Annotation

В научно-практическом пособии рассматриваются понятие, содержание, особенности, порядок применения муниципально-правовых санкций как формы реализации ответственности в системе местного самоуправления. В работе анализируется зарубежное законодательство, закрепляющее меры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, с целью использования положительного опыта в отечественном законодательстве. Пособие строится с учетом новых тенденций эволюции правового регулирования и практики реализации муниципально-правовых санкций, в нем отражены изменения, внесенные до 1 июля 2014 г. в соответствующие нормы законодательства о местном самоуправлении. В научно-практическом пособии значительное внимание уделено проблемам реализации муниципально-правовых санкций сквозь призму судебной практики. Издание адресовано научным работникам, преподавателям высших учебных заведений, студентам, аспирантам, государственным и муниципальным служащим, депутатам, а также всем, кто интересуется проблемами ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

- Е. М. Заболотских

- Введение

- Глава 1

- § 1. Понятие и виды юридической

- § 2. Понятие и основания

- § 3. Муниципально-правовая ответственность

- Глава 2

- § 1. Муниципально-правовые санкции:

- § 2. Отзыв выборных лиц местного

- § 3. Роспуск представительного органа

- § 4. Отрешение от должности главы

- § 5. Временное осуществление органами

- § 6. Удаление главы муниципального

- § 7. Иные муниципально-правовые санкции

- Заключение

- Приложения

- Приложение 1

- Приложение 2

- Приложение 3

- Приложение 4

- Приложение 5

- Приложение 6

- Примечания

Е. М. Заболотских

Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления

Научно-практическое пособие

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

Введение

Вопрос об ответственности власти и ее формах для российского общества никогда не был праздным, не потерял он своей актуальности и в ходе проводимой муниципальной реформы. Развитие общественных отношений в сфере местного самоуправления, превращение муниципального права в самостоятельную отрасль, имеющую значительное практическое применение, делает необходимым создание системы эффективной охраны муниципально-правовых отношений. Постоянная отсылка к нормам конституционного, административного, трудового, уголовного или иного права не способна обеспечить полноценную защиту надлежащего применения всего круга муниципально-правовых предписаний, вследствие чего многие его нормы оказываются не обеспеченными силой государственного принуждения.

Указанная проблема прежде всего должна быть решена доктринально. В связи с этим становится актуальным вопрос о выделении муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности и о признании наличия в российской правовой системе специальных принудительных мер муниципально-правовой ответственности – муниципально-правовых санкций.

Следует отметить, что в российской юридической науке отсутствует единство взглядов при определении как самого понятия юридической ответственности, так и классификации ее видов. Если такие виды юридической ответственности, как уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая, можно признать достаточно разработанными, то вопросы выделения иных видов ответственности, в том числе муниципально-правовой, лишь начинают обсуждаться.

Изменения в российском законодательстве о местном самоуправлении обусловили разные подходы специалистов к проблеме ответственности в муниципальном праве, которая тесно связана с научной дискуссией о возможности выделения муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности и о ее содержании. В целом муниципально-правовая ответственность получила признание в отечественной правовой науке, о чем свидетельствует целый ряд диссертаций и других научных исследований[1].

Вместе с тем эти вопросы требуют дальнейшей разработки, и прежде всего речь идет о том, как отграничить конституционно-правовую ответственность от муниципально-правовой, какие санкции следует признавать муниципально-правовыми. Специфика местного самоуправления требует новых подходов к определению видов муниципально-правовых санкций, их содержанию и соотношению с санкциями иной отраслевой принадлежности. Муниципально-правовые санкции являются формой выражения муниципально-правовой ответственности, представляющей собой новый вид юридической ответственности. Проблемы муниципально-правовых санкций не могут быть поняты без решения проблемы самой муниципально-правовой ответственности.

В настоящее время существует большое количество работ теоретиков права, в которых раскрывается понятие юридической ответственности, характеризуются ее признаки, виды, санкции. Но однозначной позиции по вопросу о том, что считать видами юридической ответственности и по какому основанию (критерию) их выделять, в настоящее время нет. Все это порождает необходимость разработки теоретических основ муниципально-правовой ответственности, ее соотношения с другими видами ответственности, анализ муниципально-правовых санкций.

В последнее десятилетие в России наблюдается значительный рост законодательных актов, регулирующих вопросы ответственности федеральных, региональных и муниципальных органов власти. Изменения в законодательстве о местном самоуправлении носят концептуальный характер, что обусловливает необходимость научно-теоретического осмысления муниципально-правовой ответственности и ее санкций в системе местного самоуправления.

В связи с этим в исследовании рассматривается широкий спектр научных проблем муниципально-правовой ответственности: понятие, основания, классификация мер ответственности (санкций), их особенности, порядок реализации. Анализируются нормативные основы, закрепляющие муниципально-правовые санкции, не только в России, но и в ряде зарубежных стран. На суд читателей выносится авторская позиция относительно дискуссии по вопросу о соотношении конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления.

Обращение к теории юридической ответственности позволило расширить и уточнить особенности муниципально-правовой ответственности и муниципально-правовых санкций, что имеет методологическое значение при решении концептуальных проблем дифференциации юридической ответственности и исследовании вопросов выделения новых видов юридической ответственности.

Глава 1

Общая характеристика юридической

ответственности органов и должностных

лиц местного самоуправления

§ 1. Понятие и виды юридической

ответственности органов и должностных лиц

местного самоуправления

Расширение и усложнение подлежащих правовому регулированию общественных отношений, необходимость их правовой защиты обусловливает появление новых отраслей права и отраслей законодательства, новых видов юридической ответственности. Это закономерный процесс. «Правовые науки “не изобретают” новые виды юридической ответственности, а выявляют их. Как известно, право лишь отражает итоги общественного развития»[2]. Становление новых видов юридической ответственности связано с тем, что все новые и новые общественные отношения требуют специальной отраслевой защиты. Правовая охрана общественных отношений непосредственно связана с возможностью применения мер государственного принуждения (санкций) за нарушение правовых предписаний. Неблагоприятные последствия, которые применяются к нарушителям муниципально-правовых норм, закрепляются в соответствующих санкциях. Как известно, санкция является обязательным атрибутом юридической ответственности. Взаимосвязь санкции и юридической ответственности очень точно подмечена О. Е. Кутафиным: «Ответственность выступает в качестве формы реализации соответствующих санкций, а санкция – мерой этой ответственности»[3].

Анализ теоретических и практических вопросов, связанных с реализацией муниципально-правовых санкций, уместно предварить рассмотрением более общего института – института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, потому что именно в рамках данного института происходит реализация санкций в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления. Как писал В. И. Ленин, «кто берется за частные вопросы без предварительного рассмотрения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя «натыкаться» на эти общие вопросы»[4].

В научной литературе существуют различные подходы к пониманию юридической ответственности и делению ее на виды. В современной отечественной правовой науке наряду с общепризнанными видами (уголовной, административной, дисциплинарной и гражданско-правовой ответственностью) мы все чаще встречаем обоснование самостоятельности таких видов юридической ответственности, как конституционная[5], налоговая[6], экологическая[7], муниципально-правовая[8] и т. д.

Насколько целесообразно расширять перечень видов юридической ответственности? Что служит основанием для выделения так называемых «общепризнанных видов юридической ответственности»[9], с одной стороны, и таких видов ответственности, как конституционная, налоговая, муниципально-правовая, экологическая и так далее, с другой стороны?

Как отмечает О. Е. Кутафин, «…и степень общественной опасности правонарушений, и характер их последствий, и другие положения, формулируемые в качестве критериев разграничения юридической ответственности на различные виды, так или иначе производны от предмета и метода правового регулирования»[10]. Ответственность поэтому «прежде всего… подразделяется на виды в зависимости от того, к какой отрасли права она относится»[11]. Соглашаясь с мнением О. Е. Кутафина, можно сказать, что наряду с предметом и методом правового регулирования она составляет юридический признак соответствующей отрасли права.

Т. Н. Радько также классифицирует виды юридической ответственности в зависимости от отраслей права, выделяя при этом уголовно-правовую, административно-правовую, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность[12]. Л. А. Морозова по отраслевому признаку выделяет конституционную, уголовную, административную, гражданскую, дисциплинарную, материальную и некоторые иные виды ответственности[13]. Основание для классификации все то же – отрасль права, но видов юридической ответственности названо больше и перечень их не исчерпан.

В. А. Кислухин отмечает, что отраслевой критерий дифференциации (классификации) юридической ответственности складывается из группы факторов – основных и факультативных. Основными, по его мнению, выступают предмет и метод правового регулирования, а факультативными являются природа объекта правонарушения, характер установленных государством неблагоприятных последствий совершенного деяния, порядок применения санкций к виновным лицам, источники юридической ответственности[14]. В итоге он выделяет гражданско-правовую, материальную, конституционную, дисциплинарную, административную, уголовную и процессуальную ответственность.

Иной взгляд на классификацию видов юридической ответственности у Т. А. Щелокаевой[15]. «Во-первых, если мы выделяем по отраслевому признаку такие виды юридической ответственности, как дисциплинарная и материальная, то где соответствующие им отрасли права, а именно дисциплинарное право и материальное право? Во-вторых, в системе российского права помимо основных материальных отраслей права уголовного, административного, гражданского существуют основные процессуальные отрасли права, такие как уголовно-процессуальное, административно-процессуальное, гражданско-процессуальное. Следуя изложенному выше критерию классификации, отраслевому признаку, вполне логичным будет выделение уголовно-процессуальной, административно-процессуальной, гражданско-процессуальной ответственности. Но ни в законодательстве, ни в практике реализации права не выделены отраслевые виды процессуальной ответственности». Она приходит к выводу, что отраслей права больше, чем видов юридической ответственности. Такие виды юридической ответственности, как уголовная, административная, дисциплинарная и имущественная, выделяются по характеру принудительных мер и порядку их возложения. А такие виды ответственности, как конституционная, гражданско-правовая, финансовая, экологическая и т. д., выделяются по отрасли законодательства, в которой закрепляются меры ответственности.

И. Н. Сенякин также отмечает, что появление новых видов юридической ответственности обусловлено специализацией российского законодательства как объективной тенденцией его развития, отражающей прогрессивный процесс в различных сферах нашего общества[16].

Н. А. Духно и В. И. Ивакин предлагают по способам воздействия выделять следующие виды юридической ответственности: компенсационную, направленную на возмещение вреда, и репрессивную, реализующуюся в применении наказания[17].

В зависимости от субъекта ответственности Н. М. Колосова считает возможным различать коллективную и индивидуальную ответственность[18].

О. О. Журавлева выделяет по сфере возникновения правоотношений два вида юридической ответственности: частноправовую и публично-правовую[19].

По мнению С. С. Алексеева, о самостоятельности отрасли права можно судить по наличию особого метода правового регулирования, который представляет собой «приемы юридического воздействия, их сочетание, характеризующее использование в данной области общественных отношений тех или иных средств юридического воздействия»[20]. Безусловно, средства юридического воздействия включают в себя и меры ответственности.

Итак, мы видим, что на сегодняшний день в теории юридической ответственности существует многообразие подходов к классификации видов юридической ответственности: по характеру принудительных мер, по отрасли законодательства, в зависимости от субъекта ответственности, по отрасли права, по сфере возникновения правоотношений.

Однако наиболее универсальным критерием представляется самостоятельность отрасли права. Трудно представить себе отрасль права, которая бы нормально функционировала без наличия самостоятельного института юридической ответственности. «Поскольку юридическая ответственность является одним из важнейших средств организации правильного (должного) исполнения предписаний правовых актов, предупреждения и пресечения нежелательного с точки зрения закона поведения субъектов общественных отношений, она выступает в качестве категории, свойственной всем отраслям права»[21]. Еще раз подчеркнем, что институт юридической ответственности является одним из системообразующих элементов каждой самостоятельной отрасли права. Это в равной мере можно отнести и к муниципальному праву.

Таким образом, самостоятельность отрасли права и вида юридической ответственности взаимообусловлена.

Изменения в общественной жизни неизбежно ведут к эволюции законодательства. В советский период отношения, возникавшие в сфере местного управления, регулировались нормами государственного, административного, финансового и других отраслей права. Законодательное закрепление модели местной власти, обособившей местное самоуправление в системе управления государством, привело к формированию муниципального права как самостоятельной отрасли. Мы разделяем мнение Н. А. Богдановой о том, что «способность отрасли обеспечивать эффективную реализацию своих норм, охранять, защищать и восстанавливать установленный ею правопорядок является основанием самостоятельности такой отрасли, подчеркивает ее способность быть действующим правом. Не отрасль права та, которая не может себя охранять»[22]. Муниципальному праву присущи все признаки самостоятельной отрасли права: свои предмет и метод правового регулирования, муниципально-правовые нормы и формирующаяся ответственность.

Вслед за развитием муниципального права как отрасли права в последнее десятилетие достаточно бурно развивается наука муниципального права. Ее понятийный аппарат пока еще полностью не сложился. Хотя, как и в любой науке, наличие именно этого прочного основания делает возможным дальнейшее развитие всей отрасли права в целом.

На сегодняшний день муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности получила признание в отечественной юридической науке, о чем свидетельствует целый ряд диссертаций и других научных работ[23].

Выделение нового вида юридической ответственности и введение в научный оборот соответствующего термина требует обоснования. Специфика нового вида юридической ответственности должна носить такой характер, который бы исключал ее отождествление с уже известными и традиционно применяемыми видами ответственности. «Выделить особый вид ответственности, – пишет Н. М. Колосова, – это значит четко заявить об этом в законах, установить составы правонарушений, систему применяемых за нарушение норм санкций, особый порядок, специальное производство по применению этих санкций»[24].

Анализ нормативно-правовых актов позволил сделать вывод о том, что для обозначения видов юридической ответственности российский законодатель использует соответствующие термины, например «уголовная ответственность» (ст. 8 Уголовного кодекса Российской Федерации)[25], «административная ответственность» (ст. 23 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации)[26], «дисциплинарная ответственность» (ст. 195 Трудового кодекса Российской Федерации)[27], «гражданско-правовая ответственность» (ст. 43 Федерального закона № 2300-1 «О защите прав потребителей»)[28]. С другой стороны, в нормативных актах часто используется термин «юридическая ответственность» без уточнения вида ответственности.

В связи с этим интересно проанализировать, так сказать, идеологию законодательного понимания ответственности в системе местного самоуправления, в частности вопрос о том, как рамочные нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[29] идентифицируют природу ответственности в местном самоуправлении.

Для этого целесообразно кратко остановиться на всех случаях использования законодателем термина «ответственность». Количественный анализ свидетельствует о том, что термин «ответственность» в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» употребляется 27 раз, при этом только в 6 случаях указываются конкретные виды ответственности (административная, уголовная, гражданско-правовая)[30]. Очевидно, законодатель не счел нужным определять вид юридической ответственности в каждом конкретном случае, предоставив это право науке.

Конечно, нельзя в правовых исследованиях руководствоваться только позицией законодателя. При рассмотрении правовой практики мы увидели, что отдельные судьи Конституционного Суда Российской Федерации допускают терминологическое использование для характеристики санкций, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления, понятия «муниципальная ответственность»[31]. Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) по делу о толковании положений ст. 95, 97, 98 Конституции Республики Саха (Якутия) в части отзыва выборных должностных лиц муниципальных образований определяет отзыв как форму муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования перед населением[32].

Особый интерес вызывает употребление термина «ответственность» по отношению к населению муниципального образования. Местное самоуправление определяется в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

При анализе понятия местного самоуправления в центре внимания обычно стоят вопросы «природы» субъекта местного самоуправления, вопросы местного значения, признаков местного самоуправления, характеризующих деятельность населения по реализации местного самоуправления. В то же время один из элементов определения – «под свою ответственность» – остается вне поля зрения исследователей.

Появление в российском законодательстве понятия «под свою ответственность» связано с подписанием и последующей ратификацией Европейской хартии местного самоуправления[33]. В ст. 3 Хартии говорится, что «под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления».

Не исключая форм прямого участия граждан, главный акцент в Европейской хартии делается на роль местных органов, и само понятие «под свою ответственность» непосредственно связано с их деятельностью. В Федеральном же законе в определении местного самоуправления на ведущую позицию поставлено население, а не органы, и речь в нем идет о деятельности «под свою ответственность» именно населения.

В научной литературе существует весьма осторожный подход к проблеме ответственности населения муниципального образования. Ей придают в большей мере социальный, а не правовой характер, сводят ее к «самоответственности» за общее положение дел в пределах муниципального образования. На наш взгляд, в данном случае речь не идет об ответственности, носящей репрессивный характер. Ответственность населения есть позитивная ответственность, состоящая в обязанности субъекта осуществлять определенные действия, последствия которых субъект берет на себя.

Аналогичное мнение высказано И. В. Выдриным и А. Н. Кокотовым. «Деятельность “под свою ответственность” – это не обязанность населения претерпевать коллективные лишения, применяемые государством, а обязанность деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права»[34].

Однако в правовой науке идею «двухаспектной» юридической ответственности, включающей как негативную, так и позитивную ответственность, разделяют далеко не все. Одним из главных моментов в полемике между сторонниками только «негативной» ответственности[35] и сторонниками ответственности «двухаспектной»[36] является отрицание или, наоборот, признание ответственности еще до нарушения каких-либо норм.

Сторонники негативной ответственности определяют юридическую ответственность как ответственность исключительно за содеянное. При всех различиях дефиниций юридической ответственности в рамках данного подхода[37] в то же время нетрудно заметить, что все они основаны на исключительно охранительной функции права. Безусловно, эта функция является одной из важнейших наряду с регулятивной. Но, как отмечает М. А. Краснов, «нельзя не замечать, что к традиционным функциям права присоединяется еще одна – стимулирующая. Одним из главных средств реализации этой функции является юридическая ответственность, понимаемая с широких позиций, т. е. не сводящаяся только к карательному аспекту»[38].

По мнению Д. А. Липинского, «юридическая ответственность едина, но имеет две формы реализации: добровольную (позитивную) и государственно-принудительную (негативную). Утверждать об отсутствии у юридической ответственности добровольной формы реализации равнозначно признанию юридической ответственности не разновидностью социальной ответственности, а неким особым «несоциальным видом» и исключению ее из системы регулирования общественных отношений»[39].

Анализ законодательства и научной литературы приводит к выводу о том, что население муниципального образования может быть субъектом муниципально-правовой ответственности. Так, В. И. Фадеев пишет, что в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения муниципального образования должны быть обращены не только к органам и должностным лицам местного самоуправления, но также и к себе, так как население самостоятельно формирует муниципальные органы и непосредственно решает ряд вопросов местного значения[40]. На население, берущее на себя бремя решения вопросов местного значения, ложится ответственность за результат. В случае если избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования ненадлежащим образом осуществляет свои полномочия, то население вправе его отозвать. Процедура голосования по отзыву финансируется исключительно за счет средств местного бюджета. Вот и получается, что, ошибившись в выборе главы муниципального образования, население будет расплачиваться за «ошибку» из своего «местного» кармана.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет ряд вопросов местного значения, решение по которым может приниматься непосредственно населением. В частности, реализация права на местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления; определение структуры органов местного самоуправления; принятие решения по разовому добровольному внесению жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения. В данном случае бремя последствий за решения по вопросам, принятым к своему ведению, ложится в полной мере на само население.

Согласно п. 3 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом не более 100 человек, представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляются сходом граждан, в том числе и полномочия, отнесенные к исключительной компетенции представительного органа. Уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть также предусмотрено, что представительный орган не формируется и его полномочия осуществляются сходом граждан. Следовательно, сход граждан принимает устав муниципального образования, вносит в него изменения и дополнения; утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении; устанавливает, изменяет и отменяет местные налоги и сборы в соответствии с российским законодательством и реализует иные полномочия, установленные п 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Решения, принятые сходом граждан, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. Они имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Решения схода, как и решения представительного органа муниципального образования, согласно п. 4 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В случае принятия представительным органом муниципального образования муниципального правового акта, противоречащего законодательству, и непринятия мер по его отмене он может быть распущен законом субъекта Российской Федерации по ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Как быть в случае принятия муниципального правового акта, противоречащего законодательству, сходом граждан? Кто будет нести ответственность за принятие таких актов? А если сход граждан не собирается, как тогда будут решаться вопросы местного значения? Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответов на эти вопросы не дает.

По статистике муниципальных образований, где численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет до 300 человек в России немного, но они есть. По данным Федеральной службы государственной статистики[41] среди 18525 сельских поселений, наделенных статусом муниципальных образований, в 300 полномочия представительного органа муниципального образования могут осуществлять сходы граждан. Следовательно, проблема реально существует и требует проработки.

Одним из вариантов ее решения может быть лишение сельского поселения статуса муниципального образования за непринятие мер по исполнению решения суда, направленного на отмену незаконного решения схода граждан, но с безусловным сохранением конституционного права его жителей на осуществление местного самоуправления.

Лишение сельского поселения статуса муниципального образования может быть осуществлено в форме упразднения. Процесс упразднения муниципального образования может быть представлен следующим образом.

В случае если соответствующим судом установлено, что в муниципальном образовании сходом граждан, осуществляющим исключительные полномочия представительного органа муниципального образования, принят муниципальный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), закону субъекта Российской Федерации, а сход граждан в течение одного месяца со дня вступления в силу решения суда не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил муниципальный правовой акт, признанный соответствующим судом недействующим, то законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации может упразднить муниципальное образование.

Процедура упразднения муниципального образования должна содержать гарантии права населения на осуществление местного самоуправления. Цель упразднения состоит не в наказании населения муниципального образования, а в восстановлении законности на его территории.

Утратив статус муниципального образования, сельский населенный пункт с численностью жителей, обладающих избирательным правом, до 300 человек, должен быть включен в состав близлежащего городского или сельского поселения. Причем население упраздненного муниципального образования не лишается права на представительство своих интересов в представительном органе муниципального образования, в состав которого оно войдет.

Одновременно с упразднением муниципального образования должны быть внесены изменения в закон субъекта Российской Федерации о границах территорий муниципальных образований и в устав того муниципального образования, в состав которого войдет данный сельский населенный пункт.

Граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с упразднением муниципального образования, вправе обжаловать упразднение муниципального образования в соответствующий суд.

С момента вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об упразднении муниципального образования на его территории начинают действовать муниципальные правовые акты того муниципального образования, в состав которого вошло упраздненное.

Предлагаемая процедура не тождественна территориальным преобразованиям, так как основанием для ее реализации служит противоправное бездействие схода граждан как своеобразного первичного органа населения в системе местного самоуправления, нарушающего принцип законности при осуществлении местного самоуправления.

Как один из вариантов решения данного вопроса может рассматриваться и возможность временного осуществления органами местного самоуправления муниципального района (в состав которого входит данное сельское поселение) исключительных полномочий схода граждан.

Могут быть и иные предложения по поставленной проблеме, но безусловно одно: действенность регулятивных норм должна быть обеспечена нормами охранительными. Решить поставленную задачу по силам законодателю путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Неблагоприятные последствия за ненадлежащее решение вопросов местного значения непосредственно населением не могут рассматриваться как меры репрессивного характера в отношении всего населения муниципального образования, но вполне допустима постановка вопроса о системе ограничений прав временного характера. Так, при введении особого порядка управления на территории муниципального образования (ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), с одной стороны, ограничиваются права органов местного самоуправления на осуществление своих полномочий, с другой стороны, ограничивается право самого населения осуществлять местное самоуправление через сформированные им органы.

В целом ответственность населения следует рассматривать как один из элементов сущностной характеристики местного самоуправления, как позитивную ответственность за положение дел в муниципальном образовании, как ответственную деятельность по решению вопросов местного значения в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законодательством. В то же время созидательная нацеленность позитивной ответственности должна соотноситься с необходимым набором соответствующих санкций негативной ответственности.

Ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» посвящена целая глава – гл. 10, но ни в одной из статей данной главы не содержится указания на конкретный вид юридической ответственности. Анализ положений статей 70–76 позволяет нам сделать вывод о том, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления обусловлена нарушением ими норм муниципального и иных отраслей права и связана с обязанностью указанных субъектов претерпеть неблагоприятные правовые последствия. Так, например, для представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, главы местной администрации таким последствием будет досрочное прекращение полномочий, а в предусмотренных законом случаях отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В гл. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью» – речь идет о негативной юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которая представляет собой реакцию государства и общества на нарушение муниципального законодательства и выражается в применении к органу или лицу мер государственно-принудительного воздействия (санкций).

При выделении видов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления мы можем и должны использовать различные подходы, сформировавшиеся в общей теории права и в законодательстве.

Во-первых, в зависимости от субъектов, перед которыми органы и должностные лица несут ответственность, можно выделить ответственность перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами. Данный подход к выделению видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления содержится в ст. 70 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Как отмечает Н. Н. Черногор, «новые взгляды и представления, возникающие в правовой науке, неминуемо отражаются в законодательстве и в практике его применения… Однако и законодательные новеллы вызывают изменение научного понятийно-категориального аппарата. В данном случае мы говорим о том, что именно законодатель ввел новую классификацию юридической ответственности и провозгласил отдельные ее виды, ранее не известные правовой науке»[42].

Научной классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по субъекту, перед которым по закону соответствующие органы и должностные лица несут ответственность, придерживаются такие ученые, как В. А. Баранчиков[43], В. И. Фадеев[44] и другие.

В то же время данная классификация не является исчерпывающей, так как не дает полного представления о характере правонарушений, которые являются основаниями наступления указанных видов ответственности, и санкциях, установленных за совершение этих правонарушений.

Во-вторых, в отечественной правовой науке юридическую ответственность, как уже отмечалось, традиционно принято классифицировать на виды в зависимости от отраслевой принадлежности.

На этом основании Е. С. Шугрина выделяет уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую, конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность, которую несут органы и должностные лица местного самоуправления[45]. Эту же позицию разделяет Г. Н. Чеботарев[46]. Аналогичный перечень видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, за исключением муниципально-правовой, приводит М. М. Мокеев[47].

Отраслевой подход к классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления позволяет использовать сложившуюся десятилетиями в отраслевых юридических науках теорию отраслевых видов ответственности и способствует уяснению природы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

В-третьих, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может быть классифицирована в зависимости от субъекта ответственности.

К. И. Амирбеков предлагает в связи с этим выделять юридическую ответственность муниципального образования в целом, представительного органа местного самоуправления, члена представительного органа местного самоуправления (депутата), выборного должностного лица местного самоуправления, назначаемых должностных лиц местного самоуправления и иных непредставительных и невыборных органов в виде различных комиссий, отделов, управлений, советов и т. п.[48]

Н. Н. Черногор считает такой подход объективно обусловленным. «Необходимость выделения в структуре органов местного самоуправления представительных органов, выборных должностных лиц и т. д. как самостоятельных субъектов юридической ответственности обусловлена тем, что указанные субъекты выполняют различные функции, отличаются порядком формирования и взаимоотношениями с населением, одни субъекты подотчетны и подконтрольны другим»[49]. Разделяя мнение Н. Н. Черногора, добавим, что в рамках данного подхода расширяются возможности для более глубокого изучения санкций, оснований и порядка их применения в отношении конкретных органов и должностных лиц местного самоуправления.

В-четвертых, юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может быть классифицирована в зависимости от того, какой интерес (частный или публичный) нарушен деянием ответственного субъекта.

Такой подход разделяют С. С. Мялковский[50], А. А. Сергеев[51] и ряд других авторов, отмечающие разный характер юридической ответственности, наступающей перед физическими и юридическими лицами, и ответственности перед населением и перед государством. В первом случае частный интерес физических и юридических лиц направлен на восстановление их нарушенных прав и законных интересов. Ответственность же перед населением и государством носит публично-правовой характер, в ней прослеживаются последствия нарушения наиболее важных с точки зрения государства и общества правил поведения, публичных интересов.

Приведенные выше классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления далеко не исчерпывающие. Возможно выделение коллективной и индивидуальной[52], штрафной и правовосстановительной[53] ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Главное, что каждая из них имеет право на существование, и на разных этапах научного познания, а также в целях более эффективного правотворчества нужно использовать разные подходы к классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Установление системы мер ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в целом служит обеспечению законности и правопорядка в системе местного самоуправления. Муниципально-правовая ответственность как особый вид юридической ответственности предполагает выделение системы муниципально-правовых санкций, которые вместе с санкциями других видов ответственности призваны обеспечить самостоятельное и под свою ответственность функционирование местного самоуправления в пределах его полномочий.

§ 2. Понятие и основания

муниципально-правовой ответственности

Термин «муниципально-правовая ответственность» все чаще появляется на страницах научной и учебной литературы[54]. Это связано с разработкой теоретических основ самой отрасли муниципального права и ее правовых институтов.

Одной из первых вводит в научный оборот термин «муниципально-правовая ответственность» Е. С. Шугрина. Она пишет: «В зависимости от вида юридической ответственности можно выделить уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую, материальную и муниципально-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления»[55].

Характеризуя муниципально-правовую ответственность, Е. С. Шугрина отмечает, что основанием данного вида ответственности является утрата доверия и что наступает она перед населением муниципального образования[56].

Аналогичной точки зрения придерживаются Г. Н. Чеботарев[57], М. С. Долгополова[58], которые также относят к муниципально-правовой ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Указанные авторы отграничивают муниципально-правовую ответственность от других видов юридической ответственности по такому критерию, как инстанция ответственности, т. е. сторона правоотношения, контролирующая, оценивающая поведение другой стороны и применяющая меры воздействия, включая принуждение.

Н. Л. Пешин ответственность перед населением муниципального образования называет «специфическим видом ответственности», отмечая при этом, что она не может быть отнесена ни к одному из существующих видов юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой) и что такого рода ответственность не обязательно наступает в результате неправомерных действий органов местного самоуправления, и именно это отличает ее от других вышеназванных форм»[59]. Н. Л. Пешин не употребляет термин «муниципально-правовая ответственность», но под «специфическим видом ответственности» органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением он имеет в виду именно ее.

Н. Н. Черногор предлагает ввести в научный оборот понятие муниципально-правовой ответственности, которая представляет собой «отраслевой вид одноименной отрасли права и охватывает все отношения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами»[60].

Муниципально-правовая ответственность предстает как комплексный институт и в исследованиях Е. В. Измайловой[61], И. А. Алексеева[62]. В частности, И. А. Алексеев рассматривает муниципально-правовую ответственность «как комплексный институт отрасли муниципального права, в котором по предметному признаку объединены разнообразные по своей природе правовые нормы, регулирующие отношения в сфере местного самоуправления»[63].

В теории отраслевой юридической ответственности, в частности налоговой ответственности, аналогичной точки зрения придерживается С. Г. Пепеляев, который считает, что «ответственность за нарушения налогового законодательства есть совокупность различных видов юридической ответственности. О налоговой ответственности можно говорить только как о комплексном институте, объединяющем нормы различных отраслей права, направленные на защиту налоговых правоотношений»[64].

Такое понимание ответственности является не бесспорным, но возможным. Так, Б. Т. Базылев отмечал, что «…внутри структурных подразделений института юридической ответственности, а также между ними существуют тесные координационные, субординационные, функциональные и иные связи и зависимости» и что «вся совокупность норм ответственности в праве образует единое целое, систему норм в рамках механизма правового регулирования, к примеру, правонарушения, совершенные в сфере трудовых отношений, могут повлечь за собой не только дисциплинарную, но также и административную и даже уголовную ответственность. В данном случае основные структурные подразделения института ответственности охраняют от посягательств определенный комплекс общественных отношений, регулируемых одной отраслью права»[65]. Суть данного подхода видится нам в том, что отраслевые виды юридической ответственности не рассматриваются как самостоятельные, а предстают как структурные подразделения общего института юридической ответственности.

А. А. Безуглов, рассматривая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, пишет о том, что «в этом случае налицо типично конституционно-правовая ответственность»[66].

С. Д. Князев идею обособления муниципально-правовой ответственности считает надуманной, а ответственность субъектов муниципальной власти перед населением и государством относит к конституционно-правовой[67].

В научных исследованиях известных конституционалистов, таких как О. Е. Кутафин[68], Н. М. Колосова[69], А. А. Сергеев[70] и другие, ответственность органов местного самоуправления перед населением и перед государством рассматривается как конституционно-правовая, и соответственно, санкции, к ним применяемые, рассматриваются как конституционно-правовые.

Итак, в вопросе о выделении муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности в научной литературе выделяются три позиции.

1. Муниципально-правовая ответственность представляет собой новый, самостоятельный вид юридической ответственности, выделяемый по такому критерию, как инстанция ответственности, т. е. сторона правоотношения, перед которой наступает ответственность[71]. В качестве такой стороны выступает население муниципального образования. Именно по этому признаку, по мнению Е. С. Шугриной, «производится разграничение муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности»[72].

2. Муниципально-правовая ответственность рассматривается как комплексный институт, охватывающий все отношения ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Такой подход разделяют Н. Н. Черногор, Е. В. Измайлова, И. А. Алексеев[73].

3. Существует конституционно-правовая ответственность за нарушение муниципально-правовых норм, какие-либо основания для выделения в отдельный вид муниципально-правовой ответственности (включая употребление самого термина «муниципально-правовая ответственность») отсутствуют. Такого взгляда придерживаются в основном конституционалисты, считающие выделение муниципально-правовой ответственности искусственным, например С. Д. Князев, Н. М. Колосова[74] и другие.

Исходя из анализа вышеназванных позиций по вопросу о выделении муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности, необходимо обратить внимание на следующие важные моменты.

Представленное в работах Н. Н. Черногора, Е. В. Измайловой, И. А. Алексеева понимание муниципально-правовой ответственности как комплексного института, на наш взгляд, не дает возможности четко отграничить ее от других видов юридической ответственности, применяемых в муниципально-правовых отношениях. Такой подход является слишком широким. Не следует гражданско-правовую ответственность органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, так же как и уголовную ответственность должностных лиц местного самоуправления, рассматривать как муниципально-правовую. Более подробно вопрос о разграничении институтов муниципально-правовой ответственности и ответственности в муниципальном праве будет освещен в следующем параграфе.

Мы не разделяем и слишком узкое понимание муниципально-правовой ответственности Г. Н. Чеботаревым, Е. С. Шугриной, М. С. Долгополовой, которые необоснованно, на наш взгляд, сужают круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут муниципально-правовую ответственность, до населения муниципального образования, и сводят муниципально-правовые санкции лишь к отзыву выборных лиц местного самоуправления и выражению недоверия. Считаем, что роспуск представительного органа муниципального образования, отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, введение временной финансовой администрации в муниципальном образовании и некоторые другие санкции следует рассматривать как муниципально-правовые, так как основанием применения санкций в обоих случаях является ненадлежащее осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления муниципальной власти, а их содержание сводится к неблагоприятным для правонарушителя последствиям неимущественного характера – к лишению права самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.

Вызывает возражения и позиция конституционалистов, отождествляющих муниципально-правовую ответственность с конституционно-правовой. Во многом она объясняется, на наш взгляд, тем, что теоретическая разработка института конституционно-правовой ответственности связана еще с советским периодом развития государства и права, когда муниципального права как отрасли не существовало, а органы местного самоуправления были включены в систему органов государственной власти. Каких-либо отличий в правовом статусе органов местного самоуправления и органов государственной власти не было, так же как и отличий в правовом регулировании ответственности указанных органов. Следовательно, не было необходимости рассматривать ответственность органов местного самоуправления отдельно от ответственности органов государственной власти. Неслучайно в исследованиях того периода использовался термин «государственно-правовая ответственность», а не «конституционно-правовая»[75].

Безусловно, определенное сходство между конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственностью есть, ведь оба эти вида ответственности представляют собой разновидности публично-правовой ответственности, связанной с осуществлением публичной власти. Вопросам публично-правовой ответственности в юридической литературе последних лет уделяется достаточно много внимания[76]. Мы же остановимся лишь на некоторых ее особенностях.

Нарушение норм публичного права затрагивает интересы всего общества, и в связи с этим публично-правовые санкции всегда устанавливаются в пользу публичной власти. Это полностью справедливо как в отношении конституционно-правовой ответственности, так и муниципально-правовой, осуществляемых не столько для защиты прав отдельных лиц, сколько в целях обеспечения интересов всего общества, интересов населения самоуправляющихся территориальных коллективов.

Публично-правовая ответственность стоит на защите правопорядка и не может оставить без внимания нарушение публично-правовых установлений, даже если отсутствует инициатива лица, право которого нарушено. Тем более что в большинстве случаев правонарушение в области как конституционного, так и муниципального права затрагивает права или охраняемые законом интересы неограниченного круга лиц.

В публично-правовых санкциях (конституционно-правовых, муниципально-правовых) помимо восстановления нарушенного права явно виден карательный характер ответственности, имеющей целью наказание правонарушителя.

Публично-правовая ответственность предусматривается только законом. Ни конституционно-правовая, ни муниципально-правовая ответственность не может быть установлена договором сторон.

Несмотря на указанные черты сходства, представляется необходимым отграничивать муниципально-правовую ответственность от конституционно-правовой по следующим основаниям.

1. Каждый вид юридической ответственности выполняет задачу охраны определенной группы общественных отношений, урегулированных правом. Специфичность муниципальных правоотношений, как и выделение отрасли муниципального права, является общепризнанной, что дает нам основание говорить о самостоятельности и муниципально-правовой ответственности.

2. Для каждого из названных видов юридической ответственности характерно наличие специфических нормативно-правовых актов, закрепляющих основания, условия и процедуры реализации.

3. Конституционный деликт и муниципальное правонарушение как основания соответствующих видов ответственности отличаются по объекту посягательства. Объектом муниципального правонарушения выступают регулируемые и закрепляемые нормами муниципального права общественные отношения в сфере решения вопросов местного значения. Объектом же конституционного деликта являются конституционные правоотношения, складывающиеся в сфере осуществления государственных полномочий.

4. Муниципально-правовая ответственность есть ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формах представительной и непосредственной демократии)[77]. Муниципальная власть и государственная власть не тождественны по действующей Конституции, хотя и выступают как формы единой публичной власти, они имеют свои отличия, что и обусловливает различия конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности.

5. Муниципально-правовая ответственность связана с ненадлежащим исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления возложенных на них в силу Закона полномочий по решению вопросов местного значения. Конституционно-правовая ответственность наступает для субъектов конституционно-правовых отношений в связи с неправомерными действиями (бездействием) в сфере решения вопросов государственного значения на федеральном уровне или на уровне субъекта Российской Федерации либо в сфере отдельных переданных государственных полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно, органы государственной власти не вправе осуществлять властные полномочия по решению указанных вопросов, а следовательно, не могут выступать в качестве субъектов муниципально-правовой ответственности.

Мы предлагаем под муниципально-правовой ответственностью понимать закрепляемую муниципально-правовыми нормами обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления, ненадлежащим образом осуществляющих полномочия по решению вопросов местного значения, отвечать за свои противоправные деяния и претерпевать действие муниципально-правовых санкций, налагаемых на них уполномоченной инстанцией.

Цель разработки института муниципально-правовой ответственности состоит в создании более упорядоченного механизма муниципально-правовых отношений, который должен обеспечить формирование правомерного поведения субъектов, наделенных полномочиями решать вопросы местного значения. Этой целью предопределяются и функции муниципально-правовой ответственности:

– во-первых, побудительная, так как меры муниципально-правовой ответственности, имея прежде всего превентивное значение, служат средством лучшей организации работы органов и должностных лиц местного самоуправления, депутатов, т. е. они стимулируют должное поведение субъектов муниципально-правовых отношений;

– во-вторых, карательная, так как применение мер муниципально-правовой ответственности влечет неблагоприятные правовые последствия для субъектов муниципально-правовых отношений;

– в-третьих, восстановительная, так как у муниципально-правовой ответственности, как и у юридической ответственности в целом, имеется цель восстановления действия нарушенного права.

Любой вид юридической ответственности выполняет восстановительную и карательную функции. Общественные отношения, выступающие объектом муниципального правонарушения, одновременно являются и объектом восстановительного воздействия муниципально-правовой ответственности. Ввиду того что эти общественные отношения являются урегулированными нормами муниципального права, восстановительная функция направлена на приведение в нормальное состояние муниципально-правовых отношений.

Карательная функция муниципально-правовой ответственности связана с применением мер взыскания, основная цель которых состоит в том, чтобы лишить или ограничить субъект ответственности в его правах. Например, отзыв депутата представительного органа муниципального образования, отрешение от должности главы муниципального образования лишают указанных субъектов их специального правового статуса.

Предостерегая субъектов муниципально-правовых отношений от совершения противоправных деяний, муниципально-правовая ответственность, с одной стороны, охраняет общество от нежелательных ситуаций, с другой – стимулирует правомерное поведение.

При разработке института муниципально-правовой ответственности должны быть взяты на вооружение базовые положения общей теории юридической ответственности. Любая реальная юридическая ответственность имеет три основания: нормативное (систему регулирующих ее правовых норм), фактическое (неправомерные деяния субъектов права), процессуальное (акты субъектов власти о применении санкций правовых норм к конкретным субъектам).

Нормативным основанием наступления муниципально-правовой ответственности следует считать правовые предписания, устанавливающие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, закрепленные в источниках муниципального права. Муниципально-правовые нормы выступают своего рода эталоном возможного и должного поведения этих субъектов. По этому эталону определяется правомерность или противоправность их действий.

Фактическим основанием для применения муниципально-правовых санкций выступает муниципальное правонарушение. Характеризуя муниципальное правонарушение, следует отметить, что для него характерны признаки правонарушения в целом.

1. Любое правонарушение характеризуется нарушением выраженного в норме права обязательного правила поведения. Применительно к муниципальным правонарушениям речь идет о нарушении муниципально-правовых норм. Положение о том, что «правонарушения противоречат нормам права и совершаются вопреки им»[78], является основополагающим при уяснении юридической природы правонарушений в целом.

2. Муниципальное правонарушение, как и любое другое правонарушение, выражается в действии или бездействии субъекта правоотношений.

3. Правонарушения наносят вред или создают опасность такого вреда для личности, общества и государства, т. е. обладают общественно опасным характером. Муниципальное правонарушение в конечном итоге посягает на интересы населения и государства, находящиеся под защитой закона.

4. Правонарушение влечет за собой применение к правонарушителю в установленном законом порядке специфических муниципально-правовых санкций. Следует иметь в виду, что муниципально-правовые санкции могут налагаться не только государственными органами, но и органами местного самоуправления, а также самими жителями муниципального образования (в случае решения вопроса об отзыве выборных лиц местного самоуправления).

На основании вышеперечисленных признаков можно дать следующее определение муниципального правонарушения как одной из разновидностей правонарушения.

Муниципальное правонарушение – это деяние (действие или бездействие) органа или должностного лица местного самоуправления, противоречащее нормам муниципального права, совершаемое в сфере осуществления местного самоуправления и влекущее за собой применение муниципально-правовых санкций уполномоченной инстанцией.

Муниципальное правонарушение является фактическим правовым основанием ответственности и в силу этого характеризуется совокупностью объективных и субъективных признаков, образующих его состав. В структуре муниципального правонарушения следует различать следующие элементы: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.

Объектом муниципального правонарушения являются регулируемые и охраняемые нормами муниципального права общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления задач и функций местного самоуправления, непосредственно связанных с решением вопросов местного значения.

