в советской правовой науке.

6. Современное состояние и перспективы развития теории правовой политики.

7. Правовая политика: содержание понятия.

8. Признаки правовой политики.

9. Правовая политика как деятельность субъектов в юридической сфере.

10. Правовая идеология – основание правовой политики.

11. Что есть правовая политика: борьба за власть или выработка стратегии правового регулирования и ее осуществление?

12. Соотношение категории «правовая политика» со схожими юридическими понятиями.

13. Правовая политика как способ организации правовой жизни. Необходимость и неизбежность правовой политики для правового развития общества.

14. Правовая жизнь общества: понятие и признаки.

15. Правовая жизнь как самостоятельная юридическая категория. Ее соотношение с другими схожими категориями.

16. Правовые акты – ведущий элемент в содержании правовой жизни общества.

17. Организация социальных связей и их дезорганизация – направления развития правовой жизни.

18. Теневая часть правовой действительности как ориентир для правовой жизни.

19. Цели в политике: понятие, классификация, направленность.

20. Цели правовой политики в современной России.

21. Целенаправленность и целесообразность правовой политики как проявления целевого аспекта ее содержания.

22. Качество правовой жизни: понятие и пути обеспечения.

23. Роль граждан в повышении качества правовой жизни общества.

24. Приоритеты современной российской правовой политики.

25. Принципы правовой политики.

26. Средства в политике: понятие, виды, проблема выбора.

27. Система средств формирования и реализации правовой политики.

28. Цели и средства: взаимозависимость и взаимодействие.

29. Гуманистические пределы в использовании средств в интересах достижения политических целей.

30. Меры юридической ответственности, их место в системе правовых ограничений как средств правовой политики.

31. Юридическая техника: понятие и связь с правовой политикой.

32. Правовые режимы как комплексные средства достижения целей правовой политики: понятие, признаки, виды.

33. Правовые акты – важнейшее средство правовой политики.

34. Специальные средства правовой политики.

35. Доктринальная форма реализации правовой политики.

36. Научная обоснованность – важнейшее необходимое качество эффективной правовой политики.

37. Правотворческая политика в системе форм реализации правовой политики.

38. Правотворческая политика и правотворческая культура: взаимосвязь и взаимообусловленность.

39. Правотворческие ошибки: понятие и виды. Правотворческая политика как средство профилактики и устранения ошибок.

40. Правоприменительная политика как разновидность правовой политики государства.

41. Правоприменительная политика как форма реализации государственной правовой политики.

42. Правоинтерпретационная политика: понятие и признаки.

43. Воспитательно-обучающая форма реализации правовой политики.

44. Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан.

45. Конституционно-правовая политика в современной России: понятие, содержание, значение.

46. Конституционно-правовая политика и конституционная реформа.

47. Теоретические основы уголовно-правовой политики.

48. Гражданско-правовая политика в современной России: понятие, признаки, основные приоритеты.

49. Административно-правовая политика: понятие, признаки, приоритеты.

50. Административно-правовая политика как решающий фактор успешного проведения в России административной реформы.

51. Информационно-правовая политика в современной России: основы теории и практики формирования и осуществления.

52. Финансово-правовая политика: основы теории и практики формирования и осуществления.

53. Эколого-правовая политика в современной России: понятие, особенности, приоритетные задачи.

54. Процессуально-правовая политика как специфическая разновидность правовой политики.

55. Договорно-правовая политика: общая характеристика.

56. Общая характеристика частноправовой политики.

57. Международно-правовая политика: понятие, признаки, приоритеты.

58. Правовая политика и проблема строительства Союзного государства России и Беларуси.

59. Правовая политика в сфере СНГ: общая характеристика.

60. Общефедеральная правовая политика в России: понятие, состояние, пути оптимизации.

61. Правовая политика субъектов РФ: понятие, особенности проблемы осуществления.

62. Муниципально-правовая политика как средство оптимизации механизма правового регулирования в сфере местного самоуправления.

63. Локально-правовая политика в Российской Федерации: понятие, цель, пути повышения эффективности.

64. Законодательная политика в современной России: понятие, субъектный состав, состояние, пути оптимизации.

65. Правовая политика органов государственной исполнительной власти: основы теории и практики.

66. Судебная политика: понятие, субъектный состав, пути совершенствования.

67. Правовая политика институтов гражданского общества.

68. Участие граждан в формировании и осуществлении правовой политики.

69. Поощрительно-правовая политика: понятие, необходимость формирования, содержание.

70. Льготно-правовая политика: понятие и необходимость для правовой жизни России.

71. Правовая политика в сфере дозволений: понятие, актуальность, содержание.

72. Правоохранительная политика: понятие и основные задачи.

73. Правозащитная политика: понятие и сущность.

74. Антикоррупционная политика: понятие, цель, задачи.

75. Антинаркотическая политика: понятие, специфика, общегосударственное значение.

УЧЕБНИК (КРАТКИЙ КУРС)

ГЛАВА 1

ИСТОРИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

§ 1.1. ПОЛИТИКА ПРАВА КАК ОСОБАЯ НАУЧНАЯ ДИСЦИПЛИНА (XIX – НАЧАЛО XX В.)

О политике написано немало. Наш же предмет изучения – политика правовая. О правовых началах политики говорили и в Древней Греции, и в последующие времена.

Однако учение о том, как политику сделать правовой, как внести системность, последовательность и научную обоснованность в правовое развитие общества стало формироваться лишь в XIX в. Причем сначала вполне логично складывается политическое направление в правоведении, которое назвали «политика права» и которое было ориентировано на критику действующего права, а также на пути оптимизации существующего правового регулирования.

Одной из первых работ в этом направлении можно считать «Курс конституционной политики» (1816–1820) Б. Констана, в которой он, используя термин «конституционная политика», обосновал необходимость деконцентрации власти государства посредством ее разделения, что могло выступать как гарантия против произвола политиков, одно из условий прогрессивного развития общества и права[3].

Юриспруденция, в отличие от политики права, по мнению К. Бергбома, является теоретическим «чистым сознанием абстрактных понятий о праве, как оно есть, а не каким оно должно быть». Право, каким оно должно быть, его оценка и критика – это предмет не юриспруденции, а политики права, использующей не догматический, а критический метод, определяющий ориентиры изменения правопорядка[4].

Политика права изначально мыслилась как дисциплина, отличная не только от теории, но и от догмы права. В то время как предметом догматической науки, по утверждению Г. Радбруха, является позитивный правопорядок, то есть реально действующее, обязательное право, предметом политики права выступает идеальное, правильное право, право, каким оно должно быть, то есть цели права и средства достижения этих целей[5].

По оценкам того периода, появившись в немецкой литературе в связи с критикой проекта Германского гражданского уложения, учение о политике права обратило на себя всеобщее внимание в западной юриспруденции. В частности, в определенной степени политическим направлением в правоведении стали заниматься и Р. Штаммлер, и Г. Еллинек, и Р. Иеринг, и Ф. Жени, и другие, хотя сам термин «политика права» в их трудах не использовался.

Обоснованность такого научного направления была признана и отечественным правоведением[6].

Действительно, указания на политику права как особую научную дисциплину являются характерной чертой юридической литературы рассматриваемого периода. Они встречаются не только у С. А. Муромцева и Л. И. Петражицкого, стоявших у истоков данного явления, но и многих других правоведов, приверженцев различных научных направлений и школ (И. А. Ильина, В. И. Сергеевича, Ф. В. Тарановского, М. П. Чубинского, Г. Ф. Шершеневича и др.). Это говорит о том, что идея политики права не была чем-то случайным и мимолетным для отечественной правовой науки. Напротив, она органично вписывалась в общую концепцию правоведения, развиваемую дореволюционными авторами, соответствовала господствующим представлениям о его структуре, методологии, социальном назначении. Иными словами, политику права необходимо рассматривать в качестве такой оригинальной научной концепции, в которой нашли свое отражение некоторые закономерные стороны становления и развития отечественной юридической науки в целом[7].

Одним из первых проблему «науки политики права» поставил известный ученый и политический деятель С. А. Муромцев. Уделяя значительное внимание анализу функций права, он выделял не «чистую», а «прикладную науку политики права», задача которой заключалась в реформе существующего и создании нового права. При этом он отмечал, что предметом политики права будет являться исследование того, что должно быть, к чему следует стремиться в правовом устройстве и порядке общества[8]. Согласно его взглядам, политика права «определяет цели и приемы, которыми должны руководствоваться гражданский законодатель и судья»[9].

Обосновал же необходимость создания науки «политика права» впервые Л. И. Петражицкий, причем в монографиях, изданных на немецком языке: «Die Fruchtverteilung beim Wechsel der Nutzungsberechtigten. Vom Standpunkt des positiven Rechts und der Gesetzgebung» (Берлин, 1892) и «Die Lehre vom Einkommen» (Берлин, 1893, т. 1; 1895, т. 2)[10]. Вероятно, это сделано было потому, что, во-первых, Л. И. Петражицкий в тот период в Германии повышал квалификацию (находился на стажировке), и, во-вторых, к тому времени немецкая научная общественность была более подготовлена к данной новаторской идее и соответственно науке и автору было удобнее апробировать подобные взгляды именно там. Сам же Л. И. Петражицкий по поводу обозначенных трудов отмечал, что «основная цель моих немецких монографий – не в решении специальных проблем, а в доказательстве возможности и необходимости создания науки политики права и в выработке основных посылок и научного метода для решения вопросов законодательной политики»[11].

В содержательном отношении политика права мыслилась Л. И. Петражицким как наука, состоящая из трех частей: учения о правовом идеале (цели права); учения о средствах, ведущих к его достижению; учения о соответствующих правилах мышления, методологии. Эти три части необходимо присутствуют в любой политике, полагал он. С точки зрения своего содержания политика права, по убеждению Л. И. Петражицкого, не является национальной или провинциальной наукой, а представляет собой единую науку всего цивилизованного человечества. Учение о политике права одинаково применимо при составлении законов в любой стране[12].

Существо проблем политики права, по мнению Л. И. Петражицкого, состоит в «научно обоснованном предвидении последствий, какие следует ожидать в случае введения определенных правовых предписаний, а также в разработке таких положений, введение которых в систему действующего права путем законодательной деятельности (либо иным путем, например, в международной деятельности) оказалось бы причиной определенных желательных результатов»[13]. Отсюда, «миссия будущей науки политики права, – не без пафоса утверждалось Л. И. Петражицким, – состоит в сознательном ведении человечества в том же направлении, в каком оно двигалось пока путем бессознательно-эмпирического приспособления, и в соответственном ускорении и улучшении к свету и великому идеалу будущего»[14].

Говоря о соотношении права и правовой политики, Л. И. Петражицкий вопрошает и сам же отвечает на свой вопрос следующим образом: «должно ли право быть направляемо к достижению свободы или равенства, или мира, или иных идеальных благ – решения этих проблем относятся к практической науке – политике права»[15], «которая ведет к улучшению, к воспитанию человеческой души, к положительному добру»[16].

Политика права как практическая наука привлекла внимание и П. А. Сорокина. Он, в частности, писал: «чтобы получить желательный эффект или осуществить поставленный идеал, необходимо знать причинные связи сущего; без их знания – реализация своих целей невозможна; а это значит, что, прежде чем строить прикладную науку, – необходимо изучить причинные связи. Без последнего условия вся наша «наука» будет пустым словопрением и… только. Поэтому мы не можем не приветствовать новейшие течения в области творчества социальной политики (политики права, нравственности и т. д.), которые идут именно путем причинного изучения явлений, а не путем абстрактных дедукций и постулатов»[17].

По мнению Г. Ф. Шершеневича, политика права – есть система мер, направленных на изменение законодательным путем существующего порядка в соответствии с идеальными представлениями, разрабатываемыми философией права. Суть политики права он сводил к трем последовательным моментам: 1) созданию неудовлетворенности действующим правопорядком в целом или в его частях; 2) постановке идеала как цели, в направлении которой должны проводиться преобразования права; 3) изысканию мер для перехода от существующего к желательному[18].

По существу, как точно подметил Г. И. Муромцев, в этих трех пунктах Г. Ф. Шершеневич раскрывает стадии формирования и реализации политики права: от неудовлетворенности действующим правопорядком к определению целей будущего преобразования права и от него – к их практической реализации[19].

Придерживаясь рамок данного научного подхода, российский цивилист А. А. Симолин писал: «критикуя действующее право, политика права сосредотачивает все свое внимание на выработке новых, более соответствующих духу времени, правовых идеалов и тех путей, по которым следует идти для их достижения; деятельность ее творческая, созидающая»[20].

Б. А. Кистяковский указывал на необходимость с точки зрения правовой политики прежде всего «находить и устанавливать нормы для удовлетворения вновь возникающих потребностей или осуществления новых представлений о праве и неправе»[21].

Ф. В. Тарановский подчеркивал, что «политика права, имея в виду задачу дальнейшего правового творчества, определяет, что должно почитаться имеющим общий интерес, какие индивидуальные интересы и какие запросы свободы должны быть приняты в расчет при предстоящем преобразовании действующего права», что «политика права представляет собой не что иное, как внесение сознательного человеческого творчества в стихийный закономерный процесс развития права»[22].

Согласно И. А. Ильину, политика права – это такое научное направление, которое «должно установить и доказать единую, высшую цель, осуществляемую правом и правовыми союзами людей, и вслед за тем подыскать верные средства, ведущие к осуществлению этой цели; оно рассмотрит каждое правовое явление и каждую правовую норму с точки зрения их практической годности и негодности и даст указание и советы мудрому правителю» [23].

Чуть позже Г. Д. Гурвич также обосновывает существование «политики права» как совокупности правовых ценностей, идеалов, приемов юридической техники, наиболее подходящей для конкретной системы права, в конкретную историческую эпоху и являющейся эталоном развития такой системы. Политика права, по его мнению, выступает техникой совершенствования правовой действительности и призвана обеспечить наиболее полную реализацию в правовой жизни тех объективных ценностей, которые присутствуют в действующих правовых нормах. Такой цели правовая политика может достичь путем сравнения соответствующих ценностных установок с правовой действительностью[24].

Однако у политики права как у самостоятельной науки были и оппоненты, которые считали, что такой науки не существует и ее нельзя смешивать с философией права и другими науками. Среди подобных критиков науки политики права наиболее ярко выступили Г. А. Ландау, И. В. Михайловский и Б. Н. Чичерин[25].

Думается, все они во многом правы. Корректнее все же вести речь не о самостоятельной науке, а о составных частях соответствующих наук, о направлении в их рамках. Отсюда вполне логично считать, что общая правовая политика – составная часть общей теории государства и права, конституционная политика – составная часть науки конституционного права, уголовная политика – составная часть науки уголовного права, цивильная политика – составная часть науки гражданского права и т. д.

Кроме того, И. В. Федоров верно подчеркивает, что русские дореволюционные юристы (Б. А. Кистяковский, С. А. Муромцев, Л. И. Петражицкий, Г. Ф. Шершеневич, Н. М. Коркунов, П. И. Новгородцев, М. П. Чубинский[26] и др.), рассматривая политику права как сугубо прикладную науку, призванную оценивать действующее законодательство и способствовать выработке более совершенного права, понимали ее излишне узко и утилитарно. Современный смысл данной категории гораздо сложнее и шире[27].

Таким образом, в дореволюционный период развития нашей страны среди мыслителей бытовало превалирующее мнение, что политика права представляла собой отдельный пласт знаний, имеющий, в первую очередь, теоретическое значение. Среди недостатков разработок упомянутых ученых стоит назвать их оторванность от практического применения, невозможность реализации в общественно-политических условиях Российской империи[28].

Вместе с тем важно отметить, что именно в названный период, во-первых, были заложены основы политического подхода в правоведении, что нашло отражение в понятии «политика права», в рамках которого право анализировалось преимущественно с точки зрения того, каким оно должно быть; во-вторых, представители данного направления активно выступали за «расширение методологии» в исследовании правовых явлений, что позволило бы полноценнее познавать такие важнейшие составляющие правового регулирования, как цели права и средства их достижения, а также результаты воздействия права на социальные связи (в частности, они выступали за включение в арсенал изучения права инструментального, социологического и иных методов); в-третьих, для законодателя и правоприменителя «политика права» выступила своего рода научным и идеологическим ориентиром того, по какому пути должно осуществляться правовое развитие общества.

§ 1.2. XX ВЕК. ПЕРЕХОД ОТ НАУЧНОГО НАПРАВЛЕНИЯ «ПОЛИТИКА ПРАВА» К АНАЛИЗУ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ КАК СПЕЦИФИЧЕСКОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

В последующий период от научного направления «политика права» ученые переходят уже к анализу юридической политики как специфической социальной практики.

В частности, еще Г. Кельзен признавал, что «анализ “юридической политики” был бы полезен для определения того, “каким образом право должно быть или должно быть сделано”»[29].

Выдающийся английский юрист Дайси, чьи доктринальные наработки использовались английскими судами при рассмотрении дел и вынесении решений, в свое время еще говорил о том, что «английские суды не будут признавать силы за правом, приобретенным на основании права другой страны, если признание это несовместимо с политикой английского права, или с моральными правилами, поддерживаемыми английским правом, или с сохранением английских политических и судебных учреждений». Другой крупный английский юрист Чешир относительно публичного порядка заметил: «Трудно определить его объем. Можно смело утверждать лишь, что иностранный закон не будет применен в Англии, если этот закон уголовный или фискальный или если он противоречит определенной политике английского права»[30].

Профессор Зальцбургского университета (Австрия) Т. Майер-Малы в специальной работе «Идея права – правовая наука – правовая политика» определяет последнюю как политику, направленную на изменение или сохранение существующей правовой системы. Результатом правовой политики, отмечает он, служит не только определенная направленность законодательства, но и определенная идеология. Слово «идеология» имеет сегодня негативную окраску, прослеживается всеобщая тенденция к деидеологизации системы знаний об обществе. Тем не менее сравнительный и исторический анализ правовых систем показывает, что любой правопорядок есть не что иное, как конкретизация системы ценностей данного общества в сфере права, и при желании эту систему ценностей можно рассматривать как идеологию. Право не может возникнуть на ценностно-нейтральной основе[31].

Например, в той же Австрии начало целенаправленной правовой политики связывают с именем юриста и политического деятеля X. Броды[32].

Правовая политика, по убеждению В. Кубеша, создает новые правовые нормы, «ищет» правильные среди тех, которые уже действуют. Существующий правопорядок, государственный и международный, представляет собой важный фактор, от которого отталкивается правовая политика[33].

Правовая политика, отмечает Р. Циппелиус, не является чисто правовым феноменом. За социальной инженерией, в которой праву отводится немаловажная роль, стоит, в сущности, государство. Именно потому, что политика государства опирается на догматику права, она невольно становится на рельсы жесткого планирования и прогнозирования[34]. Под правовой политикой понимают также конкретные правовые средства и правовые начала, при помощи которых достигаются те или иные социальные цели[35].

Таким образом, в западной юриспруденции правовую политику все больше «завязывают» на практические дела, «ставят на службу» оптимизации правового регулирования. Более того, соответствие правовой политике становится важнейшим условием (критерием) как использования права, приобретенного на основании права другой страны, так и применения иностранного закона. Практическое значение правовой политики заметно повышается.

В советской науке, несмотря на давление известной идеологии и принцип партийности, все равно исследования правовой (юридической) политики проводились. Они, естественно, были весьма немногочисленными и к тому же во многом политизированными, что в значительной мере затормозило процесс полноценного анализа феномена правовой политики.

Определенную динамику «затухающему» процессу исследования правовой политики придал факт обсуждения и принятия Конституции СССР 1977 г. и наступившая перестройка. В этот период публикуются работы В. Н. Кудрявцева, К. Д. Крылова, Н. П. Колдаевой, Е. В. Куманина, Н. В. Федорова, Л. С. Явича[36] и других авторов, в которых рассматриваются отдельные аспекты обозначенного явления.

В частности, академик В. Н. Кудрявцев предлагал включить в предмет общей теории государства и права научные основы юридической политики, в рамках которой можно было бы «…рассмотреть вопрос о том, как соответствующие принципы и положения политики партии и государства воплощаются в правовые нормы и практику деятельности юридических учреждений, в правосознание граждан…»[37]. В этой же работе он подчеркивал, что «…специфика правовой политики состоит в том, что она всегда предполагает использование методов правового регулирования»[38].

О такой разновидности правовой политики, как законодательная политика, писала Н. П. Колдаева, которая подобную политику считала «начальным этапом в процессе формирования права»[39]. Она также заметила, что «…познавая объективные законы общественного развития, определяя возможности воздействия на их проявление для достижения поставленных целей, раскрывая скрытые возможности правовой формы, государство определяет свою законодательную политику»[40].

Специальное исследование правовой политики Советского государства провел Н. В. Федоров, который в своей кандидатской диссертации отмечает, что «…правовая политика – это обобщающее понятие, показывающее идейно-теоретические основы и главные направления деятельности партии и государства в сфере правового строительства. Основное ее назначение – это выработка единой научной стратегии и практической политической линии правового строительства на базе освоения общих законов и тенденций, обусловливающих правовое развитие общества». Отсюда он делает вывод, согласно которому «целостная разработка проблемы правовой политики представляется актуальной коллективной задачей ученых»[41].

В крупной коллективной монографии «Правовая система социализма», изданной в двух томах, Е. В. Куманин написал параграф под названием «Юридическая политика: понятие и принципы», в котором он подчеркивал, что «…наряду с использованием законодательства в процессе осуществления политических функций и механизмов взаимосвязи политической и правовой систем входит также деятельность по определению основных направлений и проведению в жизнь юридической политики»[42]. Совокупность же «специальных политических воздействий, преследующих цели формирования и реализации права в ходе решения задач социально-экономического и культурного развития, и образует, – по его мнению, – сферу юридической (правовой) политики», которая «охватывает деятельность государственных и общественных организаций, направленную на изменение правовых установлений или их отдельных характеристик», которая «ориентирована на совершенствование законодательства, улучшение практики его реализации, создание оптимальных условий для повышения правовой активности граждан»[43].

Л. С. Явич также отмечал, что наряду с экономической и социальной политикой, с политикой в области культуры и образования, здравоохранения и охраны среды обитания, в области обороны и внешних сношений, административного управления выделяется область, охватывающая всю нормотворческую и правоприменительную деятельность государственных органов, которую можно назвать правовой политикой государства. По его мнению, под правовой (юридической) политикой надо понимать принципы и важнейшие задачи, которые государство проводит в жизнь при издании и применении нормативно-правовых актов, в деятельности учреждений юстиции, в идеологическом воздействии на правосознание и правовую культуру населения[44].

Таким образом, развитие теории правовой политики в советский период имело противоречивый характер. С одной стороны, данное направление исследований признавалось чрезвычайно важным. То, что было наработано в названный период, недооценивать нельзя, ведь многие ученые мыслили общечеловеческими категориями, но вынуждены были «прятать» эти мысли под «довлеющую» идеологическую часть нашей жизни.

В то же время, с другой стороны, в силу прежде всего объективных факторов указанная проблематика носила чрезмерно политизированный и идеологизированный характер. Принцип партийности препятствовал объективному анализу политико-правовых процессов, происходящих в советском обществе. Идея правовой (юридической) политики находилась в глубоком противоречии также с идеологией социалистического строительства и его целью – коммунизмом, то есть общества без государства и права. Отсюда получалось, что основное назначение юридической политики состояло в создании условий для перехода к обществу, которое принципиально не совместимо ни с правом, ни с самой этой политикой. Концепция правовой (юридической) политики при таком подходе по сути дела превращалась в свою противоположность, в концепцию политики, направленной не на утверждение и развитие права, а на его последовательную ликвидацию.

Другими словами, в условиях руководящей роли одной партии (КПСС) правовая политика могла рассматриваться лишь как одно из средств в общей системе управления обществом. О правовой политике как о самостоятельном политическом подходе в исследовании права и специальной деятельности, направленной на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, на формирование правового государства, говорить в тот период в основном не приходилось. Поэтому далеко не случайно наиболее активно изучать правовую политику стали в постсоветский период.

§ 1.3. XXI ВЕК. ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА – ПОЛНОПРАВНАЯ КАТЕГОРИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ

В 1993 г. стали появляться труды, которые на уровне монографий, учебных пособий и научных статей все больше обращают внимание на данную весьма злободневную тему, причем как в теоретическом плане, так и в практическом.

В 1995 г. С. С. Алексеев опубликовал две работы, которые были посвящены основам правовой политики реформируемой России[45]. В частности, в порядке предварительных замечаний он отмечает, что «основы правовой политики – научная и учебная дисциплина о понимании права, его возможностях, силе, направлениях его использования в соответствии с задачами, решаемыми обществом в современных условиях, прежде всего о воплощении в содержании права, в правовой системе, в жизни общества прирожденных, неотъемлемых прав человека», что «проблемы правовой политики имеют обобщающий, синтетический характер: они являются сведенной воедино суммой политико-социологических знаний, данных современной теории права и обобщенных положений о реальной, практической деятельности в области права и законности, ее перспективах, трудностях, проблемах»[46]. Далее он констатирует, что «…основы правовой политики – научная и учебная дисциплина одновременно и мировоззренческого, и общетеоретического, и прикладного профиля, нацеленная в конечном итоге на то, чтобы правовая политика в России (насколько это окажется возможным в современных посттоталитарных российских условиях) приобрела последовательно научный, выверенный теорией и практикой характер сообразно доминирующим направлениям цивилизации современного мира»[47].

В 1996 г. был проведен круглый стол журнала «Правоведение» по теме: «Приоритеты правовой политики в современной России» на базе Саратовской государственной академии права. Данное научное мероприятие получилось весьма результативным, после чего на страницах двух номеров журнала «Правоведение» были опубликованы соответствующие материалы[48]. Это послужило импульсом к более энергичному исследованию феномена правовой политики. Стали издаваться монографии, сборники научных статей, словари, защищаться докторские и кандидатские диссертации.

Создаются специализированные структуры (институты) по изучению данного феномена. В частности, после создания в 2000 г. Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук, основной целью которого стало исследование проблем правовой политики, его сотрудниками было проведено более сотни научных мероприятий: конференций, круглых столов, методологических семинаров и др., направленных на анализ различных сторон правовой политики.

В Германии при Университете г. Трир с 29 ноября 2000 г. действует Институт правовой политики, в Венгрии функционирует Институт конституционной и правовой политики, в Украине (г. Киев) также создан и действует Институт правовой политики, в России (при Министерстве юстиции РФ) – Институт правовой политики и правоприменения.

В силу того, что правовая политика стала выступать объектом исследования целого ряда структур, ее проблемы теперь изучаются постоянно и системно.

Открываются научные журналы, публикующие результаты данных исследований. Так, в Германии (в г. Франкфурт-на-Майне) выходит журнал «Правовая политика», в России, в частности Саратовским филиалом Института государства и права РАН, уже более десяти лет издается академический и вузовский юридический научный журнал «Правовая политика и правовая жизнь», созданный в целях научного сопровождения обозначенных исследований.

В № 1 за 2004 г. в журнале «Правовая политика и правовая жизнь» был опубликован проект Концепции правовой политики в Российской Федерации[49], который обсуждался около 4 лет и после доработки был издан отдельной брошюрой[50], а затем, после обсуждения на ученом совете Института государства и права РАН, вошел составной частью в книгу «Правовая политика: словарь и проект концепции»[51].

В 2004 г. Саратовским филиалом Института государства и права РАН совместно с Саратовской государственной академией права был создан «Научно-образовательный центр федеральных и региональных проблем правовой политики», в результате чего не только увеличился отряд исследователей данного феномена, но и результаты научных наработок стали активно внедряться в учебный процесс. Более того, для комплексного исследования разных видов правовой политики Саратовский филиал Института государства и права РАН создал совместный с Саратовским государственным университетом им. Н. Г. Чернышевского «Научно-образовательный центр правовой политики в сфере предпринимательства», совместный с Самарским филиалом Московского городского педагогического университета «Научно-образовательный центр правовой политики в сфере образования: федеральные и региональные проблемы», совместный с Тамбовским государственным университетом им. Г. Р. Державина «Научно-образовательный центр правовой политики субъектов Российской Федерации», совместный с Северо-Кавказским филиалом Московского гуманитарно-экономического института «Научно-образовательный центр правотворческой политики в современной России», совместный с Пензенским государственным университетом «Научно-образовательный центр сравнительной правовой политики».

Появились главы в учебниках и учебных пособиях[52], был издан специальный курс лекций «Российская правовая политика»[53], который с 2004 г. читается магистрантам и студентам различных вузов страны. Сейчас уже разработаны и читаются спецкурсы по правотворческой политике, судебной политике и т. д.

Правовая политика все больше привлекает к себе внимание не только ученых-юристов, но и практиков, политиков, руководителей государств.

В частности, 13 августа 1991 г. Президентом РСФСР Б. Н. Ельциным было подписано распоряжение «Об утверждении Положения о Государственном советнике РСФСР по правовой политике и его службе». Согласно ст. 1 названного Положения: «Государственный советник РСФСР по правовой политике: вырабатывает предложения по концептуальным основам правовой политики РСФСР; обеспечивает правотворческое направление деятельности Президента РСФСР; обеспечивает взаимодействие Президента РСФСР со Съездом народных депутатов РСФСР и Верховным Советом РСФСР; обеспечивает обоснование, подписание Президентом РСФСР законов РСФСР и реализацию им права отлагательного вето на принятые законы РСФСР; обеспечивает право приостанавливать решения органов исполнительной власти на территории РСФСР, противоречащие Конституции РСФСР и законам РСФСР; осуществляет правовое консультирование Президента РСФСР».

Анализ данного Распоряжения говорит о благих намерениях власти в тот период. Однако, как и многое другое во времена Б. Н. Ельцина, задуманное осталось на бумаге, не было реализовано, хотя ориентацию на выстраивание в стране правовой политики можно только поддержать.

3 декабря 1994 г. Президент РФ утвердил своим Указом «Положение об обеспечении деятельности Института государства и права Российской академии наук в качестве аналитического центра по правовой политике Президента Российской Федерации»[54], в котором был установлен ряд мер, направленных на обеспечение деятельности Института государства и права РАН в качестве аналитического центра по правовой политике Президента РФ. Однако и это решение не было выполнено. Потенциал Института государства и права РАН в этой плоскости так и не был востребован властью.

Между тем в 2002 г. в Республике Казахстан была принята Концепция правовой политики до 2010 года, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан Н. Назарбаевым, а в 2009 г. – обновленный вариант с 2010 до 2020 г. То, что Концепция правовой политики утверждена главой государства – знаковое событие. Это означает своеобразный «перевод» накопленных концептуальных знаний о правовой политике из доктринального документа в документ официальный, содержащий определенные ориентиры для юридической практики, для правового развития общества.

Нужно сказать, что проблемами правовой политики озаботились и отдельные структуры, что называется, для своих нужд. Например, Торгово-промышленной палатой Российской Федерации была разработана Концепция правовой политики (на период до 2008 г.), которая предусматривала вопросы взаимоотношений государства и общества при осуществлении властных полномочий в сфере экономики, а также правовые аспекты системы национальной безопасности Российской Федерации в социально-экономической сфере применительно к предпринимательской деятельности.

В последние годы словосочетание «правовая политика» все чаще встречается и в иных нормативных правовых актах[55]. Так, в Приказе МВД РФ от 5 января 2007 г. № 5 «Об утверждении Основных направлений совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации на 2007–2017 годы» говорится даже о необходимости формирования комплексной правовой политики в сфере внутренних дел[56].

Подобные циркуляры свидетельствуют о том, что и такие важнейшие ведомства, как МВД, привлекают для оптимизации своей деятельности ресурсы правовой политики, которые, действительно, вполне могут этому содействовать. Значит, уже есть кое-что в теории, если практика потянулась к ее разработкам.

Таким образом, история исследования понятия «правовая политика» («политика права») весьма богата и содержательна. Сложившись еще в XIX в. в качестве самостоятельного научного направления (политического подхода), связанного не столько с действующим, сколько с должным правом, политика права, «державшаяся» несколько нейтрально по отношению к государству, уже в XX в. вполне обоснованно трансформируется в правовую (юридическую) политику, как понятие, охватывающее своим смыслом не только теоретический, но и практический срез усовершенствования действующего права. В том числе и деятельность государства в юридической сфере, ориентированную на повышение эффективности правового регулирования, а в XXI в. в полной мере приобретает свой категориальный статус, становится полноправной категорией юридической науки, отражающей масштабные процессы правового развития общества, преобразования его правовой системы и упорядочения правовой жизни.

ГЛАВА 2

ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

§ 2.1. ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА: СОДЕРЖАНИЕ ПОНЯТИЯ

Политика осуществляется в различных сферах жизнедеятельности общества и в этой связи может иметь разную природу и направленность. Как известно, бывает политика социальная, демографическая, экономическая, научная, национальная, религиозная, культурная, молодежная, военная, информационная, внешняя и т. п.

Конечно же, во всех этих разновидностях политики присутствует и правовая составляющая, с помощью чего данные виды политики претворяются в жизнь (в частности, через правовые акты и иные юридические средства). Вместе с тем наряду с названными видами политики можно выделить и политику правовую, которая имеет самостоятельное значение.

Среди научных направлений юридической науки XXI в. проблема правовой политики занимает одно из ведущих мест, что является вполне обоснованным, ибо с ее разрешением решаются и многие другие как сугубо научные, так и практические проблемы.

Что же понимать под правовой политикой? Каковы ее основные признаки?

В литературе можно найти разные ответы на обозначенные вопросы. Это сопряжено, в том числе, и с тем обстоятельством, что правовая политика – сложное, многогранное, интеграционное явление, требующее соответствующих подходов к его исследованию.

Разумеется, на подходах к анализу правовой политики весьма существенным образом сказывается и проблема правопонимания. Ведь в зависимости от того, как автор понимает право, осмысление данного феномена будет разниться, что вполне основательно показал В. А. Рудковский[57]. Кроме того, о разных факторах, влияющих на многозначность понятия правовой политики, обстоятельно написала А. П. Коробова[58].

Вместе с тем, проанализировав имеющиеся точки зрения, связанные с пониманием правовой политики, выделим три подхода, которые обобщают в той или иной степени существующие мнения. Это – идеологический, идеолого-деятельностный и деятельностный подходы. Сразу же отметим, что названия эти весьма условны, собственно, как и само деление. В нем много искусственного и оно необходимо только лишь для того, чтобы оттенить некоторые нюансы в понимании такого непростого явления, как правовая политика.

Идеологический подход связан с тем, что его представители под правовой политикой понимают совокупность идей, взглядов, целей, программ и т. д. В частности, С. И. Орешкин прямо пишет, что «по своему непосредственному содержанию правовая политика есть идеологическое явление…», «определенный замысел, программа…»[59]. Б. В. Здравомыслов тоже отмечает (правда, применительно к уголовной политике), что уголовная политика есть «совокупность взглядов, идей и представлений, господствующих в обществе на данном этапе, об основных направлениях, средствах и путях борьбы с преступностью»[60].

Идеолого-деятельностный подход включает в себя не только идеи, цели и программы, но и практическую часть – деятельность соответствующих субъектов. Так, Н. И. Матузов предлагает свою дефиницию, в соответствии с которой правовая политика есть «комплекс мер, целей, задач, программ, установок, реализуемых в сфере права и посредством права»[61]. На другой же странице он отмечает, что «в практическом плане правовая политика представляет собой разностороннюю деятельность индивидуальных и коллективных субъектов, направленную на решение определенных задач. Вне деятельности правовая политика, как и любая другая политика, разумеется, немыслима. Поэтому прагматический аспект данного феномена очень важен». И далее он делает вывод, что «истина, по-видимому, заключается в соединении этих двух начал, т. е. статики и динамики, которые не только не исключают, а дополняют друг друга»[62].

Считаем, что названные подходы не совсем точно отражают реальное положение вещей. Правовая политика – это прежде всего деятельность соответствующих субъектов в юридической сфере. Идеи, взгляды, замыслы, программы, установки и т. д. – есть лишь основа (основания) правовой политики, элемент правовой идеологии.

В этой связи можно согласиться с мнением С. С. Алексеева о том, что «правовая мировоззренческая идеология – ближайшее основание правовой политики»[63], что по своей сути правовая идеология имеет объективный характер, обусловлена требованиями экономического базиса, всей социальной жизни, предопределяющих правовую политику. Подобная правовая идеология объективируется в программных документах, в произведениях и высказываниях идеологов[64].

Вместе с тем правовая политика не только легализует важнейшие идеи правосознания в качестве общеобязательных требований объективного права, но и обеспечивает их практическую реализацию в действующей системе общественных отношений[65].

Идеи, взгляды, цели – это еще не правовая политика, это то, что называется ее предпосылками, которые на данном этапе (уровне) могут и остаться. Как отмечал В. Адоратский, «идея, говорящая о материальной вещи, сама собой еще не становится от этого материальной. Необходима человеческая деятельность для того, чтобы идея перестала быть отвлеченностью»[66].

Сама же правовая политика, как и политика вообще, есть деятельность по осуществлению определенных идей. Совершенно обоснованно А. П. Коробова подчеркивает, что «правовая политика по своей природе – это все-таки деятельность, а не идеи»[67], что «правовая политика – это деятельность, в основе которой лежат концептуально оформленные правовые идеи стратегического характера, то есть такие идеи, которые определяют направления развития общества»[68].

Н. А. Лопашенко, критикуя Г. Ю. Лесникова за то, что он понимает уголовную политику как «систему принципов, политических и политико-правовых предписаний, правовых и иных социальных норм антикриминального цикла, криминологических программ и программ ресоциализации преступника»[69], верно подчеркивает, что «традиционное понимание политики связано с деятельностью. Система же принципов, норм и проч. – это другой уровень действительности, не динамичный, а олицетворяющий понятие чего-либо в статике, в результате осуществленной деятельности. Я не вижу причин, чтобы традиционное понимание политики ломать, тем более – причин объективных»[70].

Политика, согласно словарю русского языка, это «деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность партий и других организаций, общественных группировок, определяемая их интересами и целями»[71]; согласно словарю иностранных слов, это «деятельность общественных классов, партий, групп, определяемая их интересами и целями, а также деятельность органов государственной власти и государственного управления, выражающая социально-экономическую природу данного общества»[72].

Об этом же неоднократно говорили и говорят и философы, и социологи, и политологи, и юристы. В частности, английский философ М. Оукшотт дал следующее, одно из наиболее известных определений: «Политикой я называю деятельность, направленную на выполнение общих установлений группы людей, которых объединил случай или выбор»[73]. По мнению крупнейшего социолога М. Вебера, политика выступает как многосторонняя, многообразная деятельность. «Что мы понимаем под политикой? Это понятие имеет чрезвычайно широкий смысл и охватывает все виды деятельности по самостоятельному руководству…»[74]. Согласно представлению политолога Д. Хелда, «политика в широком смысле – это форма, организация и деятельность государства или “аппарата правительства”»[75]. «Политика, – отмечает Р. Г. Мухаев, – сфера деятельности групп, партий, индивидов, государства, связанная с реализацией общезначимых интересов с помощью политической власти»[76]. Применительно же к правовой политике Д. И. Луковская верно подчеркнула, что «в законотворческой и законоприменительной деятельности находит выражение юридическая политика, которая взаимодействует с экономической, культурной политикой и т. п…»[77].

С другой стороны, говоря о правовой политике как определенной деятельности, мы не должны сводить ее к такому пониманию политики, которое связано только с деятельностью по поводу захвата и удержания власти, по сути дела, с борьбой за власть. Такое понимание политики тоже весьма распространено в политологической литературе.

Правовая политика – это не столько сфера борьбы за власть, сколько деятельность, связанная с выработкой стратегии правового регулирования и ее осуществлением. Ж. Карбонье по данному поводу высказался так: «различение юридического и политического затрудняется и тем, что политика допускает по меньшей мере два толкования. Под политикой может пониматься любое действие, подчиненное достижению определенной цели, и в этом плане можно говорить о юридической политике (законодательная политика, политика борьбы с преступностью – криминологическая политика)»[78]. Под политикой в «узком смысле» принято понимать практическую деятельность государства и других субъектов политической системы по решению социально значимых задач, а также основные направления этой деятельности. В данном контексте говорят, например, об экономической, демографической, научной и т. п. политике[79].

Действительно, в повседневной жизни политикой часто называют всякую целенаправленную деятельность государства, партии, фирмы и т. д.

Не совсем точным представляется и тезис о том, что «правовая политика – это не только абстракция, но и реальность»[80].

В данном высказывании, как верно подмечено С. И. Орешкиным, заложен источник одного из основных противоречий, характерных для современного российского учения о правовой политике, находящегося в стадии своего формирования. Фактически в настоящее время предпринимаются попытки синтеза двух концепций – с одной стороны, дореволюционной идеи «политики права» (научного направления, призванного критиковать существующее право и определять пути его дальнейшего развития), с другой стороны – советского понимания «юридической политики» (целенаправленной практической деятельности органов власти в сфере права). Однако проблема заключается в том, что рассматривать их как две части единого целого весьма затруднительно, ведь абстракция и реальность, которые в глазах ученых представляют собой две стороны единой правовой политики, могут кардинально расходиться. Зачастую между ними мало общего. Представители науки, как правило, строят свое видение правовой политики на иных ценностных и мировоззренческих основаниях, нежели носители публичной власти, которые непосредственно принимают решения, образующие реальную правовую политику. Их взгляды совпадают сравнительно редко, особенно при демократическом режиме, в условиях свободы мысли и слова. И это вполне естественно, именно на этом основывалась выдвинутая дореволюционными юристами идея «политики права». Речь никоим образом не шла о слиянии «политики права» с практической деятельностью государственных органов, которая по определению несовершенна, подвержена конъюнктуре, часто непродуманна[81].

Отсюда очевидно, по мнению С. И. Орешкина, что «правовая политика в таком широком ее понимании – явление скорее собирательное, чем целостное», что «соотношение познавательной и практической деятельности в рамках правовой политики требует определенного уточнения»[82].

Естественно, правовая политика есть деятельность, обязательно основанная на каких-то идеях, взглядах, замыслах, раз это целенаправленная деятельность. Никто же не говорит о деятельности без идей и целей. Это само собой разумеется. Политика, подчеркивает Л. Санистебан, есть действие, но действие идеологически ориентированное[83].

Однако идеологические основания политики – только замысел. Правовой политикой он станет лишь тогда, когда воплотится в практической плоскости. Например, в 2002 г. в Республике Казахстан была разработана Концепция правовой политики до 2010 года. Однако она стала полноценным средством правовой политики государства лишь тогда, когда ее утвердил своим Указом Президент Республики Казахстан Н. Назарбаев и когда она стала воплощаться в действительность. До подобного утверждения и воплощения Концепция находилась в сфере идей, программ, замыслов и, разумеется, «влиться» в реальную правовую политику не могла.

Вместе с тем, по мнению С. И. Орешкина, «что касается правовых идей, которые вырабатываются научной общественностью или иными субъектами, но по тем или иным причинам не получают внедрения в правотворческой или правоприменительной практике», то это «еще не правовая политика в собственном смысле слова, но лишь ее проекты, “заготовки”»[84].

Таким образом, указывать об этом в определении правовой политики вовсе не обязательно, это и так понятно.

В этой связи под правовой политикой предлагаем понимать научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности.

Конечно же, существуют и более лаконичные определения правовой политики. Вполне имея право на существование, они, что принципиально важно, не содержат основных параметров правовой политики, в них не дается целостного представления об этом понятии.

Есть и другие дефиниции, которые тяжело использовать в качестве рабочих определений, ибо они в силу многочисленных перечислений тех или иных обстоятельств (а точнее перегруженности формулировок) создают дополнительные сложности в улавливании смысла рассматриваемой категории.

§ 2.2. ПРИЗНАКИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Для полноценного исследования понятия «правовая политика» необходимо рассмотреть его признаки, которые и будут наиболее основательно характеризовать сущность правовой политики. В этом вопросе также довольно большая разноголосица.

Важнейшее свойство правовой политики, по мнению Н. И. Матузова, ее государственно-волевой характер, властно-императивное содержание. Правовая политика потому и называется правовой, что она, во-первых, основывается на праве и связана с правом; во-вторых, осуществляется правовыми методами; в-третьих, охватывает главным образом правовую сферу деятельности людей и их коллективов; в-четвертых, опирается на возможность легального принуждения; в-пятых, является публичной, официальной; в-шестых, отличается от других видов политики нормативно-организационными началами[85].

А. П. Коробова убеждена, что правовая политика обладает такими свойствами, как связь с правом, фундаментальность, научная обоснованность, концептуальность, официальный характер, реалистичность[86].

Кроме названных, выделяют еще и следующие признаки правовой политики: в ее формировании участвуют многочисленные субъекты; она соответствует интересам личности, общества и государства; служит эффективным средством преобразования общества и ограничения власти законом[87].

В. А. Рудковский считает, что признаков правовой политики шесть: она выступает в качестве особого направления или формы проявления государственной политики; 2) опосредует те стороны государственного руководства обществом, которые связаны с функционированием, использованием, организацией, развитием права и других правовых явлений; 3) содержанием правовой политики охватываются не любые вопросы (стороны, аспекты) государственно-правового регулирования общественных отношений, а лишь ключевые, главные, отражающие стержневые направления деятельности государства в правовой сфере на том или ином этапе его исторического развития; 4) она в концентрированном виде выражает официальную позицию государства (и стоящих за ним социально-политических сил) по принципиальным вопросам правового регулирования (права и свободы личности, собственность, борьба с преступностью и т. д.), а в более широком смысле, его отношение к существующему праву, юридической практике и иным явлениям правовой жизни общества; 5) в центре ее внимания находятся проблемы целесообразности существующего права, законодательства, судебной системы и т. д., их целенаправленного функционирования и развития в контексте реализации определенных социальных идеалов (ценностей); 6) проявляет себя не только как стратегия деятельности государства в правовой сфере, но и тактика, выражающая наиболее оптимальные с точки зрения государства пути, способы, приемы, средства решения поставленных стратегических задач[88].

О. Ю. Рыбаков и Ю. С. Юрьева называют в качестве признаков правовой политики такие, например, как: ее интегративный характер; системность; субъектность; зависимость от факторов внешней и внутренней среды; публичный характер; динамичность; стабильность; целевой характер и результативность; плановость; научная обоснованность, наличие обособленной сферы формирования и осуществления правовой политики; силовой характер; наличие правового инструментария; преемственность[89].

Атрибутом правовой политики, как и политики вообще, можно считать и то, что она связана с необходимостью постоянного выбора альтернатив будущих действий со стороны ее субъектов. Согласно убеждению известного французского политолога Ж. М. Денкэна, феномен выбора остается ключом к пониманию политики[90]. Действительно, как бы ни была велика роль объективных обстоятельств в политике, в ней всегда остается место осознанному выбору[91]. Это же относится и к политике правовой.

Думается, по причине многозначности изучаемого понятия, есть смысл выделить как его общие признаки, так и специальные. Если первые характеризуют правовую политику в самом общем плане (эти признаки могут быть присущи и иным разновидностям политики), то последние связаны только с правовой политикой и характеризуют только ее. Поэтому в силу названных причин, из перечисленных признаков далеко не все могут относиться к специальным (собственным) чертам правовой политики.

Общими признаками правовой политики выступают, например: государственно-волевой и властно-императивный характер; интегративный и официальный характер; системность; фундаментальность; концептуальность; реалистичность; публичность; динамичность и стабильность; плановость; зависимость от факторов внешней и внутренней среды и т. д. и т. п. Все данные свойства могут быть присущи и любому иному виду государственной политики: экономической, социальной, информационной, национальной, демографической, военной и др.

Специальными же признаками правовой политики, на наш взгляд, можно считать следующие ее характеристики.

Во-первых, правовая политика – это всегда деятельность в сфере правовой жизни общества. Речь, по нашему мнению, должна идти не столько о сфере правового регулирования, сколько о значительно более широкой области, включающей в себя и право, и правовое регулирование, и правовую систему, и теневую составляющую правовой жизни. Другими словами, точнее будет сказать, что правовая политика распространяет свое влияние на правовую жизнь общества в целом, которая выступает предельно широкой категорией и содержит комплекс всех юридических явлений, включающий как позитивные, так и негативные составляющие.

Точно так же как существует своеобразная триада в экономической сфере: «экономика – экономическая система – экономическая жизнь», в нравственной сфере: «нравственность – нравственная система – нравственная жизнь», в политической сфере: «политика – политическая система – политическая жизнь», точно такая же существует и в правовой сфере: «право – правовая система – правовая жизнь».

Во-вторых, правовая политика – это деятельность, направленная на повышение качества правовой жизни общества, а значит и на наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, на усовершенствование права, на прогрессивное изменение правовой системы, на соответствующее правовое развитие общества, на повышение правовой культуры граждан и должностных лиц и т. д.

В-третьих, это деятельность, выражающая отношение субъектов правовой политики к важнейшим проблемам развития правовой жизни общества, к изменению и обновлению ее наиболее значимых сегментов. По тем или иным принятым решениям с учетом реакции на них со стороны указанных субъектов можно определить выстраиваемые приоритеты при формировании и реализации правовой политики.

В-четвертых, это деятельность, осуществляемая как с помощью юридических средств (инструментов и технологий), так и системы специальных средств правовой политики.

В-пятых, правовая политика – это деятельность, связанная с выработкой и реализацией правовых идей стратегического и тактического характера, которые выступают основой и предпосылкой правовой политики и нацелены на определенную организацию правовой жизни общества. Если юридическая стратегия представляет собой особый вид деятельности преимущественно высших органов государственной власти, направленной на формулирование наиболее общих, концептуальных политико-правовых подходов и перспективных ориентиров развития правовой системы с формированием ее долгосрочной программы, то юридическая тактика – это деятельность субъектов правовой политики, направленная на последовательное развитие общих стратегических установок посредством частных политико-правовых операций, постановки и решения конкретных задач с применением юридических средств.

Отсюда выработка стратегии и тактики правового регулирования, модели организации правовой жизни общества напрямую определяются проводимой в стране правовой политикой.

В-шестых, правовая политика – это деятельность, осуществляемая преимущественно субъектами, находящимися в самой «гуще» политической и правовой жизни общества, занимающимися политико-правовой практикой, политической и юридической наукой и обладающими соответствующими знаниями, умениями и навыками, либо имеющими специфический политический и правовой статус. Несомненно, эффективную правовую политику могут формировать и осуществлять прежде всего профессионалы – компетентные, подготовленные лица, знающие нюансы современной политической и правовой жизни, имеющие определенный политический и юридический опыт.

Основные субъекты правовой политики – общефедеральные и региональные государственные органы, органы местного самоуправления: Президент Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Министерство юстиции РФ, Министерство внутренних дел РФ и другие органы. Участвуют в формировании и осуществлении правовой политики также институты гражданского общества (муниципальные органы, политические партии, общественные организации и движения, общественные палаты, граждане и т. д.). Особое место в формировании правовой политики занимают научные учреждения и в целом ученые.

Следовательно, при рассмотрении правовой политики необходимо анализировать признаки, характеризующие не столько политику вообще, сколько именно правовую политику. Названные признаки помогут более основательно и глубоко познать и саму правовую политику, и довольно непростой процесс ее формирования и осуществления.

При анализе специальных признаков правовой политики тоже важно их связывать не столько с правом и правовой системой, сколько с правовой жизнью общества в целом. Только на этом уровне связей можно полноценно познать предназначение и природу правовой политики, ибо ее влияние распространяется на всю юридическую действительность, причем как позитивного плана, так и негативного. Например, если гражданско-правовая политика ориентирует на прогрессивное развитие гражданского законодательства, его институтов и правовых режимов, как составной части световой правовой жизни, то уголовно-правовая политика призвана организовать эффективное противодействие преступности как характерного сегмента теневой правовой жизни общества.

Данные признаки позволяют отличить, где речь идет о реальной правовой политике, а где – об ее имитации, о пожеланиях, мечтах. В частности, в литературе выделяют «три ипостаси» правовой политики: во-первых, желательную, целесообразную (которая исходит от научно-экспертного сообщества в виде различных рекомендаций по совершенствованию правовой жизни общества); во-вторых, официально декларируемую (выражается в форме политических заявлений, деклараций, утверждаемых органами власти концепций и программ); в-третьих, фактически проводимую (ее содержание проявляется во всей сумме реальных юридически значимых решений, принимаемых компетентными субъектами). Необходимость разграничения второго и третьего аспектов обусловлена тем, что во многих случаях государство может ставить перед правовой политикой пропагандистские задачи и публично объявлять вовсе не те приоритеты, которые преследуются в действительности[92].

По нашему мнению, в первом случае можно говорить лишь об идеях, концепциях, о том, какой может быть правовая политика (что еще реально не отражается на состоянии правовой жизни общества); во втором – о заявленных намерениях, в том числе и документально оформленных, но которые подчас могут и не осуществиться в правовой жизни. В собственном же смысле слова о правовой политике можно говорить только в третьем случае, когда фактически проводимая политика организует юридическую действительность, влияет на уровень и качество правовой жизни общества. Точно так же, как и само принятие закона еще не считается его действием.

Таким образом, правовая политика – это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности.

Специальными признаками правовой политики выступают следующие:

1) это всегда деятельность в сфере правовой жизни общества;

2) это деятельность, направленная на повышение качества правовой жизни общества, а значит и на усовершенствование права, на прогрессивное изменение правовой системы, на соответствующее правовое развитие общества, на повышение правовой культуры граждан и должностных лиц и т. д.;

3) это деятельность, выражающая отношение субъектов правовой политики к важнейшим проблемам развития правовой жизни общества, изменения и обновления ее наиболее значимых сегментов;

4) это деятельность, осуществляемая как с помощью юридических средств (инструментов и технологий), так и системы специальных средств правовой политики (концепции, программы, юридическая техника, планирование, прогнозирование, правовой мониторинг, правовая экспертиза, систематизация законодательства и т. д.), которые призваны организовать правовую жизнь общества;

5) это деятельность, связанная с выработкой и реализацией правовых идей стратегического и тактического характера, которые выступают основой и предпосылкой правовой политики и нацелены на организацию правовой жизни общества;

6) это деятельность, осуществляемая преимущественно субъектами, находящимися в самой гуще политической и правовой жизни общества, занимающимися политико-правовой практикой (то есть являющиеся носителями профессионального политического и правового сознания), политической и юридической наукой (то есть являющиеся носителями доктринального политического и правового сознания) и обладающими соответствующими знаниями, умениями и навыками (определенным уровнем политической и правовой культуры), либо имеющими специфический политический и правовой статус.

§ 2.3. ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА КАК КАТЕГОРИЯ XXI ВЕКА; ЕЕ СТАТУС В СИСТЕМЕ ИНЫХ КАТЕГОРИЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ

Разработка категории «правовая политика» – одна из главных задач юридической науки, и, прежде всего, теории государства и права. Вокруг нее уже не первый год ведется оживленная научная дискуссия, в процессе которой проясняются причины образования этой категории, ее место и роль в системе категорий современной юриспруденции. Вполне обоснованно подчеркивается О. Ю. Рыбаковым и Ю. С. Юрьевой, что «кристаллизация научной теории – дело трудоемкое, долгое. В настоящее время ученые-юристы стоят перед необходимостью выстраивания общеправовой терминологии и конструированием категориальных рядов при исследовании проблемы правовой политики»[93].

Категориальный аспект правовой политики только сейчас по-настоящему начинает оцениваться и осваиваться правоведами, политологами, культурологами и представителями других областей знаний отечественной науки, ориентированными на модернизацию политико-правового пространства современной России.

Почему же категория «правовая политика» (наряду, кстати, с категорией «правовая жизнь») может считаться категорией XXI в.?

Дело в том, что любая категория вводится в науку практически всегда «вовремя», то есть тогда, когда для этого «созревают» соответствующие условия, когда накапливаются необходимые знания, формируются «близлежащие» понятия, появляются востребованные этими и иными обстоятельствами новые методы исследования и т. д.

Точно так же случилось и с категорией правовой политики. Сначала научная информация об этом явлении складывалась в учении «политика права», которое ориентировалось на идеальное, должное право, затем данные сведения были востребованы практикой и речь пошла уже о правовой политике, которую должны проводить в жизнь государственные органы. В 60–70 гг. XX в. появляются системный подход, синергетика и другие методы, которые были уже в состоянии полноценно исследовать названный весьма сложный феномен, имели необходимые познавательные ресурсы для анализа существующих в таком масштабном явлении связей, а также взаимодействия его с другими масштабными явлениями (например, с одной стороны, с правовой системой, правовым развитием общества, правовой жизнью, а с другой стороны, с экономической, социальной, информационной политикой и т. п.). Все это позволило вплотную заняться изучением рассматриваемого феномена, и уже в начале XXI в. стала складываться теория правовой политики, формироваться соответствующая категория. Не случайно же под юридическими категориями понимают предельно широкие правовые понятия, представляющие собой результат обобщений существующей государственно-правовой действительности.

Разработка и введение в научный оборот категории «правовая политика» предполагает, с одной стороны, формализацию новой информации о предмете исследования, обобщение полученных фактов и сведений, обоснованности ее уникальности в сравнении с другими юридическими феноменами. В этом смысле исследуемую категорию с полным основанием можно отнести к органическим обобщающим юридическим понятиям, образующим понятийное ядро предметного поля юридической науки. С другой стороны, подобная разработка предполагает создание абстракции-идеи, которая при определенных условиях обретает свое объективирование, получает статус категории, поскольку несет информацию не только о своих сущностных характеристиках, но и выступает родовой по отношению к отраслевым понятиям правовой политики – конституционной, гражданской, административной, уголовной, финансовой и т. д.

Исходя из сказанного, необходимо признать, что правовая политика выступает далеко не рядовой, а многоплановой и даже многоуровневой категорией, ибо обладает следующими универсальными качествами:

а) целенаправленностью, выражающейся в том, что в основе правовой политики всегда лежит определенная система целей и концептуальных идей, отражающих важные моменты организации правовой жизни (эти конкретные политико-правовые ориентиры, во-первых, находят свое воплощение в нормативных правовых актах, а во-вторых, оказывают влияние на формирование правосознания граждан, обеспечивая при этом необходимое условие эффективного процесса реализации прав, свобод и обязанностей личности);

б) рациональностью, проявляющейся в том, что указанная политика, опираясь на общепризнанный правовой порядок, тем самым отражает существующий политический порядок страны (важное значение при этом имеет концепция легитимности власти, связанная с наличием у власти авторитета, с верой подавляющего большинства населения в то, что существующий порядок является лучшим для данного государства, а также с существованием основополагающих политических ценностей);

в) общезначимостью, т. е. правовая политика, выражающая социальные потребности, обеспечивает тем самым социальную стабильность и создает условия, определяющие достойную жизнь и свободное развитие человека, что ведет в связи с этим к необходимости формирования в стране гражданского общества (именно развитое гражданское общество выступает той базой, на которой может быть основана рыночная экономика и правовая государственность)[94].

Правовая политика образует организующее начало всей правовой жизни, вырабатывает стратегию и тактику правового развития общества, выступает одной из форм проведения государственной политики, средством юридической легитимации официального политического курса страны. Стратегия же правового развития – это система целенаправленного и долговременного реагирования в рамках правовой системы на глобальные вызовы сегодняшнего дня и будущего, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяется политическим курсом государства. Правовая политика тактически направлена на совершенствование всего комплекса правовых средств, обеспечение реализации поставленных обществом и государством задач юридическими ресурсами, а стратегически – на использование данных ресурсов для наиболее оптимального развития всех сфер социальной жизни.

Кроме того, главная ценность категории «правовая политика» состоит именно в том, что она обозначает нечто единое, последовательное, логически выстроенное. Одновременно с этим идея правовой политики, действительно, должна объединять в себе и деятельность ученых-юристов, и практические мероприятия в сфере права. Однако это – не две стороны одного явления, а скорее разные смысловые оттенки одного понятия[95].

В современной юридической науке понимание категории «правовая политика» весьма неоднозначно, вследствие чего процесс ее формирования принял неоправданно затяжной и сложный характер. Как справедливо заметил К. В. Шундиков, термин «правовая политика» нередко использовался и используется достаточно формально, без наполнения его какой-либо смысловой конкретикой, без попыток глубокого научного анализа содержания и объема обозначенного им научного понятия[96].

Так, в литературе встречается утверждение, согласно которому «если власть опирается на право, есть все основания говорить о правовой политике»[97]. С подобным утверждением трудно согласиться, ибо правовая политика, понимаемая под таким углом зрения, неминуемо станет диссонировать с теорией и практикой правового государства. Представляется необходимым отметить, что там, где политика лишь «опирается на право», но вместе с тем «не ограничивается им», – существует возможность для непредсказуемости политики и ее произвола. Политика в этом смысле конструирует удобное для себя право, чтобы было удобнее на него опираться[98].

Кроме того, в последнее время весьма часто категорию «правовая политика» используют, что называется, к месту и не к месту. В силу названных обстоятельств, происходит определенная девальвация данной категории, ее обесценивание. Сейчас правовая политика становится своего рода модным, красивым термином, который зачастую употребляют без особой на то нужды.

Всякая разработка новой категории в науке предполагает уяснение ее логических границ, определение соотношения ее с другими схожими категориями.

Самой «родственной» категорией для правовой политики выступает политика юридическая, которая предлагается как юристами-историками, так и теоретиками[99]. Думается, здесь немало искусственного, натянутого. По крайней мере, веских аргументов у авторов пока не имеется. А то, что есть, легко поддается критике.

Например, Я. В. Бакарджиев правовую сферу, по нашему мнению, необоснованно связывает лишь, по сути, с правотворческой деятельностью, все остальное произвольно относит к так называемой юридической сфере[100]; задачу правовой политики он сводит только к формированию и развитию нормативной основы правового регулирования (почему?), тем самым вольно или невольно отождествляет правовую политику с правотворческой политикой.

Вообще, особого смысла в «разведении» правовой и юридической политики нет. Если Я. В. Бакарджиев считает, что правовую политику понимают излишне узко, то не лучше ли предложить свое более широкое понимание и обосновать это, вместо того, чтобы запутывать читателя введением термина «юридическая», который, по сути, выступает тождественным термину «правовая». Кстати, после разграничения юридической и правовой политики, автор, по сути, забывает о первой и в основном в своей монографии говорит лишь о второй.

По вопросу о соотношении терминов «правовая» и «юридическая» политика Н. В. Федоров еще в свое время вполне обоснованно отметил, что «нет научных оснований для их понятийного разграничения», ибо «за ними кроется одно и то же понятие объективного содержания»[101]. С подобным выводом согласны и иные исследователи правовой (юридической) политики[102].

Наиболее сложно провести разграничения между категориями «правовая политика» и «правовая деятельность», во многом в силу того, что и та и другая выступают особыми видами деятельности.

Исследование правовой деятельности провела Р. В. Шагиева. Данная деятельность определяется ею, как «такая социально значимая активность (свободы выбора и свободы самовыражения), которая специально осуществляется субъектами как носителями субъективных прав и юридических обязанностей в различных сферах общественной жизни в целях удовлетворения их разнообразных потребностей специфическим духовно-практическим способом (в рамках правоотношений) и которая поэтому признается обществом (фактически) и государством (официально, формально) правильной, справедливой, а в случае необходимости – дающей возможность вынести решение и вызвать юридически значимые последствия»[103].

Вместе с тем наряду с правовой в теории государства и права давно уже выделяют и юридическую деятельность. Поэтому, прежде чем рассматривать соотношение правовой политики с правовой деятельностью, необходимо разобраться с вышеназванными категориями.

Если сравнивать правовую деятельность с юридической, то под последней в литературе понимают лишь такую опосредованную правом трудовую, управленческую, государственно-властную деятельность компетентных органов и должностных лиц, которая нацелена на выполнение общественных задач и функций и удовлетворение тем самым как общесоциальных, групповых, так и индивидуальных потребностей и интересов[104]. Другими словами, правовая деятельность по своему объему шире, чем юридическая деятельность, включает ее в свой арсенал.

