Annotation

Второе издание курса лекций «Правотворческая политика в современной России» является междисциплинарным и комплексным, охватывающим темы, посвященные проблемам усовершенствования правотворческого процесса. В книге правотворческая политика рассматривается как особая форма реализации политики правовой, как ее специфическая разновидность. Законодательство приведено по состоянию на июнь 2015 г. Издание рассчитано на магистрантов и аспирантов юридических вузов, депутатов, ученых-юристов и практиков.

- ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

- Предисловие

- 1. Правотворческая политика как особая форма реализации правовой политики

- 2. Правообразование, правотворчество, правотворческая политика

- 3. Принципы и приоритеты современной российской правотворческой политики

- 4. Цели и средства правотворческой политики

- 5. Юридическая техника в правотворческой политике

- 6. Экспертиза как элемент правотворческой политики

- 7. Формы и методы правотворческой политики

- 8. Российская правотворческая политика в сфере интеграции международного внутригосударственного права

- 9. Правотворческая политика в сфере создания Евразийского экономического союза

- 10. Законотворческая (законодательная) политика

- 11. Правотворческая политика Президента Российской Федерации

- 12. Правотворческая политика Правительства РФ

- 13. Ведомственная правотворческая политика

- 14. Законотворческая политика субъектов Российской Федерации

- 15. Муниципальная правотворческая политика

- 16. Локальная правотворческая политика

- 17. Нетипичные (нетрадиционные) субъекты правотворческой политики

- 18. Правотворческая политика в сфере осуществления правосудия

- 19. Правотворческая политика в сфере осуществления прав и свобод человека и гражданина

- 20. Правотворческая поощрительная политика

- 21. Юридическая ответственность органов представительной власти и депутатов как инструмент правотворческой политики

- 22. Информационные ресурсы правотворческой политики

- 23. Правотворческая политика в сфере интернет-отношений

- 24. Правотворческие ошибки и правотворческая политика

- 25. Оптимизация правотворческой политики в условиях глобализации

- Сведения об авторах

- Примечания

ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Курс лекций

Издание второе

Под редакцией заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессораА. В. Малько

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

Предисловие

В современный период в систему высшего юридического образования все больше обоснованно включают спецкурсы, которые призваны отражать новеллы юридической науки, оперативно вносить полученные ею наработки в учебный процесс в целях дальнейшей специализации обучения, активного использования научных достижений для повышения качества образования, более тесной его связи с практикой. Последний момент является особо важным, потому что наше высшее юридическое образование часто упрекают за его оторванность от практики, от правовой жизни.

Изменить ситуацию можно, в частности, за счет спецкурсов, сопряженных с решением практических проблем. В 2003 г. был издан курс лекций «Российская правовая политика»1, который стал первым междисциплинарным спецкурсом, направленным на формирование у будущих ученых-правоведов и юристов-практиков представлений о таком феномене современной российской правовой жизни, как правовая политика.

В продолжение названного спецкурса был издан курс лекций «Правотворческая политика в современной России»2. Учитывая высокую востребованность курса, авторским коллективом было подготовлено новое 2-е его издание (дополненное и переработанное), которое тоже является междисциплинарным и комплексным, охватывающим темы из различных юридических наук. Одновременно данный курс будет «приближать» обучающихся к правотворческой практике.

В предлагаемом курсе лекций правотворческая политика рассматривается как особая форма реализации политики правовой, как ее специфическая разновидность. Анализируется сущность исследуемого феномена и формируется концепция российской правотворческой политики, определяются ее принципы и приоритеты, цели и средства, формы и методы. В условиях дальнейшей информатизации общества важную роль играет глава, посвященная изучению влияния информационных технологий на правотворческую политику. Весьма значимыми инструментами подобной политики выступают экспертиза и юридическая техника, которые также рассматриваются на страницах данного курса лекций.

Основная классификация правотворческой политики, как правило, проводится по субъектам, и, соответственно, достаточно детально в издании показаны законотворческая политика, правотворческая политика Президента РФ и Правительства РФ, ведомственная и региональная, муниципальная и локальная правотворческая политика. Не остались забытыми и так называемые нетипичные (нетрадиционные) субъекты правотворческой политики.

Особое внимание в курсе лекций уделено анализу российской правотворческой политики в сфере интеграции международного и внутригосударственного права, ошибкам в законодательстве и проблемам их предупреждения и устранения, а также способам повышения эффективности правотворческой политики в условиях глобализации.

Таким образом, данная работа представляет собой усовершенствованное издание уже апробированного материала, обновленного в соответствии с изменениями в законодательстве и дополненного новыми главами, посвященными таким актуальным проблемам современной правовой действительности, как правотворческая политика в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, в сфере осуществления правосудия, в сфере регулирования интернет-отношений, а также в сфере создания Евразийского экономического союза.

Курс лекций рассчитан не только на обучающихся (студентов, магистрантов и аспирантов юридических вузов), но и на юристов-практиков, депутатов и всех тех, кому интересны современные проблемы совершенствования законодательства.

Научный редактор – доктор

юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ

А. В. Малько

1. Правотворческая политика как особая форма реализации правовой политики

(А. В. Малько)

В современный период на первый план все больше и больше выходит правовая политика, ибо без нее невозможно цивилизованно и гарантированно реализовать все остальные виды политики – экономическую, социальную, национальную и пр. Непродуманная и слабая правовая политика, сопряженная с несовершенной и пробельной юридической базой, с противоречиями в правовых актах, с нечеткими приоритетами ведет к сбоям и в осуществлении всех иных видов политики.

Кроме всего прочего востребованность права в жизни российского общества резко возросла, увеличились потоки правовой информации, значительно больше стало приниматься разного рода правовых актов, повысился статус ряда нормативных актов, складывается новая нормативно-правовая ситуация. Это связано еще и с тем, что наше общество, физические и юридические лица активнее стали использовать право для решения насущных проблем, для разрешения разного рода конфликтов, выше стали ценить «миротворческие» юридические средства.

Правовая политика – это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности.

Правовая политика – это прежде всего системная деятельность по оптимизации юридического ресурса, это набор мер и действий, которые должны отвечать на проблемы и вызовы юридической жизни общества.

Правовая политика призвана управлять процессами правового развития конкретной страны, повышать степень упорядоченности и организации юридического бытия. Правовая политика необходима для формирования полноценной и эффективной правовой системы страны и находит свое преимущественное выражение в правовых актах. Актуальной задачей современной правовой политики выступает обеспечение научной обоснованности проводимых государством преобразований в юридической сфере.

Данная политика, организуя саму правовую действительность, оптимизируя юридический инструментарий, имеет собственное содержание, самостоятельное значение наряду с другими видами политики, осуществляющими государством.

Если же под правовой политикой понимать лишь часть любой иной политики, тогда у нее не будет собственной природы, необходимой суверенности, самостоятельности. В этом случае правовая политика – лишь придаток социальной, экономической, национальной и других видов политики. Конечно, в процессе осуществления всякой политики участвуют различные цели и средства. Однако все дело в доминанте в содержании самой деятельности, в ее последствиях. Правовая политика потому и называется правовой, что связана с юридической деятельностью и соответствующим пространством, юридическими средствами и механизмами.

Под содержанием правовой политики понимается совокупность свойств и элементов, в которых непосредственно выражаются ее сущность и социальная направленность. В широком социологическом (социально-политическом) плане содержание правовой политики представлено системой отношений, возникающих между различными субъектами политики по поводу государственного признания и официального обеспечения тех или иных социальных интересов в качестве юридически значимых. В более узком (государственно-правовом) смысле, содержание правовой политики представлено государственно-правовой стратегией и тактикой. Стратегия – это ядро правовой политики, определяющий и наиболее устойчивый элемент ее содержания. Основу стратегии составляют исходные цели и принципы деятельности государства в юридической сфере, правового регулирования и правового развития общества, вопросы долгосрочного прогнозирования основных тенденций социально-правового развития общества, перспективного планирования деятельности государства в сфере правотворчества, правоприменения, правового воспитания и пр. Тактика, в свою очередь, представляет искусство реализации политико-правовой стратегии, охватывающая систему наиболее эффективных средств, приемов, методов, способов достижения основополагающих государственно-правовых ориентиров (В. А. Рудковский).

Правовая политика в отличие от правовых реформ должна осуществляться постоянно, она создает основу этим реформам, обозначает их характер, пределы, сроки, эффективность.

Следовательно, правовая политика призвана выступать определенным способом организации правовой действительности, средством ее упорядочения. Если правовая политика – это деятельность государства по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокой правовой культуры общества и личности, то правовая жизнь – одновременно истоки и сфера проявления такой политики. Правовая политика содержит в себе определенную стратегию и тактику развития правовой жизни, ориентиры (цели и средства) для нее.

Специальными же признаками, на наш взгляд, можно считать следующие. Во-первых, правовая политика – это всегда деятельность в сфере правовой жизни общества. Речь, по нашему мнению, должна идти не столько о сфере правового регулирования, сколько о значительно более широкой области, включающей в себя и право, и правовое регулирование, и правовую систему, и теневую составляющую правовой жизни. Другими словами, точнее будет сказать, что правовая политика распространяет свое влияние на правовую жизнь общества в целом, которая выступает предельно широкой категорией и содержит комплекс всех юридических явлений, включающий как позитивные, так и негативные составляющие.

Точно так же как существует своеобразная триада в экономической сфере: «экономика – экономическая система – экономическая жизнь», в нравственной сфере: «нравственность – нравственная система – нравственная жизнь», в политической сфере: «политика – политическая система – политическая жизнь», точно такая же существует и в правовой сфере: «право – правовая система – правовая жизнь». В этой связи верно отмечается в литературе, что «общим объектом правовой политики может быть признана… правовая жизнь»3.

Во-вторых, это деятельность, направленная на повышение качества правовой жизни общества, а значит, и на наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, на усовершенствование права, на прогрессивное изменение правовой системы, на соответствующее правовое развитие общества, на повышение правовой культуры граждан и должностных лиц и т. д. Следует согласиться с мнением о том, что предназначение правовой политики – служить средством разумной и эффективной организации правовой жизни общества, инструментом правового прогресса, его воплощения из теории в реальность^4.

В-третьих, это деятельность, выражающая отношение субъектов правовой политики к важнейшим проблемам развития правовой жизни общества, изменения и обновления ее наиболее значимых сегментов. Например, отношение к действующей и будущей Конституции, системообразующим законам, проведению референдумов и выборов, судебной реформе, выделению из органов прокуратуры следственного комитета, «трансформации» милиции в полицию, упорядочению интернет-общений, коррупции и бюрократии, существующей системе наказаний, смертной казни и т. д. По тем или иным принятым решениям можно определить выстраиваемые приоритеты при формировании и реализации правовой политики.

В-четвертых, это деятельность, осуществляемая как с помощью юридических средств (инструментов и технологий), так и системы специальных средств правовой политики. На наш взгляд, юридические средства есть правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых организуется правовая жизнь общества, удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей. В качестве примера установлений можно назвать субъективные права и юридические обязанности, льготы и запреты, иммунитеты и приостановления, привилегии и лимиты, поощрения и наказания. Разновидностями средств-установлений выступают также комплексные инструменты – правовые акты, правовые основы, правовые режимы, методы и способы правового регулирования. Если говорить о юридических технологиях (деяниях), то к ним, в частности, относится правотворческий, правоприменительный, правоинтерпретационный процесс и т. п. Однако наряду с названными юридическими средствами в правовой политике используются и так называемые ее собственные специальные средства, предназначенные для развития и совершенствования правовой жизни общества (концепции, программы, планирование, прогнозирование, юридическая техника, систематизация правовых актов, юридическая экспертиза, правовой мониторинг и другие).

В-пятых, это деятельность, связанная с выработкой и реализацией правовых идей стратегического и тактического характера, которые выступают основой и предпосылкой правовой политики и нацелены на определенную организацию правовой жизни общества. Если юридическая стратегия представляет собой особый вид деятельности преимущественно высших органов государственной власти, которая направлена на формулирование наиболее общих, концептуальных политико-правовых подходов и перспективных ориентиров развития правовой системы с формированием ее долгосрочной программы, то юридическая тактика – есть деятельность субъектов правовой политики, направленная на последовательное развитие общестратегических установок посредством частных политико-правовых операций, постановки и решения конкретных задач с применением юридических средств^5.

Отсюда выработка стратегии и тактики правового регулирования, модели организации правовой жизни общества напрямую определяются проводимой в стране правовой политикой.

В-шестых, это деятельность, осуществляемая преимущественно субъектами, находящимися в самой гуще политической и правовой жизни общества, занимающимися политико-правовой практикой, политической и юридической наукой и обладающими соответствующими знаниями, умениями и навыками, либо имеющими специфический политический и правовой статус. Несомненно, эффективную правовую политику могут формировать и осуществлять прежде всего профессионалы, компетентные, подготовленные лица, знающие нюансы современной политической и правовой жизни, имеющие определенный политический и юридический опыт. Другими словами, это люди с соответствующим доктринальным или профессиональным политическим и правовым сознанием и имеющим определенный уровень политической и правовой культуры.

Основные субъекты правовой политики – общефедеральные и региональные государственные органы, органы местного самоуправления и т. п. Если говорить более конкретно, то это Президент Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Министерство юстиции РФ, Министерство внутренних дел РФ и другие государственные органы, а также институты гражданского общества (муниципальные органы, партии, общественные организации и движения, общественные палаты, граждане и т. д.). Особое место в формировании правовой политики занимают научные учреждения и в целом ученые.

Следовательно, при рассмотрении правовой политики необходимо анализировать признаки, характеризующие не столько политику вообще, сколько именно правовую политику. Названные признаки помогут более основательно и глубоко познать и саму правовую политику, и довольно непростой процесс ее формирования и осуществления.

При анализе специальных признаков правовой политики важно также их связывать не столько с правом и правовой системой, сколько с правовой жизнью общества в целом. Верно в этой связи в литературе понимают правовую политику именно как «деятельность государства, осуществляемую соответствующими правовыми средствами и направленную на определение стратегии и тактики правового развития общества и соответствующих условий правовой жизни (подчеркнуто мною. – А. М.)»6.

Только на этом уровне связей можно полноценно познать предназначение и природу правовой политики, ибо ее влияние распространяется на всю юридическую действительность, причем как позитивного плана, так и негативного (например, если гражданско-правовая политика ориентирует на прогрессивное развитие гражданского законодательства, его институтов и правовых режимов, как составной части «световой» правовой жизни, то уголовно-правовая политика призвана организовать эффективное противодействие преступности, как неотъемлемого сегмента «теневой» правовой жизни общества).

Данные признаки позволяют отличить, где речь идет о реальной правовой политике, а где – об ее имитации, о пожеланиях, мечтах. В частности, в литературе выделяют «три ипостаси» правовой политики: во-первых, желательная, целесообразная (которая исходит от научно-экспертного сообщества в виде различных рекомендаций по совершенствованию правовой жизни общества); во-вторых, официально декларируемая (выражается в форме политических заявлений, деклараций, утверждаемых органами власти концепций и программ); в-третьих, фактически проводимая (ее содержание проявляется во всей сумме реальных юридически значимых решений, принимаемых компетентными субъектами). Необходимость разграничения второго и третьего аспектов обусловлена тем, что во многих случаях государство может ставить перед правовой политикой пропагандистские задачи и публично объявлять вовсе не те приоритеты, которые преследуются в действительности^7.

По нашему мнению, если в первом случае можно говорить лишь об идеях, концепциях, о том, какой может быть правовая политика (что еще реально не отражается на состоянии правовой жизни общества); во втором – о заявленных намерениях, в том числе и документально оформленных, но которые подчас могут и не осуществиться в правовой жизни; то в собственном смысле слова о правовой политике можно говорить только в третьем случае, когда фактически проводимая политика организует юридическую действительность, влияет на уровень и качество правовой жизни общества. Точно так же как и само принятие закона еще не считается его действием.

Активная правовая политика призвана: во-первых, осуществлять модернизацию правовой системы путем решения ее самых острых текущих проблем (тактика) и, во-вторых, определять долговременные ориентиры правового развития страны, ее правового прогресса (стратегия).

В условиях все большего усложнения правовой жизни и проводимых в современной России преобразований правовая политика призвана играть особую роль, ибо является специализированной политикой в сфере права, деятельностью по преобразованию механизма правового регулирования.

Актуализация собственной правовой политики, «выход» ее на передние рубежи жизнедеятельности общества далеко не случайны. Это связано со следующими обстоятельствами.

Во-первых, правовая политика выступает гарантирующей разновидностью политики, ибо направлена на упорядочение самой правовой сферы, несущей, в свою очередь, цивилизованность и порядок экономическим, социальным, национальным и иным отношениям. Как известно, ни экономическая, ни социальная, ни национальная, ни иная внутренняя и внешняя политика не сможет полноценно и эффективно осуществляться без обеспечивающих их правовых средств.

Во-вторых, появление правовой политики есть реакция государства на заметное увеличение потоков юридической информации, которая далеко не всегда выступает внутренне согласованной. Признание принципов и норм международного права, международных договоров РФ составной частью ее правовой системы, рост количества не только общефедеральных, но региональных и муниципальных нормативных актов и т. д. не могли не привести к увеличению различных нестыковок и рассогласований в правовом пространстве России.

В-третьих, заметное усиление роли права в жизнедеятельности общества и значимости правосознания в системе форм общественного сознания в силу демократизации страны, расширения договорных начал правового регулирования и т. п. предполагает и определенную координацию данного процесса со стороны власти, некую управляемость в общих интересах.

В-четвертых, качественное изменение в степени криминализации российского общества требует более основательного и комплексного реагирования на данные процессы, что может прежде всего воплотиться именно в системных действиях, т. е. в правовой политике. Дальнейшая криминализация общества, особенно рост организованной преступности и коррупции, может стать непреодолимой преградой на пути модернизации российского общества, поставить под вопрос саму возможность построения демократического, правового государства. Такой организации бытия можно противопоставить лишь взятые в единстве позитивные силы, имеющие в своей основе четкую и последовательную программу юридических действий. С подобной программой можно будет гораздо увереннее и результативнее бороться с криминалом, отвоевывать у него противозаконную территорию, которую необходимо возвращать в лоно правового пространства.

В-пятых, появление новых полноценных и самостоятельных субъектов права – субъектов РФ, выстраивание подлинных федеративных отношений в России опять же связано с более продуманным и эффективным использованием юридического инструментария, с ростом авторитета права как «миротворческого» средства, что возможно лишь в рамках осуществления государством правовой политики.

Другими словами, правовая политика – это неизбежный элемент нового этапа правового развития общества. Она есть результат проявления закономерности объединения юридических ресурсов (правотворческих, правоприменительных, интерпретационных, доктринальных и т. п.) для решения более сложных юридических проблем, возникающих в процессе социальной эволюции.

Правовая политика выступает сущностной основой для формирования всех ее разновидностей, что объясняется единством их природы и общностью признаков. Каждая из них представляет собой деятельность, осуществляемую в составе правовой политики, ее неотъемлемую часть, т. е. специальный, особый вид этой политики.

Правовая политика современной России складывается из следующих основных направлений, которые вполне могут считаться формами ее реализации: правотворческая; правоприменительная; интерпретационная и т. п.

Правоприменительная политика – это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества, направленная на определение стратегии и тактики правоприменения, на создание необходимых условий для эффективной правоприменительной работы.

Правоприменительная форма реализации правовой политики проявляется в практической деятельности органов государственной власти и уполномоченных структур гражданского общества, направленной на реализацию нормативно-правовых предписаний, в разработке и принятии правоприменительных актов, документах индивидуального, персонифицированного характера. В частности, в решениях высших органов судебной власти по делам, имеющим принципиальное значение для юридической практики. Кроме того, важными составляющими этой формы правовой политики выступают правоохранительная, контрольно-надзорная, адвокатская, нотариальная и иная юридическая практика. В качестве общей стратегии и тактики правоприменения правоприменительная политика воплощается в соответствующих концептуальных положениях, руководящих директивах, организации, формах, методах, средствах, тенденциях правоприменительной деятельности.

Самостоятельность правоприменительной политики подтверждается наличием признаков, отличающих ее от других направлений правовой политики. Среди подобных признаков можно выделить следующие:

1) это особая форма реализации правовой политики, которая воплощается преимущественно в принятии, изменении и отмене правоприменительных актов;

2) в рамках ее формируется стратегия и тактика правоприменительной деятельности, что существенным образом отражается на выстраивании механизма правоприменения;

3) субъектами данного вида политики выступают государственные органы (Президент РФ, Правительство РФ, министры, губернаторы, суды, прокурора и другие) и институты гражданского общества (мэры, органы местного самоуправления, руководители коммерческих структур и другие);

4) целью ее выступает оптимизация правоприменительного процесса, содействие правоприменительной деятельности;

5) средствами являются соответствующие правовые акты, мониторинг правоприменительной деятельности и в целом реализации юридических норм, экспертиза правовых актов, правоприменительная техника, правовые позиции, обобщения юридической практики и т. д.;

6) осуществляется в правоприменительной сфере на международном, общефедеральном, региональном, муниципальном и локальном уровнях.

Особенностью данной формы является и то, что в современных условиях значительно расширился субъектный состав правоприменения. Теперь активно, но не всегда, к сожалению, законно применяют право и негосударственные структуры: органы местного самоуправления, руководителя частных фирм, банков, общественных объединений и т. п.

Как разновидность правовой политики, правоприменительная политика:

• представляет собой форму конкретизации общей политико-правовой стратегии применительно к такому специфическому участку правового регулирования как реализация права. Данное понятие (и явление) интегрирует в себе те свойства, признаки, закономерности и т. д., которые присущи правовой политике на этапе реализации юридических предписаний;

• объектом ее политико-управленческого воздействия являются общественные отношения, формирующиеся в сфере осуществления права, а непосредственным предметом выступает правоприменительная деятельность, ее цели, задачи, принципы, методы, приоритеты и т. д. Правоприменительная политика есть идейно-теоретическая основа, организующий и направляющий фактор властной деятельности компетентных субъектов в сфере осуществления права;

• характеризуется специфическими формами выработки и реализации ее содержания, особым субъектным составом, способами внешней объективизации и рядом других признаков;

• находится в закономерных связях с иными направлениями правовой политики прежде всего политикой правотворческой. Содержание и общая направленность правоприменительной политики определяются системой действующих нормативно-правовых предписаний. В этом смысле правоприменительная политика имеет подзаконный характер, призвана создавать необходимые идеологические, организационно-управленческие и иные условия для надлежащей реализации воли законодателя. Кроме того, рассматриваемая политика выполняет и определенные компенсационные функции, внося коррективы и восполняя проблемы правотворческой политики на этапе реализации права;

• является важным фактором совершенствования законодательства и всей системы правового регулирования в стране. Она не только создает необходимые политико-управленческие предпосылки для оптимальной реализации воли законодателя, позволяет сосредотачивать государственные усилия на наиболее важных участках правового регулирования, но и стимулирует принятие (изменение, отмену) правотворческими органами таких правовых предписаний, которые в наибольшей мере отвечают задачам правовой политики и при этом учитывают возможности и потребности правоприменительной практики;

• научно обоснованная правоприменительная политика выступает необходимой гарантией практического обеспечения прав и свобод личности, упрочения законности и правопорядка, решения других жизненно важных задач.

В качестве общей стратегии и тактики правоприменения правоприменительная политика воплощается в соответствующих концептуальных положениях, руководящих директивах, организации, формах, методах, средствах, тенденциях правоприменительной деятельности^8.

Правоприменительная политика во многом нацелена на формирование механизма правоприменения, преодоление тех трудностей, препятствий, которые возникают в процессе его осуществления, что, несомненно, приобретает в современных условиях весьма важное значение.

Правоинтерпретационная политика – это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества, направленная на определение стратегии и тактики толкования юридических норм, на создание необходимых условий для эффективной интерпретации правовых предписаний.

Правоинтерпретационная форма реализации правовой политики воплощается в деятельности уполномоченных субъектов, связанной с официальным толкованием правовых норм, с принятием правоинтерпретационных актов-документов. Она позволяет унифицировать понимание смысла, направленности и содержания правовой политики всеми гражданами, должностными лицами, органами государственной и муниципальной власти, предприятиями, учреждениями, организациями. Правоинтерпретационная политика призвана оптимизировать процесс толкования юридических норм, внести в него больше порядка, повысить его качество.

Относительная самостоятельность правоинтерпретационной политики подтверждается наличием признаков, отличающих ее от других направлений правовой политики. Среди них можно выделить следующие:

1) это особая форма реализации правовой политики, которая воплощается преимущественно в принятии правоинтерпретационных актов;

2) в рамках ее формируется стратегия и тактика правоинтерпретационной деятельности, что существенным образом отражается на выстраивании соответствующей юридической практики;

3) субъектами данного вида политики выступают государственные органы (Президент РФ, Правительство РФ, министры, судьи, прокуроры и другие) и институты гражданского общества (мэры, органы местного самоуправления и другие);

4) целью ее выступает оптимизация правоинтерпретационного процесса, содействие правоинтерпретационной деятельности;

5) средствами являются соответствующие правовые акты, мониторинг правоинтерпретационной деятельности, правоинтерпретационная техника и т. д.;

6) осуществляется в правоинтерпретационной сфере на международном, общефедеральном, региональном, муниципальном и локальном уровнях.

Особенностью данной формы выступает то, что после создания Конституционного Суда РФ и соответствующих судов субъектов Федерации (конституционных либо уставных), а также весьма активной и плодотворной деятельности Верховного Суда Российской Федерации названное направление правовой политики вышло на новый уровень развития, ибо связано с формированием прецедентного права.

В силу того что само толкование связано не только с устранением неясностей правового материала, но является частью процесса реализации юридических норм, правоинтерпретационная политика в определенном смысле может выступать специфическим подвидом единого правореализационного процесса и соответственно правоприменительной политики.

Однако толкование права, как известно, не ограничено рамками разрешения конкретных юридических дел, так называемым казуальным толкованием. Значительное место в структуре толкования права принадлежит нормативному толкованию. Последнее, сохраняя все сущностные черты толкования как родового понятия, имеет и важные особенности. Во-первых, оно осуществляется компетентными субъектами в отношении широкого круга общественных отношений, имеет неперсонифицированный характер, рассчитано на многократное применение. Во-вторых, направлено на упорядочение практики реализации юридических норм на основе единообразного понимания и применения воли законодателя. В указанных признаках отчетливо проявляется политико-управленческая природа официального нормативного толкования (аутентичного и легального), а также его относительная самостоятельность по отношению не только к конкретной правоприменительной деятельности, но и к правотворчеству^9. Акты названного толкования образуют самостоятельный вид правовых актов и являются важным средством государственного руководства обществом^10.

Очевидно, подчеркивает в этой связи В. А. Рудковский, что официальное нормативное толкование имеет важное самостоятельное значение в вопросах становления и реализации правовой политики государства. Такое толкование способно не только корректировать, уточнять общую стратегию и тактику правового регулирования, но в определенные периоды правового развития и формировать ее в известных пределах. Речь идет прежде всего о тех периодах, когда в массовом порядке обновляется законодательная основа правового регулирования и требуется внести ясность и определенность в процессы толкования и применения юридических норм. Акты толкования Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, а также некоторых других государственных инстанций выполняют в таких условиях, помимо сугубо юридических, еще и политические функции, выступая в качестве проводников соответствующего политико-правового курса государства. И в данном случае можно говорить о правоинтерпретационной политике, выражающей и определяющей основные государственные подходы, оценки, требования, ориентиры, тенденции в сфере толкования юридических норм. При всех иных обстоятельствах данную политику нужно рассматривать в качестве составного компонента и формы проявления правоприменительной политики, поскольку основное назначение интерпретационной деятельности состоит все же в обеспечении законности и целесообразности правореализационных процессов^11.

Правоинтерпретационная политика предполагает создание основ для единообразного понимания и разъяснения содержания юридических норм. Адекватная правоинтерпретационная политика важна и на стадии правотворчества, когда материальное содержание должно быть закреплено в соответствующей правовой форме, исключающей многозначность толкования, и на стадии правореализации, когда содержание юридических норм истолковывается применительно к регулируемым общественным отношениям. Важнейшую роль в формировании основ правоинтерпретационной политики играют органы высшей судебной власти – Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации. При этом в ходе правоинтерпретации может происходить как корректировка правореализационной деятельности, так и правотворческой, вплоть до изменения содержания юридических норм. Свое воплощение данная политика обретает в актах официального толкования и решениях по конкретным делам^12.

Основная проблема в этой области связана с тем, что на практике акты официального толкования не систематизированы. Они могут быть выражены в указах, приказах, инструкциях, распоряжениях, письмах, а то и вовсе являться элементом соответствующего правоприменительного акта. Вследствие этого информацию о них можно найти в довольно большом количестве источников (в том числе и в сети Интернет), и ее отличительной особенностью будет разбросанность по различного рода официальным изданиям (например, «Собрание законодательства Российской Федерации», «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации» и т. д.) и информационным ресурсам соответствующих субъектов толкования^13.

Таким образом, правоинтерпретационная политика, во многом выступая зависимой от правоприменительной политики, все же является относительно самостоятельной формой реализации правовой политики, тем необходимым «каналом», с помощью которого субъекты могут как корректировать общий курс правотворческой политики, так и обеспечить осуществление правоприменительной политики. Правоинтерпретационная политика призвана оптимизировать такую важную разновидность юридической деятельности, как толкование правовых норм и поддерживать ее развитие в правовой системе общества. Правоинтерпетационная политика занимается своего рода «страхованием» в рамках правовой политики, таким ее направлением, которое подчас способно «сказать свое веское слово» и с помощью актов официального толкования (прежде всего высших судебных органов и иных высших государственных структур) повлиять на выстраивание правовой политики государства в целом.

Среди форм реализации правовой политики в современный период особо заметное место все больше стала занимать политика правотворческая. Более того, подчас «правовая политика при всем многообразии характеристик и определений понимается и воспринимается в обществе прежде всего как политика правотворческая»14.

Само понятие «правотворческая (законотворческая) политика не только стало активно исследоваться в юридической науке^15, но и использоваться представительной властью. В частности, в Докладе о состоянии законодательства в Российской Федерации (законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2005 г.) отмечается, что «мы не можем повысить ответственность государства за качество закона и эффективность его реализации, пока законодательно не определим порядок рассмотрения и принятия закона. Принятие указанных законов могло бы обеспечить эффективный законодательный результат и поднять законодательную политику государства на качественно новый уровень» (С. 253 Доклада).

О необходимости выстраивания правотворческой политики говорят, в частности С. В. Поленина и В. М. Баранов, высказывая «пожелание в скорейшем появлении в нашей стране подлинной правовой политики в форме соответствующих концепций, программ и стратегий», которые «должны строиться не только по отраслям и институтам законодательства, но и по сферам государственно значимой деятельности, включая правотворчество»16.

Правотворческая политика – это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества, направленная на определение стратегии и тактики правотворчества, на создание необходимых условий для эффективной правотворческой работы.

Правотворческая политика есть путь к усовершенствованию правотворчества, к его оптимизации. Подобный вид политики требуется для выстраивания непротиворечивого, внутренне единого, согласованного, последовательного правотворческого процесса, для внесения в него системности, юридической точности и красоты. Правотворческая политика есть деятельность, связанная с содействием правотворческому процессу, с созданием условий для его результативного осуществления, с формированием качественной системы законодательства.

Кроме всего прочего правотворческая политика влияет и на правотворческую культуру соответствующих творцов права, призвана повышать ее уровень, придавать ей новое качество. Однако механизмы такого влияния, пути повышения уровня и получения нового качества правотворческой культуры пока в современной юридической науке практически не исследованы. Практика же все настойчивее требует подобных знаний. В этой связи возникает необходимость в разработке теории правотворческой культуры, являющейся, естественно, особой разновидностью культуры правовой.

Правотворческая политика воплощается преимущественно в принятии, изменении и отмене нормативных актов и договоров. Главная проблема заключается не в количестве нормативных актов и договоров, а в том, чтобы они были увязаны в единую систему. Здесь многое зависит от умения законодателя гармонично сочетать новые и ранее принятые нормативные акты, от грамотной стратегии творцов права.

Четкая, целостная и последовательная правотворческая политика есть необходимая предпосылка эффективности правотворческой деятельности, основной целью которой должно быть разрешение экономических, экологических, социальных, этнических и иных задач. Для того чтобы эта цель могла претворяться в жизнь, нужно, чтобы не только сама правотворческая деятельность, но и положенная в ее основу правотворческая политика формировались путем выявления существенных потребностей в правовой регламентации определенных областей общественных отношений в интересах населения всей страны и входящих в Федерацию субъектов, а также при условии органичного, т. е. непротиворечивого вхождения данного нормативного правового акта в систему законодательства (С. В. Поленина).

Правотворческая форма правовой политики «выходит» на проблему стратегии правотворчества. Вместе с тем правовая политика, как верно отмечается в литературе, более широкое понятие, которое определяет с политических позиций не только направление правотворчества и средства его реализации, но и другие элементы всей системы правового регулирования, политику в сфере юридических кадров и в сфере правовой информации. В условиях проведения политической и правовой реформ это понятие полностью доказало свою полезность и эффективность^17.

Самостоятельность правотворческой политики подтверждается наличием признаков, отличающих ее от других видов правовой политики. Среди признаков можно выделить следующие:

1) это особая форма реализации правовой политики, которая воплощается преимущественно в принятии, изменении и отмене нормативных правовых актов и нормативных договоров;

2) в рамках ее формируется стратегия и тактика правотворческой деятельности, что существенным образом отражается на выстраивании системы права;

3) субъектами данного вида политики выступают органы представительной (законодательной) и исполнительной государственной власти, институты гражданского общества;

4) целью ее выступает оптимизация правотворческого процесса, содействие правоприменительной и иной юридической деятельности;

5) средствами являются соответствующие правовые акты, концепции, программы, мониторинг российского законодательства, правотворческая (в том числе и законотворческая) техника, систематизация нормативных правовых актов, моделирование, вето президента, специализация и унификация законодательства и т. д.;

6) осуществляется в правотворческой сфере на международном, общефедеральном, региональном, муниципальном и локальном уровнях.

Основную нагрузку правотворческая политика несет именно в области определения содержания юридических норм. В правотворческой политике находят выражения концептуальные основы развития законодательства, стратегия нормативно-правового развития общества.

Действительно, все больше ощущается необходимость в формировании общей Концепции правовой политики в современной России, которая бы включала в себя пути усовершенствования права в целом, правотворческой деятельности в отдельности.

Что касается проекта Концепции правотворческой политики в Российской Федерации^18, то он разработан на основе вышеназванного проекта Концепции правовой политики, выступая его особой разновидностью. Концепция правотворческой политики представляет собой систему теоретических положений, отражающих взгляды на сущность, цели, принципы, приоритеты, механизмы реализации и пути оптимизации правотворческой политики в Российской Федерации. Данная Концепция – доктринальный документ, призванный стать ориентиром для субъектов правотворческой политики и правотворческого процесса. Концепция пытается ответить на следующие вопросы: каково современное состояние системы права и правотворчества в России; в каком направлении развивается национальное законодательство; каковы перспективы и цели формирования отечественной правотворческой политики; при помощи каких средств их можно реализовать. По сути, она может выступить модельной программой развития правотворческой политики в Российской Федерации, которая может стать основой для целого ряда правотворческих инициатив^19.

Правотворческая политика – явление сложное, многогранное, подразделяющееся на различные виды. В частности, в зависимости от того, какой срез правотворческого процесса выступает объектом правотворческой политики – законотворческий или подзаконный, выделяют, соответственно, законотворческую и подзаконную политику.

В зависимости от целей правотворческая политика может быть текущей и перспективной. Текущая правотворческая политика направлена непосредственно на создание необходимых условий для обновления системы права. В свою очередь, перспективная правотворческая политика направлена на определение перспективных целей и задач развития правотворчества на соответствующем уровне управления^20.

Правотворческую политику классифицируют и в зависимости от объектов, которые весьма разнообразны. Можно говорить о правотворческой политике применительно к различным сферам деятельности (финансовая, налоговая, жилищно-коммунальная, судебная), о правотворческой политике в отношении тех или иных категорий граждан (политика по вопросам занятости, о защите детей, малоимущих граждан, мигрантов, живущих за рубежом соотечественников), об отраслевой правотворческой политике в отношении тех или иных отраслей, подотраслей и институтов права (законодательства) и т. д.21

В зависимости от предмета правового регулирования (от отраслей права), правотворческая политика может быть конституционной, гражданской, уголовной, административной и т. п.