Объективная сторона правонарушения – это внешнее проявление противоправного деяния. Признаками объективной стороны муниципальных правонарушений следует считать само противоправное деяние и его результат, а также наличие причинной связи между деянием и наступившими последствиями.

Не соответствующим должному поведению может быть как действие, так и бездействие. При этом бездействие может быть признано таковым лишь при условии, если субъект муниципально-правовой ответственности не выполнил возложенной на него обязанности и не совершил действие, которое должен был совершить. Примером бездействия может служить непринятие мер представительным органом муниципального образования по исполнению решения суда, направленного на отмену незаконного муниципально-правового акта.

Субъектами муниципального правонарушения являются субъекты муниципально-правовых отношений, наделенные муниципально-правовым статусом, связанным с исполнением возложенных на них полномочий по решению вопросов местного значения. К ним относятся представительный орган муниципального образования, местная администрация, депутаты представительного органа муниципального образования, члены выборного органа местного самоуправления, глава муниципального образования и глава местной администрации, ими могут быть и иные органы и должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования. Среди субъектов муниципально-правовой ответственности выделяются коллективные субъекты ответственности – выборные и иные органы местного самоуправления и индивидуальные субъекты – депутаты представительного органа муниципального образования, члены выборного органа местного самоуправления, выборные и иные должностные лица местного самоуправления.

Субъективная сторона муниципального правонарушения отражает внутреннюю сторону противоправного деяния. Привлечение к муниципально-правовой ответственности возможно только в том случае, если деяние совершено виновно. Как подчеркивает В. О. Лучин, «в сфере публичного права нет отрасли, где бы ответственность возлагалась на субъекты без вины»[79]. Субъективная сторона муниципального правонарушения не может быть сведена к традиционному пониманию психического отношения субъекта к деянию, не соответствующему правомерному поведению и его последствиям. Здесь уместно обратиться к нормам Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации[80], где в ст. 21 определяется вина юридического лица: «Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению». Вина органа местного самоуправления в совершении муниципального правонарушения должна, на наш взгляд, определяться аналогично: если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена муниципально-правовая ответственность, но данным органом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Итак, состав муниципального правонарушения является критерием достоверной квалификации совершенного деяния и обоснованного применения муниципально-правовой ответственности. Только за совершение муниципального правонарушения к лицу могут быть применены муниципально-правовые санкции.

В качестве процессуального основания муниципально-правовой ответственности выступает правоприменительный акт, с помощью которого конкретная санкция реализуется в отношении того или иного субъекта. Акт применения муниципально-правовой ответственности – это официальное решение по конкретному делу, осуждающее правонарушителя, индивидуализирующее права и обязанности сторон правоотношения ответственности и содержащее властное предписание о применении муниципально-правовых санкций. Акт применения муниципально-правовой ответственности издается на основе и в соответствии с материальными нормами уполномоченным органом или должностным лицом. Данный акт носит обязательный для исполнения характер и документально оформлен в соответствии с требованиями процессуальных норм.

Правом принимать акты применения муниципально-правовой ответственности обладают различные субъекты. Все зависит от того, какую именно муниципально-правовую санкцию необходимо применить к правонарушителю.

Актами применения муниципально-правовой ответственности могут быть:

1) решение избирателей по итогам голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления;

2) закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования;

3) правовой акт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отрешении от должности главы муниципального образования (главы местной администрации);

4) решение арбитражного суда субъекта Российской Федерации о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании;

5) решение представительного органа муниципального образования о выражении недоверия главе муниципального образования (главе местной администрации) и др.

В целом о признании муниципально-правовой ответственности самостоятельным видом юридической ответственности, обладающим собственным набором муниципально-правовых санкций, свидетельствуют следующие факторы:

1) муниципальное право является самостоятельной отраслью права со специфическим предметом и методом воздействия на нарушителей права;

2) для данного вида ответственности характерен особый состав субъектов – это субъекты, наделенные публично-правовым статусом, связанным с осуществлением полномочий по решению вопросов местного значения;

3) муниципально-правовая ответственность выражается в неблагоприятных для правонарушителя последствиях неимущественного характера – лишение права самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения; лишение права участвовать в решении вопросов местного значения в составе коллегиального органа; временное отстранение от решения вопросов местного значения;

4) своей спецификой обладают формальное, фактическое и процессуальное основания муниципально-правовой ответственности;

5) муниципально-правовая ответственность предполагает наличие своих муниципально-правовых санкций, применение которых связано с установлением факта совершения муниципального правонарушения: в одних случаях данный факт устанавливает суд, в других – орган местного самоуправления.

§ 3. Муниципально-правовая ответственность

как часть института ответственности органов и

должностных лиц местного самоуправления

Для того чтобы разграничить институт муниципально-правовой ответственности и институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, необходимо обратиться к общей теории юридической ответственности.

Институт юридической ответственности является не самой юридической ответственностью, а ее нормативным закреплением. Именно регулирование схожих, качественно однородных отношений выступает признаком правового института. Собственно юридическая ответственность выражает реализующееся охранительное правоотношение, т. е. правоотношение в таком его состоянии, когда в его рамках реально применяются санкции, а лицо фактически несет юридические обязанности по претерпеванию определенных лишений и ограничений. Любое правоотношение является отношением, урегулированным нормой права. В свою очередь, нормы права систематизированы по отраслям, в силу чего правоотношения обладают отраслевой принадлежностью. Следовательно, виды юридической ответственности объективно закреплены в правовых нормах, обладающих определенной отраслевой принадлежностью.

Понимание юридической ответственности как охранительного правоотношения, каждая из сторон которого обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной, государством и обществом, естественно, не отвергает других взглядов на ответственность, в которых находят отражение те или иные ее стороны[81]. Автор не ставит своей задачей вступать в дискуссию со сторонниками других точек зрения, а еще раз обращает внимание на то, что «…в настоящее время не существует единой позиции относительно определения юридической ответственности, ее содержания и деления на виды…»[82].

Охрана муниципальных правоотношений осуществляется нормами различных отраслей права. Причем существует несколько уровней нормативных правовых актов, в которых закрепляется юридическая ответственность субъектов муниципальных правоотношений: федеральный уровень, уровень субъектов Российской Федерации и муниципальный уровень. Так, уголовная ответственность должностных лиц местного самоуправления регламентируется нормами Уголовного кодекса Российской Федерации (глава 30)[83], административная ответственность должностных лиц местного самоуправления за нарушение порядка и срока письменного ответа на обращения граждан устанавливается законами субъектов Российской Федерации[84], основания наступления муниципально-правовой ответственности, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных лиц местного самоуправления, определяются уставами муниципальных образований[85].

Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления реализуется через правовое отношение охранительного типа, в котором обязанности правонарушителя подвергнутся только той мере государственно-властного принуждения, которая предусмотрена законом, корреспондирует обязанность государства в лице его компетентного органа или органа местного самоуправления применить только ту санкцию, которая обусловлена совершенным правонарушением.

Специфика института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления заключается в том, что данный институт является комплексным, т. е. включает в себя охранительные нормы различной отраслевой принадлежности. По мнению С. С. Алексеева, комплексные институты – это «подразделения комплексных отраслей права. Как и комплексные отрасли права, в целом они охватывают нормативный материал из разных юридических режимов»[86]. Общепризнанно, что муниципальное право является комплексной отраслью права, поскольку предполагает регулирование разнородных общественных отношений и использование для этого элементов юридического режима различных профилирующих отраслей права.

Следует отметить, что субъектами ответственности в муниципальном праве выступают как органы местного самоуправления, депутаты представительных органов муниципальных образований, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, так и муниципальные служащие, органы территориального общественного самоуправления, население муниципальных образований, физические и юридические лица. Основаниями привлечения к ответственности в муниципальном праве могут быть не только муниципальные правонарушения, но и преступления, административные правонарушения, конституционно-правовые деликты, дисциплинарные и материальные проступки, гражданские правонарушения.

Уголовная ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих заключается в предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации лишении и ограничении прав и свобод за совершение преступлений, где они выступают в качестве специальных субъектов уголовной ответственности. Их специфика обусловлена особым правовым статусом, закрепляемым нормами муниципального права. Так, выборным должностным лицом местного самоуправления является лицо, избранное на муниципальных выборах и наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления; должностным лицом местного самоуправления является выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления, статус же муниципального служащего определяется через исполнение обязанностей по муниципальной должности муниципальной службы в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Все преступления, совершаемые вышеуказанными лицами, объединяет то, что они связаны с использованием служебного положения. Именно обладая статусом либо выборного должностного лица местного самоуправления, либо должностного лица местного самоуправления, либо муниципального служащего, данные лица могут быть привлечены к уголовной ответственности за преступления, перечисленные в нижеприведенной таблице.

Таблица 1

Уголовная ответственность должностных лиц местного самоуправления[87]

Уголовный кодекс Российской Федерации

Вид преступления

Ч. 2 ст. 136

Нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина

Ч. 2 ст. 137

Нарушение неприкосновенности частной жизни

Ст. 140

Отказ в предоставлении гражданину информации

Ст. 141

Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий

Ч. 2 ст. 144

Воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналиста

Ст. 149

Воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них

Ст. 284

Утрата документов, содержащих государственную тайну

Ст. 285

Злоупотребление должностными полномочиями

Ст. 285.1

Нецелевое расходование бюджетных средств

Ст. 286

Превышение должностных полномочий

Ст. 287

Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ

Ст. 288

Присвоение полномочий должностного лица

Ст. 289

Незаконное участие в предпринимательской деятельности

Ст. 290

Получение взятки

Ст. 291

Дача взятки

Ст. 292

Служебный подлог

Ст. 293

Халатность

Выборные должностные лица местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие, совершившие преступления не при исполнении должностных обязанностей, привлекаются к уголовной ответственности на общих основаниях, как и прочие граждане.

Должностные лица местного самоуправления, как выборные, так и назначаемые, подлежат административной ответственности по основаниям, установленным законами субъектов Российской Федерации. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации по данному вопросу выявил различные подходы к закреплению административной ответственности должностных лиц местного самоуправления.

Виды административных правонарушений в соответствии с Законом Кировской области от 4 декабря 2007 г. № 200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области»[88] представлены в следующей таблице.

Таблица 2

Административная ответственность должностных лиц органов местного самоуправления муниципальных образований в Кировской области[89]

Закон Кировской области

Вид административного правонарушения

Ст. 2.1

Воспрепятствование законной деятельности органов государственной власти, иных государственных органов и государственных должностных лиц Кировской области

Ст. 4.9

Нарушение порядка постановки на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, снятия с учета и предоставления жилых помещений

У законодателя Омской области более широкий подход к определению оснований административной ответственности должностных лиц местного самоуправления: в частности, устанавливается административная ответственность должностных лиц местного самоуправления за правонарушения, связанные в целом с осуществлением местного самоуправления на территории Омской области.

Таблица 3

Административная ответственность должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Омской области[90]

Закон Омской области

Вид административного правонарушения

Ст. 4

Нарушение порядка и срока представления ответа на запрос (обращение) депутата Законодательного Собрания Омской области

Ст. 5

Невыполнение законных требований депутата Законодательного Собрания Омской области

Ст. 6

Нарушение порядка реализации правотворческой инициативы граждан

Ст. 7

Нарушение порядка организации и проведения публичных слушаний

Ст. 8

Нарушение порядка назначения и проведения опроса граждан

Ст. 10

Нарушение порядка официального использования официальных символов муниципального образования

Ст. 11

Нарушение порядка отзыва депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления

Ст. 12

Нарушение порядка назначения и проведения собрания граждан

Ст. 13

Нарушение порядка назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов

Ст. 14

Нарушение порядка проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации

Ст. 15

Нарушение порядка формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа

Ст. 43

Нарушение порядка использования объекта нежилого фонда, находящегося в собственности Омской области или в муниципальной собственности

Ст. 45

Нарушение порядка и условий приватизации муниципального имущества

Ст. 46

Нарушение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности

Должностные лица местного самоуправления относятся к специальным субъектам административной ответственности, так как они занимают определенное служебное положение. Соответственно, они привлекаются к ответственности как лица, которые совершили административные правонарушения в рамках исполнения должностных обязанностей либо по выборной муниципальной должности, либо по муниципальной должности муниципальной службы. К должностным лицам местного самоуправления применяются следующие виды административных взысканий: предупреждение, административный штраф, дисквалификация. Порядок привлечения к административной ответственности урегулирован административно-процессуальными нормами. Правом рассматривать дела об административных правонарушениях должностных лиц местного самоуправления наделены мировые судьи субъектов Российской Федерации. Они выступают субъектами функциональной власти в отношении должностных лиц местного самоуправления, служебная зависимость в данном случае отсутствует.

Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации в отличие от Кодекса об административных правонарушениях РСФСР[91] предусматривает возможность привлечения к административной ответственности и юридических лиц. Представительный орган муниципального образования и местная администрация, согласно ч. 9 ст. 35 и ч. 7 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обладают правами юридического лица. Следовательно, они подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации или законами об административной ответственности субъектов Федерации. Органы местного самоуправления, обладающие статусом юридических лиц, а также должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к административной ответственности за следующие административные правонарушения, предусмотренные Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации:

Таблица 4

Административная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления[92]

Кодекс об административных правонарушениях РФ

Вид административного правонарушения

Ст. 5.3

Неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума. Непредоставление сведений и материалов по запросу избирательной комиссии, комиссии референдума

Ст. 5.21

Несвоевременное перечисление средств избирательной комиссии, комиссии референдума

Ст. 5.36

Нарушение порядка и сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью

Ст. 5.47

Сбор подписей избирателей, участников референдума в запрещенных местах, а также сбор подписей лицами, которым участие в этом запрещено федеральным законом

Ст. 7.29

Несоблюдение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд

Ст. 7.30

Нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд

Ст. 7.31

Предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также направление недостоверных сведений, внесение их в реестр государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков

Ст. 14.9

Ограничение свободы торговли

Ст. 14.32

Заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий

Ст. 15.14

Нецелевое использование бюджетных средств

Ст. 15.15

Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе

Ст. 15.16

Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами

Ст. 15.17

Недобросовестная эмиссия ценных бумаг

[93]

Ст. 17.1

Невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы

Ст. 17.2

Воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Ст. 19.5

Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)

Ст. 19.7

Непредставление сведений (информации)

Ст. 21.1

Непредставление в военный комиссариат или в иной орган, осуществляющий воинский учет, списков граждан, подлежащих первоначальной постановке на воинский учет

Ст. 21.2

Неоповещение граждан о вызове их по повестке военного комиссариата или иного органа, осуществляющего воинский учет

Еще одним видом юридической ответственности, к которой привлекаются субъекты муниципальных правоотношений, является дисциплинарная ответственность. Муниципальные служащие находятся в трудовых отношениях с органами местного самоуправления в лице их руководителей. Следовательно, в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения муниципальным служащим своих должностных обязанностей встает вопрос о дисциплинарной ответственности. Общие положения о дисциплинарной ответственности закреплены в Трудовом кодексе Российской Федерации[94], где в ст. 198 дан перечень дисциплинарных санкций: замечание, выговор, увольнение. Составы дисциплинарных проступков закреплены в нем в самом общем виде, не конкретизированы.

В законодательстве субъектов Российской Федерации предусматривается, что в случае, если муниципальный служащий признан аттестационной комиссией не соответствующим занимаемой должности, он может быть переведен на нижестоящую должность или уволен[95]. Понижение в должности – это неблагоприятное правовое последствие организационного характера, которое выступает для муниципального служащего как альтернатива увольнения.

Дисциплинарное взыскание налагается руководителем соответствующего органа местного самоуправления или должностным лицом, имеющим право назначать муниципального служащего на должность муниципальной службы, т. е. субъектом линейной власти, в порядке, установленном трудовым законодательством.

Особую категорию должностных лиц органов местного самоуправления составляют выборные должностные лица, работающие на постоянной основе. Характер должного поведения невыборных и выборных должностных лиц органов местного самоуправления имеет определенные различия. Это выражается в системе взысканий, процедуре привлечения к этому виду ответственности. Вопросы дисциплинарной ответственности выборных должностных лиц органов местного самоуправления в основном регулируются законодательством отдельных субъектов Российской Федерации и нормативными актами муниципальных образований.

Е. С. Шугрина определяет дисциплинарный проступок выборного должностного лица органа местного самоуправления как виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на выборное должностное лицо обязанностей, правил этики, несоблюдение действующего законодательства, а также ограничений, несовместимых со статусом выборного должностного лица органа местного самоуправления[96].

На наш взгляд, данное определение включает в себя все многообразие подходов к содержанию дисциплинарного проступка выборного должностного лица органа местного самоуправления, отражает его специфику, которая заключается в том, что на муниципальном уровне основания привлечения к дисциплинарной ответственности выборных должностных лиц органов местного самоуправления могут быть расширены муниципальными правовыми актами[97]. Это не ограничивает их прав в сравнении с невыборными должностными лицами, а еще раз подчеркивает их особый статус – свои полномочия они получили от населения, а значит, и требования к их деятельности должны быть повышенными.

В качестве дисциплинарных взысканий к выборным должностным лицам органов местного самоуправления могут быть применены порицание, порицание с лишением слова, доведение через средства массовой информации до избирателей информации о правонарушении, предупреждение об освобождении от работы на постоянной основе, освобождение от работы на постоянной основе и др.

К должностным лицам местного самоуправления, действующим в рамках трудового договора, может применяться материальная ответственность. Отношения материальной ответственности в основном складываются в сфере муниципальной службы. Согласно ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации»[98], представителем нанимателя (работодателем) для муниципального служащего может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Под материальной ответственностью работника понимается «обязанность работника, виновными противоправными действиями которого причинен прямой действительный имущественный ущерб, возместить его в размере и порядке, предусмотренном трудовым законодательством»[99].

Материальная ответственность работодателя установлена ст. 234–237 Трудового кодекса Российской Федерации. В данных статьях предусмотрены следующие основания наступления материальной ответственности работодателя:

– материальная ответственность за утрату заработка в связи с незаконным лишением работника возможности трудиться (ст. 234 Трудового кодекса РФ);

– материальная ответственность за задержку заработной платы и других выплат (ст. 236 Трудового кодекса РФ);

– материальная ответственность за ущерб, причиненный имуществу работника (ст. 235 Трудового кодекса РФ);

– материальная ответственность за моральный вред, причиненный работнику (ст. 237 Трудового кодекса РФ).

Представляется, что только первые два основания материальной ответственности работодателя перед работником действительно являются характерными для трудовых отношений и должны регулироваться нормами трудового права. В двух последних случаях материальная ответственность работодателя скорее близка к гражданско-правовой ответственности.

Органы местного самоуправления несут гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате своих незаконных действий (бездействия), в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления. Вред подлежит возмещению за счет казны муниципального образования. Согласно ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации[100], от имени казны выступают соответствующие финансовые органы муниципального образования.

Должностные лица органов местного самоуправления, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред в смысле ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, ответственности перед физическими и юридическими лицами не несут. Требования о возмещении вреда в данном случае к ним применяться не могут, поскольку должностные лица не являются субъектами гражданского права. Согласно ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации[101], участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. При незаконных действиях в сфере гражданского оборота за причиненные должностными лицами органов местного самоуправления убытки несет ответственность муниципальное образование (ст. 16 Гражданского кодекса Российской Федерации), а сам его чиновник может быть привлечен к материальной ответственности. Согласно трудовому законодательству, работник несет материальную ответственность как за прямой действительный ущерб, непосредственно причиненный им работодателю, так и за ущерб, возникший у работодателя в результате возмещения им ущерба иным лицам.

Для «смягчения опасности» участия муниципального учреждения в гражданском обороте (для третьих лиц) Гражданский кодекс Российской Федерации предусмотрел дополнительную ответственность собственника имущества учреждения – его учредителя. В качестве учредителей выступают органы местного самоуправления, которые от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Муниципальные учреждения отвечают по своим обязательствам находящимися в их распоряжении денежными средствами, в случае их недостаточности субсидиарную ответственность по их обязательствам несут органы местного самоуправления, выступающие от имени собственника муниципального имущества – муниципального образования.

В соответствии со ст. 399 Гражданского кодекса Российской Федерации, если муниципальное учреждение (основной должник) отказалось удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность – муниципальному образованию в лице органа местного самоуправления, выступающего учредителем муниципального учреждения.

Согласно ст. 68, 69 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления. И межмуниципальные хозяйственные общества, и некоммерческие организации муниципальных образований имеют статус юридических лиц, деятельность которых в первую очередь регламентируется нормами Гражданского кодекса Российской Федерации. Они не имеют публично-правового статуса, связанного с полномочиями решать вопросы местного значения, и потому, вступая в правоотношения, могут быть субъектами гражданско-правовой и административной ответственности, но не муниципально-правовой.

Вопрос о конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является дискуссионным. Как уже отмечалось в § 2 данной главы, ряд авторов, отвергающих самостоятельность муниципально-правовой ответственности[102], все санкции, предусмотренные статьями 71–75 Федерального закона от 6 октября 2006 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относят к конституционно-правовым. Другие считают более корректным отнесение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством к конституционно-правовой, а перед населением – к муниципально-правовой[103].

Авторский взгляд несколько отличается от вышеизложенных точек зрения. Признавая самостоятельность муниципально-правовой ответственности, мы считаем, что разграничивать конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность нужно в первую очередь не по субъекту, перед которым она наступает, а по объекту посягательства.

Объектом правонарушения являются общественные отношения, которым причиняется ущерб или которые ставятся под угрозу причинения вреда в результате правонарушения. О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, подразделяют на следующие группы:

1) отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления, формирования и развития его основ;

2) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения непосредственно населением и (или) органами местного самоуправления;

3) отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий[104].

Первые две группы общественных отношений связаны с осуществлением муниципальной власти на уровне местного самоуправления, а третья группа – с осуществлением власти государственной на уровне местного самоуправления. Осуществление мер конституционно-правовой ответственности направлено прежде всего на защиту конституционно-правовых отношений, которые в свою очередь связаны с осуществлением государственной власти. Меры же муниципально-правовой ответственности призваны охранять муниципально-правовые отношения, возникающие в сфере решения вопросов местного значения – сфере исключительного ведения местного самоуправления.

Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. На наш взгляд, именно данная норма Конституции является отправной точкой к рассмотрению конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В случаях ненадлежащего осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления функций государственной власти для них наступает конституционно-правовая ответственность.

Согласно ч. 1 ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2006 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленных соответствующим судом, то отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления в данном случае выступает как мера конституционно-правовой ответственности, так как основанием ее применения является ненадлежащее осуществление органами местного самоуправления государственной власти.

Мерой конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления также следует считать досрочное прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий (отзыв государственно-властных полномочий). Так, Закон Кировской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов Кировской области отдельными государственными полномочиями области в сфере архивного дела»[105] устанавливает, что основанием отзыва отдельных государственных полномочий Кировской области может служить использование органами местного самоуправления материальных ресурсов, полученных на осуществление государственных полномочий на другие цели, а также непредставление органами местного самоуправления отчетов об исполнении переданных им государственных полномочий.

Согласно Закону Саратовской области «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по исполнению функций комиссий по делам несовершеннолетних и их прав»[106], отдельные переданные государственные полномочия могут быть отозваны в случаях неисполнения органами местного самоуправления переданных государственных полномочий; неэффективного осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий; использования не по назначению органами местного самоуправления переданных материальных ресурсов и финансовых средств; повторных обоснованных обращений физических и юридических лиц в связи с ненадлежащим осуществлением органом местного самоуправления переданных государственных полномочий; нарушений при осуществлении переданных государственных полномочий законодательства Российской Федерации и области.

Отзыв у органов местного самоуправления переданных государственных полномочий субъекта Российской Федерации направлен на обеспечение прав субъекта Российской Федерации и восстановление положения, существовавшего до передачи полномочий. При прекращении исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий неиспользованные материальные и финансовые ресурсы, переданные органам местного самоуправления для их исполнения, подлежат возврату.

В соответствии с ч. 6.1 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия главы муниципального района, главы городского округа могут быть прекращены досрочно в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации. Утрата доверия возникает в случаях:

1) несоблюдения главой муниципального района, главой городского округа, их супругами и несовершеннолетними детьми запрета, установленного Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»;

2) установления в отношении избранных на муниципальных выборах главы муниципального района, главы городского округа факта открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда указанные лица были зарегистрированы в качестве кандидатов на выборах соответственно главы муниципального района, главы городского округа.

В соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» основанием для принятия решения об осуществлении проверки соблюдения лицом данного запрета является достаточная информация о том, что указанным лицом не соблюдается вышеназванный запрет. Круг лиц, представляющих такую информацию, следующий:

1) правоохранительные, иные государственные органы, Центральный банк Российской Федерации, кредитные организации, другие российские организации, органы местного самоуправления, работники (сотрудники) подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений и должностные лица государственных органов, органов местного самоуправления, Центрального банка Российской Федерации, а также иностранные банки и международные организации;

2) постоянно действующие руководящие органы политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями;

3) Общественная палата Российской Федерации;

4) общероссийские средства массовой информации.

Законодателем также указывается на недопустимость принятия решения об осуществлении проверки на основе анонимной информации.

Установление конституционно-правовой ответственности в форме досрочного прекращения полномочий главы муниципального района, городского округа в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации обусловлено целями обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, упорядочения лоббистской деятельности, расширения инвестирования средств в национальную экономику и повышения эффективности противодействия коррупции. На глав городских и сельских поселений данная мера ответственности не распространяется.

В сфере правотворчества к органам и должностным лицам местного самоуправления может быть применена такая мера конституционно-правовой ответственности, как отмена (приостановление) правового акта. Статьей 48 Федерального закона от 6 октября 2006 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается, что муниципальные правовые акты в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут быть отменены или их действие может быть приостановлено уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации). Мы разделяем мнение О. Е. Кутафина о том, что «значение этой меры государственного воздействия состоит в том, что посредством ее применения осуществляется принудительная ликвидация незаконно возникших правоотношений и восстановление нарушенного правопорядка»[107].

Таким образом, конституционно-правовая ответственность имеет место быть в системе местного самоуправления, но она не тождественна муниципально-правовой ответственности.

В рамках рассмотрения института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления заслуживает внимания вопрос и об ответственности органов территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления обладают особым правовым статусом, который определяется положениями ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон относит территориальное общественное самоуправление к формам участия населения в осуществлении местного самоуправления, а органы территориального общественного самоуправления – к одному из способов реализации территориального общественного самоуправления граждан.

Органы территориального общественного самоуправления не наделены собственной компетенцией в решении вопросов местного значения, они лишь вправе осуществлять собственные инициативы по вопросам местного значения. Имущество, принадлежащее органам территориального общественного самоуправления на праве собственности, не является муниципальным имуществом. Решения, вынесенные с помощью органов территориального общественного самоуправления, распространяются на часть территории муниципального образования, население которой добровольно принимает на себя обязательство следовать этим решениям. По своей природе эти решения являются общественными и не обеспечиваются принудительной силой государства.

Таким образом, органы территориального общественного самоуправления не являются каналами публичной власти и не входят в систему органов местного самоуправления, наделенных властными полномочиями.

В подп. 3 п. 8 ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается право органов территориального общественного самоуправления осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета. Данное положение вызывает настороженность, как отмечает Е. В. Мирошниченко[108]: далеко не все органы территориального общественного самоуправления сумеют стать эффективными хозяйствующими субъектами, что может послужить причиной неэффективного использования, утечки бюджетных средств. А публично-правовая ответственность за удовлетворение потребностей граждан все равно останется на органах местного самоуправления как публично-правовой форме.

Эти договоры, на наш взгляд, не следует превращать в договоры о передаче полномочий, ответственности и средств местного бюджета, поскольку органы территориального общественного самоуправления – это общественная организационная форма, это противоречило бы самой их природе. При реализации органами территориального общественного самоуправления собственных инициатив по благоустройству территории, иной хозяйственной деятельности им следует заключать с органами местного самоуправления договоры гражданско-правового характера. В таких договорах органы территориального общественного самоуправления и органы местного самоуправления выступают равноправными участниками гражданских правоотношений, в случаях же нарушений условий договора к сторонам могут быть применены меры гражданско-правовой ответственности, носящей частноправовой характер.

Итак, анализ законодательства показал, что многие правовые нормы, закрепляющие и регулирующие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, по своей структуре являются бланкетными (отсылочными). Порядок реализации санкций, как и сами санкции, применяемые к правонарушителям, содержится в различных отраслях права. Муниципальное право заимствует много правовых норм у других отраслей права при регулировании ответственности. Но в то же время муниципальное право является новой самостоятельной отраслью российской системы права, в которой идут процессы становления и развития самостоятельных правовых институтов, в том числе института муниципально-правовой ответственности.

Объективно существует большой блок муниципально-правовых норм, регулирующих собственно муниципальные охранительные правоотношения, через которые и реализуется муниципально-правовая ответственность. Субъектами ответственности в этом случае являются только те субъекты муниципально-правовых отношений, которые наделены Законом полномочиями по решению вопросов местного значения. Основания и порядок реализации муниципально-правовой ответственности закреплены нормами исключительно муниципального права.

Следует отметить, что нельзя рассматривать юридическую ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц как муниципально-правовую только потому, что органы и должностные лица местного самоуправления являются участниками охранительных правоотношений. У данных охранительных правоотношений различная отраслевая принадлежность. Муниципально-правовая ответственность является лишь составной частью института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой комплексный правовой институт, который включает в себя нормы уголовного, административного, конституционного, муниципального, трудового и гражданского права (рис. 1).

Рис. 1. Институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

Глава 2

Институт муниципально-правовых санкций

§ 1. Муниципально-правовые санкции:

признаки и классификация

Соблюдение муниципально-правовых норм обеспечивается возможностью государства применять меры принуждения за нарушение обязанностей, предусмотренных муниципальным законодательством. Государственное принуждение обеспечивает функционирование правовой системы, реальность правовых установлений, их общеобязательность. Правовые нормы действенны только тогда, когда они обеспечены эффективными мерами государственно-принудительного воздействия – санкциями, форма реализации которых и есть форма реализации ответственности. Представление о том, что юридическая ответственность имеет форму реализации, в значительной степени разработано в теории уголовной ответственности. «Реализация ответственности означает, что после возникновения правоотношения права и обязанности его субъектов были реализованы в точном соответствии с предписаниями закона. Этому предшествуют сложные фактические отношения между субъектами, направленные на установление характера и пределов взаимных прав и обязанностей и осуществляемые в определенной процедурной форме. После уточнения содержания и объема прав и обязанностей субъектов ответственность находит свое объективное воплощение в тех или иных мерах государственного принуждения, избираемых по воле государства в лице его компетентных органов. Эти меры называются формами реализации ответственности»[109].

Вопрос о форме реализации конституционно-правовой ответственности О. Е. Кутафин рассматривает в контексте формы реализации ее санкций[110].

Аналогичных взглядов придерживаются и некоторые представители муниципально-правовой науки. Так, Е. М. Ковешников пишет о том, что «одной из форм реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением в результате утраты его доверия является возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления»[111]. Говоря об отзыве, М. А. Краснов подчеркивает, что «сам смысл этой формы реализации ответственности предполагает ее чрезвычайный характер, когда все иные возможности демократического воздействия на местную власть исчерпаны»[112].

Автор разделяет вышеизложенные взгляды и в своем исследовании рассматривает муниципально-правовые санкции как форму реализации ответственности в системе местного самоуправления.

Слово «санкция» как в законодательстве, так и в научной литературе используется в разных значениях. В ст. 5 Уголовного процессуального кодекса Российской Федерации[113] мы встречаем законодательное определение санкции как разрешения (согласия) прокурора на производство дознавателем, следователем соответствующих следственных и иных процессуальных действий. А в ст. 460 того же кодекса санкция предстает в совершенно ином аспекте – как норма, в пределах которой правонарушителю назначается конкретная мера ответственности[114].

Согласно бюджетному законодательству (ст. 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации[115]), в качестве санкций к нарушителям финансовой дисциплины применяются денежные взыскания (штрафы). Как реакция государства на факт противоправного поведения конкретного лица санкции выступают и в законодательстве об исполнительном производстве: в случае невыполнения законных требований судебного пристава-исполнителя без уважительных причин он вправе применить к должнику штрафные санкции и иные меры[116].

Итак, в российском законодательстве термин «санкция» используется, во-первых, как разрешение, одобрение какого-либо акта, какого-либо процессуального действия; во-вторых, как мера воздействия, применяемая государственными органами к правонарушителям, в-третьих, как мера ответственности конкретного правонарушителя.

В юридической литературе термин «санкция» также неоднозначен. Т. В. Кашанина определяет санкцию «как часть юридической нормы, которая указывает на неблагоприятные последствия, возникающие в результате нарушения правила, предусмотренного диспозицией»[117].

По мнению О. Е. Кутафина, санкции есть не что иное, как «меры принуждения, которые применяются государством в случае нарушения нормы права»[118].

О. Э. Лейст считает, что «санкции представляют собой указание на меры государственного принуждения, применяемые в целях охраны права от нарушений»[119].

С. С. Алексеев рассматривает санкции как «государственно-принудительные меры, являющиеся реакцией государства в отношении конкретного лица на факт противоправного поведения»[120].

Таким образом, с позиций теории права санкция представляет собой, во-первых, структурный элемент юридической нормы, во-вторых, сами меры государственного принуждения, применяемые к правонарушителю, через которые реализуется юридическая ответственность.

Взгляд на санкции как на меры государственного принуждения, применяемые в случае нарушения норм права, имеет много сторонников в юридической науке[121]. Однако не все меры государственного принуждения являются санкциями. Как отмечает О. Э. Лейст, «любая санкция представляет собой указание на меры государственного принуждения, охраняющие нормы права от нарушения, но не всякая мера принуждения, осуществляемая органами государства, применяется на основе санкций»[122]. Это связано с тем, что, во-первых, «задачи государства шире только охраны норм права от нарушений», во-вторых, «правоохранительной деятельностью государства не исчерпывается область применения государственного принуждения»[123]. Следовательно, меры, принимаемые органами государства на основе санкций, нельзя отождествлять с иными мерами государственного принуждения (рис. 2).

Рис. 2. Меры государственного принуждения

Понятие «меры защиты» впервые ввел в научный оборот С. С. Алексеев[124]. Именно он указал на необходимость отличать меры юридической ответственности от мер защиты, отмечая при этом, что «цель мер защиты – принудить обязанное лицо выполнить обязанности, налагаемые на него законом или договором… Применение же мер юридической ответственности налагает на правонарушителя новую, специальную, императивную обязанность претерпевать лишения, испытывать правоограничения»[125]. Суть мер защиты удалось уловить Ю. Басину в следующем определении: «…защита есть совокупность мер государственного принуждения, направленных на обеспечение неприкосновенности права и ликвидацию его нарушения»[126]. Учение о мерах защиты способствует более глубокому изучению проблем государственного принуждения в отраслевых науках. Поэтому мы считаем целесообразным проводить разграничение между мерами защиты и мерами юридической ответственности (санкциями) и в муниципальном праве. Отличия между ними, на наш взгляд, состоят в следующем:

– меры защиты отличаются от мер ответственности отсутствием отрицательных последствий и государственного осуждения;

– меры защиты преследуют правовосстановительные цели, а меры ответственности, кроме того, направлены на наказание виновных;

– меры защиты и меры ответственности реализуются в различных процессуальных формах;

– основанием применения мер юридической ответственности является правонарушение (в совокупности всех его признаков), а применение мер защиты возможно и при отсутствии состава правонарушения.

Мерами защиты следует признавать средства правового воздействия, направленные на устранение препятствий к осуществлению права. В муниципальном законодательстве предусматривается применение ряда мер защиты для охраны муниципально-правовых отношений.

Во-первых, к ним следует отнести временное возложение отдельных полномочий органов местного самоуправления на органы государственной власти в связи с чрезвычайными ситуациями. Согласно п. 1 ч. 1 и ч. 4 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом[127].

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как видим, связывает отсутствие органов местного самоуправления, являющееся основанием для временного осуществления их полномочий органами государственной власти, только с чрезвычайными ситуациями. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[128] определяет чрезвычайную ситуацию как обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Для возникновения ответственности необходимо наличие состава правонарушения, в частности субъекта ответственности, чья деятельность (действие или бездействие) находится в причинной связи с возникшей ситуацией. Даже если допустить возможность привлечения к ответственности при отсутствии вины, требуется субъект, чья невиновная деятельность привела к неблагоприятным последствиям. В случае возникновения природной катастрофы такой субъект отсутствует.

Таким образом, в случае когда основанием временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления выступают катастрофы и иные обстоятельства непреодолимой силы, вмешательство не является мерой муниципально-правовой ответственности, так как отсутствует сам факт правонарушения. Мы разделяем мнение В. О. Лучина о том, что меры принуждения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, никак не связаны с юридической ответственностью[129].

В этом случае никоим образом не ограничивается право населения на осуществление местного самоуправления, применение данной меры (меры защиты) направлено на поддержание управляемости в муниципальном образовании и предупреждение совершения общественно опасных действий в условиях стихийного бедствия, катастрофы или иной чрезвычайной ситуации, когда представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и не могут быть сформированы.

Во-вторых, мерой защиты, согласно ч. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», выступало вынесение письменного предупреждения о возможности роспуска представительного органа муниципального образования, а также о возможности отрешения от должности главы муниципального образования[130]. Вынесение предупреждения не связано с возложением новой дополнительной юридической обязанности на представительный орган местного самоуправления или главу муниципального образования, оно (предупреждение) направлено на выполнение «старой» обязанности, той, которую должны исполнить субъекты, – отменить нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу. Если представительный орган местного самоуправления или глава муниципального образования отменяли изданные ими незаконные нормативные правовые акты, то и необходимость применения к ним мер ответственности в виде роспуска и отрешения от должности отпадала сама собой.

Под мерами пресечения понимаются меры государственного принуждения, применяемые в целях прекращения противоправных действий и предотвращения их вредных последствий. Согласно ч. 5 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», одновременно с решением о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается решение об изъятии субвенций из местного бюджета. Изъятие субвенций из местного бюджета является мерой пресечения, направленной на прекращение противоправных действий органами местного самоуправления. Нет субвенций – нет возможности израсходовать их по нецелевому назначению.

В связи с введением двухуровневой территориальной организации местного самоуправления в ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена взаимная возможность передачи части своих полномочий органами местного самоуправления муниципального района и входящих в него поселений. Для передачи части своих полномочий органы местного самоуправления муниципального района и поселения должны заключить соглашение. Если муниципальное образование одного уровня не исполняет или ненадлежащим образом исполняет возложенные на него соглашением полномочия муниципального образования другого уровня при условии передачи необходимых для их осуществления финансовых ресурсов, то муниципальное образование, передавшее полномочия, отзывает их. Денежные средства, переданные в виде субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, возвращаются на тот уровень, с которого были переданы. В данном случае возвращение субвенций также представляет собой меру пресечения.

Муниципально-правовыми санкциями (мерами ответственности) следует считать закрепленные в муниципально-правовых нормах меры публичного принуждения, которые влекут неблагоприятные для правонарушителя последствия и применяются в особом процессуальном порядке. Меры муниципально-правовой ответственности включены в общеправовую систему мер публичного принуждения. Они представляют собой форму реагирования государства и общества на нарушение законодательства, регулирующего порядок осуществления местного самоуправления, и являются внешним материальным выражением публично-властного принуждения за совершение муниципального правонарушения.

В зависимости от инстанции ответственности (т. е. субъекта, перед которым наступает ответственность) муниципально-правовые санкции могут быть классифицированы следующим образом:

– выражающие ответственность перед населением муниципального образования – отзыв выборных лиц местного самоуправления, выражение недоверия;

– выражающие ответственность перед государством – роспуск представительного органа муниципального образования; отрешение от должности главы муниципального образования (главы местной администрации); временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (введение временной финансовой администрации в муниципальном образовании).

В зависимости от круга лиц, на которых распространяется действие муниципально-правовых санкций:

– санкции, применяемые к депутатам представительного органа муниципального образования и членам выборного коллегиального органа местного самоуправления;

– санкции, применяемые к выборным должностным лицам местного самоуправления;

– санкции, применяемые к должностным лицам местного самоуправления, не являющимся выборными;

– санкции, применяемые к представительным органам муниципальных образований и к иным выборным коллегиальным органам местного самоуправления.

Муниципально-правовые санкции можно подразделить по правовым последствиям:

– санкции, которые всегда влекут досрочное прекращение полномочий органа или должностного лица местного самоуправления (отзыв, отрешение от должности, роспуск);

– санкции, не влекущие досрочное прекращение полномочий органа или должностного лица местного самоуправления (выражение недоверия, введение временной финансовой администрации и др.).

Большинство санкций индивидуальны для каждого вида юридической ответственности: замечание, выговор, увольнение характерны для дисциплинарной ответственности; лишение свободы на определенный срок, пожизненное лишение свободы, смертная казнь – уголовно-правовые санкции. Но есть и исключения: например, штраф и арест выступают одновременно и административно-правовыми, и уголовно-правовыми санкциями, что никоим образом не принижает их отраслевой специфики. Отзыв выборного лица местного самоуправления, роспуск представительного органа муниципального образования, отрешение от должности главы муниципального образования (главы местной администрации) рассматриваются нами как муниципально-правовые санкции. Аналогичные по названию санкции применяются в отношении субъектов публичной власти на уровне субъектов Российской Федерации, но основанием их применения служит конституционный деликт, да и сама процедура их реализации предусматривается нормами конституционного права.

Несмотря на различные основания применения тех или иных муниципально-правовых санкций, все они имеют общую юридическую природу и характерную черту, заключающуюся в лишении субъекта муниципально-правовой ответственности полномочий по решению вопросов местного значения.

Для муниципально-правовой ответственности характерным является то, что не существует единой процедурной формы применения ее мер (санкций). Процессуальный порядок применения муниципально-правовых санкций зависит от их вида и устанавливается муниципальным законодательством. Основания и порядок отзыва населением выборных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законом, процедуры роспуска представительного органа муниципального образования, отрешения от должности главы муниципального образования (главы местной администрации), введения временной финансовой администрации в муниципальном образовании закреплены в соответствующих статьях Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это существенно отличает муниципально-правовые санкции от уголовно-правовых, административно-правовых, дисциплинарных, порядок применения которых вне зависимости от вида является единым.

Особенности муниципально-правовых санкций, механизмы их реализации в России и за рубежом станут предметом исследования в следующих параграфах. Мы остановимся на следующих ключевых проблемах: первая – адекватность муниципально-правовых санкций и механизмов их реализации, устанавливаемых российским законодательством, реалиям современной России, букве и духу Конституции, вторая – направления совершенствования нормативной базы, регулирующей муниципально-правовую ответственность.

§ 2. Отзыв выборных лиц местного

самоуправления

Проблема ответственности выборных лиц местного самоуправления перед источником власти привлекает внимание ученых и практических работников в сфере местного самоуправления. Исследование отзыва как одной из мер муниципально-правовой ответственности перед населением муниципального образования продиктовано необходимостью ее активного использования, а также существующими пробелами в законодательстве по вопросам отзыва.