Более широкая категория «правовая деятельность» связана со следующими направлениями: во-первых, с разработкой и внедрением правовых норм в практику общественной жизни; во-вторых, с различными способами осуществления правовых норм в ходе их воплощения в общественные отношения; в-третьих, с правовым обучением и воспитанием, повышением правовой культуры граждан и общества; в-четвертых, с правовыми исследованиями. Из этого перечисления видно, что юридическая деятельность затрагивает лишь отдельные направления правовой деятельности. Более того, с точки зрения субъектного состава категория «правовая деятельность» представляется шире категории «юридическая деятельность» еще и потому, что призвана охватить не только действия публичных субъектов, осуществляющих государственную власть, но также деятельность юридических и физических лиц, гарантированную и охраняемую государством[105]. Как отмечает Р. В. Шагиева, «категория “правовая деятельность” необходима для фиксации всех деяний, признаваемых нашим обществом и государством правильными, справедливыми, каким бы субъектами они ни осуществлялись. Юридическая же деятельность должна осуществляться лишь на профессиональной основе, юристами, поскольку связана со специальными операциями по поводу правовых явлений, требует особых навыков и умений»[106].

В силу названных обстоятельств более четко вырисовывается соотношение категорий «правовая политика» и «правовая деятельность».

Общим между ними можно признать то, что они являются деятельностью, связанной с правом, осуществляемой в рамках правовой жизни общества. Однако это несовпадающие виды деятельности.

В отличие от правовой деятельности правовая политика – это не «чисто правовая», а в большей степени – политическая деятельность. Поэтому ее можно назвать политико-правовой деятельностью. Другими словами, правовая политика не всегда осуществляется в форме правовой деятельности, хотя, в свою очередь, и правовая деятельность не всегда связана с политикой.

И субъекты правовой политики выступают в большей мере не субъектами права, а субъектами именно политики (далеко не всегда они действуют в рамках правоотношений) в силу той деятельности, которую они должны проводить в жизнь. Они не совпадают по объему. Есть субъекты правовой политики, которые одновременно не являются субъектами права, правовой деятельности, осуществляемой, в свою очередь, в рамках правоотношений. Например, партийные фракции, комиссии в парламентах, временные научные коллективы, которые могут принимать активное участие в формировании и осуществлении правовой политики, субъектами права и правовой деятельности не являются.

Если объектом правовой деятельности выступают общественные отношения, то объектом правовой политики – правовая жизнь в целом. Отсюда объектом правовой политики можно считать и правовую деятельность, которая, в свою очередь, является составной частью правовой действительности, важнейшим сегментом правового развития общества. Ведь признавая тот факт, что правовая политика призвана оптимизировать правотворческий, правоприменительный, правореализационный процессы, необходимо признать и то, что правовая деятельность находится именно в этой сфере, ибо, как верно отмечается в литературе, она существует в виде правотворчества, правоприменения, иных форм правореализационной деятельности, включая заключение договоров, регистрацию браков, выплату алиментов, залога недвижимости, предоставление ежегодного оплачиваемого отпуска и т. д.[107]

Если цель правовой деятельности заключается в удовлетворении разнообразных потребностей ее субъектов, то цели правовой политики более масштабны, они связаны с высшими юридическими и политическими ценностями – наиболее полным обеспечением прав и свобод человека и гражданина, формированием правовой государственности, модернизацией правовой системы, т. е. с новым качеством правовой жизни общества.

В этом смысле правовая политика как сфера, которая связана с формированием и реализацией правовых идей стратегического характера, выступает по отношению к правовой деятельности в качестве идейно-организационной основы, объединяющего и направляющего фактора.

Кроме того, правовая деятельность в своих отдельных проявлениях может выбиваться из общей правовой политики. Наконец, в конкретных социально-исторических условиях правовая политика может вовсе отсутствовать либо быть слабо выраженной, хотя правовая деятельность продолжает осуществляться (подобная ситуация свидетельствует главным образом о культурно-интеллектуальном кризисе общества)[108].

Категория «правовая политика» самым тесным образом связана и с категорией «правовая идеология», под которой, как известно, понимают систему взглядов, учений, теорий, концепций, доктрин, представлений, в которых отражается отношение людей к действующему и желаемому праву. Правовая идеология есть концентрированное отражение основных достижений в области права и формы желаемого правового будущего, ценностно фиксированная модель правовой жизни и основные тенденции ее развития[109].

Несмотря на определенную схожесть, правовая политика и правовая идеология – не тождественные понятия. Значение правовой идеологии в данном случае состоит как раз в том, что она является не просто источником, из которого правовая политика черпает главные идеи, а служит фундаментом, который должен лежать в основе полноценной правовой политики. Кроме того, правовая идеология призвана легализовывать правовую политику, создавать условия для ее осуществления, разъясняя ее цели и приоритеты, убеждая в ее необходимости и ценности.

Те же, кто пытается под правовой политикой понимать по сути лишь правовую идеологию, явно недооценивают первую и переоценивают вторую, ведь «правовая идеология – это совокупность идей (концепций, теорий, доктрин) о праве и правовом развитии, способствующих формированию стандартных (типичных) оценок и правовых ценностей, а также выработке определенных правовых установок у носителей правового сознания»[110].

Правовая политика тесно связана и с функциями государства, под которыми обычно понимают основные направления его деятельности по выполнению стоящих перед ним целей и задач. Естественно, функции государства как масштабные основные направления его деятельности выступают во многом определяющими по отношению к правовой политике, служат объективной базой формирования и осуществления соответствующей политики. Однако и правовая политика, в свою очередь, может оказывать обратное влияние на функции государства. В частности, она может использоваться в качестве необходимого коррелята их реализации в тех или иных конкретно-исторических условиях, придает им необходимую правовую составляющую, оказывает юридическое сопровождение.

Понятие «правовая политика» также является весьма близким по содержанию понятию «правовая реформа». Реформа – это некие преобразования, изменения, переустройства чего-либо. Правовая же реформа (реформа права) – это осуществление целенаправленных преобразований, результатом которых является постепенное формирование новой правовой системы либо появление у действующей системы новых качеств, черт или существенных признаков[111]. Правовая реформа должна затрагивать не только право как таковое во всем многообразии его характеристик, но и всю многозвенную, многоблоковую правовую систему страны, включая развернутый комплекс правоохранительных учреждений, институты правовой культуры, правового просвещения[112].

На наш взгляд, правовая реформа есть комплексное и прогрессивное изменение правовой системы, отвечающее современным требованиям и направленное на придание правовому развитию нового импульса.

В постсоветской России отдельные разновидности правовой реформы, в частности конституционную и судебную, пытались претворить в жизнь. Попытки эти еще не достигли тех целей, ради которых они затевались. Во многом причины данного обстоятельства заключаются в том, что названные реформы выступили лишь элементами более широкого феномена – правовой реформы в целом и проводились не системно, без полноценной правовой политики.

Верно в этой связи отметил В. Д. Зорькин, что «в истории России государство никогда не выдвигало концепции или программы правовой реформы», что «в отличие от судебной реформы, правовая реформа еще никогда не провозглашалась…». Согласны и с тем, что «если не форсировать в стране правовую реформу, то и все остальные реформы, прежде всего создание правовой, конституционной экономики, с очень большой вероятностью начнут буксовать»[113].

В литературе высказано вполне аргументированное предложение о необходимости поставить в качестве актуальной задачи для России развертывание масштабной правовой реформы сроком до 2020 года[114].

Однако для того, чтобы правовая реформа завершилась успешно, нужна системная, последовательная и научно обоснованная деятельность, лежащая в основе данной реформы. Другими словами, нужна правовая политика.

Нетрудно заметить, как верно подчеркивает В. А. Рудковский, что у правовой политики и правовой реформы есть немало общего. В частности, и в том и в другом случае речь идет об улучшении, преобразовании, развитии правовой сферы в соответствии с определенными потребностями и интересами. И реформа, и политика предполагают наличие некой концепции, понимание ближайших и перспективных задач, ясность средств их изложения и т. д. Вместе с тем правовая реформа является лишь составным компонентом (средством) правовой политики. Если вторая – постоянный спутник правовой жизни, то к первой прибегают лишь в тех случаях, когда требуется произвести некоторые качественные и весьма существенные преобразования в правовой сфере. Такие периоды в основном совпадают с реформами в других областях общественных отношений (экономической, социальной и проч.)[115].

Следовательно, правовая политика, в отличие от правовых реформ, должна осуществляться постоянно, регулярно, она обозначает их характер, пределы, сроки, эффективность, создает им определенную основу. Правильно подмечено, что термином «правовая политика» крайне удачно передается мировоззренческая и социокультурная подоплека реформ правовой системы любого государства[116].

Таким образом, соотношение категории «правовая политика» со схожими категориями весьма наглядно показывает имеющиеся у нее различные грани, стороны, сегменты, значительно раздвигающие границы в познании данного явления, дающие наиболее полное представление о рассматриваемом феномене.

В свою очередь, введение категории «правовая политика» в систему иных категорий юридической науки способствует более масштабному исследованию всех правовых явлений в обществе и их отдельных элементов через призму социальной ценности. На фоне правовых реалий можно будет сопоставить цели проводимой в стране политики с потребностями и интересами индивида, социальной группы, общества; выявить действующие и недействующие правовые акты и соответственно определить причины существующего положения, наметить пути решения правовых проблем. Обоснованно отмечено в литературе, что «содержание правовой политики как явления многогранного включает стратегию законодательства, конституционного строительства, судебно-правовой реформы, ее направленность на совершенствование основ федерализма, эффективность защиты прав человека, упрочение законности, правопорядка и др…»[117].

Следовательно, категория «правовая политика» отражает собой весьма богатую по содержанию политико-правовую реальность: единую, последовательную, системную, логически выстроенную деятельность, нацеленную на введение новаторских технологий и конструкций в юридическую сферу, на внесение в правовую жизнь большей стратегической определенности и тактической гибкости. Данные обстоятельства создают условия для того, чтобы такая деятельность была все более востребованной в период современного инновационного развития российского общества.

ГЛАВА 3

ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ ОБЩЕСТВА КАК ОБЪЕКТ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

§ 3.1. ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА – СПОСОБ ОРГАНИЗАЦИИ ПРАВОВОЙ ЖИЗНИ ОБЩЕСТВА

Положения, изложенные в предыдущих главах, позволяют утверждать, что необходимость возникновения правовой политики прежде всего связана с необходимостью постоянного усовершенствования права, правового регулирования, с потребностью целенаправленно изменять правовую систему и определять вектор правового развития общества. В конечном же счете сама правовая жизнь «призвала к себе на службу» правовую политику.

Здесь вполне уместна следующая аналогия: на социальное развитие, социальную систему и социальную жизнь призвана влиять социальная политика, на экономическое развитие, экономическую систему и экономическую жизнь общества призвана влиять экономическая политика, на правовое же развитие, правовую систему и правовую жизнь общества призвана целенаправленно влиять именно правовая политика.

Разумеется, все виды политики взаимосвязаны и оказывают друг на друга определенное воздействие. Однако это не исключает существование деятельности, которая имеет своей целью повысить уровень и качество правовой жизни, усовершенствовать право, оптимизировать правовое регулирование, выработать стратегию и тактику правового развития общества. В качестве такой деятельности и выступает правовая политика. Ее самостоятельность обусловлена тем, что она реализуется в сфере права и посредством права, его инструментов.

В условиях все большего усложнения правовой жизни и проводимой в современной России модернизации правовая политика призвана играть особую роль, ибо является специализированной политикой в сфере права, деятельностью по преобразованию юридических механизмов. Данная политика, организуя саму правовую действительность, оптимизируя юридический инструментарий, имеет собственное содержание, самостоятельное значение наряду с иными видами государственной политики.

Если же под правовой политикой понимать лишь часть любой иной политики, тогда у нее не будет собственной природы, необходимой суверенности, самостоятельности. В этом случае правовая политика – лишь придаток социальной, экономической, национальной, информационной и других видов политики. Конечно, в процессе осуществления всякой политики участвуют различные цели и средства. Однако все дело в доминанте, в содержании самой деятельности, в ее последствиях. Правовая политика потому и называется правовой, что связана с юридической деятельностью и соответствующим социальным пространством, юридическими средствами и механизмами, правовой жизнью в целом.

Актуализация собственно правовой политики, выход ее на передние рубежи жизнедеятельности общества далеко не случайны. Это связано со следующими обстоятельствами.

Во-первых, правовая политика выступает гарантирующей разновидностью политики, ибо направлена на упорядочение самой правовой сферы, несущей в свою очередь цивилизованность и порядок экономическим, социальным, национальным и иным отношениям. Как известно, ни экономическая, ни социальная, ни национальная, ни иная внутренняя и внешняя политика не сможет полноценно и эффективно осуществляться без обеспечивающих их правовых средств. Непродуманная и слабая правовая политика, сопряженная с несовершенной и пробельной юридической базой, с противоречиями в правовых актах, с неконкретными приоритетами, ведет к сбоям и в осуществлении политики экономической, социальной, национальной. Отсюда вывод: пока не наведем порядка в правовой сфере, ни в какой другой сфере порядка не будет. И наоборот, четкая юридическая политика должна оказывать воздействие на развитие всего комплекса общественных отношений, способствовать тому, чтобы они развивались в правомерном русле, не приобретали деструктивный характер.

Во-вторых, появление правовой политики есть реакция государства на заметное увеличение потоков юридической информации, которая далеко не всегда выступает внутренне согласованной. Признание принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации составной частью ее правовой системы, рост количества не только общефедеральных, но и региональных, муниципальных нормативных актов не могли не привести к увеличению различных нестыковок и рассогласований в правовом пространстве России.

В-третьих, заметное усиление роли права в жизнедеятельности общества и значимости правосознания в системе форм общественного сознания в силу демократизации страны, расширения договорных начал правового регулирования и т. п. предполагает и определенную координацию данного процесса со стороны власти, некую управляемость в общих интересах.

В-четвертых, качественное изменение в степени криминализации российского общества требует более основательного и комплексного реагирования на данные процессы, что может прежде всего воплотиться именно в системных действиях, то есть в правовой политике. Дальнейшая криминализация общества, особенно рост организованной преступности и коррупции, может стать непреодолимой преградой на пути реформ, поставить под вопрос саму возможность построения демократического, правового государства.

Действительно, теневой сегмент проник во все поры российской правовой действительности. Его можно обнаружить и в стенах парламента (активный лоббизм), и в исполнительной власти (коррупция), и в бизнесе (мафиозный контроль над значительной частью экономики и финансовых потоков). Такой организации бытия можно противопоставить лишь взятые в единстве позитивные силы, имеющие в своей основе четкую и последовательную программу юридических действий. С подобной программой можно будет гораздо увереннее и результативнее бороться с криминалом, отвоевывать у него противозаконную территорию, которую необходимо возвращать в лоно правового пространства.

В-пятых, появление новых полноценных и самостоятельных субъектов права – субъектов РФ, выстраивание подлинных федеративных отношений в России опять же связано с более продуманным и эффективным использованием юридического инструментария, с ростом авторитета права как «миротворческого» средства. А это возможно лишь в рамках осуществления государством правовой политики. Другими словами, правовая политика – это неизбежный элемент правового развития общества, и в особенности современного общества.

Г. И. Муромцев связывает актуальность общей правовой политики с переходными, кризисными периодами развития государства как средства преодоления и стабилизации социальной жизни, видимо предполагая, что в благополучном обществе интерес к рассматриваемому феномену обычно утрачивается[118].

На наш взгляд, актуализация правовой политики, конечно же, может быть связана с определенными кризисными, переходными явлениями в жизни общества. Однако ставить вопрос только так – значит недооценивать тот факт, что правовая политика, как, собственно, и всякая иная политика, должна осуществляться постоянно, если мы говорим о строительстве правового государства, обеспечении прав и свобод человека и гражданина. Здесь не нужно путать две разные вещи: в условиях кризиса злободневность общей правовой политики, безусловно, возрастает; вместе с тем правовая политика (как общая, так и ее разновидности) должна существовать постоянно, в силу постоянных изменений в обществе, содействуя тому, чтобы по возможности предвосхищать и предупреждать кризисы.

Правовая политика призвана управлять процессами правового развития конкретной страны, повышать степень упорядоченности и организации юридического бытия. Она представляет собой систему приоритетов в юридической деятельности, в правовой сфере, основывается на общепризнанных нормах международного права, находит свое преимущественное выражение в правовых актах и юридической идеологии конкретной страны. Вполне аргументированно подчеркивается в литературе, что «результатом правовой политики служит не только определенная направленность законодательства, но и определенная идеология…»[119].

Правовая политика ориентирует общество и соответствующие органы государства на решение актуальных проблем – на защиту прав и законных интересов субъектов, прогрессивно юридическое развитие той или иной страны и совершенствование ее правового регулирования. Она необходима для формирования полноценной и эффективной правовой системы. Правовая политика – это прежде всего системная деятельность по оптимизации юридического ресурса, это набор мер и действий, которые должны отвечать на проблемы и вызовы юридической жизни общества.

Следовательно, правовая политика призвана выступать определенным способом организации правовой жизни, средством ее упорядочения. В свою очередь, правовая жизнь общества является объектом правовой политики.

§ 3.2. ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ ОБЩЕСТВА: ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ

Правовая политика содержит в себе определенную стратегию и тактику развития правовой жизни, ориентиры (цели и средства) для нее. Думается, именно это имел в виду Н. Н. Алексеев, когда отмечал, что «познание путей… одухотворения правовой жизни и есть задача правовой тактики или правовой политики, т. е. искусства реализации ценностей»[120].

Что же такое правовая жизнь общества, выступающая объектом правовой политики?

По нашему мнению, правовая жизнь общества – это форма социальной жизни, выражающаяся преимущественно в правовых актах и правоотношениях, характеризующая специфику и уровень правового развития данного общества, отношение субъектов к праву и степень удовлетворения их интересов.

Правовая жизнь – совокупность многообразных видов и форм деятельности и поведения людей, их коллективов в сфере действия права, направленных на обеспечение условий и средств существования, реализации частных и публичных, индивидуальных и групповых интересов, утверждения соответствующих им ценностей. Правовая жизнь характеризует рассматриваемые в единстве предметные формы бытия человека и общества, их отношение к праву, использованию правовых средств для осуществления индивидами и их объединениями своих интересов и потребностей. Она обусловлена феноменом действующего права и в этом смысле представляет собой мир упорядоченных (предусмотренных) нормами права реалий (действий, поступков, отношений). Правовая жизнь как явление «богаче», насыщеннее права[121].

Категория «правовая жизнь» приобретает все большую научную и практическую значимость. Именно она призвана отражать сложно развивающуюся и противоречивую юридическую действительность, неразрывную связь многообразных правовых явлений со всеми другими сферами жизнедеятельности общества – экономической, политической, нравственной, религиозной и др.

Понятие правовой жизни используется для обобщенной оценки правовой обстановки в конкретно-исторических условиях, деятельности и правового поведения социальных групп, слоев и отдельной личности. Данная категория позволяет оценивать тип правовой системы, состояние законодательства, уровень правовой культуры и правовой активности, правовой менталитет общества и его отдельных общностей, режим законности и правопорядка, в целом правовую атмосферу общества, правовые ожидания и реальное поведение людей в правовой сфере, характер действия права, отношение власти к праву и др.

Можно сказать, что правовая жизнь отображает особенности и уровень правовой действительности, отношение субъектов к праву, правовым учреждениям и меру удовлетворения ими с помощью юридических средств своих интересов.

Без глубокого исследования категории «правовая жизнь» невозможно в полной мере понять само право, его истоки, причины становления, логику развития. Именно разнородные существующие объективно юридические реалии и требуют к себе соответствующих юридических предписаний, правил, норм. Новая юридическая доктрина должна основываться на исследовании не просто правовой жизни всего российского общества, но и его регионов и даже населенных пунктов. Другими словами, пришло время анализа особенностей юридических реалий, без которых нельзя выстроить эффективную правовую политику.

Можно выделить следующие признаки правовой жизни.

1. Она выступает составной частью и особой разновидностью общественной жизни, ибо право – социальный институт, адаптированный к особенностям жизни конкретного народа. Если общественная жизнь представляет собой постоянный процесс производства и воспроизводства социальных отношений между людьми, который включает в себя все их многообразие, то правовая жизнь включает в себя совокупность юридических факторов, ведущих к юридическим последствиям. Правовые акты и правоотношения образуют специфическую ткань юридической стороны жизни общества, являются одной из важнейших разновидностей социальных актов и связей.

2. Правовая жизнь связана с юридическими правилами поведения (предписаниями) и с соответствующими юридическими последствиями.

3. Правовая жизнь в своей основе имеет объективно выраженное право по отношению к обществу, базируется на «объективном значении права» для социальной жизнедеятельности. «Отвергая объективный смысл и объективное знание права, – подчеркивает И. А. Ильин, – человек лишает себя той основы, на которой только и возможна правовая жизнь: он уже не имеет тогда никаких мотивов, никакого теоретического и жизненного основания для того, чтобы спорить о праве и бесправии, возмущаться произволом, апеллировать к суду, настаивать на своих правах политической свободы, отрицать по праву свой мнимый долг, протестовать против нарушения своих имущественных прав и т. д. Ибо где же критерии для моего законного права, если содержание правовой нормы лишено объективного, тождественного себе смысла? И в чем же знание моего права, если значение права вообще есть продукт субъективной фантазии?»[122].

4. Правовая жизнь есть одно из условий существования государственно-организованного общества, так как призвана определенным образом оформлять личную, государственную и общественную жизнь.

5. Правовая жизнь – часть духовной практики народа, наиболее ярко показывающая особенности той или иной нации, ее специфику, менталитет. Как верно подмечено И. А. Ильиным, «правовая жизнь подлежит общему и основному закону духовного развития и является, подобно религии, философии, науке, искусству и нравственному творчеству, разновидностью единого жизненно-духовного делания», «правовая и политическая жизнь должна быть верна своим глубоким. корням; а эти корни имеют духовную природу»[123].

6. Правовая жизнь тесно взаимосвязана с экономической и политической жизнью. Первая в большей мере выступает по отношению к последним в виде своеобразной формы. Вместе с тем она может, как известно, оказывать на экономику и политику обратное воздействие стимулирующего либо сдерживающего плана. Учитывая, что экономические и политические факторы в этом смысле соотносятся с юридическими соответственно как содержание и форма, изучать правовую жизнь в чистом виде, как это предлагал в свое время Г. Кельзен, было бы недостаточно. «Если социология права хочет вскрыть закономерности правовой жизни, – верно в данном случае отмечал Е. Эрлих, – то ей нужно заниматься также и общественными и экономическими явлениями, потому что развитие права может быть правильно понято только в связи с общественным и экономическим развитием»[124].

Если политическая жизнь есть совокупность духовных, чувственных, эмоциональных и практических предметных форм политического бытия человека и общества, которая характеризует их отношение к политике и участие в ней, то правовая жизнь – совокупность форм юридического бытия общества, характеризующая специфику и уровень его правового развития. Если политическая жизнь – это непрекращающийся процесс деятельности множества индивидов, которые направляют свои совместные (кооперированные) усилия на решение политически значимых задач с помощью политических средств, то правовая жизнь – тоже непрекращающийся процесс деятельности множества субъектов, но которые направляют свои усилия на решение прежде всего юридически значимых задач с помощью правовых средств.

7. Правовая жизнь характеризует специфику и уровень правового развития данной страны, отношение субъектов к праву и степень удовлетворения их интересов.

8. Правовая жизнь – именно совокупность всех форм юридического бытия общества, а не система, ибо она включает в себя и неупорядоченные процессы (не господствующую правовую идеологию, правонарушения и т. д.), и определенные случайные факторы и т. п. Данное понятие позволяет охватить все нюансы, все многообразные проявления права.

9. Правовая жизнь – это одновременно: а) сфера осуществления энергии права, его потенциала, творческой роли; б) совокупность многообразных форм правовой и противоправной активности участников правоотношений. В праве ведь субъекты живут в различном качестве: истцов и ответчиков, адвокатов и прокуроров, судей и экспертов, наследодателей и наследников, потерпевших и подсудимых, следователей и подозреваемых, свидетелей и обвиняемых, депутатов и избирателей, законопослушных граждан и рецидивистов.

Так, если в стране ее субъекты «широко и охотно устанавливают между собой правовые отношения, то это будет один уровень правовой жизни, ее качества. Если же круг юридических отношений между людьми беден и узок, более того, если они при первой возможности стремятся уклониться от установления между собой юридических отношений, то здесь утвердится совсем другой правопорядок»[125].

10. Правовая жизнь содержит комплекс всех юридических явлений, включающий как позитивные, так и негативные составляющие.

К позитивному сегменту следует отнести: само право (отражающее права человека, идеи справедливости, гуманизма, свободы и т. п.); правовую систему в целом; механизм правового регулирования; законные правовые акты (правомерные действия, их результаты, юридические документы); юридические поступки (как разновидность правомерного действия-юридического факта) и события как юридический факт; правовые режимы и составляющие их первичные юридические средства (льготы, поощрения, дозволения, запреты, наказания, обязанности и т. п.); правоотношения и юридическую практику; правосознание и правовую культуру; законность и правопорядок; юридическую науку и образование (и их структуры) и т. д.

Иной сегмент правовой жизни включает негативные, противоправные явления (преступления и иные правонарушения; их субъекты и криминальные структуры; коррупцию, злоупотребления, деформации правосознания, выражающиеся, в частности, в правовом нигилизме, идеализме, популизме; ошибки в праве и иные препятствующие положительной юридической деятельности факторы).

Как ни странно, до сих пор не существовало категории, которая охватывала бы всю сферу бытия права со всеми позитивными и негативными его проявлениями. И те и другие различаются по природе и направленности, как, например, правомерное и противоправное поведение. Однако по своему характеру – они правовые и выступают составными частями юридической среды, являются сегментами правового поля. «Основное различие в рамках правового поведения – это различие между поведением правомерным и неправомерным, противоправным»[126], – замечено В. Н. Кудрявцевым.

На наш взгляд, противоправное поведение здесь обоснованно названо правовым (но не правомерным), как, собственно, обоснованно называют правовыми и незаконные акты. Ведь речь идет не о правомерности либо неправомерности, а об отнесении данных феноменов к юридическим явлениям, не о праве как таковом, а о юридическом бытии, о специфической форме жизнедеятельности, которые неизбежно включают в себя и теневой сектор. «Правовая жизнь, – обоснованно отмечается в литературе, – включает своим содержанием и действия так называемого теневого права и различного рода правовые аномалии. Правовая патология в этом смысле также часть правовой жизни, ее ингредиент»[127].

Поэтому трудно согласиться с В. К. Бабаевым и В. М. Барановым, которые определяют правовую жизнь только с позитивных позиций[128]. Думается, любая жизнь, независимо от ее формы не может содержать только конструктивные, положительные начала, ибо она включает в себя все возможные проявления, реальное существование различных тенденций, видов поведения, со всеми их достоинствами и недостатками.

В этой связи понятие «правовая жизнь» позволяет весьма объемно взглянуть на правовую действительность как позитивного, так и негативного плана. такой взгляд необходим, ибо придает правовым реалиям целостность. Ведь важно видеть в правовой жизни не только плюсы, но и минусы. Именно с последними право и вся правовая система призваны бороться. Данная категория дает возможность смотреть на существующий юридический быт не через розовые очки, а, наоборот, со всеми его достижениями и потерями, успехами и неудачами, свершениями и ошибками, сильными и слабыми сторонами.

Отсюда далеко не случайно в развитии правовой жизни просматриваются два прямо противоположных направления: одно связано с организацией социальных связей, в том числе и с помощью правовой политики; другое – с их дезорганизацией. В правовой жизни есть и гармония между ее элементами, но есть и определенный разлад, рассогласованность, нарушение равновесия.

Между теневой и официальной частями правовой жизни идет постоянная борьба, своеобразная конкуренция. Причем важно понять, что теневой сегмент правовой жизни неистребим в полной мере. Нигде еще никакая правовая система не смогла победить преступность и иные проявления теневой юридической действительности. Их можно лишь минимизировать, победить же на сто процентов нельзя. По крайней мере, это еще никому не удавалось.

Как ни парадоксально, и световая, и теневая части юридического бытия по-своему друг друга дополняют (как день и ночь, как лето и зима). Более того, теневая юридическая жизнь имеет и определенное позитивное значение для общества. И здесь пословица «Нет худа без добра» вполне будет кстати. Речь, в частности, идет о следующих ситуациях:

1) практически все революционные идеи, качественно изменяющие социальные отношения, возникали сначала в рамках теневой (неформальной) части правовой жизни. Так, идеи свободы, справедливости, равноправия для всех подданных не содержались изначально в рабовладельческом и феодальном официальном законодательстве. Эти прогрессивные нравственные ценности, которые считались до поры до времени ересью, ворвались в буржуазное право из неофициальной сферы;

2) теневая часть правовой жизни дает все новые импульсы для развития и совершенствования легальной правовой жизни. Пробелы, новые преступления, ошибки и т. д., которые выступают элементами теневого сегмента правовой жизни, стимулируют к поиску противоядия, к изобретению новых юридических конструкций, правил, средств. Не зря же ведь говорят, что на ошибках учатся. Так, преступники, организовавшие свою деятельность на основе новаторских методов с использованием современных технических средств, подчас «подталкивают» к реформированию и соответствующие правоохранительные органы. В частности, в прессе применительно к известной банде Толстопятовых («фантомасам»), орудовавшей в Ростовской области в 1960–1970-х гг., подчеркивалось, что «отчасти благодаря “фантомасам” началась и реорганизация работы советской милиции: у нее появились группы захвата и передвижные мобильные группы, машины стали оборудоваться радиосвязью», что «бандитские “успехи” Толстопятовых подтолкнули к реорганизации и созданию современной милиции»[129]. Нечто подобное происходило и в «лихие» девяностые, когда преступники опять оказались «намного современнее», чем стражи порядка «реформируемой» России;

3) теневая часть правовой действительности – такой же ориентир для правовой политики, как и легальная. Например, если в стране слишком много заключенных, наблюдается значительный рост тяжких преступлений и т. п., то государство должно принимать соответствующие меры – в первом случае может провести амнистию, смягчить карательную политику, более гибко реагировать системой уголовных репрессий на те или иные преступления; во втором – повысить действенность правоохранительных органов, ужесточить отдельные виды наказаний и т. п.

Бороться с теневой частью правовой жизни можно и нужно. Однако делать это необходимо тонко, гибко и дипломатично. Тут одним наскоком дела не решить. Нужно знать закономерности осуществления данной теневой правовой действительности.

Взять, к примеру, антитеррористическую операцию в Чеченской Республике. Учитывая, что среди боевиков было немало обманутых, насильно уведенных, думаем, институт амнистии там вполне обоснованно применялся. Он стимулировал неустойчивых горцев перейти, что называется, «из тени на свет». То есть эта операция содержала не только карательные меры, ибо объект воздействия был неоднороден. Сама же амнистия – это законный способ легализации тех или иных субъектов, юридическое средство перевода их из теневого сегмента правовой жизни в световой.

На течение правовой жизни влияет множество различных факторов: финансово-экономические, материально-организационные, партийно-политические, нравственно-религиозные, национально-исторические, культурно-идеологические, социально-классовые, технико-информационные, духовно-научные, природно-географические и др.

Так, климатические и географические условия существования конкретной страны, бесспорно, откладывают свой отпечаток на характер правовых обычаев, природу правовых актов. Вряд ли кто будет отрицать и тот факт, что имеющиеся финансово-экономические и материально-организационные ресурсы могут выступить в роли важнейших гарантий юридических предписаний и механизмов. Компьютеризация и иные средства технико-информационного процесса содействуют, в частности, созданию информационно-правовых систем, позволяющих более оперативно и эффективно пользоваться юридическими возможностями. В зависимости от социальной структуры общества, степени напряженности в классовых, национальных и религиозных отношениях, характер и содержание правовой жизни могут в значительной мере различаться между собой. Ясно, что в подлинно демократическом государстве, где народ может реально повлиять на власть, где человеку предоставлены необходимые юридические рычаги, в правовой жизни больше солидарности и законности.

Для того чтобы активно и результативно участвовать в правовой жизни, необходимы соответствующие знания, умения и навыки, компетентность и профессионализм субъектов юридической деятельности, ибо юридическая сфера – целый мир со своим языком, системой понятий, традициями, историей, культурой.

Поэтому правовая жизнь зависит и от степени знания обществом законов и подзаконных актов, и от уровня развития его правосознания, и от социально-правовой активности конкретных лиц. «Народу необходимо и достойно знать законы своей страны, – отмечал И. А. Ильин, – это входит в состав правовой жизни»[130]. В другой книге он писал, что «если человек хочет видеть свои личные права огражденными и защищенными, то он должен вложиться своим правосознанием в эту общественную правовую жизнь и верно участвовать в ее устроении»[131].

Письма и обращения российских граждан в средства массовой информации подчас содержат сугубо иждивенческие настроения по поводу построения у нас правового государства, как будто его кто-то построит без самих этих граждан.

Между тем только осознание необходимости инициативного поведения в правовой сфере, повышения юридической и политической культуры сможет стать настоящей гарантией приоритета прав человека как высшей ценности над правами государства. Так же как любой уважающий себя спортсмен должен ежедневно поддерживать соответствующую физическую форму и постоянно подтверждать высокие результаты, точно так же и общество, и каждый индивид ежедневно должны поддерживать свою «правовую форму» бытия, постоянно бороться за свои права, отстаивать справедливость, ибо правовое государство – это не столько результат, сколько процесс. Он не достигается автоматически, раз и навсегда. Данный уровень правовой жизни необходимо систематически поддерживать, отвоевывать у бесправия.

§ 3.3. ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ КАК САМОСТОЯТЕЛЬНАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ

Понятие «правовая жизнь» – общетеоретическое по своей сути, обобщающее разные отраслевые виды правовой жизни. Для наиболее полного его исследования рассмотрим его соотношение с такими «родственными» понятиями, как «правовая форма», «правовая система», «правовая культура», «юридическая надстройка», «правовая среда», «механизм правового регулирования».

Между ними, бесспорно, немало общего. Все они выступают своего рода комплексными, предельно широкими понятиями – категориями, включающими многочисленные юридические элементы: правовые акты, правосознание, правовую практику, правоотношения и т. п. Эти понятия взаимосвязаны, обозначают собой довольно крупные пласты бытия права, содержат в себе различные формы его проявления.

Вместе с тем «правовая жизнь» – самостоятельная юридическая категория, отличающаяся от вышеназванных категорий.

Наиболее близка к ней категория «правовая форма», которая в основном используется в определенном контексте, прежде всего для того, чтобы структурировать социальные связи и показать роль права как формально-юридического института в его соотношении с социально-экономическим, культурно-нравственным и политическим содержанием – многообразными и первичными общественными отношениями.

Однако всей юридической реальности понятие «правовая форма» не отражает, поскольку не может включать в себя ее негативную, неправомерную часть. Отражать всю юридическую действительность (как настоящую, так и прошлую) – прерогатива и, собственно, главное предназначение лишь понятия «правовая жизнь» (само слово «жизнь» во многом обозначает как раз реальную действительность).

Правовую жизнь нельзя сводить только к юридическому бытию, ибо правовая реальность охватывает и сознание, точнее правосознание с его элементами – правовой психологией и правовой идеологией.

Точно так же, как в политической науке наряду с понятием «политическая система» существует понятие «политическая жизнь», и в юриспруденции наряду с категорией «правовая система» необходимо «прописать» и категорию «правовая жизнь». То есть в юридической науке понятия «правовая жизнь» и «правовая система» во многом должны соотноситься подобно соотношению в политологии понятий «политическая жизнь» и «политическая система» (а в экономической науке понятий «экономическая жизнь» и «экономическая система»).

Правовая система создает условия для нормального протекания правовой жизни, обеспечения ее стабильности, нейтрализации и вытеснения из нее негативных юридических явлений. Другими словами, она по отношению к правовой жизни играет организующую роль, придает ей определенное единство, правомерные начала. Отсюда важно совершенствовать и укреплять элементы правовой системы российского общества, что будет содействовать обогащению и оптимизации его правовой жизни.

Между тем правовая система выступает лишь составной нормативно-упорядочивающей частью самой правовой жизни, ибо последнее явление (и понятие) шире первого.

Если понимать под правовой жизнью всю правовую действительность, то необходимо сделать оговорку по отношению к широкому пониманию правовой системы. Так, Н. И. Матузов, характеризуя правовую систему, пишет: «С широких теоретических позиций правовая система – сложное собирательное многоплановое понятие, отражающее всю совокупность юридических явлений, существующих в обществе, весь арсенал правовых средств, находящихся в его распоряжении»[132]. И далее: «Трудно себе представить какие-то существенные компоненты реальной правовой действительности вне рамок правовой системы общества, вне его правовой сферы»[133].

В принципе, подобная точка зрения вполне логична и, бесспорно, имеет право на существование. Однако, думается, автор имел в виду лишь позитивную сторону правовой действительности, так называемую правомерно-положительную ее часть, что нашло отражение в следующей дефиниции. «В итоге, – подчеркивает Н. И. Матузов, – правовую систему можно определить как совокупность внутренне согласованных, взаимосвязанных, социально однородных юридических средств, с помощью которых государство оказывает необходимое нормативное воздействие на общественные отношения (закрепление, регулирование, охрана, защита)»[134].

Элементами правовой системы выступают прежде всего те, которые необходимы для процесса правового регулирования, для целенаправленного воздействия на сознание и поведение субъектов. Не господствующая правовая идеология и негативные правовые явления, тоже имеющие отношение к бытию права и обладающие определенной юридической окраской, к элементам правовой системы не относятся.

Правильно отмечается в литературе, что «будучи стороной правовой жизни, правовая система предстает как внутренне организованная, динамичная целостность, состоящая из процессов и действий, ведущих к образованию и совершенствованию правовых явлений и взаимосвязей между ними»[135].

В этой связи категория «правовая жизнь» позволяет гораздо масштабнее оценивать правовую действительность как позитивного, так и негативного плана. Подобная категория сейчас весьма востребована, ибо придает отражающим ею правовым реалиям определенную целостность. Ведь в любой жизни, в том числе и правовой, существуют разнонаправленные явления и процессы, как положительные, так и отрицательные. Именно последним право и вся правовая система призваны противодействовать. Понятие «правовая жизнь» дает возможность смотреть на существующее юридическое бытие более объективно, со всеми его прогрессивными и регрессивными тенденциями, благоприятными и неблагоприятными последствиями для организации социальных связей.

Кроме всего прочего, она характеризует собой не только совокупную упорядоченную и неупорядоченную правовую действительность, но и процесс исторического развития права в целом, основные этапы его эволюции. Этим категория «правовая жизнь» отличается от категории «правовая действительность». Отсюда вряд ли можно согласиться с тезисом С. С. Алексеева о том, что «…самое широкое правовое понятие, охватывающее все без исключения правовые явления, – это “правовая действительность”. Это – все в мире правовых явлений»[136].

Под правовой культурой общества понимают качественное состояние его правовой жизни, выражающееся в достигнутом уровне совершенства правовых актов, правовой и правоприменительной деятельности, правосознания и правового развития личности, а также в степени свободы ее поведения и взаимной ответственности государства и личности, положительно влияющих на общественное развитие и поддержание самих условий существования общества[137]. В принципе, с таким определением можно согласиться. Действительно, правовая культура как аксиологическая категория характеризует качественное состояние правовой жизни общества на каждом данном этапе его развития.

Однако трудно согласиться с тем, что правовая культура «позволяет охватить и оценить правовую жизнь в целом и основные сферы ее деятельности»[138]. Правовая культура – более узкое понятие, обозначающее собой лишь совершенное, положительное в правовом бытии и выступающее составной частью категории «правовая жизнь», включающей в себя как совершенные, так и несовершенные, как положительные, так и отрицательные правовые явления и процессы.

Понятие «юридическая надстройка» показывает место и роль правовых начал в социальной системе относительно лишь экономического базиса, понятие же «правовая жизнь», включая юридическую надстройку, аккумулирует в себе и все иные аспекты бытия права – религиозный, национальный и т. д.

Если понятие «правовая среда» обозначает собой лишь специфическую правовую атмосферу, совокупность соответствующих условий, в рамках которых осуществляется юридическая деятельность, то категория «правовая жизнь» – юридическую часть социальной жизнедеятельности, все формы и виды проявления и реализации права, все то, что происходит в обществе и относится к юридической сфере.

Если механизм правового регулирования – категория, призванная отражать преимущественно функциональную, поведенческую сторону права, процесс его действия, то правовая жизнь не только это, но и институциональные начала права. Механизм правового регулирования есть совокупность взятых в единстве наиболее важных (но далеко не всех) юридических средств, которые оказывают регулирующее воздействие на общественные отношения. Понятие же «правовая жизнь» включает все юридические средства, всю правовую действительность, что называется, весь имеющийся юридический быт.

§ 3.4. ПРАВОВЫЕ АКТЫ – ВЕДУЩИЙ ЭЛЕМЕНТ В СОДЕРЖАНИИ ПРАВОВОЙ ЖИЗНИ

В содержании правовой жизни ведущим элементом можно назвать правовые акты, так как именно в них выражается прежде всего юридическое бытие, именно в них живет право. В повседневной действительности граждане сталкиваются не с правом вообще, а с правовыми актами, которых множество. Последние выступают основной составной частью правовой жизни в силу того, что они представляют собой важнейшие средства удовлетворения интересов субъектов, наиболее распространенные и осязаемые формы его проявления.

Исходя из этого суть правовой жизни во многом можно раскрыть изучив природу юридических документов, с помощью которых определенные лица достигают тех или иных целей, удовлетворяют конкретные интересы.

Например, изучая тексты таких актов, как «Русская Правда» (в различных редакциях), Судебники, другие важнейшие памятники древнерусского права, мы узнаем и о существенных исторических событиях того периода, ибо правовая жизнь – есть определенное зеркало жизни общества в целом. В правовых актах-документах содержатся ценные и концентрированные (обобщенные) сведения о культуре конкретного народа, его укладе, отражается своеобразие общественно-политического строя.

Историк В. О. Ключевский, понимая под актами памятники правительственной деятельности и частные юридические сделки, далеко не случайно считал, что «если, читая летописи, мы должны, так сказать, по крупицам собирать намеки на быт известного времени, на ежедневные житейские отношения, то в актах должны встретить только готовые бытовые черты, по которым можно нарисовать полную картину житейских отношений, господствующих в известное время; здесь нет надобности выбирать и очищать мелкие, разорванные черты, а остается только брать целиком все содержимое в актах»[139].

Вместе с тем важны соображения В. О. Ключевского о методах изучения древнерусских актов. Он рекомендовал учитывать «авторский угол зрения», т. е. выявлять цели, которые ставил перед собой составитель того или иного документа. Не ограничиваясь изучением юридической формы актов (к чему обычно сводились труды историков XIX в., занимавшихся актовыми материалами), В. О. Ключевский утверждал необходимость вскрывать их конкретно-историческое содержание, показывал, что юридическая форма в силу своей архаичности не всегда правильно отражает живую действительность[140].

Представители социологической школы права тоже считали необходимым анализировать правовую жизнь прежде всего через призму соответствующих юридических актов. «Юрист, – отмечал Б. А. Кистяковский, – в первую очередь должен изучать действующее право как систему норм. Иными словами, юрист прежде всего должен знать законы и уметь обращаться с ними. Но для того, чтобы стоять на высоте современного уровня знания, юрист не только не должен забывать жизни, как говорили в старину, а и научно изучать “правовую жизнь”. Юристу-практику это необходимо и для наиболее справедливого применения действующего права»[141].

Самый главный источник изучения живого права Е. Эрлих видит в современном правовом «документальном» исследовании. «Под термином “правовой документ” он объединяет весьма разнообразные явления. Прежде всего самое важное, которое может дать разъяснение на самой широкой основе, – судебное решение. Особую важность он придает и документам деловой жизни: “даже единственный взгляд на современную правовую жизнь показывает, что над ней в подавляющей части господствует не закон, а деловые документы”. Право нужно искать в брачных договорах, в договорах купли-продажи, в договорах о кредите, в ипотечных договорах, в завещаниях и в договорах наследования, в уставах объединений и торговых компаний, а не в параграфах кодексов законов, – продолжает Эрлих, – потому что все эти договоры, наряду с их лишь частной, индивидуальной деловой силой действия, всегда содержат и типичное, повторяющееся содержание. Это типичное содержание основополагающе важно»[142].

Кроме того, нужна своеобразная пирамида правовых актов, которая, по сути, сможет выступить специфической и более совершенной формой правовой жизни.

В. Д. Зорькин верно в этой связи заметил, что именно «пирамида есть образ правовой жизни. Наверху ее – принципы и высшие нормы, которые фиксируются в Конституции и которые на самом высшем уровне переводят на юридический язык самые общие контуры, основные параметры… которые прямо или косвенно фиксируют тот или иной вектор развития, ту или иную общую цель, а также образ будущего и общий идеал. Далее пирамида идет вниз, разрастаясь в бесконечность в виде последовательных, иерархически соподчиненных друг другу пластов – законов, потом различного рода и уровня подзаконных актов (указов, постановлений и проч.), судебной практики и прочих правоприменительных актов в центре и на местах. Все это переводится в плоскость конкретных правоотношений, бесчисленное множество которых уходит в бесконечность (но постоянно в рамках и образе пирамиды). Это и составляет юридическую жизнь общества, государства, индивида. Держаться эта пирамида может только в том случае, если соблюдается жесткая иерархия всех этих актов и нахождение их в данной пирамиде в целом…В противном случае жизнь переходит в режим бесправия, иными словами, в теневую или даже черную пирамиду, в… произвол, в конечном счете и в безнормие, т. е. хаос»[143].

Таким образом, с одной стороны, правовая жизнь, выступая общим объектом правовой политики, позволяет под особым углом зрения взглянуть на данную политику. Уровень и качество правовой жизни может считаться главным критерием эффективности правовой политики. Более того, без категории «правовая жизнь» нельзя полноценно исследовать правовую политику, ибо последняя находит свое реальное воплощение именно в юридической действительности, в правовом бытии. С другой стороны, в упорядочении и организации юридической жизни трудно переоценить роль правовой политики государства. Необходимость правовой политики как раз связана с реальными потребностями, возникшими в правовой жизни общества на определенном этапе его развития.

ГЛАВА 4

ЦЕЛИ, ПРИОРИТЕТЫ И ПРИНЦИПЫ СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

§ 4.1. ЦЕЛИ В ПОЛИТИКЕ: ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

Прежде чем анализировать цели правовой политики, необходимо хотя бы кратко рассмотреть цели политики вообще.

Политика, как известно, по своей природе выступает целенаправленной деятельностью, применяющей для достижения определенных целей соответствующие средства. Цели и средства – важнейшие элементы политической жизнедеятельности, ее атрибуты. «Политика, – по мнению Я. П. Козельского, – есть наука производить праведные намерения самыми способнейшими и притом праведными средствами в действие»[144]. В этой связи в структуре политической деятельности далеко не случайно выделяют цели и средства как основную пару элементов.

Что же выступает целью политики?

Цель в политике – это идеальный, желательный результат, ради которого осуществляется политическая деятельность. Цели – важнейший ориентир для политиков, охватывающий их разноуровневые устремления, ожидания, намерения. Отражая многообразные интересы и потребности, цели тоже весьма многообразны. В частности, их можно классифицировать по следующим основаниям:

1) по их значению – на общие (достижение всеобщего равенства, благополучия и т. п.) и частные (формирование правительства народного доверия);

2) по содержанию политики – на социальные, экономические, идеологические, экологические, юридические и другие;

3) по очередности – на ближайшие, промежуточные и более отдаленные, перспективные, конечные (для конкретного политического процесса);

4) по сфере политической деятельности – на внутренние (внутригосударственные) и внешние (международные) и т. п.

Цель в политике – есть специфическая форма знания, направленная на преобразование политической жизни, на изменение существующих политических отношений.

В литературе подчас подчеркивается, что «целью политики является сохранение или создание наиболее приемлемых для определенных социальных слоев или классов, а также общества в целом условий и способов осуществления власти»[145]. Думается, это слишком формальное понимание целей политики, ибо излишне односторонне связывает их только с властью, придавая ей самоценностный характер.

Более близки к истине те оценки, которые соединяют цели политики с безопасностью и благосостоянием народа[146], с обеспечением социального прогресса[147], с поддержанием и укреплением существующего типа общественных отношений, либо с их частичным преобразованием, либо с их разрушением и созданием иной социально-политической системы[148].

Цели в политике направлены на снижение степени стихийности и конфликтности в политической деятельности, связаны с обеспечением баланса сил стабильности и перемен, статики и динамики политической жизни общества. В самом же обобщенном виде целью политики является упорядочение процесса удовлетворения различных интересов, существующих в данной конкретной стране, соединение множества разнополярных частных устремлений с едиными намерениями целого – общества. Это, по сути, подметил еще Платон, который писал, что политика как «царское искусство прямым плетением соединяет нравы мужественных и благородных людей, объединяя их жизнь единомыслием и дружбой и создавая таким образом великолепнейшую и пышнейшую из тканей»[149].

Рациональность осуществляемого в цели выбора (от чего напрямую зависит его оптимальность, то есть наибольшая степень соответствия как имеющимся потребностям, так и наличным условиям и возможностям) предопределяется следующими факторами: 1) реалистичностью предвидения, получением наиболее полного знания (конечно, в рамках имеющихся возможностей) о последствиях предпринимаемых действий; 2) полнотой оценки ресурсов, которыми располагает субъект действия и которые он может использовать в процессе достижения цели; 3) возможностью использования разнообразных средств. Соответствие этим основным критериям предопределяет такое качество цели, как ее конкретность – степень учета обстоятельств и возможностей действия, от чего напрямую зависит ее реалистичность – возможность воплощения в наиболее полном виде и в приемлемые для субъекта сроки[150].

Степень реалистичности сформулированных тех или иных политических целей определить сразу весьма непросто. Во многом этот процесс является одновременно и своеобразной наукой, и искусством. Только политическая практика, выступающая в виде совокупности политической деятельности и политического опыта, «высвечивает» контуры выдвинутой ранее цели.

Система целей в политике – вещь не постоянная, ибо меняются внутренние и внешние условия, а значит и потребности и интересы политических групп и элит. Изменившиеся данные обстоятельства меняют и представления людей о благополучии, о стратегических и тактических задачах.

Вместе с тем «у каждой нации, живущей на одной территории, всегда существуют некоторые доминирующие цели, доминирующие стремления. И “идеальная власть” должна их использовать, должна на них опираться и предлагать программу действий, им отвечающую. В этом случае, как говорилось в старину, народ блаженствует и к никаким смутам не склонен. А власть на века вспоминается в народе добрым словом»[151].

Обратная ситуация приводит, напротив, к печальным последствиям. Отсутствие ясных политических целей практически всегда приводит государство в лучшем случае к нулевым, а по большей части к отрицательным результатам, к значительным людским и материальным потерям, подрыву престижа страны, осложнению его положения на международной арене, истощению экономики.

§ 4.2. ЦЕЛИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Правовая политика, как и политика вообще, имеет целевую составляющую, выступает стратегически осмысленной деятельностью, основанной на определенной системе целей, отражающей будущую желаемую картину правовой жизни общества.

Основная проблема здесь видится в том, что цели правовой политики недопустимо устанавливать без учета реальных потребностей и интересов участников общественных отношений. В противном случае они будут оторваны от жизни, заведомо не соответствовать объективным стремлениям субъектов, а потому будут заранее нереальны, и кроме этого станут препятствовать продуктивной работе механизма правового регулирования.

Обеспечение максимального соответствия целей правовой политики общественным потребностям и интересам – непростая задача. В каждом конкретном случае должны максимально проявить себя высокий профессионализм и правовая культура законодателя, его способность к правильному пониманию объективных тенденций развития общественных отношений и, соответственно, к постановке адекватных правовых ориентиров.

На наш взгляд, учитывая, что как на федеральном, так и на региональном уровне законодателям нередко не хватает необходимых знаний и опыта в выработке стратегических моделей развития, государственной власти сейчас следует смелее привлекать к подобной деятельности наиболее авторитетные крупные научные центры. Именно в подобных учреждениях и должны разрабатываться (или как минимум – проходить обязательную экспертизу) проекты юридических документов концептуального характера. Ведь накопленный и не утраченный еще российской фундаментальной наукой теоретический потенциал, к сожалению, в последние годы во многом оставался невостребованным.

Целевой аспект логического содержания правовой политики проявляется в таких ее сущностных чертах, как целенаправленность и целесообразность. Целенаправленность правовой политики связана с тем, что деятельность в юридической сфере немыслима без постановки субъектами конкретных ориентиров, без предварительного прогнозирования путей и сроков их реализации, а также будущих желаемых изменений и без идеального предвосхищения результатов. Где нет целенаправленности, там нет и не может быть никакой политики, а есть лишь видимость сознательного регулирования. Целесообразность же правовой политики предполагает прежде всего ее рациональность, то есть соответствие принимаемых в юридической сфере управленческих решений той обстановке (внешней среде), что реально сложилась в обществе. Данное качество обеспечивает потенциальную результативность, высокий КПД правовой политики[152].

Цели правовой политики весьма многообразны. Так, в зависимости от степени общности они могут быть общими, ориентированными на всю правовую жизнь, частными, распространяющимися на отдельные ее сегменты, и специальными, связанными только с первичными, элементарными правовыми явлениями. Если цели правовой политики классифицировать по сроку предполагаемой реализации, то их подразделяют на ближайшие (промежуточные) и перспективные.

Естественно, виды целей в зависимости от степени общности отражают своеобразную иерархию в «целевом дереве» правовой политики, где общие ориентиры конкретизируются в частных, а те, в свою очередь, определяют содержание специальных. Значение общих, перспективных целей состоит в том, что их постановка связана с такой важной частью правовой политики, как юридическая стратегия.

Цели правовой политики способны выступать действенным фактором социально-правового развития при соблюдении ряда требований. В частности, они должны: а) быть нравственно обоснованными;

б) адекватно отражать особенности национальной правовой системы и переживаемого обществом и государством исторического периода;

в) обладать позитивным правовым потенциалом, то есть ориентировать социальную деятельность на всемерное развитие и утверждение прогрессивных правовых начал в общественной жизни и политике;

г) быть социально мотивированными, вызывать поддержку и одобрение в общественном мнении и поведении людей; д) обеспечиваться соответствующими юридическими, интеллектуальными, организационными и иными ресурсами; е) быть системно организованными, включать в определенной последовательности стратегические и тактические, общие и частные, главные и производные, конечные и промежуточные и т. п. цели[153].

Кроме названных, при выборе целей правовой политики важно руководствоваться и такими факторами, как: реалистичность предвидения на основе научно обоснованного прогноза; полнота оценки ресурсов, которые имеются у субъекта правовой политики и необходимы для достижения целей; соответствие существующей системы правовых средств реализации правовой политики.

В качестве юридически значимых ориентиров цели правовой политики: 1) устанавливаются в виде модели определенных будущих результатов преимущественно государством (хотя и институты гражданского общества тоже активно участвуют в этом процессе); отражают наиболее значимые общественные интересы; 3) характеризуются специфическими способами своей формализации (например, в таких официальных документах, как конституциях и законах, декларациях и программах, концепциях и доктринах, стратегиях и посланиях и т. д.); 4) обладают свойствами нормативной обязательности; 5) обеспечиваются соответствующими юридическими гарантиями.

Степень юридической конкретизации и правового обеспечения целей правовой политики зависит от их особенностей. Своеобразие перспективных, тем более конечных, целей состоит, в частности, в том, что их полная реализация возможна только в отдаленном будущем. Поэтому такие цели, даже если они закрепляются в действующем законодательстве, имеют преимущественно политико-идеологическое значение. Другое дело, когда речь идет о промежуточных и ближайших целях правовой политики, для реализации которых уже в настоящем есть необходимые средства и условия. Такие цели имеют все основания служить не только политико-идеологическим, но и формально-юридическим ориентиром правотворческой и правоприменительной деятельности, подкрепляясь в своей реализации необходимыми юридическими гарантиями. В частности, провозглашая человека высшей ценностью, Конституция Российской Федерации обязывает государство признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2). Тем самым гуманизм как цель правовой политики обеспечивается государственно-правовыми гарантиями в части признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина[154].

Цели правовой политики могут меняться. Особенно это касается ближайших и промежуточных ориентиров, призванных оперативно откликаться на возникающие «вызовы» времени и вносить необходимые коррективы в деятельность государственных органов и общественных организаций в сфере правового регулирования. В одних случаях требуется сосредоточить усилия на борьбе с коррупцией, в других – на обеспечении социально-экономических прав личности и т. д. Все это создает известные трудности при определении целевого компонента правовой политики.

В литературе выделяют самые различные цели современной российской правовой политики: и приоритет прирожденных прав человека, достойное частное право и верховенство правосудия[155]; и соблюдение и защиту прав и свобод личности[156]; и осуществление интересов личности, общества и государства[157]; и построение гражданского общества и правового государства[158]; и оборону государства[159]; и декриминализацию общественных отношений[160] и т. д. и т. п.

Цель правовой политики – это идеальная модель определенного состояния правовой жизни общества, достигаемая с помощью соответствующих средств. Модель же, как подчеркивает В. Н. Кудрявцев, это лишь образ действительности, который полностью не воспроизводит оригинал, а отражает лишь его существенные признаки, узловые моменты[161].

На наш взгляд, перспективные цели правовой политики связаны с высшими юридическими и политическими ценностями – наиболее полным обеспечением прав и свобод человека и гражданина и формированием правовой государственности, то есть с новым качеством правовой жизни российского общества.

Категория «качество жизни», с одной стороны, является интегральной качественной характеристикой жизнеобеспечения, жизнедеятельности и жизнеспособности общества по эффективному осуществлению своих социальных, духовных и биологических функций. С другой стороны, качество жизни – это показатель, отражающий уровень сбалансированного достижения всех элементов стандарта жизни человека, устанавливаемого с учетом социально-экономического уровня развития национальной экономики и личных представлений о смысле жизни большинством членов общества. Высокая оценка качества жизни должна свидетельствовать о создании условий для достижения высокой степени соответствия установленному стандарту жизни большинством населения при безусловном согласии (консенсусе) населения с установленным набором стандарта жизни[162]. Термин «качество жизни» включает в себя не только уровень доходов, но и наличие льгот, степень безопасности, качество здравоохранения, образования, коммунального обслуживания, транспорта и связи, состояние окружающей среды, доступность достижений культуры и даже ощущение собственной значимости в обществе[163].

Известный ученый С. Л. Капица также отмечает, оценивая, в том числе, и сегодняшний этап социальной эволюции российского общества, что «наконец-то целью развития станет не количество, а качество человека, качество его жизни»[164].

Более того, параметры качества жизни граждан пытаются брать за основу определения эффективности деятельности власти, как критерий работы органов государства и местного самоуправления, за неудовлетворительное достижение которого они должны нести ответственность. «Чтобы ответственность была не умозрительной, а реальной, – подчеркивается в прессе, – необходимо на федеральном уровне законодательно установить, например, систему показателей качества жизни людей, за которые несут ответственность и региональные и местные власти, которые они должны ежегодно публично декларировать, и отчитываться перед людьми за свои достижения. В новых условиях формирования региональных органов исполнительной власти по результатам достижения этих показателей оценку деятельности руководителей будут давать и население этих регионов, и федеральный центр»[165]. Действительно, пришло время деятельность органов власти оценивать по качеству жизни населения.

Качество – это фундаментальная научная категория, которую используют для рассмотрения всех сторон мироздания, социального устройства и деятельности людей. Поэтому она имеет философское содержание и позволяет глубже понять сущность социально-экономических, духовно-нравственных и политико-правовых процессов, происходящих в обществе.

Правовая жизнь, являясь разновидностью социальной жизни, тоже может иметь свои параметры качества. Качество правовой жизни, как и во многом качество жизни вообще, «это системное понятие, характеризующее конечный результат, прежде всего качество работы законодательной, исполнительной и судебной власти государства»[166].

В самом общем виде о качественном праве, а значит и о качественной правовой жизни писал еще И. А. Ильин, который заметил, что «цель права – установить совместную жизнь людей таким образом, чтобы на столкновение, взаимную борьбу, ожесточенные споры тратилось как можно меньше душевных сил»[167].

Качество правовой жизни – есть совокупность существенных свойств юридической жизнедеятельности, создающих необходимые предпосылки для юридической защищенности интересов субъектов права, усиления гарантированности иных форм социальной жизни (экономической, политической и т. д.), повышения уровня правового развития данного общества. Условиями повышения качества правовой жизни выступает большое количество факторов, заметно влияющих на степень юридического прогресса, эффективность механизма правового регулирования, надежность и последовательность в установлении, в законодательстве и в реальном осуществлении прав и свобод человека и гражданина. Качественная правовая жизнь создает равные юридические возможности для обеспечения интересов личности, общества, государства, для реализации, как верно подчеркнул И. А. Ильин, «душевных сил людей», их энергии и устремлений. Стержнем, пронизывающим всю правовую жизнь, выступают права человека и гражданина. Именно их закрепление в законодательстве, реальное исполнение и полноценная судебная защита могут служить одним из важнейших показателей качества правовой жизни. Именно в степени удовлетворения интересов личности на уровне законодательной, исполнительной и судебной властей проявляется отношение субъектов к праву.

Конечно, качество правовой жизни зависит не только от органов государственной власти, но и от структур гражданского общества и от самой личности.

Если говорить о власти, то различные ее ветви вносят свой вклад в повышение качества правовой жизни. Так, органы законодательной власти могут это делать путем принятия качественных законов.

Понятие «качество закона» на уровне всей системы законодательства выступает интегрирующей категорией, включающей показатели качества ее структурных единиц. Вместе с тем оно обогащается рядом положений, характеризующих систему законодательства как целое. В их числе следует назвать соблюдение в масштабах системы принципа законности, согласно которому законы должны соответствовать положениям Конституции, а указы и иные подзаконные акты – также нормам законов. Важным показателем качества закона на уровне системы законодательства служит ее рациональная внутренняя организация, включающая ряд компонентов. Первым из них может быть названо адекватное потребностям развития в современных условиях общественных отношений распределение нормативного материала между отраслями права с учетом специфики их предмета и метода правового регулирования. Второй компонент – согласованность и взаимодействие отраслей законодательства, адекватных отраслям права, и тяготеющих к ним, чаще всего комплексных отраслей и подотраслей законодательства. Сюда относится также соблюдение в системе законодательства конституционного требования разграничения нормотворческой компетенции между Российской Федерацией и входящими в нее субъектами[168].

Верно подмечено бывшим Председателем Совета Федерации Федерального Собрания РФ С. Мироновым, что авторитет власти «напрямую зависит от качества законов, которые мы принимаем, от их результативности, от их влияния на жизнь российских граждан, на социально-экономическое, культурное, политическое развитие России в целом и каждого из ее регионов»[169].

Однако далеко не всегда еще органы законодательной власти творят качественные законы. Здесь немало ресурсов. В частности, многие законы создаются «под диктовку» лоббистских структур (теневого сектора российской правовой жизни), в результате чего законы отражают не общественные интересы, а интересы финансово-промышленных групп, олигархов и т. п. В законотворчестве не используется еще в полной мере системный и научный подходы, что не позволяет принимать качественные законы. Бывает, что региональные законодательные акты противоречат общефедеральным. Все это приводит к тому, что ожидаемые изменения от нужных законов конкретно в жизни каждого человека происходят куда медленнее, чем на бумаге.

Что касается «повышения качества народного представительства», о котором говорил тогдашний Президент РФ Д. А. Медведев на съезде партии «Единая Россия» 24 сентября 2011 г.[170] и которое выступает соответственно элементом повышения качества правовой жизни российского общества в целом, то оно, хотя и присутствует в реальных отношениях, но все же еще оставляет желать лучшего.

Органы исполнительной власти также далеко не всегда принимают качественные правовые акты. Более того, их усилия подчас перечеркивают роль закона в обществе. Противоречивый и узковедомственный поток их документов зачастую подрывает основы законов. Правоприменение сегодня – одно из самых проблемных мест в повышении качества российской правовой жизни.