Классификация правотворческой политика может проводиться также в соответствии со сферами правотворческого воздействия. Правотворческую политику как в сфере международных, так и внутренних отношений можно условно подразделить и по кругу охватываемых ею лиц. Так, ратифицируя 30 марта 1998 г. Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Российская Федерация тем самым распространила ее действие на всех граждан страны и обязала все обладающие правотворческими функциями федеральные и региональные органы государственной власти привести в соответствие с нею свои законы и иные нормативные правовые акты.

Кроме того, правотворческую политику классифицируют в зависимости от субъектного состава на политику, осуществляемую органами государства, санкционированную (делегированную) и осуществляемую с непосредственным участием населения^22.

Все виды правотворческой политики так или иначе должны способствовать выявлению наиболее важных задач, стоящих перед правотворчеством той или иной страны в конкретный отрезок времени. В частности, в условиях модернизации российского общества главными будут законы, обеспечивающие стимулирующие меры для тех сегментов бизнеса, которые работают на модернизацию, внедряют экологически чистые технологии. Им нужно предоставлять соответствующие налоговые и кредитные преимущества: льготы, преференции и т. д.

Таким образом, создание и последовательное претворение в жизнь правотворческой политики как стратегии и тактики развития законодательства России позволит учитывать качественные изменения в экономической, социальной, политической, правовой и духовной сферах жизнедеятельности общества, повысит эффективность всего механизма правового регулирования.

2. Правообразование, правотворчество, правотворческая политика

(В. В. Трофимов)

Важное место в решении вопроса, содержанием которого является повышение качества правового воздействия на социальные отношения, отводится правотворческой политике^23, которая на основе изучения социальных и правовых закономерностей призвана способствовать формированию эффективного механизма правового регулирования. К числу необходимых для решения данной задачи знаний относятся научные представления о закономерностях, связанных с процессом образования права. Ведь во многом именно их правильным осмыслением определяется уровень современного правотворчества, действенность принимаемых правовых актов. На этой же основе прогнозируются пути совершенствования функционирующего законодательства и правовой системы в целом. Тем более это применимо к нуждам современной России, перед которой ставится задача комплексной модернизации, что требует качественного правового обеспечения и прочной нормативной основы.

Проблема правообразования позволяет уяснить сущность, содержание права и выводит на понимание качества закона, от которого зависит состояние законности и правопорядка в обществе. Изучение проблемы образования права помогает найти ответ на важный и актуальный вопрос: относится ли юридическая (правовая) норма к числу «изобретений», искусственных творений, создаваемых субъектами правотворчества, или же правовая норма – это итог более сложного объективного процесса, который происходит в недрах самой социально-правовой жизни, символизируя факты ее зарождения и развития?

Правовая норма в большинстве случаев характеризуется как результат сознательной деятельности людей (законодателей), и это стало во многом стереотипным представлением, укорененным в массовом человеческом сознании. Однако правовую норму не следует рассматривать исключительно как продукт законодательной (правотворческой) активности, правотворческой воли. Правовая норма привносится в волевые рамки субъектов правотворчества извне, под влиянием факторов, которые существуют еще до того, как начинается процесс правотворчества. Именно эти объективные факторы (экономика, политика и пр.) оказывают первоначальное воздействие на формирование права, находясь вне каждого отдельного законодательного акта и предшествуя ему. Такое представление способствует более глубокому изучению особенностей процесса правообразования, а также создает предпосылки для ограждения правотворческой деятельности от вредного для нее субъективизма^24.

Часто происходит практически полное отождествление правообразования с правотворчеством. Как верно замечают Д. И. Луковская и М. А. Капустина: «Правообразование, как правило, сводится к процессу правотворчества, субъектами которого рассматриваются органы государственной власти, прежде всего законодательные органы»25. Однако такое понимание не соответствует (или не в полной мере соответствует) действительным процессам, происходящим в правовой жизни общества и в силу которых создается его нормативно-регулятивная система. В процессе правообразования наряду с государством огромная роль принадлежит непосредственно социальным предпосылкам или факторам, которыми изначально определяются содержание правовых норм и параметры их построения в систему.

В то же время не следует понимать правообразовательный процесс только как объективный, не зависящий от разумной деятельности людей (народа и его представителей в лице законодательных и иных правотворческих органов). Иначе эти субъекты могли бы рассматриваться лишь как некие бесчувственные (неодушевленные и самостоятельно не мыслящие) машины, регистрирующие правовые импульсы, исходящие из глубин социально-правовой жизни. Однако такое восприятие вряд ли уместно и целесообразно. Помимо своей ошибочности, оно существенно снижало бы авторитет государства как специально созданной людьми особой организации публичной власти, призванной упорядочивать различные социально-правовые процессы.

Элементы права (нормы, принципы, юридические конструкции) – это одновременно и результат естественно-исторического развития общества, и творение разума и воли человека, людей, социальных групп, действующих сегодня, сейчас. Такая трактовка во многом соответствует выработанным и апробированным в правовой науке методологическим положениям социального детерминизма, которые «позволяют понимать действия законодателя не как действия, сводящиеся к механической регистрации импульсов общественной жизни, наподобие, например, того, как игла электрокардиографического аппарата регистрирует сердцебиение или игла сейсмографа – толчки земли. Это творческие действия, при совершении которых законодателю предоставляется в пределах, ограниченных естественной и социальной обусловленностью, относительно широкое усмотрение для выбора и решений, а также для активной деятельности не только по отражению естественных и социальных реальностей, но и по упорядочению, направлению и регулированию их развития»26.

Ф. А. фон Хайек, выражая свое понимание относительно эволюции социальных норм и институтов, высказывал интересное на этот счет суждение: «Культурная эволюция не является продуктом разума, сознательно проектирующего институты, а представляет собой результат процесса, в котором культура и разум развиваются в постоянном взаимодействии и переплетении. Это, кажется, теперь начинают понимать. Вероятно, имеется не более оснований утверждать, что мыслящий человек создал свою культуру, чем утверждать, что культура создала его разум»27.

Бинарному (дуалистическому) пониманию процесса генезиса права соответствуют определения, которые предлагаются в современной юридической литературе. Так, В. А. Муравский в русле разработки концепции «актуального права» отмечает: «Образование актуальных правовых норм происходит двойственным путем: как стихийно-индивидуально, так и планомерно-сознательно …Дуалистический характер актуального правообразования означает, что реальные юридические нормы создаются как гражданским обществом, индивидами, так и (в политическом, правовом, но не социальном смысле) организацией, государством»28.

Таким образом, при моделировании картины правообразовательного процесса важно опираться на комплексный подход, который учитывает и естественно-социальное начало в правообразовании, и роль законодателя (в широком смысле этого слова) в создании необходимых обществу правовых норм. При этом последним, т. е. законодателем, эти нормы должны формулироваться не произвольно (как вздумается правотворческому субъекту), а реально отражать социальные правообразующие факторы, складывающиеся на их основе социальные правовые интересы и соответствующие этим интересам правовые идеи, которые и будут находить свое закрепление в нормах правовых актов. И. В. Михайловский по этому поводу писал: «Каждый закон возникает не по капризу законодателя, а вызывается потребностями жизни…»29.

Правообразование – это осуществляющийся под воздействием разнообразных факторов общественного развития, получающих свое преломление в юридически значимых социальных интересах и последующее отражение в правовых идеях, двуединый процесс спонтанного (общесоциального) и планомерно-рационального (правотворческого) формирования системы правовых норм, обеспечивающих упорядоченность общественных отношений. Спонтанное и планомерно-рациональное начала в правообразовательном процессе находятся в функциональной взаимосвязи, которая обеспечивается действием механизмов восходящей и нисходящей легитимации (формализации или санкционирования спонтанного права – в первом случае и социализации позитивного права – во втором)30.

Способы создания права, которые были выработаны в ходе правовой эволюции, соответственно, можно подразделить на два основных типа. Это деление производится в зависимости от того, является или не является создание права результатом сознательной и планомерно осуществляемой деятельности. Процесс создания права, в котором сознательная и планомерная деятельность играет незначительную роль, называется спонтанным (общесоциальным). В свою очередь, создание права, при котором его творец сознает, что он создает право и действует более или менее планомерно, является сознательным (рациональным)31. В последнем случае речь идет собственно о правотворчестве, которое в условиях современного общества является преобладающим способом создания правовых норм.

Между этими названными двумя типами правообразовательного процесса существует достаточно тесная взаимосвязь. Как отмечает Л. С. Явич: «Надо только иметь в виду, что при спонтанном (стихийном) правообразовании дело не обходится без сознательной деятельности людей, а в планомерно-сознательное развитие законодательства постоянно проникают элементы стихийного образования правоотношений…, которые законодатель вынужден санкционировать, если такие отношения вызваны потребностью «нормального и эффективного производства»32.

Различие между двумя основными типами правообразования сводится в главном к степени осознания людьми того факта, что в процессе своей деятельности они формируют правила правового поведения в обществе. В первом случае степень этого осознания невелика, и поэтому нормы права вырабатываются как бы сами собой, выражая устоявшиеся модели поведения, которые оказываются наиболее удобными, привычными и укрепляющими основания данной социальной системы. Вырабатываются они в течение достаточно длительного периода времени, сохраняя самые существенные модели взаимодействия между людьми, проверяя их истинность и справедливость, если можно так выразиться, в веках и на просторах исторического бытия. Для этих норм не существует необходимости в оперативных (обусловленных текущим моментом) изменениях, и поэтому они более консервативны. В этом заключаются и отдельные их минусы, но, безусловно, в этом их и главный плюс (с помощью таких норм, по сути, цементируются некие фундаментальные основания системы права, система приобретает устойчивость и прочность).

Спонтанное правообразование можно определить как объективный процесс складывания новых форм общения людей, заинтересованного практического взаимодействия, в рамках которого люди постепенно осознают и обозначают свои возможности (правомочия) и свой долг (обязанности) по отношению друг к другу, достигают соглашения без строгого оформления взаимных прав и обязанностей в каких-либо письменных (официальных) источниках^33.

Результирующей формой правообразования спонтанного типа является, по общему правилу, правовой обычай (обычное право). Обычай становится «правовым» (в формально-юридическом смысле), наделяясь соответствующей санкцией государства. «Санкционировать» в данном случае означает «утверждать, разрешать, одобрять, давать санкцию, признавать законным, правильным какую-либо деятельность и ее результаты»34. Здесь имеет место возникновение позитивного права путем санкционирования, которое состоит в государственном закреплении и наделении какого-либо ранее сложившегося правила поведения или общественного отношения свойством обязательности. Оно сообщает объективно сложившейся норме государственную авторитетность и гарантированность. Санкционирование есть признание полезности, необходимости и государственной обязательности правила поведения, ранее существовавшего в форме обычая, делового обыкновения, традиции и т. д. Оно призвано возвести в ранг права ту практику социальной регуляции, которая ранее не имела юридического характера^35.

Деятельностью, обеспечивающей санкционирование объективного права, могут заниматься прежде всего субъекты, обладающие властными полномочиями и, как правило, осуществляющие правотворческие функции. Однако государство может и «передоверить» опосредованное санкционирование правила «обычая» другим «негосударственным» субъектам (участникам договора, которые включают то или иное обычное правило в данный договор, или представителям фундаментальной юридической науки, которые на доктринальном уровне – в форме научных комментариев – обосновывают авторитетность и практическую значимость того или иного спонтанно сложившегося правила поведения). Вместе с тем завершающая фаза этой властной легитимации происходит все же на уровне государственных правотворческих и правоприменительных (судебных и административных) органов власти, точнее, на уровне их юридических (правотворческих, правоприменительных, правоинтерпретационных) решений, которые сообщают обычно-правовым нормам гарантированность и общеобязательность.

Правотворчество как планомерно-сознательный способ правообразования – это сложный, требующий высокоточной организации интеллектуальный (рационально-организованный) процесс актуального конструирования права как регулирующего средства. Согласно одному из принятых в теории права определений, правотворчество – это осуществляемая в особом порядке государственно властная, управленческая деятельность компетентных органов, направленная на разработку, издание, отмену и совершенствование нормативно-правовых предписаний^36.

Процесс правотворчества имеет свои особые характеристики, строится на определенных принципах и осуществляется в разных формах (видах)37. Его отличие от правообразования спонтанного типа в том, что рациональное начало выходит, в данном случае, на передний план. Оперируя разумом, субъект правотворчества либо старается надлежащим образом понять и реально отобразить те модели правового поведения (взаимодействия), которые сложились объективным образом и их необходимо лишь правильно зафиксировать в нормах и текстах нормативных актов, либо принимает ответственные правовые решения, которые рассчитаны на моделирование неких новых, ранее не существовавших общественных отношений. Их появление, по мнению законодателя, целесообразно. В последнем случае проявляется наряду с рациональным подходом творческое (конструкторское) начало. Законодатель при этом качестве выступает как «архитектор» права.

В планомерно-рациональном типе правообразования более отчетливо прослеживаются два основных этапа: объективный и субъективный^38. Первый – это объективный этап, который охватывает формирование тех объективных факторов, процессов и явлений, которыми, в конечном счете, определяется содержанием создаваемых норм права. В рамках объективного этапа процесс проходит две относительно самостоятельные стадии:

1) стадию формирования, развития и исчезновения различных природных, экономических, социальных условий;

2) стадию преломления и конкретизации этих условий в индивидуальных и коллективных юридически значимых интересах.

Второй этап – субъективный. Он включает в себя процесс осознания субъектами необходимости правового регулирования, тех конкретных способов и методов, с помощью которых оно будет осуществляться (появление «идеи права»), а также формирования правотворческой (правообразующей) воли и последующего ее выражения в виде позитивного права^39.

Исторически «спонтанное» правообразование по сравнению с планомерно-сознательным способом в форме правотворчества – более ранний путь формирования права. Это «эволюционный» вариант формирования права. Однако он сохраняет свое значение и в современном мире, особенно если это касается религиозных (или включающих религиозный элемент) правовых систем (например, иудейское право, мусульманское право), хотя и западные правовые системы (имеющие преобладающий светский характер), к которым относится и правовая система России, также не исключают возможность использования потенциала обычного права. Так, закладывая основы современного российского частного права, законодатель в рамках первой (общей) части Гражданского кодекса РФ в ст. 5 официально признал возможность использования в качестве источника права «обычаев» как сложившихся и широко применяемых в какой-либо области предпринимательской или иной деятельности, не предусмотренных законодательством правил поведения независимо от того, зафиксированы ли они в каком-либо документе.

Спонтанный способ создания права существует в реальной социально-правовой жизни наряду с другим основным типом правообразования – планомерно-сознательным, т. е. правотворчеством. Эти два основных способа формирования права взаимодействуют друг с другом и взаимно друг друга дополняют. Первый обеспечивает приток в систему права естественных, созданных самой социальной жизнью, моделей, стандартов правового поведения. Второй с помощью рационального метода направляет стихию правовой жизни в определенное русло, искусственным образом формируя те нормы и правила, которым необходимо и целесообразно следовать в обществе. При этом взаимосвязь рассматриваемых двух способов правообразования не только функциональная (способствующая решению единых задач по созданию необходимых обществу правовых норм), но и конститутивная (проявляющаяся на базовом социальном уровне), определяемая в силу того, что у них общие социальные условия и предпосылки, которые лежат в основе формирования правовых регуляторов. Взаимообусловленность естественно-исторического (спонтанного) и планомерно-рационального (правотворческого) типов правообразования обеспечивается тем, что для обоих из названных типов создания права факторы формирования права также едины. Разнообразные факторы общественной жизни оказывают влияние на процессы формирования права, как в форме правотворчества, так и при государственном санкционировании^40.

Процесс правообразования – это прежде всего социально обусловленный процесс. Социальная жизнь является объективным источником правообразования. Потребности, интересы, мотивы, цели, средства осуществления действий, социальная нормативность, т. е. все протоправовые элементы, формируются в ходе социальной жизни. В свою очередь, социальный механизм действия этого объективного источника права складывается на основе взаимодействия различных социальных факторов. Социальные факторы неравнозначны, при этом их набор в различные исторические эпохи может иметь определенную специфику. Однако несмотря на те или иные изменения в характере влияния, действие социальных факторов во все эпохи является определяющим по отношению к содержанию позитивного права. Правообразующий социальный фактор может быть определен как явление социальной жизни, воздействующее в той или иной форме на появление правовых интересов (интересов, нуждающихся в правовом регулировании), на содержание правового акта в целом и правовой нормы в частности, а также на процесс разработки, принятия, изменения или отмены конкретного правотворческого акта^41.

С точки зрения современного научного мышления в системе социальных факторов не существует какого-либо одного преобладающего фактора. Их всегда наличествует определенное множество. Они образуют своего рода параллелограмм сил, которым оказывается известное влияние на социальный объект, в данном случае – на правообразование в целом и в частности на правотворческую политику государства. «Право, – как отмечает Г. Дж. Берман, – не может быть всецело сведено ни к материальным условиям того общества, которое его порождает, ни к соответствующей системе идей и ценностей. Следует также рассматривать право и как самостоятельный фактор, как одну из причин, а не только один из результатов целого ряда общественных, экономических, политических, интеллектуальных, моральных и религиозных явлений. Первая задача социальной теории права сегодня, когда прошло уже почти полтора столетия после Карла Маркса и почти столетие после Макса Вебера, состоит в том, чтобы отойти от упрощенных концепций причинности права. Что бы там ни говорили философы о материализме и идеализме, с исторической точки зрения тот факт, что Гегель ошибался, думая, что сознание определяет бытие, вовсе не означает, что прав был Маркс, утверждая, что бытие определяет сознание. В истории, в реальной жизни ни одно из них не «определяет» другое, они обычно идут вместе. Ну а если это не так, то решающую роль играет по очереди то одно, то другое. В своем определении и исследовании права социальная теория права должна делать упор на взаимодействие духа и материи, идей и опыта»42.

Дифференциация факторов правообразования проводится по различным критериям. Так, если в основу классификации положить степень влияния отдельных факторов на характер и содержание правового регулирования, эти факторы условно разделяются на основные (правообразующие) и обеспечивающие (процессуальные) факторы. Первые обусловливают возникновение проблемной правовой ситуации и оказывают влияние на содержание правотворческого решения. Вторые связаны с обеспечением надлежащих условий для осуществления процесса деятельности по выработке тактики и стратегии правотворчества^43.

Группа основных факторов не однородна. Эти факторы подразделяются на основные объективные и основные субъективные социальные факторы. Главное место среди основных объективных факторов занимает экономический фактор, выражающий условия и требования развивающейся экономики. В подсистеме основных объективных факторов наряду с экономическим началом следует учитывать социокультурный, экологический, географический, демографический и человеческий факторы. Основные факторы влияют на содержание правообразования в форме правотворчества не непосредственно, а через ряд основных субъективных факторов. В их числе выделяются: политико-правовой, культурно-образовательный, моральный, идейно-психологический факторы. В число основных социальных факторов входят также национальный и интернациональный факторы. Другая структурная часть системы факторов правотворчества может быть представлена факторами, обеспечивающими надлежащее осуществление правовой политики в области правотворчества с использованием соответствующих юридических технологий (обеспечивающие факторы). К таковым относятся: организационный фактор, юридико-технический, информационный, научный, программирующий и др.44

Существенную роль также играет фактор компетентного применения новых юридических технологий, под которыми понимается система научно обоснованных приемов, способов и других правовых инструментов, а также процедур их использования, которые позволяют оптимально применять необходимые ресурсы (финансовые, организационные, кадровые и т. д.) в целях обеспечения действенности юридических решений^45.

С точки зрения качества воздействия социальных факторов на направленность и содержание правообразовательного процесса, данные факторы можно разделить на «позитивные» и «негативные». Первые оказывают благоприятное влияние, в целом способствуют прогрессивной динамике системы права и законодательства. Вторые препятствуют поступательному развитию правовой системы, вносят малополезные колебания, нарушают правовую стабильность. Среди «внешних» факторов, находящихся вне правовой системы, позитивными факторами являются:

а) устойчивый рост экономики и повышение доходов и уровня жизни граждан, что способствует стабильному правовому поведению граждан;

б) благоприятная социальная обстановка в стране, снижающая степень социальных противоречий и способствующая уменьшению отчуждения граждан;

в) эффективная деятельность институтов политической системы по решению основных задач общественного развития строго в правовом русле, что позволяет предотвращать «правовые риски».

В свою очередь, к факторам, отрицательно влияющим на правотворческую политику, можно отнести: экономические и финансовые кризисы, снижение социальных гарантий, природно-техногенные катастрофы, внешние (возможно, военные) и внутренние политические угрозы, ошибки субъективного характера, которые могут вызвать иные непредвиденные негативные факторы, не способствующие преобразованиям в правовой жизни общества^46.

В системе факторов, воздействующих на правообразовательный процесс, исходя из иных оснований, можно выделить и другие виды. Однако для того чтобы проблема социальной обусловленности правообразования демонстрировалась более наглядно, предлагается также рассматривать социальные факторы права на двух уровнях – макро- и микросоциальном, так как право пронизывает социум на макро- и микроуровнях его организации. Суть различий между микро- и макроуровнями социальной организации сводится, во-первых, к степени конкретизации (индивидуализации) социальных ситуаций (проблем, подвергающихся правовому опосредованию), и, во-вторых, к степени динамизма складывающихся социальных отношений. На микро- и макроуровне правовой жизни заявляют о себе одни и те же объективные и субъективные факторы (естественный, географический, демографический, социально-экономический, политический, идейно-психологический и т. д.). Особенности же состоят в том, что на макроуровне в силу осознания этих «предварительных условий права» формируются интересы больших социальных групп (социальных классов, этнических общностей, различных профессиональных групп и пр.) и происходит их своеобразная унификация. В свою очередь, на микроуровне под воздействием тех же факторов, но по причине их непосредственного преломления в ситуациях межличностного взаимодействия интересы (как осознаваемые потребности) приобретают более специфический оттенок (происходит их индивидуализация). По длительности эти процессы также не совпадают. Формирование общесоциальных интересов осуществляется относительно долгий период и, соответственно, они в меньшей степени изменчивы, менее трансформативны. Микросоциальные правовые интересы могут возникать спонтанно (внезапно) под воздействием незначительных импульсов в микросоциальной системе и также быстро меняться, поскольку сами отношения непосредственного взаимодействия более динамичны. Поэтому главный смысл модернизированного подхода к учету социальных факторов правового опосредования состоит в том, чтобы при создании «абстрактного» в виде общей правовой нормы сохранилась основа для последующего процесса «восхождения к конкретному». Иными словами, необходимо, чтобы при решении правовых задач учитывались не только «всеобщие» интересы, но и «частные» – интересы общностей, социальных групп и, в конечном счете, интересы конкретных личностей, ради которых право существует и действует.

В целом факторный анализ акцентирует внимание на том, что основной перечень проблем в области современного правотворчества или планомерно-рационального способа правообразования как ведущего в настоящее время метода создания права не сводится исключительно к юридико-технической стороне вопроса. Правотворческие решения предполагают скрупулезное исследование, выявление, изучение и учет истинных движущих сил, которые приводят в действие данные правообразующие механизмы, обусловливают их функционирование. Поэтому для того чтобы набор соответствующих правовых инструментов в полной мере являлся адекватным предполагаемым социальным правовым ситуациям, субъектам формирования права (субъектам правотворчества) необходимо выявлять образующие их (правовые инструменты, средства, нормы) социальные правовые интересы. Именно «интересы» являются видимым символом того, что сложились определенные условия для формирования применимых к данным случаям правовых правил (норм, принципов, способов, конструкций). Посредством конкретизации в интересах условия жизни становятся мотивами правотворческой деятельности, которые уже приводят к развертыванию субъективного этапа процесса правообразования, определяют начало действия механизма выражения интересов в позитивном праве.

Правотворческий орган решает, нуждается ли данный интерес в правовом опосредовании. Проблема значимости интереса в плане его правового оформления решается двойственным путем. Во-первых, объективно значимые интересы самой жизнью выводятся на передний фланг: они наиболее типичны (т. е. характерны для большинства людей и социальных общностей), они актуальны (в том или ином контексте содержатся в высказываниях политических лидеров, в различных информационных сообщениях), они рассматриваются как наиболее важные (об этом можно судить по общественному мнению). Во-вторых, их значимость может быть признана субъектом принятия правовых решений. Правильность принятия им такого рода решения зависит от надлежащего научно-правового обеспечения, включающего в себя социологические, экономические, комплексные статистические и иные данные, способствующие адекватной оценке «правовой ситуации».

Современная социально-правовая жизнь – это сфера динамического взаимодействия многочисленных социальных субъектов (включая государство как особую «социальную реальность»). В ходе этого взаимодействия артикулируются основные проблемы, заявляют о себе потребности и проявляются интересы, для реализации которых государство при помощи права создает соответствующие условия. В зависимости от характера и специфики интересов стратегия их правового опосредования может осуществляться по различным направлениям (стимулирование, превенция, разграничение и т. д.).

Интересы являются связующим звеном между объективным и субъективным этапом правообразования планомерно-рационального типа. Уже с их осознания начинается субъективный этап процесса формирования права – возникает идея права (или правовая идея). «Правовая идея» – это своеобразная «зависимая переменная», «производная величина» от сложившихся в обществе условий и сформировавшихся на этой основе интересов (индивидуальных, групповых, макросоциальных). Правовая идея (или идеальная модель правовой нормы) – результат сложной и продолжительной работы по осознанию процессов, происходящих в обществе в форме обоснованной и аргументированной научной концепции правового регулирования с помощью создаваемой правовой нормы, которая включает в себя представление о правовой цели (для чего нужна правовая норма), а также средствах ее достижения. «Правовые идеи» – это интеллектуальный строительный материал всей системы права. От того, насколько верно они формулируются, зависит эффективность воплощающих эти идеи юридических конструкций, системы права в целом. Это важная задача решается в рамках правотворческого процесса.

Наряду с названными выше объективным и субъективным этапами планомерно-рационального типа формирования права (правотворческого процесса) есть основания выделить еще один этап – этап социализации правовых норм, который можно считать итоговым. Этот этап завершает процесс правового созидания реальной «жизнью», действием правовых норм в конкретных правовых отношениях, которые, соприкасаясь с конкретными социальными фактами, проявляют свою действенность^47.

Правотворческий процесс как планомерно-рациональный способ правообразования представляет собой систему организационно-процессуальных действий уполномоченных органов (главным образом, законодательных) государства, направленных на установление, изменение или отмену норм права. В качестве непосредственного результата правотворческой деятельности выступают различные правовые акты. Главным правовым последствием правотворческой деятельности служит создание нормативной основы – совокупности действующих норм, являющихся исходным моментом в механизме правового регулирования и обеспечивающих правовое урегулирование общественных отношений либо составляющих возможность упорядочения общественных отношений, превращение которой в действительность связано с приведением в действие различных других способов реализации права (применение, использование, соблюдение и исполнение).

Правотворчество как особый путь создания права состоит в формировании и последующем формулировании, т. е. возведении в закон (в широком смысле этого слова, включая каждый нормативный акт, рассчитанный на всеобщий характер применения) государственной воли компетентными на это субъектами. В отличие от санкционирования, правотворчество характеризуется тем, что государство или с его согласия иные субъекты изначально выступают инициаторами создания и официального закрепления в системе источников права формально-определенных государственно-обязательных правил поведения.

Правотворческий процесс основывается на определенных принципах – основополагающих идеях, реализация которых обеспечивает его качество и эффективность. Основными принципами правотворчества являются:

1. Народный характер правотворчества. Государство, считающее себя правовым, в своей законодательной деятельности должно быть тесно связано со своим народом, с самыми широкими слоями населения. Как заметил еще в середине XVIII в. французский просветитель, правовед, философ и писатель Ш. Л. Монтескье: «К основным законам демократии принадлежит и тот, в силу которого власть издавать законы должна принадлежать народу»48. Народный характер правотворчества проявляется в том, что, во-первых, законодательные органы состоят из народных депутатов, представляющих население; во-вторых, все субъекты правотворческой деятельности в своих нормативных правовых актах выражают (должны выражать) интересы граждан.

2. Демократизм правотворчества. Он проявляется в демократической процедуре разработки и принятии акта самим представительным органом, а также широком привлечении граждан к правотворческой деятельности. Получает распространение практика всенародного обсуждения законопроектов, в том числе с привлечением печати, телевидения, радио.

3. Научный характер правотворчества и его связь с правоприменительной практикой. Правотворческие органы при разработке и издании юридических норм должны изучать социально-экономическую и иную ситуацию, объективные потребности развития, необходимость и целесообразность юридического урегулирования общественных отношений. Только в этом случае правовые нормы будут научно обоснованными, а потому эффективными. В этих целях существенную пользу могли бы принести специальные научные методы, позволяющие более точно конструировать юридические нормы, предназначенные для регулирования определенных видов общественных отношений. Например, активнее следует использовать потенциал социально-правового эксперимента, представляющий собой создание определенной социальной ситуации локального масштаба, в которой анализируется действие специально разработанного для нее нормативного правового акта. Его цель – определить, какие нормы необходимы для новых условий и как они будут действовать. Правотворческие работы могут успешно осуществляться лишь на прочной плановой основе. Проведение данного принципа в правотворческой практике необходимо. Наличие утвержденных компетентными правотворческими органами планов существенно повышает эффективность законопроектных работ. Планирование позволяет повысить согласованность и взаимосвязанность различных участков законодательства. Планирование развития законодательства способствует повышению системности, внутренней гармонии и сбалансированности законодательного (правового) регулирования. Правотворчество должно быть тесно связано с правоприменительной практикой. Именно она дает возможность судить о качестве и эффективности принятых нормативно-правовых актов, информирует о необходимости их изменения или отмены. Немаловажная роль в повышении уровня научности правотворческого процесса отведена профессиональным юристам-практикам, ученым-правоведам, научным коллективам, квалифицированные мнения и суждения которых способствуют принятию более правильных и обдуманных правотворческих решений.

4. Законность правотворчества. Она выражается в том, что все действия субъектов правотворчества по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов должны основываться на законах и прежде всего Конституции. Законность правотворчества предполагает скрупулезное соблюдение регламента законодательных органов, процедуры обсуждения, порядка опубликования нормативных правовых актов. Законность правотворчества проявляется также в строгой иерархии принимаемых нормативных правовых актов: каждый вновь принятый акт должен согласовываться с ранее принятыми актами либо вносить в них прямые изменения; акт нижестоящего правотворческого органа не должен противоречить акту вышестоящего правотворческого органа.

5. Принцип системности. Он предусматривает соблюдение внутренней логики при построении права и изложении всей системы юридических норм, институтов и отраслей права, соответствие региональных законов федеральным законам, единство всей системы законодательства страны.

Планомерно-сознательное (рационально-организованное) правообразование, которое чаще именуют правотворчеством, в зависимости от специально применяемых методов можно дифференцировать на два вида: правотворчество посредством создания конкретных юридических норм и правотворчество посредством создания общих норм. В первом случае норма права создается как результат разрешения конкретного спора, случая. Субъектами такого правотворчества выступают юристы, прежде всего судьи. Признаваемой в качестве источника права формой данного вида правотворчества является прецедент (главным образом, судебный). Правотворчество посредством издания общих юридических норм представляет собой форму деятельности государственных, общественных, международных и иных органов и организаций, в процессе которой разрабатываются, обсуждаются, принимаются, публикуются (отменяются) общие юридические нормы, которые находят свое закрепление, как правило, в высших законодательных актах.

В зависимости от того, кто выступает в качестве субъекта правотворчества, различают следующие его виды:

1. Непосредственное правотворчество народа. Наиболее ярким его проявлением является референдум – голосование граждан по наиболее важным вопросам государственного или местного значения. Как вид правотворчества референдум представляет собой непосредственное волеизъявление граждан по установлению правовых норм. Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении.

2. Правотворчество государственных органов. Это основной вид правотворчества. Им занимаются практически все государственные органы, каждый на своем уровне. Уровень и объем полномочий государственного органа определяют соответственно и юридическую силу принимаемого им нормативного правового акта. На высшем уровне государственного правотворчества находятся законодательные органы страны, основной компетенцией которых является разработка и принятие законов.

3. Правотворчество должностных лиц. Должностное лицо – это гражданин, занимающий определенную должность в органах государственной власти, управления либо в иной государственной организации, наделенный правом принимать для осуществления возложенных на него функций правовые акты и обеспечивать их реализацию. Должностными лицами являются: министры, руководители управлений, предприятий, учреждений, командный состав Вооруженных сил и т. д.49

Правотворчество как особый путь создания права состоит в формировании и последующем формулировании, т. е. возведении в закон (в широком смысле этого слова, включая каждый нормативный акт, рассчитанный на всеобщий характер применения) государственной воли компетентными на это субъектами. В отличие от санкционирования, правотворчество характеризуется тем, что государство или с его согласия иные субъекты изначально выступают инициаторами создания и официального закрепления в системе источников права формально-определенных государственно-обязательных правил поведения.

Правотворчество нацелено на выполнение ряда основных функций: официальная практика разработки и введения в действие новых норм права; внесения изменений в действующее законодательство или отмена каких-либо уже существующих государственно-обязательных правил поведения; восполнение пробелов в праве. Реализация этих функций позволяет решить задачу совершенствования современного законодательства.

Для того чтобы названные функции осуществлялись результативно, правотворческая деятельность должна иметь рационально организованный, научно обоснованный, системный характер, представать в особой форме правовой политики – правотворческой политики.

Внимание к правовой (и, в частности, правотворческой) политике повышается тогда, когда возникает жизненная необходимость в системной, последовательной и научно обоснованной деятельности в сфере правового регулирования, когда право начинает высоко цениться и с ним связывают возможность усовершенствования государства – доведения его до уровня правового государства. Именно с потребностью качественного правового регулирования связано сегодня требование привлечения потенциала этого особого вида юридической деятельности – «правотворческой политики».

Правотворческая политика определяется в современной юридической науке двойственным образом: в идеологическом/телеологическом (целевом) аспекте и в аспекте деятельностно-инструментальном (отражающем ее характер и соответствующие подходы к осуществлению правовых мероприятий). С одной стороны, правотворческая политика – это комплекс концептуальных идей, программ, планов, направленных на модернизацию правотворчества, повышение его эффективности в целях создания непротиворечивой и целостной системы права. С другой – особая разновидность правовой политики, выражающаяся в научно обоснованной, последовательной и системной деятельности государственных структур и субъектов гражданского общества по формированию и реализации стратегии и тактики правотворчества^50.

Правотворческая политика нередко определяется и как деятельность, направленная на обеспечение необходимых условий для эффективного правотворчества^51, что подчеркивает основное функциональное предназначение правотворческой политики, заключающееся в оптимизации правотворческой деятельности, создании всех необходимых условий для проведения правотворческой работы. Вместе с тем, как представляется, сводить правотворческую политику только к созданию условий для правотворчества не совсем перспективно. Правотворческая политика – это, по сути, то же самое правотворчество, но правотворчество научно обоснованное, «интеллектуально организованное», а потому – эффективное. Определение правотворческой политики должно отражать, на наш взгляд, не только подготовительную стадию правотворчества, но и непосредственно деятельность, связанную с принятием правовых решений. Лишь в этом случае появится реальная возможность говорить о том, эффективна ли данная правотворческая политика или она нуждается в улучшении.

Правотворческая политика – это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и негосударственных структур, направленная на определение стратегии и тактики правотворчества, связанная с разработкой и принятием качественных и эффективных правовых решений, обеспечивающих стабильное и вместе с тем прогрессивное развитие государства и общества.

Акцент на реальном правотворческом процессе, осуществляемом в рамках проводимой правотворческой политики, вполне уместен и необходим, так как в этом случае правотворческую политику удается вывести из сферы исключительно доктринально-правовой (области научных гипотез и теоретических схем их аргументации) и перевести непосредственно в плоскость практической деятельности. Как верно отмечает А. П. Мазуренко, правотворческая политика призвана как создавать условия для эффективной правотворческой (в т. ч. законотворческой) деятельности, так и «участвовать в определении ее стратегических целей и решении тактических задач»52.

Остановимся более детально на анализе специфических черт правотворческой политики – деятельности, образно возвышающей механический правотворческий процесс на уровень юридического искусства^53. Таких основных особенностей несколько: во-первых, высокий уровень концептуализации правовых решений и научного обоснования правовых нововведений; во-вторых, системность предпринимаемых правовых мероприятий; в-третьих, четкая ориентация на позитивный социально-юридический результат.