Зарубежный опыт свидетельствует, что негативная оценка отклоняющегося поведения и характер наступающих неблагоприятных последствий для выборных лиц местного самоуправления могут выражаться в такой мере муниципально-правовой ответственности, как отзыв выборных лиц местного самоуправления. Хотя в ряде демократических стран институт отзыва отсутствует, считается, что нерадивого депутата можно просто не избрать на следующих выборах. Депутат «должен следовать исключительно велениям своего разума и своей совести», он «не должен подпадать под возможное влияние каких-либо наставлений своих избирателей»[131]. Императивный депутатский мандат прямо запрещен законодательством ряда государств. Так, ст. 27 Конституции Франции устанавливает, что «всякий императивный мандат является недействительным»[132]. В ст. 77 Конституции земли Гессен сказано, что «депутаты являются представителями всего народа»[133].

Отзыв выборных должностных лиц предусмотрен в законодательстве более трети штатов США. Для применения процедуры отзыва требуется разное число подписей: например, «25 % от числа поданных голосов на последних выборах соответствующего должностного лица (Аляска, Алабама, Колорадо, Вашингтон, Висконсин) либо 12 % от этого числа (Калифорния)»[134].

Применяется отзыв в США нечасто из-за процедурных трудностей: подписи должны быть собраны в короткий срок в нотариально удостоверенной форме, к тому же в случае отклонения избирателями предложения об отзыве на инициаторов голосования возлагается возмещение расходов по его проведению.

В Японии на местном уровне гораздо более, чем на общенациональном, развиты демократические институты управления. Закон о местной автономии 1947 г. предусматривает право местных жителей на отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления.

Субъектами отзыва могут быть депутаты муниципального собрания либо глава органа местного самоуправления. Закон содержит целую главу, в которой определен механизм практического осуществления права на отзыв. Здесь установлены нормы сбора подписей под требованием принять к рассмотрению вопрос об отзыве: не менее 1/3 – при требовании отстранения главы органа местного самоуправления, депутата муниципального собрания (в последнем случае – 1/3 от числа избирателей по его выборному округу). Комитет по контролю за выборами, признав достаточность и достоверность такого требования, обязан назначить голосование. Требование удовлетворяется, если оно поддержано большинством принявших участие в голосовании избирателей.

На практике, однако, собрать необходимое число подписей местных жителей – задача не из легких. И даже если это произойдет, депутаты муниципального собрания имеют право выступить против законодательной инициативы граждан, посчитав ее неуместной. Проверки инспекционного комитета по запросу жителей не всегда результативны, так как зачастую проводятся формально. Вместе с тем обязательность публичного выражения официальной реакции местных властей на запрос делает саму инспекцию необходимой, что в ряде случаев само по себе может привести к желательной для граждан огласке ошибочных или несправедливых действий чиновников.

Статистика же свидетельствует, что в 1947–1983 гг. местные жители в Японии использовали свое право требовать отзыва глав органов местного самоуправления 516 раз, отзыва депутатов муниципальных собраний – 204. Один из ярких примеров проявления непосредственной демократии – отзыв в 1989 г. мэра г. Дзуси по требованию местных жителей, выразивших возмущение тем, что он поддержал план Управления национальной обороны о строительстве казарм для американских военнослужащих, для чего предлагалась вырубка лесного массива[135].

Статья 112 Конституции Республики Куба содержит положение о том, что «мандат делегатов муниципальных Ассамблей народной власти отзывается только избирателями, которые могут осуществлять это право в любое время в соответствии с порядком, устанавливаемым законом»[136].

Процедура отзыва закреплена Избирательным законом страны. Депутаты муниципальных Ассамблей народной власти могут быть отозваны избирателями округа, в котором были избраны, если они не оправдывают оказанного им доверия.

Процесс отзыва мандата делегата муниципальной Ассамблеи начинается по предложению как минимум 20 % избирателей округа, по которому он был избран. Предложение об отзыве делегата представляется в письменной форме председателю соответствующего исполкома, который в свою очередь передает это предложение отзываемому делегату. Последний в десятидневный срок вправе письменно изложить оправдывающие его обстоятельства.

По окончании данной процедуры председатель созывает муниципальную Ассамблею и доводит до ее сведения предложение об отзыве и объяснения отзываемого. На этом же заседании Ассамблея постановляет созвать избирателей округа, по которому был избран отзываемый, чтобы они высказались за отзыв или против него.

Решение об отзыве мандата делегата может быть принято лишь в том случае, если за него проголосовало более половины избирателей округа, по которому он был избран, и если в голосовании приняло участие более половины избирателей округа.

Согласно Закону о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и в местные собрания народных представителей Китайской Народной Республики[137], отзыв депутатов, непосредственно избранных населением, производится большинством голосов избирателей соответствующего избирательного округа. Любой гражданин или любая избирательная единица может выдвинуть требования об отзыве депутата, нарушившего закон или дисциплину либо грубо пренебрегающего своими обязанностями. Требование выдвигается перед постоянным комитетом собрания народных представителей, который своевременно организует проверку и заслушивает соответствующего депутата. После проверки достоверности выдвинутых против депутата обвинений вопрос передается в избирательный округ или избирательную единицу, от которых он избран, для его отзыва.

Как показывает анализ законодательства зарубежных стран (Япония, Куба, КНР), обоснованность и достоверность требования населения о назначении голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления проверяются не судебными органами, а специальными комитетами, причем основания для возбуждения процедуры отзыва не всегда носят правовой характер. Также следует отметить, что такая мера муниципально-правовой ответственности, как отзыв, применяется сравнительно редко и носит исключительный характер. Тем не менее законодательное закрепление права граждан на отзыв выборных лиц местного самоуправления обеспечивает обратную связь между населением и муниципальной властью, делая последнюю более ответственной.

В России право на отзыв выборных лиц, в частности депутатов, появилось вместе с рождением Советов. 23 ноября 1917 г. по инициативе В. И. Ленина ВЦИК принял Декрет «О праве отзыва делегатов»[138]. Примечательно, что в самом Декрете механизм отзыва реально отсутствовал. Фактически он отождествлялся с перевыборами. В Декрете законодательно было закреплено положение о том, что «какое бы то ни было выборное учреждение или собрание представителей может считаться истинно демократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания и применения права отзыва избирателями своих выборных»[139]. Тем самым право отзыва проецировалось в первую очередь на Учредительное собрание, а в дальнейшем и на Советы как на новые органы власти.

Как известно, в Учредительном собрании, сформированном в ноябре 1917 г. на выборах по партийным спискам, у большевиков не оказалось большинства мандатов. На первом заседании Учредительного собрания 5 января 1918 г. большевикам не удалось провести через собрание принятие «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа», а также ряд важнейших декретов: о мире, о земле и др. И уже на следующий день, 6 января 1918 г., ВЦИК принял Декрет «О роспуске Учредительного собрания», в котором отмечалось, что революция выдвинула Советы как массовую организацию всех трудящихся и что Учредительное собрание не представляет волю народа. В представительном органе, сформированном по партийным спискам, соотношение политических сил большевикам было не изменить иным путем, кроме перевыборов. После роспуска Учредительного собрания 10 января 1918 г. собрался III Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, на котором присутствовало 710 делегатов, из которых 434 были большевиками[140].

В дальнейшем норма об отзыве была включена в Конституции РСФСР 1918 и 1925 г. Устанавливалось, что «избиратели, пославшие в Совет депутата, имеют право во всякое время отозвать его и произвести новые выборы»[141]. Отзыв депутатов в СССР был общим принципом организации государственной власти. Конституция СССР 1936 г. содержала прямое указание на то, что депутат может быть отозван «по решению большинства избирателей в установленном законом порядке»[142]. В 20—30-е гг. отзыву мог подлежать весь состав краевых, областных, сельских Советов. В литературе отмечается, что широкое использование права отзыва «стало мощным рычагом очищения советских органов от меньшевиков, эсеров и пролезших кое-где в состав Советов эксплуататорских элементов»[143]. Результаты такого «очищения» от оппозиции были действительно впечатляющими. По данным официальной статистики того времени, за первое полугодие 1933 г. только в Западно-Сибирском крае более 75 % сельских Советов были «охвачены» отзывами депутатов. В феврале-марте 1933 г. из них было отозвано 13 043 депутата. В 53 районах Центрально-Черноземной области из 2028 сельских Советов было полностью переизбрано 576 (почти 28 %). Примерно 15 % отзывов было осуществлено за «искривление классовой линии»[144].

Право отзыва депутатов, провозглашенное буквально с первых дней Советской власти, получило законодательное оформление лишь спустя 40 лет. Первый такой акт был принят в 1959 г. – Закон СССР «О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР»[145]. В СССР и в союзных республиках были приняты также законы, предусматривающие отзыв депутатов местных Советов, в частности Закон РСФСР «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР»[146]. В СССР и в РСФСР отзыву могли подлежать судьи и народные заседатели[147].

Анализируя советское законодательство об отзыве, можно отметить следующее. Право отзыва депутата провозглашалось как выражение полновластия советского народа и как гарантия действительной ответственности депутата перед избирателями. Процедура отзыва представляла собой волеизъявление избирателей соответствующего округа, выраженное путем голосования. По каким же основаниям депутат мог быть отозван? Закон РСФСР «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» предусматривал два основания: «если он (депутат) не оправдал доверия избирателей или совершил действия, недостойные высокого звания депутата» (ст. 1)[148]. Первое основание отзыва сформулировано в негативной форме – «не оправдал доверия избирателей». Такая формулировка дезориентирует и депутатов, и избирателей, так как «оправдывание доверия» – слишком субъективное понятие. Второе основание – «совершение действий, недостойных высокого звания депутата» – является слишком широким, так как под такие действия могут подпадать дисциплинарные, уголовные, административные правонарушения, а также аморальные проступки. В данном случае основания отзыва имеют в большей мере морально-политическую окраску, нежели правовую.

Главными действующими лицами в процедуре отзыва были вовсе не избиратели, а выборные органы общественных организаций и руководители Советов. Как это ни странно, но избиратели оказались исключенными даже из перечня субъектов возбуждения отзыва.

Депутату, в отношении которого ставился вопрос об отзыве, предоставлялось право дать объяснения «в устной или письменной форме по поводу обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса об его отзыве» (ст. 3)[149].

Назначение проведения голосования об отзыве депутата осуществлял Совет. Общественным организациям, коллективам, равно как и каждому гражданину РСФСР, обеспечивалось право беспрепятственной агитации за отзыв или против отзыва депутата, но сроки проведения агитации законом не регламентировались.

Следует иметь в виду и то, что советское законодательство об отзыве предусматривало открытое голосование, которое проходило на собраниях избирателей соответствующего избирательного округа, что, безусловно, нарушало свободу волеизъявления.

Для проведения голосования по отзыву формировалась окружная комиссия, состав которой утверждался исполкомом соответствующего Совета народных депутатов. В нее входили представители «от организаций Коммунистической партии Советского Союза, профессиональных союзов, Всесоюзного Ленинского Коммунистического Союза Молодежи, кооперативных и других общественных организаций, от трудовых коллективов и собраний военнослужащих по воинским частям» (ст. 7)[150]. В компетенцию окружной комиссии входило наблюдение за исполнением Закона об отзыве, подсчет голосов, поданных по округу за отзыв и против отзыва депутата, определение результатов голосования, а также направление в исполком соответствующего Совета народных депутатов протокола о результатах голосования.

Депутат считался отозванным, «если за отзыв голосовало большинство избирателей данного избирательного округа» (ст. 10)[151]. Результаты голосования подлежали опубликованию не позднее пяти дней после определения результатов голосования. Законодательством предусматривалась подача жалоб на нарушение порядка проведения голосования об отзыве депутата, но процессуальные сроки обжалования не устанавливались.

Несмотря на присущие советскому законодательству об отзыве недостатки, заметим, что в период с 1959 по 1991 г. было отозвано 13 депутатов Верховного Совета СССР, около 140 депутатов Верховных Советов союзных и автономных республик и примерно 2500 депутатов местных Советов[152].

Анализ исторических документов и литературы показывает, что отзыв в нашей стране с самого начала своего существования был подчинен узко понимавшимся классовым интересам, а затем интересам корпоративным. Кого и по каким основаниям отзывать, кому вместо отзыва предложить добровольную отставку в виде досрочного прекращения полномочий – эти вопросы решали в первую очередь партийные органы. Инициатива «снизу» не поощрялась.

Так, например, 14 апреля 1986 г. общее собрание сотрудников Кировской областной инспекции по качеству товаров и торговле обоснованно возбудило ходатайство об отзыве депутата Кировского городского Совета Э. В. Шашкиной. Решение общего собрания в исполкоме и горкоме партии было признано «поспешным и необоснованным». В отделе оргпартработы горкома партии прямо заявили, что эту инициативу коллектива надо было «согласовать в райкоме» и что «если надо будет кого отозвать, вам подскажут». При этом мандатная комиссия Кировского городского Совета под председательством Р. Целищевой решила вопрос об отзыве Э. В. Шашкиной на рассмотрение городского Совета не выносить[153].

Во многом опыт реализации института отзыва в советский период свидетельствует не в его пользу. Вероятно, поэтому в период современных реформ у законодателя сложилось негативное отношение к нему. Мнения ученых и практиков также разделились. Одни утверждают, что институт отзыва наряду с наказами избирателей и отчетами депутата перед избирателями является характерным признаком императивного мандата. Императивный мандат, устанавливая подотчетность и ответственность депутата только перед избирателями своего округа, жестко связывает позицию депутата с местными интересами, волей, наказами и поручениями отдельных групп населения, участвовавших в его избрании. Анализируя прошлое и настоящее императивного мандата, А. В. Малько и В. Н. Синюков приходят к выводу, что «отмена права отзыва повысит ответственность депутата в выборе определенной позиции, а значит, сделает его более свободным. Такая отмена повысит ответственность и самих избирателей, которые будут знать, что выбирают депутата на все пять лет. Это заставит их тщательнее, качественнее избирать из кандидатов именно достойного. Наличие же права отзыва в какой-то мере “расслабляет” избирателей при голосовании, создавая потенциальную возможность “в случае чего” дернуть за эту “ниточку” и должным образом наказать непокорного, неугодного для каких-то групп депутата»[154].

Считаем, что с этим согласиться нельзя. Еще более двухсот лет назад, практически одновременно со становлением парламентаризма, Руссо писал: «Английский народ считает себя свободным, он обманывается; он свободен единственно во время выборов; лишь выборы окончены, он становится рабом – он ничто»[155]. Народ должен определять свои политические пристрастия не только на выборах, один раз в несколько лет, за ним должно закрепляться право быть постоянно включенным в деятельность представительных органов власти, в том числе посредством отзыва депутатов.

П. П. Глущенко и В. В. Пылин характеризуют отзыв выборных лиц местного самоуправления не только как одно из средств контроля избирателей за осуществлением ими своих полномочий, но и как «форму ответственности выборных лиц перед избирателями»[156]. Они отмечают при этом, что «право отзыва не должно быть использовано для ограничения самостоятельности и инициативы депутата или выборного должностного лица, создания препятствий его законной деятельности. Право отзыва должно, как правило, использоваться в случаях, когда исчерпаны иные средства обеспечения деятельности депутата или выборного должностного лица»[157]. Мы разделяем мнение П. П. Глущенко и В. В. Пылина и считаем, что сам смысл данной меры ответственности предполагает ее некий чрезмерный характер, когда иных возможностей воздействия на выборных лиц уже не осталось.

Конституция Российской Федерации 1993 г. не содержит норм об отзыве. Порой подчеркивается, что тем самым Конституция имплицитно подтверждает отказ от императивного мандата в принципе как формы взаимоотношения депутата с избирателями. Но Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 24 декабря 1996 г.[158] признал не противоречащим Конституции установление законами субъектов Российской Федерации института отзыва депутата представительного органа. В соответствии с ч. 2 ст. 32. Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Институтом отзыва депутата эти права не ограничиваются, поскольку их содержанием охватывается только процесс избрания, а не последующие отношения между депутатами и избирателями. Отзыв влечет прекращение полномочий избранного лица как депутата, но не нарушает установленного Конституцией статуса этого лица как гражданина. Однако по смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании. Сама процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву.

Таким образом, Конституцией Российской Федерации признается правомерность установления института отзыва как одной из форм непосредственной демократии. Опираясь на собственный исторический опыт, опыт зарубежных стран, следует не отказываться от института отзыва, а сделать его максимально эффективным.

Возможность отзыва депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в настоящее время законодательно не закреплена. Начиная с середины 1990-х гг., институт отзыва стал закрепляться на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне. Уже к 1998 г. в 35 субъектах Российской Федерации было принято 62 законодательных акта, которые содержали нормы об отзыве, в том числе 5 – об отзыве высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, 25 – об отзыве депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, 5 – об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, 11 – об отзыве глав муниципальных образований, 16 – об отзыве депутатов представительных органов местного самоуправления[159]. Институт отзыва был включен в уставы многих муниципальных образований. Правовой основой при этом явилось положение, содержащееся в п. 5 ст. 18 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[160], где закреплялась возможность отзыва депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если такой отзыв предусмотрен уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации. Из смысла этой нормы следует, что каждое муниципальное образование само определяло судьбу института отзыва выборных лиц местного самоуправления.

Таким образом, не все граждане Российской Федерации, согласно Федеральному закону 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», имели право применить к выборным лицам местного самоуправления такую меру ответственности, как отзыв, все зависело от того, закреплено право на отзыв в уставе муниципального образования или нет.

Такой подход законодателя представляется неправильным, поскольку, с одной стороны, депутаты представительного органа муниципального образования, принимающие устав, вовсе не заинтересованы в установлении для себя дополнительной юридической ответственности, с другой стороны, даже если отзыв закреплен в уставе муниципального образования, депутаты могут в любое время по конъюнктурным соображениям его исключить.

В соответствии со ст. 48 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» единственным основанием для применения такой меры ответственности, как отзыв выборных лиц местного самоуправления, могла быть утрата ими доверия населения. Причины и суть утраты доверия к выборному лицу федеральным законом не определялись.

В юридической науке по проблеме определения оснований отзыва мнения ученых разделились. Одни авторы считают предпочтительным устанавливать основания отзыва в общей форме, так как трудно предусмотреть все возможные причины отзыва[161]. Другие, наоборот, предлагают назвать конкретные правовые основания отзыва. Вместо морально-политического понимания утраты доверия населения как основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления Т. Д. Зражевская предлагает правовое содержание этого основания: неоправдание доверия избирателей в результате невыполнения своих обязанностей выборными должностными лицами[162].

В модельном законе «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления»[163], разработанном Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, под утратой депутатом доверия избирателей предлагается понимать невыполнение депутатом предвыборной программы, отказ от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений.

В Законе Кировской области от 4 ноября 1999 г. № 144-ЗО «О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области»[164] приведенное определение утраты доверия дополнено совершением проступков, грубо нарушающих общепринятые нормы морали и вызвавших негативный общественный резонанс.

В Законе Тюменской области от 22 марта 1999 г. № 93 «О порядке отзыва выборного лица местного самоуправления в Тюменской области»[165] к основаниям утраты доверия населения отнесены невыполнение выборным лицом местного самоуправления своих обязанностей; нарушение нормативных правовых актов Российской Федерации, Тюменской области, муниципального образования; совершение действий, порочащих статус выборного лица местного самоуправления; нетрудоспособность, препятствующая осуществлению выборным лицом местного самоуправления своих полномочий.

На наш взгляд, нетрудоспособность, препятствующая осуществлению выборным лицом местного самоуправления своих обязанностей, – это событие, которое наступает, как правило, не по воле субъектов правоотношений. Безусловно, нетрудоспособность – это основание досрочного прекращения полномочий выборного лица местного самоуправления, но не в виде его отзыва населением.

В Республике Коми, Тамбовской, Кемеровской, Курганской областях невыполнение выборным лицом возложенных на него обязанностей, грубое нарушение им Конституции Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования служат самостоятельными основаниями для отзыва выборного лица местного самоуправления наряду с утратой доверия.

Возникает вопрос: может ли население муниципального образования самостоятельно определить, было ли грубое нарушение выборным лицом местного самоуправления Конституции Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования? На наш взгляд, нет, и подтверждением тому служат положения ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где сказано, что в случае нарушения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования ответственность наступает перед государством, а не перед населением.

Согласно позиции, выраженной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе”»[166] основания отзыва не должны допускать расширительную интерпретацию и субъективную оценку деятельности выборного лица местного самоуправления. Перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей как основание отзыва выборного лица местного самоуправления, должен включать конкретные действия (бездействие), а не общую негативную оценку его деятельности без ее обоснования подлежащими проверке фактами. Конституционный Суд подчеркивает, что в противном случае могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.

С начала разработки законодательства субъектов Российской Федерации об отзыве накоплен определенный опыт реализации гражданами права непосредственно привлекать выборных лиц местного самоуправления к ответственности. На муниципальном уровне за период 1996–1998 гг. инициировались отзывы в отношении 23 депутатов представительных органов местного самоуправления, голосование состоялось в 8 случаях, были отозваны 2 депутата. Отзывы глав муниципальных образований инициировались в 66 случаях, голосование проводилось в 24 муниципальных образованиях, 13 глав было отозвано. После инициирования отзыва 9 глав муниципальных образований сложили с себя полномочия, не дожидаясь результатов голосования[167]. Эти данные позволяют отметить, что народ определяет свои политические пристрастия не только на выборах, он может и должен быть постоянно включенным в деятельность выборных органов власти.

Формально Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» институт отзыва выборных лиц местного самоуправления был установлен, хотя, как было выяснено, носил факультативный характер.

Ситуация изменилась в связи с вступлением в силу с 1 января 2006 г. Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[168]. В ст. 71 названного закона сказано, что население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом. Следовательно, мы видим, что законодатель исключил альтернативность закрепления права граждан на отзыв выборных лиц местного самоуправления и что такая мера муниципально-правовой ответственности, как отзыв, должна быть включена в устав каждого муниципального образования (ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Под отзывом выборного лица местного самоуправления мы предлагаем понимать меру муниципально-правовой ответственности выборного лица местного самоуправления перед населением, содержанием которой является возможность досрочного прекращения полномочий выборного лица по воле избирателей.

Характеризуя отзыв выборных лиц местного самоуправления как меру ответственности, можно отметить следующее.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[169] уточнено содержание оснований для отзыва. Это могут быть только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) выборного лица местного самоуправления. От такого основания отзыва, как утрата доверия населения, носившего больше морально-политический характер, нежели юридический, законодатель отказался, как и предлагалось рядом ученых. Кроме того, закрепляется необходимость предварительного подтверждения факта правонарушений в судебном порядке. На наш взгляд, обязательность судебного подтверждения факта совершения правонарушения выборным лицом местного самоуправления значительно усложняет процедуру отзыва. Мы считаем, что следует придерживаться позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе»[170], где сказано, что применение отзыва допускается в связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке, т. е. по своему характеру основание отзыва должно быть таким, что в принципе может быть предметом обсуждения и анализа суда.

Субъектами отзыва могут выступать депутаты представительного органа муниципального образования, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления. При этом Федеральный закон 2003 г. в ст. 2 дает определения понятий всех вышеназванных субъектов, что, несомненно, придает определенность муниципально-правовым отношениям. Обращает на себя внимание определение выборного должностного лица местного самоуправления, которым, согласно Закону, является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава или на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Инстанцией ответственности выступает население муниципального образования. Однако законодатель, определяя население муниципального образования в качестве субъекта, наделенного исключительным правом привлечения к ответственности выборных лиц местного самоуправления, не дает определения понятию «население муниципального образования», что, на наш взгляд, является недостатком правового регулирования.

Восполняя этот пробел, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в своих нормативно-правовых актах вводят юридическое понятие населения.

Так, Закон о местном самоуправлении в Саратовской области[171] определяет население как физических лиц, постоянно или преимущественно либо временно проживающих на его территории. Одновременно с понятием населения вводится понятие жителей муниципального образования, под которыми понимаются граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории этого муниципального образования, а также временно проживающие на ней учащиеся и студенты, военнослужащие и члены их семей, а также физические лица, имеющие статус беженцев и вынужденных переселенцев.

В уставе муниципального образования «Город Сыктывкар»[172] термин «население муниципального образования» не используется вообще, зато вводится понятие местного сообщества. Согласно уставу, местное сообщество составляют граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования «Город Сыктывкар» и объединенные общими интересами в решении вопросов местного значения.

Устав муниципального образования «Город Киров»[173] устанавливает, что население муниципального образования составляют граждане Российской Федерации, которые постоянно или преимущественно проживают на его территории, и иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования.

Приведенные определения не во всем соответствуют федеральному законодательству. Следует иметь в виду, что, когда речь идет об отзыве депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, под населением, имеющим право участвовать в процедуре отзыва, понимается совокупность избирателей соответствующего избирательного округа.

Важным является и вопрос о процедуре отзыва, а именно такой ее аспект: каким количеством голосов выборное лицо местного самоуправления может быть отозвано. По Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

На наш взгляд, указанная норма сделает отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления на практике нереализуемым. При решении данного вопроса следует учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой за отзыв выборного лица местного самоуправления должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано. То есть выборное лицо местного самоуправления, если оно избрано по системе относительного большинства, может быть отозвано также по системе относительного большинства.

Кроме того, возможна ситуация, когда «не менее половины всех зарегистрированных в муниципальном образовании избирателей» будет меньше, чем число граждан, проголосовавших в свое время за это лицо. Оговорка о такой возможности и вышеуказанная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, по нашему мнению, должна быть включена в текст закона.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе”» и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержатся гарантии для выборных лиц местного самоуправления. Во-первых, инициирование голосования об отзыве возможно тем же числом избирателей, которое необходимо для выдвижения на выборах, во-вторых, процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, в-третьих, результаты голосования по отзыву могут быть обжалованы в судебном порядке.

Считаем необходимым повысить уровень гарантий инициаторам отзыва. Закон должен гарантировать инициаторам возбуждения вопроса об отзыве при соблюдении ими установленного порядка обязательность назначения голосования по отзыву.

Содержательная сторона отзыва представляет собой негативную оценку поведения выборного лица местного самоуправления, отклоняющегося от муниципально-правовых предписаний, и одновременно сам характер наступающих неблагоприятных последствий в виде лишения специального муниципально-правового статуса.

В то же время отзыв выступает и как институт прямой демократии, выражающий взаимоотношения выборных лиц местного самоуправления с населением муниципального образования. А. Лепс отмечает, что «если народ обладает правом избрания парламента, но не наделен правом отозвать или каким-либо образом призвать выборных лиц к ответственности, тезис о народном суверенитете не реализован должным образом»[174].

В современной России для обеспечения реальной ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления от населения принципиальное значение имеют заинтересованность и самоорганизация жителей, осознание ими своих первичных прав по отношению к формируемым им органам и избираемым лицам. Препятствиями для применения такой меры ответственности, как отзыв, служат так называемое политическое отчуждение личности, низкий уровень вовлеченности населения муниципального образования в деятельность по управлению общими делами.

Еще более серьезной проблемой в реализации права граждан на отзыв видится тенденция к замене прямых выборов депутатов представительных органов муниципальных районов косвенными и переход от мажоритарной избирательной системы к пропорциональной либо смешанной на выборах в представительные органы муниципальных образований. В случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования распределяются по пропорциональной или смешанной избирательной системе, то отзыв депутатов не применяется.

Согласно п. 2 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», выборное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Данная норма не может быть применена в отношении вышеназванных лиц, которые в конечном итоге освобождаются от какой-либо ответственности перед избирателями. Еще К. Маркс писал, что «провинция имеет право, при заранее предписанных условиях, сотворить себе этих богов (депутатов), но, сотворив их, она тотчас же, подобно идолопоклоннику, должна забыть, что эти боги – дело ее рук»[175]. В действительности «свободный мандат» депутата, избранного по пропорциональной избирательной системе, является фикцией. Принадлежность депутатов к партии сводит на нет «свободный мандат» депутата и вместе с тем лишает избирателей права отзыва.

Мы считаем, что на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований предпочтительнее использовать мажоритарную избирательную систему. Она в большей степени отвечает интересам населения, особенностям выборов в муниципальных образованиях, где люди хорошо друг друга знают, и предоставляет возможность в случае необходимости провести голосование по отзыву в отношении избранных лиц.

Установить ту или иную избирательную систему на муниципальных выборах вправе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующим законом субъекта Российской Федерации. В отношении депутата представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, избранных по мажоритарной избирательной системе, у избирателей имеется реальная возможность отзыва при наличии правовых оснований.

При условии достаточной правовой базы, регулирующей процедуру отзыва, с учетом всех «за» и «против» можно констатировать, что такой санкции, как отзыв, выражающейся в досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, есть место в системе местного самоуправления.

§ 3. Роспуск представительного органа

муниципального образования

Представительные органы местного самоуправления действуют в единой правовой системе государства. Но это особые органы власти, тесно связанные с населением, которое их образует и которому они служат, решая вопросы местного значения. Вместе с тем самостоятельность и независимость органов местного самоуправления не означает невозможность применения к ним мер государственного принуждения за незаконные действия и решения.

В законодательстве многих стран предусматривается досрочное прекращение полномочий выборного представительного органа муниципальной власти в форме роспуска.

В Польше в случае неоднократного нарушения советом общины (гмины) Конституции и законов Сейм по предложению Председателя Совета министров может распустить совет общины (гмины)[176].

Согласно ст. 73 Конституции Грузии, Президент Грузии, вправе с согласия Парламента приостановить деятельность или распустить представительные органы самоуправления или территориальных единиц, если их действия создают угрозу для суверенитета, территориальной целостности страны, для осуществления государственными органами своих конституционных полномочий[177].

В Венгрии Государственное собрание по предложению Правительства – представленному после запроса мнения Конституционного суда – распускает тот местный представительный орган, деятельность которого противоречит Конституции[178].

Конституция Княжества Монако в ст. 83 предусматривает роспуск коммунального совета мотивированным министерским постановлением после заключения Государственного Совета[179].

Во всех рассмотренных выше случаях решение о роспуске принимается соответствующим органом государственной власти не единолично, а после согласования данного вопроса: в Польше и Венгрии – с высшим исполнительным органом власти, в Грузии и Монако – с высшим законодательным (представительным) органом власти.

В Ирландии при нарушении законов или просто неэффективной деятельности и уклонения от выполнения обязанностей местный совет может быть распущен министром окружающей среды и местного управления. «В этом случае министр назначает временных уполномоченных, выполняющих функции совета; они действуют вплоть до очередных выборов (определение срока внеочередных выборов зависит от министра)»[180].

В Австралии губернатор может распустить местный совет, если совет действует незаконно, не выполняет своих функций или если в совете нет кворума. В этом случае губернатор назначает администратора, выполняющего все функции местного органа власти до следующих выборов[181].

Роспуск местных советов депутатов в Беларуси предусматривается ст. 123 Конституции[182] и ст. 27 Закона «О местном управлении и самоуправлении в республике Беларусь»[183]. Основанием для роспуска является систематическое или грубое нарушение советом требований законодательства, под которым имеется в виду, что, во-первых, совет не менее трех раз подряд не смог собраться на сессию из-за неявки депутатов по неуважительным причинам; во-вторых, избиратели выразили недоверие совету путем референдума; в-третьих, совет не выполняет делегированных задач. Право на роспуск принадлежит исключительно Парламенту (Совету Республики Национального Собрания) и не может делегироваться никакому другому органу. По этому вопросу решение оформляется постановлением. С вступлением в силу постановления о роспуске полномочия местного совета прекращаются, если же оно будет оспорено, то следует признать за советом право на реализацию его функций. Можно предположить, что все остальные сформированные местным советом органы могут до выборов нового состава совета вести лишь текущие дела, поскольку их мандат был получен из рук совета и с его ликвидацией последовала утрата полномочий.

В законодательстве большинства мексиканских штатов определены основания и процедура ликвидации муниципалитетов. В качестве оснований могут выступать такие причины, как профессиональная непригодность большинства членов совета; непосещение заседаний муниципального совета большинством членов без действительно уважительных причин (не менее чем три раза подряд); любое нарушение избирательного законодательства, связанное с фальсификацией выборов. При этом следует разграничивать «ликвидацию» органов местного самоуправления и «приостановление» их деятельности. Разница, по мнению мексиканского государствоведа Ломелина Ортеги, выражается в том, что «объявление о приостановлении деятельности муниципалитета на неопределенный срок служит своего рода видом административной ответственности и имеет целью юридическое изменение существующих правоотношений… Осуществляется законодательным органом штата в случае, если муниципалитет практически не функционирует… Ликвидация же является формой ответственности для органов самоуправления, нарушивших федеральное или местное законодательство и не выполняющих возложенных на них полномочий»[184].

Во всех рассмотренных выше случаях роспуск выборного органа местного самоуправления представляет меру ответственности перед государством. А вот законодательство Японии предусматривает роспуск муниципального собрания не государственными органами, а гражданами. «Не менее 1/3 избирателей может войти в комиссию по контролю за выборами с предложением о роспуске муниципального собрания. Комиссия должна вынести этот вопрос на голосование. Если требование одобрено абсолютным большинством голосов избирателей, муниципальное собрание распускается… Вопрос о роспуске может быть решен только по истечении одного года с момента начала деятельности собрания»[185]. Статистика свидетельствует, что в 1947–1983 гг. местные жители в Японии 389 раз использовали свое право требовать роспуска муниципальных собраний[186], что, безусловно, свидетельствует о реальной обратной связи между населением и властями.

В советской России роспуск выборных представительных органов не получил такого широкого распространения, как отзыв депутатов указанных органов. В 20–30 гг. ХХ в. отзыву мог подлежать весь состав краевых, областных, сельских советов. На наш взгляд, в данном случае речь идет не об отзыве отдельных депутатов, а о досрочном прекращении полномочий органов в целом, т. е. о роспуске.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»[187] в ст. 95 закрепил основания роспуска местных Советов. Право досрочно прекратить полномочия местных Советов по закону принадлежало Верховному Совету РСФСР, Верховным Советам республик в составе РСФСР, а также избирателям.

Согласно п. 1 ст. 95 выше названного закона Верховный Совет РСФСР или республики в ее составе на основании заключения Конституционного Суда РСФСР мог распустить местный Совет в случае неоднократного нарушения им законодательства. Как отмечал М. А. Краснов, «в самой норме о роспуске речь следовало бы вести не о неоднократном нарушении, а о неоднократной отмене незаконных решений. Это должно предотвратить спонтанность досрочного роспуска, ибо будет говорить о том, что контролирующий орган не раз реагировал на незаконные решения местного Совета и что последний знает об этой реакции»[188].

Полномочия местного Совета также могли быть прекращены досрочно, если в результате местного референдума более половины избирателей, включенных в списки избирателей, проголосует за досрочное прекращение полномочий Совета.

Итак, мы выяснили, что роспуск выборного представительного органа местной власти может рассматриваться, во-первых, как досрочное прекращение полномочий по воле субъектов государственной власти (Беларусь, Польша, Ирландия и др.), во-вторых, как прекращение полномочий на основании публично-властного решения, принятого гражданами (Япония); в-третьих, как то и другое (РСФСР).

На наш взгляд, можно утвердительно сказать, что за нарушение закона органы местной власти должны отвечать перед государством, а не перед населением. Проблема, однако, заключается в том, признает ли само государство необходимость публично-правовой ответственности, а если признает, то как ее реализует. Анализ действующего российского законодательства показывает, что этот вопрос пока не получил своего полного разрешения.

В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти, что, по словам С. Г. Соловьева, «обусловило слом прежних административных механизмов контроля за местными представительными органами со стороны органов субъектов Российской Федерации. Однако так как функционирование выборных органов местного самоуправления, обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, невозможно без наличия механизмов его ответственности, то законодателем были предложены иные их модификации»[189].

Процедура привлечения к ответственности представительного органа местного самоуправления перед государством нашла законодательное закрепление в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[190]. Механизм ответственности органов местного самоуправления (в том числе и представительного органа местного самоуправления) перед государством был сформулирован в п. 3 ст. 49 указанного закона и сводился к следующим моментам.

1. Законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации стали известны факты нарушений органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов и законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, причем эти факты должны быть установлены в судебном порядке.

2. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обращается в соответствующий суд (Верховный суд республики, краевой, областной, городской (города федерального значения), автономной области, автономного округа суд) за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.

3. Если такое заключение получено, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации рассматривает вопрос о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления.

4. Прекращение полномочий органа местного самоуправления и одновременное назначение новых выборов осуществляется законом субъекта Российской Федерации.

Логические пробелы в данном механизме ответственности налицо, что нашло свое отражение в работах М. А. Краснова, И. И. Овчинникова[191].

Во-первых, возникновение муниципально-правовых отношений по применению мер ответственности связано с заключением суда субъекта Российской Федерации о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования. Но процессуальное законодательство не предусматривает такого судебного акта, как заключение суда субъекта Российской Федерации. Данная процедура не согласуется с п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации, согласно которому гражданско-процессуальное и уголовно-процессуальное законодательство относятся к ведению Российской Федерации. Следовательно, регулирование судопроизводства и установление новых видов судебных постановлений законом, принятым по предметам совместного ведения, неправомерны.

Во-вторых, нелогичной выглядит стадия рассмотрения законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий органа местного самоуправления на основе заключения суда. «Получается, что, даже несмотря на судебный акт о несоответствии деятельности органа местного самоуправления закону, законодательный (представительный) орган уже открыто политически решает вопрос, продолжить или нет существование органа местного самоуправления. Ясно, что здесь юридические основания для того или иного решения не будут играть никакой роли»[192].

В связи с этим было необходимо внести определенные изменения в порядок установления и применения мер ответственности органов местного самоуправления перед государством. На этот раз критика ученых была услышана.

Президент России В. В. Путин обратился в Государственную Думу с проектом федерального закона, в котором предложил изменить содержание п. 3 ст. 49 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и дополнить ст. 49 новыми нормами. 7 июля 2000 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»[193].

В новой редакции мы видим сужение круга органов и должностных лиц местного самоуправления, которые могут привлекаться к ответственности в соответствии с п. 3 ст. 49. В отличие от прежней редакции, субъектами ответственности могут быть только представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования, т. е. выборные органы и должностные лица местного самоуправления. К иным муниципальным органам и должностным лицам за нарушение законодательства применяется общая норма об ответственности, предусмотренная п. 1 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления».

В новой редакции Закона меры ответственности конкретизируются: в отношении представительного органа местного самоуправления – это роспуск, в отношении главы муниципального образования – отрешение от должности.

Рассмотрим, что же нового внес Федеральный закон в механизм ответственности органов местного самоуправления перед государством. Согласно редакции 2000 г., процедура роспуска представительного органа местного самоуправления состояла из следующих этапов.

1. Основной юридический факт, приводящий в действие нормы ст. 49, – неправомерное действие представительного органа местного самоуправления, заключающееся в издании нормативного акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции, уставу, закону субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования. Факт принятия такого нормативного акта должен быть установлен в судебном порядке.

2. Представительный орган местного самоуправления не отменяет нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные противоречащими законодательству, в установленный судом срок.

3. Неисполнение судебного решения повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, признанного судом.

4. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления о возможности роспуска. Данный юридический факт – письменное предупреждение – должен в течение одного месяца повлечь возникновение муниципально-правовых отношений по исполнению решения суда, т. е. по отмене признанного незаконным нормативного акта.

5. Представительный орган в течение месяца со дня объявления указанного письменного предупреждения не принимает мер по исполнению решения суда.

В соответствии с приведенной схемой представительный орган местного самоуправления может быть распущен законом субъекта Российской Федерации не позднее шести месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда. Если же в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления не отменен незаконный нормативный акт и не было соответствующей реакции законодательного органа субъекта Российской Федерации, то Президент Российской Федерации вправе внести в Государственную Думу проект Федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления.

Рассмотренный правовой механизм досрочного прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления появился в федеральном законодательстве в 2000 г. в рамках концепции так называемого укрепления вертикали власти и ни разу не сработал на практике. Причина в том, что введение указанной меры – роспуска представительного органа местного самоуправления – в законодательство изначально имело скорее политическое, но не юридическое значение. Анализ процедуры роспуска представительного органа местного самоуправления позволяет выявить ряд недостатков, на которые указывают как ученые, так и практики.

Во-первых, рассматриваемая мера ответственности может применяться только в случае неисполнения судебного решения об отмене незаконного нормативного правового акта. Но при этом ничего не говорится об ответственности представительного органа местного самоуправления за систематическое издание незаконных нормативных актов, впоследствии своевременно отменяемых ими.

Во-вторых, муниципально-правовые отношения по роспуску представительного органа местного самоуправления могут возникнуть, если незаконный нормативный акт повлек нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, что должно быть признано в решении суда. «Любой нормативный акт, противоречащий Конституции и законодательству, будет нарушать права и свободы граждан либо повлечет наступление иного вреда в силу незаконного характера, а Закон требует, чтобы это было установлено судом. Но если уже было произведено производство в суде и суд вынес решение о признании противоречащим законодательству нормативного акта представительного органа местного самоуправления, разве это не свидетельствует о нарушении прав и свобод, о наступлении вреда для тех субъектов, отношения которых был призван урегулировать незаконный нормативный акт?»[194] На наш взгляд, данное положение абз. 2 п. 3 ст. 49 не устанавливало новых условий, а лишь загромождало и без того запутанную процедуру.

В-третьих, регулируя срок, в течение которого может быть применена мера ответственности к представительному органу местного самоуправления, законодатель допускает противоречие двух норм. В абз. 4 п. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен шестимесячный срок, в течение которого властями субъекта Российской Федерации могут быть применены меры ответственности к представительному органу местного самоуправления, а в п. 4 и п. 5 ст. 49 указанного закона говорится о трех месяцах, в течение которых органы государственной власти субъекта Российской Федерации эти меры не применили. Отсчет идет от одного события – со дня вступления в силу решения суда, признавшего несоответствие нормативного акта представительного органа местного самоуправления законодательству. Совершенно непонятно, для чего установлен шестимесячный срок для властей субъектов Российской Федерации, если уже по истечении трех месяцев их бездействия Президент может принять решение.

В-четвертых, Федеральный закон допускает, что свое право распускать представительный орган местного самоуправления органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут не использовать. Тогда реализация полномочий по применению мер ответственности поднимается на федеральный уровень. На наш взгляд, нецелесообразно решение данного вопроса передавать на уровень федеральной власти. Перед Президентом России и без того стоит достаточно вопросов, требующих личного участия в их разрешении.

По поводу редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 4 августа 2000 г. можем констатировать, что критика не осталась незамеченной. С 1 января 2006 г. вступили в силу (в тех субъектах Российской Федерации, где переходный период не был продлен до 1 января 2009 г.) положения ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[195], где процедура роспуска представительного органа муниципального образования представлена следующим образом.

1. Представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, и факт принятия такого нормативного правового акта установлен соответствующим судом.

2. В течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока представительный орган муниципального образования не отменяет соответствующий нормативный правовой акт. Факт неисполнения решения суда, обязывающего представительный орган муниципального образования отменить незаконный нормативный правовой акт, установлен в судебном порядке.