что касается органов судебной власти, то и тут ситуация весьма тревожная. Разве можно считать качественным наше правосудие, если граждане не верят в справедливость суда, а главными нарушителями своих прав называют сначала начальников и милицию и только потом бандитов. Так, в результате социологического исследования, проведенного в ряде городов России, ученые выявили, что 46,5 % граждан уверены, что судьи коррумпированы, 40,6 % заявляют, что судья сделает то, что ему скажет местная власть, 34,7 % уверены, что судьями руководят богатые. И только 16,2 % сказали, что в России судьи подчиняются закону. Вот так выглядит оценка справедливости правосудия: 73 % опрошенных граждан считают, что наши судьи пристрастны[171].

Немаловажную роль в повышении качества правовой жизни играют и сами граждане, их правовая активность, которая проявляется в инициативном участии личности в решении юридических проблем, в степени использования правовых средств для достижения своих целей. Качественное состояние правовой жизни выражается и в уровне правовой культуры, в степени развитости правосознания лица, в темпах его правовой социализации. Если оценивать сегодняшнюю ситуацию, то, как отмечается в прессе, «каждый третий гражданин России считает плохим свой уровень жизни, негативно оценивает политическую и экономическую обстановку и вообще убежден, что “страна идет не туда».”[172]. Последний опрос Левада-Центра свидетельствует о все более заметном отчуждении народа от власти. Почти 70 % населения уверены, что «интересы власти и общества в России не совпадают», а 84 % полагают, что «большинство политиков занимаются политикой только ради личной выгоды»[173]. «Большинство россиян считают, что в ближайшее время жизнь в стране не станет лучше. В то же время сами менять сложившуюся жизнь люди не хотят. Если в 1980–1990-х гг. россияне были готовы отстаивать право на изменение жизни, то в 2000-х желание это у большинства отпало»[174].

Это связано во многом еще и с тем, что ожидания людей от проводимых реформ пока не оправдались. Отсюда и скорости протекания правовой жизни замедляются. Например, законодательная активность граждан «натыкается» на отлучение их от всенародных обсуждений важнейших законопроектов и референдумов (между тем, согласно ст. 3 Конституции РФ 1993 года «единственным источником власти в Российской Федерации является многонациональный народ», «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы»); избирательная активность, в силу неверия значительной части населения в возможность реального изменения ситуации с помощью выборов, все больше «трансформируется в абсентеизм»; трудовая активность «блокируется» несоразмерной оплатой за затраченные трудовые усилия; предпринимательской активности мешают вездесущие административные барьеры и т. д.

В результате всего сказанного в российском обществе наступает состояние «всеобщей имитации», когда власть делает вид, что управляет, а граждане и общество в целом делают вид, что исполняют решения власти. Названное состояние уже приобрело черты своеобразной эпидемии.

Поэтому главной целью правовой политики в современной России будет выступать повышение качества правовой жизни общества, сердцевиной чего, несомненно, является наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Верно подмечено, что общая цель правовой политики должна опираться на такие ценности, как жизнь, свобода, справедливость, безопасность, порядок и «способствовать их воплощению в правовой жизни общества»[175], что «главной целью правовой политики демократического социального правового государства с многопартийной системой должно быть содействие достижению гражданского согласия в обществе на основе утверждения и обеспечения законных прав и свобод человека, которые не нарушают в первую очередь права и свободы других людей, а также нравственные основы общества», что сердцевиной «правовой политики является деятельность по признанию, закреплению, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина»[176].

Также справедливо отмечается, что «процессы общественного развития протекают не однолинейно, и им присуща своего рода цикличность: стабилизация, подъем, кризис, переходные состояния экономики и социальной сферы. Поэтому нынешний финансово-экономический кризис, представляя собой один из периодов общего развития, не прерывает движение к намеченным стратегическим целям на создание экономических предпосылок, обеспечивающих достойные условия для жизни человека и развития личности, политической и экономической свободы, роста благосостояния граждан, сохранения гуманитарного и исторического наследия страны. Эти общие цели составляют основу долгосрочной государственной правовой политики, определяют ключевые направления совершенствования российского законодательства»[177].

Вместе с тем о четком стратегическом направлении правовой политики говорить пока все равно рано.

§ 4.3. ПРИОРИТЕТЫ СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Если цель включает в себя определенный будущий результат, какие-то важнейшие идеи, ценности правовой политики конкретного государства, то задачи, будучи обусловленными названными целями, – цивилизованные этапы, пути и формы достижения провозглашенных целей, некие сугубо юридические ориентиры, конкретизирующие цели.

Перспективные цели определяют собой и соответствующие задачи правовой политики, в том числе и наиболее важные, наиболее значимые, наиболее первоочередные, которые называют приоритетами.

По образному выражению С. С. Алексеева, «изюминка» правовой политики заключается в том, что у нее «должны быть приоритеты, притом приоритеты права»[178].

Наличие в правовой политике определенных приоритетов позволяет расставить акценты, избрать верные средства и методы достижения поставленных целей, сконцентрироваться на главном, а кроме того, дает возможность интегрировать усилия всех субъектов в процессе выработки и реализации стратегических правовых идей, что, несомненно, должно положительно отразиться на качестве проводимой в государстве правовой политики.

Правовая политика определяет приоритетные направления правового развития общества, вырабатывает оптимальные пути и средства их достижения, обеспечивает планомерную и согласованную деятельность правотворческих и правоприменительных органов, ориентирует юридическую практику на единообразное понимание и неуклонное соблюдение основополагающих правовых начал, направляет правовоспитательную деятельность государственных и общественных органов и организаций на формирование у граждан и должностных лиц основ юридического мировоззрения. Все эти и некоторые другие факторы создают необходимые управленческие предпосылки для реализации важнейших правовых установок.

Исходя из обозначенных целей, можно выделить следующие приоритеты современной российской правовой политики, которые в той или иной степени развивают, конкретизируют вышеназванные цели. В частности, к таким приоритетам можно отнести: 1) установление системы правовых ограничений для публичной власти; 2) формирование институтов и права гражданского общества; 3) создание эффективной судебной системы; 4) укрепление дисциплины, законности и правопорядка.

Первым из названных приоритетов вполне обоснованно выступает установление системы правовых ограничений в отношении публичной власти, для ее органов и должностных лиц. Связано это с необходимостью достижения основной цели – наиболее полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Дело в том, что любая власть не знает собственных границ, всегда стремится к неограниченному расширению властного пространства, что ведет, как правило, к ущемлению интересов личности. Еще В. Г. Белинский предостерегал, что «ни одна страсть не стоила человечеству стольких страданий и крови, как властолюбие». «Каждый человек, по Расселу, изначально наделен двумя связанными, но не тождественными страстями – стремлением к власти и славе. Обе страсти ненасытны и бесконечны»[179]. Вот почему власть весьма часто развращала и развращает людей. Особенно это характерно для государственной власти современной России.

Отсюда необходимы правовые ограничения для власти, которые воплощаются в жизни с помощью таких принципов, как разделение властей, федерализм, верховенство закона, взаимная ответственность государства и личности и т. д. Причем нужна именно система, где каждый из вышеназванных элементов займет свое место и сыграет свою роль в процессе сдерживания власти.

Более высокий уровень правовой жизни в современной России связан и с формированием институтов и права гражданского общества, без чего нельзя построить полноценного правового государства (опять же ограниченного правом) и осуществить права и свободы личности. Бесспорно, становление институтов гражданского общества происходит в современной России: действуют различные партии, общественные объединения, Общественная палата Российской Федерации и ряд общественных палат в субъектах РФ и т. д. Вместе с тем существует еще немало проблем и особенно на региональном уровне.

В частности, в литературе подчеркивается, что правовое обеспечение деятельности целого ряда институтов гражданского общества на региональном уровне еще не получило должного развития. В этой связи обоснованно предлагается разработать и принять нормативные акты, способствующие созданию благоприятной среды для развития институтов гражданского общества на местах, например модельный закон «Об общественной палате субъекта Российской Федерации», а также разработать модельную региональную целевую программу «Развитие гражданского общества в субъектах Российской Федерации»[180].

Что касается права гражданского общества, то речь идет о правотворчестве его институтов, имеющих возможность формировать соответствующие юридические предписания. Например, органы местного самоуправления, профессиональные союзы, корпоративные структуры (разумеется, в пределах своего ведения) принимают нормативные правовые акты, регулирующие вопросы их собственной правовой жизни.

По мнению С. С. Алексеева, особенности права гражданского общества, а на них, надо полагать, и должна быть ориентирована правовая политика в России, требуют пусть и краткого, но все же особого разбора. В частности, для современного гражданского общества характерно то, что право в нем «преодолело» верховенство в обществе власти и идеологии, в известном смысле это «разгосударствленное» право, призванное стать сердцевиной всей правовой системы, ее смыслом и ориентиром[181].

Этим же целями служат и такие приоритеты, как создание эффективной судебной системы и укрепление дисциплины, законности и правопорядка.

Кроме целей и приоритетов правовая политика имеет и две функции: во-первых, легализует избранный политический курс, придает ему статус публичной политики; во-вторых, осуществляет отбор («селекцию») и организацию правовых средств в целях их оптимального использования для решения тех или иных социально-политических задач[182]. Функции связывают цели и приоритеты правовой политики со средствами их достижения.

Таким образом, перспективные цели правовой политики связаны с высшими юридическими и политическими ценностями – наиболее полным обеспечением прав и свобод человека и гражданина и формированием правовой государственности, то есть с новым качеством правовой жизни российского общества. Приоритеты же призваны конкретизировать названные цели и связывать их со средствами достижения данных целей.

§ 4.4. ПРИНЦИПЫ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Правовая политика формируется и осуществляется на основе определенных идей, основных положений, руководящих ценностей, которые выступают ее принципами. Они «корнями» уходят в правовую жизнь общества, а «ветвями» показывают, куда необходимо «развертывать» приоритеты правовой политики, в каком направлении расходовать в первоочередном порядке ее ресурсы, где приложить главные усилия.

Принципы правовой политики – это основополагающие идеи, определяющие общие подходы гражданского общества и государственной власти к стратегически ориентированной деятельности в сфере правового регулирования социальных отношений. Они вытекают из объективных закономерностей правового развития, его предназначения и направленности, призваны унифицировать характер целенаправленного воздействия на социальные отношения при помощи правовых средств, а также служить критериями оценки правильности принимаемых правотворческих и правореализационных решений.

Среди принципов правовой политики современной России можно выделить: 1) научную обоснованность; 2) системность; 3) последовательность; 4) целенаправленность; 5) прогнозирование; 6) реалистичность и другие.

Научная обоснованность – первейший принцип правовой политики, некое идеальное состояние, к которому субъекты правовой политики должны стремиться. Суть названного принципа заключается в том, что субъекты правовой политики при ее формировании и осуществлении основываются на достижениях науки, предложениях и рекомендациях, выработанных в результате научного поиска. Ведь без полноценного доктринального обеспечения в современных условиях все более усложняющейся правовой жизни выстроить полноценную правовую политику практически невозможно.

При этом важно понимать, что науке необходимо исследовать правовую политику не только такой, какая она есть, но и вырабатывать научно обоснованные положения о том, какой она должна быть. Высказывая критические замечания в адрес В. В. Борисова, считавшего, что никакой особой правовой политики нет, Н. И. Матузов верно подчеркивает, что «речь должна идти не о том, существует или не существует правовая политика, а о том, какой она должна быть в современных условиях»[183].

Значение принципа научности правовой политики объективно обусловлено, с одной стороны, усложнением процессов правового регулирования и, одновременно, их недостаточной результативностью, а с другой – развитием научного знания, способностью современной науки позитивно влиять на указанные обстоятельства. Реализация научного подхода в процессе выработки и осуществления правовой политики становится при таких условиях объективной потребностью, что и находит свое гносеологическое выражение в принципе научности. Отражая определенные закономерные стороны функционирования правовой политики современного государства, принцип научности тем не менее не реализуется автоматически. Для этого необходимы соответствующие предпосылки – как теоретические, так и практические, как субъективные, так и объективные[184].

Следует также учитывать, что «единой научной концепции правовой политики (по крайней мере, в нормальных условиях, когда обеспечивается плюрализм в юридической науке) существовать просто не может. Неизбежно формируются различные течения и школы, по-разному представляющие себе оптимальный путь правового развития, причем разногласия между ними могут быть чрезвычайно серьезными и даже непримиримыми. Одновременно с этим политика, проводимая в сфере права различными государственными органами, также может быть неоднородной, разрозненной, что вызвано столкновением разных политических сил или групп влияния. Таким образом, в демократическом обществе правовая политика носит плюралистический, многовариантный характер»[185].

Системность – следующий основополагающий принцип правовой политики, означающий, что выстраивание и осуществление правовой политики – это такая деятельность, которая должна иметь комплексный характер. Ее существенными качествами являются также слаженность различных ее звеньев, их внутреннее единство, четкое взаимодействие и взаимообусловленность. Если в обществе наблюдается разрозненность и хаотичность действий различных субъектов правовой политики, то говорить о наличии системности в подобной правовой политике не приходится.

В этой связи С. С. Алексеев отметил: «Как бы ни строились в России правовая реформа и правовая политика вообще, какие бы приоритеты при их определении и осуществлении ни выдвигались, и правовая реформа, и правовая политика в целом должны неизменно сохранять комплексный характер, когда уделяется должное внимание каждому элементу многозвенной правовой системы. Именно каждому! И тогда успех реформы и всей правовой политики во многом обеспечены»[186].

Системность правовой политики означает тесное взаимодействие различных форм ее реализации – доктринальной, правотворческой, правоприменительной, правоинтерпретационной, воспитательно-обучающей и т. д., которые только при их взаимном обеспечивающем использовании дадут ожидаемый результат.

Так, в «Основах государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан» прямо говорится о комплексном подходе при реализации данного направления правовой политики. В частности, в ст. 9 установлено, что воспитательно-обучающая правовая политика «проводится одновременно с комплексом мер по совершенствованию законодательства Российской Федерации и практики его применения», а в ст. 6 закреплено, что названная «государственная политика осуществляется в тесном взаимодействии со структурами гражданского общества», что «государство поддерживает в форме социального партнерства деятельность негосударственных организаций, которая способствует достижению целей государственной политики».

Это тем более важно, что каждая из форм реализации правовой политики зависят друг от друга, выступая разными направлениями одного и того же процесса. Например, полноценная правотворческая политика невозможна без доктринальных наработок, без научных идей, без концепций, содержащих оценки состояния правовой жизни и перспективы правового развития общества, без правоприменительного опыта и соответствующих правоположений, без учета актов официального толкования, без высокой правовой культуры лиц, занимающихся правотворчеством, без кропотливой праворазъяснительной работы среди населения.

Следовательно, правовая политика, будучи системной, внутренне согласованной деятельностью, проявляется в различных формах реализации, которые должны находиться в общем русле данной политики и быть скоординированными с остальными ее направлениями.

Немаловажное значение имеет и принцип последовательности при выстраивании и осуществлении правовой политики. Правовая политика, исходя из требований данного принципа, должна проводиться на основе долгосрочной программы, ориентированной на модернизацию российского общества. Не следует забывать и о ближайших планах в сфере правотворческой (особенно законотворческой), правоприменительной и правоинтерпретационной деятельности. Это означает, что существенной составной частью принципа последовательности правовой политики выступает ее планомерность.

Правовая политика, как и всякая иная политика, просто обязана быть целенаправленной. Поэтому целенаправленность — еще один из наиболее влиятельных принципов правовой политики, означающий четкое определение целей и обозначение приоритетов юридической деятельности, вытекающих из поставленных ожидаемых конечных результатов.

Прогнозирование как принцип правовой политики означает предвидение будущих юридических «ходов» субъектов права, при необходимости соответствующую их корректировку и воплощение в качестве модели поведения в системе правового регулирования, а затем и в правовой жизни.

Так, еще в начале XX в. Л. И. Петражицкий писал, что важная задача политики права состоит «в научно обоснованном предвидении последствий, какие следует ожидать в случае введения определенных правовых предписаний, а также в разработке таких положений, введение которых в систему действующего права путем законодательной деятельности (либо иным путем, например, в международной деятельности) оказалось бы причиной определенных желательных результатов»[187].

По справедливому мнению Н. И. Матузова, прогнозирование выступает таким принципом правовой политики, который «основан на предвидении потенциально возможных в перспективе вариантов развития регулируемых отношений и предпринимаемых в юридической сфере решений», ибо «любая модель правовой политики должна учитывать как текущий момент социального состояния, так и его динамику, тенденции и перспективы дальнейшего развития, быть рассчитана на своевременный учет возможных изменений»[188].

Рассматривая названный принцип правовой политики, следует отметить, что действовать «на опережение» – одна из составляющих в целом процесса управления. К сожалению, исходя из анализа сегодняшних реалий, можно прямо сказать, что данная составляющая весьма слабо просматривается в правовой политике современного Российского государства. Причина этого заключается в том, что власть во многом погрязла в экономических отношениях, в коррупции, «не замечая» того, что нужно прогнозировать. С трудом, например, можно поверить в то, что властные органы и конкретные должностные лица не знали о возможной пожарной ситуации 2010 г., не ведали о существовании подпольных казино, о состоянии ночных клубов типа «Хромая лошадь», о криминальных схемах поступления в высшие учебные заведения.

Возникают вполне закономерные вопросы: если подобные нарушения не были спрогнозированы в рамках правотворческой политики и соответственно остались без законных «противоядий», то почему на уровне правоприменительной политики не спохватились соответствующие субъекты? Где в это время были контрольно-надзорные, правоохранительные органы? Почему не сигнализировал о надвигающихся проблемах громадный бюрократический аппарат?

Пока не будет четкого ответа на данные вопросы, так и будет власть действовать не на опережение, а «разруливать ситуации» после очередного чрезвычайного происшествия.

Выстраивание правовой политики – непростой процесс, на который влияют множество факторов. Поспешность и непоследовательность в определении целей и выборе средств, отсутствие научного предвидения возможных ожидаемых результатов, ошибки в сроках достижения поставленных целей, неполный учет различных имеющихся обстоятельств и т. д. заметно снижают качество формируемой правовой политики. В этой связи особый интерес представляет потенциал юридического прогнозирования как одной из профилактических мер по предотвращению негативных последствий при выстраивании любой политики, в том числе и правовой.

Объектами юридического прогнозирования являются, например, объем и характер правового регулирования, динамика отношения граждан к тем или иным правовым явлениям, динамика государственных институтов, потребность в государственном органе и их функциональной составляющей[189].

Прогнозирование можно использовать как в правотворческой, так и в правоприменительной формах реализации правовой политики, как при ее формировании, так и при осуществлении.

Если говорить о правотворческой, а точнее о законотворческой политике, то выводы юридического прогноза, проведенного для анализа и оценки вариантов принятия и действия закона, необходимы для выработки эффективного законодательства. В связи с этим проведение прогнозных исследований рекомендуется закрепить в качестве одного из этапов законотворческой деятельности, основной целью которого будет являться ориентация законодателя на поиск оптимального решения задачи путем выбора наиболее приемлемого варианта развития. На данном этапе будут исследоваться потенциальные варианты реализации нормативного правового акта, для каждого из которых будут выделены ожидаемые позитивные и негативные последствия, определена возможная степень эффективности, а в случае высокой степени общественной значимости предмета законопроекта – дополнительно исследовано общественное мнение. Прогнозирование как факультативный этап законотворческой деятельности должно проводиться на стадии подготовки законопроекта.

Наряду с законодателями, прогнозированием необходимо заниматься и органам исполнительной власти, которые тоже формируют правотворческую политику и должны предвидеть последствия от принимаемых ими подзаконных актов: постановлений, приказов, инструкций и т. д. В этом направлении предпринимаются определенные усилия. Так, по сообщениям средств массовой информации, в органах исполнительной власти пытаются ввести совершенно новую практику: «ведомства должны будут сами предварительно оценивать, чего ждать от очередного нормативного акта, будь то инструкция, приказ или даже закон», «чиновников заставят думать о будущем», ибо «они наблюдают за ситуацией как бы со стороны, поэтому и представление о той жизни, которую они регулируют, у них несколько абстрактное»[190].

Прогнозирование способно усилить и правоприменительную политику, особенно в сфере борьбы с преступностью. Так, согласно сообщениям прессы, американские полицейские учатся предугадывать правонарушения, используя наработки сейсмологов и специалистов по маркетингу. В частности, стражи порядка из города Санта-Круза задействовали целую команду исследователей, куда вошли два математика, антрополог и специалист по криминалистике. Им предоставили уголовную статистику за восемь лет. Они построили свою методику на том, что многие преступления совершаются повторно. Уличные банды могут отомстить своим противникам после «разборки», а квартирные воры часто «работают» в каком-то конкретном квартале. Исходя из этого, исследователи применили алгоритмы, изначально использовавшиеся для предсказания возникновения афтершоков после землетрясения. Кроме того, они задействовали аналитические программы, похожие на те, что применяются в частном секторе. Их еще называют бизнес-разведкой. Программное обеспечение такого рода используется, например, в маркетинговых исследованиях, чтобы предугадывать спрос на те или иные товары или услуги, основываясь на анализе накопленных данных. Разработанная учеными программа непрерывно совершенствуется. Каждый день полицейских направляют в точки, где наиболее высока вероятность преступлений. После этого в систему загружаются данные их отчетов. Благодаря новой программе полиции уже удалось предотвратить несколько преступлений[191].

Наряду с вышеназванными принципами правовой политики, весьма значимую роль в ее выстраивании и осуществлении призван играть принцип реалистичности. Данный принцип означает, что субъекты правовой политики при ее формировании и реализации должны ориентироваться на достижимые в определенной ситуации цели и на достаточные средства. Реалистичность означает и всемерный учет существующего социально-экономического состояния общества, его национальных, религиозных и культурных традиций, нравственных ценностей и т. д. Базируясь на реально имеющемся уровне развития общественных отношений, обозначенный принцип будет ориентировать субъектов правовой политики не на оторванные от жизни цели и приоритеты, а на действительно злободневные и реализуемые в конкретной временной ситуации. Отсюда в современный период возникают и совершенно обоснованные требования, например, для законодателя, чтобы он не принимал законы, не обеспеченные финансово-материальными и иными ресурсами. Считаем, что призывы типа «ставить достижимые цели» и «жить по средствам» должны стать определяющими в деятельности субъектов правовой политики, как, собственно, и политики вообще.

Таким образом, правовая политика базируется на таких основополагающих идеях, как научная обоснованность, системность, последовательность, целенаправленность, прогнозирование и реалистичность, которые, выступая ее важнейшими принципами, ориентируют соответствующих субъектов на качественные модели данного вида политики. Все они так или иначе характеризуют сущность и природу правовой политики, а потому отражены в нашем определении рассматриваемого понятия.

Все принципы между собой достаточно тесно связаны, влияют друг на друга в процессе выстраивания и осуществления правовой политики. В частности, научная обоснованность как ведущий принцип правовой политики, обеспечивая целенаправленную разработку и реализацию научного алгоритма принимаемых правовых решений, влияет на системность, последовательность и иные принципы данной политики. Заметным оказывается и обратное влияние.

ГЛАВА 5

СРЕДСТВА ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

§ 5.1. СРЕДСТВА В ПОЛИТИКЕ: ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

В структуре политической деятельности принципиально важным является не только умение ставить соответствующие цели, но и грамотно использовать эффективные средства их достижения.

Средства в политике представляют собой инструменты и технологии, ведущие к осуществлению политических намерений, превращению идеальных стремлений в реальные действия и результаты. Это совокупность возможностей осуществлять политику и власть, использовать их в интересах общества или каких-либо политических сил. Это все политические методы, рычаги, формы, ресурсы, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов политики, обеспечивается достижение поставленных целей.

Средствами политики выступают, например, забастовки, пропагандистские кампании, вооруженные действия, переговоры, обещания, критика политических оппонентов, запугивание людей, митинги, демонстрации, выборы, референдумы, этические и правовые нормы и т. д. Они могут быть жесткими (крайними), нацеленными на быстрое, без задержки на промежуточных этапах получение желаемого результата, и мягкими (умеренными), использование которых дает множество промежуточных результатов, требует большего времени и не порождает столь острых конфликтов, как первый тип средств.

В качестве основных средств, употребляемых политической властью, можно выделить следующие две группы: 1) средства, возникающие вне сферы политики (традиции, обычаи и иные социальные нормы, деньги, доверие и т. п.); 2) средства, возникающие в сфере политики, создаваемые самой властью (политическая символика и ритуалы, политические речи, манифестации, лоббизм, популизм и т. д.).

Виды средств, применяемых в политике, во многом зависят от особенностей конкретного общества, его политической культуры, менталитета.

Поскольку проблем и задач, которые ставятся и решаются в политике, великое множество, а их разнообразие внушительно, столь же широким должен быть и набор используемых здесь средств. В значительной степени именно от разнообразия освоенных средств политической деятельности зависят ее характер, возможности и результаты. Так, выборы активизируют политическую жизнь страны, региона или отдельного населенного пункта и актуализируют использование подчас самых многообразных средств. Не зря ведь говорят, что в предвыборной борьбе все средства хороши, особенно, если это средства массовой информации. Кроме того, динамика политической жизни, меняющиеся цели политических элит требуют постоянного обновления системы средств, внесения соответствующего необходимого разнообразия в их арсенал, что является выражением известного кибернетического закона. Вместе с тем важно учитывать неодинаковую природу и истоки целей и средств, существующих, в том числе, и в политике. Если цели зависят в большей степени от потребностей общества, то средства – от его культурного уровня и ресурсов, прежде всего от экономики страны.

Между целями и средствами существует взаимозависимость, своеобразное взаимодействие. С одной стороны, цель во многом предопределяет используемые средства. «Благая цель может сообщить ценность только таким средствам, которые достаточны и действительно ведут к цели» (Д. Юм). Более того, по мнению А. А. Зиновьева, «подлинная цель воплощается в средствах. Например, если человек делает гнусность ради некоей благородной цели, последняя есть обман, а реальная цель и есть эта гнусность…»[192].

С другой же стороны, средства, влияя на достигнутый результат, определяют реалистичность или утопичность цели, корректируют ее основные параметры, вплоть до отказа от тех идеалов, которые оказались на сегодняшний день недостижимы. Объективный результат дают, как правило, не цели, а средства, используемые при их реализации. Несоответствие средств ведет и к существенному различию целей и получаемых результатов, что, по принципу обратной связи, дискредитирует сами цели. «Тот, кто игнорирует средства, – верно замечено А. И. Экимовым, – тот ставит под сомнение и саму цель»[193].

Это же имел в виду, по сути, и И. А. Ильин, который подчеркивал, что «средство, убивающее свою цель, есть неверное и неправое средство: творящий его попирает самую сущность своей цели и несет вину»[194]. Так, популизм, если он применяется в качестве основного средства достижения властных целей, использует прямую апелляцию к общественному мнению и опору на массовые настроения. Поэтому он неизбежно сориентирован на упрощение политической ситуации, а в ряде случаев и на вульгаризацию предлагаемых обществу целей.

Искусство политики как раз и состоит в умении соизмерять ее цели и средства, в умении использовать в наиболее оптимальном варианте те или иные средства для достижения конкретных целей.

«Целый ряд авторов, – отмечает А. А. Зиновьев, – рассматривает политику как умение добиваться целей любыми средствами («цель оправдывает средства»), умение маскировать подлинные цели и придавать благородный вид грязным средствам их достижению, умение вводить в заблуждение противника, умение манипулировать людьми, умение управлять людьми и заставлять их выполнять волю правителей. Это мнение близко к истине. Никакой моральной политики вообще не существует. Правила морали тут вообще неприменимы. Политика не аморальна. Она не является моральной, то есть в ней действуют свои правила, не имеющие ничего общего с правилами морали. Стремление придать политике моральный вид есть один из приемов политики вводить в заблуждение массы с целью использования их в интересах политиков…»[195]. «В любой политической системе, – подчеркивает Б. Ю. Кагарлицкий, – цель есть не более чем способ оправдания средств»[196].

Вместе с тем важно стремиться к тому, чтобы при реализации политических целей приемлемы были далеко не любые средства. От тех целей, достигнуть которые можно лишь с помощью явно антигуманных действий, следует отказываться. Убедительную трактовку соотношения целей и средств дает Н. А. Бердяев: «цель уходит в отвлеченную даль, средства же остаются непосредственной реальностью… Когда применяют злые, противоположные целям средства, то до цели никогда не доходят, все заменяют средствами и о целях забывают… Цель имеет смысл лишь тогда, если ее начать осуществлять сейчас же, тут»[197].

Новейшая история России ярко подтверждает справедливость такого подхода к соотношению целей и средств в политической жизни. В частности, «реформаторы» 1990-х гг., решившие «покончить с очередями» в России, «тоталитарностью» в ней, используя безнравственные и противозаконные средства, привели страну к развалу. «Во-первых, они старались претворить реформы в жизнь как можно скорее. Разрушение старой системы стало их главной целью. В то же время пренебрежение законом как таковым позволяло им смотреть сквозь пальцы на нарушения закона другими, пользовавшимися любыми способами проникновения в основное русло российской экономики. Скорость процесса реформ и их криминализации разрушали цели демократии. Реформаторы верили, что если не обращать внимание на то, каким образом первые капиталисты нажили свои средства, то независимо от способа обогащения они поведут себя как рациональные экономические деятели, заинтересованные в защите со стороны государства, основанного на законе. На практике через семь лет реформ, проведенных в атмосфере беззакония, в экономике России не оказалось места самому закону, ибо главным принципом стало не производство, а воровство»[198].

Думаем, глубоко символичной выступила в то время и идея «либерал-реформаторов» о том, что государство должно быть своего рода «ночным сторожем». Пока ночью оно «сторожило», днем, когда «спало», «отдыхало» после «тяжелой работы», жулики различных мастей разворовывали основные ценности, принадлежавшие всему обществу. Таких «сторожей», которые не выполнили своих обязанностей (а в ряде случаев, возможно, и участвовали в воровстве), обычно либо сажают в тюрьму, либо увольняют.

В нашей политической жизни эпохи перестройки и «реформ» произошел существенный разрыв между целями и средствами их достижения. Так, руководство страны всеми силами пыталось рассматривать Россию как западную страну, присоединить ее к лику «цивилизованных» государств и т. п. Именно это обстоятельство связано с активным и подчас механическим заимствованием соответствующих институтов (президент, государственный секретарь, Конституционный Суд и т. д.) и терминологии (мэр, спикер, сенатор, Белый дом и проч.). И хотя цели и внешняя атрибутика действительно больше стали походить на западные, средства их достижения во многом остались восточными. В подобной ситуации известный лозунг «цель оправдывает средства» власть посчитала вполне приемлемым.

Или взять другой пример, когда принцип «цель оправдывает средства» взят на вооружение НАТО и отдельными руководителями западных стран, которые, якобы, пытались «защитить» албанскую часть населения Косово с помощью «коврового» бомбометания, лицемерно-военными средствами решая весьма непростую щепетильную проблему. 27 марта 1999 г. Государственная Дума Российской Федерации приняла специальное постановление с осуждением агрессии НАТО против Югославии. В принятом документе, в частности, отмечается, что «военные действия против Югославии, предпринятые Североатлантическим альянсом без санкции Совета Безопасности ООН, взрывают всю систему международной безопасности», что палата «решительно требует немедленного прекращения военных ударов по Югославии и актов насилия в Косово и Метохии и настаивает на безотлагательном возобновлении политических переговоров с целью нахождения путей разрешения конфликта исключительно мирными средствами на основе принципов уважения суверенитета и территориальной целостности Югославии, а также полного соблюдения международно-правовых норм в области защиты прав человека и национальных меньшинств»[199].

Современная наука не может определить, какие средства являются моральными и эффективными применительно ко всем случаям политической практики. Но она правомерно устанавливает гуманистические пределы в использовании средств для достижения определенных политических целей. К этим пределам относятся: недопустимость политического, информационного и других видов террора; приоритетность мирных средств устранения антинародных политических режимов, применение вооруженных сил лишь в тех ситуациях, когда использованы все мирные средства; использование ядерного или других видов оружия массового уничтожения для решения спорных международных вопросов[200].

Подчас цели в политике подменяются средствами. Так, в эпоху правления Б. Н. Ельцина «кричащую» цель в «период реформирования» – повышение благосостояния большинства населения, сохранение стабильности и обеспечение прав личности, подменили средствами – переходом к рынку (любой ценой, даже если далеко не все «перейдут», дойдут до очередного светлого будущего). Ведь сам по себе переход российского общества к рыночным отношениям не должен был ни при каких обстоятельствах трансформироваться в самоцель. Он – лишь средство, призванное перевести общественные отношения в новое, более свободное и инициативное состояние.

Таким образом, одним из основных моментов в современной российской политике можно считать способность властвующей политической элиты ставить реалистичные, социально ориентированные цели и достигать их вполне прагматичными, соразмерными, достойными средствами.

§ 5.2. СИСТЕМА СРЕДСТВ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Инструментальный подход к правовой политике позволяет более полно выявить возможности данного явления и отдельных его видов, раскрыть их потенциал. А потому пришла пора основательнее взглянуть на систему средств, с помощью которой формируется и реализуется правовая политика.

Средства правовой политики – это инструменты и деяния, используемые для достижения целей и задач правовой политики, для реального осуществления стратегических правовых идей.

Средства правовой политики обусловлены не только целями, но и первоочередными задачами (приоритетами) и направлены на обеспечение провозглашенных целей и приоритетов. В качестве юридических средств выступают различные инструменты (установления) и деяния (технологии), которые способны достигнуть поставленных высоких идеалов правовой политики.

К инструментам как средствам правовой политики относят различные нормативные установления, отличающиеся субстанциональностью и статичностью. Речь идет прежде всего о правах и обязанностях, льготах и запретах, поощрениях и наказаниях, правовых режимах и правовых основах, правовых актах и институтах права и т. д.

Важно также иметь в виду, что инструменты правовой политики имеют многоуровневый характер, в силу чего выделяют инструменты первичные (простые) и комплексные (сложные). Если первичные выступают в качестве элементарных, наиболее простых инструментов (те же дозволения, запреты, приостановления и другие), то комплексные складываются из элементарных, первичных и представляют собой сложносоставные юридические образования (правовые режимы). Можно выделить и суперсложные средства, включающие в себя как первичные (простые), так и комплексные (сложные) инструменты. К таковым относятся, в частности, правовые основы, под которыми, на наш взгляд, следует понимать систему принципов и правовых актов (нормативных, правоприменительных, интерпретационных, договорных и других), создающую юридическую базу для создания либо функционирования социально-правовых институтов (например, государственного управления, судебной власти, общественных объединений и т. д.), для осуществления той или иной юридической деятельности (правовые основы противодействия терроризму, коррупции, наркотизму и т. п.). Следовательно, принципы (как простой инструмент) и правовые акты (как сложный инструмент), являются составными частями правовых основ, которые выступают суперсложными и потому важнейшими средствами правовой политики.

К деяниям можно отнести те или иные технологии, разнообразные акты практического воплощения нормативных установлений в жизнь. Это вынесение решения судом, отвод судьи, подписание договора, подача жалобы, издание приказа о назначении на должность, внесение законопроекта на рассмотрение, наложение вето на тот или иной закон, выражение вотума недоверия правительству, объявление импичмента президенту и т. п.

Конечно же, как правило, при достижении тех или иных приоритетов правовой политики требуется не одно средство, а целая система. Например, решение такой первоочередной задачи правовой политики, как правовое ограничение органов публичной власти в целях недопущения злоупотреблений, возможно лишь с помощью целого арсенала средств: от первичных инструментов до соответствующих деяний.

Поэтому использование системного подхода в ограничении органов публичной власти позволяет рассматривать ограничивающие средства как целостное множество элементов в совокупности отношений и связей между ними. Все части системы между собой взаимосвязаны и действуют в деле ограничения власти как целое.

Важно знать место и роль каждого конкретного и комплексного правового ограничения в системе правовых ограничений: а) каким образом комплексные правовые ограничения составляются из конкретных; б) как комплексные правовые ограничения между собой связаны и какую роль в этом процессе играют конкретные ограничения; в) как связаны между собой конкретные (первичные) правовые ограничения и какую роль в этом играют комплексные.

Особое место в системе правовых ограничений занимают меры юридической ответственности: во-первых, они выступают гарантирующим средством, во многом обеспечивающим иные правовые ограничения государственной власти; во-вторых, в определенной мере выступают логически завершающим юридическим инструментом в системе правовых ограничений (на уровне санкций); в-третьих, являются наиболее «болезненными» для чиновников, ибо связаны с наступлением неблагоприятных последствий. Наличие мер юридической ответственности, наряду с иными средствами, делает запрет эффективным средством правового регулирования. В российском законодательстве нормы, содержащие ограничения для государственных служащих, часто остаются без санкций, что превращает их в пустую декларацию.

Например, в настоящий период граждане в жалобах на действия или бездействие должностных лиц вынуждены пользоваться Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[201], который был принят 2 мая 2006 г. В нем установлены общие правила подачи заявлений. Срок для реакции на жалобы – месяц. Однако, как показывает практика, названный закон учитывает далеко не все ситуации. Бывает, что на жалобы граждан надо отреагировать очень быстро. Но такой «ускоряющей» нормы нет. Обращения чаще всего «спускают» тем, на кого люди жалуются. И получатели заявления в лучшем случае отделываются ничего не значащими фразами, не неся совершенно никакой персональной ответственности[202].

Все конкретные и комплексные правовые ограничения для органов публичной власти устанавливаются так или иначе в соответствующих нормативных правовых актах: Конституции, законах, подзаконных актах. Причем это делается как на общефедеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Наиболее последовательно и основательно правовые ограничения для органов государственной власти и должностных лиц (в целях недопущения злоупотреблений) закрепляются сейчас в административных регламентах, которые с помощью соответствующих процедур регулируют процесс оказания государственных услуг населению, и тем самым сдерживают чиновничью прыть. Таких документов принято уже достаточно много. Кроме того, существенное значение имеют содержащиеся в положениях о федеральных министерствах запреты устанавливать не предусмотренные законами и правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении правового регулирования функции и полномочия органов, равно как и вводить ограничения прав граждан и юридических лиц вне нормы закона и указанных актов[203].

Сейчас наступает важный этап в реализации системного проекта по совершенствованию современного государственного механизма управления – этап электронного правительства. Информационные технологии упростят процедуры, уберут неэффективные расходы и избавят граждан от очередей, а в конечном счете облегчат им жизнь.

В частности, 1 октября 2011 г. вступили в силу новые положения Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[204], которые запрещают федеральным органам власти требовать у получателей услуг сведения, имеющиеся уже в распоряжении иных ведомств. Властные структуры теперь должны запрашивать необходимые данные друг у друга самостоятельно в электронном виде. Всего на такую схему в режиме «одного окна» должно быть переведено 340 государственных услуг. Кроме того, в Государственную Думу внесен законопроект, который повышает ответственность чиновников и их руководителей за несоблюдение нормативов и сроков. Если законопроект будет принят, то им может грозить за это даже дисквалификация или высокие штрафы[205].

Подобная же ситуация складывается и в субъектах Российской Федерации.

В частности, в Ульяновской области постановлением регионального правительства утвердили перечень государственных услуг, для получения которых граждане должны сами собирать документы, остальные услуги предоставляются в автоматическом режиме. Это освобождает гражданина от бюрократической волокиты. Если же ему откажут в предоставлении государственной услуги, не входящей в «самостоятельный» список, можно смело писать жалобу на ненадлежащую работу чиновников[206].

С дефектами целевого содержания правовой политики Российского государства связаны проблемы ее инструментального обеспечения. Ведь если ориентиры движения не вполне ясны, а тем более если цели вообще отсутствуют, то законодателю невозможно грамотно подобрать необходимую «технику» и «технологию», найти оптимальную «меру» количества и качества юридического инструментария.

Так, одной из негативных характеристик российской правовой политики является своеобразный «дефицит» средств, инструментальная необеспеченность ряда намеченных ориентиров, отсутствие действенных правовых механизмов их реализации, а также применение средств явно устаревших, неэффективных в современной ситуации. Уже несколько лет ведется разговор о необходимости скорейшего принятия многих важнейших законодательных актов и кодексов. Однако большинство из этих документов продолжают «зависать» в форме законопроектов и подвергаются бесконечным обсуждениям. Между тем целые отрасли законодательства опираются на явно устаревшую, не адекватную сложившимся реалиям инструментальную базу, а, стало быть, определенные сферы социальной жизни развиваются не оптимально[207].

Если рассматривать правовую политику широко, как деятельность государства по достижению значимых для права целей, реализации всех своих функций только в соответствии с правовыми ценностями, то всю эту деятельность можно «облачить» в двоякого рода одежды в зависимости от преобладания тех или иных средств: «чисто» правовую и организационную. Там, где присутствует решение проблем путем обращения к правотворчеству, – это «чисто» правовая политика. Особенность юридических средств проявляется в том, что они четко и точно закреплены в нормах права. Это обязанности, запреты, наказания, права, льготы, поощрения, договорное регулирование отношений и т. д. При этом важно определить, какие политико-правовые цели могут быть достигнуты с помощью создания и применения норм права, а какие – с помощью иных внеправовых механизмов (экономических, нравственных, психологических и т. п.).

Вместе с тем, как показывает практика, нельзя производить подмену одних средств другими. Подчас в нашей действительности правовые средства достижения тех или иных целей пытаются заменить политическими, решая сиюминутные, конъюнктурные задачи. Так, существующий на сегодня в России мораторий на применение смертной казни является сугубо политической акцией, выступает специфическим политическим средством.

27 февраля 1997 г. Президент РФ издает Распоряжение «О подписании Протокола № 6 относительно отмены смертной казни от 28 апреля 1983 года к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года»[208]. МИД РФ подписал Протокол № 6 к Европейской конвенции, однако Государственная Дума его не ратифицировала. Вследствие этого данный документ в отношении России не имеет юридической силы.

Тем не менее на основании ряда подзаконных актов Президента РФ Б. Н. Ельцина с середины 1996 г. фактически было приостановлено приведение в исполнение приговоров суда о назначении исключительной меры наказания.

«Следует заметить, – правильно подчеркивает в этой связи М. И. Байтин, – что ни Конституцией, ни каким-либо иным законом РФ объявление моратория на применение (действие) того или иного федерального закона в части или в целом специально не предусматривается. Вместе с тем согласно смыслу Конституции действие отдельных положений или федерального закона в целом может быть приостановлено только посредством другого закона, изданного в установленном порядке Федеральным Собранием. Решение подобного вопроса на основании подзаконного акта (или актов) в государстве, конституционно провозгласившем верховенство закона и создание правового государства, недопустимо… Таким образом, в России вот уже несколько лет действует нелегитимный мораторий, дезориентирующий суды, прокуратуру и другие правоохранительные органы в борьбе с особо тяжкими преступлениями против жизни людей, не только не способствующий, но – можно со всей ответственностью утверждать – мешающий обеспечению законности и правопорядка»[209].

2 февраля 1999 года Конституционный Суд РФ принял постановление, согласно которому в связи с отсутствием федерального закона, устанавливающего новый порядок судопроизводства с участием присяжных заседателей, смертная казнь, по сути, временно отменяется. Теперь ни один суд не вправе приговорить обвиняемого к исключительной мере наказания до тех пор, пока всем гражданам России не будет обеспечено право на рассмотрение их дел судом с участием присяжных заседателей.

По сути дела, на тот период создалась парадоксальная ситуация. С одной стороны, юридически смертная казнь как мера наказания установлена в Конституции РФ и Уголовном кодексе РФ, а с другой стороны, – назначаться и применяться не может. Думается, в данном случае судьи Конституционного Суда РФ использовали больше политико-декларативные, нежели юридические средства для достижения благородных, гуманных целей.

В силу того, что Государственная Дума не собиралась ратифицировать данный Протокол (Б. Н. Ельцин об этом знал), власть (для доказательства своей «гуманности» и лояльности перед Западом) решила использовать сначала институт повального (по сути стопроцентного) помилования, а затем и постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999 г. в качестве сугубо политических инструментов для решения сложнейшей проблемы.

Более того, 19 ноября 2009 года Конституционный Суд Российской Федерации принял определение № 1344-О-Р[210], в котором констатируется, что в России сложился легитимный конституционно-правовой режим, в рамках которого происходит необратимый процесс, направленный на отмену смертной казни, а введение с 1 января 2010 г. на всей территории Российской Федерации суда присяжных не открывает возможности ее применения.

Однако не все так просто. Конституционный Суд РФ тем самым вышел далеко за пределы своих полномочий, предусмотренных ст. 125 Конституции РФ, вторгся в сферу компетенции законодательной власти и сформулировал новые нормы, содержание которых существенно расходится с положениями ст. 20 Конституции РФ. Кроме того, мораторий, как известно, был объявлен «сверху», без учета необходимых для этого предпосылок и результатов общественного мнения, против воли народа. По данным социологического опроса, проведенного в 2009 г., 63 % граждан выступают за введение смертной казни[211]. Согласно опросу ВЦИОМ, проведенному в 2010 г., 69 % россиян считали, что существуют злостные преступники, для которых возможно применение смертной казни[212].

В силу этого фактически сложившийся режим вряд ли можно назвать конституционно-правовым. Здесь больше политики, и, к сожалению, мало относящейся к правовой, которая обосновывается идеями «живой конституции», «неформальной правовой системы», «высшего права».

Следовательно, отмена высшей меры наказания обусловлена в настоящее время не столько внутренними, сколько внешними факторами – международными обязательствами Российской Федерации. Между тем последняя точка в судьбе смертной казни не поставлена. У судов общей юрисдикции сейчас нет юридических барьеров для ее неприменения, а для окончательного разрешения этой проблемы нужен легитимный правовой акт. И не судебной, а законодательной ветви власти[213].

Президент РФ, выступая по случаю 10-летнего юбилея Конституционного Суда Российской Федерации, подчеркнул, что суд должен быть вне политики, а конфликты, «политические по самой своей природе», нужно решать «только правовыми средствами и в правовой форме», на основе «верховенства закона»[214].

Данные вопросы ждут еще своего правового разрешения. Что касается моратория на применение смертной казни, то его нужно отменить (учитывая к тому же отношение к нему общественности, которая требует восстановления в условиях разгула преступности высшей меры наказания). Если же Государственная Дума ратифицирует вышеназванный Протокол № 6, тогда нужно отменять саму смертную казнь. Но это уже будет правовое решение данной проблемы.

Таким образом, можно отметить, что правовая политика складывается во многом из определенных целей, приоритетов и соответствующих им средств. Основательно познать такую политику можно, изучив провозглашенные цели, приоритетные задачи и выбранные для их достижения средства. В данном аспекте И. А. Ильин справедливо отмечал, что нужно «установить и доказать единую, высшую цель, осуществляемую правом и правовыми союзами людей, и вслед за тем подыскать верные средства, ведущие к осуществлению этой цели…»[215].

§ 5.3. ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ КАК КОМПЛЕКСНЫЕ СРЕДСТВА ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Наиболее часто субъекты правовой политики используют именно комплексные (комбинированные) средства. Среди них особое место занимают правовые режимы, с помощью которых в рамках, прежде всего, правотворческой политики можно влиять на правовое регулирование тех или иных общественных отношений, задавать тон развитию отдельных сегментов правовой жизни.

Слово «режим» употребляется в самых разных смыслах и контекстах. В переводе с французского и латинского оно означает: 1) государственный строй, совокупность средств, методов, способов осуществления власти; 2) строго регламентированный распорядок жизни (труда, отдыха, питания, лечения, сна); 3) систему обязательных правил, требований, норм, принципов, установленных для какого-либо вида деятельности (например, судоходства, землепользования, охоты, рыболовства и т. д.); 4) определенное состояние, положение, статус кого-либо или чего-либо (отсюда выражения: режимный завод, режимный объект, режимное производство).

В целом правовой режим в нашей ситуации можно рассматривать как некую систему средств, с помощью которых субъекты правовой политики пытаются установить тот или иной порядок в регулировании общественных отношений, в организации социальных связей, достигая какие-либо цели и решая тем самым определенные политико-правовые проблемы. В данную систему входят прежде всего первичные средства – дозволения, запреты, обязанности, а также комплексные средства, т. е. методы правового регулирования – императивный, диспозитивный, поощрительный, рекомендательный и др.

Многозначность понятия «режим» свидетельствует о его междисциплинарности, о том, что оно используется в различных областях научного знания. В наибольшей же степени данная категория применяется в правовых исследованиях, так как позволяет гораздо глубже и полнее раскрыть правовое состояние (качества, свойства, особенности) современного российского общества, характер происходящих в нем перемен.

Понятие «правовой режим» все активнее используется в научной литературе, все более прочно утверждается в качестве одной из важнейших категорий правоведения. Законодатель весьма часто употребляет такие, например, словосочетания, как «пошлинный режим», «режим хозяйственной деятельности», «льготный режим», «валютный режим», «режим чрезвычайного положения», «режим особой охраны», «режим наибольшего благоприятствования» и т. п.

Что же такое правовой режим?

Он определяется и как социальный режим некоторого объекта, закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических средств[216]; и как определенный порядок регулирования, выраженный в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования[217]; и как результат нормативного воздействия на общественные отношения системы юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений[218].

В самом общем плане с данными определениями можно согласиться, ибо в них отражены наиболее существенные признаки рассматриваемого явления. Они схватывают суть и основные параметры проблемы.

В то же время перечисленные дефиниции содержат в себе, на наш взгляд, некоторые погрешности, требующие пояснений. Так, в первом контексте правовой режим определяется через понятие социального режима, которое, в свою очередь, тоже не отличается четкостью и нуждается в соответствующих уточнениях и интерпретациях. Второе определение излишне многословно, отдельные термины повторяются («регулирование»). К тому же, правовой режим в большей мере характеризует не направленность правового регулирования (формальный признак), а степень его благоприятности или неблагоприятности для интересов различных субъектов права (материальный критерий).

Это в принципе косвенно признает и С. С. Алексеев, когда пишет, что «каждый правовой режим есть все же именно “режим”, и его понятие несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Именно поэтому при рассмотрении правовых вопросов мы обычно говорим, например, о “жестких”, “льготных” правовых режимах»[219].

В третьем варианте излишне категорично делается упор на понимание правового режима только как результата нормативно-правового воздействия. На наш взгляд, правовой режим – это не столько результат, сколько система условий и методик осуществления правового регулирования, определенный «распорядок» действия права, необходимый для оптимального достижения соответствующих целей, в том числе и правовой политики. Правовой режим как раз и призван обеспечить наступление желаемого социального эффекта, состояния, ибо показывает путь к подобному результату, способ, ведущий к нему. Правовой режим – это прежде всего функциональная характеристика права.

Учитывая сказанное, правовой режим, по нашему мнению, можно определить как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств, создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права.

В качестве примеров правовых режимов, различных по своему содержанию и формам проявления, можно назвать: режим финансовой стабилизации, режим протекционизма, режим въезда и выезда за границу, режим отдельных свободных (офшорных) зон и территорий, режим военного положения, паспортный режим, режим хранения и транспортировки ядерного и химического оружия, режим санкций, моратория, эмбарго и т. п.

Правовым режимам присущи следующие основные признаки:

1) они устанавливаются законодательством и обеспечиваются государством;

2) имеют целью специфическим образом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права;

3) представляют собой особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием;

4) создают конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений.

Правовой режим – органическая часть государственного и политического режимов. Если государственный режим определяется обычно как совокупность методов, приемов, средств, способов осуществления государственной власти, то политический режим – как функциональная (деятельная) сторона политической системы общества. Политический и государственный режимы, отражая содержательный момент принятия и исполнения управленческих решений, придавая политической жизни определенную направленность, непосредственно обусловливают основные черты, состояние, общие свойства, параметры правовых режимов.

В условиях напряженной политической борьбы все правовые режимы в той или иной степени неизбежно приобретают политическую окраску. Ведь правовые режимы – в конечном счете, продукт государственной деятельности, а государство и вся его работа – эпицентр политики. Поэтому не может быть таких правовых явлений, средств, понятий, категорий, которые бы существовали сами по себе, в «чистом виде».

С другой стороны, именно с помощью правовых режимов практически утверждаются и реально функционируют режимы государственные и политические, ибо последние, как правило, облекаются в определенную юридическую форму.

Правовой режим обусловлен прежде всего интересами государства, волей законодателя, а также спецификой и характером общественных отношений, требующих к себе особых подходов, форм и методов правового воздействия, своеобразного юридического инструментария для своей организации. Данный феномен отвечает на вопрос: зачем, для чего и кому он нужен, как можно достичь желаемой цели?[220]

Правовой режим – одно из проявлений нормативности права, но на более высоком уровне. Следует согласиться с суждением С. С. Алексеева о том, что прежде всего правовой режим можно рассматривать как своего рода «укрупненный блок» в общем арсенале правового инструментария, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств. И с этой точки зрения, эффективное использование правовых средств при решении тех или иных специальных задач в значительной степени состоит в том, чтобы выбрать оптимальный для решения соответствующей задачи правовой режим, искусно обработать его сообразно специфике этой задачи и содержанию регулируемых отношений[221].

Правовые режимы обеспечивают устойчивое нормативное регулирование группы общественных отношений, определенного участка социальной жизни. Юридические же средства, сочетаясь различным способом, определяют специфику того или иного режима, показывают особую направленность правового регулирования.

Это и используют субъекты правовой, прежде всего правотворческой, политики, устанавливая те или иные правовые режимы в нормативных правовых актах. Учитывая такой потенциал правовых режимов, данные субъекты применяют названные режимы в качестве средств выстраиваемой и осуществляемой правовой политики, варьируя в них (в зависимости от ситуации и иных обстоятельств) разнообразные способы и методы правового регулирования. Использование того или иного вида правового режима может ставиться в зависимость от субъектов регулируемых отношений. Например, в зависимости от тех или иных категорий заявителей, ходатайствующих о приеме в российское гражданство, Российская Федерация применяет к ним общий или упрощенный порядок приема в гражданство.

Важно использовать тот или иной правовой режим в зависимости от тех общественных отношений, в развитии которых заинтересовано государство. Например, в целях более активного внедрения инноваций необходимо в законодательстве устанавливать соответствующие режимы, способствующие данной деятельности, чего пока явно не хватает. в этой связи верно подмечено в юридической литературе, что «выбор правового режима находится в зависимости от законодательной политики, а также определяется технико-юридическими особенностями конструирования законодательного акта»[222].

Своеобразие используемых технико-юридических приемов позволяет выделить интенсивно применяемый в рамках правотворческой политики режим исключения, который вводится субъектом правотворчества как изъятие из общего порядка. Компонентами режима исключения являются: 1) общее правило («все»); 2) исключения из него (чаще всего перечень исключений, который в законодательстве нередко формулируется в качестве исчерпывающего). При этом исключения не могут предполагаться, они всегда должны быть точно указаны в нормативных правовых актах. Достоинство применения такого режима состоит в том, что он, с одной стороны, обеспечивает высокий уровень нормативности правовых установлений, а с другой – позволяет учесть своеобразие жизненных ситуаций, обеспечивая тем самым высокую степень казуальности (конкретности) правовых предписаний. субъект правотворчества таким образом конструирует и достаточно общую, и в то же время достаточно конкретную юридическую норму. Для отраслей права, использующих большое количество так называемых общих установлений (принципов права, норм-дефиниций и т. п.), внедрение в жизнь данной разновидности режима чрезвычайно важно. Так, Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации»[223] в ст. 16 перечисляет основания, по которым отклоняется заявление о приеме в российское гражданство.

Разновидностью правового режима исключений, применяемых в регулировании общественных отношений, выступает режим, основанный на активном использовании законодателем такого технико-юридического приема, как «исчерпывающий перечень»[224]. Путем установления исчерпывающего перечня оказывается возможным достигнуть высокой степени точности в регулировании социальных связей, очертить строгие рамки поведения участников организуемых отношений, исключить неопределенность в регулировании. такая разновидность правового режима устанавливается субъектом правовой политики, в частности, при определении исключительной компетенции Федерации, полномочий органов государственной власти, других конституционных органов, в иных случаях. так, Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. «О военном положении»[225] в ст. 7 закрепляет исчерпывающий (закрытый) перечень мер, применяемых на территории, где введено военное положение.

Однако в информационно-психологическом аспекте правовой режим характеризует не столько направленность правового регулирования, сколько степень благоприятности его для интересов определенных субъектов права, ибо он «соткан» из разнообразного сочетания правовых стимулов и правовых ограничений[226].

Поэтому правовой режим с позиции информационно-психологического подхода можно рассматривать как специфический вид правового регулирования, который выражен в определенном комплексе правовых стимулов и правовых ограничений. С. С. Алексеев, рассматривая правовые преимущества (в нашей терминологии «правовые стимулы) и правовые ограничения, приходит к выводу, что «и то и другое имеет первостепенное значение для освещения правовых режимов»[227].

Иначе говоря, правовой режим выступает в качестве своеобразного «темперамента» юридического воздействия. В зависимости от того, какие средства доминируют в правовом режиме, он может быть либо стимулирующим, либо ограничивающим. Если первый создает благоприятные условия для удовлетворения конкретной группы интересов, а иногда и сверхблагоприятные (в частности, режим наибольшего благоприятствования), то второй нацелен на их комплексное сдерживание (например, используемый в установлении правового статуса иностранных граждан правовой режим реторсий).

В свою очередь правовые режимы стимулирования и правовые режимы ограничения могут подразделяться в зависимости от того, какие стимулы и ограничения в них преобладают. Так, среди первых выделяют дозволительный, рекомендательный, льготный, поощрительный режимы, в которых доминируют соответственно дозволения, рекомендации, льготы, поощрения. Среди вторых – обязывающий, запрещающий, наказывающий и т. п.

Самым «мягким» правовым режимом стимулирования является режим наибольшего благоприятствования, который складывается из целой системы привлекательных дозволений, льгот и поощрений. Именно в подобном режиме многие субъекты права заинтересованы, ибо он создает немало преимуществ и выгод, благоприятный юридический климат, своего рода даже социально-правовой комфорт. Думается, что в современных условиях подобный режим необходимо установить для всех инвесторов, в том числе и иностранных. «Когда меня спрашивают, – отмечает Е. Ясин, – что надо сделать, чтобы деньги, ушедшие из России, вернулись, я отвечаю: создать подходящий для этого климат. Сейчас заканчивается работа над указом Президента о поощрительных пошлинах для тех компаний, которые будут реинвестировать прибыль в Россию»[228].

Самым «жестким» правовым режимом ограничения следует, вероятно, считать режим наибольшего неблагоприятствования, который складывается из целой системы соответствующих ограничивающих средств: запретов, обязанностей, приостановлений, наказаний и т. п. В качестве примера можно привести режим чрезвычайного положения, когда многие из прав и свобод граждан в определенной степени лимитируются. Тем самым для удовлетворения их интересов суживаются возможности. Сюда же относится и режим военного положения, включающий в себя разнообразные правоограничивающие средства и меры, «направленные на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации», и предусмотренный Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» [229].

Правовой режим ограничения нужно создавать и для органов государственной власти. Он должен включать в себя в качестве доминирующих соответствующие первичные инструменты (запреты, обязанности, меры ответственности и т. п.) для того, чтобы минимизировать злоупотребления властью со стороны чиновников, направить их энергию на решение общественных нужд, обеспечение интересов большинства граждан страны.

В зависимости от характера правовые режимы стимулирования и правовые режимы ограничения могут быть материальными и процессуальными. Так, в качестве материального выступает льготный режим налогообложения. Процессуальный режим представляет собой атмосферу четко налаженного порядка рассмотрения юридического дела и наиболее эффективного его результата, запрограммированного определенным нормативным предписанием; это своего рода нормативно-организационная обстановка разбирательства юридического дела. Структурно процессуальный режим охватывает принципы процессуальной деятельности, способы осуществления процессуальных действий, гарантии обеспечения процессуальной деятельности, а также правовой статус субъектов юридического процесса. Примерами процессуальных режимов выступают режим истца в гражданском судопроизводстве, режим следователя в уголовной юстиции, арбитражно-процессуальный режим оспаривания нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской деятельности.

Самой же распространенной классификацией правовых режимов стимулирования и ограничения выступает их классификация по предмету регулирования, т. е. по отраслям права. Речь идет о конституционных, административных, гражданско-правовых, налоговых, таможенных и т. п. режимах.

Правовой режим во многом определяется природой отрасли права, ее функциями и задачами. Покажем это на примере уголовно-исполнительного права. Так, если уголовно-исполнительное законодательство является охранительной, ограничительной отраслью, то и правовой режим для осужденных в любом случае при его различных вариациях и видах будет соответствующим, ибо он есть форма реализации наказания. Такой режим по своему предназначению не должен радикально меняться, ведь его функция – быть ограничителем свободы, источником определенных лишений. Название наказания – лишение свободы – говорит уже само за себя.

В то же время в рамках данного правового режима ограничения для осужденного можно и нужно говорить об усилении тех или иных стимулирующих средств: о более широком предоставлении прав, свобод, льгот, поощрений, которые должны быть дополнением сдерживающих механизмов. Именно на пути стимулирования и можно ожидать заметных успехов в исправлении осужденных. «Охрана и надзор, – по мнению В. Л. Васильева, – создают внешние рамки, в пределах которых осужденный может регулировать свое поведение, не нарушая режима. Однако сами по себе эти ограничения не могут оказать эффективного влияния на поведение, если не применять умело средств стимулирования, призванных привлечь и использовать для исправления внутренние силы самого осужденного»[230].

Вместе с тем при всей необходимости расширения мер правового стимулирования, они не должны заменять по большому счету главные в данном режиме средства – ограничения. В противном случае создается ситуация диспропорции стимулов и ограничений в правовом режиме осужденного, что будет противоречить исконно ограничительной природе той отрасли права, в которой «живет и работает» данный правовой режим.

Таким образом, понятием «правовой режим» обозначается особенность юридического регулирования определенной сферы общественных отношений с помощью различных юридических средств. Как правило, разнообразные сферы социальных связей требуют разного сочетания способов, методов, типов правового регулирования. Своеобразие правовых режимов наблюдается как внутри каждой отрасли, так и в правовой системе в целом.

С точки же зрения информационно-психологического подхода правовой режим можно рассматривать как специфический вид правового воздействия, который выражен в определенном комплексе правовых стимулов и правовых ограничений. Любое государство при различных политических режимах использует соответствующие ему правовые режимы, слагающиеся из определенных правовых стимулов и правовых ограничений. Правовое регулирование, в свою очередь, во многом «складывается» из определенных правовых режимов для тех или иных субъектов.

В рамках же правовой политики правовые режимы используются достаточно широко и активно как комплексные средства (включающие в себя средства первичные – дозволения, обязанности, запреты, льготы, поощрения, наказания, приостановления и т. д.) для достижения определенных поставленных целей.

§ 5.4. ПРАВОВЫЕ АКТЫ – ВАЖНЕЙШЕЕ СРЕДСТВО ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

В эпоху модернизации российского общества, усложнения его правовой жизни все более заметную роль в этом процессе играют правовые акты, с помощью которых осуществляются функции государственных органов, реализуется правовая политика страны.

Правовые акты во всем своем многообразии – нормативные, правоприменительные, интерпретационные, договорные – выступают наиболее распространенной разновидностью юридических инструментов, устанавливающих правовые режимы деятельности различных субъектов. Подобные акты призваны оформлять состоявшуюся юридическую деятельность, обозначать ее этапы, информировать о соответствующих юридических решениях.

Верно подмечено, что правовой акт – «важнейший системообразующий элемент всех правовых явлений». Отсюда «ясно, что работа с правовыми актами не должна быть стихийной. Ее упорядоченность и ритмичность достигаются благодаря строгой ориентации на достижение следующих целей: как создать акт, как найти акт, как понять акт, как применить акт, как защитить акт»[231].

Словари определяют термин «акт» следующим образом: 1) единичное действие, а также отдельный поступок (познавательный акт, террористический акт, акт агрессии); 2) то же, что действия (трагедия в пяти актах); 3) документ, имеющий юридическое значение, например, закон, указ, постановление, акт экспертизы, акт конгресса; 4) документ, удостоверяющий что-нибудь (составить акт о сдаче имущества, акт на вечное пользование землей, обвинительный акт в суде); 5) торжественное собрание в учебных заведениях (по поводу выпуска, вручения наград и т. п.)[232].