1. Концептуализация правовых решений и научное обоснование правовых нововведений. Данный признак правотворческой политики особенно явственно выражает сущность рассматриваемого явления, отличающую правотворческую политику от простого набора правотворческих действий, связанных с принятием отдельных правовых актов, не охватываемых единой концептуальной логикой и в малой степени предвосхищающих социально-правовой эффект их реализации на практике. Без достижения необходимого уровня концептуализации^54 принимаемых правовых решений участники правовой жизни будут иметь дело лишь с конгломератом мероприятий в области правотворчества, не объединенных в систему, не охваченных единой программой и поэтому с малой долей вероятности способных привести к желаемому (положительному) результату.

Концептуализация права содержит корень «концепт», что в данном случае указывает на опосредованный юридическим мышлением понятийный (смыслосодержательный) характер правовых решений, отражающих как главную правовую идею^55, ради осуществления которой эти правовые решения должны быть приняты, так и представление о соответствующих юридических формах (способах) ее претворения в реальную правовую жизнь. Под достижением необходимого уровня концептуализации конкретного правового решения следует понимать создание четкой концепции проекта нормативного акта как средства решения данной конкретной правовой задачи, увязанного в единую логическую систему со всеми другими социально-правовыми явлениями, которые затрагиваются в ходе его практического применения. Иными словами, в данной концепции должно содержаться детальное понимание того, в чем заключается значимость этого правового решения (целевая установка), с помощью каких системно-правовых ресурсов оно может быть реализовано (инструментальный аспект) и какие последствия можно ожидать в случае практического осуществления принятого правового решения (прогностический аспект).

В процессе формирования концептуальной основы проектов правовых актов решаются основные задачи: познание объективной необходимости в урегулировании той или иной группы отношений; изучение процессов отражения этой объективной необходимости в индивидуальном и социальном сознании, адекватности отражения; оценка объективных и субъективных факторов, обусловливающих необходимость правового регулирования определенного вида отношений; определение направления (вектора) правового развития, а также прогнозирование развития процессов при различных его вариантах, раскрытие положительных и отрицательных сторон исследуемых процессов; постановка конкретных целей правового регулирования, выявление возможностей использования положительных сторон и ограничения действия отрицательных факторов для достижения поставленной цели, определяемой потребностями общества и возможностями воздействия на данный процесс; формирование идеальных моделей поведения, которые обеспечивали бы достижение поставленной цели, соотнесение этих вариантов поведения с целью, включение цели в систему, выходящую, в конечном счете, на общие цели правового регулирования в обществе; применение адекватных правовых средств, стимулирующих реальное поведение, соответствующее созданной правовой модели.

Правотворческая политика, оперирующая, главным образом, телеологическими суждениями, должна ясно и убедительно доказывать, что та или иная форма правового воздействия станет наиболее адекватной (точной) для достижения определенной социальной цели, либо используемое правовое средство ведет к нежелательным результатам. Юридическая наука, несомненно, является определяющим условием становления правовой политики как целостной системы стратегического характера. На основе научных разработок формируются новые юридические конструкции, прогнозируется эволюция юридических технологий и правовой жизни. Научность, базирование правовой политики на передовых достижениях юридической науки есть ее отличительный признак. «Именно данный признак правовой политики, – по мнению О. Ю. Рыбакова, – отражает великую созидательную миссию юридической науки, призванную служить интересам общества…»56.

Современная правотворческая политика должна представлять собой целенаправленную деятельность государства по созданию (используя терминологию интеллектуального права) своего рода «охраноспособных правовых разработок», т. е. апробированных (прошедших «испытание») правовых решений, с максимальной точностью прогнозирующих правовые последствия. Данные правовые решения должны быть новыми, возможно, неординарными, но обязательно научно обоснованными^57. При этом необходимо, чтобы эти решения были социально адекватными (выполняли функцию «отражения») и в то же время включали в себя эффект «опережающего отражения». (По замечанию Д. А. Медведева, «в сложившихся условиях, как никогда, надо действовать на опережение»58). Формируемые правовые решения должны быть «жизненно» (социально) применимыми, т. е. признаваемыми непосредственными участниками правовой жизни (субъектами гражданского общества) и предрасположенными к воспроизводству в социально-интерактивных правовых субсистемах.

Правотворческие органы при разработке и издании юридических норм должны изучать социально-экономическую и иную ситуацию, объективные потребности развития, необходимость и целесообразность юридического урегулирования общественных отношений. Только в этом случае правовые нормы будут научно обоснованными, а потому эффективными. В этих целях существенную пользу могли бы принести специальные научные методы, позволяющие более точно конструировать юридические нормы, предназначенные для регулирования определенных видов общественных отношений. Например, активнее следует использовать потенциал социально-правового эксперимента, представляющий собой создание определенной социальной ситуации локального масштаба, в которой анализируется действие специально разработанного для нее нормативного правового акта. Его цель – определить, какие нормы необходимы для новых условий и как они будут действовать. Правотворческие работы могут успешно осуществляться лишь на прочной плановой основе. Проведение данного принципа в правотворческой практике необходимо. Наличие утвержденных компетентными правотворческими органами планов существенно повышает эффективность законопроектных работ. Планирование позволяет повысить согласованность и взаимосвязанность различных участков законодательства. Планирование развития законодательства способствует повышению системности, внутренней гармонии и сбалансированности законодательного (правового) регулирования. Правотворчество должно быть тесно связано с правоприменительной практикой. Именно она дает возможность судить о качестве и эффективности принятых нормативных правовых актов, информирует о необходимости их изменения или отмены. Немаловажная роль в повышении уровня научности правотворческого процесса отведена профессиональным юристам-практикам, ученым-правоведам, научным коллективам, квалифицированные мнения и суждения которых способствуют принятию более правильных и обдуманных правотворческих решений. Как справедливо отмечает С. В. Поленина, «активизация роли науки в формировании правотворческой политики и в законотворчестве – необходимая предпосылка повышения качества принимаемых законов и эффективности содержащихся в них норм»59.

2. Системность предпринимаемых правовых мероприятий. Данный признак правотворческой политики предусматривает, что в ходе проводимых правовых мероприятий происходит соблюдение внутренней логики при построении нового права, при включении новых элементов в действующую систему юридических норм, институтов и отраслей права, выполняется соответствие региональных законов федеральным законам, сохраняется единство всей системы законодательства страны.

Система как многоуровневая конструкция образуется:

1) комплексом или множеством (совокупностью) взаимодействующих элементов, составляющих единое целое;

2) наличием интегративных качеств, отсутствующих у составных частей и образующих качественную определенность комплекса – его целостности;

3) способностью к синтезу элементов и связей между ними;

4) наличием устойчивых и самовоспроизводимых связей системы и среды;

5) сложной иерархической «внутренней» структурой, устанавливающей соподчиненность или соотнесенность частей системы друг с другом;

6) необходимым набором других системных качеств (адаптивностью, организованностью, самовоспроизводством, развитием и пр.). Иными словами, это комплекс, образующий целостное единство как внутри себя, между элементами, так и с внешней средой, способный производить новые, недостающие элементы и связи, а также порождающий новые качества целого, не сводимые к свойствам его частей^60.

Именно в этом варианте должны производиться системные новации в праве, при которых будут не только сохраняться интегративные свойства системы права, но и обеспечиваться условия самовоспроизводства социально полезных качеств системного целого всего механизма правового регулирования, совершенствование современной правовой системы. Как справедливо отмечает А. Н. Кокотов: «Главная цель законодательной деятельности заключается не столько в принятии с той или иной степенью регулярности отдельных законов, сколько в обеспечении постоянного обновления, совершенствования всей системы действующих в стране законов»61.

В целях соответствия принципу системности проводимых мероприятий в области правотворческой политики при решении проблемы повышения качества правоустанавливающего механизма следует придерживаться правил:

• принятие правовых норм должно строиться с учетом тех коллизий и недостатков, которые выявлены в ходе правоприменительной практики;

• вводимый правовой инструментарий должен технологически и системно позволять осуществлять последующие законодательные коррективы;

• в процессе установления правовых норм необходимо учитывать возможную динамику (позитивную и негативную) в иных отраслях и сегментах права.

При построении современной системы правового регулирования необходимо «принципиально изменить подход к организации законотворчества, отказаться от практики, ориентированной на принятие отдельных законов, и перейти к методологии формирования системы законодательства, создать постоянно действующие механизмы как общего характера, дающие системные ориентиры для всего законодательства, так и обеспечивающие системность каждой стадии жизненного цикла законов»62.

3. Ориентация на позитивный социально-юридический результат. В этом признаке правотворческой политики отражается целевой и прогностический характер принимаемых правотворческих решений, которые вводятся в систему правового регулирования^63, исходя не из каких-либо популистских соображений и не для того, чтобы создать видимость юридической деятельности (то есть это не решения ради самих решений), а для того, чтобы достичь реального позитивного эффекта. (Как в плане оптимизации самой правовой надстройки, так и в плане повышения качества функционирования общественной системы в целом.)

Правотворческая политика должна ориентироваться в первую очередь на правовое развитие, на совершенствование системы правового регулирования с целью более эффективного выполнения стоящих перед государством социальных, экономических, политических и иных значимых для всего общества задач. Как отмечал Л. И. Петражицкий, существо проблем «политики права», заключается в «научно обоснованном предвидении последствий, какие следует ожидать в случае введения определенных правовых предписаний, а также в разработке таких положений, введение которых в систему действующего права путем законодательной деятельности … оказалось бы причиной определенных желательных результатов»64.

Таким образом, правотворческая политика выражает собой тот настрой системы правотворческих действий, при котором принимаемые правовые решения представляют реально функционирующие средства воздействия на правовую ситуацию в обществе в целях приближения к правовым идеалам, открывают новые пути, по которым следует осуществлять правовое развитие для их достижения. Это позволяет современному правотворчеству (и правообразовательному процессу в целом) быть более динамичным и конструктивным.

3. Принципы и приоритеты современной российской правотворческой политики

(Н. В. Исаков, А. П. Мазуренко)

Тесная связь и взаимозависимость, объективно существующие между правотворчеством и правотворческой политикой, обусловливают взаимодействие принципов, на основе которых они должны строиться в современных условиях. При этом необходимо подчеркнуть, что проблема принципов правотворческой политики, несомненно, относится к числу проблем, связанных с ее концептуализацией.

Как известно, юридической наукой выделяются принципы права, юридической ответственности, правового государства и многие другие. Во всех указанных случаях речь идет, как правило, об исходных, руководящих, отправных идеях, требованиях, которые лежат в основе определенного правового явления. В таком смысле используется данное понятие и при характеристике принципов правовой политики^65, уже достаточно глубоко изученных в отечественной юридической науке.

В свою очередь, к проблеме принципов правотворческой политики обращались совсем немногие авторы. Хотя в литературе имеется ряд научных наработок в данной области^66, следует признать, что какой-либо целостной концепции по данному вопросу пока не создано. Между тем, очевидно, что его решение имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение, ибо речь идет о научном обосновании системы требований, которые должны лежать в основе одного из важнейших видов политико-правовой деятельности.

Изучение различных точек зрения показывает, что у некоторых исследователей сложилось представление о том, что принципы правовой и правотворческой политики полностью совпадают. Учитывая, что правотворческая политика является одной из разновидностей политики правовой, на наш взгляд, в ее основе могут лежать общие принципы такой политики, но лишь те из них, которые имеют отношение к сфере правотворчества. У других разновидностей правовой политики (доктринальной, правоинтерпретационной, правоприменительной, правореализационной и т. д.) должны существовать собственные исходные установки, которые наряду с иными основаниями классификации выступают средством отграничения различных ее видов.

На наш взгляд, принципы правотворческой политики – это основополагающие начала, определяющие общие подходы государства и гражданского общества к формированию и реализации стратегии и тактики в сфере правотворчества. Основное назначение принципов правотворческой политики состоит в установлении важнейших ценностно-нормативных основ социальной деятельности.

Здесь следует отметить, что исходные принципы правотворчества и правотворческой политики, общие перспективы, основные направления и стратегия развития законодательства в концептуальном виде закреплены в Конституции Российской Федерации^67. Так, в ст. 10 провозглашен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Применительно к законодательной власти этот принцип получил развитие в ст. 94 Конституции РФ, согласно которой Федеральное Собрание является общефедеральным представительным и законодательным органом страны. Указанный принцип определяет основную функцию законодательного органа – создание законов, содержащих общеобязательные правила поведения. Реализация же данных правил возлагается на органы исполнительной и судебной власти. Кроме того, принцип разделения властей предопределяет участие в законодательном процессе главы исполнительной власти (премьер-министра, губернатора), который наделяется рядом полномочий, выступающих в качестве «сдержек и противовесов» (например, право «вето»).

По мнению С. В. Полениной, к числу закрепленных Конституцией РФ принципов правотворческой политики должны быть обязательно отнесены принцип высшей юридической силы и прямого действия Конституции РФ, а также принцип верховенства закона (ч. 1 и 2 ст. 15), выступающие в качестве неотъемлемого условия существования правового государства^68. В соответствии с этими принципами органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Для реализации принципа законности необходимо как соблюдение установленной процедуры принятия федеральных и региональных законов, так и обеспечение соответствия положений подзаконных нормативных правовых актов законам как актам, обладающим высшей юридической силой.

Помимо названных, в Конституции РФ содержится немало и других принципов, являющихся общими как для правотворчества, так и для правотворческой политики. Особо следует отметить ст. 18 Конституции, провозгласившую, что права и свободы человека и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Следовательно, соблюдение и обеспечение прав человека и гражданина – важнейшее условие правомерности как федеральных, так и региональных законов^69.

Базовым для правотворчества в условиях России является принцип федерализма. Правотворческая политика призвана играть важную роль в обеспечении единства российского законодательства, состоящего из федеральных законов, иных нормативных правовых актов и законодательства субъектов Федерации. Как известно, Конституция РФ дает по этим вопросам две сходные установки: одни ее статьи разграничивают нормотворческую компетенцию между Российской Федерацией и ее субъектами, другие – провозглашают безусловное соблюдение принципа соответствия законов субъектов РФ федеральным законам, принятым в пределах компетенции Федерации^70.

Таковы, предлагаемые в литературе, основные конституционные принципы правотворческой политики. На наш взгляд, кроме указанных выше, она должна базироваться также на принципах правовой политики, общих для всех ее разновидностей. Авторами проекта Концепции правовой политики в Российской Федерации предложен целый ряд этих принципов:

• демократический характер;

• социально-политическая обусловленность;

• учет нравственно-ценностных устоев и культурных традиций общества;

• реалистичность;

• согласованность с международными стандартами нормативно-правового регулирования при учете национальных интересов и др.71

Исходя из этого, к числу наиболее общих принципов, отражающих процесс взаимодействия правотворчества, правовой и правотворческой политики (в их различных сочетаниях), следует отнести научную обоснованность, гласность, предсказуемость и системность. Что же касается принципов, имеющих отношение, прежде всего или исключительно к правотворческой политике, то к ним, на наш взгляд, относятся принцип отражения общественного мнения, принцип концептуальности и принцип опережающего реагирования правотворческой политики. Остановимся коротко на характеристике каждого из них.

Из принципов, не получивших конституционного закрепления, в первую очередь следует выделить принцип научной обоснованности. Данный принцип можно признать универсальным, поскольку он имеет одинаково важное значение как для правотворчества и правотворческой политики, так и для правовой политики в целом, основанность которой на передовых достижениях юридической науки выделяется в качестве ее отличительного признака^72.

Важность данного принципа отмечается и в других теоретических исследованиях. Так, Р. О. Халфина подчеркивает, что научная обоснованность имеет определяющее значение для эффективного правотворческого решения^73. Здесь следует добавить, что выполнение основной задачи правотворческой политики – модернизации правотворчества – немыслимо без научного обоснования не только принимаемых правовых актов, но и организации правотворческого процесса. По справедливому мнению А. В. Кочеткова, научно обоснованная организация правотворческого процесса, правильная законодательная процедура, грамотное использование средств и приемов юридической техники создают предпосылки для выработки и принятия качественных законов, обеспечивают их авторитет^74.

Данный принцип подразумевает тщательное изучение той сферы общественных отношений, которую предполагается урегулировать соответствующим законом или иным правовым актом, практику применения действующих в этой сфере нормативных правовых актов, учет факторов, формирующих правотворческое решение, широкое привлечение научных учреждений и отдельных ученых к разработке и обсуждению законопроектов^75. Большое значение для обеспечения эффективности и научности правотворчества имеет такое важное средство правотворческой политики, как экспертиза (правовая, лингвистическая, экологическая, финансовая и иные)76 правовых актов. На наш взгляд, нельзя согласиться с позицией, согласно которой экспертиза является одной из стадий правотворческой деятельности^77. Думается, что проведение экспертизы необходимо на всех стадиях правотворческого процесса, начиная с планирования законопроекта и заканчивая окончательным принятием закона.

Рассматриваемый принцип предполагает также, что принимаемый правовой акт впишется в систему действующих и намеченных к разработке нормативных правовых актов^78. Научно обоснованный закон должен обладать правильно выбранной формой и методами правового регулирования, отвечать потребностям законодательного обеспечения соответствующей области общественных отношений, не иметь логических противоречий, не нарушать принципа единства юридической терминологии, соответствовать правилам юридической техники, предусматривать механизм реализации своих предписаний, содержать только те законодательные решения, которые входят в сферу законодательного воздействия соответствующего уровня федеративных отношений, и соответствовать нормативным правовым актам более высокой юридической силы^79.

Отсюда важнейшим условием оптимизации правотворческой деятельности, а следовательно, и принимаемых законов является их научное обоснование. Активизация роли науки в формировании правотворческой политики и в законотворчестве – необходимая предпосылка повышения качества принимаемых законов и эффективности содержащихся в них норм^80.

Следует согласиться с Т. Я. Хабриевой, что в силу усложнения нашей жизнедеятельности, глобального технологического прогресса научное сопровождение на различных стадиях законотворческого процесса все более очевидно превращается в необходимую часть подготовки и принятия закона^81. По этой же причине важно создавать в правотворческих структурах более открытую атмосферу, более прозрачную обстановку, активнее включать в работу продуктивные механизмы общественных экспертиз и публичных обсуждений законопроектов, а также учета общественного мнения при их подготовке и принятии. Соблюдение этих требований является выражением еще одного универсального принципа, характерного как для правотворчества, так и для правотворческой политики – принципа гласности.

Принцип гласности выступает важнейшим гарантом обеспечения реализации упоминавшегося выше принципа демократического характера правотворчества. Только постоянно получая системную и правдивую информацию о ходе правотворческого процесса, население будет иметь возможность оказать на него позитивное влияние.

В то же время следует признать небезосновательными высказывания некоторых ученых о том, что данный принцип не приемлем для правотворчества в целом (В. Л. Кулапов, В. Д. Кошлевский). Например, если речь идет о локальном нормотворчестве либо об актах, издаваемых в системе органов общественной безопасности, прокуратуры, судебной системы и т. п. Ряд издаваемых ими документов, в соответствии с действующим законодательством, может быть признан конфиденциальным. Поэтому, раскрывая содержания принципа гласности в отношении правотворческой политики, следует оговориться, что в рамках предмета настоящего исследования он рассматривается прежде всего применительно к федеральному и региональному законотворчеству, а также правотворчеству муниципальных органов представительной власти, затрагивающему интересы граждан, юридических лиц и иных субъектов гражданского общества.

Гласность правотворческой политики означает, что общество должно быть своевременно информировано обо всех стадиях процесса правотворчества. Причем необходимо освещать не столько ход работы над законами в парламенте – весьма целесообразно делать это прежде всего в отношении разработки законопроектов и анализа результатов правотворческого процесса. Подобные усилия не только дадут возможность широким массам населения иметь представление о правовом регулировании, о грядущих изменениях в законодательстве, но и позволят интеллектуальной верхушке общества оказать содействие правотворческому процессу, давая государственным органам рекомендации и помогая находить решение сложных законодательных проблем^82. Кроме того, гласность правотворческой политики предоставляет возможность народу, как носителю государственного суверенитета, контролировать работу своих представителей, а при необходимости оказать на нее влияние в определенной легитимной форме.

Гласность правотворческой политики означает необходимость освещения процесса правотворчества разнообразными способами. Внедрению данного принципа во многом способствует пресса. В общественную дискуссию, проводимую на страницах печати по тому или иному проекту, вовлекаются широкие слои населения. Цель таких дискуссий состоит в выявлении многообразных мнений и принятии на их основе оптимальных и эффективных правотворческих решений. Представителям прессы предоставлена возможность присутствовать на заседаниях правотворческих органов. Поэтому, хотя заседания сами по себе не являются публичными, сообщения о них в прессе обеспечивают необходимую гласность. Сложилась практика трансляции таких заседаний по радио и телевидению^83. В определенной мере гласность позволяет осуществлять контроль граждан, их объединений, трудовых коллективов за работой государственных органов, снижая тем самым вероятность проявления с их стороны произвольных, волюнтаристских действий. Как справедливо отмечает Д. В. Чухвичев, недопустима тайная разработка законопроектов, засекречивание любого из этапов законотворчества, какими бы соображениями эта секретность ни объяснялась^84.

К сожалению, на сегодняшний день открытость законодательного процесса все еще остается недостаточной. Субъекты права законодательной инициативы и общество не имеют своевременной и полной информации о всех рассматриваемых в Государственной Думе законопроектах, о содержании отзывов и экспертных заключениях. Исправить ситуацию возможно созданием специального банка данных, ведением «досье закона», обеспечивающего непрерывное информационное сопровождение закона от зарождения идеи, разработки и до прекращения его действия, что обоснованно предлагается в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2007 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации»85. Ведь любой нормативный правовой акт нужен для позитивного регулирования общественных отношений, для того чтобы сдвинуть ситуацию в лучшую сторону. Поэтому первое требование к качеству закона – обоснованное отражение общественных потребностей. А когда правовой акт готовится вне учета общественного мнения, получается печально известный 122-й Закон о монетизации льгот^86.

Сказанное выше выводит на необходимость обоснования еще одного принципа правотворческой политики, отражающего его специфику как средства обеспечения широкого участия населения и институтов гражданского общества в процессе правотворчества. На наш взгляд, этот принцип можно сформулировать как принцип отражения общественного мнения. Если соотнести его с принципами правотворчества, то содержанию данного принципа наиболее близок принцип демократизма. Но применительно к правотворческой политике данный принцип имеет несколько иное наполнение. Как известно, при характеристике принципа демократизма прежде всего имеется в виду предоставляемая населению возможность участвовать в правотворчестве путем голосования на референдуме (так называемое прямое правотворчество) или путем участия в выборах представительных органов власти. В свою очередь, содержанием принципа отражения общественного мнения является обеспечение правотворческими органами возможности высказать свое мнение по проектируемым правовым новеллам наиболее широкому кругу лиц и организаций, образующих структуру гражданского общества. Причем подобное высказывание общественного мнения должно быть не самоцелью, не ширмой для принятия решения по принципу «собака лает – караван идет». Результаты такого высказывания должны быть положены в основу социально значимых, а в идеале всех законодательных и иных правовых решений.

Об этом все чаще говорят не только ученые, но и государственные деятели. «Сегодня важно последовательно работать над улучшением законодательства. …Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей. Возложение каких-либо новых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым в принципе должна соглашаться значительная часть общества. Все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу»87.

В этой связи для современной России весьма актуальными выглядят воззрения Ш. Монтескье, провозгласившего еще в XVIII в. в своей работе «О духе законов» универсальные подходы к их созданию: «Законодательство не может быть чуждым той личностной и общественной среде, в которой оно функционирует». Здесь важно указать и на такой аспект, как приемлемость, адаптированность законов к конкретной культуре, традициям, национальным корням и духу народа^88. Момент согласия, поиска консенсуса в обществе имеет принципиальное значение для правотворчества. Ведь закон – это общая норма, выражающая всеобщий интерес. Поэтому объективная природа законотворческого процесса требует согласования воль и интересов, которое могло бы обеспечить устойчивость и стабильность социальной системы.

На стадии работы над проектом нормативного акта законодатель должен иметь информацию о мере согласия с концепцией готовящейся правовой новеллы (а в случае необходимости, – и с отдельными, наиболее спорными положениями законопроекта) всех основных социальных групп, интересы которых она затрагивает. Изучение общественного мнения должно занять существенное место в системе комплексного социологического обеспечения законотворчества^89. Создание данной системы, охватывающей все стадии работы по совершенствованию законодательства, является актуальной задачей правотворческой политики. Как справедливо отмечается в литературе, нынешняя ситуация, когда законодатель вынужден работать в условиях острого дефицита достоверной социологической информации и прежде всего о состоянии массового сознания, становится все более неприемлемой^90. Сохранение этой «традиции» является одной их основных причин деформаций социального механизма правотворчества, о которых говорилось выше.

Еще одним специфическим, имеющим непосредственное отношение к правотворческой политике, является принцип опережающего реагирования. Он самым тесным образом связан с рассмотренным выше принципом отражения общественного мнения. Содержание этого принципа заключается в необходимости преодоления порочной практики «догоняющего правотворчества», заключающейся во внесении бесконечных изменений и дополнений в действующее законодательство. Задачей правотворческой политики в данных условиях является опережающее реагирование на возможные вызовы времени, на изменяющиеся запросы общества и государства.

Так, на начальных этапах, связанных с выявлением потребности в правовом регулировании, законодатель должен получить от исследований общественного мнения, главным образом, сведения о наличии социальной проблемы, требующей правового решения, а также определенный импульс для разработки концепции нового закона. Одна из важнейших задач организационного обеспечения правотворчества в современных условиях – постоянно информировать законодателя о состоянии общественных отношений, об актуальных и перспективных потребностях практики, акцентируя внимание на возможности возникновения тех или иных проблемных ситуаций^91 в развитии общественных отношений.

Лишь при хорошо налаженном социально-правовом мониторинге, имеющем прогностическую направленность, законодатель может своевременно принять правовые решения, способные предотвратить или сгладить социальную напряженность. При разработке концепции правовой новеллы необходимо опираться на обширный комплекс знаний, который в идеале должен охватывать теоретические и эмпирические данные о наличии социальной проблемы, требующей правового решения, результаты исследований эффективности действующего в данной области законодательства, материалы поисковых прогнозных разработок (основанных на экстраполяции существующих тенденций) и альтернативных нормативных прогнозов (т. е. прогнозов эффективности различных вариантов решения проблемы). Каждое из этих направлений исследований в той или иной мере должно включать в себя и изучение общественного мнения, ориентированное на выявление оценки населением существующего положения дел в соответствующей сфере социальной жизни, его возможной реакции как на сохранение этого положения (т. е. сохранение прежнего режима правовой регуляции), так и на социальные последствия новых правовых решений^92.

Таким образом, задачей правотворческой политики как фактора модернизации правотворчества является обеспечение постоянного мониторинга социальной ситуации во всех областях общественной и государственной жизнедеятельности с целью своевременного обновления соответствующих правовых массивов; выработка на основе полученной прогностической информации концептуальных идей и целей в сфере нормативно-правового регулирования; недопущение отставания такого регулирования от реально складывающихся и возможных в перспективе изменений в общественных отношениях. Правотворческая политика должна не «бить по хвостам», как в случаях с авариями на Саяно-Шушенской ГЭС, шахте «Распадская», терактами в московском метро и аэропорту «Домодедово», природными катастрофами, типа лесных пожаров летом 2010 г., наводнениями в Крымске в 2012 г. и на Дальнем Востоке в 2013 г. и т. д. и т. п., а выявлять возможные варианты развития событий в той или иной области и предлагать научно обоснованные упреждающие правотворческие решения.

В этой связи принцип концептуальности правотворческой политики выступает одновременно продолжением рассмотренного выше принципа опережающего реагирования, а также своеобразным развитием принципа научной обоснованности.

Смысл данного принципа заключается в том, что модернизация отечественного правотворчества нуждается сегодня в надежном концептуальном основании. Это объясняется тем, что с помощью средств и методов правотворческой политики должна осуществляться не только сиюминутная корректировка действующей системы правовых норм для решения самых острых текущих проблем, но также определяться долгосрочные ориентиры нормативно-правового развития государства и общества. Так, В. Б. Исаков замечает: «… как и во всей сегодняшней общественной жизни, в российском законотворчестве отсутствуют научное предвидение, культура постановки целей и объективная оценка достигнутых результатов. Недооценка идейной, концептуальной основы законотворчества приводит к тому, что законотворческая деятельность заполняется слабо подготовленными «законодательными экспромтами», формирование правовой базы гражданского общества затягивается, и люди не видят тех конкретных позитивных результатов законодательной деятельности, на которые они вправе рассчитывать»93.

Нужна современная научная концепция, позволяющая предвидеть динамику развития российского законодательства, соотношение его отраслей и подотраслей, определять приоритетные законы на ближайшую перспективу последовательность принятия иных законов, исходя из интересов граждан и государства, потребностей экономики, социальной и политической сфер^94. Отсюда, концептуальность правотворческой политики предполагает разработку программных документов, отражающих как тактические (ближайшие) задачи текущего периода, так и стратегические цели повышения эффективности правового воздействия на общественные отношения.

Формирование основ и тех или иных направлений правотворческой политики начинается, как правило, на доктринальном уровне. Ученые в своих монографиях, статьях, комментариях предлагают пути усовершенствования правотворчества, способы повышения результативности отдельных элементов нормотворческой деятельности. В этой связи научная разработка концептуальных основ организации правотворческой деятельности, издания правовых актов и упорядочения действующего законодательства является одной из важных задач правотворческой политики.

Понятие «концепция» применяется в науке и в законотворческой практике как к отдельным законопроектам, так и к их совокупности и даже ко всей правовой (а не только правотворческой) политике. Использование этого термина целесообразно потому, что в идеале в процессе правотворчества всегда должна ставиться задача максимально точного отражения в нормативных правовых предписаниях явлений общественной жизни и правильного реагирования на возникающие проблемные ситуации. Другими словами, концепция должна характеризовать степень отражения в правотворческой политике происходящих в обществе процессов и точность проецирования этих процессов на будущее. На этом должен основываться выбор оптимальных путей видоизменения общественных отношений в желательном направлении при помощи права^95. Таким образом, специфическая роль принципа концептуальности правотворческой политики заключается в том, чтобы концентрировать наиболее существенные интересы граждан, государства и общества в целом, обособляя их в качестве объекта правового регулирования.

Чаще всего «концепция» понимается как система связанных между собой и вытекающих один из другого взглядов на то или иное явление^96. Исходя из подобного определения, можно заключить, что понятия «концептуальность» и «систематизированность» синонимичны друг другу. А. П. Коробова, например, полагает, что концепция правовой политики – это разработанная на государственном уровне система представлений о перспективах совершенствования правовой жизни общества, о целях, задачах, приоритетах, принципах, направлениях, формах и средствах правовой политики государства^97.

Как можно заметить, принцип концептуальности тесно связан еще с одним важнейшим принципом правотворческой политики – принципом системности. Именно системность правотворческой политики обеспечивает единство правового регулирования общественных отношений, иерархию, комплексный характер и взаимосвязь издаваемых нормативных правовых актов, а также реальность и исполнимость содержащихся в них требований и предписаний.

Системный подход предполагает необходимость обеспечения внутрисистемных зависимостей нормативных правовых актов в процессе совершенствования правового регулирования, исходя из общей концепции развития законодательства. Такой подход включает в себя, прежде всего, анализ и оценку подготавливаемых законопроектов с точки зрения их связей с другими, задействованными уже правовыми механизмами. Тем самым, по образному выражению Т. Н. Рахманиной, создаются условия, позволяющие новому закону как можно «мягче», безболезненнее войти в действующую систему права, не разрушая устоявшихся системных и функциональных связей между нормативными правовыми актами^98.

Системность правотворческой политики в данном контексте означает единый, комплексный характер воздействия на процесс формирования правовых норм, объединенный единством целей законодателя, принципов правового регулирования и единым характером объекта правового воздействия. Нормативные правовые акты должны создаваться и изменяться в строгом соответствии со специальным планом^99, обеспечивающим их непротиворечивость, взаимодополняемость, единый комплексный характер правового воздействия системы права как важнейшего условия ее эффективности.

Системность правотворческой политики предполагает разработку нормативного правового акта (вне зависимости от его статуса) как составной части единого комплекса законодательства со строго определенным функциональным назначением. Это предопределяет необходимость исследования в ходе правотворчества наличия (или отсутствия) иных актов, органически взаимосвязанных с разрабатываемым. Каждый из нормативных правовых актов должен создаваться (изменяться, отменяться) с учетом его связи с другими актами, выступающими его респондентами, на положения которых он ссылается или корреспондентами^100, которые сами содержат ссылки на его положения.

Создание закона должно предопределять (а лучше – нормативно закреплять) обязательность создания комплекса строго определенных подзаконных актов в соответствии с ним и во исполнение его, уточняющих и конкретизирующих его положения и устанавливающих порядок их реализации. Принятие подзаконного акта высшими органами (должностными лицами) государственной власти также может повлечь за собой необходимость создания нормативного механизма его реализации^101. В противном случае принимаемые акты могут оказаться декларативными, не иметь реального значения для жизни людей, не располагать возможностью воздействовать на их правозначимое поведение.

Подводя итог сказанному в настоящем параграфе, следует подчеркнуть, что все рассмотренные выше принципы правотворчества и правотворческой политики взаимосвязаны и взаимообусловлены. Лишь применяемые вместе, они дают эффект, обеспечивают принятие целесообразных, легитимных, обоснованных законов и иных правовых актов. Отступление от них ведет к произвольным и ошибочным решениям, излишним затратам труда, времени, энергии правотворцев, снижению эффективности правового регулирования. Их особенность заключается в том, что в рамках правотворческой политики, они имеют свою направленность, т. к. предвосхищают и опосредуют деятельность по формированию новых норм права, способствуют модернизации процесса правотворчества. Специфика этих принципов состоит также в том, что здесь они применяются комплексно, в объективном единстве, без чего невозможно обеспечить эффективность их воздействия на правотворчество. Думается, что принципы, не нашедшие отражения в Конституции РФ, целесообразно закрепить в Федеральном законе о системе принципов правотворческой политики в Российской Федерации и соответствующих законах субъектов Федерации.

Переходя к вопросу о приоритетах правотворческой политики в современной России, заметим, что в настоящий момент на передний план выходит необходимость осознания того, что эффективное правовое регулирование невозможно без ясного и глубокого понимания приоритетов этого важнейшего вида правовой политики. Данный вопрос, при его очевидной малоизученности, чрезвычайно актуален и значим как для теории, так и для практики осуществления правотворческой политики.

Как справедливо отмечал С. С. Алексеев, в каждом законе, претендующем на то, чтобы занять достойное место в передовой правовой системе, должна быть своего рода изюминка – одна или несколько взаимосвязанных основополагающих идей, которые придают ему особый смысл и социальное звучание, дают ход решению назревшей проблемы. А вот изюминка правовой реформы, всей правовой политики России состоит в том, что в такой реформе, в такой политике должны быть приоритеты^102.

Здесь следует отметить, что если приоритетам правовой политики в науке уделено достаточно большое внимание, то категория «приоритет правотворческой политики» специалистами пока не освоена, поэтому, естественно, она не является общепринятой в научном мире (как, впрочем, и другие вопросы, касающиеся основных видов правовой политики). Таким образом, вопрос о приоритетах данной политики в наши дни приобретает особый смысл, а необходимость его изучения в рамках юридической науки – очевидность.

Поскольку в теории государства и права вплоть до последнего времени такое явление, как правотворческая политика в целом практически не исследовалось, то проблема ее приоритетов в основном рассматривалась в рамках общей правовой политики государства. Прежде всего, нужно отметить отсутствие единства в научной терминологии. С одной стороны, общим термином охватываются совершенно разные по своей природе и социальному предназначению явления, допустим, такие как стратегические цели данной политики и ее тактические задачи. С другой стороны, когда речь, несомненно, идет об одном и том же явлении, его вроде бы синонимичные наименования на поверку оказываются в принципе не тождественными понятиями. Такими свойствами обладают, в частности, понятия «приоритет» и «принципы государственной политики», «первоочередные задачи в области правового регулирования», «приоритетное направление правовой политики», «ориентиры правовой политики государства». Весьма взвешенный анализ этих терминов проводит А. П. Коробова^103.