3. В течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

4. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

Несомненно, указанный механизм более эффективный и продуманный. Но обращает на себя внимание ряд положений ст. 73. Во-первых, п. 3 ст. 73 Федерального закона ограничивается право граждан на обжалование в суд действий и решений, ущемляющих права граждан в области местного самоуправления. «Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через десять дней со дня ее подачи»[196]. До внесения этих уточнений в соответствии с Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[197] граждане могли обращаться (в том числе и в подобных случаях) в суд с жалобой в течение трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права. Сокращены не только сами сроки обращения с жалобой – с трех месяцев до десяти дней – при этом принципиально изменен и подход к исчислению указанных сроков. Если в соответствии со ст. 5 Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» сроки начинают исчисляться с того момента, когда гражданин узнал о нарушении своего права, то в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сроки установлены императивно – 10 дней со дня вступления в силу Закона о роспуске, т. е. не имеет значения, когда гражданину стало известно о нарушении его прав. Следует устранить возникшую коллизию законов, установив единый срок обжалования – 3 месяца.

Во-вторых, из содержания п. 1 ст. 73 неясно, кто должен обратиться в суд для установления факта неисполнения решения суда представительным органом муниципального образования по отмене незаконного нормативного правового акта. Представляется целесообразным указанным полномочием наделить Федерального инспектора в субъекте Российской Федерации и прокурора субъекта Российской Федерации.

В-третьих, роспуск представительного органа муниципального образования оформляется законом субъекта Российской Федерации, т. е. актом нормативного характера. Такой подход законодателя не соответствует теории права: закон не может быть актом применения норм права. Органы законодательной власти по вопросам, не требующим законодательного регулирования, вправе принимать постановления, что и следует отразить в Законе.

Норма о роспуске представительного органа муниципального образования, предусмотренная ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», лишь раз сработала за десять лет своего действия[198]. В отличие от нее норма ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уже имеет более широкую практику применения.

Так, 29 марта 2005 г. на муниципальных выборах был избран представительный орган местного самоуправления г. Ельца – Елецкий городской Совет депутатов третьего созыва в Липецкой области.

Как известно, органы местного самоуправления в Российской Федерации были обязаны, согласно п. 8 ст. 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», до 1 июля 2005 г. привести в соответствие с требованиями данного Закона уставы муниципальных образований и другие нормативные акты органов местного самоуправления. Однако представительным органом – Елецким городским Советом депутатов – до установленного Законом срока это сделано не было.

В этой связи прокурор г. Ельца в интересах муниципального образования и неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением о признании противоречащим Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ряду законодательных актов Липецкой области положений Устава города Ельца и просил обязать Елецкий городской Совет депутатов привести в соответствие с требованиями указанных законов Устав города Ельца.

Решением Елецкого городского суда от 19 января 2006 г. данные противоречия были установлены, а ряд положений Устава города Ельца признан недействующим. Одновременно судом был установлен месячный срок для приведения Устава города в соответствие с законодательством с момента вступления в силу решения суда.

Решение суда Елецким городским Советом депутатов исполнено не было. Данный факт установлен решением того же суда от 21 марта 2006 г.

С момента избрания Елецкого городского Совета (29 мая 2005 г.) данный представительный орган фактически даже не приступал к рассмотрению по существу вопросов, отнесенных к его исключительной компетенции, из-за отсутствия кворума депутатов на сессиях и разногласий депутатов. В результате такого бездействия имело место массовое нарушение прав населения целого муниципального образования на осуществление местного самоуправления через сформированный им орган. Факт бездействия Елецкого городского Совета депутатов как нарушающего права населения города также был установлен решением Елецкого городского суда от 28 февраля 2006 г.

На основании судебных решений Глава администрации Липецкой области внес в Липецкий областной Совет депутатов проект Закона области «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области – Елецкого городского Совета депутатов». 18 апреля 2006 г. Липецким областным Советом депутатов был принят Закон Липецкой области «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области – Елецкого городского Совета депутатов»[199], согласно которому были досрочно прекращены полномочия представительного органа муниципального образования – Елецкого городского Совета депутатов – в форме роспуска.

Вышеназванный Закон Липецкой области был оспорен в судебном порядке. Но и Липецкий областной суд, и Верховный Суд Российской Федерации[200] обоснованно указали, что оспариваемый закон был издан в пределах компетенции Липецкого областного Совета депутатов, не противоречит федеральному законодательству и не нарушает права и законные интересы населения муниципального образования города Ельца. Примененная мера ответственности – роспуск Елецкого городского Совета депутатов – соразмерна и адекватна тем негативным последствиям, которые наступили для населения муниципального образования города Ельца в результате бездействия представительного органа.

Роспуск Елецкого городского Совета депутатов Липецкой области стал первым, но далеко не единственным примером применения к представительному органу муниципального образования такой муниципально-правовой санкции, как роспуск: 15 ноября 2006 г. Законом Республики Карелия распущен Петрозаводский городской Совет[201], 5 марта 2007 г. Законом Республики Бурятия распущен районный Совет депутатов муниципального образования «Муйский район»[202].

Анализ практики выявил, что право населения на осуществление местного самоуправления может быть нарушено не только непринятием мер представительным органом муниципального образования по отмене противоречащего законодательству муниципального нормативного правового акта, но и бойкотированием депутатами основной организационной формы работы представительного органа путем неучастия в заседаниях, что приводит к невозможности принятия решений представительным органом из-за отсутствия кворума. Так, в г. Владивостоке в течение 14 месяцев значительная часть депутатов городской Думы умышленно и демонстративно срывала ее заседания из-за отсутствия необходимого по закону кворума. В этом случае незаконное бездействие представительного органа муниципального образования оставалось безнаказанным. Одним из первых эту проблему поднял С. Д. Князев, предложивший закрепить в качестве самостоятельного основания роспуска представительного органа муниципального образования длительное уклонение депутатов (или их части) от проведения заседаний[203].

На этот раз предложения ученых были услышаны: Федеральным законом от 18 июня 2007 г. № 101-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований»[204] установлены дополнительные основания роспуска представительного органа муниципального образования. Ими являются случаи, когда, во-первых, соответствующим судом установлен факт, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, во-вторых, когда вновь избранный представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня его избрания не проводил правомочного заседания. В таких ситуациях высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) после вступления в силу решения суда вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

В августе 2008 г. в городском суде г. Новошахтинска Ростовской области проходило слушание по обвинению, которое выдвинул прокурор в адрес городской Думы. В заявлении прокурора говорилось, что представительный орган муниципального образования не проводит заседания, на которых должны решаться вопросы, отнесенные законодательством к исключительной компетенции городской Думы; в частности, это ряд бюджетных вопросов, план социального развития города, освоение денежных средств, выделенных на отселение новошахтинцев из ветхого жилья, и др. За первое полугодие 2008 г. заседания Новошахтинской городской Думы проводились только однажды – в феврале. На остальные заседания из 25 депутатов приходили 14–15, а для принятия решения должно быть хотя бы 17 голосов. Данные факты нашли свое подтверждение в судебном заседании.

2 сентября 2008 г. депутаты Законодательного собрания Ростовской области приняли Закон «О роспуске представительного органа города Новошахтинска – Новошахтинской городской Думы»[205]. Таким образом, незаконное бездействие представительного органа муниципального образования не осталось безнаказанным, а право граждан на осуществление местного самоуправления через сформированные ими органы, гарантированное Европейской хартией местного самоуправления[206], восстановлено.

Итак, мы видим, что Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определена мера муниципально-правовой ответственности представительного органа муниципального образования перед государством. Такой мерой является роспуск представительного органа муниципального образования, содержанием которой является досрочное прекращение законом субъекта Российской Федерации полномочий представительного органа муниципального образования.

Основанием для роспуска является неисполнение представительным органом муниципального образования решения суда, направленного на отмену нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, нормы которого противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, либо вступление в силу решения суда, установившего факт непроведения избранным в правомочном составе представительным органом муниципального образования правомочного заседания в течение трех месяцев.

Объектом выступают общественные отношения, регулируемые и охраняемые нормами муниципального права, а именно нормами, закрепленными в п. 4 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации» и в п. 1 ст. 35 указанного закона: «Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца».

В заключение хотелось бы подчеркнуть, что нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не посягают на самостоятельность местного самоуправления, провозглашенную Конституцией Российской Федерации. Лишь в той стране, где органы власти всех уровней подают пример безусловного исполнения Конституции и законов, действуют строго в рамках правового поля, исключается возможность нарушения с их стороны прав и свобод человека и гражданина.

§ 4. Отрешение от должности главы

муниципального образования или главы

местной администрации

Правовые механизмы досрочного прекращения полномочий глав муниципальных образований, глав местных администраций в качестве меры юридической ответственности в последнее время вызывают интерес, как среди ученых, занимающихся муниципально-правовой проблематикой, так и среди практиков. А. Замотаев[207], А. Сергеев[208] в своих работах анализируют различные варианты прекращения полномочий выборных лиц местного самоуправления, в том числе и в принудительном порядке; С. Г. Соловьев[209], В. Демин[210], А. Н. Костюков[211] заостряют внимание на проблемах досрочного прекращения полномочий глав муниципальных образований и в частности на проблеме отрешения от должности.

В законодательстве ряда зарубежных стран закрепляются основания и процедуры досрочного прекращения полномочий выборных лиц муниципальной власти. Причем сама возможность отрешения от должности высшего должностного лица местного самоуправления в некоторых странах закрепляется на конституционном уровне.

Согласно ст. 109 Конституции Республики Армения, «Правительство по представлению руководителя области, в установленных законом случаях, может отрешить от должности руководителя общины»[212].

В ст. 119 Конституции Австрийской республики предусматривается, что «в связи с нарушением закона, а также неисполнением постановления или указания бургомистр, когда в вину ему вменяется умысел или грубая неосторожность, может быть отстранен от своей должности губернатором земли, если он осуществлял полномочия в области федеральной исполнительной власти, и правительством земли, если он осуществлял полномочия в области исполнительной власти земли»[213].

В Албании функции исполнительного органа муниципалитета или коммуны выполняет председатель, который избирается непосредственно народом. В соответствии со ст. 115 Конституции Республики Албания «непосредственно избранный орган единицы местного управления может быть упразднен Советом министров из-за серьезных нарушений Конституции или законов»[214]. При этом в той же статье Конституции определен ряд процедурных моментов, согласно которым упраздненный орган местного управления может в течение 15 дней подать жалобу в Конституционный Суд, и в этом случае решение Совета министров приостанавливается. В случае неиспользования в течение 15 дней права на обжалование или когда Конституционный Суд оставляет в силе решение Совета министров, Президент Республики назначает дату выборов в соответствующий местный орган.

В федеративных государствах процедура контроля и применения мер ответственности в отношении должностных лиц местного самоуправления строго регламентируется законами субъектов федерации (законы земель в Германии, законы штатов в США и др.).

В графствах США местное управление строится по модели «совет – управляющий (менеджер)». Совет графства большинством голосов назначает управляющего графства, он же наделен правом смещения с должности управляющего.

Совет графства большинством голосов принимает резолюцию, в которой должны указываться причины смещения управляющего с занимаемой должности. Копия резолюции должна быть немедленно передана управляющему графства. По требованию Совета он должен предстать на открытых слушаниях, которые должны состояться не ранее 10 и не позднее 50 дней после того, как было принято решение о проведении слушаний. После слушаний Совет большинством голосов принимает окончательное решение о смещении управляющего с занимаемой должности либо отклоняет его[215].

В Германии районная администрация осуществляет контроль за законностью действий общин[216]. Во всех землях присутствуют общие этапы.

Во-первых, порицание – мера, которую может (в некоторых землях – обязана) применить районная администрация при принятии незаконного решения главой исполнительной власти общины. В этом случае орган самоуправления, принявший решение, должен официально ответить, согласен ли он на отмену решения (тогда конфликт исчерпан) или настаивает на нем – в последнем случае обязательна подробная аргументация.

Во-вторых, если аргументы органа самоуправления не убеждают орган контроля в законности принятого решения, последний официально требует отмены незаконного решения, при этом указывается срок, в который меры должны быть приняты.

В-третьих, в случае невыполнения решения районной администрации глава исполнительной власти общины (бургомистр) может быть отправлен в отставку. Его функции осуществляет уполномоченное лицо, назначенное районной администрацией до внеочередных выборов.

Многие выработанные в зарубежных странах механизмы досрочного прекращения полномочий должностных лиц муниципальной власти, опосредующие муниципально-правовую ответственность, достаточно полно соответствуют основным российским постулатам ответственности и, следовательно, могут быть использованы в России.

В Российской империи XIX в. подобных современным процедур досрочного прекращения полномочий городского головы (в современном понимании – главы городской администрации) не было. Если губернатор или градоначальник усматривали незаконность распоряжения или определения городского общественного управления, то передавали этот вопрос на обсуждение Присутствия по городским делам.

Присутствие по городским делам разрешало подлежащие его рассмотрению дела простым большинством голосов. Оно могло признать распоряжение или определение городской управы или городского головы незаконным. Как городскому общественному управлению, так и всем ведомствам и установлениям, а равно и частным лицам, недовольным решением Присутствия по городским делам, предоставлялось право обжаловать данное решение в Правительствующем Сенате (по Первому Департаменту) в шестинедельный срок. В случае если устанавливалась незаконность распоряжения городской управы или городского головы, то это влекло отмену данного распоряжения, но не досрочное прекращение полномочий органа, издавшего этот акт.

Городской голова согласно Городовому Положению 1870 г. мог быть подвергнут ответственности за преступления по должности не иначе как по суду[217]. Городские головы предавались суду не иначе как по определению Первого Департамента Правительствующего Сената, основанному на определении Городской Думы или Присутствия по городским делам, в то время как для предания суду иных должностных лиц городского общественного управления достаточно было определения Городской Думы.

В Городовом Положении 1892 г.[218] предусматривалась ответственность городского головы за проступки по должности в порядке дисциплинарного производства, а за преступления по приговорам уголовного суда. Дисциплинарные взыскания, которым мог быть подвергнут городской голова, закреплялись в ст. 149 Городового Положения 1892 г. Это могли быть замечания, выговоры без внесения в послужной список и удаление от должности.

Городские головы уездных и безуездных городских поселений могли быть подвергнуты замечаниям и выговорам местным по земским и городским или по городским делам присутствием. Удаление этих лиц от должности, а также наложение дисциплинарных взысканий на городских голов обеих столиц и городов губернских, областных либо входящих в состав градоначальств возможно по постановлениям совета министра внутренних дел, утвержденных министром. Постановления о наложении дисциплинарных взысканий на столичных голов приводились в исполнение не иначе как с Высочайшего на то соизволения.

Порядок привлечения к уголовной ответственности также зависел от уровня территории, которой руководил городской голова. Городские головы в уездных и безуездных городских поселениях предавались суду местным по земским и городским или по городским делам присутствием. Головы в городах губернских, областных либо входящих в состав градоначальств предавались суду постановлениями совета министра внутренних дел. Головы обеих столиц предавались суду по постановлениям Первого Департамента Правительствующего Сената.

В советской России никаких специальных процедур досрочного прекращения полномочий председателя исполнительного комитета за издание правовых актов, противоречащих законодательству, не предусматривалось. В случае издания председателем исполкома актов, противоречащих законодательству и решениям Совета, данные акты могли быть отменены соответствующим Советом, вышестоящим исполнительно-распорядительным органом или судом[219].

Впервые такая санкция, как отрешение от должности главы муниципального образования, нашла отражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[220]. В первоначальной редакции ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» речь шла о досрочном прекращении полномочий выборного должностного лица местного самоуправления без уточнения, что это отрешение от должности, а сама процедура регламентировалась следующим образом. В случае установленных судом нарушений выборным должностным лицом местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд (Верховный суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения) суд, суд автономной области, суд автономного округа) за заключением о признании несоответствия деятельности выборного должностного лица местного самоуправления законодательству.

Данное заключение являлось основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о досрочном прекращении полномочий выборного должностного лица местного самоуправления.

Установленный порядок отрешения от должности выборного должностного лица местного самоуправления аналогичен порядку досрочного прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления, недостатки которого нами уже анализировались. Но, несмотря на это, появились прецеденты, иллюстрирующие реализацию такой меры ответственности, как отрешение от должности выборного должностного лица местного самоуправления[221].

17 декабря 1995 г. В. А. Шаповалов был избран главой местного самоуправления г. Улан-Удэ.

31 января 1997 г. Народный Хурал Республики Бурятия принял постановление обратиться в Верховный суд Республики Бурятия за заключением в соответствии с п. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о признании деятельности главы местного самоуправления г. Улан-Удэ (мэра г. Улан-Удэ) Шаповалова В. А. не соответствующей Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Бурятия, федеральным законам и законам Республики Бурятия и 30 апреля 1997 г. обратился в суд с таким заявлением.

Народный Хурал Республики Бурятия сослался на то, что Шаповалов В. А. в период работы мэром г. Улан-Удэ систематически допускал нарушения трудового, жилищного, семейного законодательства, принимал по некоторым вопросам гражданских правоотношений решения с превышением своих должностных полномочий и нарушением действующего законодательства и актов местного самоуправления. Указанные нарушения закона установлены решениями судов, протестами прокурора, другими документами, приобщенными к заявлению.

Дав оценку обстоятельствам, установленным решениями судов, суд обоснованно пришел к выводу, что Шаповалов В. А. в период своей деятельности в качестве выборного Главы местного самоуправления допускал нарушения законов.

Так, 28 февраля 1996 г. распоряжением Шаповалова В. А. Фирсов А. П. был назначен заместителем мэра – председателем комитета по управлению имуществом.

Это распоряжение принято Шаповаловым В. А. с нарушением ст. 11 Федерального закона от 9 июля 1995 г. «Об основах государственной службы», согласно которой государственный служащий не вправе заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц[222].

Фирсов при назначении на должность и в последующем являлся руководителем АО «Азиатская холдинговая компания», членом правления коммерческих организаций «Социумбанк» и АГБ «Улан-Удэ-Банк».

Кроме того, по распоряжениям Шаповалова В. А. весной 1996 г. были приобретены квартиры за счет средств резервного фонда мэра г. Улан-Удэ и затем распределены единолично Шаповаловым В. А. пяти семьям без соблюдения порядка предоставления жилых помещений, очередности, условий нуждаемости и нахождения семей на учете для получения жилья, так как покупка жилья предусмотрена по смете только семьям, пострадавшим от пожара или наводнения. Все семьи, получившие квартиры, не являлись пострадавшими от пожара или наводнения, поэтому средства резервного фонда не могли быть израсходованы на приобретение квартир указанным семьям.

Далее, Шаповаловым В. А. в 1996 г. было издано семь постановлений о снижении брачного возраста для вступления в брак. Изданием этих постановлений Шаповаловым В. А. нарушены требования семейного законодательства, согласно которому снижение брачного возраста осуществляется по просьбе лиц, вступающих в брак, а Шаповаловым В. А. постановления принимались по заявлениям родителей брачующихся.

В нарушение ст. 15 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», по которой утверждение местного бюджета и контроль за его исполнением относятся к полномочиям представительного органа, Шаповалов без согласования с представительным органом из полученного местной администрацией кредита в коммерческом банке на покрытие кассового разрыва (на выплату пособий, зарплаты работникам бюджетной сферы) своим постановлением направил частному предпринимателю часть этих денег.

Учитывая изложенные обстоятельства, суд пришел к выводу о признании деятельности Шаповалова В. А. как выборного должностного лица местного самоуправления не соответствующей законодательству Российской Федерации и законодательству Республики Бурятия. После чего Народный Хурал Республики Бурятия смог отрешить от должности мэра города Улан-Удэ.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 4 августа 2000 г.)[223] в ст. 49 устанавливал, что субъектом отрешения от должности может быть только глава муниципального образования. Он отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Однако следует подчеркнуть, что такой порядок отрешения от должности глав муниципальных образований не распространялся на глав муниципальных образований – столиц и административных центров субъектов Российской Федерации. В отношении них данная мера могла быть применена только Президентом Российской Федерации.

Обоснованной является критика норм ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в той части, что ответственность главы муниципального образования за издание ненормативного правового акта, противоречащего закону, не предусматривается. Как отмечают Е. Беркович, Д. Абрамов, «если решениями судов общей юрисдикции будут признаны недействительными десятки ненормативных правовых актов органов местного самоуправления (а таких актов принимается подавляющее большинство – это и решения об установлении индивидуальных налоговых льгот, и постановления (распоряжения) глав муниципальных образований по вопросам трудового, земельного, жилищного законодательства и многие другие), то никаких мер к допустившим нарушения органам и должностным лицам принято быть не может»[224].

Закон допускал, что свое право отрешать от должности главу муниципального образования высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) могло не использовать. В случае если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не приняты предусмотренные ст. 49 Федерального закона меры, то в соответствии с п. 3 этой статьи Президент Российской Федерации вправе отрешить главу муниципального образования от должности, издав соответствующий указ.

Одновременно с прекращением полномочий главы муниципального образования возникают муниципально-правовые отношения по избранию нового главы муниципального образования. На период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования полномочия руководителя муниципального образования осуществляет временный исполняющий обязанности, назначенный высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации либо Президентом Российской Федерации (п. 7 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). На наш взгляд, конституционность данной нормы весьма сомнительна в части назначения должностными лицами государственной власти лиц на выборные должности местного самоуправления, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Порядок временного исполнения обязанностей главы муниципального образования должен определяться уставом муниципального образования, что и было закреплено в ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. 49 того же закона приоритет был отдан назначению временно исполняющего обязанности главы муниципального образования главой субъекта Российской Федерации или Президентом Российской Федерации, а потом только делалась оговорка: «Если иной порядок не установлен уставом муниципального образования». Как раз данный «иной порядок» и должен быть на первом месте.

В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 4 августа 2000 г.) отсутствовала норма о праве обжаловать отрешение от должности главой муниципального образования, хотя такое право в аналогичной ситуации имеет высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, согласно статье 29.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации»[225]. Безусловно, бывший глава муниципального образования может обжаловать решение в соответствии со ст. 46 Конституции Российской Федерации, но предоставление такого права применительно к данной ситуации было бы более эффективной гарантией прав данного должностного лица.

Итак, мы видим, что в законодательстве впервые была предпринята попытка выстроить модель «государственного влияния» на органы местного самоуправления. Цель этого подхода – обеспечить соблюдение законности и правопорядка в деятельности муниципальной власти. Что очень важно, достижение конечного результата осуществляется не административным окриком, не грубым нажимом, а последовательными, обоснованными действиями органов государственной власти, которые обязаны обеспечивать верховенство Конституции Российской Федерации на всей территории страны и создавать единое правовое пространство.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[226] вводит ряд новелл в процедуру отрешения от должности.

К субъектам, в отношении которых может быть применена такая мера муниципально-правовой ответственности, как отрешение от должности, отнесен не только глава муниципального образования, но и глава местной администрации. Таким образом, учитывая, что в соответствии с п. 2 ст. 37 названного закона главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности, впервые предусматривается возможность отрешения от должности невыборного должностного лица местного самоуправления.

Расширены основания, по которым глава муниципального образования или глава местной администрации могут быть отрешены от должности. Это может быть совершение действий, в том числе издание правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. В любом случае эти действия должны быть подтверждены решением суда.

В отличие от ранее действовавшего закона, не предусматривается исключения для глав муниципальных образований – столиц и административных центров субъектов Российской Федерации.

Законом определен минимальный и максимальный срок для издания правового акта о привлечении к ответственности главы муниципального образования (местной администрации) – один и шесть месяцев соответственно. Конкретный вид этого правового акта не установлен, но по аналогии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. 4 августа 2000 г.) можно предположить, что глава муниципального образования (местной администрации) отрешается указом или постановлением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривает возможности назначения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) временно исполняющего обязанности главы муниципального образования. Это свидетельствует о том, что критика не осталась незамеченной законодателем.

Но вот обязанность назначения новых выборов в связи с отрешением от должности главы муниципального образования почему-то не устанавливается. Хотя Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 16 октября 1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»[227] указал, что досрочное прекращение полномочий представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должно сопровождаться одновременным назначением муниципальных выборов.

В настоящее время имеется практика отрешения от должности только глав муниципальных образований, избранных непосредственно населением. Так, за нарушения законодательства, выразившиеся в непринятии мер по внесению изменений в решение о бюджете Сковородинского района на 2006 г. и в решение о финансировании муниципальной целевой программы «Противодействие злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту в районе на 2006–2007 гг.», а также за неисполнение в установленные сроки решения Сковородинского районного суда Амурской области от 10 мая 2007 г. о признании бездействия главы района незаконным постановлением губернатора Амурской области от 2 августа 2007 г. глава Сковородинского района был отрешен от должности[228].

7 ноября 2007 г. распоряжением губернатора Новосибирской области был отрешен от должности глава муниципального образования «Город Барабинск» в связи с непринятием главой муниципального образования мер по исполнению решений Барабинского районного суда[229]. По мнению прокуратуры, деятельность главы муниципального образования «подрывает основы федерального законодательства на территории города Барабинска, создает угрозу единству и правовому пространству Российской Федерации, существенно нарушает права и свободы человека и гражданина». Прокурор области в письме губернатору изложил, что все вышесказанное является правовым основанием для издания губернатором области правового акта об отрешении главы муниципального образования от должности.

Анализ российского законодательства, закрепляющего процедуру отрешения от должности главы муниципального образования, позволяет сделать следующие выводы.

Отрешение от должности главы муниципального образования (главы местной администрации), на наш взгляд, представляет собой меру муниципально-правовой ответственности, выражающуюся в досрочном прекращении полномочий указанных лиц по воле субъектов, не наделявших их соответствующими полномочиями, – высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). То, что это именно мера юридической ответственности, видно из ее содержания, из того, что она представляет собой реакцию государства на неправомерное поведение субъекта муниципального правоотношения в виде лишения его специального муниципально-правового статуса. Считаем возможным выделить следующие особенности данной меры ответственности:

– субъектами отрешения от должности могут быть глава муниципального образования (должностное лицо, избранное либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава) и глава местной администрации (лицо, назначаемое на должность по контракту);

– инстанцией ответственности в отношении указанных лиц выступает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

– данная мера ответственности наступает вне административных правоотношений; глава муниципального образования, глава местной администрации административно не подчинены тем, кто своим решением прекращает их полномочия;

– указанная мера ответственности может быть применена только к тем субъектам, которые наделены полномочиями принимать от своего имени юридически властные решения, – должностным лицам местного самоуправления, выступающим на правах самостоятельного органа власти;

– правовой механизм отрешения от должности главы муниципального образования, главы местной администрации может устанавливаться только федеральным законом в силу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, поскольку он предполагает ограничение прав граждан на участие в управлении делами государства и общества. При этом федеральный законодатель обязан точно указать все основные элементы ответственности: ее основания, субъектный состав охранительного правоотношения, общие требования к процедуре прекращения полномочий.

Рассмотрев эволюцию процедуры отрешения от должности главы муниципального образования от Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ с аналогичным названием, законодательство ряда зарубежных стран, считаем возможным предложить практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования механизма отрешения от должности главы муниципального образования.

Согласно действующему российскому законодательству, глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Считаем, что в случае использования главой муниципального образования или главой местной администрации права на обжалование должно приостанавливаться решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации об отрешении от должности. Тем более что суд должен принять решение по жалобе в очень короткий срок – не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Следует указать на необходимость урегулирования вопроса о назначении новых выборов главы муниципального образования в случае отрешения от должности. Это право следует закрепить за высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Если мы хотим, чтобы данная мера ответственности стала эффективной, то должны четко регламентировать всю процедуру ее реализации, ведь при решении вопросов ответственности не может быть мелочей.

В целом же мы разделяем мнение С. Г. Соловьева[230] о том, что совершенствование механизмов ответственности глав муниципальных образований не должно являться самоцелью, оптимальным будет являться такой подход к конструированию механизма их ответственности, в котором будут сочетаться гражданский контроль «снизу» и государственный контроль «сверху», использующие в качестве критерия конечную эффективность деятельности глав муниципальных образований.

§ 5. Временное осуществление органами

государственной власти отдельных полномочий

органов местного самоуправления

Законодательное закрепление отдельных мер государственного воздействия в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления отражает тенденцию, направленную на упорядочение взаимоотношений между всеми уровнями публичной власти, в том числе и власти муниципальной. Однако механизм реализации ряда мер пока еще не прошел апробацию на практике. Здесь мы попытаемся проанализировать лишь одну из таких мер – временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Статья 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» охватывает комплекс временных мер, применяемых органами государственной власти в отношении тех или иных муниципальных образований. Этот комплекс мер предполагает определенное вмешательство субъекта Российской Федерации в жизнь муниципального образования, поэтому в научной литературе он обобщенно именуется «вмешательством» или «интервенцией».

Институт временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления является для России новым, и даже вопрос о его наименовании остается открытым.

В мировой практике институт вмешательства, как правило, встречается в федеративных государствах, законодательством которых закреплено право федеральной власти в определенных случаях осуществлять полномочия органов государственной власти субъектов федерации. Однако и в ряде унитарных государств институт вмешательства используется в связи с осуществлением полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти.

Ряд авторов, таких как Л. В. Андриченко, А. Н. Домрин, В. А. Сивицкий, А. Н. Чертков[231], осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Федерации федеральными органами и осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти объединяют в один правовой институт – институт временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня.

С. А. Авакьян, А. М. Арбузкин, А. Н. Аринин – разработчики концепции и проекта федерального закона, регламентирующего возможности Российской Федерации воздействовать на субъекты Российской Федерации в целях обеспечения единства государственного строительства – предлагают именовать данный правовой институт «федеральным вмешательством». Они отмечают, что распространенное в международном праве и в науке конституционного права наименование «федеральная интервенция» не может использоваться в данном случае из-за негативного оттенка, который оно имеет в нашей стране еще со времен Октябрьской революции, связываясь с иноземным вторжением на территорию государства. Кроме того, «интервенция» нередко ассоциируется с силовым вмешательством, с введением войск на территорию субъекта, что не всегда бывает оправданным и представляет собой крайнюю меру в обеспечении конституционного строя в субъекте федерации[232].

С. Г. Соловьев употребляет термин «федеральное вмешательство (интервенция)» применительно к временному осуществлению органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления»[233]. Действительно, в ч. 7 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено право федеральных органов государственной власти в порядке и в случаях, установленных федеральными законами, временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления, но основной упор законодатель делает на право органов государственной власти субъектов Российской Федерации временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления и детально регламентирует его.

Представляют интерес практика и традиции применения «института вмешательства» в зарубежных странах. В ряде государств он нашел конституционное закрепление.

В ст. 67 Конституции Словацкой Республики предусматривается право государства «вмешиваться в деятельность общины и территориальной единицы более высокого уровня только в порядке, установленном законом»[234].

Аналогичная норма содержится в ст. 101 Конституции Чешской Республики: «Государство может вмешиваться в деятельность территориальных самоуправляющихся единиц, только если это необходимо в целях охраны закона и только в порядке, установленном законом»[235].

Мы видим, что на конституционном уровне закреплено только право государства вмешиваться в дела территориальных самоуправляющихся единиц, а основания вмешательства, порядок его осуществления и прекращения определяются специальными законами.

В Конституцию Турецкой Республики включена норма, согласно которой «вплоть до принятия окончательного решения министр внутренних дел может отстранить от исполнения обязанностей те органы местной администрации или ее членов, против которых было начато расследование или судебное разбирательство, связанное с правонарушениями при исполнении их обязанностей»[236].

В ст. 120 Конституции Гаити предусматривается, что «в случае, когда должным образом доказаны нерадение, растрата или мошенническое администрирование и Общинный совет подлежит роспуску, Президент Республики образует комиссию из трех лиц, именуемую Общинной комиссией, призванную управлять делами общины до очередных выборов»[237]. Основанием для вмешательства могут служить доказанные нерадение, растрата или мошенническое администрирование Общинного совета. Правом осуществлять вмешательство наделен Президент Республики, а непосредственное управление делами общины возлагается на Общинную комиссию. Представляется проблематичным доказывание нерадения Общинного совета, так как правовые критерии в данном случае применить невозможно.

В Бразилии существует право вмешательства штатов в дела муниципий, которое закреплено в ст. 35 Конституции. «Штат не вмешивается в дела находящихся на его территории муниципий за исключением случаев, когда:

I – не выплачивается при отсутствии форс-мажорных обстоятельств в течение двух лет подряд долг муниципии;

II – не выделяется необходимый минимум средств из муниципальных доходов на поддержание и развитие системы образования;

III – не представляются должные отчеты в соответствии с законом;

IV – суд выносит определение по жалобе для обеспечения соблюдения принципов, закрепленных в конституции штата, или для обеспечения исполнения закона, приказа или судебного решения»[238].

Декрет о вмешательстве представляется на рассмотрение законодательной ассамблеи штата в течение 24 часов. После исчезновения причин вмешательства органы и должностные лица, отстраненные от исполнения своих полномочий, возвращаются к их выполнению, если к этому нет законных препятствий.

Законодательством большинства мексиканских штатов в соответствии со ст. 115 Основного закона страны, предусматривается определенная процедура, связанная с осуществлением механизма ликвидации или приостановления полномочий муниципальных советов[239].

Данная процедура включает, как правило, ряд этапов: 1) вся необходимая документация готовится и направляется в законодательный орган штата специально уполномоченным лицом («муниципальным инспектором»); 2) судьба муниципального совета решается на заседании Конгресса штата посредством большинства 2/3 голосов; 3) в случаях, когда законодательный орган штата уже решил вопрос о ликвидации или приостановлении его полномочий на неопределенный срок, но дата проведения новых выборов еще не определена, законодательный орган штата (после обязательных консультаций с губернатором) может назначить «временную хунту», или временный комитет, в составе 3–5 человек (отвечающих необходимым требованиям). В компетенцию данного комитета, или хунты, входит оперативная деятельность по управлению делами соответствующей административно-территориальной единицы в период до предстоящих выборов.

Итак, в ряде латиноамериканских государств, подобно федеральной интервенции, закрепляется право вмешательства штатов в дела муниципий в пределах, предусмотренных законодательством, и передача интервентору управленческих функций в муниципии.

Ни в Конституции, ни в законодательстве России термин «вмешательство» («интервенция») не употребляется. Вместе с тем Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет право органов государственной власти временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления.

Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления не случайно помещено законодателем в главу об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и, на наш взгляд, в ряде случаев может рассматриваться как мера муниципально-правовой ответственности. В то же время данное положение требует соответствующего анализа.

Л. В. Андриченко, А. Н. Домрин, В. А. Сивицкий, А. Н. Чертков отмечают, что временное осуществление полномочий не отнесено формально к мерам ответственности, хотя в некоторых случаях имеет достаточно много общего с ними[240].

Д. В. Котелевский, рассматривая соотношение юридической ответственности и федерального вмешательства, приходит к выводу о том, что федеральное вмешательство не всегда связано с ответственностью. Недопустима и позиция отождествления указанных институтов[241].

В. Виноградов относит федеральное вмешательство к числу мер юридической ответственности, применяемых к субъектам федерации[242].

Меры ответственности (санкции), как известно, выступают в качестве реакции государства на факт противоправного поведения лица и состоят в наступлении для него определенных правоограничений либо возложении специальных обязанностей. Временное изъятие отдельных полномочий органов местного самоуправления и передача их органам государственной власти субъекта Российской Федерации как раз представляют собой правоограничение органов местного самоуправления в праве самостоятельно решать вопросы местного значения.

Но не все основания для временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления связаны с юридической ответственностью.

Согласно п. 1 ч. 1 и ч. 4 ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом. Как нами уже отмечалось в § 1 данной главы, в этом случае временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления выступает в качестве меры защиты, а не меры юридической ответственности, так как отсутствует сам состав правонарушения.

Второе основание, предусмотренное п. 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является основанием применения конституционно-правовой ответственности. Согласно данной норме, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленных соответствующим судом.

Следует обратить внимание, что в данном случае речь идет о временном «изъятии» у органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые не связаны с решением вопросов местного значения. На наш взгляд, здесь речь идет о применении конституционно-правовой санкции, поскольку основанием вмешательства служат действия (бездействие) органов местного самоуправления, связанные с ненадлежащим осуществлением отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций. Главное отличие состоит в том, что объект муниципального правонарушения составляют охраняемые муниципальным законодательством общественные отношения, складывающиеся в процессе решения вопросов местного значения субъектами, наделенными этим правом, а объектом конституционного деликта являются регулируемые и охраняемые конституционным законодательством общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственной власти. Применительно к данной ситуации органы местного самоуправления являются каналом, через который осуществляется государственная власть. Кроме того, организационная форма временного осуществления полномочий в связи с ненадлежащим их осуществлением полностью находится на усмотрении того уровня публичной власти, который изымает соответствующие полномочия. Таким образом, правовое регулирование процедуры «изъятия» отдельных государственных полномочий муниципальным законодательством не закрепляется.

Согласно п. 2 ч. 1 и ч. 4 ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация, если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 % собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований.

В данном случае вмешательство осуществляется в форме введения временной финансовой администрации. Для решения вопроса о введении временной финансовой администрации принципиальное значение имеет указание на то, что просроченная задолженность, в связи с которой вводится временная финансовая администрация, возникла вследствие решений, действий или бездействия органов местного самоуправления. Все, что касается формирования, утверждения, исполнения местного бюджета, законодательством отнесено к вопросам местного значения. Следовательно, мы можем сказать, что основанием введения временной финансовой администрации является муниципальное правонарушение, в котором объектом выступают общественные отношения, связанные с формированием, утверждением, исполнением местного бюджета, а в качестве объективной стороны выступают решения, действия (бездействие) органов местного самоуправления, в результате которых возникает просроченная задолженность муниципальных образований. Мы считаем, что введение временной финансовой администрации в муниципальном образовании может рассматриваться как мера муниципально-правовой ответственности, так как введение временной финансовой администрации представляет собой меру принуждения со стороны государства, в основе применения которой лежит муниципальное правонарушение, а порядок применения данной меры регламентируется муниципальным законодательством.

Ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в арбитражный суд субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования. При этом согласно положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации временная финансовая администрация в муниципальном образовании вводится решением арбитражного суда при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности муниципального образования в порядке, установленном федеральным законом.

В Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации гл. 28 посвящена рассмотрению дел о несостоятельности (банкротстве)[243], но нормами, закрепленными в ней, не регулируются отношения, связанные с неплатежеспособностью публично-правовых субъектов. Статья 2 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»[244] определяет должника следующим образом: «должник – гражданин, в том числе индивидуальный предприниматель, или юридическое лицо, оказавшиеся неспособными удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение срока, установленного указанным Федеральным законом». Данная конструкция неприменима к неплатежеспособности муниципального образования, так как недостаточность бюджетных средств – это задолженность не конкретного органа власти (местной администрации как юридического лица), а публично-правового образования (муниципального образования) в целом.

Таким образом, для устранения данного пробела нужно установить специальную процедуру рассмотрения такого рода дел. Иначе введение временной финансовой администрации будет затруднено.

Согласно ст. 1681 Бюджетного кодекса, временная финансовая администрация – исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности муниципального образования, осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий местной администрации. Законодатель не установил, это функция уже существующих органов исполнительной власти или должен быть создан специальный орган исполнительной власти в качестве временной администрации. Считаем, что в создании специального органа исполнительной власти нет необходимости, тем более что полномочия главы временной финансовой администрации не требуют его постоянного физического присутствия в соответствующем муниципальном образовании. Логично, если данная функция будет возлагаться на финансовые органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Итак, в случае нарушения финансовой дисциплины (невыполнения финансовых обязательств) к органам местного самоуправления может быть применена такая мера муниципально-правовой ответственности, как введение временной финансовой администрации в муниципальном образовании. Целью данного временного правоограничения органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения являются восстановление платежеспособности муниципального образования и контроль за исполнением местного бюджета. Положения о введении временной финансовой администрации вступили в силу с 1 января 2008 г., поэтому представляется необходимым устранить выявленные правовые пробелы и неопределенность в отношении применения данной санкции.

В заключение отметим, что «институт вмешательства» (временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления) является для России новым и не имеет пока практики применения, но, безусловно, будет способствовать повышению ответственности органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения в финансово-экономической сфере.

§ 6. Удаление главы муниципального

образования в отставку

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления является неотъемлемой частью публичных отношений, ее наличие, безусловно, служит дисциплинирующим фактором. Нормы, устанавливающие санкции для властных участников публичных правоотношений, содержатся в гл. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом уже дважды (Федеральный закон от 18 июня 2007 г. № 101-ФЗ и Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ) в названную главу вносились дополнения, расширившие основания для роспуска представительного органа муниципального образования (что анализировалось выше) и закрепившие новую санкцию в отношении главы муниципального образования – удаление в отставку.

Президент Российской Федерации в ежегодном послании Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г. заявил о необходимости усилить контроль за деятельностью глав муниципальных образований со стороны представительных органов вплоть до отстранения от должности руководителей муниципалитетов[245]. Инициатива главы государства направлена на то, чтобы повысить ответственность руководителей муниципалитетов перед населением, интересы которого призван выражать представительный орган муниципального образования.

Если глава муниципального образования являлся лицом, избираемым населением на муниципальных выборах, то снять его с должности, как правило, могли только сами избиратели путем голосования по отзыву в соответствии со ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На практике же данная процедура оказалась практически нереализуемой: «…Выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании». Какой инициативной группе по силам обеспечить такую явку избирателей?

Увольнять глав муниципальных образований решением представительных органов муниципальных образований стало возможным с 24 мая 2009 г. после вступления в силу изменений в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[246]. Закон уполномочил представительные органы муниципальных образований от имени населения привлекать к ответственности глав муниципальных образований. На наш взгляд, удаление главы муниципального образования в отставку является формой ответственности высшего должностного лица муниципального образования перед населением, так как именно представительный орган муниципального образования действует от имени населения и призван выражать и защищать его интересы.

Вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку может быть поставлен в ряде случаев. Во-первых, основанием могут стать его решения, действия (бездействие), повлекшие возникновение просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающей 30 % собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающей 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований. Анализ данного основания позволяет сделать вывод о том, что в данном случае возможно удаление в отставку главы муниципального образования, который одновременно является главой местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Помимо этого, в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта российской Федерации) и (или) представительного органа муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.

Во-вторых, удаление главы муниципального образования в отставку возможно в случае, если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам главой муниципального образования были допущены нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом. Следует отметить, что нецелевое расходование бюджетных средств раскрывается в ст. 2851 Уголовного кодекса Российской Федерации как расходование бюджетных средств должностным лицом получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств. При этом должностное лицо привлекается к уголовной ответственности, если деяния совершены в крупном размере (сумма бюджетных средств превышает один миллион пятьсот тысяч рублей) и в особо крупном размере (сумма бюджетных средств превышает семь миллионов пятьсот тысяч рублей). В случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении главы муниципального образования его полномочия в соответствии с п. 6 ч. 6 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прекращаются досрочно, и, следовательно, нет необходимости задействовать механизм удаления главы муниципального образования в отставку по вышеназванному основанию.

В-третьих, глава муниципального образования может быть удален в отставку в случае неисполнения в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

До появления в законодательстве данного основания для досрочного прекращения полномочий глав муниципальных образований в муниципальной практике возникали самые неожиданные способы воздействия на бездействие глав муниципальных образований. Так, в 2005 г. главой Белоярского городского округа Свердловской области на муниципальных выборах был избран А. П. Привалов. Он добросовестно отработал на посту руководителя полгода, а затем, вспоминают подчиненные и местные жители, начал злоупотреблять спиртным. Ситуация настолько усугубилась, что местное отделение партии «Единая Россия» в конце 2008 г. провело отдельное заседание, целиком посвященное А. П. Привалову. «О пьянстве главы Белоярского городского округа» – так была заявлена основная тема повестки. В присутствии главы муниципального образования члены партии подробно обсудили порочную практику алкоголизма и призвали А. П. Привалова одуматься, пока не поздно. Но конструктивных выводов из беседы он не сделал, бездействие А. П. Привалова продолжалось. В январе 2009 г. деятельность главы Белоярского городского округа Свердловской области оказалась в центре внимания федеральных СМИ: программы «Вести – Дежурная часть» и «Новостей» «Первого канала». Лишь всероссийская известность толкнула А. П. Привалова на ответственный шаг – глава муниципального образования закодировался от пьянства[247].