Термин «правовой акт» тоже имеет несколько смысловых оттенков. Во-первых, он означает действие (поведение). Причем как правомерное, так и противоправное (например, акт реализации права, выразившийся в несоблюдении запрета, в неисполнении либо неполном исполнении обязанности, в злоупотреблении правом). Обобщенно подобные действия называются юридическими фактами, которые влекут за собой соответствующие правовые последствия. В этой связи юридические акты, обозначающие правомерное поведение, совершаемое с намерением создать (изменить, прекратить) конкретные правоотношения, лучше так и называть – «правомерные акты».

Во-вторых, к правовым актам следует отнести результаты как правомерных, так и противоправных действий. В первом случае речь идет о юридически значимых содержательных элементах правовой системы общества – юридических нормах, воплощающихся в законах и подзаконных актах; индивидуальных предписаниях, выражающихся в правоприменительных актах; сделках, соглашениях и иных актах автономного регулирования, заключаемых между различными хозяйствующими субъектами, гражданами и т. п. (договор купли-продажи, дарения и др.). Однако в правовой жизни немало и результатов откровенных правонарушений – неконституционные нормы общефедеральных и региональных законов, указов президентов, постановлений правительств, инструкций, приказов, положений тех или иных министерств, ведомств, государственных комитетов и т. д.; многочисленные противозаконные индивидуальные предписания местных чиновников, директоров (например, приказ руководителя казенного либо частного предприятия об увольнении, снятии с должности конкретных лиц); незаконные сделки, договоры. Результаты и правомерных, и противоправных действий «включаются» в правовую реальность вследствие разной правотворческой, индивидуально-правовой или автономной деятельности субъектов.

В-третьих, под правовым актом понимается и юридический документ, то есть внешнее словесно и документально оформленное выражение воли, закрепляющее правомерное либо противоправное поведение и соответствующий результат. Правомерный акт-документ – это надлежащим образом оформленное внешнее выражение воли государства, его органов, отдельных лиц, выступающее в качестве носителя содержательных элементов правовой системы – юридических норм, правоположений практики, индивидуальных предписаний, автономных решений лиц[233].

Правовой акт может быть выражен не только в виде документа, но и в устной форме. Так, отдельные разновидности сделок, распоряжения и приказы должностных лиц, действия регулировщика выступают в качестве примеров последних. «Они могут даже вытекать из какого-либо простого жеста или знака, иногда основываться на молчаливом или неявном проявлении воли сторон. Существуют контракты, заключенные устно или по телефону; устные односторонние решения принимаются иногда административными служащими; простой утвердительный кивок в аукционном зале означает согласие на данную цену; зеленый или красный сигнал светофора представляет собой административное решение, разрешающее продолжать движение или предписывающее остановиться, и т. д. В ряде случаев судебная практика – впрочем, в порядке исключения, – признала за обычным молчанием определенное юридическое значение»[234].

В плане изучения основ теории и практики правовой политики нас интересуют прежде всего правовые акты-документы, которые в условиях усложнившейся правовой жизни и при формировании правовой политики необходимо четко отличать друг от друга.

Правовой акт-документ – это выражающее волю субъекта права и оформленное в установленном порядке решение, содержащее правовые средства (предписания), призванное достигать соответствующие цели (регулировать общественные отношения) и влекущее определенные результаты (юридические последствия).

Признаками правового акта-документа могут являться следующие положения:

1) это решение, принятое различными субъектами права;

2) выражает волю принявшего его субъекта, ибо волеизъявление – главное в правовом акте;

3) имеет определенную форму, т. е. оформлено в установленном порядке;

4) содержит правовые средства, т. е. обязательные предписания нормативного либо индивидуального характера;

5) призвано достигать соответствующие цели – регулировать общественные отношения;

6) приводит к тем или иным результатам, т. е. влечет юридические последствия (создает новые права и обязанности и т. д.).

Правовые акты-документы, имея общие признаки, весьма разнообразны по своей природе. По отраслевой принадлежности они могут подразделяться на конституционные, административные, гражданские, уголовные и т. п.; по их характеру – на материальные (УК РФ, приказы, договоры и т. п.) и процессуальные (УПК РФ, протоколы, решения суда, регламент законодательного органа и т. д.). Сущность процессуального акта-документа сводится прежде всего к тому, что в нем оформляется властное волеизъявление тех субъектов юридического процесса, которые в процессуальном производстве выполняют лидирующую функцию.

В зависимости от формы выражения волеизъявления существуют односторонние и совместные правовые акты. Если к первым, например, можно отнести, правоприменительные акты (решения, принимаемые одной стороной), то ко вторым – договорные акты. В последнем случае между субъектами возникает правовая связь, обращающаяся либо в слияние нескольких волеизъявлений в единое общее волеизъявление (волеслияние), либо в согласование волеизъявлений (волесогласование). Специфика совместных правовых актов, основанных на волесогласовании, заключается в том, что они выражают не единоличное или единое (слитное) волеизъявление, а некое множество обособленных волеизъявлений. Именно такие правовые акты называются договорами. Договорный акт есть правовой акт, оформляющий выражение обособленных согласованных волеизъявлений субъектов права. Договорные волеизъявления – это в первую очередь обособленные согласованные волеизъявления[235].

В зависимости от юридических свойств (юридической функции) правовые акты подразделяются на нормативный и индивидуальный виды.

К нормативному виду относят собственно нормативные акты, нормативные интерпретационные акты и нормативные договоры. Все они отличаются тем, что содержат обобщающие положения, распространяющиеся на неопределенный круг субъектов и ситуаций.

К индивидуальному виду можно причислить правоприменительные акты, акты казуального толкования и договорные акты. Их роднит то, что они содержат решения, распространяющиеся на конкретные лица и ситуации.

Вместе с тем есть и исключение из деления всех правовых актов на нормативные и индивидуальные виды. Так, ежегодно принимаемые законодательными органами законы о бюджете на предстоящий финансовый год являются ярко выраженными смешанными актами, в которых одновременно закреплены нормативные и индивидуальные предписания.

В зависимости от их природы (содержания) правовые акты-документы подразделяются на следующие виды:

1) нормативные акты (документы правотворческих органов, содержащие юридические нормы, рассчитанные, как правило, на длительное применение и распространяющиеся на неопределенный круг лиц, например Конституция, законы, подзаконные акты);

2) правоприменительные акты (документы компетентных структур, содержащие индивидуальные властные предписания, применяющиеся однократно и адресованные конкретным лицам, например указ президента о награждении конкретного государственного служащего, приговор суда и т. п.);

3) интерпретационные акты (документы, полученные в результате официального толкования, содержащие правоположения, разъяснения смысла юридических норм, например постановления Конституционного Суда РФ, Пленума Верховного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ);

4) договорные акты (документы, возникшие в результате соглашения между соответствующими субъектами, содержащие как юридические нормы, например международные договоры, так и индивидуально-правовые решения, например сделки между гражданами).

В механизме правового регулирования правовые акты играют различную роль: нормативные акты создают общеобязательную основу и обобщенно воздействуют на большой круг субъектов и ситуаций; правоприменительные – выступают в качестве «решающих» юридических фактов и индивидуально организуют социальные связи; интерпретационные – разъясняют содержание юридических предписаний и ориентируют практику на определенный вектор правового развития; договорные – позволяют субъектам осуществлять обособленные согласованные волеизъявления, приходить к взаимовыгодным совместным решениям.

В этой связи важно четко отграничивать друг от друга разные виды правовых актов, ибо каждый из них имеет свою собственную природу и выполняет свое предназначение. В частности, «без правильного отличия нормативных актов от ненормативных немыслимы подготовка и оформление проектов актов государственных органов, систематизация, публикация и введение в действие правовых норм, расчистка законодательства от устаревших положений, учет действующего законодательства»[236].

К сожалению, в печати подчас отождествляют понятие «правовой акт» и «нормативный акт». Это лишний раз свидетельствует о необходимости более основательного исследования правовых актов, всего их многообразия.

Четкие представления о свойствах и признаках тех или иных правовых актов, о роли каждого из видов актов в механизме правового регулирования и правовой политике позволяют правильно решать вопрос о сочетании в одном акте органа власти нормативных и ненормативных предписаний, о возможности сочетания этих предписаний в каждом конкретном случае, когда возникает такая перспектива. Оптимальный вариант может быть найден с учетом того, что загромождать нормативные акты индивидуальными предписаниями нежелательно. В тех случаях, когда все же бывает целесообразно иметь в одном правовом акте и нормативные, и ненормативные предписания, важно строго соблюдать: а) общие требования к правовым актам (соответствовать законам, издаваться в установленном порядке и т. д.); б) в зависимости от содержания и других особенностей акта – также соответствующие специальные требования, если они предъявляются к актам с подобными предписаниями[237].

Разнообразие видов правовых актов – следствие усложнения юридической действительности, которая неоднородна и многообразна. Соответственно это является и требованием правовой политики, которая призвана выражать всю неоднородность и все многообразие правовой жизни, в том числе и с помощью правовых актов.

Правовые акты-документы – это «осязаемая» реальность права, через которую люди получают первичные знания о нем, обо всем комплексе правовых явлений и которую, следовательно, можно рассматривать в виде главного источника сведений о нормах, индивидуальных предписаниях, правоотношениях. Юридические документы существуют в качестве фрагментов физического мира. Вот почему они могут быть восприняты чувствами человека непосредственно и дают исходные, первичные сведения о праве и правовой действительности[238].

Усложненная правовая действительность все больше требует основательного исследования зависимостей правовых актов друг от друга, всемерного учета многообразия внутренних отношений между ними. Ведь в силу системного характера правовых актов одни их виды соответствующим образом связаны с другими. И наоборот.

Так, нормативный акт, как известно, есть основа для правоприменительных, интерпретационных и индивидуально-договорных актов. Поэтому, с одной стороны, ошибки, допущенные в правотворческом процессе при принятии нормативного акта, с неизбежностью влекут за собой ошибки в правоприменении, толковании, автономном регулировании.

Более того, «здоровье» системы нормативных актов заметно влияет на «здоровье» системы всех иных правовых актов. Превалирование одних видов нормативных актов над другими в определенных ситуациях приводит к «расстройству» всей правовой системы, всего массива правовых актов. Так, доминирование Указов Президента РФ Б. Н. Ельцина привело к «указному праву», к преобладанию по сути низших по юридической силе актов над высшими – подзаконных актов над законами, что сказалось соответственно на «войне правовых актов» законодательной и исполнительной власти всех уровней.

С другой стороны, дефекты, существующие в правоприменительных, интерпретационных и договорных актах, могут парализовать или исказить действие и собственно нормативных актов.

К тому же непропорциональное развитие одних актов может вести к необоснованному ущемлению иных. Так, многочисленные нормативные договоры между Центром и субъектами РФ в эпоху «проглатывания суверенитета» привели к снижению роли нормативных актов (Конституции РФ, законов и подзаконных актов общефедерального уровня), к их нарушениям.

Одним из важнейших путей повышения эффективности правовой политики современного Российского государства является упорядочение правовых актов, приведение их с помощью системного сцепления в единое непротиворечивое целое. Отсюда представляется необходимым разработать и принять специальный нормативный акт «О системе правовых актов» на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Причем система муниципальных правовых актов должна быть встроена в качестве подсистемы (блока) в систему региональных актов. Последняя же соответственно будет выступать составной частью системы федеральных актов.

Только в слаженности, сбалансированности всех подсистем трех уровней можно сохранить целостность института правовых актов, можно обеспечить его эффективность. Когда же акты какого-то уровня начинают слишком сильно диссонировать с правовыми актами иных уровней, это может привести к разладу всей системы, к коллизионности, внутренней несогласованности элементов данной системы.

Принципиально важно также принимать законы «непосредственно действующие» и максимально снизить «коэффициент юридического бюрократизма» – отношение числа подзаконных актов к числу законов, поскольку с помощью инструкций нередко реализуются цели, совершенно противоположные тем, что закладывались в букву и дух законов.

Поскольку нормативные акты выступают, как правило, фундаментом для всех иных правовых актов, то вносить принципы системности необходимо, начиная именно с них.

Между тем принцип системности распространяется не только на нормативные, но и на правоприменительные, а также иные акты. Игнорирование данного принципа приводит к негативным последствиям. Верно отмечается, что «все процессуальные акты предварительного расследования так или иначе взаимосвязаны», что «специфическая с точки зрения их правовой сущности и значимости для всей уголовно-процессуальной деятельности связь существует между постановлением о возбуждении уголовного дела, постановлением о привлечении лица в качестве обвиняемого и обвинительным заключением. Сравнение указанных актов предполагает исследование содержащейся и используемой в них доказательственной информации, выявление необходимого ее объема, который в обязательном порядке переходит из одного акта в другой и нарушение которого делает расследование неправомерным, а принятые решения – незаконными»[239].

Как правило, нормативные акты, являясь основой для всех остальных, выступают по своей сути системообразующими. Именно им должны соответствовать правоприменительные и интерпретационные акты.

Между нормативными и договорными актами складываются более сложные связи. Если с нормативным актом соотносится договорный акт с нормативным содержанием, то все зависит от юридической силы соотносимых документов. В частности, международный договор следующим образом может относиться к нормативным актам внутригосударственного права. Иерархическое место каждого конкретного источника международного права в системе законодательства Российской Федерации должно предопределяться местом органа государственной власти в иерархии органов и (или) формой акта, посредством которого выражено согласие на обязательность для России соответствующего источника международного права. Так, над уровнем федеральных законов будут находиться международные договоры, согласие на обязательность которых для Российской Федерации выражено в форме федерального закона; над уровнем указов Президента будут находиться те, которые опосредованы Президентом, далее – Правительством и, наконец, – федеральными органами исполнительной власти[240].

Внутригосударственные же договоры, как правило, заключаются в порядке, установленном нормативными актами данной страны. Если же договорный акт не имеет нормативного характера, то он не должен противоречить акту нормативному.

В условиях разделения властей связи между правовыми актами становятся более многогранными и богатыми, система заметно усложняется. Здесь уже возможны различные варианты взаимодействия нормативных и индивидуальных документов. В частности, Конституционный Суд РФ на основе своего решения (интерпретационного акта) может заблокировать действие закона (нормативного акта), противоречащего Конституции. Президент, налагая вето (правоприменительный акт) на тот или иной закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации, тем самым не наделяет его юридической силой.

Содействовать становлению полноценных и эффективных системных связей правовых актов будет их систематизация, проводимая как по их видам (нормативная, правоприменительная, интерпретационная), так и в целом (общая, родовая).

«Видовая» систематизация различных правовых актов – явление не новое, и в сегодняшней России, хотя и не в идеальном варианте, но активно осуществляемое. Современные нормативные акты упорядочиваются с помощью таких форм, как инкорпорация, консолидация, кодификация.

Между тем все актуальнее становится так называемая общая, родовая систематизация правовых актов. Она позволяет в целях удобства понимания и пользования объединить в одном сборнике: 1) законодательство по определенной тематике (нормативные акты); 2) практику его применения (правоприменительные акты); 3) практику его толкования (интерпретационные акты). Общеродовая систематизация актов-документов необходима не только для их упорядоченности, но и для лучшей правовой информированности субъектов, для более правильного и единообразного понимания и применения юридических предписаний.

Для эффективной общеродовой (синтетической) систематизации все острее требуется специальная наука – систематика правовых актов, которая бы включила в себя в качестве составной части систематику законодательства[241].

Правовая политика может проявляться и в так называемых актах мягкого права, которые в свою очередь воплощаются в различных концепциях, посланиях, стратегиях, программах и т. д., зачастую получающих «путевку в правовую жизнь» от президентов и правительств. У подобных актов отсутствует элемент императивности, их применение прежде всего основано на авторитете тех субъектов, от кого они исходят.

Одним из необходимых условий действенности российской правовой политики является формирование единого информационно-правового пространства (и, в частности, введение в «строй» его важнейшего элемента – системы классификации правовых актов), обеспечивающего правовую информированность государственных и общественных структур, а также каждого гражданина в отдельности, доступность правовых актов для всех заинтересованных лиц. В современный период такое пространство абсолютно необходимо для гарантирования согласованности, непротиворечивости, законченности издаваемых в стране правовых документов.

В этой связи заслуживает поддержки Классификатор правовых актов, утвержденный от 15 марта 2000 г.[242] Указом Президента РФ «О Классификаторе правовых актов».

Таким образом, проблемы упорядочения правовых актов, установления полноценных структурно-функциональных связей между ними в современный период бурного развития российской правовой системы приобретают большое теоретическое и практическое значение и все более настоятельно требуют своего решения. Немало дефектов нынешнего права (необеспеченность предписаний, юридические коллизии, пробелы и т. п.) – следствие как раз нерешенности данных проблем. Бесспорно, основательная научная разработка названной темы поможет процессу «выздоровления» права и выстраиванию эффективной правовой политики Российского государства.

§ 5.5. СПЕЦИАЛЬНЫЕ СРЕДСТВА ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Наряду с вышеназванными средствами (инструментами и деяниями) правовая политика имеет и своего рода специальные (собственные) средства, предназначенные для совершенствования и развития правовой системы (концепции, программы, юридическая техника, правовой мониторинг, правовая экспертиза, систематизация правовых актов, планирование, прогнозирование, унификация и специализация законодательства и др.).

В этой системе средств особое место занимает юридическая техника, позволяющая, с одной стороны, более тонко, филигранно выстраивать обозначенную политику, а с другой – осуществлять ее. На наш взгляд, юридическая техника – это система ресурсов (средств, способов, методов, приемов, правил и т. д.), используемых при подготовке и упорядочении правовых актов (нормативных, правоприменительных, интерпретационных, договорных и прочих) в целях обеспечения их совершенства и повышения эффективности.

В словарях отмечается, что «ресурсы – есть средства, запасы, возможности, источники чего-либо»[243]. Вполне приемлемо и определение ресурса, используемое в информационной сфере. В частности, под ресурсом там понимают необходимый системообразующий элемент организации конкретной целесообразной человеческой деятельности, в ходе которой входной ресурс преобразуется в выходной заданной формы и качества, в соответствии с установленными целями деятельности[244].

Юридическая техника, обладая большим многообразием ресурсов, позволяет использовать достоинства юридической формы, более гибко и тонко оформлять волю соответствующих субъектов права, экономить юридические инструменты и человеческую энергию. Другими словами, юридическая техника позволяет эффективно проводить юридическую работу, ибо накопленные в ходе развития человечества навыки должны обращаться на пользу, а не изобретаться и приобретаться вновь, создавать условия для экономии человеческой энергии в юридической области[245].

С помощью юридической техники достигается решение таких задач, как повышение качества правовых актов, создание условий для их системности и сбалансированности. В какой-то степени именно на юридическую технику пытаются возложить «обязанность» за кондицию правовых актов, их соответствие современным достаточно непростым требованиям.

Ситуация связана еще и с тем обстоятельством, что юридическая техника, будучи важнейшим средством правовой политики, основным объектом имеет правовые акты, которые, в свою очередь, тоже выступают важнейшим средством правовой политики.

Отсюда правовая политика и юридическая техника – во многом взаимосвязанные явления, имеющие немало общего. Так, во-первых, и правовая политика, и юридическая техника выступают своеобразными системными явлениями; во-вторых, и правовая политика, и юридическая техника имеют в основе своей научный подход, в-третьих, и правовая политика, и юридическая техника ориентированы на усовершенствование права, на повышение качества правовых актов, а в конечном счете, на установление правопорядка и укрепление законности, более полное обеспечение прав и свобод личности, развитие общества и государства.

Кроме того, правовая политика и юридическая техника находятся в режиме тесного взаимодействия. Действительно, с одной стороны, юридическая техника – есть важнейшее средство правовой политики, с помощью которого совершенствуются иные ее средства (сугубо юридические в отличие от ресурсов юридической техники, которые далеко не всегда таковыми являются) – разнообразные правовые акты. Тем самым юридическая техника способна влиять на результаты правовой политики, предстает в качестве своеобразного «посредника» между ее целями и последствиями.

С другой стороны, правовая политика тоже может влиять на юридическую технику, способна ее упорядочивать, организовывать, оптимизировать. Правовая политика создает настрой на более правильное и последовательное использование юридической техники, определяет некий алгоритм ее применения.

Следовательно, относиться к юридической технике необходимо как к важнейшему инструменту совершенствования всего права. Именно с помощью всего разнообразия юридической техники можно отобразить в правовом развитии те или иные нюансы, аспекты, грани правового регулирования, выразить искусство правовой политики в целях большего соответствия права тем идеалам, к которым оно стремится.

Если правовая политика (стратегия) призвана формулировать конечные цели правового регулирования и общие пути их достижения, то юридическая техника призвана осуществлять выбор и использование юридических средств достижения этих целей. Однако, как справедливо подчеркивает М. л. Давыдова, за совершенствование содержания правовых актов и в целом права они «отвечают» одновременно, но на разных уровнях: правовая политика (решение концептуальных вопросов) – на макроуровне, юридическая же техника (выбор средств для решения конкретных задач) – на микроуровне[246].

Особо востребованной и необходимой юридическая техника выступает в законотворчестве и в законодательной политике, в рамках которых должны создаваться долговременные (стратегические) нормативные правовые акты – законы. Отсюда законодательная техника – наиболее разработанный, сформировавшийся вид (раздел) юридической техники, обозначаемый традиционным, общеупотребительным термином. Другие виды (разделы) юридической техники получили меньшее развитие и не имеют в связи с этим четкого терминологического обозначения.

Учитывая такой статус законотворческой техники, пренебрежение ее ресурсами может обойтись весьма дорого для общества. Поэтому для более основательного и действенного использования данной разновидности юридической техники важно в парламентах, – как на общефедеральном, так и на региональном уровнях, – создавать комитеты по правовой политике.

Изучая международный опыт выстраивания и реализации правовой политики, нельзя не сказать о том, что в ряде стран (в частности, ближнего зарубежья) вопросам именно правовой политики уделяется немало внимания. Взять, к примеру, Украину. В Верховной Раде этого государства создан и успешно функционирует Комитет по вопросам правовой политики, в состав которого входят пять подкомитетов. Задачами данного комитета являются подготовка проектов законов, координация, обобщение практики работы Конституционного суда Украины и другие. Аналогичное положение наблюдается и в Казахстане.

Остается надеяться, что в ближайшем будущем в Государственной Думе Федерального Собрания РФ сочтут необходимым создать подобный комитет по вопросам правовой политики. Тем более что в регионах есть уже наработки в этом направлении. Так, в Государственном Собрании – Эл Курултай Республики Алтай действует комитет по правовой политике и местному самоуправлению.

Вместе с тем не следует идеализировать юридическую технику как средство всегда «правильного» составления актов и всегда «правильного» применения юридических норм. В действительности юридическая техника отражает не только положительный, но порой и отрицательный правовой опыт – борьбу интересов, а также уровень профессионализма и нравственности (либо безнравственности) отдельных юристов. Важно подчеркнуть, отмечает в этой связи Г. И. Муромцев, что «юридическая техника как формализованная сторона правовой действительности нейтральна по отношению к морали. Отсюда – возможность использования ее с позиций как нравственности, так и аморальности. Примером последнего может быть, в частности, явление, называемое юридическим крючкотворством»[247].

Новые вызовы времени требуют и новых подходов к использованию ресурсов юридической техники, ее далеко еще не в полной мере реализованного потенциала. Так, на применении юридической техники, без сомнения, сказываются процессы глобализации и регионализации, дальнейшей дифференциации и унификации российского законодательства, соотношения его динамических и статических качеств и т. д.

Особенности правил законодательной техники на уровне субъектов Российской Федерации проявляются в тех ее элементах, которые непосредственно связаны со спецификой регионального законотворчества. На региональном уровне в ряде случаев возникают технико-юридические проблемы, которых нет на федеральном уровне (либо они имеют другой характер). Например, региональный законодатель должен решать, в каких случаях и в каком объеме возможно, целесообразно или необходимо воспроизводить в региональных законах положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Это важно в силу того, что в настоящее время практика дублирования нормативных правовых актов федерального законодательства вышла за всякие разумные пределы и стала «бичом» регионального законодательства[248]. Спецификой юридической техники на региональном уровне можно считать и то, что в республиках в правовых актах учитывается кроме русского еще и язык коренной нации и т. д. и т. п.

Следовательно, уровень юридической техники выступает своеобразным показателем не только качества правовой культуры общества, но и уровня развития самой правовой политики. И наоборот, степень зрелости и эффективности правовой политики обеспечивает и соответствующий прогресс ресурсов юридической техники.

Весьма важную роль в системе специальных средств правовой политики все больше играет правовой мониторинг, под которым понимают «систему информационных наблюдений, дающую возможность анализировать и оценивать: 1) результаты нормотворческой деятельности, прежде всего законопроектной (правотворческий процесс); 2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией; 3) эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс)»[249].

К основным целям правового мониторинга относятся: оценка эффективности функционирования правовой системы; систематизация действующего законодательства; создание постоянно действующей системы обратной связи между субъектом нормотворческой деятельности и правоприменителем; подготовка предложений по совершенствованию законодательства.

В качестве же задач правового мониторинга можно назвать следующие:

1) предоставление субъекту нормотворчества объективной информации о тенденциях и потребностях правового регулирования определенных общественных отношений;

2) корректирующее воздействие на систему законодательства Российской Федерации; выявление «узких мест», противоречий, коллизий, дублирования в правовом регулировании, определении эффективности действия правовых норм с целью совершенствования и систематизации законодательства;

3) выявление тенденций развития системы российского законодательства, обобщение и анализ зарубежного опыта развития нормативно-правовой базы с последующей разработкой предложений по его использованию в отечественном нормотворчестве;

4) упорядочение законотворчества на федеральном и региональном уровнях; выявление противоречий между нормативными правовыми актами федерального и регионального законодательства, разработка предложений по их приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации и между собой;

5) обобщение передового опыта регионального законодательства с целью использования его в ходе федерального законодательства, распространение на другие субъекты Российской Федерации;

6) отслеживание эффективности закона и практики его реализации в процессах организации взаимодействия всех ветвей государственной власти между собой, с органами местного самоуправления, с корпоративными и частными структурами социально-экономической и культурной сфер, с гражданами;

7) определение степени урегулированности конституционно закрепленных предметов ведения, формирование перспективных направлений законотворческой деятельности;

8) создание условий для повышения открытости всех уровней власти; повышение степени участия институтов гражданского общества в формировании и реализации публично-правовых решений государства[250].

Действительно, правовой мониторинг, даже исходя только из названных задач, все больше становится весьма заметным средством правовой политики. Поэтому далеко не случайно, что в последнее время вопросам правового мониторинга уделяется пристальное внимание во всех ветвях власти и на всех ее уровнях.

Однако правовой мониторинг – это лишь часть процесса, связанного с оптимизацией правовой системы общества, с активизацией средств правовой политики. В него логичным образом должен войти и мониторинг общественного мнения по вопросам права и правоприменения, что в совокупности с правовым мониторингом может составить уже мониторинг социально-правовой.

С таким средством правовой политики, как мониторинг, тесно связано другое средство – правовая экспертиза, ибо первое не может полноценно проводиться без участия второго. Экспертиза – это углубленный анализ определенного объекта, основанный на использовании накопленных профессиональных знаний и собственного опыта эксперта, итогом которого является заключение, оформленное в соответствующем процедурном порядке в виде официального документа установленной формы с целью обеспечения принятия ответственного решения по исследуемому вопросу[251].

В силу бурного развития современного российского законодательства (общефедерального, регионального и муниципального) возникает острая потребность в экспертизе нормативных правовых актов, которая вносит свой вклад в формирование и осуществление правовой политики современной России.

В частности, весьма важно для выстраивания эффективной правовой политики, чтобы правовая экспертиза активнее применялась именно на стадии подготовки проектов нормативных правовых актов, особенно законопроектов как наиболее значимых актов. Отсюда правовая экспертиза в большей степени – это оценка законопроекта с точки зрения: соответствия его положений нормам Конституции Российской Федерации; связи законопроекта с общей системой действующего законодательства; соотношения законопроекта с признаваемыми Российской Федерацией международно-правовыми актами; обоснованности выбора вида законопроекта; обеспеченности законопроекта ресурсами, мерами ответственности; соблюдения правил юридической техники; соответствия положений законопроекта достижениям отечественной и зарубежной юридической науки и практики.

Введение института правовой экспертизы в деятельность законодательного органа Российской Федерации, по мнению С. В. Полениной, следует рассматривать как средство совершенствования законоподготовительной и собственно законодательной деятельности парламента нашей страны, повышения качества принимаемых законов, их эффективности[252].

Юридическая экспертиза проводится в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г.[253], Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»[254], постановлениями Правительства РФ «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» от 13 июня 1995 г.[255], «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г.[256], «Об утверждении Положения о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» от 29 ноября 2000 г.[257], «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» от 2 августа 2001 г.[258], «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» от 30 апреля 2009 г.[259], «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 26 февраля 2010 г.[260], «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» от 29 июля 2011 г.[261], правовыми актами Минюста РФ[262], Минэкономразвития РФ[263].

Данные акты позволили проводить более действенную общефедеральную правовую политику, дали соответствующим государственным органам необходимые рычаги по проведению правовой экспертизы различных нормативных правовых актов, и, прежде всего, региональных, которые весьма часто «грешат» принятием нормативных правовых актов, не соответствующих Конституции и федеральному законодательству. Так, в Нижегородской области 79 нормативных правовых актов из 1633, проверенных специалистами из Министерства юстиции Российской Федерации в 2009 г., оказались противоречащими российскому законодательству. Среди этих документов – 17 законов и одно постановление Законодательного собрания Нижегородской области, один акт губернатора и 60 актов регионального правительства. По количеству найденных несоответствий в Приволжском федеральном округе Нижегородскую область опережает лишь Башкортостан (89 нормативных правовых актов) и Пензенская область (108 нормативных правовых актов). Более того, в 14 документах правовая экспертиза обнаружила положения, дающие почву для коррупции[264].

Следовательно, правовая экспертиза Министерства юстиции Российской Федерации выступает значимым средством для коррекции региональной правотворческой политики, важнейшим инструментом для принятия эффективных, юридически грамотных, работающих нормативных правовых актов.

Однако наряду с правовой экспертизой, осуществляемой государственными органами, все больше заявляет о себе и экспертиза, осуществляемая институтами гражданского общества, тем самым повышая роль последнего в формировании и реализации правовой политики. Так, согласно сообщениям прессы, «в стране уже давно создан институт частных судебных экспертов, которые сейчас намерены объединиться в единой неправительственной структуре»[265]. Здесь же речь можно вести и об общественной экспертизе как об одном из главных элементов в механизме деятельности Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат субъектов РФ, консультативных органов, деятельность которых направлена на изучение нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления с целью установления общественного мнения и (на этой основе) защиты интересов граждан при реализации государственной политики[266].

В целях совершенствования института правовой экспертизы как средства правовой политики необходимо:

1) установить в качестве обязательного этапа подготовки закона проведение научно обоснованной правовой экспертизы и закрепить это нормативно в общей схеме законотворческой процедуры;

2) выработать и законодательно установить основные требования к нормативным правовым актам с точки зрения соответствия их юридической технике;

3) разработать основанную на научной методологии единую методику проведения правовой экспертизы законопроектов, в том числе и антикоррупционной экспертизы;

4) законодательно установить правовой статус эксперта, в том числе и общественного, определяющий его права и обязанности при проведении экспертной деятельности, а также устанавливающий его ответственность за ненадлежащее выполнение своих обязанностей[267].

Другими словами, как обобщенно отметил В. Д. Зорькин, «нужна целая система правовых фильтров – экспертиз на разных уровнях»[268].

Вместе с тем, несмотря на то, что в юридической литературе проблема правовой экспертизы привлекает к себе все большее внимание, четкой концепции экспертизы и ее места в правовой политике на современном этапе пока не сформировано.

Таким образом, в системе специальных (собственных) средств правовой политики весьма заметное место занимают юридическая техника, правовой мониторинг и правовая экспертиза, которые способствуют ее более точному и полноценному выстраиванию, а затем и действенному осуществлению в правовой жизни общества.

ГЛАВА 6

ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

§ 6.1. ДОКТРИНАЛЬНАЯ ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Правовая политика «входит» в жизнь с помощью различных способов, которые можно назвать формами реализации данной политики. Каждая из них представляет собой деятельность, осуществляемую в составе правовой политики. Так, правовая политика современной России имеет следующие формы реализации, складывается из таких основных направлений, как:

1) доктринальная;

2) правотворческая;

3) правоприменительная;

4) правоинтерпретационная;

5) воспитательно-обучающая и т. п.

Доктринальная форма преимущественно воплощается в проектах правовых актов, в концепциях, в доктринальных документах, в научной экспертизе, в предвидении развития юридических ситуаций и т. д.

Доктрина – продукция науки, и соответственно роль последней в выстраивании и осуществлении правовой политики трудно переоценить. Юридическая наука – передовое, важнейшее направление правовой политики, так как именно здесь разрабатывается идеология права как социального института, его цели, функции, принципы, дух и смысл, формируются новые отрасли, институты и нормы права, новые юридические конструкции, понятия, инструменты, прогнозируется эволюция юридических технологий и правовой жизни. Юридические воззрения и концепции чрезвычайно значимы для формирования модели правового регулирования, для совершенствования законодательства, для оптимизации методологии толкования юридических норм, для правореализационного процесса, для права в целом.

Обозначенное направление выступает, по сути, первой формой реализации правовой политики, ибо выстраивание данной политики, как правило, начинается на доктринальном уровне (в работах ученых), а затем эти идеи «попадают» на правотворческий, правоприменительный или правоинтерпретационный уровень. В условиях усложнения социальной действительности в принципе так и должно быть. Поэтому в правовой политике доктринальная составляющая должна идти впереди иных форм ее реализации, предвосхищая те или иные события. Следует солидаризоваться с мнением о том, что «в настоящее время без науки невозможно обеспечить такое качество государственных решений, которое гарантировало бы населению современные стандарты жизни»[269]. «Научное построение правовой политики, – считает С. С. Алексеев, – предполагает твердые знания о возможностях и силе права, о его потенциале, словом, твердые знания о том, что можно и допустимо сделать при помощи права, а что сделать нельзя, невозможно или же нецелесообразно»[270].

Научные основы правовой политики формируют: а) ученые (юристы, политологи, социологи, экономисты) и соответствующие научные коллективы; б) научно-исследовательские центры и научные учреждения; в) научно-исследовательские подразделения в системе органов исполнительной и законодательной ветвей власти. Алгоритм создания научных основ правовой политики включает определенные критерии, в соответствии с которыми могут быть систематизированы надлежащие элементы правовой политики. В этом качестве предлагается рассматривать:

а) социальную область применения научных знаний, с которой связана эффективность работы правовой системы (экономика, политика, социальная сфера, просвещение, здравоохранение, экология, транспорт и т. д.);

б) характер проблемной ситуации в правовой сфере, которая требует компетентного решения (устранение последствий неэффективности правовой системы; решение текущих задач законотворческой и правоприменительной практики; прогнозирование изменений в различных сферах общественной жизни, которые способны оказать существенное влияние на правовую систему; планирование правовых решений, направленных на усовершенствование правовой системы, и др.);

в) этапы реализации правовой политики (научные основы правотворчества; научные основы, обеспечивающие эффективную реализацию правовых средств; научные основы, которые определяют условия для эффективной правовой социализации как принятых решений правового характера – предметная социализация, так и участников правовых отношений – субъектная социализация);

г) длительность и сроки реализации правовой политики (научные основы принятия решений оперативного характера; научные основы принятия решений стратегического характера)[271].

Более того, в будущем будет востребовано постоянное повышение научного уровня правового регулирования, так как эффективная правовая политика невозможна без прочной научной базы, без полноценной политико-правовой теории, которая бы системно и последовательно проясняла наиболее проблемные аспекты правотворческой, правоприменительной и правоинтерпретационной деятельности, вопросы поступательного развития российской правовой системы и наилучшей организации правовой жизни общества. Отсюда развитие юридической науки выступает важнейшим условием выстраивания правовой политики в качестве целостной системы.

Научная обоснованность – важнейшее необходимое качество эффективной правовой политики. Вне реализации данного начала в деятельности, связанной с созданием нового права, участники правовой жизни будут иметь дело лишь с конгломератом мероприятий в области правотворчества, правоприменения и т. д., не объединенных в систему, не охваченных единой программой и поэтому с малой долей вероятности способных привести к положительному результату. Правовая политика, оперирующая главным образом телеологическими суждениями, должна ясно и убедительно доказывать, что та или иная форма правового воздействия станет наиболее адекватной (точной) для достижения определенной социальной цели, либо используемое правовое средство приведет к нежелательным результатам. Без научного компонента такой анализ будет невозможен.

Современная юридическая доктрина развивается весьма противоречиво. Определенный прорыв наметился в деятельности Конституционного Суда РФ, который в своих документах и особых мнениях судей пытается придать некоторое движение российской юридической науке. Вместе с тем правовая наука находится еще в большом долгу перед обществом.

С одной стороны, юриспруденция оказалась не готовой к тем изменениям, которые произошли в российском обществе. Бурное развитие российского права, к сожалению, не связано с таким же бурным развитием юридической доктрины. Наука существенно отстает от потребностей правовой политики и от правовой жизни, которые «идут» во многом на ощупь, двигаются методом проб и ошибок. Отсюда подчас и механические заимствования тех или иных юридических институтов, конструкций и средств из иностранного законодательства, что делается во многом не от «хорошей доктрины». Отсюда и шараханье из стороны в сторону властных структур, которые не имеют в своей основе надежных и национально выверенных правовых ориентиров, прогрессивной юридической идеологии, базирующейся на общецивилизационных ценностях и особенностях российской правовой жизни.

Но, с другой стороны, в том, что именно так все произошло, виновато прежде всего государство, которое финансировало науку по остаточному принципу, обещая при этом «золотые горы». Если наше государство не будет полноценно развивать науку, и юридическую в частности, то оно будет вынуждено заимствовать новые идеи (необходимые для развития правовой системы общества) из других стран, что не приведет к эффективности правового регулирования и государственного управления. Ведь юридическая наука отражает специфику российского общества, его менталитет, культуру, социально-психологические свойства, его своеобразную правовую жизнь. Все это, с одной стороны, поднимает статус юридической науки, а с другой, возлагает на нее и дополнительную ответственность за ту продукцию, которую она дает обществу.

Между тем жизнь все больше требует таких доктринальных подходов, которые бы отражали вызовы времени, были бы более адекватными усложненной реальности. На этапе модернизации России все больше становится очевидным, что законодательство не может развиваться вне четкой и обоснованной концептуальной основы. На подобные вызовы времени ученые-юристы отвечают уже не один год, разрабатывая и предлагая свои научные наработки в форме концепций.

так, выдержали не одно издание «Концепции развития российского законодательства»[272], подготовленные сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Учеными Института государства и права Российской академии наук была предложена общественности концепция стабильности закона, выраженная в форме монографического исследования[273]. Сотрудниками торгово-промышленной палаты Российской Федерации в 2010 г. разработана «Концепция развития законодательства Российской Федерации на период до 2012 года» – документ, определяющий приоритетные задачи торгово-промышленной палаты России и ее членских организаций в законотворческой сфере в период работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва, отражающий наиболее актуальные для бизнеса направления развития законодательства[274].

Обеспечение концептуализации теоретических взглядов и практических подходов в области правового регулирования является одной из первоочередных задач современной юридической науки. Верно подчеркивается, что «“концепции” в целом задают высокий стандарт законотворчества, позволяющий определить прогнозируемые уровень и качество законопроектной работы в соответствии с современными потребностями социально-экономического развития страны, способствуют тому, чтобы законодательство содействовало проведению государственных реформ»[275]. К тому же концепции получили признание научной общественности и законодательных органов и стали служить научным критерием при разработке концепций проектов конкретных федеральных законов и технических заданий по их подготовке[276].

Действительно, продукт, который должна давать юридическая наука может быть выражен в более концентрированной, аргументированной, системной, целостной форме – в форме концепций. Особенно это касается крупных научных проблем, наиболее злободневных, востребованных как наукой, так и практикой.

Зачастую ученые сетуют на власть, практиков, что они далеко не всегда прислушиваются к научным разработкам. В этом есть немалая доля истины. Однако сами ученые не всегда дают научный продукт в целостном, системном виде – в форме концепций, законопроектов и т. д. Научные наработки будут выглядеть гораздо убедительнее и заметнее влиять на власть, на соответствующие правотворческие и правоприменительные структуры, если их давать на уровне концепций, где научные взгляды оформляются в более основательном, аргументированном, комплексном виде.

Однако концепция концепции рознь. У них могут быть совершенно различные уровни охвата социальной жизни и юридической реальности. Например, процессы демократических преобразований в российском обществе обнаружили острую необходимость обеспечения стратегии развития страны до 2020 года не только социально-экономической программой, но и концепцией правового развития государства. На сегодняшнем этапе успешная реализация приоритетных национальных проектов, решение актуальных общегосударственных проблем напрямую обусловлены проведением единой в масштабах всего государства эффективной правовой политики, которая ориентирована не только на развитие законодательства, но и на развитие правовой системы общества в целом.

В современных условиях необходимо разработать концепцию правовой политики в качестве одной из ключевых составных частей стратегии сбалансированного и устойчивого развития страны[277]. Настало время выстраивать программу последовательных и долгосрочных юридических действий.

Концепция правовой политики представляет собой систему теоретических положений, отражающих взгляды на сущность, цели, принципы, приоритеты, направления, механизмы реализации и пути повышения эффективности правового регулирования в Российской Федерации в долгосрочной перспективе. Оформляется концепция в виде доктринального юридического документа, в концентрированной форме обобщающего научное знание о стратегии и тактике правового регулирования, и закладывающего принципиальную основу для его восприятия в области политико-юридической практики.

Таким документом стал проект концепции правовой политики в Российской Федерации, в котором были системно изложены взгляды на модельную программу правового развития российского общества на ближайшую перспективу[278]. В дальнейшем данный проект стал предметом специальных обсуждений на страницах научных журналов, книг, диссертаций, научно-практических мероприятиях. Работа по совершенствованию проекта концепции продолжается, что закономерно, поскольку правовая политика как феномен практики – не застывшее состояние, а живой и достаточно гибкий процесс целенаправленной трансформации постоянно меняющихся социальных связей. В 2008 г. был опубликован второй (доработанный и дополненный) вариант проекта Концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 года[279], а в 2010 г. – третий вариант данного документа[280].

Проект концепции правовой политики стал основой для разработки иных программных доктринальных правовых документов, в частности, проекта концепции антикоррупционной политики в Российской Федерации[281], проекта концепции правотворческой политики в Российской Федерации[282], а также проекта концепции правоохранительной политики Российского государства[283].

Таким образом, проект концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 года является доктринальным документом, призванным стать ориентиром для структур гражданского общества, участвующих в формировании и практической реализации правовой политики, органов государственной власти при подготовке и принятии правотворческих и правоприменительных решений, основой для научного и официального толкования юридических норм, а также разрешения правовых коллизий. Только выходя на концептуальный уровень, современная юридическая наука сможет обеспечить полноценное осуществление такой формы реализации правовой политики, как ее доктринальная форма.

Вместе с тем, разумеется, не стоит преувеличивать роль науки в жизни общества. Доктринальная форма не может выступать панацеей от всех бед, как, собственно, не могут ею выступать и иные формы реализации правовой политики. Они все выполняют сугубо свою миссию, взаимно дополняют друг друга в процессе выстраивания и осуществления правовой политики.

§ 6.2. ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА КАК РАЗНОВИДНОСТЬ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ И ФОРМА ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ

В системе форм реализации правовой политики в современный период все более актуализируется политика правотворческая. Само понятие «правотворческая (законотворческая) политика» не только активно исследуется в юридической науке, но и используется представительной властью. В частности, в Докладе о состоянии законодательства в Российской Федерации («Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2005 году») отмечается, что «мы не можем повысить ответственность государства за качество закона и эффективность его реализации, пока законодательно не определим порядок рассмотрения и принятия закона». Это «могло бы обеспечить эффективный законодательный результат и поднять законодательную политику государства на качественно новый уровень» (С. 253 Доклада).

На наш взгляд, правотворческая политика – это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества, направленная на определение стратегии и тактики правотворчества, на создание необходимых условий для эффективной правотворческой работы.

Правотворческая политика есть путь к усовершенствованию правотворчества, к его оптимизации. Данный вид политики требуется для выстраивания непротиворечивого, внутренне единого, последовательного правотворческого процесса, для внесения в него системности, юридической точности и красоты. Правотворческая политика есть деятельность, связанная с содействием правотворческому процессу, с созданием условий для его результативного осуществления, с формированием качественной системы законодательства, внутренне согласованного массива юридических норм.

Кроме всего прочего, правотворческая политика влияет и на правотворческую культуру соответствующих творцов права, призвана повышать ее уровень, придавать ей новое качество.

Правотворческая политика воплощается преимущественно в принятии, изменении и отмене нормативных актов и договоров. Главная проблема заключается не в количестве нормативных актов и договоров, а в том, чтобы они были увязаны в единую систему. Здесь многое зависит от умения законодателя гармонично сочетать новые и ранее принятые нормативные акты, от грамотной стратегии творцов права.

Самостоятельность правотворческой политики подтверждается наличием признаков, отличающих ее от других видов правовой политики:

1) это особая форма реализации правовой политики, которая воплощается преимущественно в принятии, изменении и отмене нормативных правовых актов и нормативных договоров;

2) в рамках ее формируется стратегия и тактика правотворческой деятельности, что существенным образом отражается на выстраивании системы права;

3) субъектами данного вида политики выступают органы представительной (законодательной) и исполнительной государственной власти, институты гражданского общества;

4) целью ее выступает оптимизация правотворческого процесса, содействие правоприменительной и иной юридической деятельности;

5) средствами являются соответствующие правовые акты, концепции, программы, мониторинг российского законодательства, правотворческая (в том числе и законотворческая) техника, систематизация нормативных правовых актов, моделирование, вето президента, специализация и унификация законодательства и т. д.;

6) осуществляется в правотворческой сфере на международном, общефедеральном, региональном, муниципальном и локальном уровнях.

Наиболее актуальное значение в современный период приобретают общефедеральная и региональная разновидности правотворческой политики, в качестве субъектов которых выступают Президент РФ, представительные и исполнительные органы как России в целом, так и субъектов Федерации.

Важнейшей составляющей правотворческой политики выступает политика законотворческая, которая связана с оптимизацией законодательной деятельности федерального и региональных парламентов. Особенно бурно данная форма развивается сейчас в регионах, которые впервые получили право принимать законы – нормативные акты высшей юридической силы. Однако региональные структуры оказались в принципе не готовы к этому, ведь законотворчество предполагает подготовленные кадры творцов права, достаточно высокий уровень правосознания и правовой культуры депутатского корпуса.

Основную нагрузку правотворческая политика несет именно в области определения содержания юридических норм. В правотворческой политике находят выражение концептуальные основы развития законодательства, стратегия нормативно-правового развития общества. В настоящее время все больше ощущается необходимость формирования общей Концепции правовой политики в современной России, которая бы включала в себя пути усовершенствования права в целом, правотворческой деятельности в отдельности.

Что касается проекта Концепции правотворческой политики в Российской Федерации[284], то он разработан на основе вышеназванного проекта Концепции правовой политики, выступая его особой разновидностью. Концепция правотворческой политики представляет собой систему теоретических положений, отражающих взгляды на сущность, цели, принципы, приоритеты, механизмы реализации и пути оптимизации правотворческой политики в Российской Федерации. Данная Концепция выступает доктринальным документом, призванным стать ориентиром для субъектов правотворческой политики и правотворческого процесса. По сути, Концепция может выступить модельной программой развития правотворческой политики в Российской Федерации, стать основой для целого ряда правотворческих инициатив.

Верно в этой связи отмечает В. Б. Исаков, что «как и во всей сегодняшней общественной жизни, в российском законотворчестве отсутствуют научное предвидение, культура постановки целей и объективная оценка достигнутых результатов. Недооценка идейной, концептуальной основы законотворчества приводит к тому, что законотворческая деятельность заполняется слабо подготовленными “законодательными экспромтами”, формирование правовой базы гражданского общества затягивается, и люди не видят тех конкретных позитивных результатов законодательной деятельности, на которые они вправе рассчитывать»[285].

Наиболее часто встречающийся в правотворческой деятельности дефект – это ошибки. Как известно, никакая деятельность не застрахована от ошибок, что, несомненно, относится и к деятельности правотворческой. В силу того, что правотворчество – важная составляющая правовой жизни любого общества, его совершенствование, минимизация ошибочного сегмента в нем – одна из главнейших задач публичной власти. Однако прежде чем бороться с правотворческими ошибками, необходимо знать, что они собой представляют, какова их сущность, содержание, формы выражения, причины возникновения и т. д. Другими словами, нужна полноценная теория правотворческих ошибок, которая позволит вывести знания о данном феномене на новый уровень, будет способствовать более эффективному их устранению, а также предупреждению.

Такая теория сейчас активно формируется: по проблеме правотворческих ошибок публикуются монографии и статьи, защищаются диссертации, проводятся различные научные мероприятия.

Под правотворческими ошибками совершенно обоснованно понимают официально реализованное добросовестное заблуждение, результат неправильных действий нормотворческого органа, нарушающих общие принципы либо конкретные нормы правообразования, не соответствующих уровню и закономерностям государственно-необходимого развития регулируемой деятельности и влекущих путем издания ложной нормы неблагоприятные социальные и юридические последствия[286].

В литературе выделяют различные виды правотворческих ошибок. В частности, по психологическому механизму их формирования правотворческие ошибки подразделяют на умышленные и неумышленные; по стадиям законотворческой деятельности – на совершенные в ходе реализации права на законодательную инициативу, на допущенные в ходе обсуждения законопроекта, на имевшие место при принятии законопроекта, на обнаружившиеся при опубликовании и вступлении в силу принятого законопроекта. Высказаны также предложения классифицировать все правотворческие ошибки на четыре группы: 1) концептуальные, когда правоведение и другие науки содержат необходимый уровень знаний, а законодатель не смог усвоить и верно их отразить в концепции законопроекта; 2) юридические, являющиеся следствием несоблюдения требований законодательной техники; 3) логические, представляющие собой результат несоблюдения принципов и правил формальной логики при подготовке законов; 4) грамматические, касающиеся языка и стиля изложения правовых норм.

Кроме того, правотворческие ошибки разделяют на содержательные и технико-юридические. Содержательные ошибки возникают вследствие объективных и субъективных трудностей и противоречий, существующих в правотворческом процессе (к их числу относят неверное установление предмета правового регулирования, произвольное определение методов правового регулирования, недооценку вероятных юридических коллизий, сохранение возможных юридических пробелов и т. д.). Технико-юридические же ошибки связаны с неверными способами составления текстов нормативных правовых актов, в результате чего нарушается требование использования технико-юридических приемов, затрудняется понимание, толкование и применение данных актов (к таким ошибкам относят неверный выбор формы акта и, соответственно, юридического способа решения вопросов, произвольное использование юридических понятий и терминов, неправильные способы ссылок и отсылок в тексте акта и т. п.).

На наш взгляд, есть смысл подразделять правотворческие ошибки по степени сложности и, соответственно, по характеру последствий на элементарные (простые) и системные (многофакторные). В современный период все больше заявляют о себе именно системные ошибки, которые, выступая более сложными и распространяющимися на значительную сферу общественных отношений, являются особо опасной разновидностью подобных ошибок, влекущих, соответственно, наиболее значительный вред.

Системные правотворческие ошибки можно назвать и своего рода политическими, ибо они во многом имеют политический характер, политический оттенок, политический налет, олицетворяют собой, образно говоря, системные сбои в правотворческом процессе. Данный вид ошибок – наиболее разрушителен в силу его негативно-комплексных последствий. Они влекут за собой как снежный ком целый ряд иных ошибок, выступают источником многочисленных неправильных действий. Политическими подобные ошибки могут называться и потому, что отвлекают от истинных целей, ложным образом ориентируют субъектов на иные ошибочные действия, воспроизводят самих себя.

Системные правотворческие ошибки – это своего рода «эпидемия» ошибочных действий в правотворчестве, когда в нем отсутствуют четкие ориентиры, цели, слаженность структур по производству нормативных правил, когда выводится из строя целый ряд значимых элементов правотворческого процесса.

Примерами подобных ошибок изобилует сегодняшняя правотворческая жизнь. В частности, по оценкам экспертов, каждый седьмой закон содержит серьезные ошибки[287]. Наше законодательство, в силу имеющихся в нем системных ошибок, сохраняет бессистемность, количество нормативных правовых актов не соответствует их качеству. Субъекты правотворчества так и не могут в полной мере синхронизировать муниципальный, региональный и федеральный «этажи» правотворческого процесса, не успевают латать дыры, то и дело появляющиеся в законодательстве разных уровней.

Как верно отмечают сами законодатели, абсолютное большинство одобряемых в нашей стране законопроектов – поправки к уже действующим законам. Более двух третей ежегодно подписываемых Президентом РФ федеральных конституционных и федеральных законов составляют законы о внесении изменений. Так, из 276 принятых в 2006 г. законопроектов лишь 36 можно назвать новыми законами. «Поправочное законодательство» носит лавинообразный характер. Например, только в Налоговый кодекс Российской Федерации ежегодно вносится около 20 поправок, что способствует больше хаосу в жизнедеятельности общества, нежели стабильности и порядку[288].

В юридической литературе верно подмечено, что «в процессе правотворческой работы слабо учитывается структура законодательства как целостной системы; нередко отдельные институты одной отрасли не вполне согласуются со сходными институтами других, смежных отраслей, иных нормативных правовых комплексов. Очевидным такое положение является, например, в области регулирования земельных отношений, где конкурирующими выступают нормы гражданского и земельного законодательства. Иногда формирование институциональной структуры той или иной отрасли законодательства осуществляется еще до выработки концептуальной модели отраслевого механизма правового регулирования, как, например, при регулировании налоговых отношений, в других случаях совершенствование отраслевого законодательства осуществляется «лоскутным методом» – точечным изменением, исходя из сиюминутных потребностей, как в уголовном законодательстве. Подобные системные ошибки приводят к ослаблению внутриотраслевых и межотраслевых связей, усугубляют диспропорции в развитии системы законодательства»[289].

Но как бы мы ни понимали и ни подразделяли правотворческие ошибки, их можно в целом рассматривать как специфическую «болезнь», существующую в правотворческом процессе. Своеобразным же «лекарственным средством» от этой «болезни» может выступать правотворческая политика. Она способна содействовать и «лечению» подобных «заболеваний», и их «профилактике».

Особенно действенно правотворческая политика может противостоять системным ошибкам. Справиться с ними одноразовыми, эпизодическими действиями невозможно. Требуется соответствующее системное реагирование – правотворческая политика, которая отличается именно системным характером, соединяющим многие инструменты правотворческого процесса во взаимосвязанный механизм. Речь идет о таких инструментах, как его стратегия и тактика, планирование и прогнозирование, мониторинг и юридическая техника, научное обоснование и учет общественного мнения, экспертное и методическое обеспечение и т. д. Юридическая стратегия, к примеру, позволяет «создать эффективные нормативные правовые акты, избежать будущих ошибок в правотворчестве и правоприменении, а также вести речь об эффективности нормативных правовых актов на более ранней стадии, чем на стадии их реализации»[290].

Все эти инструменты с помощью правотворческой политики упорядочиваются, приводятся в систему, в которой каждый из них занимает свое место и играет свою роль. Именно соединение разрозненных инструментов, установление между ними необходимых связей и позволяет поднять их эффективность, делает их воздействие на правотворческий процесс более заметным и результативным. В этом одно из важнейших преимуществ рассматриваемой формы реализации правовой политики.

Формирование основ и тех или иных направлений правотворческой политики начинается, как правило, на доктринальном уровне. Ученые в своих монографиях, статьях, комментариях предлагают пути усовершенствования правотворчества, способы повышения результативности отдельных элементов нормотворческой деятельности.

Отсюда важнейшим условием оптимизации правотворческой политики, а следовательно, и принимаемых законов является их научное обоснование. Активизация роли науки в формировании правотворческой политики и в законотворчестве – необходимая предпосылка повышения качества принимаемых законов и эффективности содержащихся в них норм.

Верно подмечено В. Д. Зорькиным, что «первым (пусть небольшим, но заметным по своим результатам) шагом на пути повышения правового качества законов могло бы стать совершенствование научного обеспечения правотворчества, включая привлечение к работе над отдельными законопроектами и к выработке законодательной политики в целом представителей широких слоев научной общественности, представляющих различные идейно-политические подходы, а также обеспечение максимальной открытости правотворческой деятельности»[291].

Вместе с тем и сами ученые должны активнее участвовать в процессе формирования правотворческой политики, решительнее предлагать аргументированное видение ее выстраивания, подключаться к этому процессу на разных его этапах: от предложений своих собственных законопроектов субъектам законодательной инициативы (как это делает, например, Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, разрабатывающий пакеты законодательной инициативы по наиболее важным вопросам нашей жизнедеятельности)[292] до тщательной и принципиальной научной экспертизы, до соответствующих заключений на конкретный законопроект или проект того или иного правового акта.

В российской правотворческой практике нужно более основательно использовать научные экспертно-аналитические и консультативные советы, пока недостаточно результативно действующие при комитетах и комиссиях, должностных лицах Государственной Думы и Совета Федерации, при региональных парламентах; последовательно укреплять требования научной обоснованности законопроектов. И хотя научное обоснование в нормативном плане не установлено в качестве обязательного этапа подготовки закона и является, скорее, факультативной стадией в законодательном процессе, есть основания предполагать ее превращение в обязательную часть «конструирования» закона, ибо современный мировой опыт демонстрирует стойкую тенденцию к введению экспертного исследования законопроекта в общую схему законотворческой процедуры[293].

Так, теперь проведение экспертизы Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ является необходимым условием принятия решения о внесении подготовленного министерством проекта закона на заседание правительства для последующего направления в Государственную Думу[294].

Нужно идти еще дальше и установить специальную норму в Федеральном законе «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», который может выступить важной формой выражения правотворческой политики и который необходимо принять в ближайшее время. В соответствии с данной нормой научное обоснование должно быть обязательной составляющей подготовки и принятия законов, а официальные заключения ученых на законопроекты обязательным образом должны рассматриваться в Федеральном Собрании Российской Федерации. Если же парламентарии не соглашаются с подобными заключениями, то должны указать свои мотивы.

Следует согласиться с Т. Я. Хабриевой, что в силу усложнения нашей жизнедеятельности, глобального технологического прогресса научное сопровождение на различных стадиях законотворческого процесса все более очевидно превращается в необходимую часть подготовки и принятия закона[295].

По этой же причине важно создавать в правотворческих структурах более открытую атмосферу, более прозрачную обстановку, активнее включать в работу продуктивные механизмы общественных экспертиз и публичных обсуждений законопроектов, а также учета общественного мнения при их подготовке и принятии. В частности, на сегодняшний день открытость законодательного процесса все еще остается недостаточной. Субъекты права законодательной инициативы и общество не имеют своевременной и полной информации о рассматриваемых в Государственной Думе законопроектах, о содержании отзывов и экспертных заключений. Исправить ситуацию можно созданием специального банка данных, ведением «досье закона», обеспечивающего непрерывное информационное сопровождение закона от зарождения идеи разработки и до прекращения его действия, что обоснованно предлагается в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации (законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики)».

Ведь любой нормативный правовой акт нужен для позитивного регулирования общественных отношений, для того, чтобы сдвинуть ситуацию в лучшую сторону. Поэтому первое требование к качеству закона – обоснованное отражение общественных потребностей. А когда правовой акт готовится вне учета общественных условий, получается печально известный 122-й Закон о монетизации льгот[296].

В этой связи нужно создавать возможности для реального участия общественности, институтов гражданского общества в процессе обсуждения и принятия законопроектов, возможности их влияния на содержание и качество принимаемых решений.

Еще одной формой выражения Концепции правотворческой политики в современной России может выступить закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». О необходимости такого закона, систематизирующего весь законодательный массив страны, свидетельствует правоприменительная практика зарубежных стран (Бельгии, Венгрии, Японии, Республики Беларусь, Республики Молдова и других), где подобные законы существуют и успешно применяются. К тому же в ряде субъектов Российской Федерации (например, в Краснодарском крае, Иркутской и Ярославской областях, Ханты-Мансийском автономном округе и других) вопросы, связанные с системой принимаемых ими нормативных правовых актов, также законодательно урегулированы.

Федеральный конституционный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» должен занять центральное место в системе действующего законодательства. Поэтому его нужно срочно дорабатывать и принимать.

Значимым для современной правотворческий политики является и введение мониторинга российского законодательства. Он представляет собой специальную систему управления, связанную с получением и анализом информации о нормативных правовых актах, выступает своеобразным инструментом безопасности и включает следующие элементы: информационный (сбор, обработка, передача информации); аналитический (оценка уровня выполнения, сравнение по времени, по стандартам, по структуре); оперативный (решения о целях, о стратегии и содержании мероприятий, решения по оценкам и мониторингу системы).

Мониторинг позволит в дальнейшем более детально планировать основные направления нормотворческой работы, обозначать те общественные отношения, которые должны войти в сферу правового регулирования, соотносить вновь принимаемые нормативные правовые акты с основными стратегическими ориентирами общероссийской правотворческой политики. Однако, по нашему мнению, нужно осуществлять мониторинг не только законодательства и практики его применения, но и проектов нормативных правовых актов для определения целесообразности введения тех или иных установлений юридического характера, что в значительной степени будет способствовать профилактике правотворческих ошибок, экономии материальных и организационных ресурсов в правотворческой сфере.

Учитывая, что вышеназванный мониторинг является систематической, комплексной деятельностью по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства, одной из его форм можно считать мониторинг правотворческих ошибок. Об этом, в частности, говорится в вышеназванном Докладе Совета Федерации 2007 года, в котором предлагается усовершенствованная социализированная модель «досье закона», как важная составляющая механизма мониторинга законодательства. В Докладе подчеркивается, что необходимо не просто установить факт правотворческого дефекта, но и создать механизм его оперативного устранения, а также недопущения повторения данного дефекта в последующих нормативных правовых актах. В связи с этим нужно включить в систему мониторинга отдельные элементы перспективной оценки (учет допущенных ранее правотворческих ошибок на стадии проектирования правовой нормы). Кроме того, следует дополнить «досье закона» разделом, содержащим выявленные в процессе реализации правовой нормы правотворческие ошибки. Созданная таким образом «картотека правотворческих ошибок» позволила бы избежать многих недочетов уже на этапе проектирования правовой нормы. Подобная новация может являться еще одним инструментом в борьбе за качество нормативного правового акта (с. 581 Доклада).

Правотворческих ошибок, связанных с содержанием и формой изложения проектов нормативных правовых актов пока еще довольно много, и объясняются они в немалой степени недостаточным опытом и соответствующим образованием депутатского корпуса. К сожалению, наши юридические вузы до сих пор в основном готовят правоприменителей. Жизнь же все настойчивее диктует необходимость профессионального обучения также и творцов права. Так, в Саратовской государственной юридической академии уже несколько лет существует Институт законотворчества, в рамках которого осуществляется подготовка действующих и будущих творцов права.

Важно также создавать для законодателей, региональных и муниципальных творцов правовых норм специальные курсы по правотворческой политике, где, обучать их премудростям данной деятельности.

Правотворческая политика будет содействовать повышению «иммунитета» правотворчества от всевозможных «болезней» (в том числе и от ошибок) результативному осуществлению его функций, модернизации его содержания; усилит степень планирования, системности и последовательности в деятельности правотворческих органов; прибавит концептуальности в развитии отраслей российского законодательства.

§ 6.3. ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В СИСТЕМЕ ФОРМ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

В России с начала 1990-х гг., когда обрушили одну правовую систему (советскую) и принялись создавать другую (постсоветскую), явно уделяли больше внимания правотворческой деятельности, которая как раз и закладывает основы любой правовой системы и создает базу для правового развития того или иного общества. Поэтому естественно, что первоначально основные усилия стали прикладывать к формированию новой системы законодательства, разумеется, сохраняющей еще немало советских наработок. Отсюда и заметный «перекос» внимания и усилий государства и общества в сторону правотворчества, и соответственно, правотворческой политики.