По ее мнению, приоритеты той или иной разновидности правовой политики представляют собой определенные социальные ценности, или, в некотором смысле, те завоевания, которые человеческое сообщество приобрело в процессе своей эволюции и охраняет с помощью правовых средств. Эти ценности являются достоянием всего человечества и поэтому носят универсальный для любого прогрессивного общества характер. Бережное отношение к ним и их правовая защита являются залогом поступательного развития социального организма^104. Похожей точки зрения придерживается Т. А. Золотухина, которая полагает, что основными приоритетами правотворческой политики должны выступать общечеловеческие ценности, в первую очередь провозглашенные Конституцией РФ^105.

В русском языке слово «приоритет» (от лат. prior – «первый», «старший») толкуется в разных значениях, в частности, как «первенство во времени в осуществлении какой-либо деятельности»106. Следовательно, приоритеты правотворческой политики – наиболее первостепенные ориентиры, или, иными словами, главные цели такой политики. Как пишет В. В. Соловьев: «Приоритеты политики – это определяющие направления, акценты, предпочтения в деятельности государственной власти, выстроенные в соответствии с ее представлениями об иерархии социальных ценностей, которые подлежат защите и обеспечению правом в первую очередь (прежде всего)»107. В свою очередь, Е. С. Селиванова полагает, что под приоритетами правотворческой политики следует понимать первоочередные цели стратегического характера^108. На наш взгляд, подобное понимание приоритетов как правовой, так и правотворческой политики наиболее близко отражает смысл рассматриваемого явления в качестве ее важнейших ориентиров.

Таким образом, можно со всей определенностью говорить о том, что приоритеты правотворческой политики – это наиболее важные, первостепенные ориентиры, на которые должна быть нацелена деятельность государства и общества в сфере нормативно-правового регулирования.

Наличие в политике определенных приоритетов позволяет расставить акценты, избрать верные средства и методы достижения поставленных целей и задач, сконцентрироваться на главном, а кроме того, дает возможность интегрировать усилия всех субъектов в процессе выработки и реализации стратегических правовых идей, что, несомненно, должно положительно отразиться на качестве проводимой государством политики, в том числе в сфере правотворчества.

К сожалению, на сегодняшний день вопрос о приоритетах в деятельности государства остается открытым. Какой-либо согласованности в подходах к его решению не наблюдается ни в теории, ни на практике. Это приводит к тому, что многие нормативные правовые акты, принимаемые на разных уровнях (федеральном, региональном, местном), зачастую не подчинены единой стратегической задаче, не связаны между собой, а иногда и вовсе концептуально противоречат друг другу. Порой государство пытается вырабатывать политику относительно малозначимых аспектов правовой жизни общества, а по-настоящему важные вопросы остаются без должного внимания^109.

Нельзя забывать и об отдельных направлениях правовой политики, каждое из которых имеет и свои собственные, частные приоритеты. Так, вполне очевидно, что правотворческая политика, как неотъемлемая составная часть единой правовой политики государства, должна выстраивать свои приоритеты, ориентируясь на главные стратегические цели такой политики. В противном случае будет нарушаться стержневой принцип единства ее построения.

Так, например, из содержания постановления Совета Федерации «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» следует, что приоритетами государственной политики признается объединение усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научных институтов и субъектов гражданского общества в целях совершенствования законодательства^110. В названном постановлении также обосновывается необходимость признания совершенствования законодательства приоритетом государственной политики по формированию нового качества жизни населения.

Приоритетными названы в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2013 г. вопросы усовершенствования системы местного самоуправления. По мнению главы государства «необходимо уточнить общие принципы организации, развить сильную, независимую, финансово состоятельную муниципальную власть. Что касается нормотворческой деятельности и планирования – то все законопроекты, госрешения, стратегические планы должны проходить гражданское, так называемое нулевое, чтение с участием НКО, других институтов. Обозначены меры по совершенствованию общественного контроля»111.

В свою очередь, авторы проекта Концепции правовой политики в Российской Федерации^112 выделяют целый перечень (порядка двадцати) приоритетов правовой политики в современной России. Как представляется, подобная множественность объясняется попыткой охвата в Концепции приоритетов всех ее основных разновидностей (правотворческой, правоприменительной, правоинтерпретационной, правореализационной, правовоспитательной и т. д.). Но в таком случае следовало четко указать, к какому конкретно виду (направлению) правовой политики тот или иной приоритет имеет отношение.

Общеизвестно, что большинство приоритетов правовой политики, так или иначе, формируется в правотворческой сфере. Это еще раз подтверждает, что научная разработка приоритетов правотворческой политики является важнейшей задачей юридической науки. Так, на сегодняшний день в качестве основных приоритетов в данной сфере выделяются следующие: эффективное правотворчество, разработка проблем ответственности за его результаты^113; ревизия и систематизация российского законодательства, предотвращение правовых конфликтов между Российской Федерацией и ее субъектами, сохранение единой системы законодательства РФ, укрепление безопасности граждан, правовое воспитание^114 и др.

Но, на наш взгляд, не все из перечисленных выше ориентиров могут быть отнесены к приоритетам правотворческой политики. Здесь мы имеем дело с не вполне удачной попыткой объединения приоритетов правовой политики в целом с приоритетами оного из ее специфических видов. Ведь, вполне очевидно, что такие приоритеты, как «укрепление безопасности граждан, правовое воспитание», «предотвращение правовых конфликтов между Российской Федерацией и ее субъектами» не могут быть достигнуты лишь с помощью средств правотворческой политики. Пожалуй, основную роль в их реализации призваны сыграть грамотная правореализационная и правовоспитательная политика.

Таким образом, можно сделать вывод, что в науке пока не существует единого подхода к определению приоритетов как правовой, так и правотворческой политики. И в этом видится серьезная проблема, разрешение которой в перспективе имеет огромное теоретическое и прикладное значение.

Конечно, существенность тех аспектов правовой действительности, на которые обращают внимание специалисты, сомнению не подлежит. Однако остается открытым вопрос: а действительно ли эти установки приоритетны и к какому из видов правовой политики они должны быть отнесены? Когда мы говорим о приоритетах правовой политики, мы имеем в виду не произвольный набор ценных с точки зрения права вещей, а лишь те ценности, которые имеют значение на современном этапе становления российской государственности. Так, например, приоритеты правовой политики Советского государства были качественно иными, нежели приоритеты государства нынешнего: «в советском обществе приоритет безоговорочно отдавался государственным интересам, а уже во вторую очередь обращалось внимание на интересы личности»115. Понятно, что большинство политических решений той поры продиктовано исключительно соображениями выгоды для государственной машины.

На наш взгляд, на современном этапе развития российского общества правовая политика государства в целом и правотворческая политика в частности должны ориентироваться прежде всего на соблюдение и защиту прав и свобод личности. Справедливость этого вывода подтверждается законодателем: в соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью, а на государство возлагается обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Норма ст. 2 является фундаментальной, стержневой идеей российской Конституции. Она определяет содержание Основного Закона и конституционно-правового регулирования в целом, а также отражает стремление законодателя к гуманизации всей системы правовых норм.

Институт прав и свобод личности является безусловным достижением цивилизации, историческим завоеванием, характеризующим высокий уровень развития социума и его прогрессивную направленность. Соблюдение и защита государственным механизмом прирожденных и неотъемлемых прав и свобод личности создает необходимые предпосылки для самовыражения индивида, расширяет границы индивидуальной свободы.

Однако права и свободы личности не следует и абсолютизировать, ибо последнее неизбежно приводит к вседозволенности и произволу, подготавливает благодатную почву для возникновения социальных конфликтов. Индивидуальная свобода не может быть беспредельной, она подлежит введению в определенные разумные рамки, за которыми простирается либо свобода другого индивида, либо общественный интерес, общее благо. Умеренное ограничение прав и свобод личности допустимо для устранения чрезмерных злоупотреблений правом и свободой, которое обеспечивается возложением на индивида соответствующих обязанностей (например, в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ закреплена обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ и законы)116.

По мнению специалистов, на современном этапе развития человеческого сообщества позитивное право должно ориентироваться в первую очередь на общепризнанные естественные и неотъемлемые права и свободы личности, быть носителем этих прав и свобод, а также обеспечивать их соблюдение и эффективную защиту^117. В противном случае мы будем иметь дело с так называемым неправовым содержанием закона. Атакой закон, как известно, способен причинить больше вреда, чем принести пользы.

Отсюда следует, что приоритетом российской правотворческой политики является законодательное обеспечение проводимых преобразований, строительства демократического правового государства, развития институтов гражданского общества. Сегодня с реализацией данной цели она, к сожалению, в полной мере не справляется. Многие важные законодательные акты еще не приняты, хотя потребность в них ощущается весьма остро. Это значит, что соответствующие общественные отношения остаются неурегулированными, т. е. лежат вне поля действия правотворческой политики. Сказанное позволяет обозначить еще один из приоритетов правотворческой политики, состоящий в оптимизации нормативной базы по повышению эффективности механизма правового регулирования.

Учитывая тесную генетическую взаимосвязь правотворческой политики с общегосударственной правовой политикой, являющейся, как было показано, ее сущностной основой, можно с достаточной степенью обоснованности утверждать, что приоритеты правовой и правотворческой политики во многом едины. На это указывает научное понимание смысла и объема задач, выполняемых правотворческой политикой на современном этапе развития нашей страны. Анализ ситуации позволяет сделать вывод, что при наличии политической воли у руководящей элиты Российского государства, такая политика, выступая в качестве средства демократических преобразований, способна с помощью использования присущих ей способов правового воздействия, формировать и в перспективе достигать свойственные ей стратегические цели.

В процессе выработки и реализации этих целей необходимо ориентироваться на обретенные в процессе эволюции человечества, принципиально значимые для его дальнейшего развития универсальные ценности. Именно они должны быть безусловным приоритетом политики в сфере правотворчества, тем ориентиром, который объединяет в единое целое все ее направления. Отсюда приоритеты как правовой, так и правотворческой политики – это актуальные ориентиры, которых не может и не должно быть много. Легко заметить, что конфигурация таких приоритетов может быть различной. Вместе с тем следует подчеркнуть, что почти все исследователи сходятся на примате в них прав и интересов личности^118. Но чтобы реально соблюдать и защищать чьи-либо права, нужно создать для этого необходимые условия. Поэтому важным приоритетом правотворческой политики следует считать обеспечение цивилизованного и легитимного взаимодействия между личностью, обществом и государством. При этом, в отличие от права тоталитарного периода, регулирование данных отношений должно осуществляться преимущественно частноправовыми средствами.

Особое значение названная проблема приобретает в свете продолжающих развиваться в нашей стране рыночных преобразований, реализации антикризисных программ и национальных проектов, совершенствования социальной системы, усиления безопасности населения, других назревших шагов. Очень важно, чтобы все указанные изменения протекали в правовом русле, чтобы при этом использовались не волевые и тем более не силовые, а исключительно легитимные, законные методы, средства и формы. «Правовая власть, – писал Я. М. Магазинер, – в отличие от фактической осуществляется в правовых формах, т. е. на основе заранее установленных общих правил для властвующих и подвластных»119.

Учитывая вышеизложенное, к числу основных приоритетов правотворческой политики, призванных нормативно закрепить ориентиры правового развития российского общества и государства на обозримую перспективу, необходимо отнести следующие:

1) обеспечение необходимых правовых условий для реального всестороннего развития личности, строительства демократического правового государства и развития институтов гражданского общества;

2) разработку законодательства в сфере формирования нового качества жизни населения;

3) всестороннюю гуманизацию права, т. е. первоочередную защиту создаваемыми нормами права общечеловеческих ценностей, естественных прав и свобод человека и гражданина;

4) оптимизацию нормативной базы по повышению эффективности механизма правового регулирования;

5) выстраивание системы цивилизованного, основанного на примате частного права, взаимодействия между личностью, обществом и государством.

Исходя из указанных приоритетов, в качестве ближайших целей правотворческой политики можно выделить: преодоление пробельности российского законодательства, его излишнюю множественность и декларативность; законодательное стимулирование развития социальных связей, участия населения в принятии государственно-значимых решений; обеспечение правовых условий для стабилизации и выравнивания социально-экономических отношений в обществе; разработку эффективного механизма реализации антикоррупционного законодательства; совершенствование законодательства об общественных организациях, местном самоуправлении, средствах массовой информации; разработку законотворческой политики в сфере совершенствования института частного права в условиях антироссийских санкций и др.

4. Цели и средства правотворческой политики

(В. В. Нырков)

Вопрос о целях правотворческой политики, несомненно, принадлежит к числу актуальных и наиболее важных для теории и практики государственно-правового регулирования общественных отношений, а также и к числу наименее исследованных. В современном правоведении целевой аспект правовой политики в целом получил наибольшую разработку в трудах А. П. Коробовой, А. В. Малько, Н. И. Матузова, К. В. Шундикова, В. А. Рудковского^120 и других. Так, в проекте концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 г. выделены стратегические перспективные цели и наиболее актуальные задачи (приоритеты). Однако вопросу о целях именно правотворческой политики уделено значительно меньшее внимание, что создает дополнительные трудности в формировании и осуществлении данного вида правовой политики в Российской Федерации.

В философии категории «цель» и «средство» обозначают собой феномены, являющиеся непосредственными характеристиками любого сознательного волевого процесса. Более того, эти явления «тесно генетически, логически и функционально взаимосвязанные, а потому наибольший эффект при их научном анализе может быть достигнут при их совместном, системном исследовании»121. Обоюдная зависимость состоит в том, что именно в средстве реализации та или иная цель получает свою определенность^122, превращаясь из идеального образа в объект существующей действительности. Но в это же время средства, бучи объектами существующей действительности, «определяют реалистичность или утопичность цели, корректируют ее основные параметры вплоть до отказа от тех идеалов, которые оказались на сегодняшний день недостижимы»123. По этим причинам изучение проблемы целей и средств имеет важное теоретическое и практическое значение для общей теории правотворческой политики.

Цель как философская категория лежит в основе познания существа правотворческой политики, процесса ее формирования и реализации. Цель – это «идеальный (существующий в сознании) образ желаемого для субъекта состояния, процесса или явления, возникающий на основе объективных потребностей и возможностей бытия и являющийся важнейшим условием рациональной человеческой деятельности»124. Столь же важное значение имеют цели и в процессе формирования, выстраивания правотворческой политики. Цели вносят в политику элемент осмысленности и организованности, выражают одну из фундаментальных закономерностей ее бытия и развития – принципа опережающего отражения социальной действительности^125.

Как в самом праве, так и в правотворческой политике, цель следует рассматривать как категорию с двойной природой, представляющей собой диалектическое единство субъективного и объективного.

Объективный характер цели возникает из свойства объективности ее источника (первопричины) – потребности. Процесс формирования цели с позиции реальной жизнедеятельности складывается по схеме «среда – потребность – интерес – мотив»126. В общем виде этапы формирования цели выглядят следующим образом: объективная потребность, пройдя через фильтр мышления, перерастает в субъективный интерес, к осознанию которого прикладываются волевые усилия, формируется четко очерченная цель и происходит выбор средств для ее достижения. С этого момента считается, что управленческое решение принято и нужно совершать определенные действия по использованию средств, действия нацелены на необходимый результат, на удовлетворение потребности. Объективность, как свойство цели, становится еще более очевидным с пониманием зависимости и обусловленности права от других сфер жизнедеятельности общества, а также от наличия действительных возможностей его реализации. Таким образом, если цели правотворческой политики не содержат объективного компонента, то речь идет скорее уже не о цели, а о желании, исполнение которого находится за рамками управляемого процесса, зависящего от благоприятного стечения обстоятельств, а не от наличия фактических возможностей.

Субъективность цели заключается в том, что по существу цель – это «продукт» сознательного творчества людей, плод осознания конкретных социальных потребностей и интересов. Рассматривая цель в правотворческой политике как категорию субъективную, можно констатировать, что она отражает реальную действительность как в соответствии с ее объективными закономерностями, так и вопреки им. Дело в том, что уже само возникновение цели порождено противоречием между сущим и должным, между тем, что есть, и тем, что необходимо. Действительность отражена в цели специфически, в ее субъективном осмыслении, всегда связанном с определенной оценкой реальности с позиции человеческих потребностей^127.

Мир, окружающий людей, одновременно разнообразен, взаимосвязан и противоречив, как и цели, возникающие в человеческом сознании под воздействием множества материальных и нематериальных факторов. Цели в зависимости от основания их классификации могут быть:

• общими и частными;

• государственные и негосударственные;

• ближайшие и перспективные;

• предметные и функциональные;

• цели-модели, цели-мотивы, цели-задачи;

• исполнимыми и неисполнимыми;

• прогрессивными и реакционными;

• гуманными и антигуманными;

• нравственными и безнравственными;

• индивидуальными и общественными;

• продуктивными и репродуктивными;

• истинными и ложными;

• конкретными и абстрактными;

• эмпирическими и теоретическими и т. д.

Важно учитывать положение о том, что «цель связана с категорией ценности (идеала) через соотношение желательности, но она не сводится к желательности субъективной, при этом цели субъектов правовой деятельности связаны не с ценностями вообще, но с социальными ценностями»128. Действительно, в правотворческой политике не должно быть места частным, узкогрупповым интересам, противоречащим общим, социально важным потребностям. Законодательное закрепление должны получать не все, а только наиболее общественно значимые потребности и интересы, обладающие определенной социальной ценностью. Подобные ценности переживаются уже как нечто не просто желаемое, но чтимое, значимое, и если они становятся нормами, то служат одним из важнейших факторов устойчивости общественной системы^129. В противном же случае отсутствие в законе социально полезной цели или соответствующего средства для ее реализации приведет к тому, что его нельзя воспринять истинным и правомерным^130, он будет отторгнут обществом как чуждое, несвойственное явление. Прав П. А. Сорокин в том, что главной причиной, или основной внутреннего социального мира, является наличие в данном обществе твердо вошедшей в жизнь системы основных ценностей и соответствующих им норм поведения^131.

Как бы ни разнились интересы и представления о ценностях у участников социального процесса, всегда есть те общие интересы, которые позволяют государству вырабатывать единую правотворческую политику и единый вектор государственного развития. Говоря о современных ценностях, ученые на передовые позиции выдвигают такие ценности, как жизнь, счастье, общее благо, порядок, справедливость, свобода, достойное существование. Это так называемые базовые ценности, предстающие конечными основаниями (идеальными целями) и выполняющими роль путеводных ориентиров. Полноту представлениям о ценностях добавляют не менее важные функциональные (вторичные, содержательные, инструментальные) ценности: равенство, безопасность, социальный прогресс, солидарность, национальные интересы и др.

Неотделимая связь права и правотворческой политики обусловила переход правовых целей (целей права) в цели правотворческой политики с сохранением своих специфических свойств, ведь, соглашаясь с А. И. Экимовым, правовая цель – это всякая цель, которая осуществляется посредством отдельных норм, институтов, отраслей права, а также права в целом^132.

Существенными признаками, отличающими цель правотворческой политики от других видов целей, являются:

1) отражают наиболее значимые ориентиры в процессе совершенствования законодательства и правотворческой деятельности;

2) в качестве модели они утверждаются в соответствующих концепциях развития законодательства высшими органами государственной власти;

3) реализуются при помощи специфического набора средств – систематизации и унификации законодательства, планирования, прогнозирования, правового мониторинга и т. д.;

4) будучи утвержденными государством, обладают свойством общеобязательности и нормативности;

5) их реализация гарантируется государством.

К процессу формирования и установления целей правотворческой политики предъявляются следующие требования:

а) в целях правотворческой политики должны получать отражение не только наиболее значимые социальные ценности, но и действительные, объективные закономерности существования и протекания общественных отношений и процессов, обусловленные наличными возможностями и условиями ее осуществления;

б) реалистичность – происхождение целей из понимания подлинных условий правовой действительности);

в) исполнимость – возможность быть исполненными, воплотиться в жизнь;

г) необходимость – свидетельствует об обязательности, неизбежности их осуществления. Исходя из свойства необходимости цели, а значит, тех или иных изменений, определятся приоритеты развития нормативно-правовой базы и правотворческой деятельности, устанавливается определенная иерархия целей;

д) адекватность – применительно к правотворческой политике адекватность означает верное, основанное на познании и учете сознания, поведения и деятельности людей, восприятие и закрепление целей в программных документах;

е) системность установления и реализации – цели правотворческой политики в идеале должны быть четко и системно выстроены, при этом недопустимо дублирование целей, коллизии между ними.

Правотворческая политика включена в социальную и правовую систему, по их подобию, будучи сложным, структурированным образованием, также обладает свойствами системы. В связи с этим представляется обоснованным выстраивать цели правотворческой политики в определенной последовательности, по правилам построения «дерева целей».

Анализ классификации целей в правовой и управленческой сферах государства позволяет выделить общие основы и критерии существующего деления. Так, все правотворческие цели по уровню их функционирования можно разделить на: общие, выражающие ориентиры дальнейшего развития законодательства и совершенствования правотворческой деятельности в целом; частные – направленные на установление ориентиров для развития отдельных отраслей законодательства (например, конституционного, гражданского, уголовного, административного и т. д.); а также специальные цели – характерны для узких направлений правотворческой политики, например для такого подвида, как политика в области кодификации законодательства.

Исходя из общей теории государственного управления, следует выделить три вида целей правотворческой политики, формирующих «дерево»133:

• стратегические – имеющие решающее, ключевое значение для всей правотворческой деятельности (например, цель защиты и обеспечения прав и свобод человека при совершенствовании законодательства);

• оперативные – фиксирующие крупные блоки действий по достижению главных целей (например, цель будущей кодификации той или иной отрасли законодательства);

• тактические – определяющие каждодневные и конкретные действия в правотворческой политике, еще их называют обеспечивающими, т. к. они позволяют достигать вышестоящие цели (например, цель по устранению противоречий, коллизий в нормативных правовых актах).

Обобщая изложенное, формирование «дерева» целей правотворческой политики должно начинаться с уяснения социально значимых ценностей и степени их наличествования в жизнедеятельности личности, общества, государства. Далее четкие, конкретно изложенные цели накладываются на имеющиеся объективные возможности и ресурсы их осуществления, закономерности и тенденции общественного развития и другие объективно существующие детерминирующие факторы. Определяется важность, степень необходимости достижения интереса представленного в цели, а следовательно, появляется иерархия целей.

Стратегические цели означают движение к качественно новому образу и уровню развития и совершенствования правотворческой деятельности и законодательства. Переоценить важность каждого этапа формирования стратегии правотворческой политики государства просто невозможно. По этой причине, а также с учетом еще некоторых особенностей стратегических целей (в частности, максимальное сочетание внутри себя разнообразных социальных ценностей; «начертание» перспективного отдаленного будущего; их трудная исполнимость, т. к. максимальный «охват» цели предполагает использование внушительного арсенала средств и др.) они должны находить выражение в законодательных установлениях (конституции, доктрины, концепции, программы, декларации и т. п.)134, иметь характер императивного установления.

Анализ научной юридической литературы, суждений и точек зрения государственных деятелей и политиков, публикаций в средствах массовой информации показывает явное единодушие во мнении о том, что права и свободы человека сегодня есть важнейший приоритет, цель и вектор развития правовой политики и правовой системы в целом, а значит, и правотворческой политики^135. Поэтому стратегическая цель правотворческой политики – такое состояние системы законодательства, при котором обеспечивается максимальный учет и реализация прав и свобод человека.

Тактические цели от стратегических отличаются большей подвижностью, изменчивостью, значительной вариативностью. Эти цели, безусловно, имеют собственное значение, однако, как представляется, наиболее важно, что они служат достижению главных, стратегических целей. Осуществление тактических целей в правотворческой политике происходит каждый день, имеет постоянный характер.

Нам близка позиция В. А. Рудковского, считающего, что в силу изменчивости, разнообразности тактических целей, сформулировать какой-то законченный перечень задач вряд ли возможно^136. Однако возможно определение некоторых базовых обобщающих ориентиров в «своеобразную стратегию «второго уровня». Поддерживая в целом эту идею, тактические цели правотворческой политики можно структурировать следующим образом:

1) установление, поддержание, совершенствование и развитие системы законодательства;

2) обеспечение единства и системности законодательства;

3) разработка среднесрочных и краткосрочных программ развития отдельных отраслей законодательства;

4) совершенствование процедур, технических средств и правил разработки, принятия и опубликования нормативных правовых актов;

5) гармонизация внутринационального законодательства с нормами международного права;

6) обеспечение соответствия уровня развития законодательства наличным социально-экономическим и политическим условиям жизни общества.

Инструментальная трактовка позволяет выделить два аспекта правотворческой политики: внутренний (политико-правовой) и внешний (социально-политический). С внутренней стороны правотворческая политика есть средство совершенствования действующей системы законодательства, с внешней – средство решения при помощи права иных социально-политических задач^137.

Изложенные выше авторские позиции обстоятельно исследованы и аргументированы в современной литературе, на этом основании следует сделать вывод о бинарной природе правотворческой политики, состоящей из двух компонентов: идейно-организационного (целевого) и инструментального (деятельностно-регулятивного).

Наиболее контрастно двойственность природы правовой политики в целом, а значит, и правотворческой в частности, проявляется в определении М. Н. Марченко, который предлагает различать «правовую политику как стратегию государства в правовой сфере» (своего рода политику в статике) – с одной стороны, а с другой – систему мер, методов, установок, с помощью которых реализуются соответствующие идеи, программы, определенный механизм ее осуществления (правовую политику в динамике)138.

Понятие «средство» является общенаучным, междисциплинарным, этимологическое происхождение которого заключено в словах «средний», «срединный», «посредник». То есть средство выступает посредником между идеальным предполагаемым образом и реальным практическим результатом. Средствами могут быть любые инструменты, предметы, явления, технологии и т. п., способствующие достижению намеченной цели.

Проблема используемых средств в правотворческой политике представляется сложной и мало разработанной. Феномен правотворческой политики столь разносторонен и многолик, что делает возможным существование различных подходов; и многозначность самих понятий, из которых складывается категория правотворческой политики; и различное толкование соотношения правотворческой деятельности и правотворческой политики; и различные цели использования данного понятия.

Виды средств, применяемых в правотворческой политике, во многом зависят от особенностей экономического развития общества, его политической культуры и менталитета. В литературе в качестве основных средств, употребляемых политической властью, можно выделить:

1) средства, возникающие вне сферы политики (традиции, обычаи, деньги, доверие, этические нормы и т. п.) и

2) средства, возникающие в сфере политики, создаваемые самой властью или в связи с ней (политическая символика и ритуалы, выборы, переговоры и обещания, митинги и демонстрации, протесты, пропагандистские кампании, лоббирование интересов и т. п.)139.

Однако ответ на вопрос, являются ли вышеперечисленные средства проведения политики и средствами правотворческой политики не столь очевиден. Какова грань между политическими, правовыми средствами и специфическими средствами правотворческой политики, каково их соотношение, при каких обстоятельствах возможна их подмена и каковы последствия. Это, безусловно, дискуссионные моменты, требующие дальнейшего изучения и правового разрешения.

В научных публикациях можно найти как сторонников классификации средств правотворческой политики на правовые и внеправовые, так и противников такого разграничения. Более определенным представляется вопрос применения в правовой политике (а следовательно, и в правотворческой) юридических (правовых) средств, здесь современные представители юридической науки единодушны (Н. И. Матузов, А. П. Коробова и др.)140. Понятием «правовая политика» обозначается законность (легитимность) не только самой политики в целом, сколько применяемых средств, методов, инструментов, т. е. правовая политика – это политика, осуществляемая с помощью правовых средств. При этом за пределы правовой политики выводятся неправовые средства, например организационные и материально-технические^141.

М. А. Костенко, напротив, признает, что психологические, религиозные, нравственные, технические и другие воздействия на общественные процессы приобретают все большее значение, следовательно, система средств правовой политики должна включать все многообразие инструментов не только юридического характера, но и тех, которые условно можно определить как предлегитимационные (обеспечивающие процесс легитимации), т. е. средства технологического характера (политические, культурные, экономические и т. д.), создающие реальные условия для последующего формирования и закрепления правовой идеи на законодательном уровне^142.

Под внеправовыми средствами правовой политики предлагается понимать средства, напрямую неустановленные законодательством, но служащие обеспечительными мерами для формирования и реализации правовой политики и действующие в правовой сфере. Следовательно, фактором, объединяющим их с правовыми средствами, является их воздействие в итоге на изменения в правовой сфере и направленность на реализацию целей правовой политики. Справедливо мнение о том, что внеправовые средства могут применяться на всех стадиях осуществления правовой политики, однако, безусловное первенство и предпочтение должно отдаваться именно специфическим правовым средствам, характерным для отдельных видов правовой политики.

Проблема правовых средств возникла и получила разработку в рамках инструментальной теории права, представляющей молодой, современный подход к пониманию права^143. В трудах русских правоведов дореволюционного периода встречается термин «юридические средства», которым обозначались практически любые явления правовой сферы, имеющие регулятивное значение, возможность какого-либо воздействия. Как и многие другие юридические понятия, правовые средства начали анализироваться на отраслевом уровне и только затем в теории права. Лишь с началом развития инструментального подхода понятие «правовые средства» приобрело самостоятельное значение, собственное смысловое содержание^144. По мнению В. А. Сапуна в правовой системе объективно обособляются различного рода инструменты, образующие относительно самостоятельные механизмы, режимы регулирования, определяющие особенности действия права на различных участках и стадиях правового регулирования^145, весь диапазон правовых феноменов рассматривается не с позиций нужд юридической практики, а с позиций их функционального предназначения^146.

Характеризуя термин «правовые средства» его можно назвать предельно широким, т. к. он обобщает все те правовые явления (инструменты и процессы), которые направлены на обеспечение достижения установленных в законодательстве правовых и социальных целей. По выражению А. В. Малько, рассматриваемое понятие под известным углом зрения унифицирует все те многообразные явления, из которых состоит право^147.

Социально-политический смысл постановки проблемы о правовых средствах состоит в том, что они являются не только социальной необходимостью, своего рода объективной закономерностью, но и оптимальным, адекватным способом решения задач, стоящих перед обществом, способом, который выражает социальную ценность права как регулятора общественных отношений. С. С. Алексеев, классифицируя правовые средства, особо подчеркивает то, что они имеют различный состав и в этой связи – различный уровень. По составу следует различать отдельные правовые средства и их комплексы (те или иные юридические механизмы и правовые режимы).

С учетом сказанного в зависимости от общности и значимости средств правотворческой политики можно выделить:

• уровень основных, общих средств – систематизация и унификация законодательства, дифференциация и отраслевая специализация законодательства, мониторинг, планирование и др.;

• второй уровень средств, из которых состоят основные – например, кодификация законодательства, тактическое планирование и др.;

• уровень операционального инструментария, используемого в оперативной деятельности в рамках правотворческой политики – средства устранения коллизий в законодательстве, приемы структурирования кодифицированного акта, средства выявления пробелов в нормативных правовых актах и др.

Также представляет интерес и классификация средств правотворческой политики на две категории: средства-инструменты и средства-правореализации (деяния)148. Средства-инструменты непосредственно входят в содержание правовой материи. Это юридические термины, правовые конструкции, дефиниции, сведения о должном и запрещенном поведении и т. п. Средства-правореализации выражаются в актах практической реализации установленных в законе положений и в юридически значимых поступках, действиях. В связи с этим средства-правореализации различают как средства-документы (иски, приговоры, заявления, распоряжения, решения и др.) и как средства-деяния^149 (юридически значимое действие или бездействие, например, воздержание от совершения запрещаемого деяния, выполнение возложенной обязанности, подача иска, заключение соглашения и др.)

Кроме того, юридические средства можно классифицировать на: основные и вспомогательные, регулятивные и охранительные, материальные и процессуальные, однократного и многократного действия, нормативные и индивидуальные и т. д. Особую значимость и распространение получила классификация юридических средств на правовые стимулы и правовые ограничения^150, а для исследований в рамках правовой политики представляется важным деление на средства формирования и средства ее реализации.

Таким образом, средствами правотворческой политики выступают объективно существующие явления, предметы, технологии как правового, так и внеправового содержания, составляющие собой единую совокупность (систему), обеспечивающие формирование и реализацию правотворческой политики и служащие достижению обозначенных данной политикой целей.

Для перехода идеальных целей правотворческой политики в реально существующие состояния общественных отношений необходимо использование системы средств, которые должны быть столь же динамичны, как и происходящие процессы в обществе, быть разнообразными, многоплановыми. Эффективная система средств должна быть обеспечена следующими критериями: полнотой, подкрепленностью, сочетаемостью и последовательностью применения^151. Использование юридических средств, как универсального регулятора широкого спектра социальных связей позволяет обеспечить наиболее цивилизованное и результативное решение поставленных обществом и государством задач.

Среди средств правотворческой политики наибольшее значение в настоящий момент имеют такие инструменты, как планирование, прогнозирование, моделирование, мониторинг, консолидированная законодательная инициатива, систематизация законодательства и др.

Правотворческая политика отличается именно системным характером, соединяющим многие инструменты правотворческого процесса во взаимосвязанный механизм. Речь идет о таких элементах, например, как его стратегия и тактика, планирование и прогнозирование, мониторинг и юридическая техника, научное обоснование и учет общественного мнения, экспертное и методическое обеспечение и т. д. Все эти элементы с помощью правотворческой политики упорядочиваются, приводятся в соответствующую систему, в которой каждый из элементов занимает свое место и играет свою роль. Именно соединение данных разрозненных инструментов и установление между ними необходимых связей и позволяет поднять их эффективность, делает их воздействие на правотворческий процесс более заметным и результативным. В этом одно из важнейших преимуществ подобного вида политики.

Например, активнее следует использовать потенциал социально-правового эксперимента, представляющий собой создание определенной социальной ситуации локального масштаба, в которой анализируется действие специально разработанного для нее нормативного правового акта. Его цель – определить, какие нормы необходимы для новых условий и как они будут действовать. Правотворческие работы могут успешно осуществляться лишь на прочной плановой основе. Проведение данного принципа в правотворческой практике необходимо. Наличие утвержденных компетентными правотворческими органами планов существенно повышает эффективность законопроектных работ. Планирование позволяет повысить согласованность и взаимосвязанность различных участков законодательства. Планирование развития законодательства способствует повышению системности, внутренней гармонии и сбалансированности законодательного (правового) регулирования. Ученые единодушно признают прогнозирование и планирование правотворческой (законодательной) деятельности как целесообразное и позитивное явление^152. В литературе подчеркивается, что прогнозирование и планирование суть формы внедрения научных основ в правотворческую деятельность^153. В свою очередь, практика диктует необходимость определения приоритетов правотворческой политики, основных направлений, очередности создания законодательных актов. Данные приоритеты определяются в процессе планирования, которое тем самым позволяет сконцентрировать усилия на принятии наиболее актуальных законов.

При этом планирование целесообразно предварять прогнозированием, представляющим собой форму познания будущего состояния государства и права^154. В ходе прогнозирования осуществляется сбор и обобщение экономической, социальной, политической, юридической и иной информации, с помощью которой определяются перспективы развития правовой системы и ее отдельных элементов, оцениваются возможные объекты законодательного регулирования. Важное значение имеет также прогнозирование эффективности действия будущего закона^155, позволяющее учесть последствия его принятия, а также ожидаемых изменений в формах и методах правового регулирования.

Планирование и прогнозирование повышают взаимодействие субъектов правотворческой политики, позволяют законодательному органу оптимально использовать имеющиеся ресурсы (кадровые, временные, материальные), вносят в правотворческую деятельность организующее начало, придают ей системность. В данной связи в литературе справедливо отмечается, что планирование представляет собой отражение и закрепление правовой политики^156. Это объясняется тем, что без планирования невозможно создание и совершенствование законодательства в качестве сложной и внутренне согласованной системы актов.

Таким образом, надлежащее прогнозирование и планирование способно придать предсказуемый, системный характер процессам разработки и принятия законодательных и иных правовых актов как федерального, так регионального и муниципального уровня, содействовать достижению стратегических целей и решению тактических задач правотворческой политики.

В рамках рассмотрения проблемы основных средств правотворческой политики в Российской Федерации, особое внимание необходимо уделить вопросам консолидированной законодательной инициативы и учета мнения субъектов РФ в федеральном законодательном процессе.