В 2006 г. на Собрании депутатов Саратовского муниципального района Саратовской области главой района была избрана С. К. Тимохина. Спустя год по району прокатилась волна акций протеста местных жителей, возмущенных бездействием главы Саратовского муниципального района в решении наболевших социальных проблем, в частности в решении вопроса местного значения по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и по организации транспортного обслуживания населения в границах муниципального района[248]. Продолжение истории оказалось неожиданным – С. К. Тимохину арестовали по подозрению в получении взятки в размере 460 тысяч рублей за оказание содействия в положительном решении вопроса о погашении имевшейся у администрации Саратовского муниципального района задолженности перед коммерческой фирмой за выполненные работы на объектах управления образования. Однако в октябре 2007 г. на основании оправдательного вердикта коллегии присяжных заседателей Саратовский областной суд вынес оправдательный приговор в отношении С. К. Тимохиной, обвиняемой в преступлении, предусмотренном п. «г» ч. 4 ст. 290 УК РФ, т. е. получении должностным лицом взятки в крупном размере[249]. Так С. К. Тимохина вернулась к власти в муниципалитете. Но в феврале 2008 г. решением Собрания депутатов Саратовского муниципального района ее отстранили от занимаемой должности «за неудовлетворительную работу». Районная прокуратура опротестовала решение депутатов. В ответ на это 7 апреля 2008 г. Собрание депутатов Саратовского муниципального района приняло беспрецедентное решение о самороспуске, обвинив С. К. Тимохину в нежелании добровольно уйти в отставку, несмотря на требования депутатов[250]. В соответствии с п. 11 ч. 6 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа. Вслед за досрочным прекращением полномочий представительного органа муниципального образования последовали выборы нового состава Собрания депутатов Саратовского муниципального района. Безусловно, незаконное бездействие главы муниципального образования не должно оставаться безнаказанным, но и цена в размере суммы, выделяемой из местного бюджета на финансирование внеочередных муниципальных выборов, представляется слишком высокой.

Четвертым основанием для удаления главы муниципального образования в отставку может стать неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом, данная два раза подряд. Анализ федерального законодательства показывает, что идея усиления контроля представительных органов власти за деятельностью исполнительных органов получила реальное воплощение. Новая редакция ст. 114 Конституции Российской Федерации гласит: «Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой». Следовательно, у Государственной Думы возникает обязанность дать оценку деятельности Правительства по результатам отчета. Статья 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнена ч. 5.1 следующего содержания: «Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, – о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования».

Очевидно, что отрицательная оценка деятельности исполнительного органа, данная представительным органом, уже сама по себе служит мерой ответственности. Кроме того, такая негативная оценка деятельности органа как федеральной, так и муниципальной власти может повлечь за собой досрочное прекращение полномочий. Так, в соответствии со ст. 117 Конституции Российской Федерации, если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, то Президент Российской Федерации либо объявляет об отставке Правительства, либо распускает Государственную Думу. Аналогичная норма появилась и в муниципальном законодательстве, что свидетельствует о тенденции сближения механизмов ответственности на различных уровнях публичной власти.

В-пятых, основанием удаления в отставку может явиться несоблюдение главой муниципального образования ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом 2008 г. от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами. В соответствии с антикоррупционным законодательством глава муниципального образования не вправе:

1) замещать государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, иные муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы, если иное не установлено федеральными законами;

2) замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами независимо от их организационно-правовых форм;

4) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

5) быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами;

6) использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;

7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве лица, замещающего должность главы муниципального образования;

8) получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством Российской Федерации вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) и подарки от физических и юридических лиц. Подарки, полученные в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются собственностью муниципального образования и передаются по акту в орган местного самоуправления. Лицо, замещавшее должность главы муниципального образования, сдавшее подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, со служебной командировкой и с другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации;

9) принимать вопреки установленному порядку почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия (за исключением научных и спортивных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений и других организаций;

10) выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, по договоренностям государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

11) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

12) разглашать или использовать в целях, не связанных с выполнением служебных обязанностей, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к информации ограниченного доступа, ставшие ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей.

Решением Совета депутатов городского округа Звездный городок Московской области от 13 мая 2013 г. № 372 глава муниципального образования Н. Н. Рыбкин был удален в отставку. Одним из оснований послужило несоблюдение главой муниципального образования ограничений, запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Н. Н. Рыбкин обратился в Щелковский городской суд с заявлением об оспаривании решения Совета депутатов городского округа Звездный городок Московской области об удалении главы городского округа Звездный городок Московской области в отставку. Суд, анализируя пояснения лиц, участвующих в рассмотрении дела, и исследованные доказательства, пришел к выводу о том, что решение от 13 мая 2013 г. № 372 принято Советом депутатов городского округа Звездный городок в установленном порядке в пределах своей компетенции и не противоречит действующему законодательству, основания для признания его незаконными отсутствуют. Определением Московского областного суда от 26 августа 2013 г. решение Щелковского городского суда вступило в законную силу[251].

В-шестых, глава муниципального образования может быть удален в отставку за допущение массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов. Данное основание было внесено Федеральным законом от 22 октября 2013 г. № 284-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений», и, как отмечает Е. С. Шугрина, является «ответом на злобу дня» (события в с. Демьяново Кировской области[252], р-не Бирюлево г. Москвы[253] и др.), но мало связано с вопросами местного значения[254].

Как видим, оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования достаточно много. Не приведет ли это к злоупотреблениям со стороны представительных органов муниципальных образований? Ведь зачастую отношения между главой муниципального образования и представительным органом переходят в сферу политических конфликтов. Чтобы избежать подобных ситуаций, законодатель регламентировал все этапы в процедуре удаления в отставку глав муниципальных образований.

I этап: внесение инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку в представительный орган муниципального образования.

Правом инициировать удаление в отставку главы муниципального образования в соответствии с ч. 3 и 5 ст. 741 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделена группа депутатов представительного органа муниципального образования (не менее чем 1/3 от установленной численности депутатов), а также высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Инициатива об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования.

II этап: подготовка к рассмотрению представительным органом муниципального образования вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку.

На данном этапе осуществляется ознакомление главы муниципального образования с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования уведомляется не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования. Кроме того, глава муниципального образования заблаговременно должен быть проинформирован о дате и месте проведения соответствующего заседания представительного органа муниципального образования. Главе муниципального образования должна быть предоставлена возможность дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

В случае если инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагает рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», необходимо получение согласия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

III этап: рассмотрение и принятие решения по вопросу об удалении главы муниципального образования в отставку представительным органом муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования обязан в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения депутатов или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) рассмотреть вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку на своем заседании.

В случаях если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя или глава сельского поселения возглавляет исполнительно-распорядительный орган и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, указанное заседание проходит под председательством депутата представительного органа муниципального образования, уполномоченного на это представительным органом муниципального образования.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

IV этап: официальное опубликование (обнародование) результатов рассмотрения вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку представительным органом муниципального образования.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае если глава муниципального образования в письменном виде изложил свое особое мнение по вопросу удаления его в отставку, оно подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с указанным решением представительного органа муниципального образования.

V этап: обжалование решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.

Прямое указание на право судебного обжалования решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку в ст. 741 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствует. Тем не менее это не может свидетельствовать об отрицании судебного механизма защиты прав удаляемого в отставку лица.

В соответствии со ст. 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту. Данное положение во взаимосвязи со ст. 46 Конституции Российской Федерации призвано обеспечить защиту в суде прав и законных интересов граждан, в том числе глав муниципальных образований, удаляемых в отставку.

Согласно ст. 255 ГПК РФ, в порядке гражданского судопроизводства могут быть обжалованы коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Право на судебную защиту главы муниципального образования, удаленного в отставку, должно служить предупреждению необоснованного удаления в отставку.

Так, правом на судебное обжалование уже воспользовался удаленный в отставку 1 июня 2009 г. решением Собрания депутатов города Озерска Челябинской области глава муниципального образования С. Г. Чернышев. В суде ему удалось доказать незаконность удаления в отставку, и 16 июня 2009 г. Озерский городской суд принял решение об отмене постановления Собрания депутатов города Озерска Челябинской области об удалении Главы муниципального образования Озерского городского округа в отставку[255]. Решением Челябинского областного суда от 21 июля 2009 г. по делу № 33-5618/2009 кассационная жалоба депутатов оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции без изменения[256].

Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не устанавливает пределы действия, внесенных изменений, не определяет, к каким отношениям применимы анализируемые нормы. Как отмечает Е. С. Шугрина, «к сожалению, имеются попытки распространения данных норм на отношения, существовавшие до вступления в силу данной статьи. Например, 1 июня 2009 г. постановлением президиума Владимирского облсуда была признана незаконность бездействия главы города Суздаля, выразившегося в неподписании и необнародовании ряда решений городского совета, принятых еще 17 июня 2008 г. Мэр Суздаля отказался подписывать ряд решений депутатов городского совета, касающихся внесения изменений в устав города, положения о реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений даже после преодоления его вето квалифицированным большинством депутатов. 16 июня 2009 г. мэр Суздаля был удален в отставку за неосуществление своих полномочий»[257]. Отсутствие необходимой нормы в вышеназванном законе, на наш взгляд, должно восполняться прямым действием ст. 54 Конституции Российской Федерации: «закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет». Следовательно, недопустимо применение Федерального закона от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к действиям (бездействию), совершенным до обнародования закона, т. е. до 24 мая 2009 г.

Безусловно, принятие решения о применении такой серьезной санкции в отношении главы муниципального образования, как удаление в отставку, должно быть взвешенным, продуманным, законным, чему и призваны служить закрепленные в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантии прав главы муниципального образования.

§ 7. Иные муниципально-правовые санкции

Рассмотренными выше санкциями не исчерпываются меры правового воздействия на органы и должностные лица местного самоуправления, нарушающие муниципально-правовые нормы. Их перечень может быть расширен.

ОТМЕНА (ПРИОСТАНОВЛЕНИЕ)

МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, ПРИНЯТЫХ ПО ВОПРОСАМ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ

В исследованиях советского периода по проблемам государственно-правовой ответственности отмечается прямое закрепление в Конституциях союзных республик такой санкции, как отмена Советом противоправного либо нерационального акта исполнительного органа[258]. Как указывает Г. В. Барабашев, «для коллегиального органа управления принятие решений – главное средство осуществления его компетенции, поэтому их отмена (целиком или в определенной части) является серьезной мерой воздействия на работу органа»[259]. Установление и реализация ответственности исполнительных органов перед образовавшими их Советами имели большое политико-управленческое значение. Эта ответственность базировалась на конституционном принципе верховенства представительных органов в механизме социалистического государства, производного от суверенитета народа.

Согласно ст. 33 Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (в ред. Закона РФ от 24 июля 1992 г. № 3119-1), акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, могли быть отменены соответствующим Советом, вышестоящим исполнительно-распорядительным органом или признаны недействительными судом или арбитражным судом. Решения Совета или вышестоящего исполнительно-распорядительного органа об отмене акта местной администрации могли быть обжалованы главой местной администрации в суд в десятидневный срок. На практике в тех муниципальных образованиях, где возникали личные неприязненные отношения между председателем Совета и главой местной администрации, складывались ситуации, когда судебные тяжбы между Советом и местной администрацией доходили до Верховного Суда РСФСР. Это вело к тому, что председатель Совета и глава местной администрации настолько втягивались в судебный процесс, что совершенно не занимались решением вопросов местного значения, а выясняли каждый свою правоту, что в целом снижало эффективность местного самоуправления.

Поэтому мы считаем нецелесообразным включение в уставы муниципальных образований такой меры ответственности, как приостановление главой муниципального образования, возглавляющего представительный орган муниципального образования, постановлений и распоряжений главы местной администрации, принятых по вопросам местного значения, в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации или уставу муниципального образования. Данная санкция, с одной стороны, могла бы предотвратить возможные негативные последствия действия незаконного муниципального правового акта до принятия решения соответствующим судом, но, с другой стороны, злоупотребление главой муниципального образования этой санкцией приведет к намного большим негативным последствиям.

С принятием в 1993 г. новой российской Конституции были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, в том числе и во взаимоотношениях представительных и исполнительных органов местной власти. В п. 2 ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»»[260] устанавливалось, что решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Единственным исключением из этого правила могла быть отмена муниципального правового акта органом государственной власти, если данный акт издавался органом местного самоуправления в сфере осуществления отдельных государственных полномочий.

Согласно ст. 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[261], муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом.

Отмена акта одного органа другим означает негативную оценку деятельности органа, принявшего акт, и одновременно принудительное воздействие, которое прекращает возникшее правоотношение и предупреждает наступление вредных последствий принятия (издания) незаконного акта.

Возникает вопрос: а может ли суд своим решением отменить или приостановить действие муниципального правового акта? Вопросы оспаривания ненормативных правовых актов органов местного самоуправления регулируются положениями гл. 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации[262], где прямо предусмотрено право суда приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда (ч. 4 ст. 254).

Согласно ч. 1 ст. 258 ГПК РФ суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. Таким образом, признанное судом незаконным решение органа местного самоуправления не утрачивает юридическую силу автоматически и нуждается в отмене принявшим его органом. Об отмене незаконного правового акта в суд и заявителю должно быть сообщено в месячный срок со дня получения решения суда (ч. 3 ст. 258 ГПК РФ).

Приостановление судом действия нормативного правового акта прямо запрещено законом (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ). Что же касается отмены такого акта, то в гл. 24 ГПК РФ, регламентирующей производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, устанавливается, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть, противоречащие федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признаются судом недействующими полностью или в части со дня принятия или иного указанного судом времени. Это влечет утрату юридической силы муниципальным правовым актом и невозможность его дальнейшего применения. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Об отмене незаконного правового акта самим судом в гл. 24 ГПК РФ ничего не говорится. Однако указание на утрату юридической силы как следствие оспаривания нормативного правового акта порождает неопределенность в толковании ст. 253 ГПК РФ.

Конституционный Суд Российской Федерации применительно к оспариванию законов субъектов Российской Федерации разъяснил, что судебное решение о признании нормативного правового акта недействительным действует непосредственно: отмена такого акта органом, его принявшим, не требуется, так как он уже считается отмененным, т. е. недействительным. Напротив, признание нормативного правового акта недействующим по своей правовой природе не является подтверждением недействительности акта, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в законную силу не подлежащим применению[263].

Поскольку и в наименовании, и в содержании гл. 24 ГПК РФ речь идет о признании нормативных правовых актов недействующими (а не недействительными), содержащееся в ч. 3 ст. 253 ГПК РФ указание на утрату силы нормативного правового акта или его части следует признать редакционный неточностью. Характерно, что в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» от 29 ноября 2007 г. № 48[264] ни разу не говорится о том, что признанный судом недействующим нормативный правовой акт утрачивает юридическую силу.

Как видим, гражданское процессуальное законодательство (с учетом разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации) не закрепляет право суда принимать решения по отмене муниципальных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления. В противном случае терялся бы смысл ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой основанием роспуска представительного органа муниципального образования является неисполнение решения суда по отмене незаконного нормативного правового акта. Если бы суд имел право отменять муниципальные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, то процедура роспуска по данному основанию оказалась бы невостребованной.

Выявленное противоречие между гражданским процессуальным законодательством и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует устранить путем внесения изменения в ст. 48 названного Закона, указав, что муниципальные правовые акты решением суда не отменяются, а признаются недействительными (как это предусматривалось в п. 2 ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

ВЫРАЖЕНИЕ НЕДОВЕРИЯ

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением устанавливал утрату доверия населения. Данная правовая категория – «утрата доверия населения» – является, по мнению В. И. Фадеева, «важнейшим элементом не только правовой доктрины местной, муниципальной демократии, но и народовластия в целом»[265].

Согласно ст. 48 вышеназванного закона, порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения должны были определяться уставами муниципальных образований. В практике и муниципальном законодательстве России 1995–2005 гг. можно выделить следующие правовые институты, посредством которых население могло выразить недоверие выборным органам и должностным лицам местного самоуправления:

– институт выражения недоверия выборным органам и должностным лицам местного самоуправления путем голосования на референдуме;

– институт выражения недоверия представительным органом местного самоуправления подконтрольным и подотчетным ему органам и должностным лицам местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не упоминает институт выражения недоверия. Вместе с тем в п. 8 ч. 1 ст. 44 данного закона устанавливается, что в уставе муниципального образования могут определяться виды и основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Следовательно, федеральным законом не исключаются и другие (кроме отзыва) институты, посредством использования которых наступает ответственность выборных органов и лиц местного самоуправления.

Основания выражения недоверия органам и должностным лицам местного самоуправления могут быть закреплены в нормативно-правовых актах различного уровня правового регулирования.

Так, ранее в соответствии со ст. 273 (утратила силу) Бюджетного кодекса Российской Федерации[266], если в ходе проверки местного бюджета будет выявлено несоответствие исполнения местного бюджета принятому решению о бюджете, то при условии, что не вводился режим сокращения и блокировки расходов, представительный орган муниципального образования имел право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета. В случае отклонения отчета об исполнении местного бюджета представительный орган муниципального образования был вправе возбудить процедуру выражения недоверия соответствующему местному органу исполнительной власти.

Уставом муниципального образования представительный орган муниципального образования может быть наделен правом выражения недоверия органам и должностным лицам местного самоуправления. В данном случае, как отмечает В. И. Фадеев, «ответственность наступает не перед населением, а перед органом, который население уполномочило выражать и защищать свои интересы»[267].

В ст. 58 Устава Крутинского муниципального района Омской области предусматривается, что районный Совет имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении районного бюджета, если в ходе проверки районного бюджета выявлено несоответствие исполнения бюджета принятому решению о районном бюджете при условии, что не вводился режим сокращения и блокировки расходов, при этом «в соответствии с законодательством и настоящим Уставом районный Совет вправе возбудить процедуру выражения недоверия Администрации муниципального района и ее должностным лицам…»[268].

В соответствии со ст. 50, 54 Устава муниципального образования «Город Киров»[269] городская Дума может выразить недоверие главе города Кирова, главе администрации города, должностным лицам администрации города в случае несоответствия их деятельности Уставу города и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам городской Думы. Статья 101 Регламента Кировской городской Думы устанавливает процедуру ежегодного отчета главы администрации города перед представительным органом муниципального образования о работе администрации. Если работа администрации будет признана неудовлетворительной, то представительный орган вправе ставить вопрос о выражении недоверия главе администрации[270]. Одним из оснований досрочного прекращения полномочий главы города Кирова согласно Положению «О статусе депутата Кировской городской Думы и Главы города Кирова»[271], является отставка главы города в связи с выражением ему недоверия Кировской городской Думой. Порядок выражения недоверия устанавливается положением, принимаемым городской Думой. Решение о недоверии подлежит обязательному опубликованию (обнародованию).

Регламентом Мурашинской районной Думы Кировской области определяется процедура выражения недоверия главе района[272]. Районная Дума вправе выразить недоверие главе района, избранному из своего состава, в случае ненадлежащего исполнения им своих полномочий. Решение о выражении недоверия главе района не может быть принято в течение первых 12 месяцев со дня его избрания. Предложение о принятии решения о выражении недоверия главе района вносится одной третью голосов от установленной численности депутатов на основании невыполнения или ненадлежащего исполнения главой района своих обязанностей. Основания для внесения районной Думой предложения о выражении недоверия главе района должны быть подтверждены в заключении временной комиссии, специально образованной для рассмотрения данного вопроса.

Районная Дума обсуждает предложение о выражении недоверия главе района на основании заключения временной комиссии. При обсуждении вопроса о выражении недоверия главе района заседание ведет заместитель председателя районной Думы. Глава района вправе выступить с отчетом о своей деятельности. По предложению о выражении недоверия главе района проводится тайное голосование на том же заседании, где это предложение было принято к обсуждению.

Решение о выражении недоверия главе района носит для него рекомендательный характер для подачи заявления об отставке. Глава района вправе добровольно уйти в отставку на основании своего письменного заявления, оглашенного на заседании районной Думы. Решение об освобождении от должности главы района при поступлении личного заявления принимается большинством голосов от установленного числа депутатов на ближайшем заседании Думы. При этом освобождаемый от должности глава района не теряет свои депутатские полномочия.

В данном регламенте обращает на себя внимание, с одной стороны, четкая регламентация самой процедуры выражения недоверия главе района, с другой же стороны, трудно согласиться с правовым последствием выражения недоверия – рекомендация для подачи заявления об отставке. Как быть, если глава района, которому отказали в доверии, не захочет добровольно уйти в отставку? В этом случае теряется сам смысл данной санкции в связи с тем, что глава остается в должности. Но, с другой стороны, факт негативной публичной оценки деятельности главы района представительным органом сам по себе может рассматриваться как неблагоприятное правовое последствие для главы муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления является выборным органом, который обладает правом принимать от имени населения решения по вопросам местного значения. Институт выражения представительным органом местного самоуправления может распространяться, исходя из его конституционной природы, на лиц, получающих право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа местного самоуправления[273].

Применение такой санкции, как выражение недоверия органам и должностным лицам местного самоуправления, будет на практике эффективным, если в уставах муниципальных образований будут более четко определены правовые последствия выражения недоверия.

ДОСРОЧНОЕ ПЕРЕФОРМИРОВАНИЕ

СОСТАВА ПОДОТЧЕТНОГО ОРГАНА И СМЕЩЕНИЕ

РУКОВОДИТЕЛЯ

Действующее российское законодательство предусматривает право представительных органов непосредственно формировать органы финансового контроля:

– Счетная палата Российской Федерации образуется Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетна ему[274];

– Контрольно-счетная комиссия Липецкой области образуется Липецким областным Советом депутатов и подотчетна ему[275];

– Контрольно-счетная палата муниципального образования «Город Киров» образуется городской Думой и подотчетна ей[276].

Правовыми актами, закрепляющими статус соответствующих органов финансового контроля, предусматривается досрочное освобождение от должности их членов в случаях нарушения ими законодательства Российской Федерации или совершения злоупотреблений по службе, если за такое решение проголосует более половины от общего числа депутатов соответствующего представительного органа. Таким образом, мы видим, что представительные органы всех уровней публичной власти имеют право не только формировать подотчетные им органы финансового контроля, но и применять к ним такую меру ответственности, как досрочное переформирование.

Переформирование контрольного органа муниципального образования следует считать муниципально-правовой санкцией, так как основанием ее применения является ненадлежащее осуществление ее членами полномочий по решению вопросов местного значения в сфере осуществления муниципального финансового контроля и контроля за управлением и распоряжением имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Данная санкция применяется для того, чтобы обеспечить определенное поведение подотчетного органа.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 14 ст. 35 устанавливает, что организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования может осуществлять председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава. При закреплении такой организационной модели в уставах муниципальных образований, как правило, предусматривается право представительного органа муниципального образования смещать своего руководителя.

Так, председатель муниципального Совета Тутаевского муниципального района Ярославской области может быть досрочно освобожден от должности в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей по инициативе одной или нескольких постоянных комиссий муниципального Совета Тутаевского муниципального района, группы депутатов численностью не менее 1/4 от установленного числа депутатов при условии внесения инициаторами в муниципальный Совет Тутаевского муниципального района письменного мотивированного обоснования. Решение муниципального Совета Тутаевского муниципального района о досрочном освобождении председателя муниципального Совета Тутаевского муниципального района от должности считается принятым, если за него проголосовало более половины от избранного числа депутатов муниципального Совета Тутаевского муниципального района[277].

Председатель Крутинского районного Совета Омской области избирается тайным голосованием простым большинством голосов от установленного числа депутатов. Его полномочия могут быть прекращены досрочно в случае принятия районным Советом решения о переизбрании председателя Совета. С инициативой о переизбрании председателя районного Совета может выступить группа депутатов в количестве не менее 1/3 от установленного числа депутатов. Решение об освобождении председателя от должности принимается тайным голосованием большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов[278].

Как указал в одном из своих решений Верховный Суд Российской Федерации, «освобождение представительным органом местного самоуправления председателя этого органа от должности не противоречит действующему законодательству. Председатель районного Собрания избирается из числа депутатов не как должностное лицо местного самоуправления для решения вопросов местного значения, а как должностное лицо представительного органа местного самоуправления, в компетенцию которого входит лишь организация деятельности районного Собрания в соответствии со ст. 221 устава Долинского района. В п. “ж” ст. 9 Закона Сахалинской области “О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Сахалинской области” предусмотрено право депутата на заседании представительного органа местного самоуправления ставить вопрос о доверии составу образованных или избранных представительным органом местного самоуправления органов или избранным, назначенным или утвержденным им должностным лицам»[279].

На наш взгляд, при закреплении в Уставе муниципального образования такой санкции, как смещение руководителя представительного органа муниципального образования, необходимо четко определить:

1) основание применения данной санкции;

2) субъекты, инициирующие смещение;

3) форму выражения инициативы о смещении;

4) гарантии освобождаемого от должности лица.

В этом случае смещение председателя представительного органа не будет являться фактором, дестабилизирующим муниципальную власть.

Правовые основы досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления заложены в ч. 3 ст. 45 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой указано, что нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления. В названной статье данные меры ответственности предусматриваются как самостоятельные. Вместе с тем, как отмечает Е. С. Шугрина, не определена процедура привлечения к ответственности, отсутствует взаимосвязь с иными статьями Закона, в том числе в части досрочного прекращения полномочий. Так, в ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ содержится закрытый перечень оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, где данное основание отсутствует. В то же время в ч. 5 ст. 45 этого Закона говорится не о представительном, а о выборном органе местного самоуправления. Поэтому более подробно данный вопрос должен быть урегулирован в уставе муниципального образования[280].

Вышеназванные муниципально-правовые санкции, на наш взгляд, призваны сделать муниципальную власть в лице ее органов и должностных лиц более ответственной перед населением муниципального образования. В сфере нормативно-правового регулирования целесообразно было бы включение в уставы муниципальных образований прямого указания не только на подотчетность и подконтрольность органов и должностных лиц местного самоуправления населению и представительному органу муниципального образования, но и на конкретные основания применения представительным органом муниципального образования муниципально-правовых санкций.

Заключение

Модернизация современного российского права и развитие законодательства обусловлены динамикой общественного развития. Это объективные процессы, с которыми непосредственно связана дифференциация юридической ответственности на виды. В научной литературе высказано несколько позиций по данному вопросу. В ходе исследования нами были проанализированы объективные критерии (основания) классификации видов юридической ответственности в целом и основания классификации видов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в частности. Главное, что каждая из них имеет право на существование, и на разных этапах научного познания, а также в целях более эффективного правотворчества нужно использовать разные подходы к классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством выступает в негативно-ретроспективном виде. Она выражается в отстранении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления от реализации ранее возложенной компетенции по решению вопросов местного значения и в применении к ним соответствующих муниципально-правовых санкций.

Под муниципально-правовой ответственностью предлагается понимать закрепляемую муниципально-правовыми нормами обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления, ненадлежащим образом осуществляющих полномочия по решению вопросов местного значения, отвечать за свои противоправные деяния и претерпевать действие муниципально-правовых санкций, налагаемых на них уполномоченной инстанцией.

Институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления носит комплексный характер, он включает в себя помимо муниципально-правовой ответственности также уголовную, административную, дисциплинарную, материальную, конституционно-правовую и гражданско-правовую ответственность.

Результатом исследования стало обоснование нового подхода к разграничению муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности: не по субъекту, перед которым она наступает, а по объекту посягательства. Муниципально-правовая ответственность призвана охранять муниципально-правовые отношения, возникающие в сфере решения вопросов местного значения – сфере исключительного ведения местного самоуправления. Конституционно-правовая ответственность направлена прежде всего на защиту конституционно-правовых отношений, которые в свою очередь связаны с осуществлением государственной власти. В случаях ненадлежащего осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления функций государственной власти (в сфере отдельных переданных государственных полномочий) для них наступает конституционно-правовая ответственность.

Муниципально-правовые нормы (как и любые правовые нормы) действенны только тогда, когда они обеспечены эффективными мерами государственно-принудительного воздействия – санкциями, форма реализации которых и есть форма реализации ответственности. В диссертационном исследовании муниципально-правовые санкции рассматриваются как форма реализации ответственности в системе местного самоуправления.

Муниципально-правовыми санкциями (мерами ответственности) следует считать закрепленные в муниципально-правовых нормах меры публичного принуждения, применяемые к органам и должностным лицам местного самоуправления за совершение муниципального правонарушения, которые влекут неблагоприятные для правонарушителя последствия и применяются в особом процессуальном порядке.

В зависимости от инстанции ответственности (т. е. субъекта, перед которым наступает ответственность) муниципально-правовые санкции могут быть классифицированы следующим образом:

1) выражающие ответственность перед населением муниципального образования – отзыв выборных лиц местного самоуправления, выражение недоверия;

2) выражающие ответственность перед государством – роспуск представительного органа муниципального образования; отрешение от должности главы муниципального образования (главы местной администрации); временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (введение временной финансовой администрации в муниципальном образовании).

В зависимости от круга лиц, на которых распространяется действие муниципально-правовых санкций:

1) санкции, применяемые к депутатам представительного органа муниципального образования и членам выборного коллегиального органа местного самоуправления;

2) санкции, применяемые к выборным должностным лицам местного самоуправления;

3) санкции, применяемые к должностным лицам местного самоуправления, не являющимся выборными;

4) санкции, применяемые к представительным органам муниципальных образований и к иным выборным коллегиальным органам местного самоуправления.

Муниципально-правовые санкции можно подразделить по правовым последствиям:

1) санкции, которые всегда влекут досрочное прекращение полномочий органа или должностного лица местного самоуправления (отзыв, отрешение от должности, роспуск, удаление в отставку главы муниципального образования);

2) санкции, не влекущие досрочное прекращение полномочий органа или должностного лица местного самоуправления (выражение недоверия, введение временной финансовой администрации и др.).

Муниципально-правовые санкции (меры ответственности) следует отличать от мер защиты. Мерами защиты следует признавать юридические средства правоохранительного характера, преследующие исключительно правовосстановительные цели, направленные на устранение препятствий к осуществлению права, применение которых возможно при отсутствии состава правонарушения.

Замена тотального государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в нашей стране повлекла за собой формирование урегулированного правом механизма ответственности указанных органов и лиц перед государством. В связи с этим интересным и полезным стало изучение опыта зарубежных стран, во многих из которых элементы общественной теории местного самоуправления, основанной на принципе признания свободы осуществления своих задач местными сообществами, благополучно сочетаются с элементами государственной теории, в которой местное самоуправление рассматривается как нижнее звено единой общегосударственной системы управления.

В работе рассмотрен исторический опыт реализации мер ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в России, выявлена преемственность отдельных механизмов.

Практическим результатом проведенного исследования являются предложения по развитию и совершенствованию законодательства, регулирующего институт муниципально-правовых санкций.

1. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должна устанавливаться обязанность назначения новых выборов в связи с роспуском представительного органа муниципального образования или отрешением от должности главы муниципального образования. Этот момент нашел свое отражение в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. «По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, где указано, что досрочное прекращение полномочий представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должно сопровождаться одновременным назначением муниципальных выборов.

2. Следует учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации, высказанную в постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе”»[281], согласно которой за отзыв выборного лица местного самоуправления должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано. То есть выборное лицо местного самоуправления, если оно избрано по системе относительного большинства, может быть отозвано также по системе относительного большинства. Кроме того, теоретически возможна ситуация, когда «не менее половины всех зарегистрированных в муниципальном образовании избирателей» будет меньше, чем число граждан, проголосовавших в свое время за это лицо. Оговорка о такой возможности и вышеуказанная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации должны быть включены в текст Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

3. При решении такого вопроса, как определение инстанции ответственности в связи с отзывом выборных лиц местного самоуправления, необходим единый подход. Предлагаем население муниципального образования определять как совокупность избирателей соответствующего избирательного округа.

4. В случае использования главой муниципального образования или главой местной администрации права на обжалование акта об отрешении от должности должно приостанавливаться решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отрешении от должности. Тем более что суд должен принять решение по жалобе в очень короткий срок – не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

5. В п. 1 ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не определяется, кто должен обратиться в суд для установления факта неисполнения решения суда представительным органом муниципального образования по отмене незаконного нормативного правового акта. Представляется целесообразным возложить данную обязанность на соответствующие органы прокуратуры.

Реформа местного самоуправления и сопутствующие ей изменения в муниципальном законодательстве ставят перед теорией и практикой муниципально-правовой ответственности новые проблемы, пути решения которых еще предстоит найти.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрел право схода граждан в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, осуществлять полномочия, отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, в том числе и по принятию муниципальных правовых актов. В случае принятия представительным органом муниципального образования муниципального правового акта, противоречащего законодательству, и непринятия мер по его отмене он может быть распущен законом субъекта Российской Федерации по ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Как привлечь к ответственности сход граждан, действующий неправомерно, в частности не отменяющий признанный судом незаконным муниципальный правовой акт или уклоняющийся от решения вопросов местного значения?

Для решения данной проблемы предлагается законодательное закрепление новых муниципально-правовых санкций в отношении схода граждан как своеобразного первичного органа населения в системе местного самоуправления: временное осуществление органами местного самоуправления муниципального района (в состав которого входит данное сельское поселение) исключительных полномочий схода граждан либо лишение сельского поселения статуса муниципального образования в форме упразднения.

Муниципальное право обладает достаточным арсеналом муниципально-правовых санкций. Главное – сделать механизмы их реализации работоспособными. В целом же совершенствование оснований и порядка применения муниципально-правовых санкций должно вести к повышению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при оптимальном сочетании государственного контроля и контроля гражданского общества.

Приложения

Приложение 1

Использование законодателем термина «ответственность» в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации»

П. 2 ст. 1

Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою

ответственность

решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

П. 1 ст. 5

К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

– определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом;

– правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и

ответственности

федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

– правовое регулирование прав, обязанностей и

ответственности

граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

– правовое регулирование прав, обязанностей и

ответственности

органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

П. 1 ст. 6

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

– правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом;

– правовое регулирование прав, обязанностей и

ответственности

органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

– правовое регулирование прав, обязанностей и

ответственности

органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

– правовое регулирование прав, обязанностей и

ответственности

органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

П. 3 ст. 7

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

П. 5 ст. 7

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут

ответственность

в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и

ответственности

органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и

ответственности

органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.

П. 3 ст. 20

Органы местного самоуправления несут

ответственность

за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

П. 1 ст. 27

Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою

ответственность

осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.

П. 3 ст. 32

За нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут

ответственность

в соответствии с законодательством Российской Федерации.

П. 8 ст. 40

Гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к

уголовной

или

административной ответственности

, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.

П. 9 ст. 40

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к

уголовной

или

административной ответственности

за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения,

ответственность

за которые предусмотрена федеральным законом.

П. 8 ст. 44

Виды ответственности

органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

П. 4 ст. 51

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования

субсидиарно отвечают

по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Ст. 70

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут

ответственность

перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

П. 1 ст. 71

Основания наступления

ответственности

депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Ст. 72

Ответственность

органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Ст. 73

Ответственность

представительного органа муниципального образования перед государством.

Ст. 74

Ответственность

главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством.

Ст. 76

Ответственность

органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.

П. 6. ст. 84

Формирование, рассмотрение и утверждение местных бюджетов на 2006 г. для вновь образованных муниципальных образований осуществляются органами местного самоуправления, сформированными в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона.

Предоставление указанным органам местного самоуправления материалов и информации, необходимых им для формирования проекта соответствующего местного бюджета, территориальными органами федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам, органами Федерального казначейства, органами казначейства и финансовым органом субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, осуществляющими свои полномочия в соответствии с ч. 4 настоящей статьи, является обязательным и производится безвозмездно. Непредоставление указанных материалов и информации является основанием для привлечения к

административной ответственности

в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Приложение 2

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 24 декабря 1996 г. № 21-П

По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего А. Л. Кононова, судей М. В. Баглая, Н. В. Витрука, Г. А. Гаджиева, Т. Г. Морщаковой, Н. В. Селезнева, О. И. Тиунова, Б. С. Эбзеева, В. Г. Ярославцева,

с участием представителя стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, – члена Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации В. В. Глянцева; представителя стороны, принявшей оспариваемый акт, – адвоката А. П. Галоганова,

руководствуясь ст. 125 (ч. 4) Конституции Российской Федерации, п. 3 ч. 1, ч. 2, 3 ст. 3, п. 3 ч. 2 ст. 22, ст. 36, 74, 101, 102, 104 и 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы».

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы».

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли названный Закон Конституции Российской Федерации.

Заслушав сообщение судьи – докладчика Б. С. Эбзеева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание председателя судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда А. А. Поповченко, гражданки Н. А. Елисеевой, в отношении которой был применен Закон, оспариваемый в запросе, депутата Московской областной Думы В. Ф. Токарева, а также представителей: от Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания – кандидата юридических наук Л. Н. Фомичевой, от Правового управления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации – Л. Г. Алехичевой; исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассматривая в кассационном порядке дело по жалобе гражданки Н. А. Елисеевой, пришла к выводу о необходимости обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы». Н. А. Елисеева, депутат Московской областной Думы, была отозвана избирателями на основании названного Закона, которым установлен институт отзыва депутата Московской областной Думы (первоначально закрепленный в Законе Московской области от 11 мая 1994 г. «О статусе депутата Московской областной Думы») и определены гарантии прав депутата при рассмотрении предложения о его отзыве, а также порядок организации и проведения процедуры отзыва.

В своем запросе заявитель ссылается на ст. 72 (п. «н» ч. 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, и на ст. 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. По мнению заявителя, Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», содержащий исчерпывающий перечень оснований прекращения депутатских полномочий, закрепляет один из таких принципов, который имеет значение для формирования системы представительных органов субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, полагая, что субъекты Российской Федерации лишены права предусматривать в своих законах иные основания прекращения полномочий депутата, в том числе его отзыв, по существу, просит проверить конституционность Закона Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Именно в этой части запрос является допустимым и может быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Положения Закона, конкретизирующие институт отзыва депутата, оцениваются Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации с учетом фактических обстоятельств при рассмотрении конкретного дела по кассационной жалобе гражданки Н. А. Елисеевой.

2. Согласно ст. 11 (ч. 2) Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Конкретизируя это положение, относящееся к основам конституционного строя, ст. 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации также закрепляет право субъектов Российской Федерации устанавливать систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. При этом ст. 72 (п. «н» ч. 1) относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Вместе с тем Конституция Российской Федерации не запрещает субъектам Российской Федерации до принятия соответствующего федерального закона осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения, включая установление принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, если это не противоречит основам конституционного строя и не отменяет и не умаляет права и свободы человека и гражданина.

3. Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», как следует из его названия и содержания, принят не в соответствии со ст. 72 (п. «н» ч. 1) и 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, а в соответствии с ее ст. 71 (п. «г»), которая относит установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности к ведению Российской Федерации.

Следовательно, названным Законом не устанавливаются общие для федерального парламента и органов народного представительства в субъектах Российской Федерации принципы организации, и поэтому отсутствие в нем института отзыва депутата не препятствует в настоящее время установлению этого института законом субъекта Российской Федерации. Принятый в опережающем порядке акт субъекта Российской Федерации после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним.

4. Согласно ст. 3 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Следовательно, субъект Российской Федерации в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосредственной демократии. Установление в законах субъектов Российской Федерации института отзыва депутата до принятия такого федерального закона не нарушает предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина.

В соответствии со ст. 32 (ч. 2) Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти. Институтом отзыва депутата эти права не ограничиваются, поскольку их содержанием охватывается только процесс избрания, а не последующие отношения между депутатами и избирателями.

Отзыв влечет прекращение полномочий избранного лица как депутата, но не нарушает установленного Конституцией Российской Федерации статуса этого лица как гражданина.

Однако по смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т. п. Сама процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного депутата, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке.

Таким образом, установление института отзыва депутата законами субъектов Российской Федерации в настоящее время не противоречит Конституции Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь ч. 1 и 2 ст. 71, ст. 72, 75, 104 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать Закон Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в части установления института отзыва депутата соответствующим Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Согласно ч. 1 и 2 ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

3. Согласно ст. 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете», а также официальных изданиях органов государственной власти Московской области. Постановление должно быть также опубликовано в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд

Российской Федерации

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Н. В. ВИТРУКА

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ

КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНА

МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 28 АПРЕЛЯ 1995 г.

«О ПОРЯДКЕ ОТЗЫВА ДЕПУТАТА МОСКОВСКОЙ

ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ»

Заявитель в лице Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что Федеральный закон от 8 мая 1994 г. «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» исключает отзыв депутата как основание прекращения его полномочий в качестве общего принципа организации представительных (законодательных) органов государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. С такой позицией Верховного Суда Российской Федерации согласиться нельзя.

Вполне объясним свободный мандат депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, означающий недопустимость их отзыва. Однако из этого автоматически, по аналогии, не следует, что свободный мандат имеют депутаты всех представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Полномочия депутата могут быть прекращены по основаниям, указанным в законе, самим представительным (законодательным) органом государственной власти. Прекращение полномочий депутата может быть осуществлено избирателями через действие института отзыва депутата, что должно быть предусмотрено законом субъекта Российской Федерации. В этом случае отзыв депутата есть форма реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства, в осуществлении государственной власти (ст. 3 и 32 Конституции Российской Федерации). Отзыв депутата служит одновременно и формой института прямой (непосредственной) демократии. Установление института отзыва депутата расширяет возможности граждан по формированию дееспособного, авторитетного состава представительных (законодательных) органов государственной власти, служит гарантией усиления позитивной юридической ответственности депутатов, так как избиратели могут поставить вопрос об отзыве депутатов, не являющихся на заседания представительного (законодательного) органа государственной власти и не осуществляющих свои депутатские полномочия, потерявших какие-либо связи со своими избирателями.

Мажоритарная система избрания депутатов есть условие действия института отзыва депутата. Институт отзыва депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, сформированного по мажоритарной избирательной системе, регулирует отношения, складывающиеся между депутатами данного органа государственной власти и избирателями, точнее – между конкретным депутатом и избирателями того избирательного округа, по которому он избран. Следовательно, институт отзыва депутата не входит в избирательную систему, а право отзыва депутата не является одним из избирательных прав граждан. Поэтому Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» не регулирует и не должен регулировать отношения, связанные с отзывом депутатов. В избирательную систему институт отзыва включается лишь в силу того, что право на участие в отзыве депутата должно быть, как и на выборах, всеобщим, равным, прямым и при тайном голосовании.

Мандат депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации при введении института отзыва депутата можно считать полусвободным, так как он жестко не связан с наказами избирателей и возможностью отзыва ими депутата за их невыполнение. Отзыв депутата возможен в силу систематического виновного неисполнения депутатом своих депутатских обязанностей, в том числе по причине утраты каких-либо связей с избирателями, а также в силу действий, порочащих честь и достоинство депутата.