Но прошло время и многое уже сделано (хотя до идеала еще далеко): приняты Конституция Российской Федерации 1993 г., важнейшие федеральные конституционные и федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, огромный массив подзаконных актов и т. д. Другими словами, костяк системы законодательства, хотя и достаточно противоречивый, и в целом еще не вполне эффективный, сформирован.

Поэтому стали больше обращать внимания на другую сторону правового регулирования – на правореализацию, и в первую очередь на правоприменительную деятельность. Верно по данному поводу подмечено в юридической литературе, что «в развитии правовой системы в настоящее время нужен акцент не столько на правотворчестве, сколько на совершенствовании реализации правовых норм. В этой связи настоятельно требуется решение ряда насущных проблем правоприменения»[297].

Механизм правоприменения еще не сложился в той мере, какая требуется для эффективной реализации правовых актов. Его элементы развиваются неравномерно и плохо связаны между собой. Отсутствие комплексности резко ослабляет реальное правовое воздействие на социальные и природные процессы. Свидетельством тому стала экологическая катастрофа в стране летом 2010 г., когда органы, акты, люди и резервы оказались не готовыми к ее предвидению и уменьшению вредных последствий[298].

Соответственно, актуализируется и потребность в правоприменительной политике – политике, хотя и самостоятельной, но во многом подчиненной общим ориентирам, исходящей от правотворческой политики, во многом выступающей своеобразным ее «продолжением». «Правовая политика при всем многообразии характеристик и определений этого явления, – отмечает, в частности, С. В. Поленина, – понимается и воспринимается в обществе в первую очередь именно как политика правотворческая»[299].

Нельзя не учитывать и тот факт, что сфера для развертывания правоприменительной политики гораздо уже, нежели для правотворческой политики с ее выходом на политические просторы, тесной связью с политическим курсом государства. Правотворческая деятельность и ее результаты (нормативные правовые акты) по своей сути, по духу ближе к политике (и правовой политике в частности), нежели правоприменительная деятельность. В определенной степени известное ленинское высказывание это подтверждает: «закон – есть мера политическая, есть политика».

Конечно же, во многом правоприменительная политика закладывается уже на уровне правотворческой, в рамках определения стратегии законодательства, которая выступает нормативной основой правоприменительной деятельности. Именно здесь создаются ориентиры для всего механизма правового регулирования, как для принятия, так и для реализации юридических норм.

Вместе с тем самостоятельности у правоприменительной политики тоже хватает. Она выступает весомым дополнением, зачастую оправдывающим существование и самой правотворческой политики. Правоприменительная политика, продвигая в жизнь, в том числе, и стратегические правотворческие идеи, замыслы, призвана «собрать в систему» имеющиеся разрозненные средства и элементы правоприменительной деятельности, организовать тем самым правоприменительный процесс, ориентируя его на достижение определенных целей.

На необходимость выделения правоприменительной политики в качестве самостоятельного направления правовой политики одним из первых обратил внимание Н. Н. Вопленко. Он, в частности, подчеркивал, что правовая политика, будучи составной частью политики вообще, как комплексного социального явления, имеет своим объектом правовую жизнь общества и выражает основные направления стратегии и тактики создания и реализации права, что позволяет выделить в ее содержании, наряду с правотворческой, правоприменительную политику как относительно обособленное политико-правовое явление, фокусирующее в себе основные тенденции теории и практики правоприменительной деятельности[300].

Затем данные мысли были развиты учеником Н. Н. Вопленко – В. А. Рудковским, который обоснованно считает, что в целом указанное направление и сегодня остается своеобразным «слабым звеном» в общей концепции правовой политики, что «наука уделяет правоприменительной политике крайне мало внимания, хотя ее значимость в вопросах правового регулирования очевидна. Хрестоматийным является положение о том, что принятие закона – это хотя и исключительно важный, но лишь начальный этап правового регулирования. Не менее сложной является проблема адекватной реализации воли законодателя»[301].

На наш взгляд, правоприменительная политика – это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества, направленная на определение стратегии и тактики механизма правоприменения, на создание необходимых условий для эффективной правоприменительной работы.

Правоприменительная форма реализации правовой политики проявляется в практической деятельности органов государственной власти и уполномоченных структур гражданского общества, направленной на реализацию нормативно-правовых предписаний, в разработке и принятии правоприменительных актов, документах индивидуального, персонифицированного характера. Кроме того, важными составляющими этой формы правовой политики выступают правоохранительная, контрольно-надзорная, адвокатская, нотариальная и иная юридическая практика.

Самостоятельность правоприменительной политики подтверждается наличием признаков, отличающих ее от других направлений правовой политики:

1) это особая форма реализации правовой политики, которая воплощается преимущественно в принятии, изменении и отмене правоприменительных актов;

2) в ее рамках формируется стратегия и тактика правоприменительной деятельности, что существенным образом отражается на выстраивании механизма правоприменения;

3) субъектами данного вида политики выступают государственные органы (Президент РФ, Правительство РФ, министры, губернаторы, суды, прокуратура и др.), а также институты гражданского общества (мэры, органы местного самоуправления, руководители коммерческих структур и др.);

4) целью ее выступает оптимизация правоприменительного процесса, содействие правоприменительной деятельности;

5) средствами являются соответствующие правовые акты, мониторинг правоприменительной деятельности и в целом реализации юридических норм, экспертиза правовых актов, правоприменительная техника, правовые позиции, обобщения юридической практики и т. д.;

6) осуществляется в правоприменительной сфере на международном, общефедеральном, региональном, муниципальном и локальном уровнях.

Особенностью данной формы является и то, что в современных условиях значительно расширился субъектный состав правоприменения. Теперь активно, хотя не всегда, к сожалению, законно, применяют право и негосударственные структуры: органы местного самоуправления, руководителя частных фирм, банков, общественных объединений и т. п.

Как разновидность правовой политики правоприменительная политика:

– представляет собой форму конкретизации общей политико-правовой стратегии применительно к такому специфическому участку правового регулирования как реализация права. Данное понятие (и явление) интегрирует в себе те свойства, признаки, закономерности, которые присущи правовой политике на этапе реализации юридических предписаний;

– объектом ее политико-управленческого воздействия являются общественные отношения, формирующиеся в сфере осуществления права, а непосредственным предметом выступает правоприменительная деятельность, ее цели, задачи, принципы, методы, приоритеты. Правоприменительная политика есть идейно-теоретическая основа, организующий и направляющий фактор властной деятельности компетентных субъектов в сфере осуществления права;

– характеризуется специфическими формами выработки и реализации ее содержания, особым субъектным составом, способами внешней объективизации и рядом других признаков;

– находится в закономерных связях с иными направлениями правовой политики, прежде всего, политикой правотворческой. Содержание и общая направленность правоприменительной политики определяются системой действующих нормативно-правовых предписаний. В этом смысле правоприменительная политика имеет подзаконный характер, призвана создавать необходимые идеологические, организационно-управленческие и иные условия для надлежащей реализации воли законодателя. Кроме того, рассматриваемая политика выполняет и определенные компенсационные функции, внося коррективы и восполняя проблемы правотворческой политики на этапе реализации права;

– является важным фактором совершенствования законодательства и всей системы правового регулирования в стране. Она не только создает необходимые политико-управленческие предпосылки для оптимальной реализации воли законодателя, позволяет сосредотачивать государственные усилия на наиболее важных участках правового регулирования, но и стимулирует принятие (изменение, отмену) правотворческими органами таких правовых предписаний, которые в наибольшей мере отвечают задачам правовой политики и при этом учитывают возможности и потребности правоприменительной практики;

– научно обоснованная правоприменительная политика выступает необходимой гарантией практического обеспечения прав и свобод личности, упрочения законности и правопорядка, решения других жизненно важных задач.

В качестве общей стратегии и тактики правоприменения правоприменительная политика воплощается в соответствующих концептуальных положениях, руководящих директивах, организации, формах, методах, средствах, тенденциях правоприменительной деятельности[302].

Назначение правоприменительной политики в конечном счете состоит в том, чтобы добиться соответствующего качества правоприменительной деятельности, обеспечить ее направленность на решение тех задач, которые рассматриваются политической властью как наиболее важные. Правоприменительная политика (разумеется, вместе с правотворческой политикой) призвана организовать механизм правоприменения, создать необходимые условия для последовательных и согласованных действий субъектов правоприменительной деятельности, для требуемой системной «связки» всех элементов данного механизма.

Необходимость правоприменительной политики обусловлена, в частности, такими факторами, как:

а) заинтересованность государства в сохранении и упрочении установленного конституцией и законодательством социально-правового порядка, а значит, господствующих социально-экономических и иных общественных отношений;

б) наличие многофункциональной, сложноорганизованной системы органов и должностных лиц государства, осуществляющих правоприменительную деятельность, согласованное функционирование которой предполагает выработку и реализацию в данной сфере единых государственных подходов, целей, принципов, иными словами, проведение единой государственной политики;

в) необходимость эффективной реализации воли законодателя, выраженной в праве, с учетом динамики общественных отношений, актуальных задач государства, изменяющихся потребностей и интересов общества;

г) потребность государства в упорядоченном, подконтрольном и наиболее целесообразном развитии процессов реализации права[303].

Правоприменительная политика во многом нацелена на формирование механизма правоприменения, преодоление тех трудностей, препятствий, которые возникают в процессе его осуществления, что, несомненно, приобретает в современных условиях принципиальное значение. Так, в процессе правоприменительной деятельности неизбежно возникает проблема усмотрения, связанная с необходимостью выбора того или иного решения в пределах соответствующей компетенции правоприменительного органа (суда, прокуратуры, органов исполнительной власти и т. д.). В этой ситуации большую помощь может оказать имеющаяся на данный момент правоприменительная, да и в целом правовая политика государства, которые помогают сделать правильный выбор.

С проблемой усмотрения тесным образом связана проблема административных барьеров, которые ставятся как в процессе правотворчества, так и в процессе правоприменения в сфере ведения хозяйства, на пути осуществления прав и свобод личности, что является весьма злободневным в условиях становления рыночной экономики и формирования гражданского общества. В частности, немало преград сосредоточено сейчас в сфере предпринимательской деятельности, в областях традиционно рыночных, что, естественно, сдерживает ход реформ, «бьет по рукам» инициативных граждан.

В частности, лицензирование, призванное по большей части вводить бизнес в цивилизованное русло, создавать для него законные рамки, стало в современных условиях мощным рычагом власти бюрократии, сдерживающим само предпринимательство, и значительным фактором в повышении цен на внутренних рынках. До последнего времени лицензированию подлежало немало видов деятельности, причем дело выдачи «патентов – разрешений» было отдано на уровень субъектов федерации, а то и городских, районных властей. И воцарился хаос: лицензии стали выдавать все, произвольно распространяя этот порядок даже на нелицензируемые виды предпринимательства. И вот, чтобы получить желанную бумагу, бизнесмен был вынужден обходить всякие инстанции, раскошеливаясь как официально, так и неофициально.

В этой связи следует поддержать принятый 13 июля 2001 г. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»[304], в соответствии с которым уменьшается круг лицензируемых видов бизнеса, вводится единый порядок процедуры, устанавливаются ее максимальные сроки, дается возможность обжаловать выдачу (невыдачу) в суде. Однако пока еще в реальности, на деле, административные барьеры продолжают выступать весьма сильным сдерживающим фактором, системно мешающим полноценному развитию предпринимательства, свободной конкуренции, долгосрочным вложениям (инвестициям), инновациям и т. д.

Содержание правоприменительной политики весьма многопланово и охватывает такие вопросы, как:

– определение основных государственных приоритетов в сфере осуществления права;

– выработка базовых целей и принципов правоприменительной деятельности;

– координация и общее руководство правоприменением в масштабах государства;

– стимулирование научно-исследовательской и иной деятельности, направленной на совершенствование форм и методов индивидуального властвования;

– определение научно обоснованных критериев эффективности правоприменительной деятельности;

– обеспечение режима законности в стране, неуклонного соблюдения Конституции и иных законов всеми субъектами правоотношений;

– создание необходимых политико-организационных гарантий осуществления прав и свобод личности;

– выработка основных принципов взаимодействия государства, общества и личности в правореализационной сфере;

– развитие правовых коммуникаций, обеспечение гласности, доступности информации о проводимых в правореализационной сфере преобразованиях, их целях, достигнутых результатах и ряд других[305].

Содержание правоприменительной политики входит в содержание политики правовой, ибо последняя не только определяет направленность юридических норм, но и практику их применения, фактически реализуясь в юридической деятельности судов и иных правоохранительных органов, органов исполнительной власти, юридических и физических лиц, связанной с применением права. Вырабатывая стратегию правового развития общества, субъекты правовой политики обязаны четко видеть как общее (саму правовую политику), так и то, в чем это общее проявляется, формы ее выражения – особенное (в частности, правоприменительную политику).

Правоприменительная политика – явление сложное, динамичное и многоаспектное. Она выступает в качестве составного компонента правовой политики как целостного феномена и вместе с тем опосредует процессы правореализации на уровне конституционной, уголовной, административной, миграционной, антикоррупционной и других разновидностей правовой политики. Изучение рассматриваемой политики, следовательно, может и должно осуществляться как на общетеоретическом, так и на отраслевом уровнях. «С сожалением, – отмечает В. А. Рудковский, – приходится констатировать, что подобные исследования встречаются крайне редко. Это свидетельствует о том, что возможности указанного феномена недооцениваются. Между тем можно уверенно сказать, что без активизации данного “сегмента” правовой политики государству вряд ли удастся эффективно решать встающие перед ним проблемы в сфере правового регулирования»[306].

§ 6.4. ПРАВОИНТЕРПРЕТАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Если в отношении правоприменительной политики, по сравнению с правотворческой политикой, выше было сказано о явно недостаточном ее исследовании, то применительно к правоинтерпретационной политике даже этого сказать нельзя. Каких-либо специальных работ, посвященных анализу данной формы реализации правовой политики, пока еще нет. Есть лишь отдельные фрагменты, содержащиеся в главах монографий[307], а также несколько научных статей[308]. Вот и весь багаж научной информации о правоинтерпетационной политике, которая тоже все больше заявляет о себе в условиях развития конституционного правосудия и в целом модернизации судебной системы в Российской Федерации.

В названных работах дефиниция правоинтерпретационной политики либо не дается вообще, либо предпринимаются лишь первые (не совсем уверенные) попытки это сделать. В частности, Р. В. Пузиков пишет: «Под правоинтерпретационной политикой понимается сознательная интеллектуально-волевая деятельность соответствующих субъектов, направленная на уяснение и разъяснение истинных целей и задач законодателя, выраженных им в нормах права, с целью их наиболее точного правоприменения»[309]. Элементарный анализ данного определения приводит к выводу о том, что это определение не правоинтерпретационной политики, а самого процесса толкования, под которым традиционно понимают интеллектуально-волевую деятельность по уяснению и разъяснению смысла правовых норм, в том числе целей и задач, для их наиболее правильной, законной реализации[310].

По мнению О. Л. Солдаткиной, под правоинтерпретационной политикой можно понимать «деятельность специально уполномоченных государством субъектов, направленную на унификацию понимания смысла, направленности и содержания истинных целей и задач законодателя, выраженных им в нормах права. Результатом в этом случае будет являться упорядоченная, иерархически выстроенная система актов официального толкования, основанная на общих требованиях законности, обоснованности, справедливости, целесообразности и гуманизма»[311]. В этом определении уже есть отчетливое движение к истине («унификация понимания смысла, направленности и содержания истинных целей и задач законодателя»), однако и оно не охватывает всей сути рассматриваемого понятия.

На наш взгляд, правоинтерпретационная политика – это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества, направленная на определение стратегии и тактики толкования юридических норм, на создание необходимых условий для эффективной интерпретации правовых предписаний.

Правоинтерпретационная форма реализации правовой политики воплощается в деятельности уполномоченных субъектов, связанной с официальным толкованием правовых норм, с принятием правоинтерпретационных актов-документов. Она позволяет унифицировать понимание смысла, направленности и содержания правовой политики всеми гражданами, должностными лицами, органами государственной и муниципальной власти, предприятиями, учреждениями, организациями. Правоинтерпретационная политика призвана оптимизировать процесс толкования юридических норм, внести в него больше порядка, повысить его качество.

Относительная самостоятельность правоинтерпретационной политики подтверждается наличием признаков, отличающих ее от других направлений правовой политики:

1) это особая форма реализации правовой политики, которая воплощается преимущественно в принятии правоинтерпретационных актов;

2) в ее рамках формируется стратегия и тактика правоинтерпретационной деятельности, что существенным образом отражается на выстраивании соответствующей юридической практики;

3) субъектами данного вида политики выступают государственные органы (Президент РФ, Правительство РФ, министры, судьи, прокуроры и др.), а также институты гражданского общества (мэры, органы местного самоуправления и др.);

4) целью ее выступает оптимизация правоинтерпретационного процесса, содействие правоинтерпретационной деятельности;

5) средствами являются соответствующие правовые акты, мониторинг правоинтерпретационной деятельности, правоинтерпретационная техника и др.;

6) осуществляется в правоинтерпретационной сфере на международном, общефедеральном, региональном, муниципальном и локальном уровнях.

Особенностью данной формы выступает то, что после создания Конституционного Суда Российской Федерации и соответствующих судов субъектов Федерации (конституционных либо уставных), а также весьма активной и плодотворной деятельности Высшего Арбитражного Суда РФ, названное направление правовой политики вышло на новый уровень развития, ибо связано с формированием прецедентного права.

В силу того, что само толкование связано не только с устранением неясностей правового материала, но и является частью процесса реализации юридических норм, правоинтерпретационная политика в определенном смысле может выступать специфическим подвидом единого правореализационного процесса и, соответственно, правоприменительной политики.

Однако толкование права, как известно, не ограничено рамками разрешения конкретных юридических дел так называемым казуальным толкованием. Значительное место в структуре толкования права принадлежит нормативному толкованию. Последнее, сохраняя все сущностные черты толкования как родового понятия, имеет и важные особенности. Во-первых, оно осуществляется компетентными субъектами в отношении широкого круга общественных отношений, имеет не персонифицированный характер, рассчитано на многократное применение. Во-вторых, направлено на упорядочение практики реализации юридических норм на основе единообразного понимания и применения воли законодателя. В указанных признаках отчетливо проявляется политико-управленческая природа официального нормативного толкования (аутентичного и легального), а также его относительная самостоятельность по отношению не только к конкретной правоприменительной деятельности, но и к правотворчеству[312]. Акты названного толкования образуют самостоятельный вид правовых актов и являются важным средством государственного руководства обществом[313].

Очевидно, подчеркивает в этой связи В. А. Рудковский, что официальное нормативное толкование имеет важное самостоятельное значение в вопросах становления и реализации правовой политики государства. Такое толкование способно не только корректировать, уточнять общую стратегию и тактику правового регулирования, но в определенные периоды правового развития и формировать ее в известных пределах. Речь идет прежде всего о тех периодах, когда в массовом порядке обновляется законодательная основа правового регулирования и требуется внести ясность и определенность в процессы толкования и применения юридических норм. Акты толкования Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также некоторых других государственных инстанций выполняют в таких условиях, помимо сугубо юридических, еще и политические функции, выступая в качестве проводников соответствующего политико-правового курса государства. И в данном случае можно говорить о правоинтерпретационной политике, выражающей и определяющей основные государственные подходы, оценки, требования, ориентиры, тенденции в сфере толкования юридических норм. При всех иных обстоятельствах данную политику нужно рассматривать в качестве составного компонента и формы проявления правоприменительной политики, поскольку основное назначение интерпретационной деятельности состоит все же в обеспечении законности и целесообразности правореализационных процессов[314].

Правоинтерпретационная политика предполагает создание основ для единообразного понимания и разъяснения содержания юридических норм. Адекватная правоинтерпретационная политика важна и на стадии правотворчества, когда материальное содержание должно быть закреплено в соответствующей правовой форме, исключающей многозначность толкования, и на стадии правореализации, когда содержание юридических норм истолковывается применительно к регулируемым общественным отношениям. Важнейшую роль в формировании основ правоинтерпретационной политики играют органы высшей судебной власти – Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. При этом в ходе правоинтерпретации может происходить корректировка и правореализационной деятельности, и правотворческой, вплоть до изменения содержания юридических норм. Свое воплощение данная политика обретает в актах официального толкования и решениях по конкретным делам.

Основная проблема в этой области связана с тем, что на практике акты официального толкования не систематизированы. Они могут быть выражены в указах, приказах, инструкциях, распоряжениях, письмах, а то и вовсе являться элементом соответствующего правоприменительного акта. Вследствие этого информацию о них можно найти в довольно большом количестве источников (в том числе и в сети Интернет), и ее отличительной особенностью будет разбросанность по различного рода официальным изданиям и информационным ресурсам соответствующих субъектов толкования.

Таким образом, правоинтерпретационная политика, во многом выступая зависимой от правоприменительной политики, все же является относительно самостоятельной формой реализации правовой политики, тем необходимым «каналом», с помощью которого субъекты могут и корректировать общий курс правотворческой политики, и обеспечивать осуществление правоприменительной политики. Правоинтерпретационная политика призвана оптимизировать такую важную разновидность юридической деятельности, как толкование правовых норм, поддерживать ее развитие в правовой системе общества. Правоинтерпетационная политика занимается своего рода «страхованием» в рамках правовой политики, выступает таким ее направлением, которое подчас способно сказать свое веское слово, а с помощью актов официального толкования (прежде всего высших судебных органов и иных высших государственных структур) повлиять на выстраивание правовой политики государства в целом.

§ 6.5. ВОСПИТАТЕЛЬНО-ОБУЧАЮЩАЯ ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Еще одной важнейшей формой реализации правовой политики выступает воспитательно-обучающая форма. Согласно мнению В. Н. Кудрявцева, правовая политика лежит «в основе создания новых норм, деятельности правоприменительных органов, а также учреждений, ведущих работу по правовому воспитанию населения»[315]. Этим направлением деятельности должно заниматься любое государство.

В свое время в Советском Союзе проводилась интенсивная деятельность по правовому воспитанию и правовому обучению граждан и должностных лиц. В стране действовали многочисленные университеты правовых знаний, где могли обучаться все желающие бесплатно. Во всех учебных заведениях преподавались основы права. Перед населением регулярно выступали работники правоохранительных органов с лекциями на правовые темы. Принадлежащие государству средства массовой информации активно пропагандировали советские законы и необходимость их неукоснительного соблюдения и исполнения. Однако эти меры плохо сочетались с многочисленными нарушениями законности, допускавшимися должностными лицами, с фактическим отлучением большинства граждан от управления делами общества и государства, с углубляющимися диспропорциями в сфере распределения материальных благ. Несмотря на все усилия государства по правовому воспитанию и правовому обучению населения, его правовая культура не повышалась сколько-нибудь существенно. Сохранялся достаточно высокий уровень преступности. Население не принимало активного участия в борьбе с правонарушениями.

Что касается Российского государства «эпохи реформ», то либерально-криминальная власть отвергла все, что так или иначе было связано с «лишними» функциями государства. В атмосфере резко отрицательного отношения к советскому наследию, которое ассоциировалось с тоталитаризмом и прочими негативными явлениями, был сделан, в частности, вывод о том, что культурно-воспитательная (идеологическая) функция несовместима с принципами демократического правового государства[316]. «Она вообще становится излишней как направление деятельности правового государства. По моему мнению, – отмечал, в частности, А. Б. Венгеров, – этой сферой должно заниматься гражданское общество»[317].

С другой же стороны, сомнительному руководству страны того периода и не нужны были юридически грамотные, культурные с точки зрения права и юридически инициативные граждане, которые могли противостоять многим не согласующимся с законом «новациям» тогдашней власти.

Поэтому воспитательная функция в тех условиях, по образному выражению В. А. Рудковского, «повисла в воздухе», ибо государство фактически сняло с себя ответственность за данную сферу деятельности, а гражданское общество было попросту не готово взять ее на себя. В конечном счете функция воспитания в постсоветской России стала восприниматься в качестве преимущественно «приватного» дела. На практике такой подход, как известно, привел к весьма плачевным последствиям. В настоящее время крайности «либерального» периода постепенно преодолеваются, а его последствия оцениваются научным сообществом и рядом государственных деятелей весьма критично[318].

28 апреля 2011 г. Президент РФ утвердил своим Указом «Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан»[319]. Факт сам по себе уже значимый. Правовое воспитание выступает органичной частью социального воспитания, реально существует и осуществляется в неразрывном единстве с воспитанием нравственным, политическим, трудовым, патриотическим, семейным, эстетическим и иными видами.

В юридической науке правовое воспитание определяется как планомерный, управляемый, организованный, систематический и целенаправленный процесс воздействия на сознание субъектов правовой жизни всей совокупностью правовоспитательных форм, средств и методов, в целях формирования глубоких и устойчивых правовых знаний, убеждений, ценностей, привычек правомерного поведения[320]. Правовое воспитание – это целенаправленное систематическое воздействие на сознание и поведение человека со стороны государства, общественных организаций, отдельных граждан в целях формирования позитивных представлений, взглядов, ценностных ориентаций, установок, обеспечивающих соблюдение, исполнение и использование юридических норм.

Одна из главных целей правового воспитания – формирование у должностных лиц и граждан высокого уровня правосознания и правовой культуры, выработка у личности здорового чувства права, прогрессивного юридического мировоззрения; подготовка социально активного члена общества, хорошо знающего свои права и законные интересы, умеющего защищать их в рамках правового поля.

В соответствии со ст. 14 «Основ государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан» целями воспитательно-обучающей политики являются:

1) формирование в обществе устойчивого уважения к закону и преодоление правового нигилизма;

2) повышение уровня правовой культуры граждан, включая уровень осведомленности и юридической грамотности;

3) создание системы стимулов к законопослушанию как основной модели социального поведения;

4) внедрение в общественное сознание идеи добросовестного исполнения обязанностей и соблюдения правовых норм.

С данными весьма благородными и давно ожидаемыми целями можно только согласиться и, несомненно, поддержать. Действительно, все это требуется в нашей жизни, постепенно и с большим трудом приобретающей качество правового состояния.

Правовое воспитание – сложный процесс, включающий в себя следующие составные элементы:

– субъекты воспитания – те, которые проводят правовоспитательную работу (органы государства, политики, научные работники, преподаватели, институты гражданского общества и др.);

– объекты воспитания – те, по отношению к которым проводится правовоспитательная работа (чиновники, граждане, социальные группы и т. д.);

– содержание правового воспитания – распространение знаний о государстве и праве, законности, правах и свободах личности, выработка у граждан устойчивой ориентации на законопослушное поведение, в частности, путем информирования о последствиях правомерного и противоправного поведения (выражается в приобщении людей к политическим и юридическим ценностям, идеям, принципам, информации, опыту и т. п.);

– методы воспитания – это система приемов и способов, воздействующих на правосознание и поведение людей с целью формирования у них правовой культуры (убеждение, поощрение, наказание, принуждение, профилактика и иные приемы психолого-педагогического воздействия на объект воспитания).

Среди форм правового воспитания выделяют:

1) правовое обучение (состоит в передаче, накоплении и усвоении правовых знаний в школах, колледжах, высших учебных заведениях, на специальных курсах и проч.);

2) правовое просвещение (заключается в распространении правовых идей и правовых требований среди населения телевидением, радио, иными средствами массовой информации, Интернетом, а также воплощается в лекциях, беседах, консультациях и т. д.);

3) юридическую практику (способствует передаче юридической информации, правовых знаний посредством участия граждан в процессе прежде всего правоприменительной деятельности, в частности, участия в судебных процессах в качестве истца, ответчика, потерпевшего, присяжного; заключения разного рода сделок и т. д.);

4) самовоспитание (связано с личным опытом, самообразованием, самостоятельным изучением законодательства, научной литературы, собственным постижением и осмыслением правовых явлений, окружающей юридической действительности).

Воспитательно-обучающая форма реализации правовой политики – это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества, направленная на определение стратегии и тактики процесса правового воспитания и обучения, на создание необходимых условий для развития правовой грамотности и правосознания чиновников и граждан.

Название данной формы реализации правовой политики обусловлено тем, что воспитание и обучение – хотя и весьма близкие, но не совпадающие виды деятельности, не являющиеся тождественными понятиями. «Правовое воспитание тесно связано с правовым обучением: воспитание не может происходить без обучения, а обучение так или иначе оказывает и воспитательный эффект. Различие здесь можно провести, причем весьма условно, по сфере воздействия: воспитание влияет в основном на эмоционально-волевую, ценностную, мировоззренческую сторону сознания, а обучение – на когнитивно-рациональную, с целью информационно-ознакомительного воздействия на человека»[321].

Думается, далеко не случайно в этой связи называются и сами «Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан». Если на степень правовой грамотности личности в большей степени влияет все же правовое обучение, то на развитие правового сознания граждан – правовое воспитание.

Правовое обучение включает в себя не только простое информирование населения о существующих юридических предписаниях, но и юридическое образование, в рамках которого научно обоснованно, системно и последовательно передаются знания обучающимся лицам. Вместе с тем такое деление оттеняет лишь отдельные нюансы названных процессов, так или иначе действующих в одном направлении. В самом же широком смысле слова обучение можно рассматривать как важнейшую организационную форму правового воспитания.

Безусловно, значимым правовым актом, содержащим программу воспитательно-обучающей деятельности чиновников и граждан на перспективу выступили вышеобозначенные «Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан». данный документ можно назвать стратегическим планом по воспитанию у чиновников и граждан уважения к закону, обучению людей основам правовой культуры. Потребность в такого рода специализированном документе связана с развитием правового государства, формированием гражданского общества и укреплением национального сознания в России, которые все больше и больше требуют правовой грамотности и цивилизованного правового сознания как чиновников, так и граждан.

В ст. 3 названного правового акта прямо закреплено, что «настоящие Основы направлены на формирование высокого уровня правовой культуры населения, традиции безусловного уважения к закону, правопорядку и суду, добропорядочности и добросовестности как преобладающей модели социального поведения, а также на преодоление правового нигилизма в обществе, который препятствует развитию России как современного цивилизованного государства».

Да, действительно, в условиях правового государства возрастает роль закона в системе социальных регуляторов, происходит усиление правовых начал в поведении людей, в жизни общества, что с необходимостью требует и соответствующей правовой культуры. Однако в первую очередь государство должно быть озабочено тем, что подобного уровня правовой культуры нет у чиновников и депутатов, у тех, кто призван обслуживать многонациональный народ. В ст. 4 же рассматриваемого документа в качестве объектов правовоспитательной политики названные лица отсутствуют. Сказано лишь о неких социальных группах. Но в наших условиях «махрового» бюрократизма, когда правовой нигилизм наиболее опасен со стороны власть имущих, как раз их-то и надо было назвать четко и однозначно, причем в первую очередь.

В результате в ст. 4 установлено, что «государственная политика осуществляется в отношении многонационального народа Российской Федерации, отдельных социальных групп и каждого ее гражданина». В ст. же 10 недвусмысленно закреплено, что «недостаточный уровень правовой культуры и правосознания, правовой нигилизм граждан России являются серьезной проблемой обеспечения реализации принципов верховенства права». Непонятно, почему только граждан? А как же быть с нигилизмом должностных лиц? Разве он по степени тяжести не стоит на первом месте?

Разумеется, о мерах государственной политики по повышению правовой культуры лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, сотрудников правоохранительных органов тоже сказано в документе – целая VI глава. Однако в важнейшем разделе «Общие положения» и в целях акта о правовом воспитании чиновников ничего не говорится, сам дух документа не «пропитан» подобным отношением.

Верно отмечено в юридической литературе, что «подлинный прогресс в правовом развитии предполагает не только правокультурную личность, но и правокультурную власть. Поэтому сегодня следует говорить не только о правовом воспитании личности, но и о правовом воспитании государства в лице его многочисленных бюрократических структур[322].

Думаем, что акценты в современных условиях нужно несколько изменить и на первое место в качестве объекта правовоспитательной политики следовало бы поставить именно чиновников и депутатов. Можно солидаризоваться с мнением о том, что «правовой нигилизм крупных государственных чиновников, подобно крупным камням, сбрасываемым в водоемы, попадая в массовое правосознание российского общества, формирует в нем массовые, долго незатухающие круги неуважительного отношения к праву»[323].

Среди важнейших элементов воспитательно-обучающей формы реализации правовой политики можно выделить правовое просвещение. Оно касается общества в целом, всех его институтов, общей духовно-просветительской политики в обществе. От уровня правового просвещения, его действенности, восприятия населением решающим образом зависят и действенность права, результативность деятельности правоохранительных учреждений, состояние законности, правопорядка, то есть общий климат права в стране[324].

События, связанные с так называемой монетизацией льгот, еще раз показали, что даже «хорошие» сами по себе законы могут стать фактором социально-политической нестабильности, если государство не принимает своевременных и согласованных мер по их надлежащей реализации, не проводит соответствующую праворазъяснительную работу среди населения и т. д. Данное направление правовоспитательной работы еще придется осваивать, ибо искусство разъяснения гражданам сути принятых нормативных правовых актов и убеждения их в необходимости тех или иных юридических предписаний – важные составляющие правовой политики.

Вместе с тем нужно учитывать и сложившийся опыт тех стран, где уровень правовой защищенности личности, а следовательно, и уровень правовой культуры, выше. В частности, было бы далеко не лишним изучить практику правового просвещения в США, где этими вопросами занимаются не только специализированные государственные структуры (Государственный департамент США и др.), но и целый ряд разнообразных фондов, ассоциаций, партнерств, общественных и неправительственных организаций. Так, практически в каждом американском полицейском участке для распространения среди населения имеется достаточное количество печатных изданий в виде брошюр, буклетов, журналов по самым разнообразным вопросам юридического характера. В них содержится информация о проводимых в данном районе или городе программах и мероприятиях, существующих общественных организациях, горячих линиях и т. д. Почти в каждом буклете или листовке выражается какая-либо правовоспитательная идея, граждане призываются к соблюдению определенных правовых норм, выполнению действий, направленных на профилактику правонарушений. С помощью проводимой пропаганды население в США активно привлекается к различным видам общественной работы, создаются добровольные группы наблюдения и патрулирования, проводятся всевозможные акции, митинги и т. д.[325]

В современной России тоже предпринимаются определенные усилия в этом направлении. Например, Министерство юстиции РФ выступило с инициативой обучить граждан искусству антикоррупционной экспертизы. Как отмечается в прессе, в первую очередь за парты должны сесть общественные эксперты, которые планируют участвовать в независимой экспертизе законопроектов. Предлагается организовать специальные курсы, на которых людей с активной гражданской позицией научат видеть коррупцию между строк. Общественных экспертов планируют готовить на системной и постоянной основе. Это значит, что каждый конкретный человек сможет регулярно проходить обучение[326].

Специальные курсы планируются и для независимых экспертов, получивших официальную аккредитацию. Уже разработаны соответствующие программы и методики. В частности, Воронежский государственный университет выпустил первых слушателей курсов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов[327].

Правообучающая форма правовой политики проявляется также в подготовке юристов нового поколения, готовых творчески действовать в новой политико-правовой ситуации. Сейчас как никогда повышается роль высшего юридического образования, которое должно включать в себя и значительный воспитательный момент. В рамках обучающей формы в высших учебных заведениях необходимо читать спецкурсы, посвященные различным проблемам правовой политики. В частности, «Основы правовой политики», отмечает С. С. Алексеев, – это дисциплина, «нацеленная в конечном счете на то, чтобы правовая политика в России. приобрела последовательно научный, выверенный теорией и практикой характер сообразно доминирующим направлениям цивилизации современного мира»[328].

Качественно новой организацией воспитательно-обучающей работы выступает юридический всеобуч, представляющий собой систему общественных институтов, обеспечивающих поэтапное, всеобщее приобщение людей к праву, воспитание у них современного правового мышления, приобщение к подлинным ценностям правовой культуры, формирование способности и готовности активно участвовать в правовой жизни общества путем эффективного использования прав и свобод, добросовестного исполнения юридических обязанностей. Потребность в юридическом всеобуче обусловлена задачами формирования правового государства, интересами отдельной личности и групп людей использовать правовые средства для достижения фактических целей осуществляемой ими деятельности. Если коротко, то цель всеобуча – обеспечить правовую социализацию личности, подготовить ее к участию в правовой жизни общества.

В юридической литературе предлагают «по линии Министерства юстиции РФ, Министерства образования и науки РФ, Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ подготовить и реализовать план повышения правовой культуры. Речь идет:

а) о расширении правового всеобуча для разных слоев населения;

б) о введении расширенных спецкурсов по проблемам законодательства и правоприменения в системе повышения квалификации служащих государственных и муниципальных органов, работников бизнес-структур и учреждений;

в) о расширении каналов доступа граждан к праву (ФЗ о праве граждан на информацию, сайты и т. п.)»[329].

Таким образом, воспитательно-обучающая форма реализации правовой политики выступает ее важнейшим направлением, что подтверждено и специальным правовым актом «Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан», утвержденным Указом Президента Российской Федерации. Правовоспитательная политика осуществляется в целях правовой социализации личности, подготовке ее к жизни в условиях правового государства посредством правового обучения, правового просвещения и т. д. Актуализация воспитательно-обучающей формы связана еще и с тем обстоятельством, что необходимо содействовать и иным направлениям осуществления правовой политики: правотворческому, правоприменительному, правоинтерпретационному и др.

ГЛАВА 7

ОТРАСЛЕВЫЕ И МЕЖОТРАСЛЕВЫЕ РАЗНОВИДНОСТИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

§ 7.1. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА

Правовая политика весьма разнообразна по своей природе. Так, в зависимости от предмета правового регулирования (от отраслей права) она может быть конституционной, уголовной, административной, гражданской, финансовой, налоговой и т. п.

Еще в конце XIX – начале XX в. учеными-юристами выделялись отраслевые виды правовой политики. В частности, Л. И. Петражицкий отмечал, что политика права как систематическое учение о том, каким право должно быть с точки зрения и уголовного, гражданского и иных отраслей права являются составными компонентами, или направлениями, политики права как общей научной дисциплины. Политика гражданского (или какого-либо другого) права как наука, указывающая, каковым должно быть право для достижения идеала, существенно отличается от юриспруденции, науки положительного права, которая представляет действительно существующее, именно положительное право[330].

Г. Ф. Шершеневич тоже подчеркивал, что правовая политика в большей или меньшей степени присуща всякой специальной юридической науке[331].

Среди отраслевых видов правовой политики все заметнее становится политика конституционная. Одной из первых работ в этом направлении можно считать «Курс конституционной политики» (1816–1820) Б. Констана[332]. Что касается сегодняшнего дня, то по степени своей злободневности конституционно-правовая политика все больше и больше выдвигается на первый план среди всех иных разновидностей правовой политики. Как вполне обоснованно отмечает Н. В. Витрук, «современная отечественная наука обогатилась такими категориями, как конституционность, конституционный порядок, конституционализация, конституционный контроль, конституционное правосудие, конституционно-правовое сознание и мировоззрение, конституционно-правовая политика, конституционная культура»[333]. И далее призывает: «Необходимо их осмысление и использование во всех отраслях юридической науки»[334].

Действительно, категория конституционно-правовой политики в конституционном праве России практически не исследована, не изучена ее природа, не дано соотношения с иными значимыми категориями и понятиями названной науки.

На наш взгляд, конституционно-правовая политика – есть научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма конституционно-правового регулирования, по оптимизации конституционного развития конкретной страны.

Конституционно-правовая политика во многом состоит в выработке и осуществлении юридических идей стратегического плана, в принятии, совершенствовании и реализации Конституции и конституционного законодательства. Конституционно-правовая политика представляет собой систему приоритетов в конституционно-правовой сфере, основывается на общепризнанных нормах международного права. Она ориентирует общество на оптимизацию конституционно-правового регулирования данной сферы, призвана организовать процесс конституционного строительства России, так как он не может протекать в стихийном ключе, и в конституционно-правовой сфере тоже нужны своя стратегия, логика и система действий.

Конституционно-правовая политика как особое направление правовой политики имеет свое содержание и особенности. В рамках данной политики вырабатываются, закрепляются на высшем законодательном уровне и проводятся в жизнь наиболее принципиальные положения, имеющие значение отправных начал для всех иных отраслей государственной политики. Тем самым конституционно-правовая политика формирует своеобразную общую программу (стратегию) правового развития общества, деятельности государственных и общественных институтов в сфере правового регулирования[335].

«Научно обоснованная конституционно-правовая политика заключается в последовательной реализации всех конституционных установлений в их системной связи, а в необходимых случаях – в их охране и защите»[336]. Она имеет особый статус, играет весьма важную роль в жизни общества. Ценность ее ныне резко возрастает еще и потому, что назревает необходимость конституционно-правовой модернизации России, требуются существенные изменения в содержании и основных направлениях данного вида политики.

Недостаточная разработанность концепции конституционно-правовой политики во многом связана с недостаточной разработанностью как теории конституционного права, так и теории правовой политики, которая находится в стадии становления. Пока же отсутствуют четкие научно обоснованные ориентиры, значительные научные наработки в данной сфере, конституционно-правовая политика формируется и осуществляется с помощью метода проб и ошибок.

Вполне можно согласиться в этой связи с мнением, высказанным в юридической литературе, что «конституционная политика в России осуществляется “методом тыка”, что ведет к опасности энтропии конституционной политики, влекущей спонтанное конституционное развитие… Достаточно вспомнить про “эксперименты”, осуществленные нашим законодателем с порядком формирования Совета Федерации (часть 2 статьи 96 Конституции Российской Федерации), когда “формирование” интерпретировалось в свете конституционных принципов как выборность народом членов Совета Федерации Федерального Собрания, а затем был осуществлен переход на систему фактического их назначения представительными и исполнительными органами власти субъектов РФ. Хаотичное, ненаучное развитие конституционного права – результат дефектной конституционной политики. Свою долю ответственности за это должен нести и Конституционный Суд РФ. Конституционная политика должна опираться на объективную природу конституционных принципов»[337].

О том, что в современной России явно не хватает последовательности в формировании и осуществлении конституционно-правовой политики свидетельствует и процесс необоснованно стремительного внесения поправок в Конституцию Российской Федерации 1993 г., связанных с увеличением срока конституционных полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации до 6 и 5 лет соответственно. По справедливому мнению Ю. Н. Старилова, «данные конституционные поправки вызваны к жизни. лишь политическими соображениями…». «Все произошло в период с 5 ноября по 30 декабря 2008 года. Еще год назад, – отмечает он далее, – трудно было бы даже представить такую стремительность в проведении очень существенных изменений конституционно-правовых норм. Ведь на протяжении всех 15 лет действия Конституции РФ практически единогласно отрицались какие-либо ее изменения»[338].

Между тем подобные вопросы требовали детального обсуждения, ведь «всякое увеличение срока исполнения полномочий какого бы то ни было должностного лица в стране (даже самого высшего) характеризует всегда процесс усиления политической власти и увеличение срока обладания ею»[339]. В этой ситуации, несомненно, «нужно было бы предоставить возможность проведения “широкой” общественной дискуссии по данному вопросу»[340], «нужно было дать людям осмыслить предлагаемые поправки до их принятия»[341].

Отсутствие четкой научно обоснованной, системной и последовательной конституционно-правовой политики приводит к негативным результатам. Конституционные институты и нормы принимаются в этом случае без определенной системы, в «безгарантийно-маниловском» режиме, в расчете на идеальные ситуации. В литературе верно оценивается в этой связи проблема конституционной ответственности. По справедливому мнению Т. М. Пряхиной, «действующий Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” рассчитан на высочайшую правовую культуру, он ориентирован на нехарактерную для нашего государства сознательность субъектов правоотношений, которые добровольно, ни минуты не колеблясь, станут исполнять вердикт Высшего Суда. Подобные воззрения, по крайней мере, наивны и далеки от реальности. Указание на то, что неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда влечет за собой ответственность, установленную федеральным законом, носит общий, отсылочный характер. До тех пор, пока неблагоприятные последствия нарушения конституционных норм не будут четко прописаны в законе, Конституция будет беззащитна перед покушениями на нее»[342].

Конституционно-правовая политика «выходит» и на проблему становления и упорядочения органов конституционного контроля. К сожалению, в нынешних условиях эти органы пока не составляют единой упорядоченной совокупности. Так, конституционные (и уставной в Свердловской области) суды субъектов РФ не встроены пока в единую систему правосудия России[343].

Данный вид политики связан и с предупреждением пробелов в конституционном законодательстве, со своевременным устранением и восполнением появляющихся юридических прорех и пустот.

Специфика конституционно-правовой политики заключается в том, что это такой вид правовой политики, который ближе всех «располагается» к политике вообще. Ведь конституция представляет собой важнейший политико-юридический документ, в котором политика и право должны быть представлены в органически целостном виде, «сбалансированы во внутренне согласованное единство»[344]. Политическая направленность Конституции – одно из важнейших свойств, обусловливающих ее особую роль в правовой системе, особое социальное значение в обществе.

О приоритете конституционно-правовой политики говорит и тот факт, что именно в ее рамках устанавливается нормативная модель идеального образа действительности, а деятельность социальных субъектов ориентируется на ее достижение. Как правильно отмечает В. О. Лучин, «программно-целевые положения Конституции (конституционные провозглашения) дают нормативный прогноз и осуществляют как бы опережающее регулирование, определяют требования к возникновению новых общественных отношений»[345]. Конституционно-правовая политика должна вырабатывать юридические алгоритмы решения конституционных проблем, коллизий, кризисов, призвана упреждать подобные отрицательные ситуации, предлагать механизмы, «работающие» на опережение, связанные с четким юридическим планированием.

Конституционно-правовая политика призвана уделять постоянное внимание действующему конституционному законодательству, и в первую очередь Конституции. Ее отношение к основному закону должно быть предельно критичным, как собственно, и ко всем иных конституционным актам. Что же касается конкретно Конституции Российской Федерации 1993 года, то ее недостатки необходимо детально анализировать и делать соответствующие выводы.

С одной стороны, нужно признать, что Конституция РФ 1993 года внесла определенную стабильность в лихие общественные отношения девяностых годов, утвердив ряд демократических норм, принципов и механизмов. В частности, в ней неплохо в целом установлены права и свободы человека и гражданина (глава 2), что соответствует международным стандартам.

Однако, с другой стороны, данный институт прав и свобод личности не имеет полноценной системы гарантий. Так, в Основном Законе в недостаточно малой степени закреплены главные обеспечивающие средства прав и свобод – юридические обязанности, что оказывает негативное влияние на наше общество. Произошел перекос в правосознании людей – демократию они стали воспринимать только как права и свободы (т. е. как возможности), забывая о том, что демократия – это прежде всего обязанности (необходимость) определенного поведения, в рамках которых собственно и возможны свобода и народовластие. Подобных средств (обязанностей) практически нет в отношении социально-экономических и иных прав и свобод. Вместе с тем, как известно, подлинное правовое регулирование состоит не только из субъективных прав, но и из юридических обязанностей. Одно без другого не бывает. Иначе это не правовое регулирование, а нечто иное. Пока же речь можно вести лишь о декларациях, которые нужно перевести в плоскость правового регулирования.

В системе обеспечения прав и свобод человека и гражданина важнейшее место должны занимать меры юридической ответственности в отношении органов публичной власти и должностных лиц. Речь идет о «клетке для власти», с помощью которой статус чиновников должен трансформироваться из «привилегированного» в действительно «обслуживающий» гражданское общество и личность. Необходимо установить реальную ответственность как для высших органов государственной власти и соответствующих должностных лиц (начиная с полноценных импичмента для президента, вотума недоверия правительству и т. д.), так и для всего остального «служивого люда».

И хотя Конституция РФ 1993 года изначально позиционировалась как «переходная», это не снимает вопрос о требовательной оценке ее качества и соответствия времени. На наш взгляд, в современных условиях (в том числе и в силу вышесказанного) Конституция уже сама затягивает переходный период развития российского общества, тормозит процесс формирования в нем правовой государственности, не позволяет создать систему обеспечения провозглашенных прав и свобод. Отсюда напрашивается вывод о необходимости подготовки проекта новой Конституции РФ – Конституции преимущественно для гражданского общества, а не для власти, к тому же освобожденной от вышеназванных и иных недостатков.

Предлагают, в частности, при принятии новой Конституции РФ включить в нее статью «Взаимодействие государства и гражданского общества», регулирующую основные формы и механизмы взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества. Необходимость внесения в Конституцию РФ специальной статьи обсуждалась еще на Конституционном совещании в 1993 г. Сегодня это предложение тем более актуально, что в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации неоднократно подчеркнута необходимость повышения роли общественных институтов в жизни страны (общественных объединений, в том числе профсоюзов), поддержки новых форм общественной активности[346].

Конечно, замена Конституции – не сиюминутная задача. Однако ученые, как наиболее активные представители гражданского общества, должны озаботиться этой проблемой и не ждать команд от чиновников по поводу написания проекта нового Основного Закона. Предлагать концепцию конституционно-правового развития страны – долг юридической науки.

Вместе с тем ряд юристов призывают хранить верность Конституции 1993 года (в основном, правда, те, кто, собственно, приложил к ней, образно говоря, свою руку). Роль ученых заключается не в выражении клятв в верности Конституции, а в ее объективном научном анализе, со всеми ее достоинствами и недостатками. Уход от рассмотрения «болевых точек» Конституции считаем неоправданным.

Здесь как раз и может сказать свое веское слово конституционно-правовая политика, которая ориентирована на совершенствование механизма конституционно-правового регулирования, а значит и на совершенствование самой Конституции и иного конституционного законодательства. Она требует постоянной, последовательной и системной работы в данном направлении. Это может проявляться в разработке проектов новой Конституции РФ, в открытом и детальном обсуждении будущих конституционных поправок и т. д.

Конституционно-правовая политика выступает особой разновидностью правовой политики, проект концепции которой разрабатывается сейчас в юридической науке[347]. Думаем, что опубликованный проект может служить определенной основой и для формирования проекта Концепции российской конституционно-правовой политики. В целом, ученые-юристы в долгу перед обществом за явный недостаток концептуальных разработок.

§ 7.2. УГОЛОВНО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА

Наиболее разработанной отраслевой разновидностью правовой политики выступает уголовно-правовая политика, под которой можно понимать научно обоснованную, последовательную и системную деятельность органов государства и институтов гражданского общества по ограничению преступности с помощью оптимизации уголовно-правовых средств, совершенствования механизма уголовно-правового регулирования.

Уголовно-правовая политика занимает особое место в правовой политике любого государства. Специфический статус уголовно-правовой политики определяется рядом обстоятельств.

Во-первых, именно с нее и «начинается» сама идея правовой политики. Именно она заложила основы для формирования правовой политики вообще, ибо в обществе потребность первоначально возникла в сфере борьбы с преступностью как наиболее значимой его проблемой.

По свидетельствам специалистов, впервые понятие «уголовная политика» было использовано в 1804 г. в работах известного немецкого криминалиста Ансельма Фейербаха[348] и потом стало широко применяться не только в научном обороте. Затем такие ученые, как, например, Ф. Лист[349], М. П. Чубинский[350] и С. К. Гогель[351], провели дальнейшие фундаментальные исследования уголовной политики и тем самым внесли свой вклад в дело становления самостоятельного научного направления в юриспруденции – правовой политики в целом.

Разработка теоретических основ уголовно-правовой политики относится к числу наиболее значимых и сложных проблем в уголовно-правовой науке. Несмотря на то, что первые работы по уголовной политике появились в России в конце XIX – начале XX вв., и на постоянное обращение к ней в последующие годы, а также на внимание современных исследователей, концепция уголовно-правовой политики, ее понятие, содержание, направления, приоритеты и формы реализации трактуются по-разному, иногда – диаметрально противоположно. В конечном счете, как верно подметила Н. А. Лопашенко, это сказывается на уровне применения уголовного закона и ослабляет борьбу с преступностью[352].

Во-вторых, уголовно-правовая политика – определяющая часть политики государства в области противодействия преступности; именно на ее основе формируются стратегия и тактика политики уголовно-исполнительной, уголовно-процессуальной и криминологической[353]. Другими словами, уголовно-правовая политика выступает основополагающей в своем «уголовном» сегменте правовой жизни для иных видов правовой политики.

В-третьих, исключительность уголовно-правовой политики связана с ее «большими» последствиями для преступников (в частности, с установлением системы жестких уголовных наказаний, включая и исключительную меру – смертную казнь).

Уголовно-правовая политика – это осуществляемая в рамках уголовно-правовых принципов деятельность органов власти по принятию уголовных законов, их применению и исполнению, направленная на решение уголовно-правовых задач по охране личности, общества, государства, мира и безопасности человечества от преступных посягательств и их предупреждению[354].

Таким образом, содержание уголовно-правовой политики включает в себя деятельность государственной власти по принятию уголовных законов в рамках уголовно-правовых принципов (законодательная власть), их реализации с учетом уголовно-правовых принципов судом, правоохранительными структурами, физическими лицами (исполнительная власть). А ее предназначение – повышать эффективность решения уголовно-правовых задач. Уголовно-правовая политика должна соответствовать следующим требованиям: во-первых, быть частью деятельности органов, осуществляющих государственную власть; во-вторых, иметь направленность на охрану интересов личности, общества, государства, мира и безопасности человечества от преступных посягательств, на предупреждение преступлений; в-третьих, охрана субъектов от преступных посягательств, предупреждение преступлений должны осуществляться в рамках принципов уголовного права[355].

Уголовно-правовая политика формирует законодательную базу управления борьбой с преступностью путем отграничения преступного поведения от непреступного, уголовно наказуемого от морально порицаемого или влекущего за собой применение иных мер правового воздействия. Оценивая сущность и значение уголовно-правовой политики, можно признать, что она является идеологическим и в широком смысле правовым фундаментом образуемой на ее основе Концепции развития уголовного права. Учитывая многоаспектное функциональное назначение уголовно-правовой политики, можно ее рассматривать как интегрированную систему стратегических и тактических направлений, приоритетов деятельности, призванных обеспечивать эффективное противодействие преступности, а также совершенствование методов, средств и конкретных форм его организации и возникающих при этом правоотношений, с помощью которых поставленные цели по обузданию преступности должны быть достигнуты[356].

Уголовно-правовую политику не следует отождествлять с правоохранительной политикой. Если первая нацелена на противодействие лишь уголовным правонарушениям, т. е. преступлениям, то вторая – на охрану права, на создание и функционирование полноценной правоохранительной системы, на противодействие различным правонарушениям. «Приоритет уголовно-правовой политики проистекает из того, что только в ее рамках решаются такие принципиальные для каждого государства проблемы, как установление основания и принципов уголовной ответственности, определение круга преступных деяний и видов наказаний и иных мер уголовно-правового характера за них. Вопросы преступности и наказуемости деяний находятся в центре уголовно-правовой политики. Уголовно-правовая политика может быть определена как часть внутренней политики государства или основополагающая составляющая государственной политики противодействия преступности, как направление деятельности государства в сфере охраны существующего общественного строя от преступных посягательств, заключающееся в выработке и формулировании идей и принципиальных положений, форм и методов уголовно-правового воздействия на преступность в целях ее снижения и уменьшения ее негативного влияния на социальные процессы»[357].

Следовательно, цель правоохранительной политики, в отличие от уголовно-правовой политики, значительно шире – это повышение «иммунитета» права от всевозможных правонарушений, действенное осуществление его охранительной функции, результативная работа правоохранительной системы.

Итак, уголовно-правовая политика является составной частью не только правовой, но и правоохранительной политики и соответственно должна формироваться и осуществляться в их «фарватере», определять свои приоритеты, учитывая общие тенденции правовой и правоохранительной политики.

В современный период различные аспекты уголовно-правовой политики активно исследуются, детально анализируются ее разновидности. Вместе с тем проблемами уголовно-правовой политики занимаются не только с позиции науки уголовного права, но и с позиции общей теории права, конституционного права и т. д. Это является неизбежным этапом познания уголовно-правовой политики в силу ее междисциплинарности.

§ 7.3. ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА

Еще одной весьма значимой разновидностью правовой политики выступает политика цивильная или гражданско-правовая. В свое время Л. И. Петражицкий говорил о необходимости создать новую научную дисциплину – «цивильную политику», новую науку, которая будет указывать, в каком направлении нужно развивать гражданское право, для того чтобы оно улучшало экономическую жизнь и этическую обстановку человеческого общества[358]. «Цель гражданской политики, – подчеркивал он, – состоит в устранении плохих и в установлении хороших гражданских законов…»[359].

С. А. Муромцев также отмечал, что «гражданско-правовая политика определяет цели и приемы, которыми должны руководиться гражданский законодатель и судья…»[360]. Данный тезис подтверждается, в частности, нынешней деятельностью Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, которые, давая разъяснения по вопросам судебной практики (ст. 126, 127 Конституции РФ), формулируют тем самым государственную правовую политику в той или иной правоприменительной области.

На наш взгляд, гражданско-правовая политика – это научно обоснованная, системная и последовательная деятельность органов государства и институтов гражданского общества, направленная на выработку стратегии и тактики развития гражданского законодательства, на повышение эффективности механизма гражданско-правового регулирования, на оптимизацию защиты гражданских прав.

Гражданско-правовая политика есть законодательно установленная, основанная на Конституции Российской Федерации и национальной юридической доктрине, системная, последовательная и стабильная деятельность государственных и муниципальных органов по формированию эффективного механизма гражданско-правового регулирования, механизма осуществления и защиты гражданских прав. Она характеризуется комплексным подходом к деятельности по оптимизации гражданско-правовой базы, сближением отечественного правопорядка с правилами регулирования соответствующих хозяйственных отношений в развитых европейских государствах, имплементацией положительного зарубежного опыта трансформации гражданского законодательства в российскую правовую доктрину. Цель правовой политики в гражданско-правовой сфере – обеспечить с помощью последовательно организованных юридических средств реальную гарантированную возможность осуществления и защиты субъективных гражданских прав и законных интересов, создание целостной системы правового регулирования этих отношений[361].

Период формирования нового гражданского законодательства Российской Федерации имеет как концептуальные теоретические проблемы, так и трудности в создании отдельных структурных элементов правовых конструкций и юридических механизмов. Они обусловлены объективными основаниями. В частности, существуют определенные коллизии «духа» (смысла) новых нормативных правовых актов с некоторыми исторически сложившимися принципиально иными традициями правоприменительной практики, с предшествующим опытом хозяйственной деятельности, сформировавшимся ранее правовым сознанием; остаются противоречия современных юридических конструкций с обычаями делового оборота, установившимися за многие десятилетия административно-плановой экономической деятельности; некоторые гражданско-правовые институты являются новыми и требуют своего изучения и апробации в правоприменительной деятельности[362].

Эти противоречия и призвана решить российская гражданско-правовая политика, основы комплексного развития которой заложены в Указе Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации»[363]. Так, в пункте 1 данного Указа говорится о необходимости принять предложения Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства о разработке концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации и проектов федеральных законов о внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации в целях:

«а) дальнейшего развития основных принципов гражданского законодательства Российской Федерации, соответствующих новому уровню развития рыночных отношений;

б) отражения в Гражданском кодексе Российской Федерации опыта его применения и толкования судом;

в) сближения положений Гражданского кодекса Российской Федерации с правилами регулирования соответствующих отношений в праве Европейского союза;

г) использования в гражданском законодательстве Российской Федерации новейшего положительного опыта модернизации гражданских кодексов ряда европейских стран;

д) поддержки единообразия регулирования гражданско-правовых отношений в государствах – участниках Содружества Независимых Государств;

е) обеспечения стабильности гражданского законодательства Российской Федерации»[364].

Гражданско-правовая политика в современных условиях достаточно активно развивается, что воплощается, в том числе, и в разработке целого «пакета» Концепций по разным направлениям гражданско-правового регулирования: Концепции совершенствования общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации; Концепции совершенствования Общих положений обязательственного права России; Концепции развития законодательства о вещном праве; Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе; Концепции развития законодательства о юридических лицах и т. д.

Кроме того, дальнейшее выстраивание гражданско-правовой политики будет выступать основной и для дальнейшего совершенствования отечественного гражданского законодательства, что предполагает подготовку и проведение законопроектных работ в двух основных направлениях: во-первых, некоторое расширение, изменение и дополнение норм ГК РФ; во-вторых, принятие ряда новых законов гражданского права и обновление уже имеющихся в учетом накопленного опыта[365].

В целом можно констатировать, что самые продуктивные изменения ГК РФ связаны с последовательными, системными мерами по формированию механизмов осуществления гражданских прав (вещных, обязательственных, корпоративных), когда система норм регламентирует выверенную последовательность действий, приводящих субъекта к фактическому получению блага. Это задача любого развитого правопорядка, связанная с колоссальными интеллектуальными, материальными, временными затратами. И если законодательную базу, провозглашающую широкие гражданские права и их защиту, можно создать сравнительно быстро, обращаясь к накопленному отечественному, зарубежному и международному правовому материалу, то элементы механизма осуществления гражданских прав и исполнения обязанностей могут быть сформированы лишь за довольно продолжительный срок кропотливой работы: научной, правотворческой, просветительской, правоприменительной, организационной.

§ 7.4. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА

В условиях модернизации Российского государства, проведения административной реформы актуализируется и административно-правовая политика, под которой, на наш взгляд, можно понимать научно обоснованную, системную и последовательную деятельность органов государства и институтов гражданского общества, направленную на выработку стратегии и тактики развития административного законодательства, на повышение эффективности механизма административно-правового регулирования, на оптимизацию проведения административной реформы в современной России.

Административно-правовая политика есть отраслевая разновидность правовой политики, которая планомерно, на научной основе формируется органами государственной власти во взаимодействии с институтами гражданского общества, носит системный, долговременный характер, в процессе реализации последовательно проецируется в практическое содержание правотворческой и правоприменительной деятельности в виде правовых приоритетов (целей, принципов, методов), сформировавшихся в результате взаимодействия правовых, управленческих и политических идей, определяет конфигурацию институтов и конкретных средств административно-правового регулирования, состояние и пути совершенствования административного права как правовой основы отношений государственных органов, граждан и прочих субъектов, возникающих в сфере функционирования исполнительной власти и других частях государственного аппарата, объединенных единой управленческой природой, являющихся административно-материальными либо административно-процессуальными по содержанию[366].

Административно-правовая политика – это прежде всего совокупность правовых приоритетов, определяющих правовой режим или модель функционирования исполнительной власти. Названная разновидность правовой политики призвана определять масштабы и содержание административно-правового регулирования общественных отношений. Главный вопрос, на который призвана отвечать административно-правовая политика, – это вопрос о проблемах современного административного права как науки и отрасли и путях решения данных проблем, которые могут носить локальный или системный характер, что предполагает существование соответствующих средств. Этот вид политики наиболее тесно связан с конституционно-правовой политикой.

Цель административно-правовой политики – обеспечение эффективности правовых норм, опосредующих процесс государственного управления, повышение качества публичной администрации с помощью создания полной и адекватной правовой основы ее деятельности, развитие правового механизма взаимодействия государства и гражданского общества в сфере исполнительной власти, ориентация публичной администрации на удовлетворение интересов граждан и юридических лиц как участников публичного управления, повышение качества жизни и создание наиболее благоприятных условий для развития с помощью таких мер, как: максимально широкое предоставление, расширение прав и свобод граждан и организаций в сфере административно-правового регулирования, возможностей для их реализации, а также обеспечение достаточных правовых гарантий в сфере функционирования негосударственных субъектов административно-правовых отношений[367].

Административно-правовая политика современной России формируется и осуществляется с учетом следующих обстоятельств, отражающих процессы, протекающие в данной сфере.

Во-первых, государство все в большей степени начинает строить отношения с институтами гражданского общества на основе равноправного участия в решении социальных задач. Многие вопросы во взаимоотношениях власти и общества решаются путем согласования интересов, определения совместных задач, заключения соглашений, переходя к государственно-частному партнерству. Данные отношения не всегда облекаются в правовую форму, но это не умаляет их государственно-управленческой сущности.