Значимость выделенного инструмента заключается в том, что, во-первых, фактически он сочетает два основных способа участия субъектов Федерации в совершенствовании федерального законодательства (т. е. осуществляется в предусмотренном законом порядке реализация региональными законодательными органами государственной власти права законодательной инициативы в Государственной Думе, а также участие субъектов Федерации в деятельности Совета Федерации через представителей от региона^157). Во-вторых, именно при реализации права законодательной инициативы и учете мнения субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе происходит формирование концепции законопроекта. Согласно основным требованиям к концепции и разработке проектов федеральных законов, концепция законопроекта представляет собой документ, в котором должны быть определены основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, место будущего закона в системе действующего законодательства, отражено состояние правового регулирования соответствующих общественных отношений^158. Можно сказать, что в концепции законопроекта «закладывается фундамент» будущего закона, определяются его качественные характеристики, возможный регулятивный потенциал, поэтому переоценить важность и ответственность момента довольно трудно.

Участие субъектов Российской Федерации возможно в законодательном регулировании предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения. Вопросы ведения Российской Федерации, требующие согласования субъектов РФ, можно разделить на три группы:

• согласование кадровых назначений, в частности руководителей федеральных территориальных органов в субъектах Федерации;

• согласование проектов нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы субъекта РФ;

• согласование проектов нормативных правовых актов федеральных исполнительных органов по вопросам, исполнение которых возложено на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ^159.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов можно выделить следующие основные направления правотворческой политики:

• обеспечение единообразия, иерархичности и системности законодательства;

• обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина, согласование вопросов в социальной сфере;

• вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами;

• установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

• охрану окружающей среды и экологическую безопасность;

• вопросы борьбы с чрезвычайными ситуациями и ликвидацией их последствий.

Порядок участия органов государственной власти субъектов РФ в предварительном согласовании проектов федеральных законов по предметам совместного ведения предусмотрен Федеральным законом № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Регламентом Государственной Думы. Анализ этих документов дает основания говорить о пробелах и дефектах в регулировании вопросов представления интересов субъектов Федерации, что ведет к ненадлежащему учету мнений регионов. В частности, ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ закрепляет возможность признать невыраженным мнение субъекта Федерации, если отзывы законодательного (представительного) и исполнительного органа власти субъекта выражают противоположные позиции по законопроекту.

Также законодательно закреплена обязанность Государственной Думы направлять для согласования в субъекты Федерации все законопроекты по предметам совместного ведения после их внесения в нижнюю палату Парламента. Законодательные и исполнительные органы должны предоставить свои отзывы в 30-дневный срок в профильный комитет Государственной Думы. Однако при внесении законопроектов, предусматривающих изменения и дополнения в нескольких законах одновременно 30-девный срок представляется недостаточным. В таких случаях происходит истечение срока подачи отзыва, и он уже не рассматривается в силу формальных оснований. Надо отметить существование и других формальных оснований, которые можно упростить в целях реального учета мнения и опыта субъектов Федерации.

Направление отзывов органов государственной власти субъектов до первого чтения только в профильный комитет Государственной Думы, на наш взгляд, можно считать существенным упущением в порядке взаимодействия палат Федерального Собрания. Для выработки единой правовой позиции региона важно участие и комитета Государственной Думы, и Совета Федерации, и непосредственно субъекта Федерации.

В 2009 г. законодатели обратили внимание на пробельность взаимодействия представительных (законодательных) органов власти субъектов РФ и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, увидели необходимость и полезность более активного сотрудничества. Правовой основой для согласованных действий является Конституция РФ, Федеральные законы «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и иные нормативные правовые акты, а также «Концепция совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания РФ с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе^160. Концептуальность документа состоит в закреплении основной задачи и направления совершенствования взаимодействия, которое должно происходить «на основе принципов законности, равенства, коллективного свободного обсуждения и решения вопросов, системности и прогнозирования». Основными участниками реализации данной концепции являются Совет Федерации и его органы; законодательные органы субъектов Федерации и их органы; Совет по взаимодействию Совета Федерации ФС РФ с законодательными органами государственной власти субъектов РФ (Совет законодателей), президиум Совета законодателей, комиссии Совета законодателей.

Особый интерес представляет п. 2 Концепции, где определены основные направления совершенствования взаимодействия, а это: выработка общих подходов при реализации своих полномочий в федеральном законодательном процессе; обеспечение учета мнений законодательных органов субъектов РФ при формировании и реализации федеральной законодательной политики; координация деятельности по правовому, аналитическому, информационному и организационному обеспечению их участия в федеральном законодательном процессе; анализ практики применения федерального законодательства в субъектах Российской Федерации в целях внесения совместных предложений по совершенствованию федерального законодательства; совместное внесение в Государственную Думу ФС РФ в порядке реализации права законодательной инициативы проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов – консолидированных законодательных инициатив; совместная разработка консолидированных законодательных инициатив; развитие системного информационного обеспечения их взаимодействия в федеральном законодательном процессе на основе использования современных информационных технологий; обмен опытом законотворческой деятельности.

Перечень направлений совершенствования взаимодействия и проводимых на его основе мероприятий охватывает весь «цикл жизни» закона, с момента формирования концепции законопроекта до поры его реализации в системе законодательства и последующего мониторинга. В этом случае представляется возможным говорить о высоком регулятивном потенциале правовых норм, предполагаемой их эффективности.

Консолидированные законодательные инициативы – это новые гарантированные возможности в достижении действительного учета мнений и опыта регионов Российской Федерации. Гарантированность обеспечивается предусмотренным и закрепленным в Концепции порядком осуществления консолидированных законодательных инициатив, назначением ответственных комитетов и комиссий. По мнению С. Миронова, «консолидированным инициативам будет легче пробить себе дорогу на федеральном уровне»161. Эти слова были сказаны после процедуры подписания соглашений с двенадцатью региональными парламентами о взаимодействии в федеральном законодательном процессе. На сегодняшний день такие соглашения подписаны в Амурской, Смоленской, Ленинградской, Калужской, Самарской, Ульяновской и других областях, в Хабаровском и Ставропольском краях, в Ненецком автономном округе^162 и других регионах Российской Федерации.

Подписанные двусторонние соглашения, расширенная нормативная база, внимание «центра» к проблемам регионов и активные совместные однонаправленные действия должны стать залогом качественных, своевременных, социально необходимых и эффективных законов как на федеральном, так и на региональном уровнях. От качественных характеристик совокупности отдельных законов зависит и эффективность законотворческой и правовой политики в целом.

Подводя итог вышеизложенному, можно констатировать, что система целей и средств составляет основу содержания правотворческой политики, выражает ее специфику, направленность и потенциальные возможности в сфере совершенствования и развития правотворческой деятельности и законодательства.

5. Юридическая техника в правотворческой политике

(А. В. Малько, М. А. Костенко)

Правотворческая политика и юридическая техника – это доктринальный тандем, позволяющий направлять усилия законодателя в русло планомерного созидания, управлять принятием решений в правотворческой сфере и четко выстраивать не только идейные установки, но и определять набор инструментов, с помощью которых они могут быть достигнуты. Значение юридической техники как одного из средств правовой политики состоит в создании реальных условий по доведению научного продукта до правотворческого «конвейера» и дальнейшее сопровождение правовых предписаний в процессе применения и переработки с целью их наиболее эффективного применения и совершенствования.

Природа и «энергетический потенциал» юридической техники наиболее эффективно раскрывается, обеспечивая требуемую форму выражения воли творца права, придавая действующему праву характер системности, когда взаимодействует с правотворческой политикой в целях поиска наиболее эффективного правового решения. Именно правотворческая политика определяет целевые установки, задает направления правового развития и требуемого для этого технико-юридического инструментария.

Правотворческая политика представляет собой научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных и негосударственных структур, направленную на определение стратегии и тактики правотворчества, на создание необходимых условий для эффективной правотворческой работы. Правотворческая политика воплощается преимущественно в принятии, изменении и отмене нормативных актов и нормативных договоров. Четкая, целостная и последовательная правотворческая политика является необходимой предпосылкой эффективности правотворческой деятельности, устанавливает внутренние системные связи со всеми ее стадиями и смежными процессами, а также зависимости с другими видами юридической деятельности – правоприменением, интерпретацией и систематизацией.

Юридическая техника устанавливает неразрывную связь законодательной стратегии с реализацией политических решений, которые должны базироваться на познании социально-экономических процессов^163. Взаимные связи правотворческой политики и юридической техники представляют собой важнейший ресурс повышения качества правотворческих решений. Не определившись с целями правовых преобразований в праве невозможно проводить целенаправленную и эффективную работу с применением необходимых для этого ресурсов.

Существенно снизить количество правотворческих ошибок, повлиять на объемы корректирующего нормотворчества возможно благодаря максимальному использованию потенциала правотворческой политики и юридической техники, который раскрывается при анализе их содержательной основы. При этом следует учитывать, что поступательное развитие юридической техники, современное состояние ее научной основы позволяют комплексно оценить спектр задач, которые она способна решать в правотворчестве. Юридическая техника, по мнению В. М. Баранова, «тот редкий феномен, где налицо “сплав” высокой юридической теории и сугубо прикладных проблем»164. Именно это сочетание придает уникальность юридической технике как особому правовому явлению.

Философские основания юридической техники были заложены еще представителями античной философии, которые осознавая значимость для общественного развития качества законов, обращали внимание на эту сторону правовой жизни. Платон, Цицерон, Аристотель, Сократ в своих трудах затрагивали некоторые качественные характеристики законов, центральным из которых выступала ясность и понятность законодательных установлений. Но формирование научных представлений о юридической технике как правового феномена начинается гораздо позже и предпосылками этому процессу активно способствовали зарождающиеся новые тенденции государственного развития, требующие правовых преобразований и соответствующих средств их воплощения.

Значительный вклад в развитие юридической техники и формирование особого направления правовой науки внесли исследования европейских ученых – Ф. Бекона, И. Бентама, Ш. Монтескье, С. Пуфендорфа, Р. Иеринга и других, которые развили первые представления о юридической технике и показали ее значимость не только в праве, но в целом в общественном развитии. Научные представления о юридической технике формировались постепенно и начинались с выработки правил написания законов и использования терминов, способах составления сводов законов, принципах системности законодательства и юридической силе законов, т. е., по сути, представляли собой технику законодательную.

Значимым шагом в развитии учения о юридической технике становится выход первого специального труда «Юридическая техника», подготовленного Р. Иерингом. Таким образом, вводится в научный оборот термин «юридическая техника» и определяются его содержательные границы, которые пока ограничиваются только сферой законотворчества.

Главной задачей юридической техники, по мнению Р. Иеринга, является количественное и качественное упрощение права^165. «Техника косвенным образом обладает большим этическим значением, и практическая юриспруденция, относясь при технической обработке материала с крайней тщательностью даже к мелочам, может хвалиться, что действует путем усовершенствования техники права на пользу всего высокого и великого; ее малозаметная работа в низинах права способствует развитию последнего нередко больше самого глубокого»166. Овладение знаниями этой технической стороны юриспруденции является важнейшим показателем качества законодательства и мастерства творца права.

Этапы формирования юридической техники отражают ее реформаторский потенциал, развитие которой существенно ускорялось в периоды значительных преобразований в общественной жизни и правовой системе. Первый этап формирования учения о юридической технике заложил общие представления о предмете юридической техники, ознаменовал введение термина «юридическая техника» в правовой оборот и определил общие контуры ее сферы применения. При этом, пройдя начальную стадию формирования предмета юридической техники, начинают активно разрабатываться отдельные элементы в ее содержательной структуре, что свидетельствует о переходе на новый этап развития, к которому подталкивали активность общественных процессов и усиление роли правовых регуляторов.

Второй этап связан с развитием технико-юридических требований, предъявляемых к законотворчеству, и некоторых других связанных с законотворчеством видов юридической деятельности, в частности, техники систематизации. При этом вектор развития юридической техники лежал в основе своей все же в зоне законотворчества и ознаменовал вхождение и «укоренение» юридической техники в системе правовых категорий стран романо-германской системы. В этот период можно говорить о переходе к системному изучению данного правового явления, которое становится самостоятельным предметом исследований.

Третий этап развития учения о юридической технике связан с активным познанием юридической техники и разработкой многообразных технических приемов. При этом взгляды ученых на юридическую технику были столь разнообразны вплоть до ее отрицания, что свидетельствует о неустойчивости имеющихся на этом этапе подходов, а также многоаспектности юридической техники.

В современный период в целом преодолено состояние отрицания юридической техники, но научных дискуссий по поводу ее места и значения в праве меньше не стало. Разнообразные подходы к определению дефиниции «юридическая техника» свидетельствуют о нерешенности многих теоретических вопросов и различиях в позициях ученых в ответах на них. Центральным в этом аспекте является вопрос, какой именно признак считать ключевым, базовым для формирования ее содержательной основы? Именно превалирование в определении одного из ключевых признаков создает почву для многообразия в подходах ученых к определению понятия «юридическая техника». Приведем некоторые примеры из имеющихся походов.

Широкий подход представляет юридическую технику как средство осуществления всех видов юридической деятельности, тогда как узкий подход ограничивает содержание юридической техники исключительно сферой правотворчества. Сторонники применения узкого подхода считают, что юридическая техника присутствует лишь в законодательной сфере права, и приравнивают законодательную (правотворческую) и юридическую технику.

Инструментальный подход к определению юридической техники раскрывает ее содержание через совокупность инструментов, которые имеются в ее арсенале. Например, С. С. Алексеев понимает под юридической техникой «совокупность средств и приемов, используемых в соответствии с принятыми правилами при выработке и систематизации правовых (нормативных) актов для обеспечения их совершенства»167.

Деятельностная составляющая в содержательной природе юридической техники является весьма значимой, на которой основан деятельностный подход, связывающий юридическую технику с достижением определенного правового результата, отражающей динамику права. Так, по мнению Б. В. Чигидина, при ином подходе «выхолащивается собственно деятельностная, техническая сторона вопроса. Коль скоро юридическая техника – все же техника, то при ее определении нельзя не учитывать то, что это не просто набор (точнее, иерархическая система) элементов, но вместе с тем и деятельность субъектов, направленная на достижение определенных целей и решение определенных задач»168.

Документальный подход связывает юридическую технику с подготовкой, принятием, внесением изменений и дополнений в правовые акты и работу с иными юридическими документами. Таким образом, определение понятия юридической техники, согласно данному подходу, акцентирует внимание на основном объекте юридической техники – правовом акте и том инструментарии, который необходим для его подготовки и введения в юридический оборот. При этом документальный подход охватывает все виды юридической деятельности, не ограничиваясь только правотворческой сферой. Поскольку разновидностями правовых актов являются: в сфере правоприменения – правоприменительный акт, интерпретации – акт интерпретации, систематизации – кодекс.

Научные подходы к определению юридической техники, таким образом, отличаются многообразием, однако назрела необходимость предложить комплексное, объединяющее имеющиеся взгляды определения юридической техники, в котором отразятся все значимые признаки. Юридическая техника – это система ресурсов (средств, способов, методов, приемов, правил и т. д.), используемых при подготовке, применении и упорядочении правовых актов в целях обеспечения их совершенства и повышения эффективности. Иначе говоря, юридическая техника – это специально-инструментальное средство достижения целей юридической деятельности, позволяющее «перевести» стратегическую направленность, принципы, идеи в правовую материю, фиксирующей посредством формы ее содержание.

Юридическая техника, обладая большим многообразием ресурсов, позволяет использовать достоинства юридической формы, более гибко и тонко оформлять волю соответствующих субъектов права, экономить юридические инструменты и человеческую энергию. Другими словами, юридическая техника позволяет эффективно проводить юридическую работу, ибо накопленные в ходе развития человечества навыки должны обращаться на пользу, а не изобретаться и приобретаться вновь, создавая условия для экономии человеческой энергии в юридической области^169. Внутренний потенциал ресурсов юридической техники раскрывается в содержании юридической техники.

Содержание юридической техники – это система ее ресурсов, направленных на подготовку правовых актов и осуществление иных видов юридической деятельности, находящихся в тесном взаимодействии. При этом следует учитывать иерархичность различных ресурсов юридической техники – методов, способов, правил, средств, приемов, которые образуют достаточно самостоятельные группы в зависимости от их целевой направленности:

1) формально-атрибутивная группа ресурсов содержит правила, придающие официальный характер правовым актам, а также критерии его идентификации и учета. Данная группа служит для целей придания официального характера правовому акту, и главный ее результат – это функциональная адекватность применения правового акта к конкретным отношениям и его точная идентификация в правовой системе. Ресурсную основу формально-атрибутивной группы составляют реквизитные правила, которые не содержат регулятивных положений и закрепляют вид правового акта; принявший орган; наименование (заголовок) правового акта; дата принятия; регистрационный номер; место и дата подписания; полное наименование, ФИО и личная подпись должностного лица, подписавшего правовой акт;

2) содержательная группа направлена на соотнесение выполняемых действий с фактической обстановкой путем упорядочения однородных отношений, обеспечение полноты правового регулирования и адекватности отраслевой принадлежности, в допустимой и наиболее эффективной правовой форме, а также соответствие принципам и нормам международного права. Ресурсы содержательной группы обеспечивают определение возможностей регулирования и определение места разрабатываемых правовых положений в правовой системе;

3) логико-структурная группа содержит требования к структурной (композиционной) организации текста правового акта, соответствию формально-логическим правилам и точной встраиваемости в правовую систему. Результат, достигаемый с помощью логической группы ресурсов, заключается в эффективности применения правового акта за счет логически оправданной последовательности расположения правовых норм, их полноты и непротиворечивости, структурной (композиционной), содержательно-правовой единообразности и системности. Ресурсы логической группы направлены на обеспечение единообразности в способах формирования и изложения понятий и других структурных единиц текста, их согласованности как внутри правового акта, так и с другими правовыми актами, последовательности расположения правового материала, полноты изложения и непротиворечивости;

4) языковая группа ресурсов содержит особые требования к юридическому стилю изложения, который заключается в четкости, сжатости и определенности, точности выражения мысли творца права, повелительном и императивном характере изложения, а также наличии специальной терминологии. Язык права представляет собой особое подмножество языка, на которое распространяются общие правила, но при этом его отличают более строгие стилистические и терминологические требования. Результат групповой применимости в правильности восприятия смысла правовых норм, обеспечении официальности, компактности, однозначности и простоты восприятия;

5) специально-юридическая группа представляет собой совокупность ресурсов юридической техники, направленных на обеспечение применимости права посредством специального нормативного моделирования с помощью правовых аксиом, правовых презумпций, правовых фикций, правовых конструкций, дефиниций, преюдиций, правовых оговорок, а также специальных средства структурирования текста правового акта, в качестве которых выступают примечания, приложения, перечни, классификации, сноски и т. п.

Ресурсный потенциал дает наибольший эффект, когда взаимодействует между собой, применяется в комплексе и разработчик правового акта четко представляет цели, которых следует достичь, каким образом преобразовать правовую действительность и какие именно ресурсы целенаправленно «работают» на достижение правового результата? Особое место юридической техники в системе средств правотворческой политики, определяющими статус юридической техники как обеспечительного ресурса правообразования и правоприменения обосновано следующими специфическими характеристиками:

Дуализм юридической техники заключается в том, что ее правила, средства, приемы не закреплены в правовых нормах, а с другой стороны, при помощи ее ресурсов правовые предписания формулируются и закрепляются, т. е. наделяются надлежащей формой и содержанием. При этом следует различать технико-юридический инструментарий, благодаря которому правовые предписания приобретают соответствующую легитимную форму и содержание, и средства, перешедшие в разряд правовых в силу их закрепления в правовых нормах. А. В. Поляков разделяет средства правовой техники существующие «внутри» права (иначе условно называемые интерсубъектной техникой права) и средства «наружные», «предназначенные для “доставки” правовой информации и создания права, – такие средства можно назвать техникой объективации права»170. Подобная классификация представляется оправданной с точки зрения двойственного характера юридической техники и необходимости в более четком разграничении принадлежности ее ресурсной составляющей. Предлагаемая классификация ресурсов юридической техники, различающая ресурсы существующие «внутри» права (интровертивная техника права) – правовые средства и «наружные» (экстравертивная техника права).

Юридическая техника имеет теоретико-прикладную направленность, т. е. сочетает в себе одновременно фундаментальный и прикладной аспекты. Особая роль в развитии и рациональном использовании ресурсов юридической техники принадлежит доктринальной форме реализации правовой политики, которая преимущественно воплощается в проектах правовых актов, в разработке юридических конструкций, в научной экспертизе, в предвидении ошибок и иных препятствий в регулирования тех или иных общественных отношений. Юридические воззрения и концепции чрезвычайно значимы для совершенствования юридической техники, а в конечном счете и для права в целом. Поэтому, когда наука отстает от потребностей правовой жизни, тогда идут в ход механические заимствования тех или иных юридических понятий, конструкций и иных средств юридической техники из иностранного законодательства, что делается во многом не от «хорошей доктрины». Слабая доктринальность российского права уже сейчас сказывается на эффективности правовых реформ, неудовлетворительные результаты которых в том числе связаны с неверно избранной стратегией правового развития и отсутствием научно обоснованных прогностических моделей^171.

Анализируя социальную характеристику юридической техники, надо отметить, что ее средства сами по себе не имеют классовой направленности, они безразличны к общественным классам^172. В реальности юридическая техника может стать инструментом реализации политической борьбы и достижения преследуемой цели, в руках политиков она становится средством реализации определенной идеологии. Однако следует отметить, что на юридическую технику не возлагается обязанность по выбору идеологически правильных установок, правильнее говорить о том, что юридическая техника способна воплотить в действующем праве избранную идеологию.

Формально-догматический метод, представляющий методологическую основу юридической техники, позволяет «…отвлечься от всех тех факторов, которые трансцендентны по отношению к праву (экономика, политика, нравственность, религия и т. п.)», т. е. когда сущность права постигается путем анализа самого действующего права^173. В идеале юридическая техника – это инструмент благого созидания в праве. При отсутствии идейных установок обоснованных правотворческой политикой, которые направляют выбор соответствующих ресурсов юридической техники, она способна нанести серьезный урон общественному развитию, подорвать основу правовой системы, ее системные связи, принципы построения.

Коммуникативная природа юридической техники важнейшее достижение правовой науки и общественная ценность, благодаря которой сохранились многочисленные правовые памятники. По динамике развития инструментария юридической техники возможно наблюдать эволюцию позитивного права, оценивать преемственность и в целом развитие правовой культуры. Юридическая техника как средство коммуникации обеспечивает донесение воли законодателя до субъектов права и можно сказать, что напрямую работает на обеспечение законности и правопорядка. Социальная ценность права состоит в способности коммуницировать в общественной среде, разрешать конфликты, создавать условия для общественного компромисса.

Юридическая техника включает онтологический, эпистемологический и праксеологический аспекты. По мнению А. В. Полякова, понятие правовой техники включает в себя: техническую составляющую права – онтологический аспект; технику познания права – эпистемологический аспект; технику создания и реализации права – праксеологический аспект^174. Подобная многоаспектность юридической техники создает реальные условия для совершенствования формы и содержания права, поскольку без специальных технических ресурсов в совокупности с техникой познания практически невозможно создать и реализовать право с высокой степенью эффективности.

Юридическая техника обладает когерентным характером со многими правовыми явлениями. «Техника связывает между собой замысел и его реализацию»175. Она есть то, что обеспечивает эту реализацию^176. При этом следует отметить наличие в праве элемента спонтанности, непредсказуемости, самоорганизации, что объективно не сможет «попасть» в концепцию правовой политики, но представляется целесообразным свести к минимуму фактор неопределенности. Поскольку плановость и планомерность – это составляющие качества и эффективности правовой регуляции. Качественно творить без надлежащей и всесторонней проработки предмета регулирования и ожидаемого правового результата весьма затруднительно. Научное обоснование концепции развития правовой системы и ее инструментального обеспечения позволяет сознательно формировать правовую систему, предварительно прорабатывать возможные сложности правоприменительной практики.

Юридическая техника обладает юридико-технической и юридико-технологической составляющими. По мнению С. С. Алексеева, юридическая техника по своему содержанию складывается из двух элементов: технических средств и технических приемов; «в области права техническими средствами являются, в частности, юридические конструкции, терминология; правовой технологией – способы изложения норм, система отсылок»177. Таким образом, в содержательной структуре юридической техники действительно проявляется как технический, так и технологический компоненты, которые следует рассматривать в комплексе, поскольку они должны обеспечивать процесс придания надлежащей формы содержанию, системной формализации воли законодателя.

Юридическая техника выражает особенности структуры права, т. е. «средства юридической техники являются как раз тем нематериальным инструментом, при помощи которого на основе надлежаще отработанных научных данных возможно строительство структуры права. Однако такое строительство в рамках присущих праву объективных свойств и закономерностей может происходить только через форму права и ее собственное содержание…»178. Следовательно, основная задача и предназначение юридической техники состоит в воссоздании и совершенствовании структурной основы права. При этом форма права проникает в самые глубины его содержания, она «пропитывает», «склеивает» его и в связи с этим отделение формы от содержания представляется настолько условным и практически невозможным, что оперирование внешней формой правового материала – это всегда оперирование его содержанием. Разница состоит только в содержательных последствиях, останется ли нормативное содержание неизменным, либо претерпит определенные изменения.

Юридическая техника – это своеобразный накопитель правовых ресурсов, ценностей и достижений, так как ни одно из юридических средств не может считаться утраченным навсегда, оно лишь приобретает новые черты, обогащается современными научными подходами, по-новому осмысливаются его правовая ценность и роль. Но утверждать, что оно (средство) больше никогда не будет применяться в праве было бы по меньшей мере недальновидно. Будущее многовариантно и накопленный опыт человечества позволяет осуществлять подборку тех ресурсов, которые будут применимы, адекватны и адаптированы к современным общественным отношениям. В этом смысле юридическая техника, а точнее, ее ресурсы, в обобщенном виде сохраняются для будущего и могут рецептироваться на разных этапах развития права.

Процесс возникновения права отражает внутреннюю его организацию (структуру) и форму внешнего выражения права, что представляет собой центральную задачу юридической техники. Процесс превращения права в формализованный социальный регулятор, обладающий свойствами системы и структуры, в основе своей и представляет юридическую технику. Если на известной ступени истории возникает идея, концепция, доктрина права, то юридическая техника есть средство ее материализации, «привязки» к реальным условиям. Ресурсы юридической техники призваны наделить верхние уровни содержательной иерархической системы правовой политики надлежащим правовым потенциалом. Практически любые несоответствия внутренней и внешней формы выражения права приводят к различным искажениям. За качество формы выражения права отвечает юридическая техника, ресурсы которой призваны обеспечить механизм реализации идейных установок в адекватно выбранные конструктивные решения наиболее полно и точно отражающие действенный механизм правового воздействия.

Юридическая техника – уникальное явление в праве, сочетающая в себе технику и искусство, форму и содержание, теорию и практику, что позволяет говорить о ее самостоятельном месте как научной категории и отражают ее многоаспектность в теоретическом и прикладном плане. В полной мере уникальность юридической техники проявляется в сфере правотворчества в силу того, что правотворческая деятельность выступает первым форпостом на пути формирования совершенного механизма правового регулирования, которая первоначально закладывает всю палитру эффектов (или дефектов) правовой регламентации.

Задача юридической техники в области правотворчества состоит в ресурсном обеспечении процесса правоформирования и наделении его смысловой компоненты необходимой совершенной формой. По мнению С. С. Алексеева, через правотворчество правовая система преимущественно и наполняется регулятивной энергией, а потенциал юридической техники создает условия для того, чтобы наиболее эффективно воспользоваться этой энергией. Ведь облаченная в определенную форму правовая материя либо работает на эффективность правового регулирования, либо, будучи зажата ее рамками, не способна раскрыть весь потенциал, не отвечает потребностям и интересам граждан, общества и государства.

Механизмы правообразования подвержены влиянию различных факторов: политических, экономических, социальных, культурных и т. д. Для того чтобы устранить субъективизм и негативное влияние индивидуально-социальных интересов область средств легитимации правотворческих инициатив должна быть четко очерчена и определена. «Политический аспект законотворчества характеризует его субъективную сторону. Проблема субъективной стороны правотворчества – это выяснение мотивации субъектов правотворческой деятельности, их ценностные ориентации, интересы, целевые установки. Они определяющим образом влияют на результат законотворчества – на содержание законов, а в конечном счете – на эффективность правового регулирования общественных отношений. Анализ субъективной стороны правотворчества предполагает изучение ценностей и интересов в законодательной политике, а также целей, к достижению которых стремятся законодатели, и средств, выбираемых для достижения соответствующих целей»179.

Повышению объективизма, целенаправленности и результативности правотворческой деятельности способствует разработка стратегии развития этой деятельности, определения ее целевых установок, необходимых правовых результатов и средств их достижения. Правотворческая политика есть путь к усовершенствованию, оптимизации правотворчества, а правотворческая техника – это технологическое средство ее достижения, а высокотехнологичным ее может сделать правотворческая политика, которая способна дать системные ориентиры и системность в средствах ее реализации и тем самым предотвратить саму причину возникновения ряда правотворческих ошибок. Именно правотворческая техника представляет собой наиболее крупный и значимый «пласт» юридической техники, которая «за многие столетия превратилась в целый сложный институт со своей философией и относительно автономными доктринами»180.

При разработке правотворческой политики следует одновременно формировать рекомендации относительно системы допустимых средств (в том числе средств юридической техники), которые способны реализовать заложенную в ней концепцию, идеи, принципы и целевые установки. Такой подход позволяет существенно повысить качество процесса правотворчества и принимаемых правовых актов за счет глубокой доктринальной проработки сочетания целевых установок. Формирование правотворческой политики позволяет на доктринальном уровне проработать системные связи между концептуальными установками и системой средств, которые способны на высоком качественном уровне воплотить их в высокотехнологичный правовой продукт, совершенный по форме и содержанию.

Активизация роли науки в формировании правотворческой политики и в законотворчестве является необходимой предпосылкой повышения качества принимаемых законов и эффективности содержащихся в них норм^181. Не умаляя значения других задач, стоящих перед правотворческой политикой, все же главной целью является ее направленность на качество правовых актов, которое имеет многогранный характер, проявляющийся в обеспечении системности, целостности, непротиворечивости законодательства^182. Для того чтобы связать в единую систему целевые установки правотворческой политики и определенные ресурсы юридической техники, объединение которых создает своеобразную доктринально-прикладную модель, направленную на систематическую, научно обоснованную, планомерную деятельность по обработке социального заказа и его доведению до надлежащей формы, обеспеченной технологической совместимостью и совершенством. Причем в данном контексте под технологической совместимостью понимается требование точной встраиваемости в конструкцию системы права и эффективную работу правовых предписаний во всех видах юридической деятельности. Данная качественная характеристика взаимодействия содержания и формы права является показателем обеспечения системности, эффективности выбранного конструктивного правотворческого решения и предупреждения определенного круга правотворческих ошибок.

На сегодняшний день наблюдаются серьезные проблемы в создании совершенной системы права, существенная часть которых коренится, с одной стороны, в недостаточности научной основы в области технологии правотворчества, технологии в сфере правового целеполагания (т. е. умении правильно ставить цели и добиваться их достижения), а с другой – в отсутствии ответственности за правотворческие ошибки. Преодоление сложившейся ситуации видится в четком выстраивании системы ресурсов на основе принципов целеполагания, сформированных правотворческой политикой и соответствующих ресурсов правотворческой техники, ориентированных на определенный фактор целеполагания. Ведь система ресурсов правотворческой техники в целом призвана решить задачу правоформирования, а каждый ее ресурс в отдельности ориентирован на достижение миницели, которые в совокупности образуют реализацию концепций, принципов, идей правотворческой политики и направлены на обеспечение выполнения макроцели.

Предложенный подход положен в основу взаимодействия правотворческой политики и юридической техники, когда их взаимообусловленность связана целевыми установками, которых требуется достичь в целях совершенствования правового регулирования. Содержательная суть преобразований своего рода макроцелей, которые направлены на реализацию правотворческой политики, определяются концептуальными решениями, влияющими на характер и глубину трансформации правовой регламентации. Концептуальными решениями, опирающими на целевые установки и характер правотворческих преобразований, можно выделить следующие:

• концепция коренной переработки и обновления правовой системы, затрагивающая несколько отраслей права (обширные межотраслевые преобразования);

• концепция переработки и обновления определенной отрасли права (отраслевое обновление законодательства);

• концепция переработки и обновления отдельных институтов права (институциональное обновление законодательства);

• концепция точечных преобразований законодательства, вызванная необходимостью корректировки отдельных правовых норм.

Правильное решение задач, стоящих перед правотворческой политикой и правотворческой техникой, в конкретных социально-правовых условиях определяется именно верно избранным и достаточно формальным набором критериев, устанавливающим стартовые параметры для социально-правового моделирования, обеспечивающего поддержание актуальности и динамизма права. Объединяющей и первоочередной задачей правотворческой политики и юридической техники является избрание методологической основы ее осуществления. «Соотношение между методологией и методикой правотворчества есть не что иное, как соотношение между содержанием и формой в силу того, что законодательная действительность – это одновременный процесс поисков правового содержания и адекватной ему правовой формы»183. Именно избранный правотворческий метод определяет технологию последующих этапов правотворчества и, как следствие, систему ее ресурсов.

Методами создания права, по мнению Н. Н. Маршаковой, являются новеллизация, традиция, рецепция, кодификация и определяет, что выбор конкретного законодательного метода обеспечивает решение вопросов технического обеспечения правотворчества и большую роль в этом вопросе отводит юридической технике, которая связана с формой права^184. По мнению А. М. Шульга, новеллизация, восполнение пробелов, конкретизация и систематизация – это виды функций правотворчества, под которыми понимаются определенные направления правотворческой деятельности^185.

Представляется наиболее точным и объединяющим указанные направления правотворческой деятельности является понятие «методы осуществления правотворческой функции», под которыми понимается система ресурсов (т. е. способов, приемов, средств), способствующая реализации правотворческими субъектами установленных полномочий по совершенствованию права. В целях оптимизации методов осуществления правотворческой функции с точки зрения ее ресурсного обеспечения представляется целесообразным подразделить на следующие: новеллизацию, компенсацию, кодификацию и преемственность (рецепцию).

Выбор указанных методов определяется целевыми установками правотворческой политики и служит базой в выборе обеспечительных средств – ресурсов юридической техники, требующихся для правоформирования. Остановимся на краткой характеристике методов осуществления правотворческой функции.

1. Новеллизация – это метод осуществления правотворческой функции, выраженный в создании новой правовой регуляции, который проявляется в создании новых норм права (т. е. принятие нормы права с новой диспозицией и/или санкцией), переработка существующих правовых норм (изменение и/или отмена норм права), а также легитимация существующих норм до этого относившихся к иных социальным регуляторам (обычаи, традиции, нормы морали и т. д.).

Новеллизация различается по объему, поскольку она может затрагивать как определенную совокупность норм права, так и в целом правовой акт, поэтому следует различать новеллизацию норм права и правовых актов. А. М. Шульга различает новеллизацию в узком смысле – это принятие абсолютно новых норм права (так называемых новелл) и в широком смысле как новеллизация права (законодательства). Причем под новеллизацией права понимается установление (принятие), изменение, отмена норм права; санкционирование уже существующих норм (например, обычаев); принятие, изменение, отмена, приостановление, продление действия (пролонгирование) нормативного акта^186.

Обоснованием для применения метода новеллизации в рамках избранной тактики и стратегии правового развития является необходимость коренной переработки действующего состояния законодательства, т. е. привнесение новизны по форме и содержанию права. Данный правотворческий метод в рамках правотворческой политики применяется в том случае, когда действующее правовое регулирование не отвечает современному состоянию общественных потребностей и интересов, т. е. наблюдается существенный дисбаланс между закрепленными правовыми нормами и фактической правоприменительной практикой, либо полным отсутствием правового регулирования общественных отношений, требующих установления правил поведения.

Содержательная новеллизация предполагает изменение сущностной, содержательной стороны права. «В содержании права заключается жизнь его сущности», хотя сущность и содержание права однопорядковые категории, «но это вовсе не означает их полного совпадения»187. Следует признать, что изменение содержания всегда сопровождается новеллизацией формы и, наоборот, изменения формы затрагивает содержательные структуры.

2. Метод компенсации подразумевает восстановление системности, полноты и целостности правовой регуляции и включает в себя восполнение пробелов, устранение правотворческих ошибок, а также конкретизацию права. Следует согласиться с позицией А. М. Шульги, который полагает, что восполняют (устраняют) пробелы в праве только субъекты правотворчества, тогда как субъекты правоприменения могут только преодолевать пробелы в праве^188. Под пробелом в праве понимается полное или частичное отсутствие в действующем законодательстве необходимых правовых норм.