Однако это не означает, что депутат в случае постановки вопроса о его отзыве может быть подвергнут остракизму со стороны его политических оппонентов либо что можно безнаказанно клеветать на депутата, умалять его честь и достоинство. Гарантией этого служит ряд положений, закрепляемых в законе об отзыве депутата: невозможность отзыва депутата по политическим и идеологическим мотивам, по результатам его голосования в представительном (законодательном) органе государственной власти. Депутат, в отношении которого ставится вопрос об отзыве, при формулировке оснований отзыва вправе в полном соответствии с требованиями ст. 45 (ч. 2) Конституции Российской Федерации защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, в том числе путем судебной защиты (ст. 46, ч. 1, Конституции Российской Федерации).

Право устанавливать институт отзыва депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо устанавливать запрет на отзыв депутата составляет исключительное право субъекта Российской Федерации. Институт отзыва депутата не является общим принципом организации (формирования, построения, функционирования) законодательных органов государственной власти в Российской Федерации, так как возможность установления отзыва депутата связана лишь с мажоритарной системой формирования представительного (законодательного) органа государственной власти; при других системах его формирования в условиях свободных выборов отзыв депутата может быть невозможным и даже недопустимым. Регулирование отношений по отзыву депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Отзыв депутата – специфический институт, возможный (но не обязательный) в деятельности представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выражающий взаимоотношения депутатов и избирателей.

Отношения по отзыву депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, регулируемые Законом Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» и аналогичными законами других субъектов Российской Федерации, не получили разрешения в Конституции Российской Федерации.

По своему характеру и значению этот вопрос может быть конституционным (уставным) лишь для тех субъектов Российской Федерации, в которых допускается формирование законодательных (представительных) органов государственной власти по мажоритарной избирательной системе. Поэтому соответствие Конституции (Уставу) субъекта Российской Федерации положений закона субъекта Российской Федерации об отзыве депутата может быть определено лишь конституционным (уставным) судом либо аналогичным по характеру органом конституционного контроля субъекта Российской Федерации, а при его отсутствии – судами общей юрисдикции. В Московской области не принят Устав Московской области. Конституционный Суд Российской Федерации не вправе рассматривать вопрос о пробелах в Конституции (Уставе) субъекта Российской Федерации, давать конституционную оценку такой пробельности. В силу этого поставленный заявителем перед Конституционным Судом Российской Федерации основной вопрос и связанные с ним все другие вопросы должны решаться по существу судами общей юрисдикции.

Исходя из изложенного прихожу к выводу, что на основании ст. 68 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» дело о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» подлежит прекращению.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Т. Г. МОРЩАКОВОЙ

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ

КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНА

МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 28 АПРЕЛЯ 1995 г.

«О ПОРЯДКЕ ОТЗЫВА ДЕПУТАТА МОСКОВСКОЙ

ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ»

1. Конституционный Суд фактически отказался от рассмотрения запроса по существу, так как не определил, соответствует ли Конституции само содержание Закона Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы».

В Постановлении Конституционного Суда для оценки названного Закона использован лишь аксиоматический тезис о том, что система органов государственной власти в субъектах Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти (ст. 77 Конституции) и что установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, п. «н» ч. 1 Конституции). На этом основан вывод о том, что оспариваемый Закон соответствует Конституции с точки зрения разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Однако тем самым фактически подтверждена также конституционность института отзыва, хотя и без его анализа по существу.

Вместе с тем признание акта принятым с соблюдением разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами не исключает его неконституционности по другим критериям (в том числе по содержанию), которые в соответствии со ст. 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» также должны быть проверены Конституционным Судом.

При этом приведенные в запросе доводы о том, что Московская областная Дума была не вправе устанавливать другие основания прекращения полномочий депутатов, кроме перечисленных в федеральном законе, и, следовательно, вышла за пределы своей компетенции, не исключают необходимость полной проверки конституционности акта, так как Конституционный Суд не связан основаниями и доводами (т. е. правовыми позициями), изложенными в обращении (ч. 3 ст. 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

2. Самостоятельность субъектов Российской Федерации в формировании своих органов государственной власти сочетается с конституционным требованием обеспечить соответствие принимаемых ими с этой целью законов (а) основам конституционного строя, (б) общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным Федеральным законом (ст. 77, ч. 1) и, наконец, (в) общим принципам организации системы органов государственной власти (ст. 72, п. «н» ч. 1). При этом необходимо различать, с одной стороны, отнесенное к ведению Российской Федерации регулирование общих принципов организации представительных и исполнительных органов, а с другой – составляющее совместное ведение регулирование общих принципов организации системы органов государственной власти. В последнем случае ключевым понятием являются принципы организации именно системы этих органов. Их регулирование составляет лишь часть общих принципов организации органов государственной власти (ст. 77, ч. 1), и только оно может быть осуществлено в опережающем порядке субъектами Федерации до принятия федерального закона. Институт отзыва депутата не относится к этой категории принципов организации системы органов власти.

Регулирование же общих принципов организации органов государственной власти, включая общие принципы ее функционирования, – прерогатива федерального законодателя (ст. 71 Конституции). Именно к этим принципам принадлежат принципы представительной демократии, с которыми связаны основания и процедуры лишения депутатского мандата. Они должны быть закреплены федеральными законами в соответствии со ст. 76 (ч. 1) и 77 (ч. 1) Конституции.

В этой сфере приняты и действуют такие акты, как Федеральные законы от 8 мая 1994 г. «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», а также должен быть подготовлен упоминаемый в ст. 77 (ч. 1) Конституции закон (или законы) об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

3. В отсутствие таких специальных актов система органов государственной власти субъектов Федерации, устанавливаемая ими самостоятельно, не может противоречить закрепленным в гл. 1 Конституции основам конституционного строя. Применительно к рассматриваемому институту прекращения депутатских полномочий релевантны такие включенные в основы конституционного строя положения, как провозглашение Российской Федерации демократическим правовым государством, признание прав и свобод человека высшей ценностью, народовластие, осуществляемое непосредственно или через представительные органы, политический плюрализм, высшая юридическая сила и непосредственное действие Конституции, а также включение общепризнанных принципов и норм международного права в качестве составной части в правовую систему Российской Федерации (ст. 1, 2, 3, 4, 13, 15). Интерпретация названных положений в связи с принципами представительной демократии и избирательного права особенно существенна, поскольку этот комплекс вопросов урегулирован в Конституции без детальной конкретизации.

Из указанных основ конституционного строя вытекает, что организация представительных органов власти как в Российской Федерации в целом, так и в ее субъектах должна обеспечивать, исходя из представлений, принятых в демократическом обществе, их формирование на основе свободных, подлинных, альтернативных выборов, которые позволяют, с одной стороны, выявить политическую волю избирателей и передать осуществление представительной власти победившим кандидатам, а с другой – обеспечить независимый статус избранникам, представляющим в парламенте не особые интересы голосовавшего за них местного (по избирательным округам) корпуса избирателей, а интересы народа.

В связи с этим умолчание в Конституции об институте отзыва депутата должно быть интерпретировано как имеющее принципиальный характер. Оно обязывает законодателя воздерживаться от введения институтов, которые могут иметь контрстимулирующее влияние на активную и независимую позицию депутата, создавать угрозу его общегражданским правам либо вести без достаточно четких оснований и формально выверенных процедур к фактическому пересмотру результатов выборов и аннулированию депутатского мандата. Именно такую отрицательную роль может играть институт отзыва депутата.

4. Принципиальное непровозглашение института отзыва депутата в действующей Конституции подтверждается ее историческим толкованием, поскольку предшествующее конституционно-правовое регулирование, напротив, текстуально закрепляло подотчетность депутатов перед избирателями и возможность их отзыва, т. е. связанность волей избирателей в течение всей депутатской деятельности (императивный мандат). В те годы это сопутствовало безальтернативным выборам, проходившим на фоне почти стопроцентного участия избирателей в голосовании в условиях однопартийности, исключающей политическую оппозицию, что не позволяет признать существовавшую избирательную систему отвечающей демократическим принципам. Конкретизировавшие институт отзыва российские законы были признаны недействующими после принятия Конституции 1993 г.

Новые названные выше Федеральные избирательные законы (от 8 мая и от 6 декабря 1994 г.), принятые в сфере ведения Российской Федерации, не закрепляют возможности отзыва депутата избирателями ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов Российской Федерации. Тем самым также выявляется иное, новое содержание принципов организации народного представительства в соответствии с действующей Конституцией и в условиях признания международных стандартов в области обеспечения свободных выборов (ст. 21 Всеобщей декларации прав человека).

5. Действующее избирательное законодательство исходит не из обязательности, а из добровольности участия в выборах (ст. 3 Федерального закона от 6 декабря 1994 г.) и потому не устанавливает высокие требования к явке избирателей для голосования. Как правило, выборы признаются состоявшимися, если в голосовании приняло участие 25 % избирателей. Следовательно, избранным может быть признан кандидат, получивший более 12,5 % голосов от списочного состава избирателей (конечно, если в ходе выборов каждому была предоставлена возможность участвовать в голосовании).

При таких условиях введение института отзыва депутата избирателями практически не исключает ситуации, когда депутат, получивший на выборах относительное большинство голосов, может быть лишен мандата голосами других избирателей, вообще не голосовавших или голосовавших за других кандидатов. Кандидаты, проигравшие выборы, смогли бы использовать отзыв, чтобы поставить вопрос о лишении полномочий своих политических противников. Институт отзыва не согласуется также с идеями плюрализма в парламентской деятельности, так как может быть направлен против парламентского меньшинства, что не соответствует условиям функционирования представительной системы в демократическом обществе.

Следовательно, субъект Российской Федерации не вправе своими законами вводить институт отзыва депутата не только в силу того, что установление общих принципов организации представительных органов власти относится к федеральному ведению, но также и потому, что это противоречит основам конституционного строя.

6. Содержание оспариваемого Закона свидетельствует о том, что он противоречит также и другим требованиям Конституции.

Статья 1 указанного Закона называет в качестве оснований для отзыва депутата невыполнение им депутатских обязанностей, требований Конституции, нарушение законодательства и совершение действий, порочащих звание депутата. Неопределенность названных оснований допускает любое их истолкование и открывает дорогу к произволу при их применении. Такого рода нормы неоднократно признавались Конституционным Судом противоречащими провозглашенному Конституцией Российской Федерации (ст. 19) равенству перед законом (см. Постановление Конституционного Суда от 25 апреля 1995 г.).

Опасность отрицательных объективно-правовых последствий неопределенных норм в данном случае повышается в связи с тем, что их применение осуществляется не специальными юрисдикционными органами, уполномоченными на привлечение к юридической ответственности, а инициативными группами избирателей, областной избирательной комиссией и Московской областной Думой (ст. 2, 3, 4 оспариваемого Закона). При этом в процедуре отзыва, который, с точки зрения московского областного законодателя, используется как мера ответственности депутата, не предусматривается какое-либо судебное или хотя бы квазисудебное установление фактов, подтверждающих совершение нарушения. Для начала процедуры отзыва во всех случаях достаточно утверждения инициаторов о факте правонарушения, даже если речь идет о таких из них, которые подлежат установлению в порядке гражданского, арбитражного, административного или уголовного судопроизводства. Это является отступлением от принципа разделения властей, поскольку не только возложение соответствующего вида ответственности, но и установление фактических ее оснований, какие бы правовые последствия это ни влекло, является прерогативой судебной власти.

Согласно ст. 2 и 3 оспариваемого Закона, инициаторы отзыва депутата представляют на собрании избирателей по этому вопросу документальное подтверждение мотивов отзыва, формулировка которых излагается письменно в листах для сбора подписей в поддержку отзыва депутата и представляется в областную избирательную комиссию и областную Думу. Эти же мотивы приводятся в бюллетене для голосования по вопросу об отзыве (ст. 8 Закона). Таким образом, против депутата выдвигается публичное обвинение без его подтверждения в установленном соответствующим процессуальным законом порядке, т. е. без обеспечения необходимых гарантий достоинства личности.

Однако законодатель в силу ст. 18 и 21 Конституции Российской Федерации не вправе поощрять возможное умаление достоинства личности со стороны корпораций публичного права, в том числе освобождать их от соблюдения конституционного принципа презумпции невиновности, который требует опровержения последней в предусмотренном федеральным законом судебном порядке. Ни федеральный закон, ни закон субъекта Российской Федерации не могут вводить нормы, противоречащие этому правилу ст. 49 Конституции Российской Федерации, которое, согласно ст. 56 (ч. 3) Конституции, отнесено к числу не подлежащих ограничениям.

Право депутата при реализации его мандата защищать свою честь и достоинство в порядке гражданского судопроизводства не освобождает государственные органы от обязанности следовать установленным конституционным принципам привлечения к ответственности.

7. Представительные органы власти, кроме того, не могут быть освобождены в течение срока легислатуры и от обязанностей по обеспечению должного персонального состава депутатского корпуса. Согласно федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации, именно им предоставлено правомочие лишить депутата депутатской неприкосновенности, если необходимо обеспечить его привлечение к уголовной, а также налагаемой в судебном порядке административной ответственности. Представительные органы сами устанавливают и реализуют также меры ответственности за нарушение депутатами правил депутатской этики.

Введение института отзыва освобождает депутатский корпус от необходимости решать эти вопросы, позволяет переложить свои обязанности на избирателей или даже маскировать волеизъявлением избирателей необоснованность лишения мандата. При этом создаются широкие возможности для манипулирования голосами, так как избирательский корпус не имеет ни реальных возможностей, ни соответствующих строгих процедурных условий для обеспечения юрисдикционной по своему существу деятельности, связанной с установлением фактов тех или иных нарушений и применением такой меры государственно-правовой ответственности, как досрочное прекращение депутатских полномочий.

Косвенное подтверждение недопустимости возложения на избирателей подобных функций содержится и в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации», которым запрещается выносить на референдум (а значит, решать путем всенародного голосования) вопросы о досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации и Федерального Собрания, в том числе и потому, что для принятия таких решений предусмотрены как особые процедуры, так и иные субъекты.

Это не лишает избирателей права, предоставленного им ст. 33 Конституции Российской Федерации, направлять в компетентные органы индивидуальные и коллективные обращения, содержащие требование о соответствующей оценке недолжного поведения депутата, которая может повлечь и аннулирование мандата. Однако последнее должно осуществляться в подлинно правовом порядке, а не в процедуре антивыборов, не имеющей достаточных гарантий от необоснованных решений.

Исходя из изложенного представляется, что Закон Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» не соответствует Конституции Российской Федерации как с точки зрения разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, так и по своему содержанию.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ М. В. БАГЛАЯ

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ

КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНА

МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 28 АПРЕЛЯ 1995 г.

«О ПОРЯДКЕ ОТЗЫВА ДЕПУТАТА

МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ»

1. Проверку конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» нельзя ограничивать только вопросом о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Не подлежит сомнению, что, когда федеральный закон по какому-то вопросу совместного ведения еще не принят, субъект Российской Федерации вправе принять опережающий закон с последующим приведением этого закона в соответствие с федеральным законом. Но как раз в силу утверждения Конституционным Судом Российской Федерации того, что федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти (что предусмотрено ст. 77, ч. 1, Конституции Российской Федерации) до настоящего времени не издан, Суд должен был оценить содержание Закона Московской области с точки зрения его соответствия Конституции Российской Федерации. Это тем более необходимо, что при всем кажущемся демократизме право отзыва депутата в своем конкретном содержании не согласуется с ролью и назначением представительной системы в демократическом государстве, каковым Конституция провозгласила Российскую Федерацию (ст. 1).

2. Свободные выборы, посредством которых формируются законодательные (представительные) органы на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляются на альтернативной основе, что позволяет гражданам проголосовать за одного из нескольких кандидатов в депутаты или за один из партийных списков. При этом законодатель в государстве, в котором нет обязательного голосования, не требует для признания выборов действительными участия в них всех избирателей. В субъектах Российской Федерации установленный кворум участия в голосовании обычно не превышает 25 %; для избрания кандидата достаточно, чтобы за него было подано всего лишь более половины голосов от участвующих в выборах избирателей или даже только относительно больше любого другого кандидата. В результате такого общепринятого порядка определения результатов голосования избранный депутатский корпус, если бы он был признан представляющим только голосовавших за него избирателей, не мог бы претендовать на представительство всего народа данного государства или государственного образования. Неизбежно приходится признать, что депутат, избранный частью избирателей, является, образно говоря, слугой не своих избирателей, а всего народа. Такой вывод вытекает из принципа народовластия, закрепленного в ст. 3 Конституции Российской Федерации.

3. С момента, когда кандидат в депутаты избран депутатом законодательного (представительного) органа, его положение с точки зрения ответственности за свои слова и действия в корне меняется. Ответственность перед избирателями сменяется ответственностью перед народом (т. е. и той частью избирателей, которые голосовали против данного депутата или вообще не участвовали в голосовании). Вследствие этого мандат депутата не может носить императивного характера, т. е. быть подчиненным воле и оценкам избравших его граждан, их наказам и собственным предвыборным обещаниям. Со времени своего избрания, сталкиваясь с возможным противоречием между интересами всего электората и интересами своих избирателей, депутат обязан в каждом случае разрешать противоречия в пользу общих интересов. Но такое возможно только при условии, что депутат является независимым и имеет право голосовать в парламенте свободно, т. е. только в соответствии со своей совестью. В теории и практике конституционного права такой мандат называется свободным (в отличие от императивного).

4. Право отзыва депутата, закрепляемое в рассматриваемом Законе, исходит из признания формальной ответственности депутата перед его избирателями и подотчетности им. Но коль скоро в Российской Федерации признаются только альтернативные выборы, неминуемо ведущие к расколу голосов избирателей, и к тому же с тайным голосованием, то становится абсолютно невозможным установить, кто же конкретно голосовал за данного кандидата в депутаты, а следовательно, имел бы моральное право претендовать на отзыв не оправдавшего доверия депутата. И поскольку все избиратели, по-видимому, должны быть признаны субъектами права отзыва такого депутата, неизбежно возникает ситуация, при которой выбирали данного депутата одни избиратели, а отзывают другие. Но такое положение означало бы нарушение права граждан избирать и быть избранными, закрепленного в ст. 32 (ч. 1) Конституции Российской Федерации.

5. Антидемократизм отзыва депутатов в описанной выше ситуации, т. е. в отношении депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам, проявляется еще очевиднее в отношении депутатов, избираемых в представительные органы государственной власти по партийным спискам. Если бы была признана правомерность отзыва первых и фактическая невозможность отзыва вторых, то первые депутаты оказались бы в неравном положении по сравнению со вторыми, а следовательно, был бы нарушен принцип равенства всех перед законом (ст. 19 ч. 1 Конституции Российской Федерации).

6. Отзыв депутата – громоздкий и редко применяемый на практике институт, характерный преимущественно для тоталитарных государств в прошлом и настоящем. В демократических государствах он мог бы только вести к нарушению стабильности результатов выборов и служить, при определенных обстоятельствах, инструментом борьбы против политического меньшинства. Несоответствие отдельных избранных депутатов их высокому статусу, конечно, встречается в жизни, но для исправления такого исключительного положения достаточно ввести дисциплинарные меры, вплоть до лишения депутатского мандата, со стороны самого парламента с применением квазисудебной процедуры или даже в судебном порядке, т. е. с соответствующими процессуальными гарантиями защиты. Но возлагать оценку профессиональной депутатской деятельности или поведения депутата на избирателей – это значит открыть возможность для манипулирования ими и наказания невиновных.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ А. Л. КОНОНОВА

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ

КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНА

МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 28 АПРЕЛЯ 1995 г.

«О ПОРЯДКЕ ОТЗЫВА ДЕПУТАТА

МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ»

1. Рассматриваемый в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации институт отзыва депутата наряду с наказами избирателей и отчетами депутатов является, как известно, характерным признаком так называемого императивного мандата.

Императивный мандат, устанавливая подотчетность и ответственность депутата только перед избирателями своего округа, жестко связывает позицию депутата с местными интересами, волей, наказами и поручениями отдельных групп населения, участвовавших в его избрании. Таким образом, депутат оказывается неуполномоченным и неспособным в силу своей зависимости решать общие задачи всей территории, на которой действует данная легислатура. Очевидно, что такая связанность может существенно затруднить выработку и согласование единых позиций, законодательную политику в общих интересах, т. е. делает проблематичной работу самого представительного органа.

В своем Постановлении по делу Конституционный Суд сослался на отсутствие упоминания в Конституции Российской Федерации института отзыва депутата как на аргумент в пользу возможности установления отзыва законом субъекта Федерации. Однако, по нашему мнению, вывод здесь должен быть прямо противоположным. Конституция Российской Федерации тем самым имплицитно подтверждает отказ от императивного мандата в принципе как формы взаимоотношения депутата с избирателями. И, поскольку это институт конституционного уровня регулирования, он не может быть введен в законодательном порядке.

Это вытекает также из сравнения с предыдущей Конституцией РСФСР, которая, как и все конституции советского периода, закрепляла положения о наказах, подотчетности и отзыве депутата, создавая видимость народовластия, что называлось «социалистической демократией». В тот период наличие института отзыва не представляло, очевидно, какой-либо проблемы как в силу безальтернативности и полной регулируемости процесса выборов, так и декоративных функций самого «представительного» органа (см. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 1992 г. по делу о проверке конституционности указов Президента Российской Федерации, касающихся деятельности КПСС и КП РСФСР).

Отсутствие в ныне действующей Конституции Российской Федерации упоминания об отзыве депутата, таким образом, не является случайным умолчанием, а принципиально отличает новые конституционные отношения, что было реализовано и в федеральном законодательстве – в Законах от 8 мая 1994 г. «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 6 декабря 1994 года «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».

Институт отзыва депутата (императивный мандат) противоречит основам конституционного строя Российской Федерации – сути демократического государства (ч. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации) и природе законодательного органа, представляющего общенародные интересы (ч. 2 ст. 1 Конституции Российской Федерации) и призванного эффективно решать задачи общефедерального значения или, соответственно, значимые для населения субъекта Федерации.

Отказ от императивного мандата в Конституции Российской Федерации и в федеральном законодательстве является общим принципом для организации представительных органов государственной власти, и в силу ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации он обязателен и для субъекта Российской Федерации.

2. Конституционный Суд необоснованно уклонился от оценки конституционности рассматриваемого Закона Московской области по содержанию, истолковав аргументацию заявителя как ограничение предмета исследования. Однако в запросе содержится просьба рассмотреть конституционность данного Закона в целом.

Целый ряд положений Закона обладает настолько существенными дефектами, что применение их чревато серьезными нарушениями конституционных прав и свобод граждан.

Так, в ст. 1 содержатся следующие основания отзыва депутата: невыполнение депутатских обязанностей или требований Конституции Российской Федерации, нарушение законодательства Российской Федерации и Московской области, совершение действий, порочащих звание депутата. Все эти основания сформулированы настолько неопределенно и неясно, что возможности их произвольного толкования абсолютно безграничны, тем более что мотивировка отзыва выдвигается даже не каким-либо компетентным органом, а «инициаторами» (возможно, даже одним – согласно буквальному тексту ст. 2 Закона) из числа избирателей соответствующего округа и не требует, по крайней мере на данном этапе, какой-либо объективной основы, не исключает и сугубо политические мотивы отзыва.

Конституционный Суд уже неоднократно высказывался по поводу неопределенности правовых норм, признав, что возможность их произвольного применения является нарушением конституционно признанного равенства всех перед законом и судом (см. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 г. по жалобе Ситаловой о проверке конституционности ст. 54 ЖК РСФСР). Есть все основания применить эту оценку и в данном случае.

Кроме того, в положениях ст. 1 очевидно смешение вопросов различной компетенции, включая судебную и компетенцию самого выборного органа, правомочного рассматривать лишение депутатских полномочий в иных специальных процедурах.

Статья 3 Закона предусматривает сбор подписей в поддержку отзыва на листах, содержащих «формулировку мотивов отзыва». При этом и на данной стадии отзыва отсутствуют какие-либо гарантии против злоупотреблений или добросовестного заблуждения, распространения всякого рода слухов и непроверенных данных, политических оценок, конфиденциальной информации, сведений, порочащих честь и достоинство личности, или иных нарушений конституционных прав и свобод. Более того, такие действия в силу положения Закона приобретают легальность, что совершенно недопустимо.

Не предусматривает достаточных гарантий прав депутата против недобросовестных действий по его отзыву и ст. 4 Закона, хотя она и специально посвящена этому. Она, как это видно из буквального текста ст. 3, относится лишь к той стадии процесса, когда сбор подписей завершен и решение о голосовании по отзыву уже принято избиркомом. Комиссия может лишь приостановить дальнейшие действия до окончания судебного разбирательства, если таковое возникнет, но Закон не связывает с решением суда каких-либо последствий, обязательных для избиркома и дисквалифицирующих процесс отзыва. Он не учитывает, что не все обстоятельства, послужившие основаниями для отзыва депутата, могут стать предметом судебного разбирательства, не учитывает особенностей и различий уголовного и гражданского процесса в защите от необоснованных обвинений.

В соответствии со ст. 9 Закона отзыв депутата считается состоявшимся, если за него проголосовало не меньшее число избирателей, чем за избрание. Это число может составлять всего 1/8 плюс один голос от всего электората, что не только не исключает, а, наоборот, предполагает высокую вероятность того, что в процесс отзыва депутата могут быть вовлечены совсем не те избиратели, которые его ранее избрали и перед которыми он, по смыслу императивного мандата, и должен нести депутатскую ответственность.

Весь процесс отзыва и установленные Законом Московской области правила по существу означают фактический пересмотр результатов выборов, который может быть использован как оппозицией, так и отдельными лицами для дестабилизации работы представительного органа, устранения политических противников, в иных деструктивных целях. Очевидно при этом грубое нарушение принципа народовластия, избирательных и иных конституционных прав граждан.

Таким образом, в тексте Закона содержится ряд положений, противоречащих Конституции Российской Федерации. Эти положения исследовались и обсуждались в судебном заседании, однако не стали предметом оценки Суда из-за необоснованного сужения в мотивировке решения предмета рассмотрения по данному делу.

Приложение 3

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 2 апреля 2002 г. № 7-П

По делу о проверке конституционности положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами

заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хазина

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Т. Г. Морщаковой, судей Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, Г. А. Гаджиева, А. Л. Кононова, Ю. Д. Рудкина, А. Я. Сливы, О. И. Тиунова, Б. С. Эбзеева, В. Г. Ярославцева, с участием заявителей – А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева, а также представителя Ю. А. Хнаева – кандидата юридических наук А. А. Сергеева, представителя Законодательного Собрания Красноярского края и Губернатора Красноярского края – кандидата юридических наук А. В. Демина, руководствуясь ст. 125 (ч. 4) Конституции Российской Федерации, п. 3 ч. 1, ч. 3 и 4 ст. 3, п. 3 ч. 2 ст. 22, ст. 36, 74, 96, 97, 99 и 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе».

Поводом к рассмотрению дела явились жалоба гражданина А. Г. Злобина и жалоба мэра поселка городского типа Палана Корякского автономного округа Ю. А. Хнаева на нарушение их конституционных прав и свобод в сфере осуществления местного самоуправления положениями, соответственно Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе».

Поскольку обе жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь ст. 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим жалобам в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н. С. Бондаря, объяснения сторон и их представителей, выступления приглашенных в заседание представителей: от Государственной Думы – постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В. В. Лазарева, от Президента Российской Федерации – полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова, от Верховного Суда Российской Федерации – судьи Верховного Суда Российской Федерации Б. А. Горохова, от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации – Н. А. Кулясовой, исследовав заключение эксперта – доктора юридических наук С. А. Авакьяна и заключение Московской государственной юридической академии, а также иные документы и материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Игарский городской суд 11 июня 1999 г. отказал А. Г. Злобину, отозванному 6 июня 1999 г. с должности главы муниципального образования – города Игарки Красноярского края, в удовлетворении жалобы на решение Игарского городского Совета о назначении голосования по его отзыву. Определением судебной коллегии по гражданским делам Красноярского краевого суда от 12 июля 1999 г. решение суда первой инстанции оставлено без изменения, а кассационная жалоба – без удовлетворения. Законность данных судебных актов подтвердили при рассмотрении дела в порядке надзора Красноярский краевой суд и Верховный Суд Российской Федерации. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации А. Г. Злобин просит проверить конституционность положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления», которые согласно п. 2 его ст. 29 распространяются на отзыв выборного должностного лица местного самоуправления.

В жалобе главы муниципального образования – поселка городского типа Палана Корякского автономного округа Ю. А. Хнаева оспаривается конституционность ряда положений Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе», на основании которых было назначено, 27 августа 2000 г. проведено, но из-за неявки установленного числа избирателей признано несостоявшимся голосование по его отзыву.

Как следует из жалоб, заявители, не ставя перед Конституционным Судом Российской Федерации вопрос о проверке конституционности собственно института отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, оспаривают следующие положения Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе», касающиеся оснований и порядка такого отзыва:

положения о том, что выборное должностное лицо местного самоуправления может быть отозвано вследствие утраты доверия избирателей, как не устанавливающие конкретные основания утраты доверия (ст. 1 Закона Красноярского края и п. 1 ст. 2 Закона Корякского автономного округа);

положения, регулирующие процедуру отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, как не предусматривающие обязательность уведомления выборного должностного лица о предстоящем собрании инициативной группы и истребования объяснений у отзываемого лица (ст. 6 и 10 Закона Красноярского края);

положения, закрепляющие условия внесения предложения в представительный орган местного самоуправления о проведении голосования об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления, как не предусматривающие сбор подписей достаточного числа избирателей в поддержку голосования (п. 1 ст. 11 Закона Красноярского края);

положения, устанавливающие порядок рассмотрения представительным органом местного самоуправления вопроса о назначении голосования об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления, как не содержащие указания на необходимость подтверждения выдвигаемых оснований отзыва фактическими обстоятельствами и не предусматривающие обязательность уведомления этого лица о времени и месте заседания представительного органа местного самоуправления (ст. 5 и п. 9 ст. 13 Закона Красноярского края);

положения, в силу которых отзыв выборного должностного лица местного самоуправления может быть осуществлен меньшинством от общего числа граждан, имеющих право участвовать в голосовании (подп. «а» и «в» п. 3 ст. 26 Закона Красноярского края, ст. 37 и п. 1 ст. 39 Закона Корякского автономного округа).

Кроме того, в жалобе А. Г. Злобина указывается, что п. 8 ст. 26 Закона Красноярского края – в противоречие с соответствующими нормами трудового законодательства – не содержит формулировку записи увольнения в трудовой книжке в случае признания выборного должностного лица местного самоуправления отозванным. Однако данная жалоба в этой части не подлежит рассмотрению, поскольку разрешение такого вопроса к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации не относится.

По мнению заявителей, оспариваемые нормы допускают произвольное использование отзыва и не содержат гарантий от злоупотреблений им, в частности по политическим мотивам; тем самым один институт непосредственной демократии (отзыв выборного должностного лица) противопоставляется другому (выборам), нарушаются конституционное право граждан на участие в осуществлении власти через органы местного самоуправления и конституционный принцип равенства всех перед законом и судом, умаляется достоинство личности, что противоречит ст. 3 (ч. 2 и 3), 13 (ч. 1, 2 и 3), 19 (ч. 1), 21 (ч. 1), 32 (ч. 2), 130 (ч. 2) и 133 Конституции Российской Федерации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» признает за муниципальными образованиями право предусматривать в своих уставах возможность отзыва выборного должностного лица местного самоуправления и самостоятельно определять порядок и условия его осуществления (п. 5 ст. 18, ст. 48). Между тем в соответствии с уставами города Игарки и поселка городского типа Палана отзыв должностных лиц местного самоуправления осуществляется на основе применения соответственно Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе». Именно на основании данных Законов и были вынесены правоприменительные решения, в том числе судебные, в отношении заявителей.

Таким образом, предметом рассмотрения в настоящем деле являются предписания Законов Красноярского края и Корякского автономного округа, которые касаются оснований и порядка отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, т. е. досрочного прекращения его полномочий, находящиеся в нормативном единстве с соответствующими положениями уставов муниципальных образований – города Игарки и поселка городского типа Палана.

2. Местное самоуправление, составляющее одну из основ конституционного строя Российской Федерации, является выражением власти народа, служит для самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения (ст. 3, ч. 2 и 3; ст. 12 и 130, ч. 1, Конституции Российской Федерации).

В соответствии со ст. 130 (ч. 2) Конституции Российской Федерации местное самоуправление – как публичная (муниципальная) власть – осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В порядке конкретизации указанного открытого перечня форм прямого волеизъявления граждан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (п. 5 ст. 18) как один из способов досрочного прекращения его полномочий (подп. 9 п. 1 ст. 8); при этом отзыв выборного должностного лица может закрепляться в уставах самих муниципальных образований, которые, исходя из особого статуса таких должностных лиц, связанного с порядком приобретения ими полномочий при различных формах организации местного самоуправления, правомочны в силу ст. 48 определять порядок, условия и формы их ответственности, наступающей в результате утраты доверия населения.

Таким образом, исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (ст. 130 и 131, ч. 1, Конституции Российской Федерации) и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.

Вместе с тем отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации (ст. 12; ст. 130 и 131, ч. 1) и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (подп. 9 п. 1 ст. 8, п. 5 ст. 18, ст. 48).

3. Понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению.

Согласно ратифицированной Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление (преамбула), возможность регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (ст. 3). Излагая в Постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» свою правовую позицию, Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что уровень, на котором создаются муниципальные образования, должен способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению для наиболее полного и рационального решения вопросов местного значения.

Таким образом, на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти.

Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти – непосредственно и через органы местного самоуправления – выступает население муниципального образования (ст. 3, ч. 2; ст. 12 и 130, ч. 2, Конституции Российской Федерации). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (ст. 133 Конституции Российской Федерации), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. Однако право муниципальных образований вводить конкретный порядок и условия такого воздействия, как отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, предполагает недопустимость искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г. по делу о проверке конституционности ряда положений ст. 4, 13, 19 и 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Следовательно, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований, если ими вводится институт отзыва, должны исходить из указанных требований, которые применительно к данному институту совпадают на государственном и на муниципальном уровне публичной власти. Это вытекает из правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 90, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми».

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации применительно к отзыву выборных должностных лиц государственной власти в Постановлениях от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 24 декабря 1996 г. по делу о проверке конституционности Закона Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы», облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. Эта правовая позиция распространяется и на институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления.

4. Согласно ст. 133 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. Данное положение во взаимосвязи со ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации призвано обеспечить защиту в суде прав и законных интересов всех лиц, чьи права могут быть затронуты в процессе отзыва, с тем чтобы гарантировать в том числе право возражать против его проведения. Право на судебную защиту может быть использовано отзываемым выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самими избирателями – как сторонниками, так и противниками отзыва, и должно служить предупреждению необоснованного отзыва, объективно приводящего к дестабилизации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании.

Обжалованию в судебном порядке подлежат – в силу ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации и действующего законодательства – любые юридически значимые решения и действия (или бездействие), связанные с основаниями и процедурой отзыва выборного должностного лица местного самоуправления. В процедуре конституционного судопроизводства – в соответствии со ст. 125 (ч. 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с ч. 1 ст. 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» – могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов Российской Федерации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Как следует из данной конституционной нормы при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления.

Конституционное право на судебную защиту местного самоуправления получило нормативное развитие в положениях федерального законодательства о судопроизводстве и о судебной системе Российской Федерации и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 46 и 52). Данное право может быть использовано и в связи с назначением и осуществлением отзыва и реализуется в процедурах административного судопроизводства.

Поскольку это вытекает из федерального регулирования, отсутствие дублирующих его норм в законах субъектов Российской Федерации не может расцениваться как свидетельствующее об отрицании судебного механизма защиты прав отзываемого лица, а также любых других лиц и органов местного самоуправления, участвующих в процедуре отзыва выборного должностного лица. Закрепление же в п. 8 ст. 13 Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» права обжалования в суд решения представительного органа местного самоуправления о назначении голосования по отзыву не должно истолковываться ни как исключающее судебное обжалование всеми заинтересованными лицами и иных решений, а также действий (бездействия) в любой стадии процедуры отзыва, ни как препятствующее защите достоинства личности, чести, деловой репутации и доброго имени отзываемого лица в гражданском процессуальном порядке в связи с публичным оглашением обстоятельств, с которыми связываются основания отзыва.

5. Согласно ст. 1 Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления», выборное должностное лицо может быть отозвано по решению избирателей, как не оправдавшее их доверия, в связи с невыполнением им своих обязанностей, нарушением Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов края или устава муниципального образования, а также в связи с совершением действий, не достойных звания выборного должностного лица. Согласно п. 1 ст. 2 Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе», утрата доверия избирателей в качестве основания для отзыва выборного должностного лица связывается с неудовлетворенностью избирателей деятельностью выборного должностного лица, вызванной невыполнением предвыборной программы, официально объявленным этим лицом изменением своей политической ориентации при условии, что она была одним из определяющих факторов при его избрании, или отказом от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений.

По мнению заявителей, эти положения не соответствуют Конституции Российской Федерации, так как не обусловливают отзыв конкретным правонарушением, факт совершения которого должен подтверждаться в надлежащем юрисдикционном порядке, и не требуют установления обстоятельств, которые могли бы быть подвергнуты проверке, в связи с назначением представительным органом местного самоуправления даты голосования по отзыву.

В силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которыми предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления, то или иное решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения. Тем большее значение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается.

Между тем ст. 1 Закона Красноярского края и п. 1 ст. 2 Закона Корякского автономного округа, определяющие основания отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, допускают расширительную интерпретацию, не содержат гарантий недопустимости субъективной оценки его деятельности, а сам перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей к этому должностному лицу как основание его отзыва, не исключает, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее ст. 3 (ч. 2 и 3), 130 (ч. 1 и 2), поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.

Это приводит не только к противопоставлению одного института непосредственной демократии другому, нарушению конституционного требования самостоятельности местного самоуправления, но и нарушает право на судебную защиту: суды, руководствуясь требованиями ст. 10, 46 и 133 Конституции Российской Федерации, не должны ограничиваться констатацией того, что инициаторами отзыва были сформулированы основания для выражения недоверия, а обязаны оценивать их содержание, что оспариваемыми нормами фактически не обеспечено, и таким образом ограничиваются дискреционные полномочия судов. Недопустимость умаления роли судов и ограничения их дискреционных полномочий неоднократно подчеркивалась Конституционным Судом Российской Федерации, в частности в Постановлении от 12 марта 2001 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», ст. 49 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», а также ст. 106, 160, 179 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

6. Согласно ст. 10 Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления», инициаторы отзыва обязаны уведомить отзываемое лицо о предстоящем собрании (заседании), на котором планируется возбудить вопрос об отзыве, а отзываемое лицо вправе на нем присутствовать и выступить. Согласно п. 9 ст. 13 того же Закона должностное лицо, в отношении которого возбужден вопрос об отзыве, вправе также участвовать в заседании комиссии по рассмотрению предложения о назначении голосования о его отзыве и заседании (сессии) представительного органа местного самоуправления по данному вопросу.

Предусмотренное названными положениями право отзываемого лица, осуществляя защиту своих интересов, присутствовать на собраниях и заседаниях, где решаются вопросы отзыва, давать объяснения по этим вопросам вытекает из правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 24 декабря 1996 г. по делу о проверке конституционности Закона Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» и от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которой гарантией от злоупотреблений в рамках процедуры отзыва является предоставление лицу возможности дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва.

При конституционном истолковании этих положений, основанном на презумпции добросовестности законодателя и его приверженности общим правовым принципам, следует исходить из того, что норма о праве участвовать в заседаниях потеряла бы смысл, если бы не предполагалось, что соответствующее лицо своевременно информировано о времени и месте их проведения. Поэтому лица, инициирующие процедуру отзыва, а также должностные лица, ответственные за организацию заседания (сессии) представительного органа местного самоуправления, учитывая общие принципы демократических правовых процедур, в том числе принцип «audiatur et altera pars», предполагающий обязанность выслушать обе стороны, должны обеспечить уведомление о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве. Иное истолкование не согласуется с необходимыми гарантиями от злоупотреблений, связанных с противопоставлением института отзыва результатам выборов.

Таким образом, только при наличии соответственно конкретизированных оснований и при предоставлении отзываемому лицу возможности давать пояснения по их поводу на всех этапах процедуры отзыва может быть гарантирована защита прав отзываемого лица и стабильность осуществления местного самоуправления в целом. Это должно обеспечиваться в том числе представительным органом местного самоуправления и комиссией по отзыву как при определении даты голосования, так и при назначении и проведении голосования об отзыве (ст. 5 и 6 Закона Красноярского края).

Только в указанном конституционном истолковании оспариваемые положения ст. 5, 6, 10 и п. 9 ст. 13 Закона Красноярского края могут быть признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации и, следовательно, не нарушающими права заявителя на участие в процедурах по отзыву, поскольку сами по себе эти положения не препятствуют реализации права давать пояснения по поводу оснований отзыва и необходимой защиты от необоснованной постановки вопроса об отзыве.

7. Согласно п. 1 ст. 11 Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления», группа избирателей вправе внести предложение в соответствующий представительный орган о проведении голосования об отзыве выборного должностного лица при условии, что такое предложение поддерживает не менее одного процента избирателей соответствующего муниципального образования; при этом данная норма может не соблюдаться, если предложение поддерживают не менее пяти тысяч избирателей соответствующего муниципального образования.

Во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования или в законе субъекта Российской Федерации (в случае урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва – не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным.

Между тем п. 1 ст. 11 Закона Красноярского края предусматривает два критерия определения числа граждан, поддерживающих предложение о начале процедуры отзыва, – не менее одного процента либо не менее пяти тысяч избирателей. Такие разнопорядковые критерии, установленные законодателем без учета различий в численности населения муниципальных образований, в силу возможности произвольного их применения, могут привести к искажению волеизъявления населения, нарушению права граждан на равных основаниях, независимо от указанных различий между муниципальными образованиями, участвовать в решении вопроса о начале процедуры отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, а следовательно – к нарушению равенства при осуществлении местного самоуправления.

Таким образом, положение п. 1 ст. 11 Закона Красноярского края противоречит Конституции Российской Федерации, ее ст. 19 (ч. 2) и 130.

8. Согласно подп. «а» и «в» п. 3 ст. 26 Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» для признания голосования по отзыву состоявшимся достаточно, чтобы в нем приняло участие не менее 30 % избирателей, включенных в списки для голосования, а для признания должностного лица отозванным достаточно, чтобы за его отзыв проголосовало более половины принявших участие в голосовании. Таким же числом голосов может быть отозвано выборное должностное лицо местного самоуправления согласно Закону Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» (п. 1 ст. 39), при том что голосование по отзыву признается состоявшимся при явке не менее 25 % участников голосования (ст. 37).

Между тем процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, должны гарантировать от необоснованного противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. Поэтому недопустимо, чтобы отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве, т. е. голосовавших за кандидатов, которые не получили необходимого большинства.

Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации, защищая такие конституционно-правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае неназначения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти.

Не отвечающие указанным требованиям положения Закона Красноярского края и Закона Корякского автономного округа противоречат, таким образом, ст. 3 (ч. 2 и 3), 32 (ч. 2) и 130 Конституции Российской Федерации.