Во-вторых, происходит изменение характера взаимодействия государства и граждан при осуществлении функций государства. Сужается сфера властного вмешательства в жизнь личности; функции властного, то есть обязывающего и принуждающего, государственного управления заменяются на функции позитивного государственного управления, предоставляющего гражданам публичные услуги (в широком их понимании).

В-третьих, в связи с этим происходит изменение методов государственного воздействия. Все большую роль в государственном управлении начинают играть меры не обязывающего или принудительно-властного воздействия, а методы убеждения и действия организационного характера. Соответственно изменяется характер административных отношений, а именно характер взаимоотношений сторон.

В-четвертых, происходит передача части государственных задач негосударственным институтам. Названные процессы также относятся к сфере публичного права и носят управленческий, т. е. организационный характер, а отношения, возникающие по поводу передачи задач или функций и делегирования полномочий, являются административно-правовыми.

Всем обозначенным процессам модернизации отношений должны соответствовать не только новые методы государственно-управленческого воздействия одной стороны на другую (точнее, переход от методов воздействия к методам взаимодействия), но и новые правовые формы, опосредующие результаты этих отношений, на возникновение которых данные отношения, собственно говоря, и направлены[368].

Административно-правовая политика вполне может быть основой, в том числе и для концепции развития административного законодательства, которая направлена на достижение следующих целей:

1) на базе выявленных законодательных и иных актов собственно административно-правового содержания скомпилировать своего рода нормы о «самоорганизации» отрасли и кодифицировать административные нормы в рамках кодексов и иных тематических законов;

2) сформулировать предложения по урегулированию статусов субъектов административного права, их компетенции, взаимоотношений и ответственности;

3) рассмотреть возможности развития процессуальных и процедурных норм в целях противодействия бюрократизму и коррупции в деятельности этих субъектов;

4) в целях повышения качества регулирования определить юридическое значение документов типа технических регламентов, стандартов, нормативов, разрешений, договоров и соглашений о государственно-частном партнерстве;

5) установить случаи противоречий, дублирования правовых норм и наличие правовых пробелов; предложить варианты устранения указанных дефектов[369].

Для понимания задач административно-правовой политики имеют значение состояние и перспективы самой сферы административно-правового регулирования. В этой связи отметим некоторые существенные для российской действительности приоритеты и направления административно-правовой политики.

Если рассматривать комплексные направления административно-правовой политики и административно-правовой доктрины, то в литературе, в политико-правовых документах выделяют такие актуальные крупные проблемы как реформирование исполнительной власти (создание новой системы государственного управления); развитие системы административно-правовых регуляторов; обеспечение приоритета закона на основе развития административно-позитивных и административно-коллизионных процедур; создание административной юстиции; развитие правового статуса органов исполнительной власти; развитие правовой основы участия граждан в государственном управлении; совершенствование государственной службы; реформирование административного законодательства, регулирующего экономические отношения (сокращение усмотрительной компетенции, преодоление исполнительно-распорядительной концепции государственного управления, создание системы соответствия правового регулирования реальной экономической ситуации, снижение коррупциогенности административно-экономического законодательства, установление в практике управления целей регулирования и развития экономических процессов, расширение саморегулирования и введение начал государственного планирования экономических процессов); становление административно-правовых режимов межотраслевого управления; развитие законодательства в сфере информации и информатизации[370].

Названные направления и приоритеты выступают только иллюстрацией нескольких проблемных зон современной административно-правовой политики, а примеры, приводимые в этой части, не отражают полную картину, тем более что она постоянно меняется. В частности, появились исследования административных регламентов, государственных услуг и т. п., публикуются работы сравнительно-правового содержания. Административно-правовая наука развивается, но не всегда стоит во главе административно-правовой политики. Некоторые области административного права настолько не проработаны, что невозможно говорить о передовой роли административно-правовой науки в административно-правовой политике. Поэтому административно-правовая политика тесно связана с необходимостью решения задачи интенсивного развития науки административного права.

§ 7.5. ФИНАНСОВО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА

Финансово-правовая политика Российского государства как составная часть его правовой политики в целом представляет собой научно обоснованную, системную и последовательную деятельность органов государства и институтов гражданского общества, направленную на выработку стратегии и тактики развития финансового законодательства, на повышение эффективности механизма финансово-правового регулирования, определение направлений, путей и способов реализации задач государства и муниципальных образований в сфере финансов.

Финансово-правовая политика, опираясь на конституционные основы, конкретизируется в кодексах, законах, иных нормативно-правовых актах федерального, регионального и муниципального уровней. Это касается бюджетных, налоговых банковских, государственно-кредитных и других финансовых отношений.

Финансово-правовая политика характеризуется широтой возможностей воздействия на социально-экономическое развитие страны, решение вопросов стабильности и эффективности ее экономики, повышения уровня жизненных условий населения страны, обеспечения безопасности государства, развития международного сотрудничества в интересах России. Вполне обоснованно можно утверждать, что она охватывает своим влиянием практически все области жизнедеятельности общества и государства, в конечном итоге отражающимся на интересах каждого человека, реализации его законодательно закрепленных прав и исполнении обязанностей[371].

Следует различать финансово-правовую и финансовую (финансово-экономическую) разновидности политики. Финансовая политика – составная часть экономической политики, проявляющейся в деятельности государства, направленной на формирование финансовых ресурсов и использование их на выполнение программ социально-экономического развития страны, распределение между отраслями экономики, регионами, а также на осуществление иных государственных функций.

Реализации финансовой (экономической) политики способствует финансово-правовая политика посредством принятия и применения государственными и муниципальными органами власти правовых актов, нормы которых определяют права и обязанности участников соответствующих правоотношений, а также ответственность за их нарушение. Все это характеризует важную роль финансово-правовой политики в обеспечении эффективности функционирования государства и реализации намеченных перспектив развития страны. Ее роль возрастает в связи с постановкой новых социально-экономических и других задач Российского государства, осуществление которых требует крупных финансовых затрат. Потребность в разработке глубоко и всесторонне обоснованной финансово-правовой политики усиливается в условиях возникновения кризисных экономических явлений мирового масштаба, включая мировой финансовый кризис.

Финансово-правовая политика, являясь самостоятельным звеном в системе правовой политики, в свою очередь, объединяет несколько направлений (видов): среди них – бюджетно-правовая, налогово-правовая, государственно-долговая, правовая кредитная, правовая банковская, правовая эмиссионная, валютно-правовая и другие направления финансово-правовой политики[372].

Наиболее объемной по сфере воздействия является бюджетно-правовая политика, что объясняется непосредственной (но в разной степени) связью бюджетного права с другими структурными подразделениями финансового права. Выявление сущности и значения такого взаимодействия способствует расширению возможностей активизации и усиления роли финансово-правовой политики в целом.

Современная финансово-правовая политика Российской Федерации отличается динамичностью своего развития, как и ее основа – финансовое право, которому свойственно активное развитие, особенно в период перехода страны к рыночной экономике; в результате существенно обновился и расширился круг финансово-правовых норм, вошедших в подотрасли и институты финансового права, формировалась структура финансового права и т. д. При этом совершенствовались формы финансовых нормативно-правовых актов, что проявилось в принятии в Российской Федерации впервые Бюджетного и Налогового кодексов, помимо других законодательных актов, что составило в совокупности Особенную часть финансового права.

Однако структура финансового права в целом на современном этапе все еще нуждается в развитии и совершенствовании, исходя из задач усиления эффективности не только финансово-правовых норм, но и финансово-правовой политики, которые диктуются новыми как позитивными, так и негативными явлениями современности.

Так, в системе финансового права отсутствует комплекс норм, определяющих общие положения этой отрасли права и ее целенаправленность в целом, то есть ее Общая часть. В финансовом законодательстве до настоящего времени отсутствуют обобщенные характеристики финансового правонарушения и финансово-правовой ответственности, их виды, системное законодательное закрепление. Лишь разрозненно, в отдельных законодательных актах содержатся нормы о финансовых правонарушениях и ответственности за них применительно к соответствующим подотраслям финансового права (в Бюджетном и Налоговом кодексах Российской Федерации, Законе о Центральном Банке Российской Федерации и др.).

Среди проблем совершенствования финансового права, а следовательно, и финансово-правовой политики, требуют внимания и разрешения вопросы системы данной отрасли, касающиеся круга включаемых в нее подотраслей, институтов и соответствующих правовых норм. Кроме того, анализ совокупности норм данной отрасли права в целом позволяет сделать вывод о недостаточно полном правовом регулировании финансовых отношений. Так, за пределами финансового права находятся отношения, возникающие в связи с осуществлением бухгалтерского учета, а регулирующие его правовые нормы не нашли места в системе финансового права в качестве ее структурного подразделения.

В научных трудах по финансовому праву обосновывается мнение об отнесении отношений, возникающих в области бухгалтерского учета, к предмету финансового права, поскольку реализация задач финансовой деятельности, особенно финансового контроля, невозможна без инструмента, предназначенного для системного обобщения и отражения информации о результатах экономической деятельности любого субъекта данных правоотношений в денежном эквиваленте. Таковым инструментом и выступает финансовый бюджетный учет. Высказано предложение о выделении блока соответствующих правовых норм в системе финансового права в форме ее подотрасли (Е. М. Ашмарина, О. Н. Горбунова и др.).

Помимо упомянутых, в сфере финансово-правового регулирования проявились и другие проблемы, требующие усиленного внимания и разрешения.

Вместе с тем необходимо учитывать, что для сферы финансов характерно осуществление ее правового регулирования на трех уровнях власти – помимо федерального, на региональном (субъектов Федерации) и уровне местного самоуправления, в связи с чем приобретает важное значение не только разработка рассматриваемой политики на всех трех уровнях, но и достижение согласованности в ее осуществлении на всех уровнях публичной власти.

Осуществление правового регулирования финансовых отношений соответственно направлениям финансово-правовой политики, основанной на четко определенных принципах, обусловленных объективными закономерностями общественного развития, является важным фактором результативного решения стоящих перед государством и обществом задач.

§ 7.6. ЭКОЛОГО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА

Эколого-правовая политика – научно обоснованная, системная и последовательная деятельность органов государства и институтов гражданского общества, направленная на выработку стратегии и тактики развития экологического законодательства, на повышение эффективности механизма эколого-правового регулирования, определение направлений, путей и способов реализации задач государства в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности страны.

В данной дефиниции отражены как конституционные, так и доктринальные основы (Экологическая доктрина Российской Федерации)[373] деятельности государства в рассматриваемой области, в известной мере учитывается мировая экологическая ситуация и зарубежная трактовка путей и способов ее решения.

Известно, что правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности заложены в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[374]. За годы, прошедшие с момента введения его в действие, стало очевидным, что динамика основных экологических показателей развития России связывается с увеличением перечня территорий (акваторий) интенсивного загрязнения, числа природных и техногенных катастроф, сокращением видового разнообразия отечественной флоры и фауны[375].

В связи с этим в числе приоритетов устойчивого развития в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537[376], обозначена экология живых систем и рациональное природопользование, поддержание которых достигается за счет сбалансированного потребления, развития прогрессивных технологий и целесообразного воспроизводства природно-ресурсного потенциала страны.

«Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»[377] предусматривается, что институциональной основой новой экологической политики должна стать система экологического регулирования, соответствующая приоритетам развития страны до 2020 года и новому – постиндустриальному – уровню развития российского общества. цель экологической политики – значительное улучшение качества природной среды и экологических условий жизни человека, формирование сбалансированной экологически ориентированной модели развития экономики и экологически конкурентоспособных производств. Достаточно четко определены основные направления обеспечения экологической безопасности экономического развития и улучшения экологической среды жизни человека.

Первое направление – экология производства – поэтапное сокращение уровней воздействия на окружающую среду всех антропогенных источников.

Второе направление – экология человека – создание экологически безопасной и комфортной обстановки в местах проживания населения, его работы и отдыха. Наглядным примером реализации нормативного обеспечения указанных направлений деятельности является Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 27 августа 2009 г. № 1235-р[378].

Третье направление – экологический бизнес – создание эффективного экологического сектора экономики. В качестве стартовой позиции для принятия законодательных актов в этом направлении следует считать Указ Президента РФ от 4 июня 2008 г. «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики»[379]. В нем глава государства предлагает Правительству РФ принять меры по техническому регулированию, направленные на повышение энергетической и экологической эффективности таких отраслей экономики, как электроэнергетика, строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт; внести в Государственную Думу проекты федеральных законов, предусматривающие экономические механизмы, стимулирующие хозяйственных субъектов, применяющих энергосберегающие и экологически чистые технологии, а на плановый период 2010 и 2011 гг. – необходимые бюджетные ассигнования на эти цели.

Реальным воплощением предложений Президента РФ является Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[380], которым устанавливаются правовые, экономические и организационные основы рассматриваемой деятельности. В частности, положения Закона № 261-ФЗ, установленные в отношении энергетических ресурсов, применяются и в отношении воды, подаваемой, передаваемой, потребляемой с использованием систем централизованного водоснабжения.

Четвертое направление – экология природной среды – сохранение и защита природной среды. Основу действий в этом направлении будут составлять новые методы территориального планирования, землепользования и застройки, учитывающие экологические ограничения, которые в полной мере реализуются при создании системы особо охраняемых природных территорий во всех природно-климатических регионах страны.

Является общепризнанной позиция о том, что изменение климата выступает одной из важнейших международных проблем XXI в., которая выходит за рамки научной проблемы и представляет собой комплексную междисциплинарную проблему, охватывающую экологические, экономические и социальные аспекты устойчивого развития Российской Федерации.

Распоряжением Президента РФ от 17 декабря 2009 г. № 861-рп утверждена Климатическая доктрина Российской Федерации[381], которая предусматривает, что стратегической целью политики в области климата является обеспечение безопасного и устойчивого развития Российской Федерации, включая институциональный, экономический, экологический и социальный, в том числе демографический, аспекты развития в условиях изменяющегося климата и возникновения соответствующих угроз.

Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120[382], является одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны, важнейшей составляющей демографической политики, необходимым условием реализации стратегического национального приоритета – повышения качества жизни российских граждан путем гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения.

Мировой экономический кризис оказал серьезное негативное воздействие и на российскую экономику, в очередной раз подтвердив вывод об исчерпании потенциала экспортно-сырьевой модели экономического развития, базирующейся на форсированном развитии топливного и сырьевого экспорта (сейчас это – 46 % ВВП). Обеспечение экологической эффективности экономики является не только особым направлением бизнеса и экономической политики, но и общей характеристикой инновационного развития экономики, тесно связанной с повышением эффективности ресурсопотребления. Очевидно, что в ближайшей перспективе возрастут экологические требования к отечественным технологическим системам и организации производства, которые определяют облик экономики будущего.

Важным шагом на пути выстраивания и реализации эколого-правовой политики стали «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года», утвержденные Указом Президента РФ 30 апреля 2012 г.[383] В пункте 4 Основ отмечается, что их разработка обусловлена необходимостью обеспечения экологической безопасности при модернизации экономики и в процессе инновационного развития. В данном акте определены стратегическая цель, основные задачи государства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности и механизмы их реализации.

Государственная политика в области экологического развития Российской Федерации основывается на Конституции РФ, принципах международного права, международных договорах Российской Федерации, а также на федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, документах долгосрочного стратегического планирования, включая Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р[384].

Стратегической целью государственной эколого-правовой политики в соответствии с «Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» «является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности» (пункт 7).

Реализация эколого-правовой политики осуществляется в соответствии со следующими принципами (пункт 8):

«а) соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

б) обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

в) научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях устойчивого развития и обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

г) охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

д) приоритетность сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;

е) ответственность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (далее – органы государственной власти) за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

ж) презумпция экологической опасности планируемой экономической и иной деятельности;

з) обязательность оценки намечаемого воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении экономической и иной деятельности;

и) запрещение осуществления экономической и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;

к) обеспечение соответствия экономической и иной деятельности установленным нормам и требованиям в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

л) соблюдение права каждого человека на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды;

м) участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду;

н) ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды;

о) полное возмещение вреда, причиненного окружающей среде; п) участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, учет их мнения при принятии решений о планировании и осуществлении экономической и иной деятельности, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду;

р) развитие международного сотрудничества в решении глобальных экологических проблем и применении международных стандартов в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности».

Средствами эколого-правовой политики в период до 2030 года должны быть решены следующие основные задачи, обеспечивающие достижение стратегической цели (раздел III Основ):

«а) формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти;

б) совершенствование нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности;

в) обеспечение экологически ориентированного роста экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий;

г) предотвращение и снижение текущего негативного воздействия на окружающую среду;

д) восстановление нарушенных естественных экологических систем;

е) обеспечение экологически безопасного обращения с отходами;

ж) сохранение природной среды, в том числе естественных экологических систем, объектов животного и растительного мира;

з) развитие экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

и) совершенствование системы государственного экологического мониторинга (мониторинга окружающей среды) и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также изменений климата;

к) научное и информационно-аналитическое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности;

л) формирование экологической культуры, развитие экологического образования и воспитания;

м) обеспечение эффективного участия граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций и бизнес-сообщества в решении вопросов, связанных с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности;

н) развитие международного сотрудничества в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности».

В целях реализации государственной политики в области экологического развития предполагается задействовать следующие правовые механизмы (пункты 10–20):

1) совершенствование разграничения полномочий органов государственной власти в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

2) установление такого критерия оценки эффективности деятельности органов государственной власти, как состояние окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, определяемого на основе системы объективных показателей и индикаторов;

3) повышение эффективности государственного экологического надзора на федеральном и региональном уровнях;

4) внедрение в систему управления качеством окружающей среды методологии определения и оценки экологических рисков с целью повышения обоснованности принятия управленческих решений;

5) принятие законодательных и иных нормативных правовых актов в целях реализации государственной политики в области экологического развития;

6) создание структурно-целостной, комплексной и непротиворечивой системы законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования;

7) создание нормативно-правовой базы внедрения и применения стратегической экологической оценки при принятии планов и программ, реализация которых может оказать воздействие на окружающую среду;

8) усиление ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды и обеспечение неотвратимости наказания за экологические преступления и иные правонарушения;

9) осуществление мер, предусмотренных Климатической доктриной Российской Федерации и документами, направленными на ее реализацию;

10) развитие правовых, экономических, организационных и методических механизмов возмещения вреда, причиненного окружающей среде;

11) укрепление охраны и развитие системы особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения в строгом соответствии с их целевым предназначением;

12) повышение экологической и социальной ответственности бизнеса;

13) стимулирование проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области охраны окружающей среды, ресурсосбережения и обеспечения экологической безопасности;

14) формирование у всех слоев населения, прежде всего у молодежи, экологически ответственного мировоззрения;

15) включение вопросов охраны окружающей среды в новые образовательные стандарты;

16) участие бизнес-сообщества, научных и образовательных организаций, общественных объединений и некоммерческих организаций в разработке, обсуждении и принятии решений в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также в природоохранной деятельности;

17) обеспечение открытости и доступности информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, о деятельности органов государственной власти и принимаемых ими решениях;

18) реализация мер по активизации сотрудничества с иностранными государствами и международными организациями в природоохранной сфере, направленных на более эффективное отстаивание и защиту интересов Российской Федерации при участии в международных договорах природоохранной направленности, а также парирование угроз, связанных с трансграничным загрязнением;

19) гармонизация законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды с международным экологическим правом и др.

Реализация государственной политики в области экологического развития обеспечивается путем осуществления эффективной деятельности органов государственной власти в рамках предоставленных им полномочий во взаимодействии с бизнес-сообществом, научными кругами, общественными и иными организациями (пункт 23):

«а) при разработке, обсуждении и принятии нормативных правовых актов и нормативных технических документов;

б) при разработке долгосрочных программ социально-экономического развития, федеральных и региональных программ в области охраны окружающей среды;

в) при планировании и принятии решений об осуществлении на территории Российской Федерации, континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации экономической и иной деятельности, связанной с возможным негативным воздействием на окружающую среду».

Государственная политика в области экологического развития осуществляется в соответствии с планом действий по реализации Основ, утвержденным Правительством Российской Федерации[385].

В наши дни на уровне политической элиты России уже давно созрел вывод о необходимости перестройки существующей системы регулирования экологических отношений в стране. Рассмотренный документ свидетельствует о том, что старт данному процессу дан. Специалисты в области экологического права также констатируют, что скоро начнется и кодификация действующего отечественного экологического законодательства[386].

§ 7.7. ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА

Активно развивается в последнее время и информационно-правовая политика, под которой понимают особую форму выражения государственной информационной политики, деятельность уполномоченных субъектов по созданию эффективного механизма правового регулирования процесса информатизации, а также средство закрепления и осуществления политического курса страны в деле становления информационного общества. Данная разновидность правовой политики проявляется в следующих направлениях:

– разработка новых законов, дополняющих и развивающих существующее законодательство в информационной сфере;

– совершенствование актов действующего законодательства, повышение эффективности их норм;

– систематизация (прежде всего кодификация) актов информационного законодательства;

– согласование существующих и вновь разрабатываемых законов в информационной сфере с актами других отраслей законодательства;

– разработка подзаконных актов, руководящих документов и механизмов, обеспечивающих эффективное применение норм существующего и разрабатываемого законодательства;

– разработка и применение методов оценки эффективности действующего законодательства;

– координация федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации в информационной сфере;

– активное участие в разработке международного законодательства в информационной сфере[387].

Информационно-правовая политика государства представляет собой целенаправленную политико-правовую деятельность по формированию высокого уровня правовой культуры общества, соответствующей объективно существующей системе социально-экономических отношений. В основе данной политики лежит теория, которая направлена на истолкование и объяснение правовых реалий настоящего и прогнозируемой перспективы по обеспечению прогрессивного развития общества. Другими словами, информационно-правовая политика есть высшая, самая развитая форма организации научного знания, дающая целостное представление о закономерностях, существенных связях в области правовой действительности. Вместе с данной теорией названная политика призвана обеспечить переход к информационному обществу на основе формирования информационной культуры как свода правил поведения, вписывающихся в мировую гуманистическую культуру человечества[388].

Создание информации, ее сбор, обработка, накопление, хранение, поиск, распространение и предоставление потребителю, создание и использование информационных технологий и средств их обеспечения, защита информации и прав субъектов, участвующих в информационных процессах, не могут происходить без участия государства. Информатизация как процесс необратимый и неизбежный порождает для государства обязанность обеспечить состояние защищенности интересов граждан, общества и государства, а также создать условия для качественного и эффективного обеспечения инфрмацией граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, развивать федеральные и региональные информационные системы и сети, обеспечивать их совместимость и взаимодействие в едином информационном пространстве Российской Федерации. Учитывая скорость развития данной области, следует признать, что в правовом, организационном и технологическом отношении информационная сфера является наименее защищенным элементом государственного механизма[389].

Вместе с тем глобальная компьютерная сеть Интернет достигла такого уровня развития и в такой степени способна оказывать воздействие на жизнь российского общества, что предполагает неминуемый переход от саморазвития (саморегулирования) к государственному регулированию информационной деятельности, связанной с этой глобальной информационно-коммуникационной сетью. Отсутствие в России четкой государственной политики в области регулирования общественных отношений, формирующихся в процессе использования физическими и юридическими лицами сети Интернет для осуществления экономической деятельности, уже привело к массовому неисполнению субъектами электронной коммерции норм российского права.

Так же как различаются государственная политика и правовая политика, следует отличать информационно-правовую политику и государственную информационную политику.

В рамках государственной информационной политики заложены основы для решения таких задач, как: формирование единого информационного пространства России и ее вхождение в мировое информационное пространство; обеспечение информационной безопасности личности, общества и государства; формирование демократически ориентированного массового сознания; становление отрасли информационных услуг; расширение правового поля регулирования общественных отношений, в том числе связанных с получением, распространением и использованием информации. Государственная информационная политика должна способствовать укреплению связи федерального центра и регионов, упрочению федерализма и целостности страны.

Правовое обеспечение государственной информационной политики в России должно развиваться по следующим направлениям:

1) разработка новых законов, дополняющих и развивающих существующее законодательство в информационной сфере;

2) совершенствование актов действующего законодательства, повышение эффективности информационно-правовых норм;

3) систематизация и кодификация актов информационного законодательства;

4) согласование существующих и вновь разрабатываемых законов в информационной сфере с актами других отраслей законодательства;

5) разработка подзаконных актов, руководящих документов и механизмов, обеспечивающих эффективное применение норм существующего и разрабатываемого законодательства;

6) разработка и применение методов оценки эффективности действующего законодательства;

7) координация федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации в информационной сфере;

8) активное участие в разработке международного законодательства в информационной сфере (на уровне ближнего и дальнего зарубежья).

Первоочередными мероприятиями государственной информационной политики должны быть: анализ процессов развития информационной сферы, выявление пробелов и дублей в законодательстве; разработка концепции формирования и развития информационного права и его источника – информационного законодательства; анализ причин низкой эффективности существующего информационного законодательства и определение необходимого комплекса мер по исправлению этого положения; повышение информационно-правовой культуры общества.

Необходимость разработки концепции информационно-правовой политики обусловлена многими факторами: глобализацией информационно-коммуникационных технологий, значительными социально-экономическими изменениями в российском обществе, информатизацией управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, обострением международной налогово-бюджетной конкуренции в сфере налогообложения результатов электронной экономической деятельности, бурным развитием международных экономических отношений, осуществляемых с использованием глобальных компьютерных сетей.

Концепция информационно-правовой политики должна содержать следующие цели и задачи:

1) соблюдение конституционных прав и свобод в области получения и пользования информацией;

2) сохранение и укрепление духовно-нравственных ценностей общества, культурного и научного потенциала страны;

3) информационное обеспечение государственной политики Российской Федерации, связанное с доведением до российской и международной общественности достоверной информации о государственной политике Российской Федерации, ее официальной позиции по политическим и социально значимым событиям российской и международной жизни, с обеспечением доступа граждан к открытым государственным информационным ресурсам;

4) развитие современных информационных технологий, отечественной индустрии информации, в том числе индустрии средств информатизации, телекоммуникации и связи, обеспечение потребностей внутреннего рынка ее продукцией и выход этой продукции на мировой рынок, а также обеспечение накопления, сохранности и эффективного использования отечественных информационных ресурсов;

5) защита информационных ресурсов от несанкционированного доступа, обеспечение безопасности информационных и телекоммуникационных систем как уже развернутых, так и создаваемых на территории России.

В 1995 г. во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 1994 г. № 1390 «О совершенствовании информационно-телекоммуникационного обеспечения органов государственной власти и порядке их взаимодействия при реализации государственной политики в сфере информатизации» была разработана и включена в Комплексный план действий Правительства Российской Федерации «Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов»[390]. Однако данная Концепция не отражала всех аспектов информационно-правовой политики, имела в значительной степени декларативный характер[391].

Следует отметить, что отдельные государственные и общественные структуры и некоторые субъекты Федерации разрабатывают собственные Концепции информационной политики[392].

7 февраля 2008 г. Президентом РФ была утверждена «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации»[393], в которой закрепляются цель, задачи, принципы и основные направления государственной политики в области использования и развития информационных и телекоммуникационных технологий, науки, образования и культуры для продвижения страны по пути формирования и развития информационного общества. Настоящая Стратегия является основой для подготовки и уточнения доктринальных, концептуальных, программных и иных документов, определяющих цели и направления деятельности органов государственной власти, а также принципы и механизмы их взаимодействия с организациями и гражданами в области развития информационного общества в Российской Федерации. Следует обратить внимание, что данный документ содержит контрольные значения показателей развития информационного общества в Российской Федерации на период до 2015 года. Таким образом, он является юридическим выражением информационно-правовой политики на современном этапе развития общественных отношений.

§ 7.8. ПРОЦЕССУАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА

Процессуально-правовая политика – это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и негосударственных структур по созданию эффективного механизма процессуально-правового регулирования, направленного на обеспечение прав и свобод субъектов права.

Процессуально-правовая политика, выступая специфической разновидностью правовой политики, имеет собственный объект воздействия – юрисдикционный процесс, под которым понимаются урегулированные процессуальными нормами права такие виды судопроизводства, как конституционный, уголовный, административный, гражданский, арбитражный процессы.

Признаками процессуально-правовой политики являются следующие ее качества:

– она осуществляется посредством юридических инструментов процессуального характера, направленных на упорядочение общественных отношений;

– основным средством ее осуществления выступает процессуально-правовой акт, причем как нормативного, так и индивидуального характера;

– направлена на оптимизацию юрисдикционного процесса, на повышение эффективности механизма процессуально-правового регулирования;

– включает в свое содержание динамику совершенствования не только сугубо процессуальных отраслей права, но стратегию и тактику правового развития страны в целом, правовое планирование, прогнозирование, моделирование различных сфер правовой жизни общества.

В качестве приоритетов процессуально-правовой политики в современной России выступают следующие задачи: оптимизация юрисдикционных механизмов, направленных на охрану и защиту прав, свобод и законных интересов участников правоотношений; обеспечение транспарентности судопроизводства; повышение доверия населения к правосудию в целом и к судьям в частности; обеспечение высокой эффективности конституционного, административного, уголовного, гражданского и арбитражного юрисдикционных процессов и т. д.

В частности, под уголовно-процессуальной политикой понимают основные направления правотворческой деятельности государства и правоприменительной деятельности соответствующих государственных органов и должностных лиц в сфере расследования и разрешения уголовных дел[394]. Уголовно-процессуальная политика – это деятельность органов государственной власти и должностных лиц по определению приоритетов в правовом регулировании уголовного судопроизводства, созданию эффективного механизма уголовно-процессуального регулирования и его совершенствованию, обеспечению надлежащего выполнения участниками уголовного судопроизводства возложенных на них функций и реализации назначения уголовного судопроизводства, предусмотренного ст. 6 Уголовно-процессуального кодекса РФ[395].

Наиболее отчетливо уголовно-процессуальная политика проявляется в основных положениях уголовно-процессуального законодательства, именуемых принципами уголовного судопроизводства, в актах Президента РФ, решениях Конституционного Суда РФ, постановлениях Пленума Верховного Суда РФ, актах иных органов и лиц, наделенных правом законодательной инициативы.

Задачи правового регулирования в сфере уголовного судопроизводства вытекают из положений ст. 2 Конституции РФ, провозгласившей человека, его права и свободы высшей ценностью и возложившей обязанность признания, соблюдения и защиты прав человека и гражданина на государство. Такими задачами являются: установление надлежащего порядка (процедуры) судопроизводства, т. е. такого порядка возбуждения, расследования и рассмотрения уголовных дел, соблюдение которого обеспечивало бы: защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений; защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод; эффективное (результативное) уголовное преследование и назначение виновным справедливого наказания, отказ от уголовного преследования невиновных, освобождение их от наказания, реабилитацию каждого, кто незаконно или необоснованно подвергся уголовному преследованию.

Механизм уголовно-процессуального регулирования – это система правовых средств, содержащихся в нормах права, характерных своими способами воздействия на деятельность и общественные отношения, возникающие в процессе производства по уголовным делам. В механизм уголовно-процессуального регулирования входят следующие определяемые законом процессуальные средства регулирования: задачи деятельности; полномочия, права и обязанности участников уголовного судопроизводства; юридические факты; уголовно-процессуальные правоотношения; процессуальная форма; санкции и ответственность.

Субъекты уголовно-процессуальной политики непосредственно формируют правовую политику в сфере уголовного судопроизводства и обеспечивают ее проведение в жизнь. К их числу относятся Федеральное Собрание (парламент) Российской Федерации, а также органы исполнительной и судебной власти, обладающие правом законодательной инициативы: Президент Российской Федерации, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации.

В формировании уголовно-процессуальной политики принимают участие и иные субъекты, действующие через соответствующие официальные каналы и средства массовой информации: научные и образовательные учреждения, общественные объединения, отдельные научные и практические работники, иные граждане Российской Федерации.

Под гражданской процессуальной правовой политикой понимают научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных органов, должностных лиц, негосударственных учреждений по созданию эффективного механизма гражданского процессуального правового регулирования, а также по оптимизации цивилистического судопроизводства и процедуры принудительного исполнения исполнительных документов в целях наиболее полной защиты нарушенных (оспоренных) прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

Цель гражданской процессуальной правовой политики – комплексное и системное совершенствование механизма гражданского процессуального правового регулирования, процедуры цивилистического судопроизводства и принудительного исполнения исполнительных документов для наиболее полной защиты нарушенных (оспоренных) прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

Задачи гражданской процессуальной правовой политики – ее ближайшие цели – заключаются:

а) в выработке концептуальных научно-обоснованных идей и направлений гражданской процессуальной политики;

б) определении и коррекции объекта, предмета, субъектов и иных элементов гражданской процессуальной политики, а также средств ее реализации;

в) содействии утверждению авторитета, независимости, самостоятельности и непредвзятости судебной власти, укреплению ее легитимности;

г) повышении качества и эффективности цивилистического процесса;

д) гарантировании правильного и своевременного рассмотрения и разрешения гражданских дел по существу;

е) совершенствовании способов судебной защиты нарушенных (оспоренных) прав, свобод и законных интересов граждан и организаций;

ж) укреплении законности и правопорядка, предупреждении правонарушений, формировании уважительного отношения к закону и суду.

Объектами гражданской процессуальной правовой политики выступают: 1) комплекс норм, регулирующих общественные отношения в сфере судебного рассмотрения и разрешения гражданских дел;

2) цивилистическое судопроизводство и процедура принудительного исполнения; 3) деятельность субъектов гражданских процессуальных правоотношений и их права и обязанности, которые реализуются в связи с отправлением правосудия по гражданским делам и принудительным исполнением; 4) правоинтерпретационная деятельность;

5) система доктринальных взглядов по поводу современного состояния цивилистического судопроизводства, процедур принудительного исполнения и перспектив их ближайшего развития.

Предметом гражданской процессуальной правовой политики являются конкретные материальные и нематериальные блага, а также права и законные интересы граждан и организаций, подлежащие судебной защите и охране посредством цивилистического судопроизводства.

Субъекты гражданской процессуальной правовой политики – участники общественных отношений, которые, используя предоставленные им права и осуществляя возложенные на них соответствующие обязанности, разрабатывают концептуальные основы и направления гражданской процессуальной политики, участвуют в ее осуществлении, а в ряде случаев несут ответственность за деятельность, направленную на совершенствование механизма гражданского процессуального правового регулирования, оптимизацию процедуры цивилистического судопроизводства и принудительного исполнения исполнительных документов.

К субъектам гражданской процессуальной правовой политики относятся:

а) федеральные органы законодательной и исполнительной ветвей государственной власти, принимающие в пределах предоставленных им полномочий нормативные и поднормативные акты, регулирующие процессуальные правоотношения, а также процедуру принудительного исполнения;

б) высшие судебные органы, в задачу которых входит осуществление конституционного контроля, а также формирование единства судебной практики по вопросам гражданского процессуального права, судопроизводства и принудительного исполнения посредством абстрактного толкования и конкретного правоприменения;

в) субъекты правоинтерпретационной деятельности;

г) международные органы, в том числе судебные, чья юрисдикция по вопросам применения и толкования общепризнанных принципов и норм международного права, содержащих процессуальные правила поведения либо требования, официально признана Российской Федерацией через акт ратификации международных договоров.

Механизм реализации гражданской процессуальной правовой политики – это взятая в единстве система правовых средств, с помощью которой обеспечивается результативное воздействие на общественные отношения в сфере судебного рассмотрения и разрешения гражданских дел, а также процедуры принудительного исполнения.

Средства реализации гражданской процессуальной правовой политики – совокупность приемов, способов и юридических инструментов, используемых субъектами гражданской процессуальной правовой политики для достижения ее целей и задач. По характеру и виду правового воздействия средства гражданской процессуальной правовой политики подразделяются на: а) нормативные правовые акты национального и международного уровня; б) поднормативные правовые акты, принимаемые уполномоченными на то органами в пределах предоставленных им полномочий; в) правоинтерпретационные акты, в том числе судебные; г) акты индивидуально-конкретного правоприменения; д) концепты доктринального характера.

Приоритеты гражданской процессуальной правовой политики – наиболее актуальные и важные на определенном отрезке времени условия, первостепенные положения, реализация которых обусловлена поставленными целями и задачами данного вида правовой политики.

Среди приоритетов современной гражданской процессуальной правовой политики можно выделить:

а) развитие диспозитивных и состязательных начал цивилистического судопроизводства при сохранении активной роли суда, рассматривающего и разрешающего по существу гражданское дело;

б) дальнейшую специализацию гражданской процессуальной деятельности;

в) введение и совершенствование упрощенных форм судебного производства;

г) оптимизацию исковых и неисковых средств защиты нарушенного права и охраняемого законом интереса;

д) внедрение минимальных правовых средств, связанных с оказанием бесплатного юридического содействия;

е) повышение ответственности сторон за выбор процессуального поведения;

ж) введение гражданской правовой ответственности суда за ошибочные действия, совершаемые им при отправлении правосудия по гражданским делам;

з) ликвидацию правового нигилизма и повышение квалификации судей[396].

Принципы гражданской процессуальной правовой политики – социально, экономически и политически обусловленные правовые и доктринальные идеи, а также формально-руководящие начала, реализуемые в той или иной форме в рамках гражданского процессуального законодательства, цивилистического судопроизводства и процедуры принудительного исполнения исполнительных документов.

К принципам гражданской процессуальной правовой политики относятся: а) верховенство права и справедливость; б) законность; в) соразмерность средств и целей политики; г) разумность, реализм и эффективность политики; д) системность, комплексность и последовательность деятельности субъектов, формирующих политику; е) научная обоснованность; ж) гармоничность национальных правовых правил, действующих в области цивилистического судопроизводства и процедуры принудительного исполнения, с общепризнанными принципами и нормами международного права.

§ 7.9. МЕЖОТРАСЛЕВЫЕ РАЗНОВИДНОСТИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Кроме отраслевых видов правовой политики можно выделить и межотраслевые. К такой разновидности относится, например, договорно-правовая политика, под которой понимают научно обоснованную, последовательную и системную деятельность субъектов права, базирующуюся на действующем законодательстве и призванную оптимизировать механизм договорно-правового регулирования. Договорно-правовая политика, имея межотраслевой характер, реализуется во всех сферах жизнедеятельности общества: международном сотрудничестве, государственном устройстве, регулировании трудовых отношений, отношений, возникающих в сфере образования, жилищно-коммунального хозяйства, обеспечения военной безопасности и т. д.

Отличительными признаками договорно-правовой политики выступают: сочетание императивного и диспозитивного начал, добровольность, совместность, оперативность действий субъектов ее реализации, взаимовыгодность и доверительность существующих договорных отношений, равноправие взаимодействующих сторон[397].

С одной стороны, договорно-правовая политика направлена на повышение эффективности юридических средств и механизмов, а с другой – на использование усовершенствованных юридических инструментов для наиболее оптимального развития отношений в различных формах социальной жизнедеятельности общества. В итоге, договорно-правовая политика как особая разновидность правовой политики осуществляется в сфере права, что проявляется в создании всевозможных концепций и программ, и посредством права, воплощаясь в правоприменительной практике, направленной на претворение в жизнь правовых предписаний.

Договорно-правовая политика многообразна по своей природе. В зависимости от отраслевой принадлежности ее можно подразделить на гражданскую, трудовую, административную и т. п.; в зависимости от уровня реализации – на международную, федеральную, региональную, муниципальную и локальную; в зависимости от функций – на организационную, регулирующую и контрольную; в зависимости от субъектов, ее формирующих и реализующих, – на осуществляемую органами государственной власти РФ, субъектов РФ, муниципальными органами, общественными объединениями, коммерческими и некоммерческими организациями; в зависимости от времени действия – на постоянную и временную и т. д.

Еще одной разновидностью межотраслевой правовой политики выступает частноправовая политика[398]. Частное право в современной России весьма бурно развивается. Это обусловлено тем, что заметно вырос гражданский оборот, увеличивается роль договорного и иного децентрализованного правового регулирования, появляются новые частноправовые нормы и институты, усложняются частноправовые отношения и т. д. Однако для того, чтобы частноправовая жизнь выходила на новый уровень качества, все больше требуется научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государства и институтов гражданского общества в названной сфере, необходима правовая политика в области частного права, или, другими словами, российская частноправовая политика.

Основной целью данного вида правовой политики будет выступать усовершенствование частного права, оптимизация механизма частноправового регулирования, настройка частноправовых средств на работу в новых условиях, условиях модернизации российского общества, а в конечном счете – содействие наиболее полному осуществлению прав и свобод личности. Подобная политика позволит четче и надежнее определить вектор частноправового развития нашей страны, основательнее придерживаться более прогрессивных тенденций развертывания частноправового сегмента в российской правовой системе, более оперативно мобилизовать ресурсы частноправового регулирования для перевода юридической жизни в новое, более гарантированное и свободное состояние.

Таким образом, среди отраслевых и межотраслевых видов правовой политики наиболее разработанной выступает уголовно-правовая политика, которая направлена на оптимизацию важнейшей профильной отрасли российского права – уголовного права. Это связано с тем, что уголовно-правовая политика играет особую роль в правовой политике любого государства. Во-первых, именно с нее и «начинается» сама идея правовой политики. Именно она заложила основы для формирования правовой политики вообще, ибо в обществе потребность первоначально возникла в сфере борьбы с преступностью как наиболее значимой его проблемой. Во-вторых, исключительность уголовно-правовой политики связана с ее «большими» последствиями для преступников (в частности, с установлением системы жестких уголовных наказаний, включая и исключительную меру – смертную казнь).

Признавая приоритет уголовно-правовой политики, вместе с тем необходимо активнее разрабатывать и иные специальные виды правовой политики, нацеленные на усовершенствование соответственно иных отраслей российского права. Более того, для всех них необходимо создавать свои концепции правовой политики, которые будут выступать четким ориентиром для соответствующего отраслевого правового развития.

ГЛАВА 8

УРОВНИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

§ 8.1. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА

Правовая политика в зависимости от уровней своего осуществления может быть: 1) международной; 2) в сфере СНГ; 3) в сфере создания Союзного государства России и Беларуси; 4) общефедеральной; 5) в субъектах РФ; 6) муниципальной; 7) локальной. Бесспорно, все данные виды правовой политики взаимосвязаны между собой. Однако для каждого уровня нужна своя концепция.

Международно-правовая политика, выступая в качестве особой разновидности политики правовой, есть научно обоснованная, системная и последовательная деятельность органов государства и институтов гражданского общества, направленная на усовершенствование механизма международно-правового регулирования в целях обеспечения прав и свобод личности в соответствии с международными стандартами, укрепления суверенитета и претворения в жизнь на международном уровне национальных интересов.

Концепция международно-правовой политики Российского государства должна исходить из того, что данная разновидность политики представляет собой деятельность, направленную на последовательную реализацию национальных интересов в ходе участия России в создании обычных и конвенционных норм, в защите мирового правопорядка, основанного на уважении общего международного права, в обеспечении совместимости международной и национальной правовых систем. Рост международных организаций, участником которых стала Российская Федерация, обусловлен ее стремлением расширить сферу своего влияния, использовать трибуну международных организаций для заявления своей позиции и формирования общественного мнения, желанием проводить в жизнь национально-государственные интересы и участвовать в принятии тех или иных международных решений[399].

Международно-правовой политике присущи следующие признаки: во-первых, она является разновидностью, составной частью правовой политики государства; во-вторых, выступает в качестве правовой составляющей внешней политики государства; в-третьих, главным субъектом формирования и осуществления международно-правовой политики выступает государство; в-четвертых, в основе международно-правовой политики лежат конституционные нормы, а также общепризнанные правила и принципы международного права, международные договоры и т. д.; в-пятых, она представляет собой целенаправленную деятельность, осуществляемую в процессе межгосударственного правового сотрудничества в целях усовершенствования механизма международно-правового регулирования; в-шестых, объектом данной разновидности правовой политики выступает международно-правовая жизнь, проблемы ее организации.

В настоящее время к приоритетам российской международно-правовой политики можно отнести: 1) обеспечение в Российской Федерации прав человека в соответствии с международными стандартами; 2) реализацию национальных интересов Российского государства на международном уровне; 3) гарантирование соблюдения и уважения общепризнанных принципов и норм международного права; 4) активное участие России в реформировании международного правопорядка; 5) обеспечение совместимости международной и национальной правовых систем; 6) создание научно обоснованной концепции международно-правовой политики России и др.[400]

Задача международно-правовой политики заключается в том, чтобы сбалансировать национальные и интернациональные интересы с целью повышения эффективности механизма международно-правового регулирования[401].

Международная правовая политика может интерпретироваться двояко: как внешнее направление государственной политики и как согласованная правовая политика, осуществляемая международными организациями. В первом случае международная правовая политика связана со стратегическими направлениями и тактическими задачами государства, определяющими условия правового взаимодействия с другими государствами и международными организациями: заключение договоров, оказание правовой помощи, участие в комиссиях по унификации законодательства и т. д. Во втором случае данная политика рассматривается как деятельность международных организаций по организации правового общения, принятию норм международного права, осуществлению международного правосудия и т. д.

Вместе с тем, вступая в международные организации, особенно наднациональные, важно иметь свою национально выверенную правовую политику, учитывающую уровень культуры, менталитет, иные важные обстоятельства. Это, к сожалению, не всегда происходит, от чего, в конечном счете, страдает авторитет нашего государства. Так, одним из условий принятия России в Совет Европы была отмена смертной казни как высшей меры наказания в нашем государстве. Для реализации данного условия представители Российской Федерации 16 мая 1996 г. подписали Протокол № 6 (относительно отмены смертной казни) от 28 апреля 1983 г. к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., который в течение трех лет необходимо было ратифицировать нашей нижней палате. Однако Государственная Дума так и не ратифицировала его.

Прошедшее в конце января 1997 г. очередное заседание сессии Парламентской Ассамблеи Совета Европы было крайне неприятным для России. В принятой резолюции ее представителей официально предупредили, что в случае невыполнения взятых на себя обязательств по объявлению моратория на смертную казнь будет поставлен вопрос о приостановлении полномочий российской делегации в Совете Европы.

И хотя с идеей отмены смертной казни (правда, в перспективе) российское общество в целом согласно, думается, в современный период данный вопрос нужно решать не столь быстро и прямолинейно, как это определено в Протоколе № 6 и в различных резолюциях. В частности, на наш взгляд, излишне категоричны ориентиры названных документов. Так, в ряде статей однозначно установлено, что «смертная казнь отменяется. Никто не может быть приговорен к смертной казни и казнен» (ст. 1), что «оговорки в отношении положений настоящего Протокола на основании статьи 64 Конвенции не допускаются» (ст. 4).

В решении подобных проблем важна гибкость и поэтапность. И вот почему. Во-первых, прошло не так много времени, чтобы в России могла принципиально измениться ситуация. Ведь необходимыми условиями для отмены этого страшного возмездия должны быть, в частности: нормализация социально-экономической обстановки в стране, рост благосостояния населения, реальные успехи в борьбе с преступностью, сокращение числа умышленных убийств вообще и умышленных убийств при отягчающих обстоятельствах в особенности, повышение общей и политико-правовой культуры граждан и должностных лиц и проч.

Подобные факторы, бесспорно, благоприятно повлияли бы и на общественное мнение россиян, которое пока не готово к отмене смертной казни. И к тому есть основания. Достаточно сказать, что смертность от убийств в нашей стране по сравнению с Европой с учетом численности населения в 20 раз выше у мужчин и в 12 раз – у женщин[402]. Поэтому Совет Европы, как справедливо отмечает В. Лукин, не должен ставить столь ультимативное требование: либо немедленно в указанные сроки изменить вектор в российском общественном мнении, либо лишить мандата[403].

Во-вторых, есть немало членов Совета Европы (в частности, Греция, Румыния и др.), которые сохранили смертную казнь. Кстати, «старые» члены Совета Европы данный непростой вопрос решали не сразу и не вдруг (как это предлагается новым членам), а постепенно, двигаясь по пути сокращения применения названного вида правового ограничения. Это подтверждает ст. 1 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., где сказано, что «никто не может быть умышленно лишен жизни иначе как во исполнение смертного приговора, вынесенного судом за совершение преступления, в отношении которого законом предусмотрено такое наказание». И только через 33 года (в 1983 г.) подписывается Протокол № 6 относительно полной отмены смертной казни. В этот период свободными от критики оказывались Бельгия, Испания и Италия, которые, уже являясь членами Совета Европы, долгое время сохраняли в своем законодательстве смертную казнь (в Бельгии, правда, она фактически не применялась).

В-третьих, такие демократические государства, как США, Канада, Япония, имеющие статус наблюдателей в Совете Европы, судя по их юридической практике, вовсе не думают в ближайшее время отменять данную весьма жесткую меру государственного принуждения, несмотря на призыв ПАСЕ объявить в них мораторий на смертную казнь.

В-четвертых, в ст. 2 Протокола № 6 прямо сказано, что «государство может предусмотреть в своем законодательстве смертную казнь за действия, совершенные во время войны или при неизбежной угрозе войны…». Учитывая террористический анклав, который обосновался в эпоху «демократии» в Чечне и который создает реальную постоянную угрозу ближайшим районам, воспользоваться вышеназванной нормой можно и нужно было. На самом деле, как, например, расценивать бандитский захват ряда населенных пунктов в Дагестане в августе 1999 г., участие иностранных наемников в террористических актах и т. п.? Причем речь идет не только об установлении в законодательстве смертной казни за подобные деяния, но и о применении данного крайнего средства в крайней ситуации. Тем более, что в ст. 2 об этом недвусмысленно говорится: «подобное наказание применяется только в установленных законом случаях и в соответствии с его положениями».

В-пятых, в России за последние годы значительно сократилось число статей УК, в соответствии с которыми может быть вынесен смертный приговор, и следовательно, сфера этого ограничения заметно сужается. Нет необходимости его искусственно форсировать.

Принятие же Президентом РФ Б. Н. Ельциным 27 февраля 1997 г. Распоряжения «О подписании Протокола № 6 (относительно отмены смертной казни) от 28 апреля 1983 года к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года» больше свидетельствует о том, что власть пыталась заработать на этой акции известный политический капитал (показать себя демократической, цивилизованной, гуманной), нежели действительно изменить к лучшему реальные общественные отношения (проводить подлинно народные реформы, создавать условия для истинного, а не показного народовластия, рационально разделить власть, обеспечивать права человека (и прежде всего право на жизнь) и не столько убийц, сколько их жертв и т. п.). В этой связи подобный акт вполне можно расценивать как одну из форм проявления международно-правового популизма, как желание выглядеть респектабельно на фоне несбыточных обещаний и кризиса государственности.

§ 8.2. ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ В ПРОСТРАНСТВЕ СНГ И В СФЕРЕ СОЗДАНИЯ СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА РОССИИ И БЕЛАРУСИ

Концепцию правовой политики современной России в сфере СНГ необходимо строить, исходя из стратегических интересов в интеграции тех государств, которые стремятся к более тесному союзу, к общему экономическому и иному пространству. Речь идет прежде всего о России, Беларуси и Казахстане, которые свои стремления выразили уже в соответствующих договорах о Таможенном союзе. Данный союз вполне успешно работает. «А с 1 января 2012 года, – как отметил на съезде партии «Единая Россия» Председатель Правительства Российской Федерации В. В. Путин, – станет реальностью единое экономическое пространство – это еще более гибкая степень интеграции. А затем будем двигаться и дальше – к созданию Евразийского союза»[404].

Другие страны СНГ тоже должны быть в «зоне особого внимания». В отношении этих стран требуются правовые шаги несколько иного плана, выражающиеся в расширении сотрудничества в различных сферах жизнедеятельности. Вместе с тем не стоит забывать о том, что в СНГ действует модель разноуровневой и разноскоростной интеграции. К тем или иным договоренностям присоединяются те страны, которые видят в этом пользу для себя. Необязательно это делать всем и сразу. В СНГ есть документы, подписанные пятью, шестью странами.

Однако имеются вопросы, которые интересуют сейчас практически всех – вопросы безопасности, борьбы с преступностью, международным терроризмом. Верно подмечено в этой связи первым заместителем министра иностранных дел России А. Денисовым, что «едва ли не самое продвинутое направление сотрудничества в рамках СНГ – в сфере взаимодействия правоохранительных органов, борьбы с террористической угрозой»[405].

Думается, СНГ далеко не реализовало свой потенциал, и субъекты данного содружества будут со временем активнее участвовать как в формировании совместной правовой политики, так и в ее осуществлении.

Среди основных препятствий в строительстве Союзного государства Россия – Беларусь особое место занимает отсутствие единой правовой политики в этой сфере.

Подчас все основные первоочередные проблемы, связанные с объединением названных государств, сводят лишь к экономическим проблемам. Думается, это не совсем верно. Единое экономическое пространство (как собственно и всякое иное – таможенное, информационное и т. д.) возможно только на основе единых юридических правил, т. е. на основе единого союзного правового пространства. Например, целый ряд вопросов, касающихся, в том числе, собственности, нельзя решить на основе только национальных законов. Нужны законы союзного государства. По той же причине сегодня нельзя решать и многие иные проблемы.

Скорее всего, наоборот, с интеграцией правовых систем России и Беларуси можно связывать реальное объединение финансовых и экономических систем. Так, в соглашении между Россией и Беларусью о введении единой валюты есть пункт, согласно которому денежные системы данных стран могут объединиться, если достигнута их законодательная интеграция.

О приоритете правовой политики говорит тот факт, что именно в ее рамках устанавливаются цели союзного государства и юридические средства их достижения. Важно также, чтобы уровень правового регулирования соответствовал уровню реальных общественных отношений.

Для более эффективной правовой политики в сфере создания союзного государства необходима концепция такой политики, которая в основном может базироваться на Договоре от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства»[406] и Программе действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений договора о создании Союзного государства[407].

Концепция правовой политики в сфере интеграции России и Беларуси (как, впрочем, и всякая иная концепция) должна содержать общеполитические установки, а не перечень узкопрактических рекомендаций. В Концепции обозначаются ориентиры формируемой единой правовой системы союзного государства. Но важно думать не только о правовой системе, но и о юридических реалиях, существующих в наших странах. Нужно учитывать уровень и качество правовой жизни (причем как официальной, так и неофициальной).

Концепция правовой политики будет содействовать скорейшей унификации российских и белорусских нормативных правовых актов, гармонизации имеющихся юридических правил поведения, формированию системы единых терминов и понятий, соответствующего правосознания и правовой культуры. В Концепции важно предусмотреть мониторинг всего позитивного и негативного в развитии российского и белорусского законодательства.

Правотворческое направление наиболее ярко сегодня проявляется в конституционно-правовой политике, связанной с разработкой и принятием не Конституционного акта, а общесоюзной Конституции, которую необходимо всенародно обсудить и принимать на референдуме. Данную Конституцию нужно писать в рамочном стиле. Она должна давать лишь общие очертания единого правового пространства, в границах которых важно согласовывать различные интересы. Это будет Конституция федеративного государства, в котором Россия и Беларусь объединятся как равноправные субъекты. Сама же Россия останется федеративной, в которой необходимо пересмотреть административные границы субъектов и уменьшить их число до восьми (до числа федеральных округов). Беларусь же как была унитарным государством, так им и останется.

У каждого из субъектов Союзного государства должна быть своя собственная Конституция, соответствующая общесоюзной Конституции. В этой связи требуются новые Конституции Российской Федерации и Республики Беларусь.

Систему приоритетов правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси составляют следующие задачи:

– защита основных прав и свобод личности в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

– создание правовой основы единого экономического пространства Союзного государства, правовое обеспечение социально-экономического развития государств-участников на базе объединения материального и интеллектуального потенциалов государств-участников и использования рыночных механизмов функционирования экономики;

– формирование единой правовой системы союзного государства;

– становление правового, федеративного, демократического, светского, социального государства и гражданского общества[408].

В последние годы союзное строительство вышло на весьма высокий интеграционный уровень. Видимо, именно это дало повод Председателю Правительства Российской Федерации В. В. Путину поставить опыт Союзного государства в пример текущим проектам – ЕврАзЭС и Таможенному союзу. Открывая 15 августа 2011 г. очередное заседание Совета Министров Союзного государства, российский премьер заметил: «Многие идеи и интеграционные наработки, которые мы апробировали в рамках союзного строительства, уже доказали свою эффективность и получили развитие на других площадках – в рамках ЕврАзЭС и при создании Таможенного союза»[409].

На объединенной коллегии министерств юстиции России и Беларуси в Бресте в сентябре 2011 г., по оценкам руководителя Минюста РФ А. Коновалова, тоже удалось продуктивно обсудить ряд важных вопросов, таких, как «совершенствование законодательства в сфере борьбы с терроризмом и экстремизмом, перспективы развития уголовной, уголовно-процессуальной политики в наших странах и на территории Союзного государства…»[410].

Вместе с тем не все еще идет гладко в процессе создания союзного государства. На заседаниях Исполкома, на сессиях Парламентского Собрания неоднократно подчеркивалось, что «для преодоления кризисных явлений в Союзе требуется более четкая работа национальных министерств, ведомств и совместных органов при решении задач укрепления интеграции в соответствующих сферах… необходим жесткий контроль за выполнением принятых решений со стороны высших должностных лиц Союза, руководителей соответствующих управленческих структур обеих стран, несущих ответственность за процессы единения в разных сферах»[411].

Таким образом, более тесную интеграцию необходимо начинать с правовых позиций, ибо только правовые ресурсы могут четко обозначить юридический алгоритм создания единого федеративного государства. Вот почему правовая политика в данной сфере выступает приоритетной формой политики и основным направлением в строительстве союза Россия – Беларусь.

§ 8.3. ОБЩЕФЕДЕРАЛЬНАЯ ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА

Общефедеральная правовая политика – это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного общефедерального механизма правового регулирования, по оптимизации правовой системы страны в целом. Общефедеральная правовая политика ориентирует на государственное строительство, на решение проблем укрепления федерации, сохранение ее целостности, цивилизованное развитие связей с субъектами.

Верно отмечается в литературе, что «эффективность проводимой в стране правовой политики в условиях федеративного государства требует согласованного законотворчества Российской Федерации и субъектов РФ. Сегодня данный процесс призван идти по пути усиления федерального аспекта в законотворчестве, смещения акцента на подготовку и принятие федеральных законов. Такая направленность данного процесса содействует согласованному решению общегосударственных задач в рамках реализации принципов разграничения предметов ведения и полномочий между органами Российской Федерации и субъектов РФ, обеспечивает “связанность” регионального и федерального законодательства его отдельных отраслей, институтов, способствует развитию российского законодательства как целостной, внутренне сбалансированной системы федеративного государства»[412].

В рамках общефедеральной правовой политики особое значение сейчас все больше приобретает региональная правовая политика, осуществляемая центром по отношению к регионам и проявляющаяся в комплексе государственных мер, связанных главным образом с совершенствованием законодательства о региональном развитии, проведением конституционно-правовой и судебной реформ в субъектах Федерации, организации изучения правовых знаний об общественной жизни в регионах. За последние годы на федеральном уровне принята целая серия законодательных актов, регулирующих различные стороны регионального развития.

По мнению В. В. Толстошеева, есть необходимость принятия Регионального кодекса РФ, который бы комплексно отражал современный этап построения демократического федеративного государства. Данный кодифицированный акт мог бы закрепить главные цели и задачи региональной политики на ближайшую перспективу, основы статуса субъектов Федерации как участников федеративных отношений, предписания о дополнительных гарантиях прав, свобод и обязанностей индивида в регионах, нормы об информировании россиян о принимаемых в субъектах Федерации законодательных актах (ныне сбор и обнародование сведений об этих документах в общероссийском масштабе в отличие от иных правовых решений, в частности, о налогах и сборах, законодательно не закреплен ни за одним из федеральных органов исполнительной власти)[413].

Региональный кодекс РФ должен стать своеобразной хартией российских регионов, содержащей стратегию их развития, и заменить существующие – в основном декларативные – Основные положения региональной политики в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г.[414]

§ 8.4. ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Правовая политика субъектов Российской Федерации – это последовательная и системная деятельность органов государственной власти и управления субъектов РФ и институтов гражданского общества региона по оптимизации регионального механизма правового регулирования.

Правовая политика субъектов Российской Федерации – самостоятельное правовое явление, выражающееся в последовательной деятельности органов государственной власти субъектов РФ по созданию и применению системы правовых норм, гарантирующих реализацию прав и законных интересов участников правоотношений, возникающих в связи с разработкой, принятием и применением регионального законодательства[415]. Другими словами, данная политика связана с принятием и осуществлением правовых актов в субъектах РФ, с разработкой и применением регионального законодательства.

Правовая политика субъектов РФ должна исходить из конституционного принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина, для решения своих задач сочетать принцип федерализма с принципом «опережающего» законотворчества субъектов РФ. В условиях обилия правовых актов, принимаемых на региональном уровне, первостепенное значение приобретает принцип системности правовой политики, следование которому создает предпосылки реализации принципов последовательности и научной обоснованности.

Сама правовая политика субъектов РФ, ориентируясь в первую очередь на федеральное законодательство, призвана выражать региональные интересы и особенности. Приоритетными направлениями правовой политики субъектов РФ на современном этапе выступают:

– системная регламентация предпроектного этапа правотворческой работы;

– обеспечение постоянного взаимодействия органов государственной власти и управления субъектов РФ с учеными, специалистами отдельных сфер правового регулирования, особенно в части экспертизы законопроектов;

– нормативное закрепление форм и порядка кооперации органов государственной власти и управления субъектов РФ с органами местного самоуправления в процессе правотворчества и правоприменения и т. д.[416]

Правовая политика субъектов РФ в сфере взаимоотношений их с центром должна включать в себя алгоритм решения как минимум следующих юридических задач: согласование результатов регионального правотворчества с общероссийским; выработка механизмов предупреждения и преодоления юридических коллизий федеральных и региональных правовых актов и т. п.

Нужно заметить, что в ряде случаев деятельность соответствующих региональных структур по принятию, изменению и отмене правовых норм весьма слабо напоминает правотворчество. К сожалению, о правотворчестве подчас речь не идет, ведь на этом уровне в основном копируются общефедеральные нормативные акты, дублируются общероссийские юридические нормы. Правотворчество же должно быть связано с появлением новых, оригинальных правил поведения, отражающих специфику региона.

В субъектах РФ требуется правовая политика и в связи с большими масштабами, которые приобретает сегодня региональное правотворчество. Так, в регионах принято большое количество нормативных актов. Подобную деятельность можно назвать обвальной, своего рода «правотворческим бумом», который без его упорядочения неизбежно приведет к отрицательным последствиям, «правотворческому наводнению». Чтобы правотворческий процесс в субъектах РФ не вышел из «берегов», необходимо его организовать с помощью соответствующих оперативных и перспективных планов (программ), «прибавить» рациональности в деятельность по подготовке проектов нормативных актов (установить четкие приоритеты, активнее привлекать научно-исследовательский потенциал для написания проектов и экспертизы законов и т. п.). Требуется также систематизация имеющегося нормативного массива.

В современный период наиболее злободневно встает вопрос о создании концепции правовой политики субъектов РФ. Конечно, сама правовая политика регионов во многом должна определяться общефедеральными целями и задачами (и соответствующим уровнем правовой политики). Однако на сегодняшний день они не вполне ясны, что, несомненно, препятствует выстраиванию стратегии и тактики правового развития регионов.

В рамках концепции правовой политики субъектов РФ существенное значение все больше приобретает правотворческая форма ее реализации.

В содержательном плане приоритетными здесь выступают проблемы разграничения полномочий между центром и регионами. Анализ названных проблем приводит к выводу о необходимости разработки общефедеральной правовой политики и принятия новой Конституции РФ, в которых в связи с рассматриваемыми вопросами важно установить только полномочия федеральных органов государственной власти. Полномочия же региональных органов следует определять правовой политикой и соответствующими документами субъектов РФ. Первоочередные задачи правовой политики регионов должны найти свое отражение в целом пакете нормативных правовых актов, четко разграничивающих и полномочия, и ответственность.