Под конкретизацией права понимается уточнение правовых норм, причем следует различать конкретизацию, осуществляемую путем внесения уточнений, не закрепленных правовыми нормами других правовых актов (непосредственная конкретизация), которая сродни новеллизации и уточнение путем заимствования нормы правового акта, обладающего большей юридической силой нормой (или нормами) правовых актов, занимающих нижестоящее место в иерархии (переносная конкретизация). Например, А. М. Шульга приводит пример, когда нормы законов могут детализироваться (конкретизироваться) нормами соответствующих подзаконных актов^189. Данный метод реализации правотворческой функции применяется в случаях установления отдельных сбоев в правовой регуляции, вызванных нарушениями правил логики, таких как полнота, последовательность, непротиворечивость.

3. Метод кодификации представляющий собой упорядочение законодательства путем его глубокой переработки по своей сути относится к правотворчеству в отличие от других видов систематизации и может включать в себя и новеллизацию, и компенсацию. Применяется данный метод при выявлении большого количества правовых актов, низкой обозримости законодательного массива по однородным правоотношениям, а также необходимости усилить значимость, правовой статус данных правоотношений и повысить статус правового акта. Этот метод является более удобным и надежным с точки зрения облегчения работы с кодифицированным актом. Это обусловлено коренной переработкой правового массива, его структуры, обсуждением целесообразности, выявлением пробелов и коллизий, их устранением. В целом, как конечный продукт правотворчества, кодификация является наиболее удачной и полноценной формой, отвечающей ее назначению в праве. Ведь ценность права заключается не столько в его гибкости, сколько в стабильности и однозначности.

4. Преемственность в праве представляет собой заимствование действующим национальным правом принципов, норм, положений, институтов из прошлых либо существующих правовых систем. Следует признать, что стратегия развития правовой системы всегда разрабатывается «с оглядкой» на правовой опыт, сохраненный правовой наукой и опыт правовых систем других государств – международный правовой опыт. Преемственность и обновление – это две стороны одного и того же процесса – процесса становления и развития национальной правовой системы и при этом пропорции, удельный вес каждой из сторон в каждом конкретном случае и на каждом историческом этапе могут быть различными^190.

Таким образом, преемственность – это сложноорганизованный процесс, динамичная составляющая которого как раз определяет этапность в развитии права и наделяет преемственность столь ценной ресурсной составляющей, основанной на механизме заимствования. Различают преемственность «по вертикали», т. е. центральным критерием выступает временной характер и «по горизонтали» или преемственность в пространстве. Весьма близкой категорией к преемственности является рецепция права, которую некоторые рассматривают как специфическое проявление преемственности в праве^191, а другие считают наоборот, что правопреемственность является разновидностью правовой рецепции^192.

Разграничение этих категорий рационально провести по принципу принадлежности элементов заимствования к национальной правовой системе или иностранных государств. С этой точки зрения преемственность в праве целесообразно рассматривать во внутригосударственном контексте как заимствование только собственного правового опыта. Она не должна рассматриваться как глобальная, экстерриториальная категория, поскольку правовые системы государств имеют ярко выраженный индивидуальный характер, который проявляется в различиях в формировании системы права, понятийном аппарате, специфике регулирования отдельных отраслей и институтов права и т. д. В этом случае требуется существенная адаптация заимствуемых элементов из правовых систем других государств и в строгом смысле слова не может называться преемственностью, т. к. проходит существенную переработку.

Юридическая техника как система ресурсов, направленных на обеспечение системности, структурированности, формальной определенности и последовательности имеет все возможности воплотить тактические и стратегические цели правотворческой политики. «Во все времена имелось стремление найти способы сократить неуверенность в предлагаемых решениях. Отсюда поиск комбинаций, основанных на использовании казуистической, энциклопедической системы мышления в целях выработки новых идей»193.

Эффективное взаимодействие правотворческой политики и юридической техники проявляется и на доктринальном уровне, когда правотворческая политика подталкивает к развитию юридическую технику, которая должна обеспечивать решение модернизационных задач в правовой сфере. «Таким образом, пред наукой открывается в системе бесконечное поприще деятельности, неисчерпаемое поле исследования и открытия и источник богатейшего духовного наслаждения»194. Успевать за преобразованиями правовой жизни общества – это важнейший фактор эффективности правовой науки.

Значительный массив законодательств современных государств, развитие международных правовых стандартов, активная интеграция, в том числе в правовой сфере, выдвигают новые задачи по переходу на качественный уровень развития юридической техники. Эффективность правотворчества – это соотношение между фактически понесенными затратами, связанными с подготовкой, принятием, вступлением в действие правового акта и результатом от принятых правотворческих решений, ответственность за которые правотворческая политика и юридическая техника разделяют вместе. Высокие издержки правотворчества, проявляющиеся в затягивании принятия правового решения по назревшим проблемам, необоснованные финансовые затраты правотворчества, рост правотворческих ошибок и корректирующего нормотворчества, снижают не только регулятивный и охранительный ресурс права, но и влияют на темпы государственного развития.

6. Экспертиза как элемент правотворческой политики

(Н. В. Мамитова)

В целях дальнейшего развития представительной демократии в России следует активизировать работу, направленную на развитие институтов гражданского общества, парламентского контроля и создание эффективных законодательных механизмов, позволяющих развивать конституционный потенциал законодательных (представительных) органов государственной власти в системе разделения властей и институтов государства. Правовая экспертиза должна стать стимулом к дальнейшему повышению эффективности законотворческого процесса в РФ, роли законодательной власти в общественно-политической жизни страны, укреплению представительной функции парламента и повышению качества законотворческой деятельности.

В этой связи необходимо развивать формы экспертно-аналитического сопровождения законодательства, повышать роль экспертизы законопроектов, привлекать к законопроектной работе видных ученых-правоведов, специалистов, экспертов, научных деятелей, совершенствовать язык законотворчества с целью доступности понимания положений законодательства не только для субъектов правового регулирования, но и для всех граждан нашей страны, а также повышать качество юридической техники.

Новая система современного законодательства России сформировалась относительно недавно, где центральное место занимает Конституция РФ 1993 г. Наряду с этим появились новые источники конституционного права, расширился предмет сферы государственно-правового регулирования, произошло становление качественно новых институтов. Одной из важнейших задач, стоящих перед юридической наукой и практикой сегодня, является не только анализ происшедших качественных изменений и тенденций развития конституционного законодательства Российской Федерации, но и выработка концепций и формирование решений, направленных на его совершенствование.

Особенностью принятия законов на протяжении последних пятнадцати лет являлись объективные предпосылки развития законодательства, выразившиеся в серии реформ, проводимых в рамках раскрытия правового потенциала Конституции Российской Федерации. Это обстоятельство во многом предопределило его значимость в регулировании новых общественных отношений путем использования существующих форм выражения и изложения новых российских норм.

Анализ положений отечественной системы законодательства свидетельствует, что данное понятие не имеет единого содержания^195. Говоря о ненадлежащем состоянии законотворческой деятельности, Президент РФ еще в 2005 г. предложил начать процесс устранения недостатков в этой сфере с повышения уровня контроля этой деятельности и ее экспертизы.

В связи с этим исключительно важной является проблема научного обеспечения законодательного процесса, так как отсутствие системы научной проработки законопроектов негативно сказывается на качестве принимаемых законов. Современный мировой опыт и отечественная практика свидетельствуют о том, что экспертное сопровождение на различных стадиях законодательного процесса превращается в необходимую часть подготовки закона, при этом требования к экспертам и результатам их исследований должны быть самыми высокими. Исследование проблем правотворческой и, в частности, законотворческой политики является одним из новых, перспективных направлений в теории государства и права. Данное направление нашло концептуальное выражение в обобщающем доктринально-юридическом документе, закладывающем принципиальную основу для его восприятия в области политико-юридической практики. Таким документом является Проект концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 г., разработанный авторским коллективом Саратовского филиала Института государства и права РАН под руководством профессора А. В. Малько^196.

В качестве основных мер, направленных на преодоление недостатков и повышение эффективности правовой политики России на период до 2020 г. отмечено:

• регламентировать на законодательном уровне механизмы учета общественного мнения в правотворческом и правоприменительном процессах, механизмы публичного обсуждения и общественной экспертизы нормативных актов;

• разработать систему мер, направленных на усиление связи правотворческих структур всех уровней с юридической наукой, организовать в российских регионах и муниципальных образованиях общественные экспертно-аналитические советы, представляющие ученых и юристов-практиков, оказывающих содействие правотворческим структурам в повышении качества принимаемых нормативных правовых актов^197.

Эти и другие направления деятельности свидетельствуют о необходимости комплексного исследования вопросов оценки законодательства через экспертную деятельность, одним из ключевых аспектов которой является правовая корректность проектируемых и действующих нормативных правовых актов.

Несмотря на широкое использование результатов правовой экспертизы в практической деятельности, данное явление изучено недостаточно полно. Исследование этого сложного феномена носит в основном фрагментарный характер, что не позволяет составить полное и целостное представление о нем. Обзор монографических трудов и диссертационных работ, а также иных научных публикаций позволяет сделать вывод о том, что избранная проблематика до сих пор практически не являлась предметом самостоятельного исследования в российской правовой науке, а наиболее разработанными являются следующие аспекты правовой экспертизы: теория судебной экспертизы и экспертиза нормативных правовых актов^198. В последние годы ряд ученых обратили свое внимание на антикоррупционную экспертизу^199.

Обращение к проблеме правовой экспертизы является актуальнейшей исследовательской задачей на современном этапе развития российского законодательства. Ее освещение следует начинать с обращения к теоретическому понятийно-правовому ракурсу экспертизы как основного элемента эффективной правотворческой деятельности, обусловленной рядом объективных предпосылок. Во-первых, на сегодняшний день существует множество различных видов экспертиз, в том числе и правовых, статус которых до сих пор законодательно не определен, причем потребности юридической практики в данной сфере остаются весьма высокими. Во-вторых, бурное развитие современного российского законодательства определяет необходимость совершенствования экспертной деятельности в процессе законотворчества как составной части правовой политики Российской Федерации.

Понятие правовой экспертизы.

Экспертиза – (от лат. expertus – «опытный») означает исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т. д.200 Схожее понятие экспертизы дается и в других источниках^201. Иногда под экспертизой понимается рассмотрение какого-нибудь вопроса экспертами для дачи заключения^202, в частности, «практическим и документальным результатом экспертизы является заключение эксперта или группы экспертов»203. Однако не все авторы включают заключение в понятие экспертизы. Например, Ю. В. Сидельников – понимает под экспертизой оценочно-аналитическую деятельность, выполняемую с привлечением экспертов для анализа и оценки объектов экспертизы^204.

На вопрос о том, должна ли экспертиза сопровождаться заключением эксперта или же достаточно его оценочно-аналитической деятельности без оформления ее в соответствующий документ, позволит ответить методологический подход к данной проблеме. Следует отметить, что процесс проведения экспертизы не сопровождается выработкой новых знаний. Он основан на запасе знаний, выработанных до нее, а также собственном опыте эксперта. Таким образом, в отличие от науки, экспертиза – это не вид познавательной деятельности, а некий процесс, задачей которого является всестороннее рассмотрение, оценка и систематизация конкретной узкопрофильной информации с целью облегчения принятия ответственных решений уполномоченными на это лицами.

Также следует отметить, что в энциклопедических определениях экспертизы есть только общее указание на ее целеполагание, не конкретизирующее его. В проекте модельного Закона «О государственной экспертизе», разработанным Межпарламентской ассамблеей государств – участников СНГ, экспертиза трактуется как «осуществляемое специалистом (экспертом) и основанное на применении специальных познаний, исследование, выполняемое по назначению или заказу государственного учреждения или органа в соответствии с установленной законом процедурой»205. В данном определении экспертиза предполагается исключительной прерогативой только государственных структур и органов.

Ряд современных авторов отождествляют правовую экспертизу с судебной, ссылаясь при этом на законодателя. В соответствии с положениями ст. 9 Федерального закона «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», «судебная экспертиза – процессуальное действие, состоящее из проведения исследований и дачи заключения экспертом по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний в области науки, техники, искусства или ремесла и которые поставлены перед экспертом судом, судьей, органом дознания, лицом, производящим дознание, следователем, в целях установления обстоятельств, подлежащих доказыванию по конкретному делу»206.

Иные авторы под правовой экспертизой понимают экспертизу нормативных правовых актов. Например, И. А. Закиров дает следующее определение: «Правовая экспертиза – это исследование, проводящееся экспертом по решению или поручению уполномоченных на то лиц, либо без такого, но в силу прямого указания нормативных правовых актов, основанное на применении специальных знаний с целью использования его результатов в юридической деятельности»207.

Считаем подобный подход к определению правовой экспертизы неисчерпывающим суть проблемы, поскольку и судебная экспертиза, и экспертиза нормативных правовых актов представляют собой лишь отдельные виды правовой экспертизы, о которых речь пойдет несколько ниже.

Таким образом, с учетом вышеизложенного, понятие правовой экспертизы требует некоторой корректировки и конкретизации. Выделим основные сущностные элементы этого понятия. Прежде всего экспертиза – это исследование какого-либо объекта специалистом (экспертом) в определенной области знаний. Следовательно, первым сущностным элементом экспертизы выступает сам процесс исследования в определенной сфере, а вторым сущностным элементом понятия «экспертиза» является заключение, составленное специалистом по результатам проведенного исследования, оформленное в виде официального документа, подтверждающего проведение данного исследования. Учитывая указанные элементы, считаем целесообразным предложить следующее определение понятия экспертиза.

Экспертиза – это углубленный анализ определенного объекта (в том числе информационного), основанный на использовании накопленных профессиональных знаний и собственного опыта эксперта, итогом которого является заключение, оформленное в соответствующем процедурном порядке в виде официального документа установленной формы с целью обеспечения принятия ответственного решения по исследуемому вопросу.

Данное понятие может быть применено к любому виду экспертизы, будь то экспертиза, назначаемая государственными органами или учреждениями, либо экспертиза, проведенная общественными организациями и отдельными специалистами.

Признаки правовой экспертизы.

Для того чтобы понять, что такое экспертиза, нужно перечислить ее основные признаки. Наиболее четко эти признаки были выделены А. А. Разуваевым:

а) экспертиза – это одна из форм использования специальных знаний;

б) их использование представляет собой исследование;

в) экспертное исследование проводится компетентным, сведущим лицом – экспертом, т. е. лицом, владеющим специальными знаниями в различных отраслях науки, искусства, ремесла или техники;

г) экспертиза имеет процессуальную природу, так как проводится по поручению заинтересованных лиц;

д) целью экспертного исследования является получение необходимой информации об обстоятельствах, существенных для принятия правильного и обоснованного решения лицом (лицами), назначившим экспертизу;

е) проведенное экспертом исследование оформляется особым документом – экспертным заключением^208.

Безусловно, нужно определиться с составом правовой экспертизы, как сложного феномена. Он представлен через такие элементы, как объекты (материальные носители информации, подвергаемые исследованию), предметы (информация о различных сторонах, свойствах и признаках объекта, на получение которой направлено само экспертное познание), субъект (эксперт), методы (способы получения информации) и средства (разного рода предметы, явления, живые организмы, используемые при производстве правовой экспертизы, выбор которых обусловлен представленными на исследование объектами) правовой экспертизы, содержание правовой экспертизы (действия и операции, осуществляемые экспертом при производстве самой экспертизы) и ее результат (итоговые выводы, полученные при производстве экспертизы).

Принципы правовой экспертизы.

Правовая экспертиза должна проводиться с учетом общих принципов, присущих нормотворчеству, а именно: демократизм, объективность, научность, системность и другие.

К числу основополагающих принципов экспертной деятельности относятся: принцип законности; соблюдения прав и свобод человека, гражданина и юридического лица; компетентности; профессионализм лиц, осуществляющих экспертизу, независимость экспертов в пределах предоставленных им полномочий, объективность и самостоятельность в изложении своей позиции и выводов, ответственность за полноту анализа законопроекта и обоснованность заключения как результата экспертизы.

Каждый из указанных принципов представляет собой самостоятельное правовое положение, определяющее одну или несколько сторон экспертной деятельности.

Под принципами правовой экспертизы следует понимать систему взаимосвязанных между собой основополагающих начал, идей, применение которых в процессе экспертного исследования направлено на достижение единой цели – получение качественного результата, используемого в юридическом процессе.

В систему принципов правовой экспертизы входят следующие: всеобщности правовой экспертизы, научности, своевременности, оперативности, планомерности, непрерывности, полноты, соответствия заявленным вопросам, многоступенчатости правовой экспертизы, обоснованности, финансовой обеспеченности, информационной всесторонности и сбалансированности.

Принципы правовой экспертизы тесным образом связаны с принципами российского законодательства. Наиболее важные из них – это системность, иерархичность (субординация), отраслевая дифференциация, федерализм, научная обоснованность и другие^209. Специфика построения и развития системы законодательства заключается в том, что при принятии каждого нового нормативного акта законодатель должен исходить не только из характера решаемых им задач, но и учитывать наличие на момент принятия данного акта действующего законодательства. Таким образом, действующая система законодательства выступает для правотворческого органа в качестве внешней реальности. Следовательно, при включении законодателем нового нормативного акта в уже существующую систему важно избегать различного рода дисфункций – пробелов, коллизий, дублирования норм и других. Обеспечению эффективности этого процесса может и должна способствовать правовая экспертиза.

На сегодняшний день имеет место большое количество различных экспертиз, дифференцируемых прежде всего в зависимости от сферы применения и субъекта, их осуществляющего. Главным основанием классификации экспертиз является область знаний, науки, техники или искусства, к которой относится рассматриваемый объект.

Существуют несколько классификаций правовых экспертиз. А. А. Разуваев предлагает следующие виды:

1) по отраслевой принадлежности (экспертизы, назначаемые в конституционном праве, в гражданском, в административном, в земельном праве, в трудовом праве, в уголовно-процессуальном праве и др.);

2) по связи с судопроизводством (судебные экспертизы и экспертизы, не связанные с судопроизводством);

3) в зависимости от поставленных перед экспертом задач (фактологические, диагностические, оценочные, прогностические, классификационные и др.);

4) по числу объектов исследования (однообъектные и многообъектные);

5) по объему исследования (основные и дополнительные);

6) по последовательности проведения (первичные и повторные);

7) по численности и составу исполнителей (единоличные, комиссионные, комплексные)210.

По мнению И. А. Закирова, научное и практическое значение имеет классификация правовых экспертиз по следующим критериям:

1) характеру специальных знаний;

2) разновидности юридического процесса;

3) уровню знаний;

4) субъекту, назначающему или заказывающему проведение экспертизы;

5) связи с деятельностью суда;

6) связи эксперта с государством;

7) объему исследования;

8) последовательности исследования;

9) численности исследователей;

10) числу объектов исследования;

11) месту проведения;

12) качеству исследования.

Обе классификации являются обоснованными и методологически верными, однако, не исчерпывающими.

В российском законодательстве и юридической литературе используются термины «юридическая» и «правовая» экспертиза.

Юридическая экспертиза проводится в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 954 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»211, Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2001 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»212, постановлениями Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации»213, от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»214, иными правовыми актами Минюста России.

Юридическая экспертиза – правовая оценка формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, порядка принятия, обнародования (опубликования), содержащихся в нем норм на предмет соответствия требованиям Конституции и федерального законодательства, а также соответствия требованиям юридической техники и необходимости государственной регистрации акта Министерством юстиции.

Министерством юстиции Российской Федерации с целью оптимизации работы непосредственно министерства и его территориальных органов разработаны:

1) Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденные Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 29 октября 2003 г. № 278^215;

2) Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, утвержденные Приказом Министерства юстиции Российской Федерации и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации от 10 января 2001 г. № 3/51^216;

3) Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Юридическая экспертиза производится в целях обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов граждан, совершенствования правового регулирования, контроля за соответствием издаваемых федеральными органами исполнительной власти, иными органами и организациями, субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ, международным договорам Российской Федерации.

Кроме понятия «юридическая» экспертиза, в законодательных актах можно встретить понятие «правовая» экспертиза, например, в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной экспертизе прав на недвижимое имущество и сделок с ним»217, Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»218, Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации^219, Регламенте Законодательного Собрания Ростовской области^220, Приказе Минюста Российской Федерации от 1 июля 2002 г. № 184 «Об утверждении методических рекомендаций по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»221 и в иных нормативных актах.

Проанализировав эти нормативные акты, можно сделать вывод, что правовая экспертиза является частью юридической и заключается в установлении соответствия действующему законодательству целей, средств, механизмов реализации рассматриваемого акта, перечня документов, представленных для осуществления определенного действия, а также анализа достаточности оснований данного субъекта на совершение этого действия.

Для деятельности законодательного органа – Парламента Российской Федерации – особенно большое значение имеет правовая экспертиза, принимаемых им законопроектов, так как вопрос определения качества закона неразрывно связан с юридической выверенностью его норм.

В зависимости от юридических последствий, которые наступают в результате проведения экспертизы можно выделить официальную и неофициальную экспертизу.

Особенность официальной экспертизы заключается в том, что она осуществляется компетентными в этой области государственными или уполномоченными на то общественными организациями. Официальное экспертное заключение имеет обязательный характер. Исключение составляет экспертное заключение, представленное экспертом при производстве дознания, предварительного или судебного следствия, так как заключение эксперта является одним из источников доказательств и не имеет заранее установленной силой, не обладает преимуществом перед другими доказательствами.

В соответствии с ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в РФ» экспертиза осуществляется государственными судебно-экспертными учреждениями, которыми являются специализированные учреждения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, созданные для обеспечения исполнения полномочий судов, судей, органов дознания, лиц, производящих дознание, следователей и прокуроров посредством организации и производства судебной экспертизы.

Официальная экспертиза законодательства осуществляется тем же органом, который принимает нормативный правовой акт. Например, Государственная Дума Российской Федерации проводит экспертизу законопроектов, поступивших на рассмотрение, и в случае положительного заключения Правового Аппарата Государственной Думы, законопроект поступает на обсуждение ответственного комитета Государственной Думы, а затем представляется на рассмотрение Государственной Думой; Правительство РФ проводит экспертизу приказов, инструкций, постановлений, распоряжений и иных нормативных правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти, для чего в соответствии с постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 207 «Об утверждении типового положения о юридической службе федерального органа исполнительной власти» в структуре федерального органа исполнительной власти создается юридическая служба. Указанное постановление определяет основные задачи юридической службы, которыми являются: правовое обеспечение деятельности федерального органа исполнительной власти, осуществление работы, связанной с совершенствованием законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы, входящие в компетенцию федерального органа исполнительной власти, а также улучшение качества проектов нормативных правовых актов.

Неофициальная экспертиза осуществляется негосударственными органами и организациями, различными научными и учебными заведениями, группами специалистов-юристов, отдельными гражданами. Такого рода акты не имеют обязательного характера, и не влекут за собой каких бы то ни было юридических последствий. Полагаем, синонимами понятия «неофициальная экспертиза» может служить определение «общественная».

Одним из законов, содержащим положения об общественной экспертизе, является ФЗ «Об Общественной палате РФ» от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ^222.

Идея создания Общественной палаты Российской Федерации возникла в Послании 2004 г. Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации^223. В нем говорилось о целесообразности использования для дальнейшего роста институтов гражданского общества накопленного в ряде регионов России опыта работы Общественных палат. Как отметил Президент РФ, такие постоянно действующие негосударственные организации могут обеспечивать независимую экспертизу важнейших нормативных актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан.

Основа создания Общественной палаты построена на закрепленном в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ праве граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Общественная палата – это новый общественный институт в Российской Федерации, который призван обеспечить взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В ст. 2 Закона отмечены шесть задач Общественной палаты, среди них – проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти РФ и проектов правовых актов органов местного самоуправления (п. 3 ст. 2 Закона).

В п. 3 ч. 3 ст. 16 Закона установлено право Общественной палаты на общественную экспертизу проектов:

• законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ;

• федеральных конституционных законов и федеральных законов;

• нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти;

• законов субъектов Российской Федерации;

• нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

• правовых актов органов местного самоуправления.

Основанием для проведения общественной экспертизы указанных правовых актов являются:

• либо решение совета Общественной палаты;

• либо обращение Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ.

Из положений ст. 18 следует, что общественная экспертиза – это экспертиза проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления, проводимая Общественной палатой по решению совета Общественной палаты либо в связи с обращением Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ в порядке, установленном указанным Законом^224.

В соответствии с ч. 2 ст. 19 Закона заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов подлежат обязательному рассмотрению на пленарных заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы. Таким образом, заключения Общественной палаты по данным объектам общественной экспертизы обладают признаком официальности, так как подлежат обязательному рассмотрению Государственной Думой и Советом Федерации.

В ч. 4 ст. 19 Закона установлено, что при рассмотрении заключений Общественной палаты по результатам экспертизы законопроектов на пленарные заседания Совета Федерации и Государственной Думы приглашаются члены Общественной палаты.

По результатам общественной экспертизы составляются заключения Общественной палаты, которые в соответствии с ч. 1 ст. 19 носят рекомендательный характер. Данное положение соответствует общему правилу ст. 17 Закона о том, что решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, носят рекомендательный характер.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2007 г. № 785 «О Российской Академии наук», Академия наук участвует в разработке и экспертизе нормативных правовых актов, регулирующих деятельность в области науки, научного творчества и охраны интеллектуальной собственности.

По объему исследования экспертизы бывают основные и дополнительные.

Выводы основных экспертиз охватывают главный комплекс вопросов, требующих экспертного изучения.

Дополнительными же экспертизами решаются вопросы, не вошедшие в перечень вопросов основной экспертизы или дополняющие либо уточняющие ответы основной.

По количеству участвующих экспертов экспертизы могут быть единоличными (проводятся одним экспертом) и комиссионными (выполняются группой экспертов).

Комиссионные экспертизы можно подразделить на однопредметные (проводятся экспертами одной специальности, например, при проведении экспертизы какого-либо нормативного правового акта участвуют только ученые-юристы) и многопредметные (комплексные) (выполняются экспертами разных специальностей, в случаях, когда требуется одновременное проведение исследований с использованием различных областей знания или с использованием различных научных направлений в пределах одной отрасли знания). На наш взгляд, экспертизу законопроектов, касающихся финансовой, технической области, сферы науки, образования, обороны и других сфер деятельности государства целесообразно проводить с привлечением специалистов различных отраслей знания.

В гражданско-процессуальном, уголовно-процессуальном, арбитражном законодательстве существуют нормы, регулирующие основания и порядок назначения и проведения судебной экспертизы. В соответствии с ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» экспертиза – «это процессуальное действие, заключающееся в исследовании экспертом (обладателем специальных познаний) по поручению следователя (суда) вещественных доказательств, иных материальных объектов и материалов с целью установления фактических данных и обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения уголовного или гражданского дела».

Таким образом, несмотря на сходные черты (использование специальных знаний при исследовании объекта экспертизы, привлечение эксперта) судебная и правовая экспертизы имеют ряд отличий:

во-первых, объектом судебной экспертизы являются вещественные доказательства, объект правовой экспертизы – нормативный правовой акт;

во-вторых, целью судебной экспертизы является установление фактов и обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела, цель правовой экспертизы – выявление недостатков, коллизий, противоречий в текстах нормативных правовых актов;

в-третьих, судебная экспертизы используется в уголовном, гражданском, административном процессе, сфера применения правовой экспертизы – правотворческая деятельность органов государственной власти^225.

Приведенная классификация экспертиз, проводимых в Российской Федерации, не является исчерпывающей; приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 14 мая 2003 г. № 114^226, к примеру, приводит полный перечень родов (видов) экспертиз, проводимых в государственных судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции автороведческая, почвоведческая, биологическая, автотехническая, экспертиза электробытовой техники и др.).

В последнее время в научной литературе стали выделять новый вид правовой экспертизы – мониторинговую экспертизу. Под ней предлагается понимать всестороннее, основанное на научном подходе, исследование нормативного акта с целью установления его непротиворечивости нормам и принципам международного права, национальному законодательству, соответствия научным критериям соответствующей отрасли права, определения его качества и места в правовом регулировании^227.

Таким образом, экспертиза является широко используемым способом применения специальных знаний в различных сферах деятельности человека – в судопроизводстве, в правоприменительной практике, в законодательстве. Экспертиза законодательства представляет собой применение специальных знаний в правотворческом процессе с привлечением обладателей специальных знаний в области юриспруденции, экономики, образования; она очень важна для повышения качества и эффективности правовых норм.

Идея проверки законодательства на коррупциогенность зародилась в 2002–2003 гг. В 2004 г. был выработан единый согласованный документ – «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта». Методика анализа нормативных правовых актов основана на проверке соблюдения правил юридической техники и оценке «дефектных» норм с точки зрения коррупциогенного потенциала^228. Данная проблема достаточно активно обсуждается в современной юридической литературе^229, и на сегодняшний день уже накоплен некоторый опыт анализа проектов федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации на коррупциогенность, но все же работа по дальнейшему совершенствованию методики такого анализа должна продолжаться.

Впервые антикоррупционная экспертиза как мера профилактики коррупции была предусмотрена в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (принят ГД ФС РФ 19 декабря 2008 г.).

Нормативную правовую базу для проведения антикоррупционной экспертизы составляют Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»230, Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»231, которые значительно расширили поле деятельности антикоррупционной экспертизы, а именно: наряду с проектами экспертизе могут подвергаться действующие законы, количество субъектов антикоррупционной экспертизы также значительно увеличилось.

Важным элементом развития законодательства федерального уровня являются: Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции»232, а также Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568^233 и измененный Указом Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297.

Сегодня на законодательном уровне утверждено и действует постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которое нормативно закрепило Правила проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов^234.

Анализ федеральных нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о том, что основная нагрузка по осуществлению антикоррупционной экспертизы ложится на федеральные и региональные органы исполнительной власти, а также Прокуратуру Российской Федерации. Однако в законодательстве России закреплено, что антикоррупционную экспертизу могут проводить и независимые эксперты, которых можно отнести к субъектам общественной неофициальной экспертизы.

С начала 2009 г. на уровне Правительства РФ и в субъектах Федерации были подготовлены различные нормативные правовые акты, регламентирующие проведение антикоррупционной экспертизы. В настоящий момент уже разработаны положение об антикоррупционной экспертизе и методика ее проведения. В законы Санкт-Петербурга, Ленинградской области и Москвы включены нормы, предусматривающие проведение антикоррупционной экспертизы в отношении региональных нормативных правовых актов.

Среди комплекса мер, принятых в последнее время, с целью борьбы с коррупцией особое место занимает антикоррупционная экспертиза правовых актов. Ее назначение связано с возможностями выявления коррупциогенных факторов в нормативных документах, формированием позитивных требований к разработке нормативных правовых актов, обеспечивающих их необходимое качество, а также направленных на предупреждение коррупционных практик.

Системный подход к антикоррупционной экспертизе предполагает, во-первых, выяснение связей законов между собой, «как по формуле “первичный-вторичный”», так и по формуле “совместимости регулирования”». Во-вторых, необходимо предвидеть и анализировать искусственно создаваемые правовые коррупционные ситуации. Необходимо учитывать факторы, которые впоследствии реализации закона могут способствовать возникновению условий для коррупции»235.

Цель проведения антикоррупционной экспертизы – выявление в действующих нормативных правовых документах и проектах коррупциогенных факторов, т. е. дефектов норм и правовых формул, которые могут способствовать проявлению коррупции.

Такими факторами являются: широкие пределы усмотрения, возможность необоснованного применения исключений из общих правил, неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям.

Например, формулировка полномочий государственного органа «…вправе…» допускает возможность, как осуществить данное полномочие, так и пренебречь им. В этом случае на действие чиновника можно повлиять в ту или иную сторону, что и создает благоприятную почву для коррупции. Задача экспертизы – выявлять подобные моменты в нормативных актах и их проектах.

Согласно закону, проведение антикоррупционной экспертизы возлагается на Прокуратуру РФ, Министерство юстиции РФ, а также на органы, организации и их должностных лиц.

Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают проведение экспертизы, они выявляют и устраняют коррупциогенные факторы из разрабатываемых ими законов, а также из действующих законов при мониторинге их правоприменения. В большинстве федеральных органов исполнительной власти приняты специальные документы, которые предусматривают в числе иных антикоррупционных мероприятий проведение антикоррупционной экспертизы проектов принимаемых нормативных правовых актов.

Анализ федеральных правовых актов позволяет сделать вывод, что основная нагрузка по осуществлению антикоррупционной экспертизы пока ложится на федеральные органы исполнительной власти и прокуратуру Российской Федерации^236.

Прокуратура осуществляет выявление коррупциогенных факторов в нормативных актах, касающихся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности и службы; бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства и актов о лицензировании.

Задача Минюста РФ – проводить экспертизу проектов федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Организации и должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу своих нормативных правовых актов. Результаты экспертизы в зависимости от того, кем она проводится, оформляются в виде заключения или требования прокурора об изменении нормативного правового акта.

Требование прокурора подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок. Заключение органов юстиции или других органов, проводящих экспертизу, хоть и обязательно к рассмотрению, но имеет рекомендательный характер.

Результаты независимой антикоррупционной экспертизы имеют рекомендательный характер для органов власти, издавших проверяемый документ. При этом реагировать на заключение независимой экспертизы чиновники обязаны, только если в направленном им заключении будут указаны способы устранения выявленных коррупциогенных факторов.

Под коррупциогенностью понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным действиям и (или) решениям в процессе реализации содержащих такие нормы нормативных правовых актов.

Коррупциогенность обусловливается наличием в нормативном правовом акте коррупционных факторов – нормативно-правовых конструкций и решений, повышающих коррупционную опасность и делающих нормы коррупциогенными. Коррупционные факторы могут включаться в текст осознанно или непреднамеренно, отвечать правилам юридической техники и нарушать их (дефекты норм).

Соответственно целями анализа коррупциогенности нормативного правового акта являются:

• выявление в нормативном правовом акте коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) решений;

• рекомендации по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм;

• рекомендации по включению в текст превентивных антикоррупционных норм.

При этом под рекомендациями по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм понимается общий вывод о необходимости внесения изменений и (или) дополнений в нормативный правовой акт, необходимости отмены нормативного правового акта, отклонения или доработки проекта нормативного правового акта. Однако эксперт вправе предложить некоторые изменения и дополнения, а также антикоррупционные формулировки норм с тем, чтобы разъяснить коррупциогенность анализируемых норм.

Проблемы, связанные с антикоррупционной экспертизой, как частью общей проблемы борьбы с коррупцией в России, должны стать предметом особого, углубленного анализа как теоретиков, так и практиков. Их решение позволит достигать целей и решать задачи, стоящие перед Российским государством при осуществлении им антикоррупционной политики в частности и правовой политики в целом.

Выводы и предложения:

Исходя из вышеизложенного, автор считает необходимым сформулировать некоторые концептуальные положения, характеризующие правовую экспертизу российского законодательства в системе законотворческой политики Российского государства.

Правовая экспертиза российского законодательства является важнейшим инструментом для принятия эффективных, юридически грамотных, работающих законов.

Проведение экспертизы является обязательной стадией правотворческого процесса, особым правовым институтом при принятии всех видов нормативных актов как государственными и муниципальными органами, так и другими субъектами правотворчества.

Сущностными элементами правовой экспертизы являются всесторонний анализ объекта исследования специалистом в определенной области знаний, а также заключение, составленное по итогам проведенной деятельности.

Результаты экспертизы должны опираться на научно обоснованные понятия и идеи концептуального характера, позволяющие обеспечивать должное качество законов, способствовать их систематизации, выявлять возможные негативные социальные, экономические, юридические и другие последствия, которые может вызвать процесс их реализации.

Проведение экспертизы законопроектов должно основываться на следующих принципах: соблюдение законности, профессионализм лиц, осуществляющих экспертизу, независимость экспертов в пределах предоставленных им полномочий, объективность и самостоятельность в изложении своей позиции и выводов, ответственность за полноту анализа законопроекта и обоснованность заключения как результата экспертизы.

Необходимым условием проведения правовой экспертизы является ее информационно-технологическая поддержка, главным инструментом которой должны стать экспертные системы, объединяющие знания и опыт экспертов с возможностями современной вычислительной техники и дающие возможность оптимизировать технологию осуществления экспертизы, сократить связанные с ней затраты времени и труда. Идея создания информационного общества и электронной основы государства открывает новые возможности для правотворческой активности.