9. Признание ряда положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» не соответствующими Конституции Российской Федерации требует восстановления нарушенных прав заявителей.

Защита прав, нарушенных в результате незаконного отзыва, формы которой в каждом конкретном случае определяются судом, может быть осуществлена не только путем восстановления отозванного лица в должности, но и путем возмещения причиненного вреда – в случае если результаты новых выборов, состоявшихся к моменту обращения за судебной защитой, признаются отражающими реальное волеизъявление избирателей, поскольку, по смыслу ст. 53 Конституции Российской Федерации, признание и возмещение вреда являются универсальным способом защиты нарушенных прав от любого претерпевания, причиненного лицу публичной властью (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ст. 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Поэтому не должен иметь место необоснованный отказ от использования тех или иных компенсаторных механизмов для устранения последствий обнаруженных нарушений, в том числе от возмещения на основе непосредственного применения указанной конституционной нормы как материального, так и морального вреда, причиненного лицу вследствие неправомерного освобождения от должности в результате отзыва.

Исходя из изложенного и руководствуясь ч. 1 и 2 ст. 71, ст. 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения ст. 5, 6, 10 и п. 9 ст. 13 Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления», поскольку эти положения в их конституционно – правовом смысле, выявленном в настоящем Постановлении, предполагают в качестве гарантии права на возражение против отзыва обязательное уведомление лица, в отношении которого осуществляется процедура отзыва, о проведении собраний (заседаний) группы избирателей, комиссии по рассмотрению предложения о назначении голосования об отзыве, о заседании (сессии) представительного органа по данному вопросу.

2. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. 3 (ч. 2 и 3), 12, 46 (ч. 1 и 2), 130 и 133, положения ст. 1 Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и п. 1 ст. 2 Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» об основаниях отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, поскольку они допускают применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке.

3. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее ст. 19 (ч. 2) и 130, положение п. 1 ст. 11 Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления», касающееся установления числа подлежащих сбору подписей, как неопределенное по своему содержанию.

Это не исключает правомочия муниципальных образований, самостоятельно решая вопрос о введении института отзыва, осуществить в своих уставах его необходимую нормативную конкретизацию, в том числе в целях придания определенности соответствующим способам установления числа подлежащих сбору подписей.

4. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. 3 (ч. 2 и 3), 32 (ч. 2) и 130, взаимосвязанные положения подп. «а» и «в» п. 3 ст. 26 Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и взаимосвязанные положения ст. 37 и п. 1 ст. 39 Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе», поскольку они допускают, что отзыв выборного должностного лица местного самоуправления может быть осуществлен меньшим числом голосов, чем то, которым это лицо было избрано.

5. В соответствии с частью второй ст. 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» дела заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева в случае их обращения в суд общей юрисдикции подлежат пересмотру с учетом настоящего Постановления.

6. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения и действует непосредственно.

7. Согласно ст. 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете», официальных изданиях органов государственной власти Красноярского края и Корякского автономного округа. Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд

Российской Федерации

МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Н. В. ВИТРУКА

Право отзыва выборного должностного лица местного самоуправления предопределено самой природой и особенностями местного самоуправления как власти местного сообщества, наиболее приближенной к населению, как территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения. Ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления в виде их отзыва при утрате доверия населения, в том числе за ненадлежащее исполнение публичных обязанностей, вытекает из природы местного самоуправления и отвечает принципам правового государства, закрепленным в Конституции Российской Федерации. Право отзыва выборного должностного лица местного самоуправления как вид муниципальной ответственности не может определяться Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», его бытие не зависит от того, признает или не признает Федеральный закон возможность отзыва должностного лица местного самоуправления. Не было особой необходимости федеральному законодателю конкретизировать, вернее, дополнять открытый перечень форм прямого волеизъявления граждан при осуществлении ими местного самоуправления. Их разнообразие предопределено положениями ст. 130 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, а не положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 5 ст. 18). Отзыв должностного лица местного самоуправления – это частный вопрос в системе организации местного самоуправления, и вряд ли он относится к «принципам организации системы государственной власти и местного самоуправления» (ст. 72, п. «н» ч. 1, Конституции Российской Федерации). Не федеральный законодатель, равно как и не законодатель субъекта Российской Федерации даруют населению городских и сельских поселений право на местное самоуправление, в том числе право на отзыв должностного лица местного самоуправления. Такое право, а следовательно, и регулирование оснований и порядка такого отзыва в уставах муниципальных образований имманентно местному самоуправлению, которое непосредственно гарантируется Конституцией Российской Федерации (ст. 12, 130–133). Поэтому положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащиеся в подп. 9 п. 1 ст. 8, п. 5 ст. 18 и ст. 48, выражаясь языком кибернетиков, нельзя назвать иначе как «информационным шумом».

В правовом регулировании института отзыва должностных лиц местного самоуправления муниципальные образования самостоятельны: они либо непосредственно в своих уставах регулируют все отношения, связанные с отзывом должностных лиц местного самоуправления, либо отсылают к закону субъекта Российской Федерации, который определяет основания и порядок (процедуру) такого отзыва, исходя из положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, а не из положений Федерального закона. Принятие субъектом Российской Федерации такого закона возможно (практика подсказывает – и необходимо), ибо вопросы организации местного самоуправления составляют предмет ведения субъектов Российской Федерации, и лишь общие принципы организации местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. При этом закон субъекта Российской Федерации, естественно, должен отвечать общедемократическим и правовым принципам, в том числе закрепленным в Конституции Российской Федерации.

Положение о праве на защиту средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления, нуждается в уточнении. Провозглашается ли это право как общий принцип – учитывая, что защита осуществляется компетентными органами на основании ст. 125 Конституции Российской Федерации и соответствующих положений Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», – или же данное право означает, что само муниципальное образование может обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации как «объединение граждан» в порядке ст. 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»? В последнем случае требуется законодательное решение (кстати, ответ на этот вопрос мог бы дать Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Приложение 4

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 9 августа 2006 г. № 77-Г06-3

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Емышевой В. А.,

судей Соловьева В. Н., Маслова А. М.

рассмотрела в судебном заседании от 9 августа 2006 г. дело по заявлениям С. и М. о признании Закона Липецкой области «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области – Елецкого городского Совета депутатов» от 18 апреля 2006 г. противоречащим ст. 83 гл. 12 Федерального Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 6 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21 июля 2005 г.) по кассационной жалобе заявителей на решение Липецкого областного суда от 22 мая 2006 г., которым их требование было оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Соловьева В. Н., объяснения заявителя С., его представителя адвоката Гончарова Г. А., представителя М. – Е., представителей Липецкого областного Совета депутатов Б. и главы администрации Липецкой области К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т. А., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

18 апреля 2006 г. Липецкий областной Совет депутатов принял, а глава администрации Липецкой области подписал Закон Липецкой области «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области – Елецкого городского Совета депутатов».

С. и М. обратились в суд с заявлениями о признании данного Закона противоречащим ст. 83 гл. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 6 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21 июля 2005 г.).

Указанное требование заявители мотивировали тем, что принятым и опубликованным нормативным правовым актом нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации; оспариваемый Закон противоречит федеральному законодательству. По утверждению заявителей, нарушение их прав и свобод заключается в том, что согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется путем референдума, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Государственные гарантии осуществления местного самоуправления и порядок реализации прав на осуществление местного самоуправления устанавливаются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступает в силу с 1 января 2006 г. и до 1 января 2009 г. применяется в переходный период с учетом гл. 12 данного Федерального закона, а также такие гарантии устанавливаются Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ.

Поскольку оспариваемым Законом распущен представительный орган города Ельца Липецкой области – Елецкий городской Совет депутатов, они не имеют возможности осуществлять местное самоуправление через выборный представительный орган власти – Елецкий городской Совет депутатов третьего созыва, а С., кроме этого, не имеет возможности осуществлять местное самоуправление непосредственно через депутата Ж., за которую голосовал на выборах. Полагали, что оспариваемый Закон Липецкой области «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области – Елецкого городского Совета депутатов» противоречит ст. 83 гл. 12 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая определяет порядок вступления в силу названного Закона. В ст. 83 не оговорен особый порядок вступления в силу ст. 73 Закона № 131-ФЗ, и, соответственно, данная правовая норма подлежит применению после вступления ее в силу с 1 января 2009 г. В то же время Закон Липецкой области принят в соответствии со ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ. Кроме этого, полагали, что оспариваемый Закон противоречит п. 6 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21 июля 2005 г.), где содержатся положения о том, что одновременно с роспуском представительного органа местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации либо федеральным законом назначаются новые выборы. Закон Липецкой области содержит лишь положения о роспуске и не содержит положений о назначении новых выборов.

В судебном заседании заявители дополнили основание заявления, указывая, что законодатель в гл. 12 Федерального закона № 131-ФЗ разграничил вступление в силу самого Федерального закона, его положений и возможность применения положений, которые вступают в силу в соответствии с указанной главой. Пункт 2 ст. 83 Федерального закона № 131-ФЗ содержит указание на вступление в силу гл. 12 с момента официального опубликования и, как следствие, указывает в п. 2.1 возможность применения его с учетом вводимых в действие правовых норм. Для того чтобы местное самоуправление в полной мере начало деятельность, законодатель установил переходный период и в этот переходный период предоставил право с 1 января 2006 г. применять положения Федерального закона № 131-ФЗ, вступившие в законную силу и касающиеся вопросов организации процесса местного самоуправления. В гл. 12 оговорены статьи, которые вступают в законную силу, и в какой период времени они действуют. Статья 73 Федерального закона № 131-ФЗ в этой главе не указана, а п. 7 ст. 86 Закона № 131-ФЗ признает утратившим силу Федеральный закон № 154-ФЗ только со дня вступления в силу Закона № 131-ФЗ, но не его положений.

Представитель Липецкого областного Совета депутатов заявление не признала, пояснила, что Федеральный закон № 131-ФЗ с учетом положений ч. 1.1, 1.2, 1.3 ст. 83 гл. 12 применяется при организации и осуществлении местного самоуправления в городе Ельце с 1 января 2006 г. в полном объеме. Действующий в части, не противоречащей Федеральному закону № 131-ФЗ, Федеральный закон № 154-ФЗ в течение переходного периода с 1 января 2006 г. на территории Липецкой области не применяется. В соответствии со ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования не должен содержать положений о назначении новых выборов, поскольку это противоречит избирательному законодательству. Полагала, что оспариваемый Закон не нарушает каких-либо прав граждан, принят компетентным органом, не противоречит федеральному законодательству, а потому в удовлетворении заявления следует отказать. Кроме того, указала, что выбранный на муниципальных выборах 29 мая 2005 г. Елецкий городской Совет депутатов в силу пункта 8 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ не привел в соответствие с требованиями федерального законодательства ряд положений Устава г. Ельца. Решением Елецкого городского суда Липецкой области от 19 января 2006 г. ряд положений Устава г. Ельца был признан противоречащим федеральному законодательству и установлен месячный срок для приведения этого Устава в соответствие с законодательством. Решение исполнено не было, и решением того же суда от 21 марта 2006 г. установлен факт неисполнения решения суда. Кроме того, решением суда от 28 февраля 2006 г. установлен факт бездействия Елецкого городского Совета депутатов как нарушающего права населения города Ельца. Просила в удовлетворении заявления отказать.

Представитель главы администрации Липецкой области заявление не признала. Кроме того, добавила, что на момент принятия оспариваемого Закона представительным органом города Ельца не были приняты и приведены в соответствие с действующим законодательством изменения и дополнения в Устав, не принят бюджет города на 2006 г., нормы предоставления и учетные нормы социального жилья и другие вопросы. Бездействие Елецкого городского Совета депутатов было признано решением суда незаконным, нарушающим права населения Липецкой области на организацию местного самоуправления. Просила заявление оставить без удовлетворения.

Решением Липецкого областного суда от 22 мая 2006 г. заявленные С. и М. требования оставлены без удовлетворения.

В кассационной жалобе заявители просили отменить состоявшееся по делу решение суда, полагая его необоснованным и постановленным в силу ошибочного понимания норм материального права, регулирующих вопросы осуществления местного самоуправления.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит обжалуемое решение Липецкого областного суда подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.

Как усматривается по делу, 18 апреля 2006 г. Липецким областным Советом депутатов был принят Закон Липецкой области № 288-ОЗ «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области – Елецкого городского Совета депутатов». Закон опубликован в газете «Липецкая газета» (№ 75 от 19 апреля 2006 г.) и вступил в силу по истечении 10 дней со дня официального опубликования.

Согласно ст. 1 указанного Закона, представительный орган города Ельца Липецкой области – Елецкий городской Совет депутатов распущен в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на основании решений Елецкого городского суда Липецкой области от 19 января 2006 г., от 28 февраля 2006 г., от 21 марта 2006 г.

Выясняя обоснованность заявленного требования о противоправном характере роспуска представительного органа г. Ельца и противоречии федеральному законодательству Закона об этом, суд правильно указал, что в силу ст. 70 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

В соответствии со ст. 72 вышеназванного Закона ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

В соответствии со ст. 73 того же Федерального закона в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

В этой связи следует согласиться с выводом суда о том, что исходя из смысла и содержания указанных норм права деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам. В случае нарушения Конституции Российской Федерации, законов, злоупотребления своими полномочиями, невыполнения возложенных на них населением муниципального образования обязанностей, принятия противоправных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществления своих задач непринятия мер по исполнению судебного решения, констатирующего данный факт, органы местного самоуправления несут ответственность перед населением и государством. Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска.

Как видно по делу, 29 марта 2005 г. на муниципальных выборах был избран представительный орган местного самоуправления г. Ельца – Елецкий городской Совет депутатов третьего созыва.

В силу ст. 1 Закона Липецкой области «О роспуске представительного органа г. Ельца – Елецкого городского Совета депутатов» от 18 апреля 2006 г. № 288-ОЗ роспуск как таковой стал возможен на основании решений Елецкого городского суда от 19 января 2006 г., от 28 февраля 2006 г., от 21 марта 2006 г.

В соответствии с п. 8 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ (в том числе и в ред. Федерального закона от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ) органы местного самоуправления в Российской Федерации были обязаны до 1 июля 2005 г. привести в соответствие с требованиями данного Закона уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Как установлено в ходе судебного разбирательства, представительным органом – Елецким городским Советом депутатов – до установленного Законом срока это сделано не было.

В этой связи прокурор г. Ельца в интересах муниципального образования и неопределенного круга лиц, проживающих на его территории, обратился в суд с заявлением о признании противоречащим Федеральному закону № 131-ФЗ и Законам Липецкой области от 2 июля 2004 г. № 114-ОЗ «О наделении муниципальных образований в Липецкой области статусом городского округа, муниципального района, городского и сельского поселения» и № 113-ОЗ от 2 июля 2004 г. «О местном референдуме в Липецкой области» ряда положений и не действующим в части Устава города Ельца, просил обязать Елецкий городской Совет депутатов привести в соответствие с требованиями указанных законов Устав г. Ельца.

Решением Елецкого городского суда от 19 января 2006 г. было установлено, что ряд положений Устава г. Ельца противоречит Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законам области, принятым в порядке реализации указанного Федерального закона, они были признаны противоречащими федеральному законодательству, законам субъекта и недействующими. Судом был установлен месячный срок для приведения Устава города Ельца в соответствие с законодательством с момента вступления решения в законную силу.

Решение суда Елецким городским Советом депутатов исполнено не было.

Решением того же суда от 21 марта 2006 г. установлен факт неисполнения решения Елецкого городского суда от 19 января 2006 г.

Решением Елецкого городского суда от 28 февраля 2006 г. установлен факт бездействия Елецкого городского Совета депутатов, как нарушающего права населения города.

В ходе рассмотрения данного дела Липецким областным судом установлено и принято во внимание, что с момента избрания Елецкого городского Совета 29 мая 2005 г. и до принятия оспариваемого Закона 18 апреля 2006 г. представительный орган муниципального образования фактически даже не приступил к рассмотрению по существу вопросов, отнесенных к его исключительной компетенции, из-за отсутствия кворума депутатов на сессиях и разногласий депутатов.

В результате такого бездействия имело место массовое нарушение прав и законных интересов населения целого муниципального образования.

Таким образом, проанализировав законодательство, регулирующее вопросы роспуска представительных органов муниципальных образований, оценив представленные доказательства, суд пришел к обоснованному выводу о том, что основания для привлечения представительного органа муниципального образования – Елецкого городского Совета депутатов – к ответственности в виде его роспуска и прекращения деятельности имелись.

Являясь правопреемником городского Совета депутатов предыдущего созыва, данный Совет был обязан устранить недостатки Устава г. Ельца в силу требования Федерального закона в установленный срок, но не сделал этого.

Это обстоятельство установлено решением суда, вступившим в законную силу. Последующим решением суда подтвержден факт неисполнения указанного решения суда.

При таких обстоятельствах Липецкий областной суд обоснованно указал, что глава администрации имел право внести, а законодательный орган – принять оспариваемый Закон. Процедура реализации ответственности правомерно была завершена принятием Закона, который включает в себя в качестве обязательных элементов решения судов. Оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах компетенции соответствующих органов, не противоречит федеральному законодательству, не нарушает права и законные интересы заявителей и населения муниципального образования города Ельца. Примененная мера соразмерна и адекватна тем негативным последствиям, которые наступили для населения муниципального образования «Город Елец».

Следует согласиться и с выводом суда о несостоятельности утверждения заявителей о том, что оспариваемый Закон о роспуске не является нормативным правовым актом, так как не рассчитан на многократное применение.

Довод заявителей о том, что при принятии оспариваемого акта был нарушен порядок, предусмотренный ст. 13 Закона Липецкой области от 27 марта 1997 г. № 64-ОЗ «О нормативных правовых актах Липецкой области», а именно: при внесении законопроекта не приложены финансово-экономическое обоснование законопроекта, заключение главы администрации, – правового значения для рассмотрения данного дела не имеет.

Относительно довода о том, что оспариваемый Закон области противоречит ст. 83 главы 12 Федерального закона № 131-ФЗ «Переходные положения», поскольку в ней не оговорен особый порядок вступления в силу ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ, судом высказаны суждения, с которыми кассационная инстанция полагает возможным согласиться.

В соответствии с ч. 1 ст. 83 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. настоящий Федеральный закон, за исключением положений, для которых главой 12 данного Закона установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2006 г.

Федеральным законом № 129-ФЗ от 12 октября 2005 г. в главу 12 Федерального закона № 131-ФЗ внесены изменения. Глава 12 дополнена положениями о переходном периоде (ч. 1.1, 1.2, 1.3, 2.1), о вступлении Закона в силу в полном объеме с 1 января 2009 г. и оговорено: «за исключением положений, для которых настоящей главой установлены иные сроки и порядок вступления в силу».

Согласно ч. 1.1 ст. 83 Федерального закона № 131-ФЗ со дня официального опубликования Федерального закона до 1 января 2009 г. устанавливается переходный период.

В силу ч. 2.1 ст. 83 Федерального закона № 131-ФЗ положения Федерального закона, в том числе установленные абзацем первым части 3 настоящей статьи, применяются с 1 января 2006 г. до окончания переходного периода в части, не противоречащей положениям частей 1.2 и 1.3 настоящей статьи.

В силу ч. 1.2, ч. 1.3 ст. 83 Федерального закона № 131-ФЗ в переходный период законом субъекта Российской Федерации должен быть определен порядок решения вопросов местного значения вновь образованных в соответствии с настоящим Федеральным законом поселений.

В этой связи судом установлено, что город Елец вновь образованным поселением не является.

В соответствии с Законом Липецкой области № 114-ОЗ от 2 июля 2004 г. «О наделении муниципальных образований в Липецкой области статусом городского округа, муниципального района, городского поселения и сельского поселения» город Елец был наделен статусом городского поселения.

Таким образом, вступление в силу Федерального закона № 131-ФЗ с 1 января 2009 г. относится ко вновь образованным муниципальным образованиям, для которых в переходный период законами субъектов Российской Федерации и будет определяться порядок решения вопросов местного значения.

При таких данных судом правильно сделан вывод о том, что поскольку г. Елец вновь образованным поселением не является, то с учетом ч. 2.1 ст. 83 Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г., в том числе и положения гл. 10 об ответственности муниципальных образований, образованных до вступления в силу главы 12 Федерального закона № 131-ФЗ, применяются с 1 января 2006 г. в полном объеме.

Довод заявителей о том, что Елецкий городской Совет не может нести ответственность до 1 января 2009 года, т. е. до вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ, и вопрос об ответственности следует рассматривать с позиции единой ответственности всех органов местного самоуправления, в том числе и вновь образованных, несостоятелен, поскольку, кроме вышеприведенных положений, заявители не учитывают положения ч. 4 и 5 ст. 84 Федерального Закона № 131-ФЗ, в которых для вновь образованных муниципальных образований определен особый порядок исполнения полномочий органами местного самоуправления в переходный период. Так, в связи с тем что с 1 января 2006 г. полномочия по решению вопросов местного значения начинают исполнять органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, сформированные в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ в 2004 г., то ранее существовавшие органы местного самоуправления должны прекратить свою деятельность.

Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Поскольку по данному делу судом не установлено обстоятельств, свидетельствующих о противоречии Закона Липецкой области «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области – Елецкого городского Совета депутатов» от 18 апреля 2006 г. ст. 83 гл. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 6 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21 июля 2005 г.), то заявления С. и М. обоснованно оставлены без удовлетворения.

С учетом изложенного решение Липецкого областного суда от 22 мая 2006 г. является законным, в связи с чем подлежит оставлению без изменения.

Ссылка в кассационной жалобе на оставление судом без внимания того обстоятельства, что распущенный муниципальный орган г. Ельца не принял ни одного нормативного правового акта, который мог бы быть признанным противоречащим федеральному законодательству, является несостоятельной.

Судом правильно указано на возможность возложения на Елецкий городской Совет депутатов ответственности за неустранение недостатков в Уставе города и неприведение его положений в соответствие с действующим федеральным законодательством. Данная обязанность возникла у Совета депутатов в силу правопреемства по отношению к ранее существовавшему представительному органу местного самоуправления.

Иные доводы жалобы являлись предметом судебного исследования, и им дана надлежащая правовая оценка.

Руководствуясь ст. 360, 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Липецкого областного суда от 22 мая 2006 г. оставить без изменения, кассационную жалобу С. и М. – без удовлетворения.

Приложение 5

ОЗЕРСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ

Решение по заявлению Ч. о признании незаконным и отмене решения Собрания депутатов Озерского городского округа об удалении главы в отставку

Решение

Именем Российской Федерации

16 июня 2009 г. Озерский городской суд Челябинской области в составе:

председательствующего Дубовик Л. Д.

при секретаре Каталовой Л. В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Ч. о признании незаконным и отмене решения Собрания депутатов Озерского городского округа об удалении его в отставку как главы Озерского городского округа,

установил:

Ч. обратился в Озерский горсуд с заявлением о признании незаконным решения Собрания депутатов Озерского городского округа 54 от 1 июня 2009 г. об удалении его в отставку как главы Озерского городского округа № 54, просил обязать Собрание депутатов Озерского городского округа устранить допущенное нарушение в полном объеме. В обоснование заявления ссылался на то, что нормы федерального закона № 90-ФЗ от 7 мая 2009 г. «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, содержащие положения об удалении главы муниципального образования в отставку, не могут быть применены в отношении него в силу ст. 54 Конституции РФ, так как данный закон устанавливает и отягчает ответственность, нормы указанного закона подлежат применению только к правоотношениям, которые возникнут в связи с проведением выборов, назначенных после вступления в силу данного закона. Считает оспариваемое решение незаконным потому, что в Устав Озерского городского округа не внесены соответствующие изменения об основаниях и порядке удаления главы округа в отставку. Ссылается, что в отношении него не соблюдена процедура удаления в отставку, он не был уведомлен о дате и месте проведения заседания Собрания депутатов, не был ознакомлен с обращением инициативной группы депутатов и проектом решения и лишен права дать свои объяснения при решении данного вопроса. Кроме того, считает, что решение вопроса об удалении главы в отставку возможно только с одновременным назначением лица, временного исполняющего обязанности по руководству администрацией округа, чего при вынесении оспариваемого решения сделано не было.

До начала судебного заседания Ч. направил в суд заявление, в котором помимо заявленных указал дополнительные основания требования, ссылаясь на то, что действующая редакция Устава округа не предусматривает права депутатов удалять главу муниципального образования в отставку, оспариваемый правовой акт об удалении главы в отставку не соответствует требованиям закона, так как не содержит мотивации удаления в отставку, считает, что отсутствует предусмотренное законом основание удаления его как главы муниципального образования в отставку, так как неудовлетворительная оценка деятельности администрации не была дана, ранее действовавшей редакцией ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не была предусмотрена обязанность главы округа и местной администрации по представлению представительному органу ежегодных отчетов о результатах деятельности, кроме того, неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования была дана представительным органом 13 мая 2009 г. одновременно за два отчетных периода – за 2007 и 2008 г., что является нарушением закона.

Заявитель Ч. в судебное заседание не явился, о слушании дела надлежаще извещен, направил в суд своего представителя Изотову Л. Г.

Представитель заявителя Изотова Л. Г. поддержала в суде заявление Ч., ссылаясь на доводы изложенные выше.

Представители Собрания депутатов Озерского городского округа – Б. и С. – в судебном заседании возражали против удовлетворения заявления, считают оспариваемое решение законным и не противоречащим Уставу округа, принятым с соблюдением предусмотренных условий, порядка и процедур. Считают ошибочными доводы заявителя о невозможности применения в отношении главы округа норм закона № 90-ФЗ от 7 мая 2009 г. «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”», так как данный закон применим к главам муниципальных образований, избранных на выборах 2005 г., отсутствие в действующей редакции Устава Озерского городского округа положений об удалении главы округа в отставку не влечет невозможности применения закона № 90-ФЗ от 7 мая 2009 г. Считают, что обязанности одновременного принятия представительным органом решения об удалении главы округа в отставку с решением о назначении лица, временно исполняющего его правомочия, законодательством о местном самоуправлении не предусмотрено. Особенности осуществления местного самоуправления установлены федеральным законом «О закрытом административно-территориальном образовании». Считают, что глава округа был заблаговременно и надлежаще извещен об инициативе депутатов об удалении в отставку, дате проведения Собрания депутатов, но сам не воспользовался правом на реабилитацию, уведомив об этом перед началом заседания Собрание депутатов. Отсутствие мотивации в оспариваемом решении является недостатком юридической техники и не может служить основанием признания решения Собрания депутатов незаконным при соблюдении условий, порядка и процедур, предусмотренных законом. Считают, что ст. 741 ФЗ № 131 не предоставляет главе муниципального образования права обжалования решения об удалении в отставку в судебном порядке. Социальные гарантии при удалении главы муниципального образования предоставляются только федеральным законом, а не по усмотрению представительного органа муниципального образования.

Выслушав представителей участников процесса, допросив свидетелей, исследовав материалы дела, суд удовлетворяет заявление.

Ч. избран главой Озерского городского округа на муниципальных выборах 21 марта 2005 г., решением избирательной комиссии муниципального образования Озерск № 507 от 26 марта 2005 г. зарегистрирован главой Озерского городского округа (т. 2, л. д. 40).

24 мая 2009 г. вступил в действие Федеральный Закон № 90-ФЗ от 7 мая 2009 г., которым внесены изменения в Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии со ст. 741 которого представительный орган муниципального образования вправе удалить в отставку главу муниципального образования по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ.

Основаниями для удаления главы муниципального образования являются:

1) решения, действия (бездействие) главы, повлекшие наступление последствий, предусмотренных пп. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 настоящего федерального закона;

2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящих федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом, данная два раза подряд».

В соответствии с вышеуказанным законом инициатива об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется обращением и может быть выдвинута не менее чем 1/3 от установленной численности депутатов, вносится в представительный орган вместе с проектом решения об удалении главы муниципального образования, о чем уведомляются не позднее следующего дня за днем внесения обращения глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта РФ.

Рассмотрение инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта РФ.

Срок рассмотрения представительным органом муниципального образования инициативы депутатов об удалении главы муниципального образования в соответствии с законом составляет не более месяца со дня внесения обращения, решение об удалении главы в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от установленной численности депутатов.

Судом установлено, что Собрание депутатов Озерского городского округа состоит из 24 депутатов (т. 1, л. д. 186).

25 мая 2009 г. в Собрание депутатов Озерского городского округа поступило обращение об удалении главы Озерского городского округа в отставку, подписанное 25 мая 2009 г. 15 депутатами (т. 1, л. д. 72).

Из текста обращения депутатов следует, что основаниями выдвижения данной инициативы явились:

1) решения Собрания депутатов Озерского городского округа № 49 и 50 от 13 мая 2009 г. «Об отчете главы Озерского городского округа и деятельности администрации Озерского городского округа» за 2007 и 2008 гг.;

2) дополнительными основаниями – неисполнение в течение трех и более месяцев главой округа обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящих федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования.

Указанные в обращении депутатов Озерского городского округа, основания инициирования отставки главы округа, предусмотрены пп. 2 и 3 ст. 741 ФЗ РФ № 90 от 7 мая 2009 г.

Данное обращение с проектом решения Собрания Депутатов также было направлено в адрес Губернатора Челябинской области.

1 июня 2009 г. Губернатором Челябинской области в адрес Собрания Депутатов Озерского ГО направлено письменное мнение о том, что он не возражает против рассмотрения представительным органом вопроса об удалении главы Озерского городского округа в отставку (т. 1, л. д. 130).

1 июня 2009 г. Собрание депутатов Озерского городского округа приняло решение за № 54 об удалении главы Озерского городского округа в отставку (т. 1, л. д. 6).

1 июня 2009 г. на Собрании депутатов Озерского городского округа из 24 депутатов присутствовало 22 депутата, за принятие решения об удалении главы Озерского городского округа в отставку проголосовал 21 депутат, 1 депутат не принял участие в голосовании.

Суд признает несостоятельными доводы представителей Собрания депутатов Озерского городского округа о невозможности обжалования в судебном порядке решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы Озерского городского округа.

Отсутствие указания в самой ст. 741 ФЗ РФ от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ о праве на судебное обжалование решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку не может расцениваться как свидетельствующее об отрицании судебного механизма защиты прав удаляемого в отставку лица.

Согласно ст. 11 Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированной Российской Федерацией, органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту.

В соответствии со ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, данное положение во взаимосвязи со ст. 46 Конституции РФ призвано обеспечить защиту в суде прав и законных интересов граждан, в том числе заявителя, чьи права затронуты в процессе удаления его, как главы муниципального образования, в отставку.

Вышеприведенные выводы суда основаны в том числе и на правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ № 7-П от 2 апреля 2002 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе” “в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева”».

Согласно гл. 25 Гражданско-процессуального Кодекса РФ граждане вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, если считают, что нарушены их права и свободы.

Право на судебную защиту главы муниципального образования, удаленного в отставку, должно служить предупреждению необоснованному удалению в отставку.

Судом установлено, что оспариваемое решение Собрания депутатов Озерского городского округа № 54 от 1 июня 2009 г. не содержит указания на то, по какому из предусмотренных ст. 741 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. (с учетом внесенных изменений в закон ФЗ № 90-ФЗ от 7 мая 2009 г.) оснований (основанию) глава Озерского городского округа удален в отставку, а также самих мотивов принятия данного решения.

Из протокола заседания Собрания депутатов Озерского городского округа от 1 июня 2009 г. (т. 1, л. д. 103–110), также не следует, что депутаты Озерского городского округа, обсуждая данный вопрос, принимали решение об удалении главы муниципального образования в отставку по какому-то конкретному основанию, предусмотренному законом.

Как пояснили суду председатель Собрания депутатов Озерского городского округа Б., депутаты С., В., С., П., основанием принятия Собранием депутатов Озерского городского округа решения об удалении в отставку главы Озерского городского округа, послужила неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования, данная два раза подряд, а именно за 2007 и 2008 г.

В соответствии со ст. 34 ФЗ РФ № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в редакции, действовавшей до внесения в него изменений ФЗ № 90 от 7 мая 2009 г., в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение, отмена местных налогов и сборов;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и т. д., иные полномочия представительных органов определяются федеральными законами, законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований (п. 11).

В соответствии со ст. 43 ФЗ РФ № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. в систему муниципальных правовых актов входит устав муниципального образования. Согласно Уставу муниципального образования Озерский городской округ, принятому Решением Собрания депутатов ОГО № 48 от 29 июня 2005 г., зарегистрированному в Минюсте РФ 29 ноября 2005 г. (т. 1, л. д. 16–71), гл. 23 п. 22, в исключительной компетенции Собрания депутатов находится – принятие решений по ежегодному отчету главы городского округа о своей деятельности и деятельности возглавляемой им администрации. Глава городского округа ежегодно представляет населению и Собранию депутатов отчет о своей деятельности и деятельности возглавляемой им администрации (п. 5 гл. 31).

Как установлено в суде, отчет главы Озерского городского округа и возглавляемой им администрации за 2007 г. обсуждался на Собрании депутатов Озерского городского округа 14 мая 2008 г.

Из протокола заседания Собрания депутатов от 14 мая 2008 г. (т. 1, л. д. 141–144), следует, что в повестку заседания Собрания депутатов был поставлен вопрос «Об отчете главы округа о своей деятельности и деятельности администрации Озерского городского округа за 2007 г.», а на голосование поставлен вопрос «О принятии отчета о деятельности администрации в 2007 г.».

Решение «о принятии отчета» Собранием депутатов Озерского городского округа не принято, неудовлетворительная оценка деятельности главы округа и возглавляемой им администрации представительным органом местного самоуправления за 2007 г. не дана.

Суд признает несостоятельными утверждения председателя Собрания депутатов Озерского городского округа – Б., депутатов – С., В., С., П., допрошенных в качестве свидетелей, о том, что непринятие Собранием депутатов отчета главы Озерского городского округа за 2007 г. означает неудовлетворительную оценку деятельности главы округа, поскольку вопрос о даче неудовлетворительной оценки деятельности главы округа и администрации округа на обсуждение депутатов не ставился, голосование по этому вопросу не проводилось, решение об этом Собранием депутатов Озерского городского округа принято не было.

Кроме того, судом установлено, что 13 мая 2009 г. Собранием депутатов Озерского городского округа приняты решение № 49 – «дать неудовлетворительную оценку деятельности главы Озерского городского округа Ч. по результатам его отчета за 2007 г.» и решение № 50 ««дать неудовлетворительную оценку деятельности главы Озерского городского округа Ч. по результатам его отчета за 2008 г.» (т. 1, л. д. 91–92).

Несмотря на отсутствие в Уставе Озерского городского округа конкретных сроков представления отчетов главы округа о его деятельности и деятельности возглавляемой им администрации, он содержит указание на периодичность представления отчетов и принятия решений по ним представительным органом ежегодно.

Действующим законодательством и Уставом Озерского городского округа повторное рассмотрение ежегодного отчета о деятельности главы округа и возглавляемой им администрации не предусмотрено.

Вопреки этому депутаты Озерского городского округа 13 мая 2009 г. повторно поставили на обсуждение вопрос об оценке деятельности главы Озерского городского округа за 2007 г.

Как следует из протокола заседания Собрания Депутатов от 13 мая 2009 г. (т, 1, л. д. 145–158), показаний свидетелей – депутатов С., В., С., и П., 13 мая 2009 г. отчет главы Озерского городского округа за 2007 г. на Собрании депутатов не обсуждался, после вынесения на повестку вопроса «Об отчете главы Озерского ГО о его деятельности и деятельности возглавляемой им администрации в 2007 г.» депутатом В. был оглашен проект решения «О даче неудовлетворительной оценки деятельности главы Озерского ГО по результатам отчета за 2007 г.» и проведено голосование по проекту решения.

Кроме того, из содержания решений Собрания депутатов Озерского городского округа № 49 и 50 от 13 мая 2009 г. следует, что оценка деятельности возглавляемой главой Озерского округа администрации Озерского городского округа за 2007 и 2008 гг. Собранием депутатов не дана вообще.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что установленных законом – ст. 741 ФЗ № 90-ФЗ от 7 мая 2009 г. – оснований удаления главы Озерского городского округа в отставку не имелось, поскольку представительным органом муниципального образования не была дана дважды подряд неудовлетворительная оценка деятельности главы Озерского городского округа и возглавляемой им администрации.

Доводы председателя Собрания депутатов Б. об опечатке в протоколе заседания Собрания от 13 мая 2009 г., а именно ошибочном указании о голосовании только за принятие решения о даче неудовлетворительной оценки деятельности главы Озерского городского округа по результатам его отчета за 2008 г., в то время как в протоколе следовало указать и о голосовании за дачу неудовлетворительной оценки деятельности возглавляемой главой округа администрацией, суд отвергает, так как она не устранена, текст протокола заседания Собрания депутатов от 13 мая 2009 г. полностью совпадает с текстом решения Собрания депутатов № 54 от 13 мая 2009 г.

Анализ собранных доказательств по делу позволяет суду прийти к выводу об отсутствии предусмотренных законом оснований для принятия решения представительным органом об удалении главы Озерского городского округа Ч. в отставку 1 июня 2009 года.

Вместе с тем суд признает ошибочными, основанными на неправильном толковании норм права доводы представителя заявителя Изотовой Л. Г. о том, что положения ст. 741 закона РФ № 90-ФЗ от 7 мая 2009 г. об удалении в отставку главы муниципального образования не могут быть применены в отношении заявителя, как избранного до издания закона на муниципальных выборах в 2005 г.

Сам закон № 90-ФЗ от 7 мая 2009 г. «О внесении изменений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не содержит указания на то, что его положения не распространяются на глав муниципальных образований, избранных до вступления в силу настоящего закона, следовательно, после вступления закона в силу, т. е. с 24 мая 2009 г., его положения могут быть применены в отношении глав муниципальных образований, избранных до вступления в силу настоящего закона, т. е. на выборах в 2005 г.

Удаление главы муниципального образования в отставку не является мерой ответственности. Статья 54 Конституции РФ говорит о том, что никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Ответственность представляет собой обязанность лица отвечать за противоправные действия, т. е. за совершенные правонарушения. Ответственность бывает: уголовной, административной, дисциплинарной и гражданско-правовой. Удаление в отставку – это основание досрочного прекращения полномочий.

ФЗ № 90 от 7 мая 2009 г. вносит изменения в основной закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 в части: дополнения вопросов исключительной компетенции представительного органа (п. 10 ч. 10 ст. 35 – принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку); дополнения случаев досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (п. 2.1 ч. 6 ст. 36 – удаления в отставку в соответствии со статьей 741 ФЗ № 131).

Размещение ст. 741 «Удаление главы муниципального образования в отставку» в гл. 10 ФЗ РФ № 131 от 6 октября 2003 г. не может автоматически относить указанную статью к категории ответственности должностного лица, поскольку федеральный законодатель в названной главе предусматривает не только ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, но и контроль и надзор за их деятельностью.

Суд также признает ошибочными доводы представителя заявителя – Изотовой Л. Г. о невозможности принятия представительным органом местного самоуправления решения об удалении в отставку главы муниципального образования без одновременного принятия решения о назначении лица, временно исполняющего обязанности, поскольку закон такого условия не содержит.

Ошибочными являются также доводы представителя заявителя Изотовой Л. Г. о невозможности принятия представительным органом муниципального образования решения об удалении главы округа в отставку ввиду отсутствия положений об этом в Уставе Озерского городского округа.

По общему правилу отдельные положения законодательства о местном самоуправлении, в которых нет указания на применение их после внесения в Устав (содержащие формулировки «в соответствии с Уставом», «на основании Устава», «в порядке, определяемом Уставом», и т. д.), действуют непосредственно, т. е. являются правовыми нормами прямого действия и могут применяться, будучи не внесенными в Устав.

Статья 4 Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., которую ратифицировала Российская Федерация, определяет, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или Законом.

Статья 5 ФЗ РФ № 131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относит правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Статья 7 ФЗ № 131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определяет, что муниципальные правовые акты не должны противоречить настоящему Закону.

Поэтому, если муниципальный правовой акт противоречит ФЗ № 131, действует норма федерального закона.

Однако признание судом несостоятельными отдельных доводов заявителя не влияет на выводы суда о незаконности и необоснованности оспариваемого решения Собрания Депутатов Озерского городского округа об удалении в отставку главы Озерского городского округа.

В соответствии с законом № 90-ФЗ от 7 мая 2009 г. «О внесении изменений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» при рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку требуется обеспечение заблаговременного получения главой муниципального образования уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования и с проектом решения об удалении в отставку, предоставление возможности дать объяснения депутатам по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

Несмотря на то что судом установлено, что глава Озерского городского округа 29 мая 2009 г. (когда он не находился в отпуске) в аэропорту Баландино в г. Челябинске был надлежаще извещен председателем Собрания депутатов Озерского городского округа об имеющемся обращении депутатов об удалении его в отставку, дате и месте проведения заседания Собрания депутатов Озерского городского округа по этому вопросу и проекте решения Собрания депутатов, но отказался принять указанные документы, о чем свидетельствует акт об отказе от получения документов (т. 1, л. д. 11), объяснения председателя Собрания депутатов Озерского городского округа Б. и показания свидетеля С. в судебном заседании, а также направленное главой округа 1 июня 2009 г. в Собрание депутатов сообщение факсом о том, что ему известно об обращении депутатов о его удалении в отставку и рассмотрении вопроса на заседании Собрания и он представит особое мнение по этому вопросу после выхода из отпуска (т. 1, л. д. 131), это обстоятельство не влияет на вывод суда о незаконности оспариваемого решения Собрания депутатов Озерского городского округа № 54 от 1 июня 2009 г.

В соответствии со ст. 258 ГПК РФ суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, местного самоуправления, должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина.

Удовлетворяя заявление о признании незаконным оспариваемого решения Собрания депутатов Озерского городского округа от 1 июня 2009 г. об удалении в отставку главы Озерского городского округа, суд отменяет его.

На основании вышеизложенного, ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г., ФЗ РФ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 90-ФЗ от 7 мая 2006 г., руководствуясь ст. 194–199 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление Ч. – удовлетворить.

Признать решение Собрания Депутатов Озерского городского округа № 54 от 1 июня 2009 г. об удалении в отставку главы Озерского городского округа Ч. незаконным и отменить.

Решение может быть обжаловано в Челябинский областной суд в течение 10 дней через Озерский городской суд.

Председательствующий: Л. Д. Дубовик

Решение вступило в законную силу: 21 июля 2009 г.

Приложение 6

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 16 июля 2013 г. № 1241-О

По делу об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Кропачева Леонида Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, судей К. В. Арановского, А. И. Бойцова, Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, С. Д. Князева, А. Н. Кокотова, Л. О. Красавчиковой, С. П. Маврина, Н. В. Мельникова, Ю. Д. Рудкина, Н. В. Селезнева, О. С. Хохряковой, В. Г. Ярославцева, рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы гражданина Л. М. Кропачева к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации,

установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин Л. М. Кропачев оспаривает конституционность пункта 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому основанием для удаления главы муниципального образования в отставку является неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Как следует из представленных материалов, по результатам муниципальных выборов, назначенных на 2 декабря 2007 года, Л. М. Кропачев был избран главой Куменского городского поселения Куменского района Кировской области сроком на 5 лет. За 2009 и 2010 годы Думой Куменского городского поселения Куменского района Кировской области была дана неудовлетворительная оценка деятельности Л. М. Кропачева, в связи с чем он был удален в отставку. Решением суда общей юрисдикции, оставленным без изменения судами вышестоящих инстанций, принятые представительным органом муниципального образования решения признаны законными.