Положение осложняется тем, что на сегодняшний день нет должного научного обеспечения процессов формирования законодательства в субъектах Федерации, каждый регион «варится в своем соку», старается поменьше информировать центр и соседей о состоянии собственного законодательства. Это объясняется как желанием субъектов РФ скрыть свои недоработки от «посторонних глаз», так и боязнью того, что центр, узнав о фактах противоречия регионального законодательства федеральному, постарается принять меры по отмене коллизионных актов регионального уровня. Поэтому и наблюдается двойственная ситуация, когда, с одной стороны, центр недостаточно информирован не только о ходе процессов принятия важных концептуальных решений на уровне региона, но и о состоянии его законодательства в целом, что нарушает принципы правовой политики в масштабах РФ, а с другой стороны, у самого центра нет единого подхода ни к тому, каким же должно быть законодательство субъектов РФ, ни к тому, какие меры можно применить к субъектам для обеспечения соответствия регионального законодательства федеральному.

В ряде обозначенных направлений правовой политики Москва не только как столица России, но и как субъект РФ показывает пример, идет впереди остальных регионов. Особенно это касается систематизации законодательства. Так, в июне 2003 г. в столице состоялась презентация первого тома уникального издания – «Собрание действующего законодательства города Москвы». В силу того, что в Москве ежегодно принимается около 70 законов, до 60 указов, около 800 распоряжений мэра, более тысячи постановлений столичного правительства, для удобства пользования данным массивом нормативных актов решено его систематизировать. Образцом для упорядочения разношерстного правового поля является, по мнению разработчиков систематизации, таблица Менделеева, где каждый закон-элемент находится на своем месте и не вступает в противоречие с другими законами. Подобная работа в истории современной России проводится впервые. Собрание представляет собой единственное официальное систематизированное издание, в которое входят все нормативные акты, действующие в Москве с 1917 г. по настоящее время[417].

Вместе с тем в современных условиях сохраняют свою остроту проблемы федерализма и связанные с ними трудности социально-правового и финансово-экономического развития в регионах России. Необходимо постоянное обновление научных знаний в сфере федеративного устройства, поскольку федерализм как принцип организации государства и общества переживает в России не самые лучшие времена, и его основополагающие начала на практике подвергаются явной ревизии[418].

Верно отметил А. Дворкович, что «все большим препятствием для региональных и местных властей становится централизация финансов, когда все потоки сфокусированы в Москве», что «с той степенью централизации, которая была все эти годы, дальше уже невозможно»[419]. Об этом же говорит и руководитель Института социально-экономических и политических исследований Н. В. Федоров, отмечая, что «необходимо предоставить субъектам Федерации, органам местного самоуправления больше полномочий и больше финансовых ресурсов для их осуществления. Но не в виде дотаций из Москвы, а за счет укрепления налоговой базы в регионах. То есть не столько забирать налоги в столицу, сколько оставлять их на местах. Пусть сами больше зарабатывают и под контролем депутатов и общественности эффективно расходуют. Это более прозрачно и результативно, чем “гонять” деньги сначала в Москву, затем обратно, поскольку они в России всегда имеют склонность к “утруске и усушке”»[420].

Данные позиции нашли уже воплощение в официальных заявлениях Президента РФ и Председателя Правительства РФ. В частности, на Мировом политическом форуме в Ярославле Д. А. Медведев отметил, что «сложное общество, в котором много групп и центров влияния, требует от нас дальнейшей децентрализации. Передача части государственных функций общественным организациям и части полномочий с верхних уровней власти на региональный и местный – это вектор развития Российского государства»[421]. При встрече с руководством Совета Федерации Президент РФ заметил, что «в прошлом часто случалось так, что перераспределение никакого эффекта не давало. Главная причина в том, что у регионов не было стимулов увеличивать собственные доходы. Чем больше зарабатываешь, тем больше приходится отдавать федеральному центру. Это очевидная проблема межбюджетных отношений, и она должна корректироваться»[422].

В. В. Путин на съезде партии «Единая Россия» также подчеркнул, что «люди справедливо говорят о том, что возможность достойно жить, делать карьеру, зарабатывать, дать хорошее будущее детям должна быть не только в столицах и крупных городах, но и на всей территории страны – в любом городе и в любом поселке России. И здесь кроется огромный потенциал для нашего развития, для освоения и обустройства гигантских российских территорий. Для этого нам нужно в полной мере раскрыть принцип федерализма как конкурентного преимущества нашей страны. Мы предоставим российским регионам и муниципалитетам больше полномочий и финансовых ресурсов, но и ответственность, конечно, власти на местах будет выше»[423].

Признаком все большей необходимости децентрализации власти и финансовых средств выступают обращения и просьбы граждан непосредственно к Президенту РФ с тем, чтобы он помог решить тот или иной конкретный вопрос (например, построить стадион, запустить маршрут трамвая, поменять трубы, благоустроить двор и т. д. и т. п.). Подобное – свидетельство того, что от «ручного» излишне централизованного управления пора уже переходить к полноценному децентрализованному управлению данными вопросами на местах.

Для детального же изучения юридических проблем территорий, прогнозирования правового развития регионов и более основательного выстраивания их правовой политики необходима самостоятельная наука – правовая регионология.

Кроме того, язык права еще «не стал родным» для наших депутатов и чиновников. Проблема – в организации их юридического мышления, которое еще далеко не всегда поднимается до понимания необходимости выработки логических и системных мер в сфере юридических действий. Поэтому в регионах важно не только обучать творцов права основам правотворческой техники, но и прививать им навыки формирования правовой политики.

Названные меры, связанные с формированием и осуществлением правовой политики субъектов РФ, будут содействовать повышению эффективности использования юридического ресурса, уровня и качества правовой жизни, более полному обеспечению прав и свобод человека и гражданина, укреплению дисциплины, законности и правопорядка – тому, что сейчас так необходимо как регионам, так и всему российскому обществу.

§ 8.5. МУНИЦИПАЛЬНАЯ И ЛОКАЛЬНАЯ ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В РОССИИ

Муниципально-правовая политика – это последовательная и системная деятельность органов государства, местного самоуправления, а также местного сообщества, осуществляемая в интересах населения, проживающего на территории конкретного муниципального образования, базирующаяся на действующем законодательстве и призванная оптимизировать механизм муниципально-правового регулирования. Несогласованность, несистематизированность, фрагментарность и непоследовательность правового регулирования многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления могут быть устранены лишь путем выстраивания полноценной муниципально-правовой политики.

Муниципально-правовая политика, ориентированная на усовершенствование правового регулирования в сфере местного самоуправления, выступает одной из важнейших разновидностей правовой политики. Вместе с тем она имеет собственное содержание и самостоятельное значение, которое раскрывается через систему ее элементов (целей, принципов, приоритетов) и обусловлено особенностями местного самоуправления.

Специфическими признаками, характеризующими содержательную определенность муниципально-правовой политики, являются:

– особый объект – местное самоуправление и соответствующее правовое регулирование, ибо муниципально-правовая политика охватывает своим воздействием прежде всего муниципальное право;

– в ней диалектически сочетаются интересы местных сообществ (территориальных коллективов) и государственные интересы;

– специфичный субъектный состав – население муниципального образования (местное сообщество), органы местного самоуправления и их должностные лица, органы государственной власти (федеральные и региональные), общественные объединения, средства массовой информации и др.;

– имеет определенную структуру, включающую в себя сущность, принципы, цели и т. п. В частности, сущность муниципально-правовой политики состоит в правовом закреплении и гарантировании местного самоуправления на основе предоставления организационноюридических условий осуществления права населения на решение вопросов местного значения исходя из своих интересов, и поддержания баланса интересов местных сообществ и государства[424].

Основной целью муниципально-правовой политики является повышение уровня и качества жизни жителей муниципальных образований. Достичь данной цели можно путем создания дополнительных рабочих мест, обеспечения достойного уровня заработной платы, социальных гарантий, высокого качества медицинских услуг, возможности получения качественного среднего образования, организации досуга молодежи, развития ЖКХ. Муниципально-правовая политика преследует и такие цели, как: реформирование системы местного самоуправления; создание эффективных механизмов реализации прав и свобод жителей муниципальных образований в сфере осуществления местного самоуправления; совершенствование муниципального правотворчества; повышение качества муниципально-правовых актов.

Приоритетами муниципально-правовой политики в современной России можно считать: защиту прав жителей местного сообщества; содействие построению гражданского общества; повышение уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих; формирование стабильной системы нормативных правовых актов, обеспечивающих проведение реформы местного самоуправления; устранение пробелов и коллизий в этой системе; систематизацию актов органов местного самоуправления и др.[425]

Выстраивание муниципальной правовой политики, а также формирование ее концепции выступает весьма острой проблемой, ведь органы местного самоуправления должны уметь «вписываться» в пределы общефедеральной и региональной правовой политики, учиться играть по общим правилам. Этому процессу частично помог Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[426], принятый 16 сентября 2003 г. и направленный на приведение существующей системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией Российской Федерации, создание условий эффективного функционирования муниципальных образований, обеспечение гарантированного и качественного оказания органами местного самоуправления услуг населению.

Локально-правовая политика – это планомерная и системная деятельность работодателей, работников, их представителей, а также учредителей (участников) и органа управления юридического лица по созданию эффективного механизма локально-правового регулирования, по использованию различных правовых средств в достижении таких целей, как повышение уровня и качества жизни, защита прав и законных интересов субъектов трудовых, гражданско-правовых и организационно-управленческих отношений, возникающих в рамках отдельно взятых организаций[427].

Локально-правовая политика должна строиться исходя из тех общих возможностей, которые предоставляют ей иные уровни правовой политики. Вместе с тем это ни в коей мере не означает второсортности рассматриваемого вида политики. Локальный уровень правовой политики призван конкретизировать, дополнять и усовершенствовать правовое регулирование общественных отношений, возникающих в рамках отдельно взятых предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, осуществляющих политическую, экономическую, социально-культурную и иную деятельность. Данный вид правовой политики направлен на учет особенностей, специфики названных общественных отношений, усиливая тем самым возможности их правового регулирования. Четко выстроенная локально-правовая политика, несомненно, позволит оптимизировать механизм локально-правового регулирования, интегрировать различные и зачастую противоположные интересы субъектов локальных социальных связей, демократизировать социально-экономические процессы, происходящие в данной сфере, укрепить названный пласт юридической жизни.

Целью локально-правовой политики выступает повышение уровня и качества жизни, защита прав и законных интересов субъектов трудовых, гражданско-правовых и организационно-управленческих отношений.

Локально-правовая политика формируется в соответствующих локальных правовых актах и договорах, принимаемых в различных сферах нашей жизнедеятельности. Так, локально-правовая политика в сфере трудовых отношений проявляется в правилах внутреннего трудового распорядка, коллективных договорах, положениях об оплате труда и т. д., в сфере гражданско-правовых отношений – в уставах, учредительных документах организаций и т. п.

В условиях дальнейшей демократизации социальных процессов и построения гражданского общества органам государства и иным «нелокальным» структурам отводится роль создания лишь общих правил игры, которые не должны тотально вторгаться в сферу внутреннего устройства и организации деятельности отдельных объединений, осуществляющих хозяйственную, предпринимательскую, общественно-политическую и иную деятельность. Это теперь во многом – право самих субъектов, на что ориентирует и законодатель. Например, устанавливая общие нормативы создания, организации и деятельности субъектов экономического оборота, Гражданский кодекс РФ не определяет порядок функционирования отношений внутри данных субъектов. Более того, принятые на основе и во исполнение ГК РФ такие акты, как Федеральный закон «Об акционерных обществах»[428], Федеральный закон «Об обществах с ограниченной ответственностью»[429], Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации»[430], Федеральный закон «О производственных кооперативах»[431] прямо предусматривают, что регламентация внутренних отношений осуществляется посредством принятия локальных нормативных актов.

Эффективность локально-правовой политики напрямую зависит от учета в ней требований: 1) общефедеральной правовой политики; 2) правовой политики субъектов РФ; 3) муниципальной правовой политики.

Соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, основополагающих конституционно-правовых принципов, принципов регулирования социально-трудовых и связанных с ними экономических отношений, соблюдение норм действующего законодательства, надлежащее исполнение обязанностей, предписанных нормативными договорами, а также учет рекомендаций органов государственной власти и органов местного самоуправления при разработке коллективных договоров и соглашений и прочих требований позволит создать необходимые условия для достижения целей локально-правовой политики. Кроме того, следует в централизованном порядке систематизировать нормативные правовые акты, устанавливающие требования к разработке и оформлению локальных правовых актов организации.

Стимулировать к созданию эффективного механизма локального правового регулирования и, как следствие достижению целей локально-правовой политики, может способствовать проведение на местном, региональном и федеральном уровне конкурсов «Лучшие работодатели», «Лучший коллективный договор» и т. п. Результаты таких конкурсов необходимо доводить до сведения общественности через СМИ. Заставлять работодателей поддерживать цивилизованные трудовые отношения с работниками могут и публикации информации в СМИ, в том числе Интернете о работодателях, систематически нарушающих права работников. Такая информация может быть предоставлена Государственной инспекцией труда, общероссийскими объединениями профсоюзов с указанием фирменного наименования организации, ее организационно-правовой формы, имени ее руководителя. Подобная антиреклама будет способствовать повышению уровня правовой культуры и ответственности работодателей[432].

В силу того, что в последнее время удельный вес локального правового регулирования значительно вырос, значение локально-правовой политики тоже возрастает. Она должна занять свою нишу в системе уровней правовой политики, исходя из своих целей и задач, уникальности субъектов, ее формирующих.

Таким образом, можно выделить следующие уровни правовой политики России: международный; в сфере Содружества Независимых Государств; в сфере создания Союзного государства России и Беларуси; общефедеральный; субъектов Федерации; муниципальный; локальный.

Разумеется, все уровни правовой политики самым тесным образом связаны между собой, выступают взаимодействующими и взаимодополняющими. Каждая из названных разновидностей, являясь компонентом некоего целостного образования, играет свою роль и занимает свое место в общей правовой политике России. Только в слаженности и гармоничном сочетании всех уровней правовая политика сможет выполнить те цели, для которых предназначена.

ГЛАВА 9

ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА РАЗЛИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ. ИНЫЕ РАЗНОВИДНОСТИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

§ 9.1. ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Кроме отраслевого и уровневого подразделения, правовая политика может классифицироваться и по иным основаниям. В частности, в зависимости от того, кто ее формирует и осуществляет, выделяют правовую политику органов государственной власти (законодательную, исполнительную и судебную) и правовую политику институтов гражданского общества.

Первейшая роль в формировании правовой политики принадлежит органам государства, и прежде всего органам законодательной власти. Это объясняется во многом тем, что от того, какие надстроечные компоненты (концептуальные ценности, теоретические воззрения, принципы) взяты на вооружение разработчиками норм права, напрямую зависит содержание данных норм. В свою очередь это отражается на эффективности системы правового регулирования, а в конечном итоге на установлении того или иного вида политического режима.

Законодательную политику в современной России проводят Государственная Дума и Совет Федерации (Федеральное Собрание Российской Федерации), законодательные органы субъектов РФ, что должно выражаться преимущественно в планировании законотворческой работы. Верно отмечено, что «политика – это самая плановая вещь на свете. Если вы не планируете, вы проигрываете»[433]. Особенно данный тезис относится к законодательной деятельности, в рамках которой формируется стратегия развития общества и государства.

Однако на сегодняшний день, к сожалению, одним из слабых звеньев в деятельности Государственной Думы является именно планирование рассмотрения и принятия законов. «В начале работы депутатского корпуса в 2000 году, – подчеркивает депутат Государственной Думы К. Косачев, – надо было принять план законотворческой работы хотя бы на период нынешнего созыва. Вместо этого она планировалась на сессию с помесячной разбивкой. Назрела необходимость поправок в регламент с тем, чтобы следующий созыв Государственной Думы мог работать уже на основе стратегического планирования рассмотрения и принятия законов, необходимых обществу»[434]. Отсюда делается обоснованный вывод, что «законодательная политика как таковая у нас проводится слабо. Вместо логичной системы, которая могла бы строиться на выдвижении тех или иных законопроектов исходя из насущных проблем страны (по иерархии), используется такой подход, когда частный, иногда субъективный и непрофессиональный взгляд на ситуацию порождает законопроект. В результате общество получает не закон (потому что законопроект в итоге идет в корзину), а новую проблему»[435].

В современных условиях нужна принципиально иная организация законотворческой деятельности, включающая в себя следующие элементы: во-первых, основные приоритеты законотворчества должна определять специальная государственная комиссия, состоящая из Президента РФ, представителей Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, высших органов судебной власти, которые вырабатывают перспективный план законотворческой деятельности; во-вторых, данный план и принятые в нем приоритеты нужно фиксировать в специальном федеральном законе; в-третьих, вся эта процедура должна осуществляться на основе Федерального конституционного закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», который необходимо в ближайшее время принять.

В настоящее время законодательная деятельность осуществляется на основе примерной программы, которая утверждается постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению. В силу указанного обстоятельства действие программы ограничено сферой внутренней организации законопроектной работы Государственной Думы. По преимуществу программа формируется из числа законопроектов, в отношении которых уже состоялось решение о принятии их к рассмотрению парламентом, и отражает намерения законодателя относительно того, в каком порядке эти законопроекты будут им рассмотрены. Существенным недостатком примерной программы является то, что сам принцип ее формирования не позволяет выявить и закрепить реальный приоритет конкретного закона в правовом регулировании общественных отношений. При определении приоритетности включаемого в программу законопроекта за основу берется не его социально-экономическая актуальность, а обусловленная функциональным назначением иная потребность первоочередного рассмотрения палатами Федерального Собрания. Преимущество же планирования законотворческой деятельности состоит в том, что этим обеспечивается возможность комплексного развития законодательства, его преобразование в связи с экономическими, демографическими, технологическими и иными качественными изменениями, происходящими в обществе. Ориентированное не только на актуальные, но и на потенциальные потребности законодательного регулирования, такое планирование позволяет решить проблему определения содержательных приоритетов в законоподготовительной работе, их мобильности в связи с меняющимися жизненными обстоятельствами[436].

Специфика таких субъектов правовой политики, как Федеральное Собрание РФ и региональные парламенты, определяется тем, что они, осуществляя законодательную функцию и являясь представительными органами власти, воплощают свою правовую политику в определенную форму – форму закона. Другими словами, именно данные субъекты выстраивают такую разновидность правовой политики, как законотворческая политика.

Предполагается, что в состав представительного органа должны входить лица, выступающие от имени различных социальных групп, благодаря чему при выработке законодательной политики должен обеспечиваться необходимый баланс интересов, более или менее точно соответствующий расстановке сил в обществе. Но для этого требуется, чтобы законодательный орган обладал достаточно высокой степенью самостоятельности, а его позиция была адекватна подлинным потребностям населения. К сожалению, в ряде случаев законодательные органы демонстрируют зависимость от административного аппарата и обслуживают сугубо корпоративные интересы. Естественно, в этом случае их значение в качестве субъектов законотворческой политики снижается[437].

В современный период наибольшее распространение приобретает правовая политика органов исполнительной власти, среди субъектов которой выступают, в частности, Президент РФ, Правительство РФ, министерства РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ.

Важнейшее место в системе правовой политики органов исполнительной власти современной России занимает Президент Российской Федерации, который (с определенными оговорками) все же относится к органам исполнительной власти. Президент РФ осуществляет правовую политику с помощью следующих форм: 1) посланий Федеральному Собранию Российской Федерации; 2) утверждая своими указами различного рода концепции, стратегии, доктрины и т. п.; 3) собственного правотворчества, принимая указы; 4) законодательной инициативы; 5) права вето и т. д.

Президентская правовая политика проявляется прежде всего в посланиях парламенту – Федеральному Собранию РФ, представляющих собой ежегодные официальные доклады, посвященные положению в стране, основным направлениям внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84 Конституции РФ). По своей сущности президентское послание представляет собой обращение к Федеральному Собранию, которое в соответствии с Конституцией РФ является законодательным и представительным органом. Таким образом, опосредованно, через послание Президент обращается к гражданам (избирателям, которых и представляет Федеральное Собрание РФ), а также к Правительству, опять же подотчетному Федеральному Собранию РФ.

В данном политико-правовом акте Президентом ставятся соответствующие задачи и подводятся итоги. Являясь главой государства, Президент РФ выражает в послании политическую волю, которая находит свое воплощение во многих сферах жизни общества, в том числе и в правовой. Послание представляет собой по структуре сложный политико-правовой документ, содержащий не все направления жизнедеятельности страны, а стратегические, наиболее важные, ключевые на данный период. В послании ставятся базовые цели для высших органов власти, прежде всего для общефедерального законодательного органа, его деятельность ориентируется на приоритетные направления законотворчества. Тем самым во многом формируется современная правотворческая политика государства, вырабатывается стратегия движения страны вперед.

Вместе с тем существует проблема исполнения президентских посланий, осуществления политической воли главы государства. Далеко еще не все, о чем говорится в посланиях, воспринимается и реализуется громоздким, неповоротливым бюрократическим аппаратом.

Утверждая своими указами различные стратегии, концепции, доктрины, программы, Президент РФ также участвует в формировании правовой политики. Так, приняв Указ от 9 июня 2010 г. «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года», Президент РФ обозначил приоритеты в правотворчестве на данном направлении[438].

Что касается возможности собственного правотворчества, то Президент РФ также активно ею пользуется, с тем чтобы свою правовую политику полноценно формировать[439]. Значимое место в правотворческой политике Президента РФ занимают указы, которые играют роль своеобразного связующего звена между федеральными законами и различными по форме и сфере действия нормативными документами федеральных органов исполнительной власти[440].

Правовая политика проявляется и в законопроектных предложениях Президента РФ, что осуществляется им в соответствии с п. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации в порядке реализации права законодательной инициативы, а также в реальном осуществлении права вето и иных формах.

Правительство Российской Федерации тоже вносит свой вклад в формирование правовой политики, осуществляя право законодательной инициативы. Так, Правительству РФ приходится подключаться к законотворческому процессу в тех случаях, когда депутаты Государственной Думы проявляют нерасторопность при решении острых проблем. В частности, как отмечается в прессе, депутатам вновь «придется править Закон “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”, устанавливающий, что иностранные граждане и лица без гражданства могут въезжать в нашу страну и выезжать из нее при наличии визы по соответствующим документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве. Но случается, что документов нет, а “личность” не очень-то в них заинтересована. Что делать? И теперь уже не депутаты, а правительство предлагает дополнить закон нормой, которая учитывает подобные ситуации»[441].

Бесспорно, в правовом государстве основным субъектом права законодательной инициативы должно выступать правительство. Это связано не только с квалификацией лиц, работающих в федеральных органах исполнительной власти, а в первую очередь с тем, что правительство будет исполнителем основной массы будущих законов.

В целях упорядочения правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти Правительство Российской Федерации утверждает план своей законопроектной деятельности, в котором содержатся названия законопроектов, органов, ответственных за их подготовку, а также сроки представления подготовленных проектов в Правительство РФ для рассмотрения и последующего внесения в Государственную Думу[442].

Правительство РФ проводит определенную правовую политику и тогда, когда утверждает на своем уровне соответствующие концепции и доктрины. Так, Концепция внешней политики Российской Федерации[443] и Экологическая доктрина Российской Федерации[444], одобренные Распоряжениями Правительства РФ, содержат, несомненно, и правовые начала, вполне могут быть полезными для правотворческих и правоприменительных структур.

В целях повышения эффективности Правительства РФ в формировании и осуществлении правовой политики необходимо принять следующие федеральные законы:

1) «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»; в нем следует закрепить не только нормотворческую компетенцию парламента, но и более четко – Правительства РФ с указанием видов правительственных нормативных актов, порядка их учета, а также процедуры их подготовки, принятия и вступления в юридическую силу;

2) «О государственном контроле в Российской Федерации»; в нем необходимо установить систему органов государственного контроля, содействующих утверждению реальной законности посредством создания определенного защитного барьера от противоправных действий и злоупотребления правом государственными органами и должностными лицами; координирующим же звеном системы контроля должен стать Президент, который в своей деятельности будет опираться на Контрольное управление Администрации Президента РФ[445].

Концептуальное значение имеет решение вопроса о координации деятельности, связанной с подготовкой правовых актов, необходимых для реализации принятого закона. Действующая практика демонстрирует немало случаев, когда такие акты принимаются спустя продолжительное время после вступления закона в силу или не принимаются вовсе. В итоге положения уже вступившего в силу закона оказываются, по сути, «парализованы», а сам закон долгое время бездействует. В целях более эффективного исполнения федеральных законов представляется целесообразным, чтобы перечень правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, обеспечивающих реализацию законов, формировался с учетом планов законопроектных работ субъектов права законодательной инициативы и в первую очередь увязывался с перспективным планом законопроектной деятельности. Закрепление этого требования поможет сделать указанные документы сопоставимыми по основным параметрам и, что весьма существенно, позволит соотнести сроки подготовки и принятия конкретного закона со временем, необходимым для подготовки и принятия правовых актов, которыми обеспечивается его исполнение[446].

Особую роль в формировании и осуществлении правовой политики призвано играть Министерство юстиции РФ, следящее за порядком принятия различного рода нормативных правовых актов федеральными органами государственной исполнительной власти[447].

Вместе с тем ведомственная правовая политика вызывает сейчас определенное беспокойство. Она далеко не всегда сбалансирована, формируется во многом в «темных коридорах» исполнительной власти. Как известно, сейчас право принимать нормативные правовые акты (то есть осуществлять определенную политику) есть только у министерств; агентства и службы этим занимаются лишь в порядке исключения. Вместе с тем к нормотворчеству органов исполнительной власти нужно подходить, по словам Президента РФ, предельно аккуратно. В частности, по его мнению, приказом Министерства образования и науки РФ № 86 «на дыбы» поставили всю страну[448]. Наделал много шума и приказ Министерства образования и науки РФ № 57 от 24 февраля 2009 г. «Об утверждении Порядка проведения единого государственного экзамена»[449] и внесенные в него изменения от 17 марта 2011 г.[450]

В выстраивании правовой политики все более заметную роль призваны играть органы исполнительной власти в субъектах РФ. Так, правотворческая деятельность региональной исполнительной власти относится к подзаконному виду правового регулирования и занимает ведущее место в развитии и конкретизации законов субъектов Федерации, принятых как по предметам ведения субъектов Российской Федерации, так и по вопросам совместного ведения. При этом средства реализации полномочий в сфере правотворчества, которыми являются нормативные правовые акты, многообразны, на федеральном уровне они не установлены, их вид определяется самостоятельно властями субъектов Российской Федерации. В этой связи в юридической литературе вполне аргументированно предлагается систематизировать нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации по следующим основаниям: по форме, в зависимости от субъекта правотворчества и юридической силы акта (указы, постановления, приказы) и по содержанию, в зависимости от предмета правового регулирования (положения, правила, инструкции и др.)[451].

В региональной правовой политике исполнительных органов государственной власти есть и другие проблемы. В частности, в силу того, что при планировании законопроектных работ законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации не всегда учитывают планы законопроектных работ Государственной Думы РФ, Правительства РФ, а также послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, они несвоевременно корректируют свои планы и изменяют законы. В этой связи необходимо в региональном законодательстве предусмотреть обязанность высшего должностного лица субъекта РФ при утверждении реестра законопроектных работ контролировать своевременность актуализации региональных законопроектных планов заинтересованными структурными подразделениями высшего исполнительного органа субъекта РФ.

Кроме того, нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации следует урегулировать процедуру проведения мониторинга регионального законодательства правовым управлением аппарата высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, предусмотрев обязательное проведение ежемесячных (или еженедельных) сверок соответствия нормативных правовых актов субъекта РФ действующему законодательству[452].

Таким образом, правовая политика органов исполнительной власти в современной России «набирает обороты». Поэтому важно учитывать особенности каждого из субъектов формирования и осуществления подобной политики и содействовать тому, чтобы данная разновидность правовой политики была в гармонии с остальными видами рассматриваемой политики.

Наряду с высшими органами законодательной и исполнительной власти в выстраивании правовой политики все более заметную роль призваны играть органы правосудия. Судебно-правовая реформа, о которой так много говорили в постсоветский период, к сожалению, ничего общего с правовой политикой не имела. Потому и не достигла своих основных целей.

В условиях же очередного этапа реформирования судебной системы все более активную роль призвана играть судебная политика, под которой можно понимать научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного правосудия, по повышению качества судебной деятельности.

В качестве приоритетных задач судебной политики в современной России представляется возможным выделить: обеспечение законности и обоснованности судебных решений и приговоров; повышение степени исполняемости судебных актов; создание условий для большей доступности правосудия; ускорение судопроизводства; усиление борьбы с коррупцией в сфере правосудия; развитие примирительных форм правосудия; оптимизацию судебной нагрузки; улучшение материально-технического обеспечения судов[453] и т. д.

Судебная политика, приобретая вместе с судебной властью все большее самостоятельное значение, призвана корректировать правовую политику законодательных и исполнительных органов государственной власти.

Вместе с тем для того, чтобы судебные органы могли более полноценно участвовать в формировании судебной политики, Государственной Думе Российской Федерации следует внести в свой Регламент положения, предусматривающие участие представителей Совета судей Российской Федерации в деятельности рабочих групп при обсуждении законопроектов, касающихся деятельности судов. В свою очередь, органы судебной власти должны разработать внутренние механизмы организации процесса как законопроектной деятельности, так и «лоббирования» своих законодательных инициатив. Данную функцию можно возложить на Судебный департамент при Верховном Суде РФ и Президиум Совета судей, которые обладают и профессиональным и материальным потенциалом для работы по законодательному обеспечению судебной деятельности[454].

Судебная политика связана и с конкретными судебными разбирательствами и соответствующими решениями. В частности, наличие в законе оценочных понятий, возможность восполнения существующих в процессуальном законодательстве пробелов путем применения аналогии и т. д. – все это поле судебной политики, которая проявляется, в том числе, как результирующая индивидуальных решений каждого из действующих судей[455].

Судебная политика, выступая своеобразной системой идей и решений государства по вопросам правосудия[456], «по своей сути выражает принципиальную направленность судебной деятельности на определенном этапе развития общества»[457].

Здесь важно учитывать то обстоятельство, что в основном только высшие судебные органы могут осуществлять судебную политику. Специфика Конституционного Суда РФ как субъекта судебной политики проявляется в его полномочиях по защите основ конституционного строя, а также прав и свобод человека. В наибольшей степени это проявляется при слабой законодательной (представительной) власти, так как наличие пробелов или коллизий в законодательстве блокирует правовую жизнь общества. Отсюда требуется последующее признание подобных положений неконституционными, чтобы течение правовой жизни общества было продолжено в нормальном режиме.

Вместе с тем «Конституционный Суд мог бы играть более активную роль в формировании и проведении российской правовой политики, служить образцом неукоснительной приверженности праву. Но, к сожалению, его статус под предлогом “невмешательства в политику” сильно принижен, он не может по собственной инициативе рассмотреть ни один вопрос, если даже этот вопрос касается вопиющего нарушения прав человека»[458].

Однако в этом вопросе в настоящее время у Конституционного Суда РФ, как у субъекта судебной политики, появился серьезный «конкурент» в оказании влияния на правоприменение в Российской Федерации – Европейский суд по правам человека. По информации министра юстиции РФ, из 170 тысяч жалоб, поступивших в Европейский суд, 35 тысяч – из России, и оснований рассчитывать, что этот поток будет уменьшаться, нет[459].

Верховный Суд РФ также активно включается в формирование и осуществление судебной политики. В этой связи его председатель В. М. Лебедев отмечает, что «еще в 1991 году мы рекомендовали судам субъектов Федерации принимать заявления на аресты и продление срока содержания под стражей к своему производству в качестве меры пресечения. Это не регламентировалось тогда никаким законом, но именно подобная практика спустя всего полтора года легла в основу нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, а впоследствии стала одним из основных конституционных прав каждого гражданина: только на основании постановления суда сегодня он может быть задержан или арестован»[460]. Верховный Суд РФ работает «на опережение», принимая постановления и по тем вопросам, по которым еще даже не наработана судебная практика. «Буквально 20 января, – подчеркивает В. М. Лебедев, – мы приняли постановление пленума ВС о некоторых вопросах, возникающих с предстоящим принятием нового Гражданского процессуального кодекса и введением его в действие. Обычно подобные постановления принимаются, когда уже наработана определенная судебная практика, но здесь мы решили несколько опередить события. Есть необходимость по некоторым основным положениям сориентировать суды в применении этого объемного документа заранее»[461].

Влияние Высшего Арбитражного Суда РФ на судебную политику тоже трудно переоценить. Во-первых, в рамках существующей судебной системы Высший Арбитражный Суд РФ возглавляет относительно обособленную систему арбитражных судов, осуществляет в предусмотренных законодательством процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Во-вторых, Высший Арбитражный Суд РФ сам входит в систему высших судов как высший судебный государственный орган по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами[462].

Кроме того, Высший Арбитражный Суд РФ изучает и обобщает практику применения арбитражными судами нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; рассматривает в соответствии с законодательством дела в качестве суда первой инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам; разрабатывает предложения по совершенствованию законов и подзаконных актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; осуществляет меры по созданию условий для судебной деятельности арбитражных судов.

С одной стороны, судебная политика есть определенный ориентир для судебной практики, способствующий ее развертыванию в том или ином направлении. С другой же стороны, судебная практика, под которой понимается деятельность судей, основанная на их юридическом опыте и направленная на единообразное понимание и применение норм права, может использоваться как инструмент судебной политики, как средство ее формирования и осуществления.

Следовательно, судебная политика и судебная практика тесно взаимосвязаны друг с другом, содействуют друг другу при осуществлении правосудия. Если первая выступает своеобразным ориентиром для второй, то вторая – средством выстраивания и реализации первой. Для оптимизации судебной политики необходимо усиление контроля со стороны высших органов судебной власти за судами низшего звена, а также создание отлаженного механизма работы негосударственных юридических организаций и органов, исполняющих судебные акты.

Вместе с тем нельзя забывать и того, что практика государственно-правового регулирования в нашей стране в последнее десятилетие показала, что реальными субъектами правовой политики весьма часто оказываются не государственные органы, а различные финансовые и промышленные структуры, диктующие государственным институтам определенную линию поведения в правовой сфере[463].

§ 9.2. ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА И ГРАЖДАН

Институты гражданского общества и граждане тоже могут выступать субъектами формирования и осуществления правовой политики. Органы местного самоуправления, общественные палаты, негосударственные юридические организации, партии, иные общественные объединения и т. п. участвуют в названных процессах, исходя из тех задач, которые перед ними стоят.

В частности, политические партии борются за места в представительных органах власти для того, чтобы свои программные положения реализовать при формировании и осуществлении, в том числе, и правовой политики. Общественные организации могут выступать с гражданскими инициативами, влияющими на выстраивание правовой политики и направленными на защиту конкретных социальных интересов. Негосударственные средства массовой информации внедряют свои оценки, свое видение событий и процессов в общественное сознание и тем самым подготавливают население к проведению той или иной правовой политики. Так, «Новая газета» ввела специальную рубрику «Политический рынок», в которой аналитики (юристы, политологи, социологи, экономисты, депутаты и др.) высказывают соображения по поводу действующего законодательства, анализируют судебные решения и приговоры, оценивают иные действия властей.

Подчас (особенно перед выборами) создаются специальные структуры, которые тоже вносят свой вклад в формирование правовой политики. Так, в рамках Народного фронта был создан Институт социально-экономических и политических исследований, который, как известно, выступает активной структурой современного российского гражданского общества. Руководитель данного Института Н. В. Федоров подчеркнул на съезде партии «Единая Россия», что «в первый день работы съезда программа народных инициатив, которую называют “Народной программой”, была принята как основа для законотворческой деятельности Государственной Думы, региональных органов власти и местного самоуправления, причем на пятилетний цикл. Есть большой документ, на 136 страницах, подготовленный в соответствии с предложениями организаций, входящих в ОНФ, экспертов и, конечно, предложениями граждан. Субъектами Федерации были представлены приоритетные социально-экономические проекты, по которым желательно федеральное содействие…»[464].

Особым субъектом правовой политики является научное сообщество. Оно выступает своеобразным идейным центром правовой системы, где рождаются теоретические положения и практические рекомендации, на основе которых принимаются многие стратегически значимые решения в сфере права. В условиях плюрализма и свободы творчества научные подходы не обязательно лежат в русле официальной правовой политики государства. Напротив, не менее важна роль науки в качестве независимой критической инстанции, которая призвана давать беспристрастную оценку проводимой государством правовой политики с тем, чтобы своевременно корректировать и совершенствовать ее[465].

Однако нужно иметь в виду и то обстоятельство, что институты гражданского общества далеко не однородны. Для некоторых из них политическая деятельность является основной (политические партии), для других – второстепенной (профсоюзы). Одни сосредоточены, например, на вопросах экономической безопасности и, следовательно, на проблемах экономической политики, другие – на обеспечении прав национальных меньшинств и проч. Поэтому к ним вполне обоснованно требуется дифференцированный подход[466].

С точки зрения Конституции РФ и законодательства (т. е. юридически) граждане потенциально способны активно участвовать в политической жизни общества. Так, среди способов формирования и осуществления правовой политики гражданами можно выделить как постоянные (реализация права на участие в собраниях, митингах и т. п.; права на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления и к должностным лицам), так и временные (участие в выборах и референдумах).

Вместе с тем реальная роль рядовых граждан в создании правовой политики не так уж велика. Существующие демократические процедуры выборов позволяют гражданину в той или иной степени повлиять на определение персонального состава законодательных органов власти, а также на замещение ряда ключевых постов, в том числе главы Российского государства. Однако гражданин не обладает возможностью требовать от них принятия каких-либо конкретных решений. Что касается непосредственного правотворчества, то голосование на референдуме также предоставляет довольно узкие возможности для волеизъявления по вопросам правовой политики, ибо гражданин может лишь положительно или отрицательно ответить на поставленный вопрос, одобрить или отклонить предложенный проект, но не внести в него изменения или выдвинуть свой вариант. Следовательно, фактически субъектами правовой политики выступают те лица, кто осуществляет подготовку референдума, на долю же граждан остается лишь пассивное санкционирование уже выработанного решения. Равным образом крайне ограниченными являются возможности прямого гражданского контроля за реализацией публичной власти. Они сводятся к получению информации о деятельности государственных и муниципальных органов, что само по себе зачастую связано со многими проблемами юридического и организационного характера.

Другими словами, есть основания признать вышеназванные способы проявления политико-правовой активности граждан не обеспеченными достаточными гарантиями и механизмами реализации. Об этом свидетельствуют и результаты социологического опроса, проведенного в 2004 г., согласно которому на вопрос: можно ли добиться демонстрацией, митингом, шествием или пикетированием решения той или иной проблемы, 40 % опрошенных посчитали, что массовые акции помогают решению проблем, а 46 % – нет[467]. В 2010 г. результаты подобных социологических опросов оказались еще хуже: большинство россиян (85 %) отметили, что ни на каком уровне не могут повлиять на то, что происходит в стране[468].

Реальными способами участия граждан в формировании правовой политики являются: обращение в различные государственные органы за защитой своих прав и законных интересов либо с предложениями по решению той или иной конкретной социальной проблемы; открытое высказывание своей позиции по конкретному вопросу, в том числе через средства массовой информации; проведение публичных мероприятий (собраний, шествий, митингов и т. п.). Во всех этих случаях гражданин действительно может оказать некоторое воздействие на правовую политику государства. Но при этом он неизменно выступает в качестве вторичного субъекта, поскольку не способен самостоятельно придать своим решениям юридически общезначимый характер, а вынужден действовать лишь через посредство органов власти, от которых, в конечном счете, и будет зависеть то, станет или не станет интерес конкретного лица фактором правовой политики общества[469].

Следовательно, правовая политика формируется и осуществляется разными субъектами – как органами власти, так и институтами гражданского общества, гражданами. Все субъекты в той или иной мере участвуют в этом процессе: одни могут определять стратегию правовой политики, другие влияют лишь на ее тактические составляющие. Правовая политика – плод компромиссных усилий разнообразных структур и лиц, причудливо сочетающий их разнообразные интересы. Вместе с тем, как верно подмечено в литературе, «все большее политическое и социальное значение для решения вопросов современного общественного развития приобретает усиление роли власти в сфере реализации правовой политики, что вызвано необходимостью проведения в жизнь единой политики государства, обеспечения баланса общественных потребностей и поиска компромисса между различными социальными, политическими, иными структурными единицами общества»[470].

§ 9.3. ПРАВОРЕГУЛЯТИВНАЯ ПОЛИТИКА

В зависимости от функций права правовая политика может подразделяться на праворегулятивную и правоохранительную. Если первая призвана содействовать осуществлению регулятивной функции права, созданию условий для обеспечения нормального развития общественных отношений (с помощью прежде всего поощрений, льгот, дозволений и т. д.), то вторая – придать общий алгоритм действий для всех правоохранительных органов, мобилизовать их на более действенное выполнение охранительной функции права.

В современный период развития общества в рамках праворегулятивной политики на первый план выходит ее особая разновидность – поощрительно-правовая политика, под которой можно понимать научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма поощрительно-правового регулирования, направленного на юридическое одобрение добровольного, заслуженного поведения субъектов права.

Поощрительно-правовая политика является важной и перспективной разновидностью праворегулятивной политики, способствует оптимизации поощрительно-правового регулирования. Ее сущность состоит в том, что на основе внутреннего единства с политикой и политической властью она осуществляет выработку идей долговременного характера в наградной сфере, содействует принятию и реализации специального наградного законодательства, совершенствует механизм поощрительно-правового регулирования[471].

Целями поощрительно-правовой политики выступают установление, применение и усовершенствование межотраслевого института правовых поощрений, определение средств, позволяющих достигнуть намеченных целей.

Поощрительно-правовая политика призвана способствовать принятию поощрительных юридических актов, обладающих особым способом регулятивного воздействия на общественные отношения и широким объемом возможностей субъектов. В составе подобных актов выделяются юридические нормы в качестве особого вида и основного средства поощрительно-правовой политики. Их юридическая ценность состоит в том, что они снимают ограничения, сдерживающие позитивную активность личности, раскрывают ее творческие начала, служат стимулом прогрессивного развития общества, мобилизуют заложенный в нем потенциал.

Названная разновидность праворегулятивной политики призвана выстраивать полноценную поощрительно-правовую систему, создавать условия для качественного и действенного ее функционирования. Причем в рамках российской поощрительно-правовой системы первоначально следовало бы сформировать такие ее важнейшие составные части, как наградную систему Российской Федерации и наградные системы субъектов Российской Федерации.

Что касается общегосударственной наградной системы, то 7 сентября 2010 г. Президент РФ подписал Указ «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации»[472], в рамках которого, в частности, было утверждено новое Положение о государственных наградах Российской Федерации.

Вместе с тем поощрительно-правовая система не может быть застывшей и подвергается изменениям в зависимости от потребностей общественной и государственной жизни. Происходит дальнейшая специализация мер поощрения. Это неизбежный процесс, который связан с введением новых государственных и иных наград. Необходимо лишь, чтобы эти поощрения устанавливались своевременно.

В любой политике важнейшую роль играет наука, которая призвана производить идеи в различных сферах жизнедеятельности общества. Точно так же и в поощрительно-правовой политике значение науки трудно переоценить, ибо именно она призвана «освещать путь» данной политике, создавать условия для ее эффективности. В этой связи для оптимизации поощрительно-правовой политики, полноценного развития данной области государственной деятельности требуется самостоятельная наука (и специальная учебная дисциплина) – поощрительное (наградное) право.

Следующий шаг – принятие Наградного кодекса РФ, который бы систематизировал имеющиеся нормативные акты – Положение о государственных наградах, Положение о почетных званиях, Инструкцию о порядке вручения орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации и некоторые другие – в единый, логически цельный акт с изменением их содержания. Кодификация наградного законодательства позволит устранить устаревший правовой материал, противоречия в поощрительных нормах, обеспечить согласованность и логичность данных норм, ввести новые, недостающие юридические правила.

Необходимо также провести определенную работу по систематизации поощрительного (а не только наградного) законодательства. Еще А. Н. Радищев заметил, что «хотя везде находятся о награждениях постановления, но нигде еще нет о сем уложения систематического»[473]. Существует потребность в проведении тематической инкорпорации типа: «Поощрения в Российской Федерации», «Поощрения в сфере военной службы», «Поощрения в трудовой сфере», «Государственные премии РФ» и т. п.

Нужно не только повышать результативность уже действующих правовых форм поощрения, но и искать дополнительные стимулирующие резервы. Можно шире и гибче применять как государственные, так и негосударственные меры поощрения. Например, за новаторские научные разработки молодым исследователям[474], за особые заслуги в учении[475], за эффективное управление[476], за ведение здорового образа жизни, занятие физической культурой и спортом, сохранение и улучшение благоприятной окружающей среды, рациональное ресурсопользование и т. д. Думается, пришла пора активнее использовать поощрительные меры за инициативное антикоррупционное поведение[477], за информацию, позволившую задержать опасных преступников и раскрыть преступления[478].

Вместе с тем при проведении поощрительно-правовой политики нужна мера, золотая середина. Нельзя преувеличивать роль правовых поощрений. Ведь они занимают свое место в системе юридических средств и играют в ней строго предназначенную побудительную роль.

Таким образом, исследование института поощрений показывает, что целый ряд связанных с ним вопросов нуждается в дополнительной проработке и упорядочении применительно к условиям сегодняшней России. Решение же данных вопросов возможно только в рамках соответствующей поощрительно-правовой политики, что сможет вывести ее на требуемый уровень, позволит занять ей одно из приоритетных мест в правовой политике современного Российского государства. Эффективная поощрительная политика – действенное средство проведения реформ в стране, воплощения в жизни общества принципов социальной справедливости.

Еще одной важнейшей разновидностью праворегулятивной политики выступает льготно-правовая политика, под которой можно понимать научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма льготно-правового регулирования, направленного на правомерное облегчение положения субъектов.

Основной целью льготно-правовой политики является установление и совершенствование системы льгот, выработка путей повышения их эффективности, что в результате должно привести к более полному согласованию интересов личности, социальных групп и государства.

В современной России льготно-правовая политика осуществляется во многом в отрыве от реально существующих общественных отношений, без учета закономерностей правовой жизни общества. Со всей наглядностью это было продемонстрировано неудачной практикой реализации Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 августа 2004 г.[479] На данный факт было обращено внимание в постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 апреля 2005 г. «О предварительных итогах реализации в первом квартале 2005 г. Федерального закона от 22 августа 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»»[480], в Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 год»[481], в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2005 г.[482]

Вместе с тем до этих официальных оценок еще на этапе обсуждения названного законопроекта в третьем чтении в Государственную Думу РФ было отправлено экспертное заключение, в котором данный законопроект был подвергнут критике[483]. Однако мнение научной общественности депутатами в очередной раз было проигнорировано. что произошло дальше – всем хорошо известно.

В целях оптимизации льготно-правовой политики в Российской Федерации, по нашему мнению, целесообразно осуществить нижеследующие меры:

1) разработать стратегию формирования и реализации льготно-правовой политики; выработать научно обоснованные критерии, подходы к процессу «льготирования», закрепить режимы использования отдельных преимуществ в зависимости от их роли и специфики в праворегулятивном процессе (подобные мероприятия должны проводиться в рамках среднесрочной программы социально-экономического развития страны);

2) обеспечить качественное осуществление информационно-разъяснительной работы при модернизации действующей системы нормативных изъятий; создать единую централизованную систему государственного учета всех категорий граждан, имеющих право на получение ежемесячных денежных выплат, набора социальных услуг и льгот, предоставляемых в натуральной форме, в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации и расходными обязательствами субъектов Российской Федерации;

3) обеспечить социальные обязательства государства соответствующими финансовыми средствами; разработать методику экспертной оценки эффективности законодательства в сфере «льготного» регулирования;

4) разработать правовые механизмы, направленные на консолидацию усилий субъектов права законодательной инициативы и правоприменительной практики в целях совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере «льготного» регулирования; подготовить и принять проект федерального закона о процедурах рассмотрения разногласий и разрешения споров между органами публичной власти по вопросам «льготного» регулирования; совершенствовать процедуру подготовки и принятия всех необходимых законодательных и иных нормативных правовых актов в рамках исполнения расходных обязательств Российской Федерации;

5) провести систематизацию законодательства в сфере «льготного» регулирования, результатом которой может стать подготовка и принятие единого консолидированного акта; подготовить и внести изменения в законодательство Российской Федерации в целях усиления мер социальной поддержки соответствующих категорий граждан (например, военнослужащих, ставших инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья, ветеранов и т. п.);

6) разработать меры, направленные на повышение уровня правосознания как населения, так и соответствующих должностных лиц в сфере «льготного» регулирования; установить меры ответственности для обязанных должностных лиц, предусмотреть определенные наказания за совершение противоправных действий (в процессе «льготирования» необходимо сформировать правовые механизмы, направленные на осуществление надлежащего контроля за правоприменительной деятельностью);

7) важно кардинально пересмотреть в сторону значительного сокращения систему привилегий, предоставленных государственным служащим, депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

8) разработать региональные и муниципальные программы льготно-правовой политики, учитывающие уровень бедности того или иного субъекта Российской Федерации, степень бюджетной обеспеченности, региональных бюджетных расходов в сфере «льготного» регулирования; закрепить в законодательном процессе эффективные механизмы учета мнения субъектов Федерации по вопросам «льготирования»; разработать планы законотворческой работы, направленные на совершенствование действующей в том или ином регионе системы нормативных изъятий;

9) следует создавать правовые механизмы, содействующие развитию частно-государственного партнерства, позволяющего объединить средства государства и частных благотворительных организаций; способствовать привлечению некоммерческих организаций и фондов к реализации конкретных программ как федерального, так и регионального значения по сокращению бедности; важно выработать новые подходы в сфере «льготного» регулирования, направленные на усиление консолидации общества, бизнеса и власти;

10) имеет смысл периодически проводить в сфере «льготного» регулирования правовой мониторинг, всенародное обсуждение проблем эффективности реализации «льготных» нормативных правовых актов, досконально изучать мировой опыт по данному вопросу и использовать его по мере необходимости и т. д.[484]

Следовательно, формирование и осуществление льготно-правовой политики связано со следующими обстоятельствами:

– проведение на законодательном уровне институционализации правовых льгот, обозначение сфер применения отдельных преимуществ в зависимости от их специфики и возможности использования в механизме льготно-правового регулирования;

– четкое обозначение приоритетов в процессе льготирования, вытекающих из основных потребностей современного российского общества на определенном этапе его развития;

– предвидение возможных последствий, изменений в упорядоченности протекания тех или иных социальных процессов при реформировании правовых льгот;

– ограничение влияния различного рода лоббистских структур на процессы законодательной фиксации преимуществ;

– проведение модернизации правовых льгот в соответствии с основными тенденциями трансформации всего юридического инструментария;

– предвидение будущих юридических ходов основных «потребителей» льгот и соответствующее их воплощение в правовую действительность;

– проведение эффективного мониторинга применения законов, устанавливающих льготы, создание единого централизованного реестра «потребителей» льгот, фиксация на законодательном уровне особых социальных стандартов, являющихся основаниями для предоставления преимуществ отдельным субъектам;

– проведение систематизации «льготного» законодательства, устранение пробелов и коллизий в данной сфере и т. д.

Льготно-правовая политика является мощным рычагом, с помощью которого государство может оказывать существенное влияние на социальные и экономические процессы, изменяя в необходимых случаях их направленность, интенсивность, качественные и количественные характеристики. Эффективная льготно-правовая политика способствует осуществлению конъюнктурной модернизации правовой системы путем решения ее самых острых текущих проблем, содействует определению ориентиров для правового развития страны, ее правового прогресса.

Таким образом, праворегулятивная политика воплощается в жизнь прежде всего с помощью поощрительной и льготной правовой политики[485] как наиболее важных ее разновидностей, наиболее действенно влияющих на развитие нужных общественных отношений.

Особую роль здесь играет и правовая политика в сфере дозволений, под которой можно понимать направление деятельности государственных и муниципальных органов по выстраиванию сбалансированной общедозволительной регулятивной системы, имеющее в своей основе предоставление субъектам права выбора варианта поведения в очерченных законом рамках, базирующееся на принципах активности, самостоятельности, добровольности действий адресатов правовых норм, заинтересованности в их результатах, включающее элемент императивности в целях защиты публичного интереса, а также предотвращения злоупотребления правами[486].

§ 9.4. ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ И ПРАВОЗАЩИТНАЯ ПОЛИТИКА

Правоохранительная политика – это научно обоснованная, последовательная и комплексная деятельность государственных и негосударственных структур по повышению эффективности охранительной функции права, по совершенствованию правоохраны, по выстраиванию полноценной правоохранительной системы.

В современных условиях наблюдается заметный кризис правоохранительной деятельности. Она во многом разбалансирована, в ней не хватает координации между различными структурами, взаимообеспечения, взаимодействия и т. д. По сути, сейчас отсутствует полноценная правоохранительная система российского общества, под которой можно понимать упорядоченную совокупность институтов и мер, с помощью которых обеспечивается реализация целей права, поддержание правопорядка и режима законности в обществе, эффективная борьба с преступностью и иными правонарушениями. Это связано со многими причинами. Во-первых, продолжается рост преступности, что является общемировой тенденцией. Во-вторых, сама преступность становится все организованней и «умнее». В-третьих, сотрудники правоохранительных органов подчас сами выступают в роли преступников, что, несомненно, влияет и на степень доверия к подобным органам в целом.

Однако государство и общество пока неадекватно реагируют на данные существенные изменения, на названные вызовы времени. В основном это происходит эпизодически, фрагментарно. Нужен иной подход, который бы позволил вывести правоохранительную деятельность на новый уровень развития и придал ей новое качество. Нужна комплексная, последовательная и научно обоснованная деятельность государственных и негосударственных структур в сфере охраны права, то есть нужна специальная правоохранительная политика.

Кроме того, правоохранительная политика связывает соответствующую функцию государства и гражданского общества (правоохранительную) с охранительной функцией самого права. Правоохранительная политика объединяет имеющиеся правоохранительные структуры в единую правоохранительную систему.

Охранительная функция требует к себе постоянного внимания со стороны государственных и негосударственных правоохранительных структур. Данные структуры для того, чтобы более эффективно осуществлять охранительную функцию, должны так или иначе участвовать в формировании и осуществлении соответствующей правоохранительной политики. Если данная функция не срабатывает, «пробуксовывает», что наблюдается в современной России, то не срабатывает, «пробуксовывает», как показывает юридическая практика, и правовая система в целом. Роль правоохранительной политики как раз и заключается в том, чтобы «наладить», в полной мере восстановить охранительную функцию права, сделать право более защищенным от вызовов и угроз нынешнего времени.

Цель правоохранительной политики – повышение «иммунитета» права от всевозможных правонарушений, действенное осуществление его охранительной функции, результативная работа правоохранительной системы.

Правоохранительную политику необходимо модернизировать, сделать ее более современной. Нужно соответственно «прибавить» системности и последовательности в деятельности правоохранительных органов. Важно принять меры для того, чтобы новая правоохранительная политика содействовала принятию более совершенных нормативных и правоприменительных актов в правоохранительной сфере, восстановлению нарушенного права, обеспечению мер юридической ответственности лиц, совершивших правонарушения. Требуется и более тесное взаимодействие как государственных, так и негосударственных правоохранительных структур при достижении ими своих целей.

Можно только приветствовать такие конкретные «шаги» в сфере правоохранительной деятельности, как очередная реформа судебной системы, вывод из органов прокуратуры Следственного комитета, преобразование милиции в полицию, ориентация на создание системы профилактики правонарушений, установление прозрачности в их учете и регистрации, введение гражданского контроля за правоохранительными органами и т. д. и т. п.

Таким образом, основная задача российской правоохранительной политики сегодня заключается в обеспечении опережающего развития правоохранительной системы, в создании новой системы профилактики различного рода правонарушений, в настраивании правоохранительных структур на более действенную защиту интересов личности, общества и государства. Только значительно усиливая роль правоохранительной политики в жизни страны, можно добиться и более эффективной деятельности правоохранительных органов.

Наряду с правоохранительной нужно исследовать и активно формировать и правозащитную политику, которая, в свою очередь, выступает особой разновидностью правоохранительной политики и под которой можно понимать научно обоснованную, последовательную и комплексную деятельность государственных и негосударственных структур по оптимизации защиты прав человека, совершенствованию средств и способов правозащиты, выстраиванию полноценной правозащитной системы.

Следует поддержать мнение Ю. Ю. Ветютнева об активном использовании термина «правозащитная политика», которую он определяет как особую область правовой политики, целостную систему мер, направленных на защиту прав человека. Основное требование к правозащитной системе и правозащитной политике – их эффективность, то есть способность выполнять свои социальные задачи, которые непосредственно проявляются в фактически достигнутом уровне защищенности прав человека[487].

Правоохранительная и правозащитная политики являются разновидностями правовой политики в целом, выступают взаимосвязанными и взаимопроникающими институтами современной правовой жизни, отвечающими потребностям формирования в России правового государства. Данные виды правовой политики находятся в постоянном взаимодействии, ведь для того чтобы что-то защищать, необходимо объявить о том, что обозначенная сфера общественных отношений находится под охраной.

Однако, несмотря на такую тесную взаимосвязь и глубокое взаимодействие, между данными видами правовой политики есть и отличия, которые базируются, в том числе, и на имеющихся различиях в понятиях «правовая охрана» и «правовая защита».

На наш взгляд, понятие «правовая охрана» – более широкое, охватывающее собой и «правовую защиту». Правильно подмечено Н. И. Матузовым, что «защита есть момент охраны, одна из ее форм»[488]. Защита – частная форма охраны, воплощающая фокусирование охранительного правового режима на конкретных случаях нарушений или посягательств на те объекты, которые выступают предметом юридического обеспечения. Следует в этой связи согласиться с Л. В. Саенко в том, что «потребность в защите права возникает только после его непосредственного нарушения либо при существовании угрозы такого нарушения. Охрана же прав начинается с установления общего правового режима. с обозначения гарантий и другой деятельности, осуществляемой до нарушения прав и свобод»[489].

Отсюда, как верно подчеркивается в литературе, «предмет правозащитной деятельности значительно уже, чем правоохранительной»[490].

Однако правозащитную деятельность нельзя понимать слишком узко, то есть как деятельность только правозащитников и правозащитных неправительственных организаций. Это меры, как верно подчеркивает А. С. Автономов, позволяющие воспрепятствовать нарушению субъективного права и (или) восстановить нарушенное субъективное право[491]. Другими словами, правозащитной деятельностью могут заниматься самые различные субъекты – от государственных (суды, прокуратура, полиция, уполномоченные по правам человека и т. д.) до негосударственных структур (неправительственные организации, граждане и т. п.).

К тому же, нужно иметь в виду, что содержание правозащитной политики не исчерпывается только вопросами защиты прав и свобод личности. Правозащитная политика призвана создавать соответствующие условия и предпосылки для защиты конституционного строя, нравственности, других жизненно важных интересов и ценностей современного общества.

Кроме всего прочего, если правоохранительная политика специализируется на выстраивании правоохранительной системы, то правозащитная политика – на выстраивании правозащитной системы. Последняя, как известно, опять же выступает составной частью первой. Поэтому правозащитная политика, в конечном счете, «работает» и на правоохранительную политику, содействует повышению эффективности в целом охранительной функции государства и общества.

Следовательно, всякая правозащитная политика выступает правоохранительной, но не всякая правоохранительная – правозащитной.

Необходимость формирования правозащитной политики связана с тем, что в правозащитной деятельности существует немало проблем:

1) ей недостает системности, последовательности, научной обоснованности;

2) правовая основа правозащитной деятельности оставляет желать лучшего, правовое регулирование названной сферой не отлажено в полной мере, в том числе на конституционном уровне и т. п.

3) субъекты правозащиты зачастую действуют разрозненно, не согласованно, без достаточной координации друг с другом, слабо взаимодействуют между собой (в частности, государственные и негосударственные структуры, внутригосударственные и международные и т. д.);

Важнейшей задачей правозащитной политики выступает формирование полноценной правозащитной системы, под которой в литературе понимают структурированную, иерархически выстроенную совокупность правовых явлений, характеризующую направления, средства, способы и эффективность защиты прав человека в обществе[492]; единый комплекс взаимосвязанных государственных и негосударственных организаций и отдельных лиц (правозащитников) и юридических явлений (права, правосознания, правовой культуры, разнообразных видов юридической практики и т. д.), с помощью которого эффективно и качественно осуществляется защита (охрана и т. п.) прав и законных интересов людей и их объединений[493].

Суть правозащитной политики заключается в выработке и реализации правозащитных идей и целей стратегического свойства. В практическом аспекте данная политика представляет собой разностороннюю деятельность многих субъектов, направленную на решение таких задач, как: 1) оптимизация правового регулирования обозначенной сферы; 2) повышение гарантированности механизмов правозащиты; 3) улучшение координации правозащитных государственных и негосударственных структур; 4) углубление взаимодействия внутригосударственных и международных институтов правозащиты; 5) формирование правозащитной культуры у государственных и муниципальных служащих и т. д.

Причем весьма значимая роль в современных условиях уделяется личности, которая, используя различные средства и способы правовой защиты (включая и самозащиту), призвана активно отстаивать свои интересы, рассматривается как важный субъект правозащитной деятельности. Здесь уместно будет напомнить о том, что Конституционный Суд РФ еще в 1995 г. сформулировал правовую позицию, согласно которой личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов[494].

Правозащитную политику прежде всего необходимо основательно исследовать на общетеоретическом уровне. Более того, нужна Концепция правозащитной политики, которая по своим масштабам должна, так или иначе, быть межотраслевой, охватывающей многие направления правозащитной деятельности и под которой можно понимать систему теоретических положений, содержащих цели, задачи, средства, принципы, приоритеты, формы реализации названной правозащитной политики. Именно в рамках данной Концепции важно рассмотреть модели более результативного взаимодействия субъектов правозащитной деятельности. только при тесном и четком взаимообеспечении обозначенных субъектов возможен прорыв в повышении качества правозащиты.

Все больше требуются прочные нормативно-правовые основы, создающие благоприятные условия для правозащиты, повышающие ее надежность и гарантированность. Так, только в одной правозащитной сфере – правосудии – на обсуждении находятся законопроекты «О Верховном Суде Российской Федерации», «Об административных судах», «Об административном судопроизводстве», принятие которых позволит подобный вид правозащиты сделать более действенным.

Таким образом, правозащитную деятельность необходимо переводить на новый уровень – более системного использования ее ресурсов – на уровень правозащитной политики, что только повысит качество и эффективность защиты прав личности в современной России, в целом правозащиты, а значит, соответственно, повысит качество и эффективность всей правоохранительной деятельности.

К правоохранительной политике весьма тесно примыкают и такие разновидности, как антикоррупционная и антинаркотическая политика.

Антикоррупционная политика – это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность институтов государства и гражданского общества по противодействию коррупции. Антикоррупционная политика направлена на разработку и постоянное осуществление разносторонних и последовательных мер профилактического, ограничивающего и ликвидирующего характера, с целью устранения и минимизации проявлений, причин и условий, порождающих коррупцию. В своей основе антикоррупционная политика – это прежде всего правоохранительная политика, направленная на формирование и реализацию норм антикоррупционного законодательства, решающая задачу системного противодействия коррупции.

Цель антикоррупционной политики заключается в активном и постоянном противодействии коррупции, в борьбе за государство, за те институты, которые призваны служить обществу, но которые сейчас в немалой степени используются в своих интересах организованной преступностью и иными теневыми структурами, «перекуплены» ими. В конечном счете, эта цель связана с наиболее полным обеспечением прав и свобод человека и гражданина, с укреплением дисциплины, законности и правопорядка, с формированием правовой (а не номенклатурной) государственности и высокого уровня правовой культуры общества и личности. Все вышеназванное весьма существенно влияет в целом на качество правовой жизни нашей страны[495].