Предложения:

Наиболее действенным механизмом в повышении эффективности деятельности правотворческого процесса является институт экспертизы. Многое в нашей стране уже сделано для развития этого института (экспертиза всех законопроектов на коррупциогенность и т. д.), но этого явно недостаточно. Особое внимание следует уделить законодательному обеспечению общественной экспертизы: детально регламентировать процедуры учета общественного мнения, публичного обсуждения, правового статуса независимого эксперта, его правовой ответственности. В связи с этим считаю необходимым принятие закона «Об общественной экспертизе проектов законов и иных нормативных правовых актов» и аналогичных законов в субъектах Российской Федерации. Также необходимо развивать формы научного и экспертно-аналитического сопровождения законодательства, привлекать к законопроектной работе видных ученых-правоведов, специалистов-экспертов, научных деятелей, филологов и других специалистов, экспертиза которых позволила бы давать комплексную оценку любого законопроекта, это однозначно бы смогло повысить качество законотворчества. Также необходимо установить в качестве обязательного этапа подготовки закона проведение научно обоснованной правовой экспертизы и закрепить это нормативно в общей схеме законотворческой процедуры.

Для повышения качества законодательной деятельности в РФ необходимо развивать различные виды экспертизы российского законодательства, а именно лингвистическую экспертизу, герменевтическую экспертизу, гендерную экспертизу и другие. Прогноз эффективности действия проектируемых норм основывается не только на анализе их юридико-технических свойств с действующим законодательством, но и на глубоком исследовании условий, в которых будет функционировать исследуемая норма закона: уровня развития экономики, межнациональных отношений и культуры, исторических особенностей развития того или иного региона, состояния правосознания и правовой культуры граждан. Особое внимание следует уделить этнокультурной экспертизе законопроектов и сделать ее обязательной для всех проектов нормативных правовых актов. Это позволит учитывать этнокультурный контекст закона, снять рост конфликтогенной напряженности в обществе, снизить правовой нигилизм и повысить уровень правовой культуры граждан.

Итогом реализации основных направлений правотворческой политики Российской Федерации, в том числе и в направлении совершенствования экспертной деятельности, должно стать повышение юридической грамотности, профессионализма законодателя, а также рост правового сознания и правового воспитания, возрождение нравственности и подъем культурного уровня населения, наполнение правовых институтов духовным содержанием, что в целом неизбежно повлечет за собой повышение авторитета власти и престижа современного Российского государства на международной арене.

7. Формы и методы правотворческой политики

(А. П. Мазуренко)

Одной из характерных тенденций развития современного российского общества является неуклонно повышающееся внимание к правотворчеству, проблемам его оптимизации. Это объясняется тем, что бурная динамика социальных отношений требует постоянного совершенствования имеющихся и выработки новых перспективных политико-правовых способов решения стоящих перед обществом проблем, в том числе в сфере правотворческой политики.

Любая политика вообще и правотворческая политика в частности нуждается в выражении вовне, в реализации и воплощении на практике. На наш взгляд, способами внешнего выражения и осуществления правотворческой политики являются ее формы и методы. Прежде всего концептуальному анализу должны подвергаться именно формы такой политики, как наименее исследованные способы ее внешнего выражения. С методологической точки зрения есть необходимость разграничения форм правотворческой политики на формы-источники (используя аналогию с формами (источниками) права) и формы реализации данного вида правовой политики.

Проблема форм-источников, как пока не разработанного и отсюда весьма дискуссионного вопроса правотворческой политики, требует отдельного изучения. Поэтому анализу данной проблемы будет посвящен отдельный параграф настоящей главы. Говоря же о формах реализации правотворческой политики, необходимо сначала обратиться к характеристике их понимания применительно к правовой политике как базовой юридической категории.

Выражение «формы реализации» для обозначения путей, направлений, каналов, по которым претворяется в жизнь, осуществляется правовая политика, используют многие авторы^237. И здесь есть своя логика. Во-первых, само по себе понятие «реализация» (от позднелат. realis – «вещественный», «действительный») означает как раз осуществление чего-либо^238. Во-вторых, как отмечалось выше, процесс реализации правовой политики должен как-то выражаться вовне, протекать в каких-либо определенных формах. С философской точки зрения, форма – это способ существования содержания^239. Таким образом, оперирование понятием «формы реализации» правовой политики представляется корректным и с лингвистической, и с философской точек зрения.

Реализуемость правовой политики посредством правовых норм, правовых методов, правовых средств является одной из ее отличительных черт, позволяющих отграничивать собственно правовую политику от других разновидностей политики. Такая точка зрения разделяется многими специалистами по общей теории государства и права^240.

Иногда с формами реализации отождествляют основные направления правовой политики. Так, В. А. Рудковский считает правотворчество и правоприменение «универсальными формами становления и реализации правовой политики, которые, с одной стороны, выражают ее государственно-волевой характер, а с другой – особенности механизма правового регулирования и основных сфер юридической практики… что позволяет говорить об аналогичных видах или направлениях правовой политики – правотворческой… и правоприменительной»241. Другие авторы наравне с правотворческой и правоприменительной упоминают о правоинтерпретационной, доктринальной, правообучающей^242 и иных формах.

На наш взгляд, внешнее выражение правотворческой политики должно воплощаться в конкретной деятельности ее субъектов, направленной на повышение эффективности правотворчества, формирование научно обоснованной, непротиворечивой, целостной системы права и осуществляемой в свете ее концептуальных установок. Подобная целенаправленная деятельность создает для этого необходимые условия, выступает реализующим началом данного вида правовой политики.

Отсюда, под формами реализации правотворческой политики следует понимать воплощение в деятельности ее субъектов требований принципов и приоритетов данного вида правовой политики, направленных на достижение ее стратегических целей и решение тактических задач. К таким формам в современных российских условиях относятся: непосредственное правотворчество населения; выражение общественного мнения о законопроектах; различные формы лоббизма; процессуальные формы правотворческой деятельности; формы систематизации и интерпретации нормативных правовых актов и др. Коротко остановимся на характеристике некоторых из них.

С. В. Поленина считает, что как бы ни были развиты в правовом государстве институты представительной демократии, как бы эффективно не работал парламент, подлинное народовластие предполагает активное функционирование наряду с представительной демократией также институтов непосредственной демократии в самых различных формах и на разных уровнях^243.

Референдум принято считать самой эффективной формой непосредственного правотворчества граждан, наиболее надежным способом выявления воли народа и тем самым реализации правотворческой политики. Именно таким путем была принята в 1993 г. ныне действующая Конституция РФ. Роль референдума, как одной из форм проявления непосредственной власти народа и реализации правотворческой политики в условиях современной России сложно переоценить. Это обусловлено тем, что при его использовании практически невозможно применение лоббистских методов и значительно уменьшается возможность каких-либо искажений результатов прямого волеизъявления населения. Однако на сегодняшний день данный институт не получил своего широкого распространения в отечественной правотворческой практике. Более того, действующее российское законодательство сделало проведение референдумов на федеральном уровне по существу невозможным. Что же касается регионального уровня, то здесь применение формы референдума используется чаще всего в случае необходимости выявления мнения населения по поводу объединения нескольких субъектов Федерации в один.

Более прогрессивную роль в реализации правотворческой политики играет такая форма, как выражение общественного мнения о готовящихся проектах нормативных правовых актов. Высказывание гражданами своего мнения о готовящихся к принятию законопроектах, оценка их правового характера и регулятивных возможностей, внесение предложений об изменении и совершенствовании этих проектов, возможно – обоснованный протест против их принятия – должны играть неизменно большую роль в условиях демократического государства.

Выраженное в ходе обсуждения законопроекта или специального опроса мнение не носит в отличие от референдума обязательного характера и не имеет юридических последствий. Тем не менее государству как главному субъекту правотворческой политики необходимо учитывать данный фактор при формировании системы нормативных правовых актов. Для этого должен существовать специальный государственный механизм проведения обсуждения законопроекта и исследования его результатов (включающий в себя нормативную базу для регулирования данного процесса и систему специализированных органов, отвечающих за его реализацию). Это необходимо для обеспечения системности, организованности и объективности данного весьма сложного с организационной точки зрения процесса непосредственного участия населения в осуществлении правотворческой политики, а также для нивелирования и четкого формулирования окончательного общественного мнения о законопроектах^244.

Однако кроме воли и мнения широких масс населения на реализацию правотворческой политики могут оказывать влияние и интересы отдельных социальных групп. Их влияние на правотворческий процесс дает возможность законодателям учитывать интересы различных социальных слоев. Такие группы оказывают воздействие на законотворчество с помощью лоббирования.

Следует признать, что роль лоббизма как формы реализации правотворческой политики – в высшей степени неоднозначна. Его необходимость в системе правотворчества, характер воздействия на процесс формирования системы законодательства, возможность использования и цели правового регулирования деятельности лоббистов являются предметом давнего спора ученых – специалистов в различных сферах общественной жизни.

По мнению большинства исследователей, лоббизм представляет собой деятельность определенных промышленных, финансовых, национальных и иных социальных групп, имеющую целью оказание воздействия на законотворческий процесс и воплощения своих интересов в создаваемых нормативных правовых актах^245. Лоббизм – один из значимых механизмов взаимосвязи общества и государства. Основанием для возникновения лоббистских отношений является наличие в структуре общества социально оформленных интересов. Оформление интересов предполагает наличие в структуре гражданского общества групп интересов. Соответственно группы интересов, продвигающие свои интересы через структуры государства, выступают как группы давления, приобретают политический характер (Д. Трумэн)246.

Традиционно в нашей стране сам термин «лобби» воспринимается негативно, ассоциируется с грязными политическими технологиями, с «подковерными» играми в законодательных структурах, с подкупом и т. д. Однако нельзя отрицать тот факт, что лоббирование выступает неотъемлемой составной частью современного законотворческого процесса в подавляющем большинстве современных государств. Это и обуславливает необходимость научного исследования этого явления, включения приемов и способов лоббирования в единую систему отношений субъектов правотворческой политики.

Переходя к анализу методов правотворческой политики, заметим, что они, как и формы ее реализации отличаются разнообразием. Под такими методами предлагается понимать конкретные научно обоснованные приемы и способы формирования и реализации правотворческой политики. В определенной степени методы и средства правотворческой политики можно рассматривать в виде синонимов.

Результаты проведенного специалистами Центра социологических исследований и технологий Саратовской государственной юридической академии социологического опроса свидетельствуют, что абсолютное большинство – 76 % респондентов выделяют в качестве основных методов данного вида правовой политики планирование и прогнозирование.

Опыт проведения исследований общественного мнения о законопроектах позволяет выделить несколько методов его выяснения заинтересованными государственными органами и инициативными субъектами правотворческой политики. Первым среди них следует назвать опрос населения. Данный метод представляет собой изучение общественного мнения о законопроекте на основе определенной системы критериев, по которым людям специально предлагают высказать однозначное мнение. В результате опроса опрашиваемые только отвечают на вопрос: принимают или не принимают они законопроект (а возможно, отдельные его положения), согласны они с ним или нет. Таким образом, опрос предполагает довольно пассивное, ограниченное по значимости воздействие населения на процесс правотворчества.

Более активным методом правотворческой политики является обсуждение как процесс выяснения мнения граждан, в ходе которого участники не просто выражают однозначную оценку по разрабатываемому законопроекту и отвечают на поставленные вопросы, но выдвигают предложения, касающиеся формы и сущности будущих нормативных правовых актов с целью совершенствования их проектов. Обсуждение законопроектов предполагает более активное, нежели в случае с опросом, воздействие рядовых граждан на процесс разработки проекта нормативного правового акта. Обсуждение дает возможность людям более полно и системно выразить свою позицию о необходимом в их представлении правовом регулировании (дискуссии в прессе, на телевидении, научные диспуты с участием представителей законодательных органов и т. п.).

Метод «мозгового штурма» – комплексного изучения предложений большого количества людей вне зависимости от их кажущейся состоятельности – очень хорошо изучен и, при правильном проведении, может стать способом облегчения правотворчества, решения самых сложных социально-экономических проблем, нахождения оптимального варианта нормативно-правового регулирования^247. Примерами использования данного метода могут служить встречи глав государств в период мирового финансово-экономического кризиса, неоднократные выездные расширенные заседания Правительства РФ на крупнейших российских предприятиях, работа дискуссионных площадок ведущих политических партий и т. п.

Несколько слов следует сказать и о других методах правотворческой политики. Так, например, компьютерный мониторинг применяется с целью получить оперативную информацию о состоянии и динамике всей массы законопроектов, о соблюдении установленных Конституцией РФ сроков выполнения тех или иных действий субъектами правотворчества. Роль данного метода возрастает в связи с возобновлением полезной практики планирования и приданием всему правотворческому процессу целенаправленного характера. Применение метода компьютерного мониторинга позволяет получить обширную информацию, необходимую для разработки планов правотворчества, «увязать» все данные о движении подготавливаемого законопроекта в единое целое^248.

Среди методов, используемых в целях выстраивания научно-обоснованной правотворческой политики, следует выделить также метод социально-правового моделирования. Социально-правовое моделирование является одним из элементов информационного обеспечения правотворческой деятельности. Оно выполняет функции поддержки принятия решений в законодательном и других процессах правотворчества. Эффективность применения данного метода и прочих элементов информационного обеспечения в правотворческой политике будет тем выше, чем более полно соответствует содержание системы информационного обеспечения потребностям субъектов правотворческого процесса. Средства моделирования в решении задач правотворческой политики могут найти применение как при оценке предлагаемого нормативного правового акта по существу, так и при формально-юридическом анализе текста проекта такого акта^249.

Весьма большие возможности содержит в себе метод экспертных оценок проектов нормативных актов. При всем многообразии методик – от индивидуальной экспертной оценки до коллективной работы экспертных комиссий – суть данного метода остается неизменной: исходя из личного опыта и знаний, специалисту предлагается ответить без каких-либо дополнительных изысканий на ряд вопросов. Считается, что углубленное знание предмета позволяет эксперту дать хотя и не точные, но достаточно верные оценки. Благодаря экспертному опросу удается нейтрализовать ведомственный интерес, который неизменно присутствует в заключениях, данных органами государственного управления или их специалистами. Эта задача решается подбором независимых экспертов либо постановкой специально подобранных вопросов^250.

В связи с необходимостью выстраивания четкой и целенаправленной правотворческой политики и совершенствования не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов РФ особое значение приобретают также сравнительно-правовые исследования. Объектом таких исследований должны быть законы развитых зарубежных государств, стран СНГ и законодательные акты субъектов Федерации, взятые как в статическом, так и динамическом измерении^251. Данный метод правотворческой политики предполагает также сопоставление вариантов решения схожих правотворческих проблем в разных правовых системах мира.

Особое значение в последнее время приобретает такой метод правотворческой политики, как правовой эксперимент, когда действие закона распространяется не на всю страну, а на определенную территорию (республику, область, город, поселок и т. п.). В правовом эксперименте либо проверяется эффективность уже действующей нормы, либо прогнозируется эффективность готовящейся правовой новеллы. Проведенный эксперимент помогает быстро и наглядно показать все имеющиеся «плюсы» и «минусы» подготовленного законопроекта либо иного нормативного документа^252. Использования данного метода содержит большие возможности правотворческой политики по созданию эффективного механизма правотворчества и реализации его результатов.

Принимая во внимание достаточно длительный период деятельности палат Федерального Собрания РФ и региональных парламентов, целесообразно предложить использование методов анализа и синтеза результатов правотворческой деятельности соответствующих субъектов, а также статистических и конкретно-социологических исследований. Учитывая богатый опыт правотворческой деятельности советского периода и дореволюционной России, необходимо назвать метод историко-правовых исследований^253 проблем отечественной правотворческой политики, а также иные специально-правовые методы.

Как известно, вопрос о формах и источниках права является дискуссионным в юридической науке. Существуют две основные точки зрения на проблему соотношения этих понятий:

а) согласно первой, названные понятия являются тождественными;

б) согласно второй – понятие «источник права» более широкое, чем понятие «форма права».

Последняя точка зрения господствует в теории на сегодняшний день. Она аргументируется тем, что если исходить из общепринятого значения слова «источник» как «всякого начала или основания, корня и причины, исходной точки», то применительно к юридическим явлениям следует понимать под источником права три фактора:

1) источник в материальном смысле (материальные условия жизни общества, формы собственности, интересы и потребности людей и т. п.);

2) источник в идеологическом смысле (различные правовые учения и доктрины, правосознание и т. д.);

3) источник в формально-юридическом смысле, т. е. форма права^254.

Применительно к предмету настоящего исследования, с определенной долей условности, к таким формам (источникам), устанавливающим исходные ориентиры правотворческой политики, можно отнести: послания Президента РФ и высших должностных лиц субъектов Федерации к представительным (законодательным) органам государственной власти; стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов; ежегодные Доклады Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации и их аналоги в ряде российских регионов; концепции развития той или иной сферы общественной жизни (например, Концепция развития российского законодательства, Концепция правовой политики в Российской Федерации) и т. п. документы, закладывающие политико-идеологические основания развития отечественной системы права.

Условность данного утверждения заключается в том, что подобные источники не обладают нормативным содержанием. В то же время перечень форм-источников правотворческой политики не исчерпывается указанными выше. К ним, безусловно, относятся и такие источники, как Конституция РФ, принципы и нормы международного права, федеральные и федеральные конституционные законы, конституции и уставы субъектов Федерации, учредительные документы органов местного самоуправления, т. е. источники в сугубо юридическом смысле. Данную позицию разделяют 57,3 % респондентов упоминавшегося выше социологического исследования.

Таким образом, под формами-источниками правотворческой политики предлагается понимать формально-юридические и политико-идеологические основания (документы), определяющие исходные начала научно обоснованной, последовательной и системной деятельности субъектов данного вида правовой политики, направленные на достижение ее стратегических целей и решение тактических задач.

В качестве одной их подобных форм-источников правотворческой политики рассмотрим такой вид политико-правовых документов, непосредственно устанавливающих ориентиры правотворческой деятельности, как ежегодные Послания Президента РФ Федеральному Собранию и аналогичные послания глав субъектов Федерации региональным органам законодательной власти.

Практика Посланий главы государства законодательному органу имеется во многих странах мира. По мнению ряда авторов, послания Президента не являются нормативными актами, но это акты политического характера, содержащие программные принципы^255. Отсюда вполне логично следует вывод о том, что документ, созданный на основе Конституции РФ, предусмотренный ею, содержащий ряд правовых принципов, на основе которых создаются позднее соответствующие нормативные акты, возможно признать одним из видов источников формирования права в стране и ее правотворческой политики в частности.

Таким образом, Послания, в действительности не являясь нормативными документами, выступают в роли актов, содержащих программные установки по формированию политики государства на конкретном этапе его развития. Это объясняется тем, что именно Президент РФ определяет основные направления правовой политики в стране, систему наиболее приоритетных задач в области правового регулирования, а также необходимых способов их решения.

Конституционное сотрудничество с главой государства по реализации ежегодных Посланий является главным основанием планирования законодательной деятельности парламента. Как отмечает С. В. Поленина: «В отдельных случаях Президент РФ в своем Послании дает не только ориентиры правотворческой политике, но и напрямую связывает достижение ее целей с устранением ненужных «кренов» в законодательной деятельности…»256. В этой связи ежегодные обращения с Посланием к Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84 Конституции РФ) выступают особым выражением проявляемой Президентом РФ правотворческой политики. Президентские Послания как формы-источники такой политики представляют большой интерес еще и потому, что в них обретает свое концентрированное выражение государственная политика в сфере правового регулирования. В них формулируются основные политические цели и задачи государства в различных областях общественной жизни^257.

Как отмечалось выше, институт Посланий высших должностных лиц существует во многих современных государствах, но их роль и значение не везде одинаковы. Помимо общей для всех Посланий информационно-аналитической составляющей, в ряде стран им придается статус главного документа, показывающего обществу основные задачи и приоритеты политики государства. В этом плане Послание Президента РФ и Послания высших должностных лиц субъектов Российской Федерации являются документами, оказывающими прямое политическое влияние на происходящие в обществе процессы, хотя, как было показано, как таковой императивностью они не обладают. С формально-юридической точки зрения Послания выступают именно политико-правовыми документами, поскольку эти акты, имея политический характер, вместе с тем содержат принципиальные правовые положения, в том числе и в сфере правотворчества.

Важность своевременной и четкой реализации положений Посланий высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в региональном законодательстве обусловлена тем, что принимаемые законы должны базироваться на государственно-правовой стратегии и стратегии социально-экономического развития регионов, соответствующей задачам, стоящим перед государством, и выражаемой в том числе в Посланиях глав регионов^258.

Построение правовой базы стратегий социально-экономического развития субъектов Федерации, как еще одного источника региональной правотворческой политики, происходит постепенно. Сложившейся практикой выбора формы регулятивного воздействия на социально-экономическое развитие является принятие комплексного нормативного правового акта стратегического характера. Дальнейшая конкретизация мер государственно-правового воздействия на развитие конкретного субъекта в рамках такой стратегии происходит в форме принятия системы нормативных правовых актов (законы, региональные целевые программы, акты органов исполнительной власти субъектов) по блокам социально-экономических отношений, являющихся объектом правового регулирования.

Основой для формирования целевых положений стратегий социально-экономического развития регионов на средне- и долгосрочную перспективу служат упоминавшиеся выше послания глав субъектов, официальные социально-экономические прогнозы, федеральные и региональные целевые программы, а также различного рода концепции развития.

В продолжение темы следует отметить, что формы, в которые облекается правотворческая политика, весьма разнообразны. По авторитетному мнению С. В. Полениной, это могут быть составляющие основы конституционного строя и закрепляющие права и свободы человека и гражданина статьи Конституции РФ, отраслевые принципы, провозглашенные в основополагающих федеральных законах типа Основ законодательства и кодексов, и ратифицированные нашей страной международные договоры (конвенции). Имеет правотворческая политика и свою особую, присущую лишь ей форму. Речь идет о весьма многочисленных концепциях, принимаемых на самых различных уровнях иерархии органов государственной власти и по самым разнообразным поводам и основаниям^259. Однако много не значит хорошо. К сожалению, не все существующие сегодня концепции отличаются высоким уровнем обобщения и научной обоснованности. Большинство из них не содержат такой важной составляющей, как «выход на практику», и носят характер деклараций.

В этой связи очень интересными представляются выводы, содержащиеся в широко известной работе В. М. Баранова «Концепция законопроекта». Согласно его точки зрения, основным предметом и главной задачей концепции законопроекта выступает развернутое научно-практическое (курсив мой. – А. М.) описание функциональной организации системы «правотворчество – юридически значимая деятельность»260. Весьма важным требованием, предъявляемым к концепции вообще и к концепции законопроекта в частности, является требование достижения необходимо высокого уровня общности (типичности, универсальности) исходных концептуальных (модельных) описаний структуры предмета государственного управления, его внутренних движущих сил. При этом, по мнению ученого, не следует смешивать задачи концепции законопроекта с задачами концепции перестройки государственного управления в целом либо концепции совершенствования российского законодательства в целом^261.

С последним замечанием нельзя не согласиться. Оно одинаково верно и в отношении форм (источников) правотворческой политики. Концепция правотворческой политики, как документ доктринально-прикладного характера, включающий в себя совокупность наиболее общих подходов к ее пониманию и предлагающий пути усовершенствования системы права и правотворческой деятельности, безусловно, призван выполнять совсем иной круг задач, нежели концепции отдельных законопроектов^262. В то же время роль последних в системе форм-источников как правотворческой, так и правовой политики в целом, трудно переоценить. «…концепция законопроекта призвана быть инструментальным средством поиска и решения совершенно (либо относительно) новых задач правового регулирования»263. Итогом реализации такой концепции должно быть принятие конкретного закона.

В целях обеспечения максимальной конструктивности концепции необходимо, чтобы принципиальные идеи данного основополагающего источника правотворческой политики отличались высокой степенью актуальности и социальной востребованностью. Она должна стать доктринально-прикладным документом, призванным быть четким ориентиром для субъектов правотворческого процесса на ближайшую и обозримую перспективу.

8. Российская правотворческая политика в сфере интеграции международного внутригосударственного права

(В. С. Хижняк)

В мире постоянно существует и развивается множество правовых систем. Все они могут в той или иной мере влиять друг на друга, однако наиболее часто происходит взаимодействие национальных правовых систем не друг с другом, а с системой международного права. Международное право призвано уравновешивать интересы участвующих в международных отношениях государств, помогать им вырабатывать взаимовыгодные решения глобальных проблем.

Под «интеграцией» (от лат. integrum – «целое»; лат. integratio – «восстановление», «восполнение») принято понимать объединение, взаимопроникновение, образование взаимосвязей. Следовательно, интеграцию международного и внутригосударственного права можно охарактеризовать как процесс взаимопроникновения и образования связей между соответствующими правовыми системами. Безусловно то, что определенные связи между международным и внутригосударственным правом существовали всегда. Само возникновение международного права было бы невозможным не будь государств с их правовыми системами. Тем не менее в современную эпоху отношения между двумя рассматриваемыми правовыми системами приобретает новый характер.

Как указывается в Концепции внешней политики Российской Федерации, принятой в 2013 г., «стремительное ускорение глобальных процессов в первом десятилетии XXI в., усиление новых тенденций в мировом развитии требуют по-новому взглянуть на ключевые направления динамично меняющейся ситуации в мире, переосмыслить приоритеты внешней политики России с учетом ее возросшей ответственности за формирование международной повестки дня и основ международной системы»264.

В науке международного права есть несколько теорий о соотношении международного и внутригосударственного права. То, какая из них используется государством, зависит от его правовой политики. Современная правовая политика Российской Федерации по этому вопросу строится на основе дуалистической теории о соотношении международного и внутригосударственного права. Смысл этой теории сводится к тому, что международное и внутригосударственное право являются равными правовыми системами, ни одна из них не превалирует над другой. Обе правовые системы обладают точками соприкосновения (сферами, в которых возможно совместное регулирование отношений нормами соответствующих правовых систем). Практическое удобство этой теории заключается в том, что она, не нарушая принципа добросовестного соблюдения международных обязательств, позволяет государствам выбирать для себя эти обязательства. Во второй половине XX в. эта теория приобрела особую популярность и используется как основа правовой политики в сфере интеграции большинством современных государств.

Вывод о том, что эта теория является одной из научных основ правотворческой политики Российской Федерации, можно сделать из анализа положений Конституции РФ.

Конституция Российской Федерации 1993 г. стала первой конституцией нашего государства, в которой появились конкретные нормы о соотношении российского и международного права. Статья 15 гласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Важно подчеркнуть, что эта норма закреплена не как «рядовая» конституционная норма, а в качестве нормы высшего порядка – общеправового принципа (для права России) и одной из основ конституционного строя РФ. Кроме того, в Конституции есть и другие нормы, указывающие на характер соотношения российского права с международным (например, п. «г» ст. 106, п. «г» ч. 2 ст. 125).

Все же в современной российской науке существует спор о том, каким, исходя из Конституции, должно быть это соотношение. Мнения ученых различны. Одни (О. Н. Хлестов и др.), полагают, что Конституция указывает на примат международного права над внутригосударственным, другие (И. И. Лукашук, В. Г. Игнатенко и др.) полагают, что из смысла статей Конституции следует, что российское и международное право – это две самостоятельные правовые системы^265.

Основной довод сторонников концепции примата международного права состоит в том, что Конституция Российской Федерации 1993 г., установив, что в случае противоречия между нормами российского права и положениями международных договоров РФ применяются последние, практически признала примат международного права. Однако это довольно спорный аргумент, поскольку современный дуализм не допускает возможности использования норм национального законодательства, если они не соответствуют международным обязательствам государства. На правовую систему Российской Федерации оказывают влияние только заключенные и ратифицированные ею договоры, которые, в свою очередь, не могут быть ратифицированы, если они противоречат Конституции РФ. Б. Л. Зимненко верно отмечает: «Конституция РФ в рамках правовой системы России обладает высшей юридической силой по отношению ко всем внутригосударственным нормативным актам и нормам, предусмотренным международным правом»266.

Межгосударственные договоры, не ратифицированные или не опубликованные официально, не могут иметь преимущества перед российскими законами. Значит, и правила соотношения юридической силы норм законов и договоров в правовой системе РФ различны для договоров, обладающих приоритетом и не обладающих им. Более того, Конституционный Суд РФ может рассматривать вопрос о соответствии не вступивших в силу международных договоров Конституции РФ. А это значит, что прежде, чем войти в правовую систему Российской Федерации, договор может быть подвергнут проверке на соответствие ее Конституции. В случае его несоответствия Конституции договор не будет включен в правовую систему РФ. Договоры, ратифицированные и вступившие в свою законную силу, – это договоры, как правило, прошедшие такую проверку. Тот факт, что норма национального права противоречит норме такого договора, говорит о том, что такая норма противоречит и Конституции, а, значит, применение нормы договора, соответствующей ей, будет вполне оправдано.

Сторонники примата международного права приводят в поддержку своего мнения и аргументы неправового характера, например, оправдывая необходимость признания приоритета международного права интеграционными процессами в международных отношениях и т. д. Однако не следует забывать, что каждое государство вступает в эти процессы только в том случае и в той степени, в которой это отвечает его интересам. Мы еще не пришли к построению единого государства, и у каждого субъекта международного права продолжают оставаться свои интересы, часто не совпадающие с интересами других субъектов. Другое дело, что каждое государство обязано соблюдать основные принципы международного права, предписывающие осуществление сотрудничества, всеобщее уважение прав человека и т. д. Но, соблюдая их, не обязательно признавать приоритет всех норм международного права над внутригосударственным. И если признать таковой, то, пожалуй, логично будет отказаться и от ратификации международных договоров, и от их проверки на соответствие Конституции. Ведь, если государство участвовало в разработке договора, значит, оно уже выразило свою точку зрения относительно его. Однако ни на международном, ни на внутригосударственном уровнях от официального выражения согласия на обязательность договора еще не отказываются, следовательно, у этого института есть определенная практическая значимость.

Заявление о том, что, провозглашая приоритет норм международного права перед нормами внутригосударственного права, Конституция РФ сделала российскую правовую систему излишне открытой для влияния международного права, несостоятельно по тем же основаниям. Нормы международного права проходят внутригосударственные «фильтры» (парламентскую процедуру ратификации и процедуру рассмотрения их соответствия или несоответствия Конституции в Конституционном Суде), не допускающие появления в правовой системе противоречащих ее основам норм. Наличие указанных процедур исключает излишнюю открытость российской правовой системы. Таким образом, Конституция Российской Федерации закрепила такое соотношение международного и внутригосударственного права, которое определяется в современной правовой науке как дуалистическое, а, как указывалось выше, в этом случае возможно не просто какое-то соотношение двух правовых систем, а их взаимодействие.

Может возникнуть вопрос: чем же отличается характер соотношения российского и международного права от соотношения советского права с международным? Ведь соотношение последних тоже характеризовалось равенством двух правовых систем. Различие существует и состоит в следующем: соотношение международного и российского права характеризуется возможностью их реального взаимодействия, т. е. совместного регулирования одних отношений. В СССР такая возможность отвергалась. Отношения регулировались нормами одной системы, которые иногда возникали в результате согласования национального права с международным, или в результате трансформации норм одной системы права в нормы другой (в советской юридической литературе были различные мнения на этот счет).

Так или иначе, применение норм международного права для урегулирования внутригосударственных отношений признавалось нежелательным в силу того, что для системы внутригосударственного права такие нормы все же были инородными. Нормы международного права не применялись в СССР без официального акта их инкорпорации, и их место не было законодательно определено ни в системе советского права, ни в советской правовой системе. Следует помнить об идеологическом противостоянии социалистических и капиталистических держав и об их обоюдном нежелании сделать свое право более открытым для влияния международного, а фиксация определенного места за нормами международного права привела бы именно к этому.

Тот факт, что Конституция Российской Федерации определяет место норм международных договоров в правовой системе РФ, указывает на большую предрасположенность российского права к восприятию международного права, чем советского. И тем не менее существующее соотношение российского и международного права нельзя охарактеризовать как приоритет последнего перед внутригосударственным, поскольку в действующем Основном Законе РФ установлены механизмы, препятствующие проникновению в российскую правовую систему норм, противоречащих ее устоям.

Если говорить о механизме влияния норм международного права на изменение норм национального права России, то следует отметить, что в этом процессе значительная роль отводится органам законодательной власти. Во-первых, их роль в этой сфере обусловлена тем, что именно они могут давать предварительное согласие на заключение международных договоров, ратифицируют и денонсируют их, т. е. выражают согласие на то, чтобы те или иные нормы международного права были включены в правовую систему Российского государства. Во-вторых, именно органы законодательной власти принимают решения об изменении национального права РФ в целях достижения его соответствия принятым государством международным обязательствам. Определенное место в этом процессе отводится и другим органам государственной власти, например, Президенту, Конституционному Суду и органам субъектов Федерации (Президентам российских республик, уставным и конституционным судам).

Таким образом, российская правотворческая политика в области интеграции международного и внутригосударственного права основана в первую очередь на положениях Конституции РФ 1993 г., которая в свою очередь закрепляет дуалистическое соотношение международного и внутригосударственного права. Также она основана на общепризнанных нормах и принципах международного права и нормах международных договоров Российской Федерации, которые, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, входят в ее правовую систему.

Главным направлением современной правотворческой политики Российской Федерации в области интеграции международного и внутригосударственного права можно назвать создание условий для осуществления самого процесса интеграции, т. е. устранения любых бюрократических проволочек в этой сфере, создание условий для прямого (непосредственного) применения норм международного права. Создание таких условий в настоящий момент является вероятным из-за особенностей российской правотворческой политики в области интеграции международного и внутригосударственного права. Во-первых, общепризнанные принципы и нормы международного права включены в правовую систему Российской Федерации, что не было характерно для СССР и в настоящее время существует далеко не во всех странах. Во-вторых, российское законодательство устанавливает возможность прямого (непосредственного) применения норм международного права на территории Российской Федерации (т. е. для их применения нет необходимости в принятии внутригосударственного нормативного правового акта, полностью воспроизводящего текст международного договора, что зачастую требовалось в СССР). В настоящее время для их прямого применения достаточно закона РФ о ратификации соответствующего международного договора. С такой возможностью связана и возможность существования и применения самоисполнимых международных договоров. В-третьих, для упрощения процесса интеграции предусматривается и возможность применения международного договора до его ратификации (временно самоисполнимые договоры). В-четвертых, реализация интеграции в правотворческом процессе осуществляется через согласование национального права России с нормами международного права. В-пятых, российское законодательство предусматривает возможность отказа от международных обязательств Российской Федерации только на основании норм международного права (например, на основании положений договора о возможности его денонсации).

Теперь рассмотрим подробнее приведенные выше особенности современной правотворческой политики Российской Федерации в области интеграции международного и внутригосударственного права.

Включение общепризнанных норм и принципов международного права в правовую систему Российской Федерации. Часть 4 ст. 15 Конституции РФ определяет, что общепризнанные нормы и принципы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Кроме того, нормы договоров Российской Федерации обладают приоритетом перед теми нормами законодательства РФ, которые им противоречат. То же закреплено в ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», в п. 2. постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»267.

Таким образом, в правовую систему Российской Федерации входят: общепризнанные нормы и принципы международного права, нормы международных соглашений России. В Конституции РФ утверждается обязательность для России норм международных договоров. В международном праве не принято наделять различной юридической силой письменные и устные договоры. Так, в п. «а» ст. 3 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. указывается, что данная конвенция не применяется к соглашениям, заключенным субъектами международного права в устной форме, но это не умаляет юридическую силу последних^268. В Федеральном законе «О международных договорах» говорится о тех соглашениях РФ, которые заключены в письменной форме.

Нормы международного права независимо от их природы входят в правовую систему России, а не в систему ее права. Источники международного права, в которых содержатся рассматриваемые нормы, также не входят в систему источников российского права. Таким образом, в правовой системе Российской Федерации есть по два блока норм и источников: внутригосударственные нормы права и нормы международного права; источники, носящие международный характер (договоры и обычаи), и источники внутригосударственного характера (Конституция, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства и т. д.). Эти блоки существуют параллельно и могут взаимодействовать в правоприменительном процессе. Для того чтобы это было возможным, необходим четкий механизм разрешения коллизий.

По сути, нормы международного права инкорпорируются в правовую систему РФ. Инкорпорируемая норма не изменяет своей природы. Она не становится нормой российского права, а всего лишь нормой, применение которой возможно для урегулирования внутригосударственных отношений. При этом может использоваться такой способ исполнения обязательств, как отсылка к нормам международного права. Для российского права нормы международного права остаются «инородным телом».