По мнению заявителя, оспариваемое законоположение не соответствует Конституции Российской Федерации, в частности ее статьям 15, 18, 19, 29, 45, 46, 49 и 54, поскольку позволяет представительному органу муниципального образования произвольно удалять в отставку главу муниципального образования.

2. Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление признается и гарантируется в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, оно является необходимой составной частью единого механизма народовластия и обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, обеспечивает права и обязанности граждан, связанные с их участием непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в самостоятельном решении вопросов местного значения (статья 3, часть 2; статья 12; статья 32, части 1 и 2; статьи 130 и 131). При этом в Российской Федерации обеспечивается реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. На это указывается в пункте 1 статьи 3 ратифицированной Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования, являясь высшим должностным лицом муниципального образования, подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (части 1 и 5 статьи 36).

Как лицо, обладающее особым публично-правовым статусом и добровольно приобретая этот статус, глава муниципального образования принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной. Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2012 года № 114-О-О).

В Определении от 4 октября 2011 года № 1264-О-О Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что удаление главы муниципального образования в отставку выступает мерой его ответственности перед представительным органом муниципального образования, а в конечном итоге – и перед населением, гарантируя восстановление установленного законом порядка осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования, обеспечивая баланс полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования в системе местного самоуправления. При этом действующее законодательство закрепляет ряд гарантий самостоятельности главы муниципального образования при решении вопроса о его удалении в отставку, а также соблюдения прав и законных интересов населения.

Помимо того, что основанием для удаления главы муниципального образования в отставку является данная два раза подряд неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования, при рассмотрении данного вопроса в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны обеспечиваться: заблаговременное получение главой муниципального образования уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку (пункт 1 части 13 статьи 74.1); предоставление главе муниципального образования возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку (пункт 2 части 13 статьи 74.1).

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовали не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (часть 8 статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Кроме того, решения представительного органа муниципального образования, связанные с удалением главы муниципального образования в отставку, не должны носить произвольный характер, а процедура их принятия подлежит судебной проверке.

Следовательно, оспариваемое законоположение в системе действующего правового регулирования не предполагает произвольного решения вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку, а потому не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя в указанном им аспекте.

Проверка же законности и обоснованности правоприменительных решений, принятых в отношении заявителя, включая оценку его деятельности как главы муниципального образования, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации (статья 125 Конституции Российской Федерации и статья 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кропачева Леонида Михайловича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда

Российской Федерации

В. Д. Зорькин

МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А. Н. КОКОТОВА

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 16 июля 2013 года N 1241-О отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Л. М. Кропачева на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», посчитав, что жалоба не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми обращение в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимым. Не разделяя такую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, представляю нижеследующее мнение (статья 76 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

1. Согласно статье 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» мерой ответственности главы муниципального образования, применяемой независимо от способа замещения им своей должности, является удаление его в отставку решением представительного органа муниципального образования по инициативе депутатов данного органа или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Удаление главы муниципального образования в отставку означает досрочное прекращение его полномочий.

Оспариваемый заявителем пункт 3 части 2 статьи 74.1 названного Федерального закона закрепляет в качестве одного из оснований удаления главы муниципального образования в отставку неудовлетворительную оценку его деятельности представительным органом муниципального образования по результатам ежегодного отчета главы перед представительным органом, данную два раза подряд. Неудовлетворительная оценка деятельности главы, позволяющая представительному органу удалить его в отставку, может основываться не только на установленных по суду фактах незаконности его решений, действий (без чего невозможен отзыв главы избирателями, отрешение главы от должности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации), но и на характеристике его деятельности как неэффективной. Таким образом, принудительное удаление главы муниципального образования в отставку по оспоренному основанию возможно и по мотивам законности, и по мотивам целесообразности.

При этом законодательство не содержит ясных формальных показателей деятельности главы муниципального образования, по отдельности или в совокупности однозначно свидетельствующих о таком уровне ее неэффективности, который дает представительному органу право на неудовлетворительную оценку названной деятельности, данную два раза подряд по результатам ежегодных отчетов главы, сопроводить его удалением в отставку. Это означает, что судебный контроль такого удаления ограничивается, по сути, проверкой соблюдения его нормативно закрепленной процедуры.

Нельзя сказать, что в законодательстве критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления отсутствуют вовсе. Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, включающий тринадцать позиций. Однако, во-первых, данный перечень весьма общих показателей применяется для оценки деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, не распространяясь на иные муниципальные образования (наш заявитель – избранный населением глава городского поселения). Во-вторых, это все-таки в подавляющем большинстве показатели, позволяющие судить о социально-экономической состоятельности муниципальных образований, лишь отчасти зависящие от компетентности, эффективности деятельности органов местного самоуправления. Кстати, в значительной мере данные показатели зависят от деятельности государственных органов и учреждений. В любом случае, названные показатели, давая возможность составить определенное впечатление об эффективности деятельности органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования в целом, не могут сами по себе служить надежной объективной основой для вывода об удовлетворительном или неудовлетворительном характере деятельности отдельных органов местного самоуправления.

В итоге имеющееся регулирование не исключает выведение представительным органом неудовлетворительной оценки главе муниципального образования с его последующим удалением в отставку на основе субъективного усмотрения депутатов, например на волне их недовольства общим состоянием дел в муниципальном образовании. Это, строго говоря, превращает удаление главы в отставку по данному основанию из меры юридической ответственности главы в меру его политической ответственности перед представительным органом.

2. Удаление главы муниципального образования в отставку решением представительного органа муниципального образования в связи с неудовлетворительной оценкой его деятельности в качестве меры политической ответственности само по себе сомнений в конституционности не вызывает. Конституционный Суд Российской Федерации ранее указывал, что оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа (Определение от 25 января 2012 года № 114-О-О).

Вместе с тем в законодательном регулировании института удаления в отставку главы муниципального образования важен учет своеобразия разных моделей организации муниципальной власти. Если в модели с избранием главы представительным органом из своего состава отсутствует необходимость нормативной формализации показателей деятельности главы, дающих основание для неудовлетворительной ее оценки и удаления главы в отставку, то в моделях с избранием главы на муниципальных выборах без такой формализации затруднительно обеспечить конституционные права главы муниципального образования и избирателей. В последнем случае права избирателей задеваются решением представительного органа об удалении в отставку избираемого на муниципальных выборах главы муниципального образования, поскольку такое решение изменяет результаты выборов вне процедур прямой демократии (выборы, отзыв главы избирателями). Оспариваемое регулирование теоретически позволяет представительному органу сокращать срок полномочий избранного населением на пять лет главы до двух лет, для эту практику при желании и возможности сколь угодно долго. При этом полномочия самого представительного органа не могут быть принудительно досрочно прекращены по соображениям целесообразности.

Выше было показано, что законодательство содержит некоторые общие показатели для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, что было принято во внимание Конституционным Судом Российской Федерации при отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина А. И. Кондратенко, удаленного в отставку с должности избираемого на муниципальных выборах главы городского округа (Определение от 25 января 2012 года № 114-О-О). Однако отсутствие в настоящее время даже таких общих и, как представляется, явно недостаточных показателей для решения вопроса об удалении в отставку избираемых на муниципальных выборах глав городских и сельских поселений заставляет ставить вопрос о необходимости конституционно-судебной проверки оспоренного Л. М. Кропачевым регулирования.

Более того, вызывает сомнения конституционность практики удаления избираемых на муниципальных выборах глав муниципальных образований в отставку в связи с неудовлетворительной оценкой их деятельности соответствующими представительными органами, основанной исключительно на соображениях целесообразности, а не законности, как это имело место в деле Л. М. Кропачева. Такие сомнения вызваны правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации относительно правовой природы отзыва избирателями депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления (Постановление от 2 апреля 2002 года № 7-П), при том что институт удаления в отставку избираемых на муниципальных выборах глав муниципальных образований близок институту отзыва. Названная близость заключается в том, что данные институты равным образом влекут досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, означая пересмотр результатов соответствующих выборов.

Следовательно, правовое регулирование как удаления в отставку главы муниципального образования решением представительного органа муниципального образования, так и отзыва главы муниципального образования населением должно гарантировать от их противопоставления институту выборов, в том числе в части закрепления оснований удаления в отставку и отзыва.

3. В Постановлении от 2 апреля 2002 года № 7-П Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу о том, что оцениваемые им положения, определяющие основания отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, допускают расширительную интерпретацию, не содержат гарантий недопустимости субъективной оценки его деятельности, а сам перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей к этому должностному лицу как основание его отзыва, не исключает, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3) и 130, поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.

Это, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, не только приводит к противопоставлению друг другу таких институтов непосредственной демократии, как отзыв и выборы, нарушению конституционного требования самостоятельности местного самоуправления, но и нарушает право на судебную защиту: суды, руководствуясь требованиями статей 10, 46 и 133 Конституции Российской Федерации, не должны ограничиваться констатацией того, что инициаторами отзыва были сформулированы основания для выражения недоверия, а обязаны оценивать их содержание, что оспариваемыми нормами фактически не обеспечено, и таким образом ограничиваются дискреционные полномочия судов.

Конституционный Суд Российской Федерации указал, что только при наличии конкретизированных оснований отзыва и при предоставлении отзываемому лицу возможности давать пояснения по их поводу на всех этапах процедуры отзыва могут быть гарантированы защита прав отзываемого лица и стабильность осуществления местного самоуправления в целом.

В итоге Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 12, 46 (части 1 и 2), 130 и 133, положения статьи 1 Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и пункта 1 статьи 2 Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» об основаниях отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, поскольку они допускают применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ныне действующей редакции устанавливает, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке (статья 24, часть 2). Схожим образом в статье 74 данного Федерального закона закреплены основания применения такой меры ответственности главы муниципального образования (главы местной администрации) перед государством, как отрешение его от должности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Изложенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющая силу, вполне могла бы быть применена к оспариваемому Л. М. Кропачевым положению пункта 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в случае принятия Конституционным Судом Российской Федерации его жалобы к рассмотрению. В контексте сказанного вполне естественен вопрос: если основанием отзыва главы муниципального образования населением как первичным субъектом муниципальной власти могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке, то почему представительный орган вправе удалять в отставку избираемого населением главу муниципального образования по соображениям целесообразности, пусть и в усложненном порядке?

4. Таким образом, оспоренное Л. М. Кропачевым положение пункта 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», примененное судами в его деле, затрагивает его конституционные права. Поэтому жалоба заявителя отвечает критерию допустимости (статья 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»), в связи с чем ее следовало принять к рассмотрению (статьи 42 и 43 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Примечания

<< 1 >> Алексеев И. А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Автореф. дис… д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2007. 48 с.; Долгополова М. С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. 23 с.; Соловьев С. Г. Муниципально-правовая ответственность местного представительного органа: содержание и актуальные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2. С. 5; Шугрина Е. С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 34–41; и др.

<< 2 >> Липинский Д. А. Карательная и восстановительная функции налоговой ответственности // Юрист. 2003. № 8. С. 35.

<< 3 >> Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2006. С. 37.

<< 4 >> Ленин В. И. ПСС. Т. 15. С. 368.

<< 5 >> Авакьян С. А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. № 10. С. 16–25; Зражевская Т. Д. Ответственность по советскому государственному праву // Правоведение. 1975. № 3. С. 80–86; Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000. 192 с.; Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. 444 с.; Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ, 2002. 687 с.; Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 35–43; и др.

<< 6 >> Зимин А. В. Налоговая ответственность российских организаций. Дис… канд. юрид. наук. СПб., 2003. С. 4.

<< 7 >> Савин В. И. Концепция экологической ответственности и причины экологических правонарушений // Изв. Академии промышленной экологии. 2002. № 3. С. 74; Романов В. И. Юридическая ответственность за экологические правонарушения // Журнал российского права. 2000. № 12. С. 74.

<< 8 >> Алексеев И. А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Автореф. дис… д-ра юрид. наук. Ростов н/Д. 2007. 48 с.; Соловьев С. Г. Муниципально-правовая ответственность местного представительного органа: содержание и актуальные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2. С. 5; Шугрина Е. С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 34–41; и др.

<< 9 >> Духно Н. А., Ивакин В. И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. 2000. № 6. С. 15.

<< 10 >> Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 390.

<< 11 >> Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Вып. 2. Свердловск, 1964. С. 198.

<< 12 >> Радько Т. Н. Теория государства и права: учеб. пособие. М.: РАА, 2001. С. 369.

<< 13 >> Морозова Л. А. Теория государства и права: учебник для вузов. М.: Юристъ, 2002. С. 337.

<< 14 >> Кислухин В. А. Виды юридической ответственности. Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2002. С. 11.

<< 15 >> Щелокаева Т. А. Отрешение от должности – мера дисциплинарной ответственности? // Науч. тр. филиала Московской государственной юридической академии в г. Кирове. № 8. Киров, 2003. С. 125–126.

<< 16 >> Сенякин И. Н. Специализация и унификация российского законодательства. Автореф. дис… д-ра юрид. наук. Саратов, 1993. С. 16.

<< 17 >> Духно Н. А., Ивакин В. И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. 2000. № 6. С. 15.

<< 18 >> Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000. С. 24.

<< 19 >> Журавлева О. О. К вопросу о правовой природе финансовой ответственности // Юрист. 2003. № 12. С. 5.

<< 20 >> Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. Т. 1. М.: Юрид. лит., 1981. С. 295.

<< 21 >> Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 368.

<< 22 >> Богданова Н. А. Ответственность в структуре конституционно-правового статуса субъекта конституционного права // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 76.

<< 23 >> Алексеев И. А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Автореф. дис… д-ра юрид. наук. Ростов-н/Д, 2007. 48 с.; Долгополова М. С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. 23 с.; Соловьев С. Г. К вопросу о составе муниципального правонарушения // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 2. С. 24; Шугрина Е. С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 34–41; и др.

<< 24 >> Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000. С. 31.

<< 25 >> СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

<< 26 >> СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

<< 27 >> СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.

<< 28 >> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 766.

<< 29 >> РГ. 2003. 8 окт.

<< 30 >> См.: Приложение 1.

<< 31 >> Мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н. В. Витрука / Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе”» // РГ. 2002. 10 апр.

<< 32 >> Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 13 декабря 2005 г. № 10-П «По делу о толковании положений ст. 95, 97, 98 (пп. 1, 5) Конституции Республики Саха (Якутия)».

<< 33 >> СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

<< 34 >> Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М.: Норма: Инфра-М, 2000. С. 34.

<< 35 >> Иоффе О. С. Вина и ответственность по советскому праву // Советское государство и право. 1972. № 9. С. 34–44; Лейст О. Э. Понятие ответственности в теории права // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1994. № 1. С. 31–37; Самощенко И. С., Фарукшин М. Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971; и др.

<< 36 >> Астемиров З. А. Понятие юридической ответственности // Советское государство и право. 1979. № 6. С. 59–67; Строгович М. С. Сущность юридической ответственности // Советское государство и право. 1979. № 5. С. 72–78; Краснов М. А. Ответственность в системе народного представительства. М.: Наука, 1992. С. 12; и др.

<< 37 >> Одни авторы понимают под юридической ответственностью обязанность претерпевать определенные лишения (Шаргородский М. Д. Основание уголовной ответственности. В кн.: Курс советского уголовного права. Часть общая. Т. 1. ЛГУ, 1968. С. 217); другие – охранительное правовое отношение (Базылев Б. Т. Юридическая ответственность как охранительное правоотношение // Советское государство и право. 1980. № 8. С. 122); третьи – способность субъекта отдавать отчет за свое противоправное деяние и претерпевать меры принудительного воздействия (Горшенев В. И. К вопросу о понятии юридической ответственности // Вопросы теории советского права. Новосибирск, 1966. С. 38).

<< 38 >> Краснов М. А. Ответственность в системе народного представительства. М.: Наука, 1992. С. 12.

<< 39 >> Липинский Д. А. О системе права и видах юридической ответственности // Правоведение. 2003. № 2. С. 28.

<< 40 >> Кутафин О. Е, Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 2001. С. 106.

<< 41 >> Муниципальные образования в Российской Федерации (по состоянию на 01.01.2014) // http://www.gks.ru.

<< 42 >> Черногор Н. Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы). М.: ИД «Юриспруденция», 2006. С. 78.

<< 43 >> Баранчиков В. А. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М.: Экзамен, 2005. С. 434.

<< 44 >> Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2006. С. 645.

<< 45 >> Шугрина Е. С. Муниципальное право: учебник. М.: Норма, 2010. С. 309–351.

<< 46 >> Чеботарев Г. Н. Муниципальное право России: учебник. М.: Юристъ, 2006. С. 195.

<< 47 >> Мокеев М. М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 76.

<< 48 >> Амирбеков К. И. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор // Право и жизнь. 2000. № 31. С. 12.

<< 49 >> Черногор Н. Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы). М.: ИД «Юриспруденция», 2006. С. 85.

<< 50 >> Мялковский С. С. Юридическая ответственность и местное самоуправление в Российской Федерации: теоретические и правовые аспекты. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 6–7.

<< 51 >> Сергеев А. А. Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М.: МГУ, 2001. С. 359.

<< 52 >> Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000. С. 24.

<< 53 >> Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М.: МГУ, 1981. С. 130.

<< 54 >> Соловьев С. Г. Проблемные вопросы о юридической ответственности глав муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 2. С. 29–30; Шугрина Е. С. Муниципальное право: учебник для вузов. М.: Дело, 1999. С. 244; Черногор Н. Н. Некоторые проблемы исследования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 1998. № 1. С. 38–41.

<< 55 >> Шугрина Е. С. Муниципальное право: учебник для вузов. М.: Дело, 1999. С. 244.

<< 56 >> Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2007. С. 273–274.

<< 57 >> Чеботарев Г. Н. Муниципально-правовая ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением // Проблемы юридической ответственности: история и современность // Ст. по итогам Всероссийской научно-практической конф. Ч. 1. Тюмень: Издательство ТюмГУ, 2004. С. 83.

<< 58 >> Долгополова М. С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования и реализации. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 9.

<< 59 >> Пешин Н. Л. Муниципальное право. М.: Статут, 2002. С. 243.

<< 60 >> Черногор Н. Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории). Дис… канд. юрид. наук. М., 1999. С. 67.

<< 61 >> Измайлова Е. В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления. Дис… канд. юрид. наук. М., 2003. С. 8.

<< 62 >> Алексеев И. А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2007. С. 9.

<< 63 >> Там же. С. 9.

<< 64 >> Налоговое право: учеб. пособие / под ред. С. Г. Пепеляева. М.: Юристъ, 2000. С. 403.

<< 65 >> Базылев Б. Т. Об институте юридической ответственности // Советское государство и право. 1975. № 1. С. 110.

<< 66 >> Безуглов А. А. Конституционное право России: в 3 т. Т. 3. М.: Профобразование, 2001. С. 675.

<< 67 >> Князев С. Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 6. С. 81–88.

<< 68 >> Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 420.

<< 69 >> Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000. С. 61.

<< 70 >> Сергеев А. А. Конституционная ответственность в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1. С. 8.

<< 71 >> Муниципальное право России: учебник / отв. ред. Г. Н. Чеботарев. М.: Юристъ, 2006. С. 197.

<< 72 >> Шугрина Е. С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 34.

<< 73 >> Черногор Н. Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории). Дис… канд. юрид. наук. М., 1999; Измайлова Е. В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления. Дис… канд. юрид. наук. М., 2003; Алексеев И. А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Ростов-н/Д, 2007.

<< 74 >> Князев С. Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 6. С. 81–88; Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000. С. 61.

<< 75 >> Авакьян С. А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. № 10. С. 16–25; Зражевская Т. Д. Ответственность по советскому государственному праву // Правоведение. 1975. № 3. С. 80–86.

<< 76 >> Дорохин С. В. Ответственность в конституционном праве как форма публично-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / под ред. С. А. Авакьяна. М., 2001. С. 102–110; Журавлева О. О. К вопросу о правовой природе финансовой ответственности // Юрист. 2003. № 12. С. 5—10; Кислухин В. А. Виды юридической ответственности. Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2002; и др.

<< 77 >> Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2007. С. 276.

<< 78 >> Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права: учебник для вузов. М.: Норма, 2000. С. 93.

<< 79 >> Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ, 2002. С. 292.

<< 80 >> Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

<< 81 >> О концепциях юридической ответственности в теории права см., в частности: Денисов Ю. А. Общая теория правонарушения и ответственности. Л.: ЛГУ, 1983. С. 129–135; Духно Н. А., Ивакин В. И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. 2000. № 6. С. 12–17; Черданцев А. Ф., Кожевников С. Н. О понятии и содержании юридической ответственности // Правоведение. 1976. № 5. С. 39–48; и др.

<< 82 >> Духно Н. А., Ивакин В. И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. 2000. № 6. С. 14.

<< 83 >> Уголовный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

<< 84 >> Закон Омской области от 6 октября 2005 г. № 674-ОЗ «Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Омской области» // Омский вестник. 2005. № 58. 14 окт.

<< 85 >> Устав муниципального образования «город Киров» от 29 июня 2005 г. // Вятский край. 2005. № 130. 13 июля.

<< 86 >> Проблемы теории государства и права: учебник для вузов / под ред. С. С. Алексеева. М.: Юрид. лит., 1987. С. 216.

<< 87 >> Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // РГ. 1996. 18 июня.

<< 88 >> Закон Кировской области от 4 декабря 2007 г. № 200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области» // Вятский край. 2007. № 136. 18 дек.

<< 89 >> Там же.

<< 90 >> Закон Омской области от 24 июля 2006 г. № 770-ОЗ «Кодекс Омской области об административных правонарушениях» // Омский вестник. 2007. № 58. 4 авг.

<< 91 >> Кодекс об административных правонарушениях РСФСР // ВВС РСФСР. 1984. № 27. Ст. 909.

<< 92 >> Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; РГ. 2009. 1 июля.

<< 93 >> Эмитентом ценных бумаг муниципального образования, согласно ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», выступает исполнительный орган муниципального образования, т. е. местная администрация.

<< 94 >> Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч.1). Ст. 3.

<< 95 >> Пункт 4 ст. 18 Закон Кировской области от 8 октября 2007 г. № 171-ЗО «О муниципальной службе в Кировской области» // Вятский край. 2007. № 186. 18 окт.

<< 96 >> Шугрина Е. С. Дисциплинарная ответственность выборных должностных лиц органов местного самоуправления // Право и политика. 2006. № 3. С. 11–17.

<< 97 >> Регламент Думы города Томска. Утвержден решением Томской городской Думы от 17 октября 2001 г.; Регламент Мурманского городского Совета. Утвержден решением Мурманского городского Совета от 15 января 1997 г.; и др.

<< 98 >> Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // РГ. 2007. 7 марта.

<< 99 >> Трудовое право: учебник / под ред. О. В. Смирнова, И. О. Снигиревой. М.: ТК Велби, Проспект, 2007. С. 480.

<< 100 >> Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 2) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410.

<< 101 >> Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 1) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

<< 102 >> Мокеев М. М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 76; Князев С. Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 6. С. 81–88; и др.

<< 103 >> Уваров А. А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 368.

<< 104 >> Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2006. С. 8—10.

<< 105 >> Закон Кировской области от 17 сентября 2005 г. № 360-ЗО «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов Кировской области отдельными государственными полномочиями области в сфере архивного дела» // Вятский край. 2005. № 182. 4 окт.

<< 106 >> Закон Саратовской области 29 июня 2005 г. № 62-ЗСО «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по исполнению функций комиссий по делам несовершеннолетних и их прав» // Неделя области. 2005. № 47. 8 июля.

<< 107 >> Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2006. С. 38.

<< 108 >> Мирошниченко Е. В. Организационные формы осуществления местного самоуправления: новый этап развития // Законодательство. 2005. № 4. С. 57.

<< 109 >> Уголовное право Российской Федерации: Общая часть: учебник / под ред. А. И. Рарога. М.: Юристъ, 2004. С. 74.

<< 110 >> Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2006. С. 37.

<< 111 >> Ковешников Е. М. Муниципальное право. М.: НОРМА, 2000. С. 235.

<< 112 >> Краснов М. А. Ответственность в системе народного представительства. М.: Наука, 1992. С. 93.

<< 113 >> Уголовный процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4921.

<< 114 >> «Запрос о выдаче должен содержать изложение фактических обстоятельств и правовую квалификацию деяния, совершенного лицом, в отношении которого направлен запрос о выдаче, включая сведения о размере причиненного им ущерба, с приведением текста закона, предусматривающего ответственность за это деяние, и обязательным указанием санкций» (п. 3 ч. 4 ст. 460 УПК РФ).

<< 115 >> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

<< 116 >> Часть 3 ст. 73 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591.

<< 117 >> Кашанина Т. В., Каманин А. В. Основы российского права: учебник для вузов. М.: НОРМА, 2002. С. 60.

<< 118 >> Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2006. С. 33.

<< 119 >> Лейст О. Э. Санкции в советском праве. М.: Госюриздат, 1962. С. 10.

<< 120 >> Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. Т. 1. М.: Юрид. лит., 1981. С. 269.

<< 121 >> Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. Т. 1. С. 269; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2006. С. 33; и др.

<< 122 >> Лейст О. Э. Санкции в советском праве. М.: Госюриздат, 1962. С. 30.

<< 123 >> Там же. С. 30.

<< 124 >> Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Вып. 2. Свердловск, 1964. 226 с.

<< 125 >> Проблемы теории государства и права: учебник / под ред. С. С. Алексеева. М.: Юрид. лит., 1987. С. 316.

<< 126 >> Басин Ю. Основы гражданского законодательства и защита субъективных прав граждан // Проблемы применения Основ гражданского законодательства и Основ гражданского судопроизводства СССР. Саратов, 1971. С. 56.

<< 127 >> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // РГ. 2003. 8 окт.

<< 128 >> СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.

<< 129 >> Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ, 2002. С. 273.

<< 130 >> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

<< 131 >> Прело М. Конституционное право Франции. М.: Изд. иностранной литературы, 1957. С. 453.

<< 132 >> Французская республика: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1989. С. 37.

<< 133 >> Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1991. С. 107.

<< 134 >> Конституционное (государственное право) зарубежных стран: в 4 т. Т. 1–2. Часть общая / отв. ред. Б. А. Страшун. М.: БЕК, 2000. С. 365.

<< 135 >> Сенаторов А. Японская модель местного самоуправления // Знакомьтесь – Япония. 1995. № 7. С. 35.

<< 136 >> Табио Ф. А. Комментарий к социалистической Конституции Республики Куба / под ред. Б. Н. Топорнина. М.: Прогресс, 1986. С. 262.

<< 137 >> Китайская Народная Республика. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1984. С. 39.

<< 138 >> История Советской Конституции (в документах) 1917–1956. М.: Госюриздат, 1957. С. 68–69.

<< 139 >> Там же. С. 68.

<< 140 >> История государства и права России: учебник / под ред. Ю. П. Титова. М.: Проспект, 1999. С. 285.

<< 141 >> Там же. С. 156.

<< 142 >> Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. № 283. Ст. 142.

<< 143 >> История советского государства и права / под ред. А. П. Косицина: в 3 кн. Кн. 1. М.: Наука, 1968. С. 134.

<< 144 >> Шостак Г. Упорядочить учет отзыва депутатов // Советское государство. 1934. № 5. С. 67.

<< 145 >> Ведомости СССР. 1959. № 44. Ст. 222.

<< 146 >> ВВС РСФСР. 1979. № 51. Ст. 1273.

<< 147 >> Закон РСФСР от 8 июля 1981 г. «О порядке отзыва народных судей и народных заседателей районных (городских) народных судов РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1981. № 28. Ст. 978.

<< 148 >> ВВС РСФСР. 1979. № 51. Ст. 1273.

<< 149 >> Там же.

<< 150 >> ВВС РСФСР. 1979. № 51. Ст. 1273.

<< 151 >> Там же.

<< 152 >> Стенографический отчет заседания Верховного Совета СССР. Пятая сессия. Бюллетень № 72. М., 1991. С. 26.

<< 153 >> Пархомовский Э. Почему избиратели не смогли отозвать депутата // Известия. 1986. 6 июля. С. 2.

<< 154 >> Малько А. В., Синюков В. Н. Императивный мандат: прошлое и настоящее // Правоведение. 1992. № 2. С. 22.

<< 155 >> Иванченко А. В. Законодательство об отзыве депутатов // Советское государство и право. 1991. № 10. С. 30.

<< 156 >> Глущенко П. П., Пылин В. В. Муниципальное право: учеб. пособие. СПб.: Изд. Михайлова В. А., 2000. С. 96.

<< 157 >> Глущенко П. П., Пылин В. В. Указ. соч. С. 96.

<< 158 >> СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 348.

<< 159 >> Приложение к Постановлению ЦИК РФ от 1 декабря 1998 г. № 156 / 1075-П «О практике работы избирательных комиссий по реализации института отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации» // Вестник ЦИК РФ. 1998. № 11. С. 31.

<< 160 >> СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

<< 161 >> Нудненко Л. А. Досрочный отзыв депутата, выборного должностного лица местного самоуправления – конституционный деликт // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М.: МГУ, 2001. С. 393.

<< 162 >> Зражевская Т. Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики. Автореф. дис… докт. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 39.

<< 163 >> Вестник Центральной Избирательной Комиссии Российской Федерации. 1999. № 1.

<< 164 >> Вестник Кировской областной Думы и администрации области. 1999. № 7.

<< 165 >> Закон Тюменской области от 22 марта 1999 г. № 93 «О порядке отзыва выборного лица местного самоуправления в Тюменской области» // Вестник Тюменской областной Думы. 1999. № 2.

<< 166 >> РГ. 2002. 10 апр.

<< 167 >> Постановление ЦИК РФ от 1 декабря 1998 г. № 156 / 1075-П «О практике работы избирательных комиссий по реализации института отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации» // Вестник ЦИК РФ. 1998. № 11.

<< 168 >> РГ. 2003. 8 окт.

<< 169 >> РГ. 2003. 8 окт.

<< 170 >> РГ. 2002. 10 апр.

<< 171 >> Закон Саратовской области от 28 апреля 1995 г. «О местном самоуправлении в Саратовской области» // Саратов. 1995. № 90. 19 мая.

<< 172 >> Устав муниципального образования «Город Сыктывкар» от 16 июля 1998 г. // Панорама столицы. 1998. № 42. 22 окт.

<< 173 >> Устав муниципального образования «Город Киров» от 29 июня 2005 г. // Вятский край. 2005. № 130. 13 июля.

<< 174 >> Лепс А. Критический обзор эстонского законодательства // Конституционное право: Восточно-Европейское обозрение. 1997. № 3; 4. С. 33.

<< 175 >> Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 46.

<< 176 >> Иностранное конституционное право / отв. ред. В. В. Маклаков. М.: Юристъ, 1996. С. 422.

<< 177 >> Конституции стран СНГ и Балтии / сост. Г. Н. Андреева. М.: Юристъ, 1999. С. 186.

<< 178 >> Конституции государств Европы: в 3 т. Т. 1 / под общ. ред. Л. А. Окунькова. М.: Норма, 2001. С. 540.

<< 179 >> Конституции государств Европы: в 3 т. Т. 2 / под общ. ред. Л. А. Окунькова. М.: Юристъ, 2001. С. 600.

<< 180 >> Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.: Спарк, 2001. С. 86.

<< 181 >> Там же.

<< 182 >> Конституции государств-участников СНГ / сост. Г. Н. Андреева. М.: Юристъ, 1999. С.165.

<< 183 >> Сидорчук В. К. Организация местного самоуправления. Минск: Амалфея, 2002. С. 205.

<< 184 >> Еремян В. В. Местное управление и местное самоуправление в Латинской Америке. М.: Изд. РУДН, 2001. С. 360–361.

<< 185 >> Иностранное конституционное право / отв. ред. В. В. Маклаков. М.: Юристъ, 1996. С. 279.

<< 186 >> Сенаторов А. Японская модель местного самоуправления // Знакомьтесь – Япония. 1995. № 11. С. 35.

<< 187 >> ВВС. 1991. № 29. Ст. 1010.

<< 188 >> Краснов М. А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6. С. 48.

<< 189 >> Соловьев С. Г. Муниципально-правовая ответственность местного представительного органа: содержание и актуальные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2. С. 5.

<< 190 >> СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

<< 191 >> Краснов М. А. Проблема ответственности в местном самоуправлении // Местное самоуправление: Современный российский опыт законодательного регулирования / под ред. К. Ф. Шеремета, И. И. Овчинникова. М.: Б. И., 1998; Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. М.: ИГП АН, 1999.

<< 192 >> Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. М.: ИГП АН, 1999. С. 323.

<< 193 >> СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3330.

<< 194 >> Костюков А. Н. Муниципально-правовые отношения. Омск: ОмГУ, 2001. С. 176.

<< 195 >> РГ. 2003. 8 окт.

<< 196 >> Там же.

<< 197 >> РГ. 1993. 12 мая.

<< 198 >> Закон Корякского автономного округа от 29 июня 2004 г. № 298-ЗО «О роспуске представительного органа муниципального образования “Тигильский район” – собрания депутатов Тигильского района» // Народовластие. 2004. № 54. 3 июля.

<< 199 >> Закон Липецкой области от 18 апреля 2006 г. № 228-ОЗ «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области – Елецкого городского Совета депутатов» // Липецкая газета. 2006. 19 апр.

<< 200 >> Определение коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации по делу о признании Закона Липецкой области от 18 апреля 2006 г. № 228-ОЗ «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области – Елецкого городского Совета депутатов» противоречащим ст. 83 гл. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

<< 201 >> Закон Республики Карелия от 15 ноября 2006 г. № 1022-ЗРК «О роспуске Петрозаводского городского Совета» // Карелия. 2006. № 128. 16 нояб.

<< 202 >> Закон Республики Бурятия от 5 марта 2007 г. № 2176-III «О роспуске представительного органа муниципального образования “Муйский район” – районного Совета депутатов муниципального образования “Муйский район”» // Бурятия. 2007. № 38. 6 марта.

<< 203 >> Князев С. Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 6. С. 83.

<< 204 >> Федеральный закон от 18 июня 2007 г. № 101-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований» // РГ. 2007. 22 июня.

<< 205 >> Донские законодатели решили распустить Новошахтинскую Думу. http: // www. dontr.ru / Environ / WebObjects

<< 206 >> Европейская хартия местного самоуправления: принята Советом Европы 15 октября 1985 г. // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

<< 207 >> Замотаев А. Прекращение полномочий выборных лиц местного самоуправления // Муниципальная власть. 1999. № 2. С. 10–12.

<< 208 >> Сергеев А. А. Прекращение полномочий выборных лиц публичной власти как мера юридической ответственности // Журнал российского права. 2002. № 7. С. 27–35.

<< 209 >> Соловьев С. Г. Проблемные вопросы юридической ответственности глав муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 2. С. 29–30.

<< 210 >> Демин В. Местное самоуправление: перспективы развития // Человек и закон. 2001. № 2. С. 58–64.

<< 211 >> Костюков А. Н. Муниципально-правовые отношения. Омск: ОмГУ, 2001. С. 172–183.

<< 212 >> Конституции стран СНГ и Балтии / сост. Г. Н. Андреева. М.: Юристъ, 1999. С. 111.

<< 213 >> Конституции государств Европы: в 3 т. Т. 1 / под ред. Л. А. Окунькова. М.: Норма, 2001. С. 87.

<< 214 >> Там же. С. 203.

<< 215 >> Местные органы власти в США: организация управления и экономической деятельности / отв. ред. С. Л. Зарецкая, Л. Д. Капранова. М.: ИНИОН, 1996. С. 34.

<< 216 >> Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.: Спарк, 2001. С. 180.

<< 217 >> Городовое Положение 1870 года. Т. 2. Ч. 1. СПб., 1886. С. 38–39.

<< 218 >> Городовое Положение 1892 года / составил присяжный поверенный М. И. Мыш. 2-е изд., испр. и доп. СПб., 1894. С. 335–337.

<< 219 >> Пункт 4 ст. 33 Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // ВВС. 1991. № 29. Ст. 1010.

<< 220 >> СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

<< 221 >> БВС РФ. 1998. № 5. С. 3–5.

<< 222 >> В соответствии со ст. 60 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространялись ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих.

<< 223 >> СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3330.

<< 224 >> Абрамов Д., Беркович Е. Предъявление прокурором заявлений в суд о признании противоречащими закону правовых актов органов местного самоуправления // Законность. 2002. № 8. С. 20.

<< 225 >> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации», с изм. от 29 июля 2000 г. // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205.

<< 226 >> РГ. 2003. 8 окт.

<< 227 >> СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4902.

<< 228 >> http://www.amur.info/News/2007/08/06

<< 229 >> www.sibir.rian.ru/politics/2007/11/08

<< 230 >> Соловьев С. Г. Эволюция механизма муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 17.

<< 231 >> Андриченко Л. В., Домрин А. Н., Сивицкий В. А., Чертков А. Н. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы // Журнал российского права. 2005. № 3. С. 125.

<< 232 >> Авакьян С. А., Арбузкин А. М., Аринин А. Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 2000. № 6. С. 20.

<< 233 >> Соловьев С. Г. Федеральное вмешательство (интервенция) в компетенцию местного самоуправления: механизм и правовые проблемы // Современное право. 2005. № 2. С. 15.

<< 234 >> Конституции государств Европы: в 3 т. Т. 3 / под общ. ред. Л. А. Окунькова. М.: Норма, 2001. С. 128.

<< 235 >> Там же. С. 517.

<< 236 >> Там же. С. 263.

<< 237 >> Конституции государств Американского континента: в 3 т. Т. 1 / под ред. Г. С. Гурвича. М.: Изд. иностранной лит., 1957. С. 261.

<< 238 >> Конституции зарубежных стран / сост. В. Н. Дубровин. М.: Юрлитинформ, 2001. С. 310.

<< 239 >> Еремян В. В. Местное управление и местное самоуправление в Латинской Америке. М.: Изд. РУДН, 2001. С. 364.

<< 240 >> Андриченко Л. В., Домрин А. Н., Сивицкий В. А., Чертков А. Н., Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы // Журнал российского права. 2005. № 3. С. 102.

<< 241 >> Котелевский Д. В. Соотношение конституционно-правовой ответственности и федерального вмешательства // Проблемы юридической ответственности: история и современность. Ст. по итогам Всероссийской научно-практической конф. Ч. 1. Тюмень: Изд. ТюмГУ, 2004. С. 115.

<< 242 >> Виноградов В. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2004. № 2. С. 212.

<< 243 >> СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.

<< 244 >> СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190.

<< 245 >> Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года. http: // www.kremlin.ru

<< 246 >> Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2009. № 19. Ст. 2280.

<< 247 >> Прославившийся на всю страну мэр Белоярки Привалов закодировался от пьянства. http: // www.nr2.ru

<< 248 >> Митинг в Дубках. http: // www.bogatej.ru

<< 249 >> Пресс-служба Саратовского областного суда. http: // www.oblsud.sar.sudrt.ru

<< 250 >> Попова О., Маус Н. Развод по-саратовски // Эксперт Волга. 2008. № 16. 21 апр.

<< 251 >> Пресс-служба Московского областного суда. http://www.mosoblsud.ru/ss_detale.php

<< 252 >> Конфликт в селе Демьяново Кировской области. http://ria.ru/trend/demianovo_conflict_kirov_23062012

<< 253 >> Пресса России: Бирюлево погромное. http://www.bbc.co.uk/russian/russia/2013/10/131014_rus_press.shtml

<< 254 >> Шугрина Е. С., Нарутто С. В., Заболотских Е. М. Ответственность органов публичной власти: правовое регулирование и правоприменительная практика: учебник для магистров. М.: Издательство Юрайт, 2014. С. 235.

<< 255 >> Озерский городской суд Челябинской области. Решение по заявлению Чернышева С. Г. о признании незаконным и отмене решения Собрания депутатов Озерского городского округа об удалении главы в отставку. http: // www.ozersk.chel.sudrt.ru

<< 256 >> http: // www.chel-oblsud.ru

<< 257 >> Шугрина Е. С. Удаление главы муниципального образования в отставку: проблемы законодательного регулирования и правоприменительная практика // Государственное управление. 2009. № 9. С. 16.

<< 258 >> Пункт 10 ст. 115 Конституции (Основного закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 апреля 1978 г. // ВВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.

<< 259 >> Барабашев Г. В. Ответственность органов управления перед Советами // Советское государство и право. 1981. № 5. С. 9.

<< 260 >> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

<< 261 >> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

<< 262 >> Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3 // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

<< 263 >> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1774.

<< 264 >> РГ. 2007. № 276. 8 дек.

<< 265 >> Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов. М.: Юристъ, 2001. С. 530.

<< 266 >> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

<< 267 >> Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2006. С. 648.

<< 268 >> Устав Крутинского муниципального района Омской области от 27 июня 2005 г. // Ваша сельская трибуна. 2005. № 78. 28 сент.

<< 269 >> Устав муниципального образования «Город Киров» от 29 июня 2005 г. // Вятский край. 2005. № 130. 13 июля.

<< 270 >> Регламент Кировской городской Думы от 27 ноября 2002 г. // Архив Кировской городской Думы.

<< 271 >> Решение Кировской городской Думы от 28 декабря 2005 г. об утверждении «Положения о статусе депутата Кировской городской Думы и главы города Кирова» // Архив Кировской городской Думы.

<< 272 >> Регламент Мурашинской районной Думы от 17 марта 2006 г. // Архив Мурашинской районной Думы.

<< 273 >> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2003 г. № 19-П // СЗ РФ. 2003. № 52 (ч. 2). Ст. 5101.

<< 274 >> Федеральный закон от 16 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

<< 275 >> Закон Липецкой области от 29 июня 1995 г. № 13-ЗО «О контрольно-счетной палате Липецкой области» // Липецкая газета. 1995. № 95. 1 июля.

<< 276 >> Устав муниципального образования «Город Киров» от 29 июня 2005 г. // Вятский край. 2005. № 130. 13 июля.

<< 277 >> Устав Тутаевского муниципального района Ярославской области от 9 февраля 2006 г. // Берега. 2006. № 13. 24 фев.

<< 278 >> Устав Крутинского муниципального района Омской области от 27 июня 2005 г. // Ваша сельская трибуна. 2005. № 78. 28 сент.

<< 279 >> Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2001 г. // БВС РФ. 2001. № 12.

<< 280 >> Шугрина Е. С. Муниципальное право: учебник. М.: Норма, 2010. С. 344.

<< 281 >> РГ. 2002. 10 апр.

Table of Contents

Е. М. Заболотских Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления Научно-практическое пособие

Введение

Глава 1 Общая характеристика юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

§ 1. Понятие и виды юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

§ 2. Понятие и основания муниципально-правовой ответственности

§ 3. Муниципально-правовая ответственность как часть института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

Глава 2 Институт муниципально-правовых санкций

§ 1. Муниципально-правовые санкции: признаки и классификация

§ 2. Отзыв выборных лиц местного самоуправления

§ 3. Роспуск представительного органа муниципального образования

§ 4. Отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации

§ 5. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления

§ 6. Удаление главы муниципального образования в отставку

§ 7. Иные муниципально-правовые санкции

Заключение

Приложения

Приложение 1 Использование законодателем термина «ответственность» в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации»

Приложение 2

Приложение 3

Приложение 4

Приложение 5

Приложение 6

Примечания