Антинаркотическая политика – это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность институтов государства и гражданского общества по противодействию наркотизации. Данная политика направлена на предупреждение, выявление и пресечение незаконного оборота наркотиков и их прекурсоров, профилактику немедицинского потребления наркотиков, лечение и реабилитацию больных наркоманией[496].

Действительно, среди основных вызовов и угроз XXI в. все более громко заявляет о себе проблема наркотизации общества, которая выступает общемировой тенденцией.

Учитывая это, противодействие наркомании должно воплощаться не просто в антинаркотической политике, что нашло свое отражение в таком документе, как «Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года», утвержденной Указом Президента РФ от 9 июня 2010 г.[497], а в самостоятельной антинаркотической функции современного Российского государства. Этой функции следует придать статус не временной, а постоянной, основной функции, и не только современного Российского государства, но и гражданского общества. Пришло время перевести антинаркотическую политику в новое качественное состояние, вовлекая в противодействие наркотизации все имеющиеся силы и ресурсы: от соответствующих государственных органов (в первую очередь правоохранительных) до институтов гражданского общества и конкретного человека.

Антинаркотическая функция современного Российского государства и гражданского общества включает в себя кроме антинаркотической политики еще и антинаркотическое законодательство, антинаркотическую практику и т. д. Формы осуществления подобной функции могут быть правовыми (правотворческая, правоприменительная и правоохранительная) и организационными (регламентирующая, хозяйственная, идеологическая). К методам осуществления антинаркотической функции можно отнести такие, как убеждение и принуждение, стимулирование и ограничение и т. п.

В частности, в рамках правотворческой формы реализации антинаркотической функции можно говорить об ужесточении в законодательстве административной ответственности за незаконное потребление наркотиков, уголовной ответственности за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков и их прекурсоров, в том числе за сбыт наркотиков в исправительных учреждениях, а также в учреждениях или местах, используемых для проведения учебных, спортивных, культурных, развлекательных и иных публичных мероприятий, а также о создании более гибкой системы уголовных наказаний, учитывающей разные условия совершения названных преступлений.

Вместе с тем наряду с репрессивными (весьма нужными на сегодняшний день) законодательными мерами нужны меры и профилактические. Так, вполне обоснованно говорят о необходимости специального федерального закона «О профилактике распространения наркомании и незаконного оборота наркотиков в Российской Федерации»[498].

В рамках правоприменительной и правоохранительной форм осуществления антинаркотической функции важно наладить четкую работу по эффективной реализации антинаркотического законодательства, по созданию государственной системы мониторинга наркоситуации в Российской Федерации, по координации деятельности правоохранительных органов, по наиболее плодотворному взаимодействию государственных структур и институтов гражданского общества в сфере противодействия наркотизации.

Особое внимание необходимо уделять не только ограничивающим средствам (например, ужесточению юридической ответственности), но и стимулирующим методам осуществления обозначенной антинаркотической функции.

В целом же, как верно подмечено Н. А. Фроловой, «от выполнения государством функции противодействия наркоагрессии во взаимодействии со структурами гражданского общества зависит социально-правовое положение личности, создание безопасных условий жизни граждан, обеспечение общественного благополучия, укрепление внутреннего и международного правопорядка»[499].

Следовательно, сложившаяся ситуация с наркотизацией общества, с отсутствием полноценной системности и последовательности в противодействии данной наркотизации придает антинаркотической деятельности общегосударственное значение, что требует перевода ее на уровень антинаркотической функции современного Российского государства и гражданского общества.

Таким образом, правовая политика – весьма многогранное явление, которое может классифицироваться по самым разным основаниям. Некоторые виды уже изучены достаточно полно, другие еще ждут своих исследователей. Подобный устойчивый интерес к анализу правовой политики говорит о том, что данный феномен весьма востребован как теорией, так и юридической и политической практикой.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 См.: Рыбаков О. Ю., Тихонова С. В. Методологические проблемы формирования теории правовой политики // Правоведение. 2010. № 1. С. 36.

2 См.: Алексеев С. С. Основы правовой политики в России: курс лекций. Екатеринбург; Москва, 1995. С. 5–6.

3 См.: Constant B. Cours de politique constitutionelle. Bruxelles, 1851. T. 1.

4 См.: Berqbohm K. Jurisprudenz und Rechtsphilosophie. Leipziq, 1892.

5 См.: Радбрух Г. Философия права. М., 2004. С. 127.

6 См.: Ландау Г. А. О политике права (к теории прикладных наук) // Вестникъ права. 1906. Кн. 1. С. 1.

7 См. подробнее: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права / под ред. Н. Н. Вопленко. Волгоград, 2009. С. 8–9.

8 См.: Муромцев С. А. Определение и основное разделение права. М., 1879. С. 14, 39; он же. Право и справедливость // Северный вестник. 1892. № 2. С. 257–260.

9 Муромцев С. А. Определение и основное разделение права. М., 1879. С. 14–15.

10 См.: Ем В. С., Долгов А. Г., Рогова Е. С. Крупнейшая величина в области юридических и вообще гуманитарных наук… // Петражицкий Л. И. Права добросовестного владельца на доходы с точек зрения догмы и политики гражданского права. М., 2002. С. 8.

11 Цит. по: Ем В. С., Долгов А. Г., Рогова Е. С. Указ. соч. С. 8.

12 См.: Петражицкий Л. И. Введение в науку политики права (1896–1897) // Теория и политика права. Избранные труды. СПб., 2010. С. 61–62, 67.

13 Петражицкий Л. И. Введение в изучение права и нравственности. Эмоциональная психология. Основы эмоциональной психологии. 3-е изд. СПб., 1908. С. 2–3.

14 Петражицкий Л. И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. СПб., 1907. С. 97.

15 Там же. С. 292.

16 Петражицкий Л. И. Введение в науку политики права (1896–1897) // Теория и политика права. Избранные труды. СПб., 2010. С. 16.

17 Сорокин П. А. Преступление и кара, подвиг и награда. Социологический этюд об основных формах общественного поведения и морали. СПб., 1999. С. 52.

18 См.: Шершеневич Г. Ф. Революция и гражданское уложение. Право. СПб., 1906. С. 11.

19 См.: Муромцев Г. И. Правовая политика: специфика понятия и ее преломление в постсоветской России // Правовая политика и пути совершенствования правотворческой деятельности в Российской Федерации / под ред. Н. С. Соколовой. М., 2006. С. 17.

20 Симолин А. А. Слияние торгового права с гражданским с точки зрения политики права // Возмездность, безвозмедность, смешанные договоры и иные теоретические проблемы гражданского права. М., 2005. С. 487.

21 Кистяковский Б. А. Философия и социология права. СПб., 1998. С.194.

22 Тарановский Ф. В. Энциклопедия права. 3-е изд. СПб., 2001. С. 112, 341.

23 Ильин И. А. Общее учение о праве и государстве // Теория права и государства: учебник / под ред. и с предисловием В. А. Томсинова. М., 2003. С. 154.

24 См.: Гурвич Г. Д. Философия и социология права: избранные сочинения. СПб., 2004. С. 30–31.

25 См.: Ландау Г. А. О политике права (к теории прикладных наук) // Вестникъ права. 1906. Кн. 1 и 2; Михайловский И. В. Очерки философии права. Т. 1. Томск, 1914; Чичерин Б. Н. Философия права // Избранные труды. СПб., 1998.

26 См.: Кистяковский Б. А. Философия и социология права. СПб., 1998. С. 194; Муромцев С. А. Определение и основное разделение права. М., 1879. С. 15; Петражицкий Л. И. Введение в изучение права и нравственности. СПб., 1908. С. 2–3; Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. М., 1912. С. 15; Чубинский М. П. Курс уголовной политики. СПб., 1912. С. 1.

27 См.: Федоров И. В. Концепция политики права в буржуазной юридической мысли дореволюционной России // Советское государство и право. 1985. № 7. С. 127–131.

28 См.: Перова А. С. Правовая политика в дореволюционной России: основные черты и результаты // Право. Законодательство. Личность. 2009. № 1–2. С. 225.

29 Цит. по: Бержель Ж.-Л. Общая теория права. М., 2000. С. 203.

30 Цит. по: Автономов А. С. Частноправовые начала в Конституции // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2008. № 6. С. 129.

31 См.: Mayer-Maly Th. Rechtsidee – Rechtswissenschaft – Rechtspolitik // Recht und Rechtsbesinnunq: Gedachtnisschrift fur Gunter Kuchenhoff (1907–1983) / Hrsg. von Just V. et al. B.: Duncker u. Humblot, 1987.

32 См.: Право XX века: идеи и ценности: сборник обзоров и рефератов / отв. ред. Ю. С. Пивоваров. М., 2001. С. 98.

33 См.: Kubes V. Grundfragen der Philosophie des Rechts. Wien; New York: Springer, 1977.

34 См.: Zippelius R. Gesellschaft und Recht: Grundbegriffe der Rechts- und Staatssoziologie. Munchen: Beck, 1980.

35 См.: Genauer: die Kunst, im Medium der Öffentlichkeit Zustimmungsbereitschaft zu erzeugen (Hermann Lubbe), Siehe Axel Gorlitz / Rudiger Voigt, Rechtspolitologie. Eine Einfuhrung, Opladen 1985; eike von Hippel. Rechtspolitik. Berlin, 1992.

36 См.: Кудрявцев В. Н. Право и поведение. М., 1978; Крылов К. Д. Правовая политика в условиях развитого социализма: социально-психологический аспект. М., 1977; Колдаева Н. П. Социально-политические факторы правотворчества // Научные основы советского правотворчества / отв. ред. Р. О. Халфина. М., 1981. С. 103; Куманин Е. В. Юридическая политика и развитие права в условиях зрелого социализма // Советское государство и право. 1983. № 3; Он же. Юридическая политика: понятие и принципы // Правовая система социализма: понятие, структура, социальные связи / отв. ред. А. М. Васильев. Т. 1. М., 1986. С. 140–149; Федоров Н. В. Правовая политика Советского государства (вопросы истории, теории, практики): автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1985; Теория государства и права: учебник / отв. ред. А. И. Королев и Л. С. Явич. Л., 1987 и др.

37 Кудрявцев В. Н. Право и поведение. С. 166.

38 Там же. С. 163.

39 Колдаева Н. П. Социально-политические факторы правотворчества. С. 103.

40 Колдаева Н. П. Социально-политические факторы правотворчества. С. 103.

41 Федоров Н. В. Правовая политика Советского государства. С. 15, 8.

42 Куманин Е. В. Юридическая политика: понятие и принципы. С. 140.

43 Там же. С. 141–142.

44 Теория государства и права: учебник / отв. ред. А. И. Королев и Л. С. Явич. Л., 1987. С. 101–102.

45 См.: Алексеев С. С. Основы правовой политики в России: курс лекций. Екатеринбург – Москва, 1995; Он же. Стратегия реформ: материалы к курсу «Основы правовой политики в России». М., 1995.

46 Алексеев С. С. Основы правовой политики в России: курс лекций. С. 5.

47 Там же. С. 5–6.

48 Правоведение. 1997. № 4. С. 146–176; 1998. № 1. С. 124–186.

49 См.: Матузов Н. И., Малько А. В., Шундиков К. В. Правовая политика современной России: предлагаем проект концепции для обсуждения // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 1. С. 6–27.

50 См.: Проект концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 года / под ред. А. В. Малько. М., 2008.

51 Правовая политика: словарь и проект концепции / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2010. Данное издание во многом является своеобразным отчетом перед широкой научной общественностью сотрудников Саратовского филиала Института государства и права РАН за десятилетие научной деятельности, направленной на исследование проблем правовой политики.

52 См., например: Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. Гл. 30; Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: учебник. М., 2001. Гл. 23; Теория государства и права: учебник / под ред. А. В. Малько и А. Ю. Саломатина. СПб., 2007. Гл. 24; Кулапов В. Л., Малько А. В. Теория государства и права: учебник. М., 2008. Гл. 23; Малько А. В., Нырков В. В., Шундиков К. В. Теория государства и права: элементарный курс. М., 2009.

53 См.: Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2003.

54 Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3337.

55 См., например: Постановление Правительства РФ от 7 октября 1996 г. «Об утверждении Концепции реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 42. Ст. 4806.

56 Данный документ опубликован не был. См.: http://www.consultant.ru

57 См. подробнее: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права / под ред. Н. Н. Вопленко. Волгоград, 2009.

58 См. подробнее: Коробова А. П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 26–45.

59 Орешкин С. И. Введение в судебную политику / отв. ред. Ю. Ю. Ветютнев. Элиста, 2007. С. 14–15.

60 Здравомыслов Б. В. Понятие, предмет, задачи и принципы уголовного права // Уголовное право России: общая часть: учебник. М., 1996. С. 11.

61 Матузов Н. И. Российская правовая политика: вызовы и угрозы XXI в. // Правовая политика России: теория и практика. М., 2006. С. 34.

62 Там же. С. 35.

63 Алексеев С. С. Общая теория права: курс в 2 т. Т. 1. М., 1981. С. 211.

64 См.: Там же. С. 211–212.

65 См.: Минюк Н. В. Понимание «правовой политики» в юридической литературе // Сборник статей аспирантов и стажеров Института государства и права Российской академии наук / под ред. Ю. Л. Шульженко. М., 2005. С. 20.

66 Адоратский В. О государстве (к вопросу о методе исследования). М., 1923. С. 12.

67 Коробова А. П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 53.

68 Там же. С. 68.

69 Лесников Г. Ю. Уголовная политика Российской Федерации (проблемы теории и практики). М., 2004. С. 20.

70 Лопашенко Н. А. Уголовная политика. М., 2009. С. 16.

71 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд. М., 2004. С. 553.

72 Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 390.

73 Цит. по: Политология (проблемы теории). СПб., 2000. С. 13.

74 Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. С. 644.

75 Хелд Д. Современная политическая теория. М., 2001. С. 19.

76 Мухаев Р. Г. Политология: учебник. М., 1997. С. 356.

77 Луковская Д. И. Политические и правовые учения: историко-теоретический аспект. М., 1985. С. 33.

78 Карбонье Ж. Юридическая социология: монография / перевод и вступительная статья В. А. Туманова. Благовещенск, 1998. С. 43.

79 См.: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права. С. 112.

80 Матузов Н. И. Правовая политика как важнейшая проблема российской юридической науки // Правовая политика: от концепции к реальности. М., 2004. С. 14.

81 См.: Орешкин С. И. Введение в судебную политику. С. 12–13.

82 Там же. С. 13.

83 См.: Санистебан Л. Политическое действие // Диалог. 1993. № 7. С. 30.

84 Орешкин С. И. Указ. соч. С. 15.

85 См.: Матузов Н. И. Российская правовая политика: вызовы и угрозы XXI в. С. 37–38.

86 См.: Коробова А. П. Понятие и структура правовой политики // Правовая политика России: теория и практика. С. 108–114, 119.

87 См.: Родионова А. Г. Понятие и признаки правовой политики // Вестник Волжского университета им. В. Н. Татищева. Серия «Юриспруденция». Вып. 61. Тольятти, 2006. С. 186–187.

88 См.: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права: теоретико-методологический аспект. Автореф. дис… д-ра юрид. наук. Саратов, 2009. С. 32–33.

89 См.: Рыбаков О. Ю., Юрьева Ю. С. Правовая политика: сущность, основные черты // Вестник Саратовской государственной академии права. 2009. № 6. С. 17–20.

90 См.: Денкэн Ж. М. Политическая наука. М., 1993. С. 23.

91 См.: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права. С. 113.

92 См. подробнее: Денисов С. А. Противоречивость правовой политики государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 2. С. 17–30.

93 Рыбаков О. Ю., Юрьева Ю. С. Указ. соч. С. 14.

94 См.: Минюк Н. В. Понимание «правовой политики» в юридической литературе. С. 16.

95 См.: Орешкин С. И. Введение в судебную политику. С. 14.

96 См.: Шундиков К. В. Концепция правовой политики Российской Федерации: некоторые практические проблемы // Вестник Саратовской государственной академии права. 2005. № 1. С. 65–66.

97 Пермяков Ю. Е. Введение в основы уголовной политики: учебное пособие. Самара, 1993. С. 6.

98 См.: Родионова А. Г. Понятие и признаки правовой политики // Вестник Волжского университета им. В. Н. Татищева. Серия «Юриспруденция». Вып. 61. Тольятти, 2006. С.182.

99 См. об этом: Кодан С. В. Юридическая политика Российского государства в 1800– 1850-е гг.: деятели, идеи, институты. Екатеринбург, 2005; Бакарджиев Я. В. Теоретико-методологические основы исследования юридической политики. Курган, 2008.

100 См.: Бакарджиев Я. В. О соотношении юридической политики и правовой политики как политико-правовых явлений // Современное право. 2010. № 4. С. 26–27.

101 Федоров Н. В. Правовая политика Советского государства (вопросы истории, теории, практики): автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1985. С. 15.

102 См., например: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права: монография. С. 59; Исаков Н. В. Правовая политика современной России: проблемы теории и практики: автореф. дис… д-ра юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004; Рыбаков О. Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности: вопросы теории: автореф. дис… д-ра юрид. наук. Саратов, 2005.

103 Шагиева Р. В. Концепция правовой деятельности в современном обществе: автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 11–12.

104 См.: Карташов В. Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность: монография. Саратов, 1989. С. 31.

105 См.: Политико-правовые средства обеспечения перестройки / под ред. А. В. Мишина, И. А. Тарханова. Казань, 1990. С. 15–17.

106 Шагиева Р. В. Правовая деятельность и ее разновидности в современном российском обществе // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 89.

107 См.: Шагиева Р. В. Концепция правовой деятельности в современном обществе. С. 11.

108 См.: Орешкин С. И. Введение в судебную политику. С. 15.

109 См.: Рыбаков О. Ю. Право, отчуждение и согласие в современном Российском государстве. М., 2009. С. 189.

110 Байков А. Ф. Правовая идеология: сущность и реализация в условиях правового государства. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 8.

111 См.: Мальцев Г. В. Развитие права: к единению с разумом и наукой. М., 2005. С. 189.

112 См.: Алексеев С. С. Основы правовой политики в России: курс лекций. С. 68.

113 Зорькин В. Д. Тезисы о правовой реформе в России // Россия и Конституция в XXI веке. М., 2007. С. 225, 224.

114 См.: Там же. С. 227.

115 См.: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права. С. 177.

116 См.: Овчинников А. И., Мамычев А. Ю., Манастырский А. В., Тюрин М. Е. Юридические архетипы в правовой политике России. Ростов-на-Дону, 2009. С. 75.

117 Кожевникова Ю. С. Право в политической системе современного российского общества. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 12.

118 См.: Муромцев Г. И. Правовая политика: специфика понятия и ее преломление в постсоветской России // Правовая политика и пути совершенствования правотворческой деятельности в Российской Федерации / под ред. Н. С. Соколовой. М., 2006. С. 7–8, 19.

119 Майер-Малы Т. Идея права – правовая наука – правовая политика // Право XX века: идеи и ценности. М., 2001. С. 99.

120 Алексеев Н. Н. Основы философии права. СПб., 1998. С. 205.

121 См.: Гойман-Калинский И. В., Иванец Г. И., Червонюк В. И. Элементарные начала общей теории права. М., 2003. С. 394.

122 Ильин И. А. О сущности правосознания. М., 1993. С. 37.

123 Ильин И. А. О сущности правосознания. М., 1993. С. 35, 133.

124 Цит. по: Кульчар К. Основы социологии права. М., 1981. С. 82.

125 Гревцов Ю. И. Социология: учебник. СПб., 2003. С. 232–233.

126 Кудрявцев В. Н. Правовое поведение: норма и патология. М., 1982. С. 3.

127 Гойман-Калинский И. В., Иванец Г. И., Червонюк В. И. Указ. соч. С. 395.

128 См.: Бабаев В. К., Баранов В. М. Общая теория права: краткая энциклопедия. Н. Новгород, 1998. С. 21.

129 Ионова Л. Как был убит «Фантомас». Банда Толстопятовых «разбудила» советскую милицию // Российская газета. 2011. 24 августа.

130 Ильин И. А. О сущности правосознания. М., 1993. С. 24, 37.

131 Ильин И. А. Собрание сочинений: в 9 т. Т. 1. М., 1993. С. 26.

132 Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 26.

133 Там же. С. 13.

134 Там же. С. 26.

135 Кухарук Т. В. Правовая система и систематика законодательства. Автореф. дис… канд. юрид. наук. СПб., 1998. С. 10.

136 Алексеев С. С. Право. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 47.

137 См.: Общая теория права и государства: учебник / под ред. В. В. Лазарева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 1999. С. 251.

138 Там же.

139 Ключевский В. О. Сочинения: в 9 т. Т. VII. Специальные курсы. М., 1989. С. 16.

140 См.: Киреева Р. А. Послесловие к книге // Ключевский В. О. Указ. соч. С. 435.

141 Кистяковский Б. А. Философия и социология права. СПб., 1998. С. 210.

142 Цит. по: Кульчар К. Основы социологии права. М., 1981. С. 83.

143 Зорькин В. Д. Выступление на круглом столе, посвященном десятилетию перестройки // Правовое государство в России: замысел и реальность. М., 1995. С. 28.

144 Козельский Я. П. Философские предложения // Русская философия собственности (XVII–XX вв.). СПб., 1993. С. 12.

145 Спиркин А. Г. Философия: учебник. М., 1999. С. 672.

146 См.: Гамильтон А., Мэдисон Д., Джей Д. Федералист. М., 1993. С. 29, 39 и др.

147 См.: Зиновьев А. П., Шевченко В. Н. Политология: учебник. М., 1998. С. 61.

148 См.: Мельник В. А. Политология: учебник. Минск, 1996. С. 242.

149 Платон. Сочинения: в 3 т. Т. 3. Ч. 1. М., 1971. С. 82.

150 См.: Демидов А. И. Учение о политике: философские основания. М., 2001. С. 184.

151 Моисеев Н. Н. Размышления о современной политологии // Политические науки: новые проблемы. М., 1999. С. 17.

152 См.: Шундиков К. В. Цели, средства и результаты правовой политики // Российская правовая политика: курс лекций. С. 113.

153 См.: Рудковский В. А. Телеология правовой политики // Право как ценность и средство государственного управления обществом: сборник научных трудов / под ред. П. В. Анисимова. Вып. 6. Волгоград, 2009. С. 95–96.

154 См.: Рудковский В. А. Телеология правовой политики. С. 95.

155 См., например: Алексеев С. С. Основы правовой политики в России: курс лекций. С. 72.

156 См., например: Коробова А. П. Приоритеты правовой политики // Российская правовая политика: курс лекций. С. 111.

157 См., например: Сидорова Н. А. Договорно-правовая политика: проблемы теории и практики. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 8.

158 См., например: Цыбулевская О. И. Построение гражданского общества как одна из целей российской правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 2. С. 34–46.

159 См., например: Бортенев А. И. Правовая политика в области обороны и ее формирование в системе исполнительной власти // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 2. С. 101.

160 См., например: Баландина Н. В. Правовая политика Российского государства по декриминализации общественных отношений. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2008. С. 14.

161 См.: Кудрявцев В. Н. Право и поведение. С. 26.

162 См.: Петропавлова Г. П. Управление качеством жизни в регионе // Теория и практика законотворчества: сборник научных статей. Ставрополь, 2002. С. 30.

163 См.: Кучерена А. Не бойтесь суда «присяжных экспертов». Юристы предлагают систему экспертной оценки законопроектов, затрагивающих жизненные интересы людей // Российская газета. 2004. 6 июля.

164 Капица С. Л. Почему мельчают гении // РГ. 2006. 11 января.

165 Козак Д. Искоренять клановость во власти необходимо // Известия. 2005. 24 янв.

166 Свинин В. Томские начальники ставят друг другу «неуд». Официальные доклады о качестве жизни далеки от реальности // Независимая газета. 2003. 24 дек.

167 Ильин И. А. Порядок или беспорядок? М., 1917. С. 24.

168 См.: Поленина С. В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993. С. 54–55.

169 Миронов С. Авторитет власти зависит от качества законов // Парламентская газета. 2006. 27 апр.

170 Медведев Д. А. Россию мы не отдадим. Президент Дмитрий Медведев выступил на съезде «Единой России» // РГ. 2011. 26 сент.

171 См.: Шабров О., Сащенко Н., Мизулин М. Для кого закон не писан. По заказу Госдумы ученые выяснили уровень правового сознания россиян // Российская газета. 2006. 4 апр.

172 Ильичев Г. Недовольных стало меньше. Хотя треть россиян остается пока пессимистами // Известия. 2006. 10 апр.

173 Костиков В. Русь подзаборная. В России углубляется разлад народа и власти? // Аргументы и факты. 2011. № 45. С. 6.

174 Дубин Б. Эпоха большинства. Почему россияне не хотят менять свою жизнь и как лукавят с властью // Аргументы и факты. 2011. № 45. С. 17.

175 Орешкин С. И. Введение в судебную политику. С. 18.

176 Селиванов В. Правовая политика Украины (некоторые теоретические вопросы сущности, содержания и технологии) // Право Украины. 2001. № 12. С. 11, 12.

177 Хабриева Т. Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой и Ю. А. Тихомирова. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 24.

178 Алексеев С. С. Основы правовой политики в России: курс лекций. С. 72.

179 Цит. по: Власть. Очерки современной политической философии Запада. М., 1989. С. 163.

180 См.: Гриб В. В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации. Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 14.

181 См.: Алексеев С. С. Основы правовой политики в России: курс лекций. С. 48–49.

182 См.: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права. С. 139.

183 Матузов Н. И. Общая концепция и основные приоритеты российской правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2000. № 11. С. 30.

184 См.: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права. С. 96–97.

185 Орешкин С. И. Введение в судебную политику. С. 13.

186 Алексеев С. С. Основы правовой политики в России: курс лекций. С. 72.

187 Петражицкий Л. И. Введение в изучение права и нравственности. СПб., 1906. С. 2–3.

188 Матузов Н. И. Принципы правовой политики в Российской Федерации // Правовая политика: словарь и проект концепции. С. 35.

189 См.: Егорова Н. Е., Иванюк О. А. Правовая реальность и юридическое прогнозирование // Журнал российского права. 2009. № 12. С. 153–154.

190 Куликов В. Закону предскажут будущее. Чиновников заставят прогнозировать последствия от принятия новых инструкций // РГ. 2010. 25 окт.

191 См.: Воропаев В. Криминальный прогноз. Полицейские учатся предсказывать преступления, как погоду // Российская газета. 2011. 19 авг.

192 Зиновьев А. А. Евангелие от Ивана // Вопросы философии. 1992. № 11. С. 66.

193 Экимов А. И. Политические интересы и юридическая наука // Государство и право. 1996. № 12. С. 9.

194 Ильин И. А. О сущности правосознания. М., 1993. С. 74.

195 Зиновьев А. А. Запад. Феномен западнизма. М., 1995. С. 226.

196 Кагарлицкий Б. Ю. Пять лет в поисках руководящей идеи. Дележ собственности оказался сильнее идеалов // Независимая газета. 1997. 29 янв.

197 Бердяев Н. А. Судьба России. М., 1990. С. 272–273.

198 Сэттер Д. Три кита разрухи. Уничтожение инфляцией сбережений граждан, «дикая» приватизация и криминализация привели к тому, что сейчас в России правят бал страх, нужда и преступность // НГ-Политэкономия. 1999. № 1. Янв.

199 Парламентская газета. 1999. 30 марта.

200 См.: Пугачев В. П., Соловьев А. И. Введение в политологию: учебник. М., 1997. С. 70–71; Мальцев В. А. Основы политологии: учебник. М., 1997. С. 221.

201 См.: СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

202 См.: Козлова Н. Чиновников ускорят. Госдума рассмотрит законопроект, цель которого облегчить гражданам поиски правды в госучреждениях // Российская газета. 2011. 19 сент.

203 См.: Тихомиров Ю. А. Правоприменение как условие эффективности законодательства // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой и Ю. А. Тихомирова. 5-е изд. перераб. и доп. М., 2010. С. 86, 91.

204 См.: СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.

205 Шадрина Т. Одна на всех. Справка, предоставленная чиновнику одного ведомства, будет действительна и для других // Российская газета. 2011. 20 сентября. См. также: Федосов А. Побегайте сами. Чиновников обязали добывать справки друг у друга, а не требовать их у граждан // Российская газета. 2011. 26 сент.

206 См.: Чернышева В. Бюрократ в рамке. Определен конкретный список госуслуг, где требуется личное участие граждан // Российская газета. 2011. 24 авг.

207 См.: Малько А. В., Шундиков К. В. Правовая политика современной России: цели и средства // Государство и право. 2001. № 7. С. 19.

208 См.: СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1092.

209 Байтин М. И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков): монография. Саратов, 2001. С. 360.

210 См.: РГ. 2009. 27 нояб.

211 См.: Закатнова А. Суд приговорил: не убивать // Российская газета. 2009. 20 нояб.

212 См.: Лепина М., Буторина Е., Никулин П. Прошу меня казнить. Верховный суд признал пожизненное заключение «актом милосердия» // Московские новости. 2011. 23 сент.

213 См. подробнее: Малько А. В., Терехин В. А. Юридические парадоксы применения смертной казни в современной России // Государство и право. 2011. № 3. С. 24–29.

214 Десять лет судебной независимости. Юбилей Конституционного Суда стал удачным поводом для президента еще раз призвать жить по закону, а не по понятиям // Независимая газета. 2001. 2 нояб.

215 Ильин И. А. Теория права и государства: учебник. М., 2003. С. 154.

216 См.: Исаков В. Б. Механизм правового регулирования и правовые режимы // Проблемы теории государства и права: учебник. М., 1987. С. 258–259.

217 См.: Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 185.

218 См.: Морозова Л. А. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985. С. 123.

219 Алексеев С. С. Теория права. М., 1994. С. 171–172.

220 См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. № 1; Они же. Политико-правовые режимы: актуальные проблемы // Общественные науки и современность. 1997. № 1.

221 См.: Алексеев С. С. Теория права. С. 171.

222 Червонюк В. И. Теория государства и права: учебник. М., 2006. С. 319.

223 См.: СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.

224 См.: Алексеев С. С. Восхождение к праву: поиски и решения. М., 2001. С. 37.

225 См.: СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

226 См. подробнее: Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве: теоретико-информационный аспект. 3-е изд., перераб. и доп. LAP LAMBERT Academic Publishing. (Germany). Saarbrücken, 2011.

227 Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. С. 66.

228 Ясин Е. Надо вернуть деньги в Россию. Для всех инвесторов, в том числе иностранных, будет создан одинаковый благоприятный режим // РГ. 1995. 5 янв.

229 См.: СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

230 Васильев В. Л. Юридическая психология: учебник. М., 1991. С. 428.

231 Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты. М., 1999. С. 12.

232 См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1991. С. 28; Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 23.

233 См.: Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 192.

234 Сандевуар П. Введение в право. М., 1994. С. 163.

235 См.: Иванов В. В. Общие вопросы теории договора. М., 2000. С. 16.

236 Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 15.

237 См.: Васильев Р. Ф. Нормативные правовые акты // Законодательный процесс. М., 2000. С. 26.

238 См.: Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 197.

239 Корнуков В. М., Лазарев В. А. Правовые аспекты системности и связи основных уголовно-процессуальных актов предварительного расследования // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 1. С. 139.

240 См.: Толстик В. А. Иерархия источников российского права. Н. Новгород, 2002. С. 115–116.

241 См. об этом подробнее: Малько А. В. Теория правовой политики. М., 2012. С. 140.

242 См.: СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.

243 Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 432.

244 См.: Информационные ресурсы развития Российской Федерации: правовые проблемы. М., 2003. С. 26.

245 См.: Кашанина Т. В. Юридическая техника: учебное пособие. М., 2007. С. 80.

246 См.: Давыдова М. Л. Юридическая техника: проблемы теории и методологии. Волгоград, 2009. С. 42.

247 Муромцев Г. И. Юридическая техника (некоторые теоретические аспекты) // Правоведение. 2000. № 1. С. 20.

248 См.: Исаков Н. В., Мазуренко А. П. Правотворческая политика: общетеоретический аспект. Минеральные Воды, 2005. С. 139.

249 Аналитический доклад «Правовой мониторинг: концепция и механизм проведения» (подготовлен сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации). 2006. С. 9–10.

250 См.: Правовой мониторинг: научно-практическое пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова и Д. Б. Горохова. М., 2009. С. 20–21. См. также: Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Концепция мониторинга нормативных правовых актов. М., 2011.

251 См.: Мамитова Н. В. Правовая экспертиза российского законодательства: вопросы теории и практики // Государство и право. 2010. № 11. С. 6.

252 См.: Поленина С. В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993. С. 56.

253 СЗ РФ. 1999. № 32. Ст. 4043.

254 СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3356.

255 СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2281.

256 СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

257 СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4826.

258 СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3335.

259 СЗ РФ. 2009. № 19. Ст. 2346.

260 СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.

261 СЗ РФ. 2011. № 32. Ст. 4834.

262 См.: Приказ Минюста России от 19 января 2006 г. № 7 «О научно-экспертном совете по законопроектной деятельности при Министерстве юстиции Российской Федерации» // Бюллетень Минюста РФ. 2006. № 2; Приказ Минюста России от 31 мая 2012 г. № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // www.consultant.ru

263 См.: Приказ Минэкономразвития РФ от 9 ноября 2011 г. № 634 «Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности» (зарегистрировано в Минюсте РФ 28 ноября 2011 г. № 22423) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 51.

264 См.: Медведева С. Беззаконие по закону. Специалисты Минюста провели экспертизу региональных законодателей // РГ. 2010. 16 февр.

265 Куликов В. Особые знатоки. Создается сообщество частных экспертов // РГ. 2010. 7 дек.

266 См.: Гриб В. В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации. Автореф. дис… док-ра юрид. наук. М., 2011. С. 19–20.

267 См.: Мамитова Н. В. Правовая экспертиза российского законодательства: вопросы теории и практики // Государство и право. 2010. № 11. С. 13–14.

268 Зорькин В. Д. О правовой политике в современной демократической России // Современный мир, право и Конституция. М., 2010. С. 423.

269 Лапаева В. В. Политика Российской Федерации в области науки и технологий: проблемы правового обеспечения // Законодательство и экономика. 2004. № 2. С. 25–36.

270 Алексеев С. С. Основы правовой политики в России: курс лекций. С. 62.

271 См.: Трофимов В. В. Правовая политика как научная основа правовых реформ // Государство и право. 2010. № 6. С. 104. См. также: Малько А. В., Трофимов В. В. Правовая политика в современной России: проблемы доктринального понимания и формирования // Государство и право. 2013. № 2.

272 См.: Правовая реформа: концепции развития российского законодательства / под ред. Л. А. Окунькова, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1995; Концепции развития российского законодательства / под ред. Л. А. Окунькова, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. 3-е изд., перераб и доп. М., 1998; Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2004; Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой и Ю. А. Тихомирова. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2010.

273 См.: Концепция стабильности закона / отв. ред. В. П. Казимирчук. М., 2000.

274 Концепция развития законодательства Российской Федерации на период до 2012 года / научный руководитель и ответственный за выпуск В. Б. Исаков. М., 2010. С. 5.

275 Концепции развития российского законодательства. 5-е изд. С. 13.

276 См.: постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» // СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3335.

277 О необходимости концепции правовой политики в Российской Федерации, с конкретными предложениями по ее содержанию и структуре см.: Малько А. В. О концепции правовой политики в Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 2. С. 174–177.

278 См.: Матузов Н. И., Малько А. В., Шундиков К. В. Правовая политика современной России: предлагаем проект концепции для обсуждения // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 1. С. 6–27.

279 Проект Концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 года / под ред. А. В. Малько. М., 2008.

280 Правовая политика: словарь и проект концепции / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2010.

281 Проект концепции антикоррупционной политики в Российской Федерации / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2007.

282 Малько А. В., Мазуренко А. П. Концепция правотворческой политики в Российской Федерации (проект). М., 2011.

283 Концепция правоохранительной политики в Российской Федерации (проект) / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2012.

284 См.: Малько А. В., Мазуренко А. П. Концепция правотворческой политики в Российской Федерации (проект). М., 2011.

285 Исаков В. Б. Стадии подготовки проектов законов // Законодательная техника / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2000. С. 62.

286 См.: Баранов В. М. Истинность норм советского права: проблемы теории и практики. Саратов, 1989. С. 357.

287 См.: Ямшанов Б. Ошибка в законе. Эксперты бьют тревогу: каждый седьмой правовой акт нуждается в исправлении // РГ. 2007. 7 дек.

288 См.: Владимиров Д. Количество вместо качества. Парламентарии оценили собственную работу // РГ. 2007. 27 февр.

289 Рахманина Т. Н., Юртаева Е. А. Тенденции развития структуры законодательства // Концепции развития российского законодательства. 5-е изд. С. 57.

290 Миронов А. Н. Юридическая стратегия в правотворческой деятельности // Российская юстиция. 2007. № 6. С. 44.

291 Зорькин В. Д. Конституционно-правовое развитие России. М., 2011. С. 539.

292 См.: Пакет законодательной инициативы по проблемам научно-экспертной поддержки государственного управления. М., 2010; Пакет законодательной инициативы по проблеме взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти. М., 2010.

293 См. об этом: Боботов С. В. Законодательный процесс в Великобритании // Журнал российского права. 1998. № 4–5. С. 228; Хабриева Т. Я. Глобализация и законодательный процесс // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: сборник статей / под ред. С. В. Полениной, В. М. Баранова, Е. В. Скурко. М.; Н. Новгород, 2007. С. 28.

294 См.: Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2000 г. № 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1877.

295 См.: Хабриева Т. Я. Глобализация и законодательный процесс. С. 29.

296 См.: Ямшанов Б. Ошибка в законе. Эксперты бьют тревогу: каждый седьмой правовой акт нуждается в исправлении // РГ. 2007. 7 дек.

297 Правоприменение: теория и практика / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2008. С. 6. См. также: Тихомиров Ю. А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки // Журнал российского права. 2008. № 2. С. 4.

298 См.: Тихомиров Ю. А. Правоприменение как условие эффективности законодательства // Концепции развития российского законодательства. 5-е изд. С. 83.

299 Поленина С. В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: курс лекций. С. 180.

300 См.: Вопленко Н. Н. Правоприменительная политика: понятие и содержание // Тезисы докладов 9-й научной конференции ВолГУ. Волгоград, 1992. С. 96–97.

301 Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права. С. 264–265.

302 См. подробнее: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права: теоретико-методологический аспект. Автореф. дис… д-ра юрид. наук. Саратов, 2009. С. 44–45.

303 См.: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права. С. 265–266.

304 СЗ РФ. 2001. № 33. ч. 1. Ст. 3430.

305 См.: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права. С. 273.

306 См.: Там же. С. 266.

307 См.: Рудковский В. А. Правоприменительная и интерпретационная политика // Правовая политика России: теория и практика / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2006. С. 304–306; Он же. Правовая политика и осуществление права. С. 270–272.

308 См., например: Пузиков Р. В. Правоинтерпретационная политика: современное состояние и тенденции развития // Правовая политика и правовая жизнь. 2008. № 3. С. 109–115; Солдаткина О. Л. Правоинтерпретационная политика: определение и существующие проблемы // Новая правовая мысль. 2010. № 4. С. 6–8; Сердюкова И. Г. Особенности правоинтерпретационной формы реализации международно-правовой политики России в сфере прав и законных интересов человека // Научные труды кафедры государственно-правовых дисциплин Пятигорского государственного технологического университета. № 4. Пятигорск, 2010. С. 147–160.

309 Пузиков Р. В. Правоинтерпретационная политика: современное состояние и тенденции развития. С. 112.

310 См.: Вопленко Н. Н. Толкование права: учебное пособие. Волгоград, 2007. С. 11.

311 Солдаткина О. Л. Правоинтерпретационная политика: определение и существующие проблемы. С. 7.

312 См.: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права. С. 271–272.

313 См.: Тарасова В. В. Акты судебного толкования правовых норм: юридическая природа и классификация. Саратов, 2002. С. 12.

314 См.: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права. С. 272.

315 Кудрявцев В. Н. Право и поведение. М., 1978. С. 165–166.

316 См.: Рудковский В. А. Правовое воспитание как общегосударственная задача // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2011. № 1. С. 38.

317 Венгеров А. Б. «Несущие конструкции» правового государства // Право и власть. М., 1990. С. 101.

318 Рудковский В. А. Правовое воспитание как общегосударственная задача. С. 38.

319 РГ. 2011. 14 июля.

320 См.: Баранов П. П. Правосознание и правовое воспитание // Общая теория права: курс лекций / под ред. В. К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С. 488.

321 Русинов Р. К., Семитко А. П. Правовое воспитание и правовое обучение // Теория государства и права: учебник / под ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. 2-е изд. М., 2000. С. 347.

322 Рудковский В. А. Правовое воспитание как общегосударственная задача. С. 39.

323 Бондарев А. С. Правовая антикультура в правовом пространстве общества: монография. Пермь, 2006. С. 141.

324 См.: Алексеев С. С. Основы правовой политики в России: курс лекций. С. 71.

325 См. подробнее: Астахова И. А. Правовая пропаганда в правовоспитательной политике (опыт США) // Право как ценность и средство государственного управления обществом: сборник научных трудов / под ред. П. В. Анисимова. Вып. 6. Волгоград, 2009. С. 6–13.

326 См.: Орлов П. Коррупция между строк. Общество научат проверять законопроекты // Российская газета. 2011. 20 сент.

327 См.: Куликов В. Курсы честного чтения. Независимых экспертов научат искать коррупцию // РГ. 2011. 30 сент.

328 Алексеев С. С. Основы правовой политики в России: курс лекций. С. 5–6.

329 Тихомиров Ю. А. Рекомендации государственным органам по вопросам совершенствования правоприменения // Правоприменение: теория и практика / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2008. С. 430–431.

330 См.: Петражицкий Л. И. Предисловие и введение в науку политики права // Университетские известия. Киев, 1896. № 8. С. 35–36.

331 См.: Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. М., 1912. С. 17, 805.

332 См.: Constant B. Cours de politique constitutionelle. Bruxelles, 1851. T. 1.

333 Витрук Н. В. Развитие отечественной науки конституционного права // Российское правосудие. 2010. № 6. С. 5.

334 Там же.

335 См.: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права. С. 227.

336 Витрук Н. В. Развитие отечественной науки конституционного права. С. 6.

337 Гаджиев Г. А. Об эластичности конституционных принципов и конституционной политики // Конституционные основы экономических и социальных отношений. Конституционная юстиция: материалы IV Всерос. науч. конф. по конституционному праву (31 марта – 1 апреля 2006 г.) / под ред. А. А. Ливеровского. СПб., 2006. С. 54.

338 Старилов Ю. Н. «Корректировка» Конституции: административная «логистика» внесения поправок в основной закон // Демократия и правовая система России: преимущества, достижения и противоречии: Юридические записки. Вып. 22. Воронеж, 2009. С. 239.

339 Там же. С. 249.

340 Там же. С. 244.

341 Там же. С. 249.

342 Пряхина Т. М. Конституционный процесс: интерпретация определения // Конституционное развитие России: межвузовский сборник научных статей. Саратов, 2000. С. 23–24.

343 См.: Давудов С. К., Шапиева О. Г. Проблемы становления и развития органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 3. С. 35.

344 Степанов И.М. Конституция и политика. М., 1984. С. 38.

345 Лучин В. О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997. С. 32.

346 См.: Гриб В. В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации. Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 12–13.

347 См.: Правовая политика: словарь и проект концепции / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2010.

348 См. об этом: Чубинский М. П. Очерки уголовной политики: понятие, история и основные проблемы уголовной политики как составного элемента науки уголовного права. М., 2008. С. 55–56; Лесников Г. Ю. Уголовная политика Российской Федерации (проблемы теории и практики). М., 2004. С. 3; Лопашенко Н. А. Уголовная политика. М., 2009. С. 3.

349 Лист Ф. Задачи уголовной политики. Преступление как социально-патологическое явление. М., 2004.

350 Чубинский М. П. Указ. соч.

351 Гогель С. К. Курс уголовной политики в связи с уголовной социологией. СПб., 1910.

352 См.: Лопашенко Н. А. Уголовная политика. С. 5.

353 См.: Там же. С. 25.

354 См.: Разгильдиев Б. Т. Уголовно-правовая политика // Правовая политика: словарь и проект концепции. С. 112.

355 См.: Там же. С. 116–117.

356 См.: Кашепов В. П. Концепция развития уголовного законодательства // Концепции развития российского законодательства. 5-е изд. С. 274.

357 Лопашенко Н. А. Уголовно-правовая политика // Российская правовая политика: курс лекций. С. 362, 363.

358 См.: Гинс Г. К. Обоснование политики права в трудах профессора Л. И. Петражицкого (1892–1927) // Петражицкий Л. И. Теория и политика права. Избранные труды. СПб., 2010. С. 892–893.

359 Петражицкий Л. И. Введение в науку политики права (1896–1897) // Там же. С. 32.

360 Муромцев С. А. Определение и основное разделение права. М., 1879. С. 15.

361 См.: Вавилин Е. В. Гражданско-правовая политика // Правовая политика: словарь и проект концепции. С. 176.

362 Там же. С. 177.

363 См.: СЗ РФ. 2008. № 29. Ч. 1. Ст. 3482.

364 См.: СЗ РФ. 2008. № 29. Ч. 1. Ст. 3482.

365 См.: Садиков О. Н. Концепция развития гражданского законодательства // Концепции развития российского законодательства. 5-е изд. С. 233.

366 См.: Петров М. П. Административно-правовая политика // Правовая политика: словарь и проект концепции. С. 117.

367 См.: Там же. С. 119.

368 См.: Мицкевич Л. А. Новые тенденции в развитии административных правоотношений // Административно-правовые отношения в условиях модернизации Российского государства / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2011. С. 7–9.

369 См.: Ноздрачев А. Ф., Терещенко Л. К., Игнатюк Н. А. и др. Концепция развития административного законодательства // Концепции развития российского законодательства. 5-е изд. С. 165.

370 Подробно об этом см.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004.

371 См.: Химичева Н. И. Финансово-правовая политика // Правовая политика: словарь и проект концепции. С. 134–140.

372 См.: Пастушенко Е. Н. Банковско-правовая политика // Правовая политика: словарь и проект концепции. С. 149–155; Покачалова Е. В. Долговая финансово-правовая политика // Там же. С. 140–149; Попов В. В. Налогово-правовая политика // Там же. С. 155–160.

373 См.: Распоряжение Правительства РФ от 31 августа2002 г. № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

374 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

375 См.: Тимофеев Л. А. Эколого-правовая политика // Правовая политика: словарь и проект концепции. С. 171–176.

376 СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.

377 СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489; 2009. № 33. Ст. 4127.

378 СЗ РФ. 2009. № 36. Ст. 4362.

379 СЗ РФ. 2008. № 23. Ст. 2672.

380 СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5711.

381 СЗ РФ. 2009. № 51. Ст. 6305.

382 СЗ РФ. 2010. № 5. Ст. 502.

383 Документ опубликован не был. См.: base.consultant.ru.

384 См.: СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489; 2009. № 33. Ст. 4127.

385 См.: Распоряжение Правительства РФ от 18 декабря 2012 г. № 2423-р «Об утверждении Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2012. № 52. Ст. 7561.

386 См.: Пчельников М. В. Экологическая правовая политика Российской Федерации: институционально-правовой анализ. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2009; Тимофеев Л. А. Эколого-правовая политика. С. 176.

387 См.: Ковалева Н. Н. Информационно-правовая политика // Правовая политика: словарь и проект концепции. С. 129–134.

388 См.: Боер В. М. Информационно-правовая политика и безопасность России (теоретико-правовой аспект). Автореф. дис… д-ра юрид. наук. СПб., 1998. С. 12–13.

389 См.: Ковалева Н. Н. Информационно-правовая политика. С. 129–134.

390 См.: Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов (одобрена решением Президента РФ от 23 ноября 1995 г. № Пр-1694). М., 1996.

391 См.: Ковалева Н. Н. Информационно-правовая политика. С. 133.

392 См., например: Постановление Генерального Совета ФНПР от 18 февраля 2004 г. № 6-10 «О новой редакции Концепции информационной политики ФНПР» // Вести ФНПР. 2004. № 1–2; Постановление Совета судей РФ от 16 ноября 2001 г. № 60 «О Концепции информационной политики судебной системы» // Документ опубликован не был. См.: base.consultant.ru; Приказ ФАС РФ от 11 июля 2011 г. № 507 «Об утверждении Положения об информационной политике ФАС России и ее территориальных органов» (зарегистрировано в Минюсте РФ 13 сентября 2011 г. № 21783) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 40; Распоряжение ГУИП МО от 1 августа 2012 г. № 1 «О Главном управлении по информационной политике Московской области» // Документ опубликован не был. См.: base.consultant.ru; Приказ Минкультуры России от 28 июня 2012 г. № 727 «Об утверждении Положения о Департаменте информационной политики и международных связей Министерства культуры Российской Федерации» // Документ опубликован не был. См.: base.consultant.ru; Приказ Росимущества от 17 сентября 2008 г. № 278 (ред. от 16 февраля 2009 г.) «Об утверждении Положения об Управлении информационной политики Федерального агентства по управлению государственным имуществом» // Документ опубликован не был. См.: base.consultant.ru; Концепция государственной информационной политики Республики Бурятия. (Одобрена постановлением Правительства Республики Бурятия от 31 августа 2000 г. № 318).

393 РГ. 2008. 16 февр.

394 См.: Ляхов Ю. А. Сущность и тенденции развития уголовно-процессуальной политики Российской Федерации. Автореф. дис… д-ра юрид. наук. СПб., 1994. С. 6.

395 См.: Холоденко В. Д. Уголовно-процессуальная политика // Правовая политика: словарь и проект концепции. С. 194.

396 См.: Афанасьев С. Ф., Малько Е. А. Гражданская процессуальная правовая политика // Правовая политика: словарь и проект концепции. С. 189, 192–193; Малько Е. А. Гражданская процессуальная правовая политика: понятие и необходимость формирования // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. № 1. С. 6–9; Она же. К вопросу о создании концепции гражданской процессуальной политики как основы для развития гражданского процессуального законодательства // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. № 7. С. 36–39; Она же. Основные направления гражданской процессуальной правовой политики в современной России // Современное право. 2010. № 5. С. 99–102.

397 См. подробнее: Сидорова Н. А. Договорно-правовая политика: проблемы теории и практики. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 8.

398 См.: Пузиков Р. В. Частноправовая политика России: к постановке проблемы // Хозяйство, право и наука: сборник научных трудов / под ред. И. А. Минникеса и Е. Е. Фроловой. Иркутск. Вып. 5. 2011. С. 57–70. См. также: Российская правовая политика в сфере частного права: материалы круглого стола / отв. ред. А. В. Малько и Д. Н. Горшунов. М., 2011.

399 См.: Пряхина Т. М. Международно-правовая политика современной России // Российская правовая политика: курс лекций. С. 501, 507.

400 См.: Сердюкова И. Г. Международно-правовая политика современной России в сфере осуществления прав и законных интересов человека: общетеоретический аспект. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Краснодар, 2008. С. 20.

401 См.: Хижняк В. С. Международно-правовая политика // Правовая политика: словарь и проект концепции. С. 202.

402 См.: Калинин Ю., Михлин А. Казнить нельзя помиловать. Где все-таки поставить запятую? // РГ. 1994. 1 сент.

403 См.: Лукин В. По ком звонит колокол? // Известия. 1997. 18 февр.

404 Путин В. В. Движение только вперед! // РГ. 2011. 26 сент.

405 Денисов А. О проблемах СНГ надо говорить честно. В МИД России уверены: в интеграционные процессы, как слона за хобот, никто никого насильно не тащит // РГ. 2011. 9 сент.

406 СЗ РФ. 2000. № 7. Ст. 786.

407 Бюллетень международных договоров. 2000. № 3.

408 См.: Мурылева И. А. Правовая политика в сфере создания Союзного государства России и Беларуси: общетеоретический анализ. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Волгоград, 2010. С. 11–12.

409 Бушев А. Что в портфеле у премьеров. На прошедшем 15 августа в Москве заседании Совета Министров Союзного государства удалось решить почти два десятка важнейших вопросов // РГ. 2011. 18 авг.

410 Коновалов А. Прямая речь // РГ. 2011. 22 сент.

411 Годин Ю. Уроки Союзному государству // Парламентская газета. 2000. 23 нояб.

412 Абрамова А. И. Современные тенденции развития законодательного процесса // Концепции развития российского законодательства. 5-е изд. М., 2010. С. 78.

413 Толстошеев В. В. Региональная правовая политика // Россия и ее субъекты: право и политика. 2000. № 1. С. 75–76.

414 РГ. 1996. 9 апр.

415 См.: Дунаев А. В. Правовая политика субъектов Российской Федерации // Правовая политика в Российской Федерации: региональный уровень / под ред. А. В. Малько. Тамбов, 2008. С. 33.

416 См.: Дунаев А. В. Правовая политика субъектов Российской Федерации: вопросы теории и практики. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Тамбов, 2006. С. 7–8.

417 Илькина О. Разложили по полочкам // Парламентская газета. 2003. 7 июня.

418 См.: Серов К. Н. Региональная правовая политика: обзор некоторых подходов // Новая правовая мысль. 2008. № 6. С. 25.

419 Зыкова Т. Студента голова кормит. Аркадий Дворкович посоветовал учиться и работать по его примеру // РГ. 2011. 14 сент.

420 Петров В. Народная воля. Николай Федоров рассказал о Народной программе Общероссийского народного фронта // РГ. 2011. 2 сент.

421 Кузьмин В., Петров В. Сложный мир сложен из людей. Президент Дмитрий Медведев предложил концепт развития, во главе которого человеческие ценности // РГ. 2011. 9 сент.

422 Кузьмин В. Сенаторам станет легче. Дмитрий Медведев встретился с руководством Совета Федерации // РГ. 2011. 18 окт.

423 Путин В. В. Движение только вперед! // РГ. 2011. 26 сент.

424 См.: Корсакова С. В. Муниципально-правовая политика России: теоретико-методологические основы / под ред. А. В. Малько. Ростов-на-Дону, 2010. С. 67–70; Она же. Муниципально-правовая политика в России / под ред. А. В. Малько. М., 2012. С. 52–54.

425 См.: Багаутдинова Ю. Б. Муниципально-правовая политика как особая разновидность правовой политики: общетеоретический аспект. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 7–8.

426 См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

427 См.: Пестова Т. П. Локально-правовая политика: проблемы теории и практики. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Казань, 2011. С. 10.

428 СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1.

429 СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 785.

430 СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4870.

431 СЗ РФ. 1996. № 20. Ст. 2321.

432 См.: Пестова Т. П. Локально-правовая политика: проблемы теории и практики. С. 14–15.

433 Павловский Г. Кто не планирует политику, тот проигрывает // РГ. 2001. 10 февр.

434 Косачев К. Как избавиться от законов-пустышек // Парламентская газета. 2002. 9 июля.

435 Там же.

436 См.: Абрамова А. И. Современные тенденции развития законодательного процесса // Концепции развития российского законодательства. 5-е изд. С. 73–74.

437 См.: Орешкин С. И. Введение в судебную политику. С. 59–60.

438 РГ. 2010. 15 июня. См. также: Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756; Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе “Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)”» // СЗ РФ. 2009. № 11. Ст. 1277; Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.

439 См.: Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе. Утв. Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 549 // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1842.

440 См.: Указ Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2257; Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663; Указ Президента РФ от 22 июня 2004 г. № 792 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2651.

441 Шкель Т. На поправку. Дума намерена улучшить принятые законы // РГ. 2011. 13 окт.

442 См.: Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 19. Ст. 2346; Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» // СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3335.

443 РГ. 2000. 11 июля.

444 РГ. 2002. 18 сентября.

445 См.: Нормография: теория и методология нормотворчества / под ред. Ю. Г. Арзамасова. М., 2007. С. 359.

446 См.: Абрамова А. И. Современные тенденции развития законодательного процесса. С. 75.

447 См.: Приказ Минюста России от 19 января 2006 г. № 7 «О научно-экспертном совете по законопроектной деятельности при Министерстве юстиции Российской Федерации» // Бюллетень Минюста РФ. 2006. № 2; Приказ Минюста России от 31 мая 2012 г. № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Документ опубликован не был. См.: www.consultant.ru

448 Выступление Д. А. Медведева // Программа «Время». 2011. 16 мая.

449 См.: РГ. 2009. 25 февр.

450 См.: РГ. 2011. 18 марта.

451 См.: Липатов Э. Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества. Автореф. дис… д-ра юрид. наук. Саратов, 2010. С. 16.

452 См.: Юхнова В. А. Участие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в региональном законодательном процессе (на примере Дальневосточного федерального округа). Автореф. дис… канд. юрид. наук. Владивосток, 2011. С. 8.

453 См. об этом подробнее: Орешкин С. И. Введение в судебную политику. С. 26–29.

454 См. об этом подробнее: Артанова Е. Н. Право законодательной инициативы высших (верховных) судов Российской Федерации // Новая правовая мысль. 2011. № 1. С. 12.

455 См.: Михайловская И. Б. Судебная политика // Судебная власть / под ред. И. Л. Петрухина. М., 2003. С. 69.

456 См.: Орешкин С. И. Введение в судебную политику. С. 42.

457 Боботов С. В. Конституционная юстиция. М., 1994. С. 117.

458 Матузов Н. И. Правовая политика: понятие и принципы // Политология для юристов: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2002. С. 144.

459 См.: Цинклер Е. Полюбите закон // РГ. 2010. 25 июня.

460 Лебедев В. М. Правосудие требует постоянного совершенствования // Парламентская газета. 2003. 31 янв.

461 Там же.

462 См.: Гришина И. И. Правовой статус Высшего Арбитражного Суда РФ в системе органов судебной власти. Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2006. С. 19.

463 См. об этом: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права. С. 201.

464 Закатнова А., Латухина К. Тандем продолжает действовать. Дмитрий Медведев и Владимир Путин идут на выборы // РГ. 2011. 26 сент.

465 См.: Орешкин С. И. Введение в судебную политику. С. 62.

466 См.: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права. С. 202.

467 См.: Климов С. Митинги, пикеты, демонстрации в жизни россиян // http://bd.fom.ru/report/map/az/%EB/domt0415_3/do41530 (дата обращения –14.03.2010).

468 См.: Интервью А. Липского с Л. Гудковым. Государство оказывает избирателям ритуальные услуги // Новая газета. 2010. 20 окт.

469 См.: Орешкин С. И. Введение в судебную политику. С. 57–58.

470 Абрамова А. И. Современные тенденции развития законодательного процесса // Концепции развития российского законодательства. 5-е изд. С. 76.

471 См. подробнее: Дьяченко В. Ф. Поощрительно-правовая политика современной России: общетеоретический анализ. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Пятигорск, 2006. С. 7.

472 РГ. 2010. 15 сент.

473 Радищев А. Н. О законоположении // Избранные философские сочинения. М., 1949. С. 405.

474 См.: Сибина С. Деньги талант найдут. В Омской области учредили премию для молодых ученых // РГ. 2010. 3 февр.

475 Приказ Министерства образования и науки РФ от 25 февраля 2010 г. «Об утверждении Положения о медалях “За особые успехи в учении”» // РГ. 2010. 14 апр.

476 См.: Пять лучших мэров // РГ. 2009. 4 марта

477 См.: Тараканова Т. Наградили честных. Волгоградских гаишников премировали за отказ от взятки // РГ. 2009. 7 окт; Чернышева В. Кто еще берет здесь взятки. В Ульяновске составили антикоррупционный рейтинг // РГ. 2010. 28 июля.

478 См.: Дмитриева Н. Гонорар для осведомителей. Ульяновские власти выдадут премии за информацию о преступлениях // РГ. 2010. 5 февр.

479 См.: РГ. 2004. 31 авг.

480 См.: Парламентская газета. 2005. 20 апр.

481 См.: РГ. 2005. 31 марта.

482 См.: Парламентская газета. 2005. 26 апр.

483 См.: Малько А. В., Морозова И. С., Петров М. П. и др. Экспертное заключение на проект Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»” и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Правовая политика: от концепции к реальности / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2004. С. 292–303.

484 См. подробнее: Малько А. В., Морозова И. С. Льготно-правовая политика современной России: проблемы формирования и осуществления // Государство и право. 2006. № 2. С. 8–10.

485 См. подробнее: Малько А. В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб., 2004.

486 См.: Игнатенкова К. Е. Правовая политика в сфере дозволений // Правовая политика: словарь и проект концепции. С. 101.

487 См.: Ветютнев Ю. Ю. Несколько замечаний о теории правозащитной системы // Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2003. С. 64.

488 Матузов Н. И. Правовая система и личность. С. 130–131.

489 Саенко Л. В. Конституционно-правовые основы охраны и защиты семьи в Российской Федерации. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 11.

490 Пономаренков В. А., Пономаренкова И. А. Правоохранительная и правозащитная деятельность: содержание и соотношение понятий // Актуальные проблемы правоведения. 2010. № 2. С. 77.

491 См.: Автономов А. С. Права человека, правозащитная и правоохранительная деятельность. С. 35.

492 См.: Баранов В. М. Предисловие // Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации. Н. Новгород, 2003. С. 7–8.

493 См.: Карташов В. Н. Правозащитная система: понятие, основные типы и принципы // Там же. С. 12.

494 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 мая 1995 г. № 4-П по делу о проверке конституционности статей 220.1 и 220.2 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В. А. Аветяна // СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1764.

495 См. подробнее: Антикоррупционная политика в современной России / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2006.

496 См. подробнее: Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года. Утверждена Указом Президента РФ от 9 июня 2010 г. // РГ. 2010. 15 июня.

497 РГ. 2010. 15 июня.

498 См. подробнее: Фролова Н. А. Правовая политика Российской Федерации в сфере социальной безопасности (на опыте борьбы с наркотиками). Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 14.

499 Фролова Н. А. Правовая политика Российского государства в сфере социальной безопасности и борьбы с наркотиками: вопросы теории и практики. М., 2008. С. 284.

Table of Contents

А. В. Малько, В. А. Затонский ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА: ОСНОВЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ Учебно-методический комплекс

ПРЕДИСЛОВИЕ

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ИЗУЧЕНИЮ И ПРЕПОДАВАНИЮ КУРСА

ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ УЧЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ

ПЛАНИРУЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ОСВОЕНИЯ УЧЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ ТЕХНОЛОГИИ

ПРОГРАММА КУРСА

РАЗДЕЛ I ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА: ИСТОРИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ, ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ

РАЗДЕЛ II ЦЕЛИ, СРЕДСТВА, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ И ПРИНЦИПЫ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

РАЗДЕЛ III ВИДЫ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ И ПУТИ ИХ ОПТИМИЗАЦИИ

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА ПО ВСЕМУ КУРСУ

Нормативные правовые акты и официальные документы

Основная литература

Дополнительная литература

Интернет-ресурсы

МЕТОДИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ ДЛЯ ИЗУЧЕНИЯ КОНКРЕТНЫХ ТЕМ

МЕТОДИКА ВЫПОЛНЕНИЯ КОНТРОЛЬНЫХ РАБОТ И ПРИМЕРНЫЕ ВАРИАНТЫ ЗАДАНИЙ

ПЕРЕЧЕНЬ ВОПРОСОВ К ЗАЧЕТУ (ЭКЗАМЕНУ)

УЧЕБНИК (КРАТКИЙ КУРС)

ГЛАВА 1 ИСТОРИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

ГЛАВА 2 ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

ГЛАВА 3 ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ ОБЩЕСТВА КАК ОБЪЕКТ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

ГЛАВА 4 ЦЕЛИ, ПРИОРИТЕТЫ И ПРИНЦИПЫ СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

ГЛАВА 5 СРЕДСТВА ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

ГЛАВА 6 ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

ГЛАВА 7 ОТРАСЛЕВЫЕ И МЕЖОТРАСЛЕВЫЕ РАЗНОВИДНОСТИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

ГЛАВА 8 УРОВНИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

ГЛАВА 9 ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА РАЗЛИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ. ИНЫЕ РАЗНОВИДНОСТИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

ПРИМЕЧАНИЯ