Включение общепризнанных норм и принципов международного права в правовую систему Российской Федерации является одним из необходимых условий повышения эффективности интеграционных процессов в отношениях международного и внутригосударственного права, так как упрощает процесс прямого применения норм международного права на территории Российской Федерации.

Возможность прямого (непосредственного) применения норм международного права на территории Российской Федерации. Одна из основных особенностей российской правотворческой политики в области интеграции международного и внутригосударственного права состоит в том, что в некоторых случаях для осуществления интеграционных процессов нет необходимости в принятии нормативного правового акта, полностью воспроизводящего текст международного договора. В ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» указывается, что положения официально опубликованных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. В п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» также подчеркивается, что в России действуют положения официально опубликованных международных договоров РФ^269.

Непосредственное применение или действие часто толкуются их противниками как сквозное, автоматическое, помимо воли государства действие норм международного права на его территории. Вероятно, сторонники прямого действия не имеют этого в виду. В силу суверенитета государства в его правовой системе юридическим значением обладают только нормы, действующие с его согласия. Поэтому непосредственное действие норм международного права во внутригосударственной сфере является опосредованным. В любом случае на это должно быть согласие государства. Непосредственное действие норм международного права не означает их применения помимо национальной правовой системы. Такие нормы действуют в ее рамках и применяются в установленном нормами национального права порядке. Каждое государство определяет этот порядок самостоятельно, поэтому применение норм международного права на территории государства не ущемляет его суверенитет.

С точки зрения интеграции международного и внутригосударственного права прямое или непосредственное действие международного договора является условием, ускоряющим и облегчающим интеграционные процессы.

Применение самоисполнимых договоров. Из смысла ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» можно сделать заключение, что ратифицированные и опубликованные договоры Российской Федерации разделяются на две категории в зависимости от порядка их реализации, так как одни из них могут действовать непосредственно, а для реализации положений других необходимо принятие внутригосударственного нормативного правового акта. В ходе правоприменительной деятельности государственные органы могут прямо ссылаться на нормы договоров, относящиеся к первой группе, и должны ссылаться на внутригосударственный нормативный правовой акт во втором случае. Существует мнение, что, согласно смыслу ч. 3 ст. 5, все договоры Российской Федерации делятся на две группы:

1) самоисполнимые;

2) несамоисполнимые^270.

Такими терминами рассматриваемый закон не оперирует. Признаки самоисполнимых договоров, согласно законодательству зарубежных стран, как указывалось в предыдущей главе, далеко не идентичны, однако главный из них – непротиворечие договора Конституции. Возможность применения его положений без принятия дополнительного нормативного правового акта присуща и некоторым договорам Российской Федерации, поэтому деление договоров на самоисполнимые и несамоисполнимые можно в принципе признать оправданным. Отечественные ученые давно говорили о возможности существования таких договоров, хотя не всегда при этом имели в виду одно и то же. Обычно выделяют следующие наиболее значимые признаки самоисполнимых норм международного права:

1) общее указание в договоре на то, что его нормы применимы к отношениям в сфере национального права;

2) адресованность нормы физическим, юридическим лицам и органам;

3) детальность (ясный и определенный характер) нормы.

Зарубежный опыт свидетельствует о том, что последнее условие не всегда обязательно. В качестве дополнительного признака, подтверждающего самоисполнимость нормы, можно выделить наличие в международном или во внутригосударственном праве сопровождающего ее механизма реализации. Однако следует подчеркнуть, что четкое понятие самоисполнимого договора в доктрине и практике Российской Федерации еще не сформулировано и не определено законодательно.

Определенный шаг вперед был сделан в уже упоминавшемся Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»271. Так, в п. 3 постановления речь идет об официально опубликованных международных договорах РФ, которые непосредственно действуют в России и не требуют издания внутригосударственных актов для их применения. В этом же пункте указывается, что «для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты». В постановлении, к сожалению, не указывается, какие признаки характеризуют международный договор как не нуждающийся в принятии внутригосударственных актов для их применения. Из анализа п. 5 постановления видно, что суды могут прямо применять нормы самоисполнимых договоров в том случае, если в них установлены иные правила, чем в российском законодательстве. Следует также отметить, что в постановлении не применяются такие термины, как «самоисполнимые» и «несамоисполнимые» договоры.

Так же как прямое применение норм международного права и их включение в правовую систему Российской Федерации, наличие самоисполнимых договоров нацелено на сокращение числа нормативных правовых актов, упрощение применения норм международного права, избежание бюрократических проволочек и в итоге нацелено на повышение эффективности интеграционных процессов.

Временно самоисполнимые договоры. В ст. 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» указывается на возможность временного применения нератифицирванных договоров, ратификация которых по законодательству Российской Федерации является обязательной. Такие договоры получили в юридической литературе название «временно самоисполнимые»272.

Временно самоисполнимые договоры – категория, которой в науке уделяется крайне мало внимания. Как уже отмечалось, в российском законодательстве нет термина «самоисполнимый договор». Термин «временно самоисполнимый договор» также отсутствует. Тем не менее такие договоры существуют и применяются. Отличие временно самоисполнимого договора от исполнимого состоит прежде всего в том, что последний действует на основе акта его ратификации или изъявления государством согласия на обязательность его исполнения иным правомерным способом. Самоисполнимый договор должен вступить в законную силу, и для реализации его норм нет необходимости в принятии внутригосударственного нормативного правового акта. Самоисполнимый договор может быть проверен на соответствие Конституции Российской Федерации Конституционным Судом РФ до его ратификации.

Временно самоисполнимый договор – это международное соглашение, не вступившее в законную силу, не ратифицированное Федеральным Собранием РФ и не проверенное Конституционным Судом РФ. Оно действует по решению того органа, который принял решение о его подписании. О подобных соглашениях идет речь в ст. 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации». О возможности временного применения международного договора или его части до его вступления в силу говорится и в ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров^273.

Временное применение договора имеет место в том случае, когда это предусмотрено самим договором, или, если участвующие в договоре государства договорились об этом каким-то другим способом (ч. 1 ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров). Временно могут применяться те договоры, вступление которых в силу требует выполнения определенных внутригосударственных процедур (например, ратификации, утверждения и т. п.).

Заявление о том, что государство, подписавшее договор, будет придерживаться его положений на практике, не означает его временного применения. Подобное заявление носит политический характер и не влечет за собой тех правовых последствий, какие создает временное применение. Временное применение заканчивается либо ратификацией, либо отказом от нее, в то время как устная договоренность о применении норм договора может присутствовать в том случае, когда договор и не подлежит ратификации. Если временное применение предусмотрено в самом тексте договора, то отдельное решение об этом органов государственной власти не принимается. Решение о подписании договора в этом случае включает и решение о его временном применении, так как проект договора одобряется распоряжением Президента или постановлением Правительства. Если соглашение о временном применении оформляется отдельно, решение принимается тем же органом, который принял решение о подписании договора. Соответственно оформляется положение о временном применении.

Реализация интеграции в правотворческом процессе через согласование национального права России с нормами международного права. Нормы международного права, включаемые в правовую систему Российского государства, даже создавая в ней отдельный нормативный блок, оказывают влияние на возникновение и прекращение действия определенных норм национального права. Естественно, что сами по себе нормы международного права, включенные в правовую систему РФ, не могут оказать прямого влияния на нормы национального права. Посредником в этом процессе выступают органы государственной власти, которые, реализуя свои властные полномочия, делают это воздействие реальным. Прежде всего такое влияние оказывают те договоры РФ, реализация которых невозможна без внесения изменений в ее законодательство или которые действуют только в случае принятия соответствующего нормативного правового акта, легитимирующего его действие. Примером тому может служить Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.274 Самоисполнимые договоры такого влияния, как правило, не оказывают, хотя и такую возможность не следует исключать.

Между нормой международного права и возникшей под ее воздействием нормой национального права существует определенная взаимосвязь, так как в последней отражается идея, содержащаяся в норме международного права. Перехода нормы международного права в норму национального права не происходит. «Трансформируется» только идея. Поэтому схожие нормы и институты, существующие в международном и национальном праве, даже повлиявшие на возникновение и развитие друг друга, – суть нормы и институты различных правовых систем. Мы можем установить между ними определенную взаимосвязь, но не можем и не должны отождествлять их друг с другом.

Впрочем, до сих пор встречаются случаи, когда текст нормы международного договора дословно приводится в российском законе. Так, в ныне действующем Уголовном кодексе РФ содержится большое количество норм, свидетельствующих о том, что законодатель учел международные обязательства российского государства в сфере борьбы с преступностью. Нормы Уголовного кодекса часто текстуально воспроизводят нормы соглашений, устанавливающих составы «международных» преступлений (ст. 205, 206, 211, 220, 221). Установлена ответственность за такие, ранее не известные законодательству деяния, как легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем (ст. 174), пиратство (ст. 227), геноцид (ст. 357), экоцид (ст. 358), наемничество (ст. 359) и др. Нормы, устанавливающие составы этих преступлений, содержатся в таких документах, как, например, в Конвенции о предупреждении геноцида и наказании за него 1948 г.275, Конвенции о борьбе с актами, направленными против безопасности морского судоходства 1988 г.276 и т. д.

Если говорить о механизме влияния норм международного права на изменение норм национального права России, то следует отметить, что в этом процессе значительная роль отводится органам законодательной власти. Во-первых, их роль в этой сфере обусловлена тем, что именно они могут давать предварительное согласие на заключение международных договоров, ратифицируют и денонсируют их, то есть выражают согласие на то, чтобы те или иные нормы международного права были включены в правовую систему российского государства. Во-вторых, именно органы законодательной власти принимают решения об изменении национального права РФ в целях достижения его соответствия принятым государством международным обязательствам. Определенное место в этом процессе отводится и другим органам государственной власти, например, Президенту, Конституционному Суду и органам субъектов Федерации (Президентам российских республик, уставным и конституционным судам).

Во внутригосударственном праве создаются нормы, максимально приближенные по своей сути к подобным нормам международного права. Такой подход позволяет решить уже давно существующую проблему, которая заключается в том, что нормы международного права изначально не создавались для урегулирования внутригосударственных отношений, но содержали прогрессивные идеи, включение которых в национальное законодательство могло бы повысить эффективность урегулирования таких отношений.

Благодаря согласованию норм международного и внутригосударственного права в обеих системах создаются блоки соответствующих по своей сущности норм, что ведет к сближению этих систем и делает возможным реализацию их общих приоритетов.

Отказ от международных обязательств Российской Федерации возможен только на основании положений международного права. Россия всегда придерживалась в своей международной политике принципа добросовестного соблюдения международных обязательств, который предполагает выполнение государством его договорных обязательств в полном объеме и в установленные договором сроки. Однако в некоторых случаях выполнение договора может нанести значительный ущерб его интересам и логичным для государства действием будет отказ от его международных обязательств. Как правило, правомерным является отказ государства от его договорных обязательств в том случае, если право отказа прямо закреплено или проистекает из текста самого договора. В этом случае отказ от международных обязательств, установленных в договоре, называют «денонсацией». Акт денонсации влечет за собой утрату договором юридической силы. С этого момента договор не является обязательным для государства. Нормы внутригосударственного права, созданные в целях осуществления добросовестного выполнения договорных обязательств, могут быть отменены или изменены, но это не является обязательным, по крайней мере, в отношении всех подобных норм. Поскольку закон, как правило, обратной силы не имеет, то его изменение не должно повлечь за собой изменения соответствующих общественных отношений. В ст. 70 Венской конвенции о праве международных договоров отмечается, что денонсация не влияет на права, обязанности и юридическое положение участников, возникшие в результате выполнения договора до его прекращения^277.

Согласно общему правилу денонсировать можно только тот договор, в тексте которого предусмотрена такая возможность. Денонсация договора в нарушение норм международного права не влечет за собой его прекращения так же, как и денонсация, осуществленная с нарушением норм национального права. В акте денонсации должна отразиться воля того органа, которому в соответствии с Конституцией РФ предоставлено это право. Международные обязательства оказывают влияние и на национальное право, и на правоотношения, поэтому как ратификация, так и денонсация международного договора, являются особо значимыми для государства актами. Однако в последнее время выдвигается концепция «подразумеваемой денонсации», согласно которой денонсация допустима в том случае, если это явствует из намерений сторон, причем сама процедура может быть не прописана в тексте договора.

В ст. 56 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. записано, что договор может быть денонсирован даже в том случае, если в нем нет соответствующего положения, если стороны намеревались допустить возможность денонсации или выхода из договора еще при его заключении или если характер договора подразумевает права денонсации или выхода. Кроме того, следует отметить, что существует категория договоров, которые не могут быть денонсированы в некоторых ситуациях. Так, во время вооруженного конфликта его стороны не могут денонсировать договоры, содержащие нормы международного гуманитарного права (Женевские конвенции 1949 г.). Российская Федерация использует свое право денонсировать международные договоры, не отвечающие ее интересам, например, в 1996 г. было денонсировано соглашение между Правительством СССР и правительством Финляндской Республики о рыболовстве и тюленьем промысле^278.

Подводя итог, можно отметить, что российская правовая политика в сфере интеграции международного права и внутригосударственного права РФ сводится прежде всего к установлению взаимодействия между рассматриваемыми правовыми системами, что должно способствовать их скоординированному действию для решения глобальных проблем международного сотрудничества и общих для всех государств задач. Российская правовая политика в рассматриваемой сфере базируется на дуалистической концепции соотношения международного и внутригосударственного права. Сам процесс интеграции рассматриваемых правовых систем регулируется нормами как международного права, так и нормами российского внутригосударственного права, прежде всего нормами Конституции Российской Федерации. Главным направлением современной правотворческой политики в сфере интеграции международного права и внутригосударственного права РФ является создание условий для осуществления самого процесса интеграции.

9. Правотворческая политика в сфере создания Евразийского экономического союза

(В. В. Елистратова)

В рамках межгосударственной интеграции достаточно четко проявляются тенденции интернационализации права, тесного взаимодействия международного и национального права, максимальной гармонизации интересов государств.

Участие России в межгосударственных объединениях основано на принципах внешней политики Российской Федерации, которые формируются на базе общепризнанных принципов и норм международного права и отражают ее национальные интересы. Эффективная практическая реализация целей и задач существующих объединений государств различного уровня с участием Российской Федерации предполагает поиск оптимального сочетания национальных и интернациональных интересов на основе продуманной правовой политики в данной сфере. Межгосударственные объединения, являясь наиболее сложной формой интеграции государств, решают проблему обеспечения баланса национальных и интернациональных интересов. Функционирование различных институтов межгосударственных объединений предполагает не размывание, а активное взаимодействие с национальными органами по проблемам межгосударственной интеграции^279.

В межгосударственном объединении имеют место и наднациональные интересы, связанные с непосредственными целями и задачами самого объединения. Данные интересы требуют надгосударственных механизмов решения возникающих проблем. Целенаправленное правовое регулирование государственного развития посредством творческого использования инструментария интеграционного права с применением апробированного правового опыта межгосударственных структур становится одним из важнейших способов обеспечения баланса национальных и интернациональных интересов государств.

Для современных интеграционных процессов характерно возрастание роли и значимости правовой политики в сфере объединения государств. Рассмотрение этих процессов через призму правовой политики представляет более широкое видение проблемы, так как правовая политика в сфере межгосударственной интеграции, согласно ее общему понятию, предполагает научно-обоснованную, последовательную и системную деятельность уполномоченных субъектов по выработке общих идей, целей и задач, прогнозирование процессов, создание эффективного механизма правового регулирования посредством цивилизованного использования юридических средств для достижения в процессе объединения государств целей экономического, политического, социального и иного характера во имя блага человека.

Формирование эффективной правотворческой политики как одного из видов правовой политики является определяющим фактором успешного демократического развития российского общества, становления правовой государственности, конкурентоспособной и стабильной рыночной экономики, обеспечения социальных прав и реализации конституционных свобод граждан^280. Это положение можно в полной мере отнести и к межгосударственным объединениям с участием Российской Федерации. Качество правотворческой политики в сфере объединения государств способствует созданию необходимых предпосылок для реализации интересов государств – членов объединения, гарантированности соблюдения их баланса.

Главным направлением современной правотворческой политики Российской Федерации в области интеграции международного и внутригосударственного права В. С. Хижняк считает создание условий для осуществления самого процесса интеграции, т. е. устранение любых бюрократических проволочек в этой сфере, создание условий для непосредственного применения норм международного права. Российская правотворческая политика предполагает реализацию интеграции через согласование национального права России с нормами международного права^281.

За последние годы с учетом опыта ЕС произошло серьезное осмысление российской политики в отношении государств СНГ. В интеграции стран на постсоветском пространстве ведущая роль отводится именно России как естественному ядру объединительных процессов. Идеи о возможной интеграции бывших советских республик стали возникать практически сразу после развала СССР. Содружество Независимых Государств, выполнив достаточно важную историческую миссию, не создало условий для эффективного механизма правового регулирования отношений между странами постсоветского пространства. Союзное государство России и Белоруссии, продемонстрировав достаточно высокий уровень сближения стран, касается лишь двусторонних связей.

Формирование и функционирование межгосударственных структур на постсоветском пространстве – процессы, имеющие свои уникальные особенности и специфические черты. СНГ, Союзное государство России и Белоруссии, Евразийское экономическое сообщество, Единое экономическое пространство и другие объединения представляют собой различные формы межгосударственного общения. Однако сегодня еще не найдена действенная модель взаимоотношений государств на постсоветском пространстве.

Будущее государств постсоветского пространства связано с процессом их дальнейшего единения, установлением прочных, взаимовыгодных многосторонних отношений. Важно определить приемлемую форму межгосударственного объединения с передачей ему определенных надгосударственных полномочий. Идея Евразийского экономического союза представляется достаточно оптимистичной и реализуемой, поскольку сегодня имеют место как желание государств развиваться в рамках новой интеграционной структуры, так и воля их политических лидеров.

В. В. Путин предлагает «модель мощного наднационального объединения, способного стать одним из полюсов современного мира и при этом играть роль эффективной «связки» между Европой и динамичным Азиатско-Тихоокеанским регионом»282. Предполагается, что Евразийский экономический союз будет строиться на универсальных интеграционных принципах как неотъемлемая часть Большой Европы, объединенной едиными ценностями свободы, демократии и рыночных законов. «Тесная интеграция на новой ценностной, политической, экономической основе – это веление времени»283.

Евразийский экономический союз задуман прежде всего как пространство эффективного экономического взаимодействия. Это находит отражение в самом названии межгосударственного объединения. Экономическая интеграция государств позволяет путем объединения усилий заинтересованных государств достичь больших экономических успехов в каждом из договаривающихся государств. Об этом преимуществе экономической интеграции свидетельствует рост числа региональных экономических образований в международном сообществе^284. Достижения в сфере экономики, несомненно, повлекут за собой развитие интеграционных процессов и в иных областях сотрудничества, в том числе и политической.

Российская Федерация активно способствует углублению евразийской интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан и созданию Евразийского экономического союза, исходя из открытости этих процессов для присоединения других государств, прежде всего членов Евразийского экономического сообщества и участников СНГ. Наша страна готова содействовать международному позиционированию новых интеграционных структур. 29 мая 2014 г. президенты Российской Федерации, Беларуси и Казахстана подписали Договор о создании Евразийского экономического союза (ЕАЭС), который вступил в силу с 1 января 2015 г.

Использование принципа поэтапной, разноуровневой и разноскоростной интеграции на постсоветском пространстве обусловлено специфическими особенностями протекающих здесь процессов. Следует согласиться с мнением В. Ю. Лукьяновой, что региональная экономическая интеграция наиболее успешно развивается между государствами относительно сопоставимого уровня развития, тогда как объединение стран с различным уровнем экономического развития в рамках одного интеграционного образования делает межгосударственное объединение уязвимым для мировых экономических кризисов^285.

Глобализация представляет систему открытого культурного обмена, заимствования образцов поведения, в связи с этим она становится существенным фактором стандартизации правовой жизни^286. Ярким примером является опыт Европейского Союза. Изучение права Европейского Союза дает возможность ознакомиться с новейшими тенденциями в сфере объединения государств. Есть основания говорить о достаточной гибкости европейского права, что и делает его достойным для подражания в интеграционных процессах, в том числе и в сфере евразийской интеграции.

Европейский Союз – крупнейшее современное интеграционное объединение, не имеющее аналогов в мире. Его правовой опыт достаточно активно используется в интеграционных процессах. Значимость и широкое применение опыта Европейского Союза объясняется его влиянием как на международное, так и на конституционное право. В рамках Европейского Союза заложены общие тенденции развития современного права, позволяющие делать прогнозы в сфере объединения государств. Именно в ЕС более масштабно происходит процесс наднациональной конституционализации права. С одной стороны, имеет место усиление эффективности права за счет его универсализации и гармонизации на большем пространстве, с другой – осуществляется разработка механизмов обеспечения единства и консенсуса посредством максимального учета разнообразия участников и использования новых источников права или приспособления к новым условиям старых^287. Следует согласиться с мнением С. Ю. Кашкина, что с появлением наднациональной правовой системы Европейского Союза прежнюю двухуровневую структуру сменила новая современная структура, включающая три уровня взаимоотношений: национального права государств, наднационального интеграционного права и международного права. Роль интеграционного права определяется комплексным и системным воздействием на развитие мирового права и интеграционных процессов^288.

Евразийский экономический союз представляет уникальный проект, который призван реализовать новые возможности в интеграции на постсоветском пространстве. Он впитает многое от Европейского Союза, но не станет его аналогом^289. Это не есть попытка воссоздания СССР. В связи с интенсивным развитием интеграционных процессов ситуация в мире изменилась, поэтому возврат к прошлому невозможен. Сложилось новое мировоззрение, отсюда нет и желания возрождать бывший Советский Союз. Это будет новая форма межгосударственного объединения со свойственными ей специфическими чертами и особенностями.

Позитивная динамика в развитии Евразийского экономического союза возможна лишь при реализации продуманной, адекватной, разноуровневой правовой политики в условиях равноправного сотрудничества государств-членов. Поскольку главным принципом данного союза является равноправие всех участников, его правотворческая политика должна отражать их общие интересы. На современном этапе на передний план выходит деятельность по созданию нормативно-правовой базы государств – членов будущего Евразийского экономического союза России, Беларуси, Казахстана и Армении. В ближайшей перспективе возможно присоединение и Киргизстана. Поскольку это межгосударственное объединение определяется как экономический союз, в первую очередь предполагается целый блок законов в сфере экономики. Здесь нужна строгая последовательность правотворческих шагов и четкая система действий. Все процессы создания законодательной базы должны быть тесно связаны с достижениями юридической науки.

Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией от 6 октября 2007 г.290, Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза от 27 ноября 2009 г., создание Единого экономического пространства с 1 января 2012 г., а также Договор о зоне свободной торговли в рамках СНГ^291 способствовали становлению реальной правовой основы для функционирования будущего Евразийского экономического союза.

Таможенный союз заложил правовой фундамент для создания условий в целях формирования общего экономического пространства и выхода государств-членов на мировой рынок. Эта задача в основном успешно решена. Можно с уверенностью констатировать, что Таможенный союз является достаточно действенным интеграционным образованием.

Особо следует подчеркнуть значение Единого экономического пространства. О. Ю. Бакаева отмечает, что цель создания ЕЭП превосходит приоритеты предыдущего этапа альянса, расширяет границы правовой политики, не ограничиваясь только таможенными вопросами. Это: формирование эффективной транспортной инфраструктуры, благоприятного инвестиционного климата; свободное движение товаров, капитала, рабочей силы и услуг на основе унифицированного законодательства; расширение рынков сбыта, обеспечение устойчивого и сбалансированного развития трех стран^292.

Формирование правовой системы Евразийского экономического союза – процесс, требующий времени. Создание жизнеспособной правовой системы невозможно без опоры на социально ориентированную и сбалансированную правотворческую деятельность, в основе осуществления которой лежит эффективная правотворческая политика^293. Первичным звеном здесь должно стать именно союзное законодательство. Правотворческая политика в сфере создания Евразийского экономического союза направлена на обеспечение единства нормативно-правового регулирования, следовательно, на формирование единой законодательной базы. А. П. Мазуренко совершенно справедливо отмечает, что при построении современной системы правового регулирования следует отказаться от практики, ориентированной на принятие отдельных законов, и перейти к методологии формирования системы законодательства, создать постоянно действующие механизмы общего характера, как дающие системные ориентиры для всего законодательства, так и обеспечивающие системность каждой стадии жизненного цикла законов^294. В основу законодательства следует заложить стремление к оптимальному соотношению частных и публичных интересов. Эффективная правотворческая политика призвана способствовать формированию качественной системы законодательства с учетом назревших потребностей населения участников союза.

Формирование единой правовой системы получит свое реальное воплощение в конкретных шагах государств – членов Евразийского экономического союза по унификации законодательства. Уровень правового регулирования должен соответствовать уровню реальных общественных отношений. Необходимо учитывать реально сложившийся уровень интеграционных отношений между государствами на современном этапе, который должен отражаться в деятельности по унификации и гармонизации законодательства.

Использование и повышение роли такого средства согласования международного и национального права, как унификация, является характерной чертой современного уровня межгосударственной интеграции^295. Достаточно распространенной считается точка зрения, что унификация права предполагает создание единых правовых норм, одинаковых моделей поведения государств – членов межгосударственной структуры, а гармонизация, являясь одним из средств унификации, способствует выработке схожих норм национального права, обеспечению тем самым согласованности частей в системе, системы в целом и устранению существенных противоречий. С другой стороны, понятие унификации права можно рассматривать как в широком смысле, так и в узком. «Унификация права в широком значении заключается не в том, чтобы снять различия в правовом регулировании аналогичных отношений в праве отдельных государств, создав единообразные нормы права, а в том, чтобы снять препятствия на пути международного сотрудничества и развития регулируемых национальным правом отношений»296. Это понятие можно употреблять и в узком значении применительно к унификации исключительно гражданского законодательства на основе создания именно единообразных норм права.

Интеграция приобретает более интенсивный характер, абсолютно справедливо считает Н. Г. Доронина, если она основана на гармонизации права. Гармонизация права характеризуется отсутствием обязательности достижения полного единообразия в правовом регулировании. В этом состоит ее отличие от моделирования правовых актов. Гармонизация права, основанная на жестко регламентированных в международном документе принципах регулирования, дает возможность гибко и оперативно осуществлять экономическую политику в установленных границах. Важно, что при использовании метода гармонизации права учитываются различия в социальной, культурной и внешнеэкономической политике государств, т. е. не требуются единообразные решения. В условиях экономической интеграции это приобретает особое значение^297.

Осуществление эффективной межгосударственной интеграции в рамках будущего Евразийского экономического союза обязательно предполагает создание организационно-правового механизма гармонизации законодательства государств-членов. Опыт европейского межгосударственного объединения показывает, что именно законодательная деятельность органов ЕС на основе гармонизации права привела к наиболее высокой степени интеграции^298. Благодаря процессам гармонизации в рамках ЕС удалось создать общий, а затем единый рынок. Законодательная деятельность органов Евразийского экономического союза потребует поиска соответствующих форм и методов гармонизации права. При этом необходимо учитывать, что гармонизация законодательства предполагает обязанность государства при разработке национального законодательства следовать определенному принципу правового регулирования в соответствии с международным договором.

Для современного периода развития евразийской интеграции важно переосмысление явлений и процессов, которые затормозили механизм эффективного правового обеспечения деятельности Европейского Союза. Институтам Европейского Союза и государствам-членам потребуется определенное время, чтобы адаптироваться к современным реалиям и продолжить движение вперед в поисках новых решений, которые также будут представлять интерес для Евразийского экономического союза.

Основным инструментом правовой политики ЕС на настоящем этапе выступает сближение национального права государств-членов. Этот термин является обобщающим понятием по отношению к гармонизации, координации и унификации. Сформулирована сущность современной концепции правового сближения в ЕС: приоритет «рамочных» мер, направленных на упорядочение трансграничных отношений, с установлением минимальных требований и диспозитивных возможностей их реализации во внутригосударственной сфере. В процессе выстраивания правотворческой политики Евразийского экономического союза следует не только учесть опыт европейской интеграции, но и сохранить национальную специфику нормативно-правового регулирования в рамках союза.

Центробежные тенденции в европейских интеграционных процессах усиливает вопрос о суверенитете государств-членов. Наглядным примером является опыт европейской интеграции в связи с проектом Конституции Европейского Союза. Государства-члены усмотрели угрозу размывания государственного суверенитета и национальной самобытности в процессе интеграции, что и привело к провалу Конституции. Основная причина этого состоит в отсутствии компромиссного решения по вопросам суверенитета. От этого решения прежде всего зависит успех дальнейшего развития европейской интеграции.

Правовой путь решения названной проблемы связан с реализацией Европейским Союзом принципа субсидиарности, который используется в качестве механизма, позволяющего, сохраняя национальную идентичность государств-членов, поступательно двигаться вперед в деле общеевропейской интеграции. Значение такого механизма в практике наднационального строительства трудно переоценить. Субсидиарный механизм интеграции предполагает не создание общей индивидуальности, а интеграцию всех элементов на основе сохранения их индивидуальности. Именно эта возможность объединять, сохранять идентичность, привлекла внимание акторов европейской интеграции, в рамках которой удалось спроецировать принцип субсидиарности с уровня «индивид – общество» на уровень «государства-члены – Европейский Союз»299. В межгосударственном объединении с наднациональными органами принцип субсидиарности призван охранять суверенные интересы наций и их идентичность. Залог успеха Евразийского экономического союза состоит в рациональной реализации этого принципа, который следует закрепить на законодательном уровне.

При построении институционной системы межгосударственных объединений большое значение имеет принцип институционного баланса, который способствует обеспечению интересов всех социальных и политических слоев государств-членов. А. Я. Капустин прослеживает следующую цепочку институционных структурных решений при формировании политических органов Евразийского экономического союза: высшие интересы государств-членов – главы государств и правительств – высшие политические органы управления; внешнеполитические интересы государств-членов – главы дипломатических ведомств государств-членов; общие интересы межгосударственного объединения – наднациональный орган управления интеграционным процессом; интересы народов каждого из государств-членов – орган межпарламентского сотрудничества; интересы обеспечения единства правового регулирования интеграционного процесса – наднациональный судебный орган. Для обеспечения интересов отдельных отраслей экономики также должны быть созданы специальные органы. В перспективе с расширением наднациональных полномочий в экономической и финансовой сферах возникнет необходимость формирования контрольно-счетного органа^300. Уже сегодня в рамках правотворческой политики следует осуществлять работу по созданию нормативной базы для функционирования этих органов.

Важнейшей проблемой правового обеспечения деятельности и функционирования Евразийского экономического союза должно стать создание в его структуре наднационального парламента. Здесь важно учесть явно недостаточную эффективность простой формы парламентского органа в практике СНГ и других региональных организаций на постсоветском пространстве, а именно – органа межпарламентского сотрудничества. Его недостаток связан с рекомендательным характером принимаемых решений.

Евразийскому экономическому союзу требуется более «авторитетный» парламентский орган. Следует согласиться с мнением С. Е. Нарышкина и Т. Я. Хабриевой, что создание органа нового типа позволит придать необходимый импульс интеграционному процессу, особенно в части укрепления его правовой основы и повышения его легитимности, а также будет способствовать усилению демократических начал концепции организационно-правового механизма евразийской интеграции^301. Опыт ЕС показывает, что формирование наднационального парламентского органа не должно приводить к полному исключению национальных парламентов из процесса подготовки и принятия решений в интеграционной организации, поскольку государства-члены не утрачивают своего суверенитета, а национальные парламенты сохраняют право контроля внешней политики своих государств. В будущих учредительных актах Евразийского союза необходимо четко закрепить положение об отнесении парламента к числу основных органов Союза. Наряду с основной функцией – правотворчеством, необходимо выделить и его задачу выступать представительным органом, выражающим интересы народов государств – членов Евразийского экономического союза^302.

На современном этапе следует разработать основы эффективного правового обеспечения деятельности новой наднациональной структуры именно с применением положительного опыта существующих на постсоветском пространстве межгосударственных объединений и организаций, а также Европейского Союза. Необходимо выявить эффективные средства правового обеспечения деятельности Евразийского экономического союза на основе продуманной правовой политики, прежде всего правотворческой политики. Требуется научное осмысление правовой основы и четкое определение правовой природы новой межгосударственной модели, правовое прогнозирование развития интеграционных процессов. Большое значение будут иметь рекомендации и предложения ученых, направленные на совершенствование организационно-правового механизма Евразийского экономического союза. Важно также определение основных тенденций в сфере межгосударственного объединения^303.

Перед законодателем стоит задача формирования системы законодательства Евразийского экономического союза, а не отдельных нормативно-правовых массивов. Необходимо четко определить правила имплементации международных норм в национальные законодательства государств-членов. Договор о создании Евразийского экономического союза предусматривает регулирование его деятельности по единым стандартам с целью использования всех возможностей объединения экономики стран-участниц.

Вопрос об организационно-правовой форме новой модели объединения на постсоветском пространстве, особенно с учетом трансформации форм его существования на различных этапах интеграции, требует детального научного анализа, в том числе с позиций государственно-правового подхода.

В целях организации успешной деятельности Евразийского экономического союза необходимо разработать систему гарантий для его участников. Сюда следует отнести прежде всего гарантии защиты национального суверенитета государств-членов в рамках союза, обеспечения их равноправного членства, соблюдения баланса публичных и частных интересов всех участников.

Наряду с гарантиями возникает вопрос об определении мер ответственности уполномоченных субъектов правотворческой политики в области объединения государств. Опыт действующих на постсоветском пространстве межгосударственных структур свидетельствует о возможных препятствиях на пути создания действенного механизма правового регулирования общественных отношений. Особо опасны препятствия субъективного характера. Это непрофессионализм и некомпетентность отдельных субъектов правотворческой политики, нежелание некоторых политических лидеров следовать ее направлениям, бюрократизм интеграционных органов, принятие поспешных или неадекватных правовых решений, или вовсе их непринятие, несоблюдение баланса частных и публичных интересов участников объединения, слабая взаимосвязь институтов государства и институтов гражданского общества. Причиной названных факторов часто является отсутствие ответственности компетентных лиц за соответствующие нарушения или их бездеятельность. Законность и правопорядок призваны способствовать юридической защищенности интересов субъектов права, повышению уровня правового развития общества.

Совершенно естественно, что процесс формирования Евразийского экономического союза не будет и не может быть простым и беспроблемным. Это будет путь со множеством препятствий. Предполагается широкое использование апробированных правовых моделей и методов интеграционного регулирования, а также внедрение нового опыта на основе лучших достижений юридической науки. Только при таком подходе имеют место большие перспективы дальнейшего интеграционного развития в рамках этого нового межгосударственного объединения, включая возможность принятия Конституции Евразийского экономического союза. Подобный прогноз вполне может стать реальностью.

Для этого правовая политика в сфере создания Евразийского экономического союза должна быть адекватной, динамичной, гибкой и конструктивной. В этом состоят гарантии успеха не только правотворческой политики как разновидности правовой политики, но и составляющих ее процессов правореализации, правоприменения, прогнозирования, правового обучения и воспитания.

Эффективная правовая политика в области объединения государств, как и в любой сфере, должна отражать: во-первых, высокий уровень концептуализации правовых решений и научного обоснования правовых нововведений; во-вторых, системность правовых мероприятий; в-третьих, четкую ориентацию на позитивный социально-юридический результат. Отличительным признаком правовой политики является ее базирование на передовых достижениях юридической науки^304.

На современном этапе достаточно актуальна разработка Концепции правовой политики в сфере создания Евразийского экономического союза как доктринального документа^305 на базе общей концепции правовой политики в Российской Федерации^306. Она станет единой моделью правового развития евразийской интеграции, программой согласованных действий, способной обеспечить достижение целей и задач объединительного процесса. Этот документ будет направлен на формирование правовой системы нового межгосударственного объединения. Концепция обозначит цели, принципы, направления, приоритеты, средства и механизмы реализации подобной правовой политики, а также видение и предложения ученых относительно алгоритма решения многих правовых задач в рамках союза.

Правовая политика выступает в роли организующего начала, так как она представляет системную деятельность по выработке и практической реализации правовых идей и целей стратегического характера. Целенаправленное правовое регулирование интеграционных процессов в условиях глобализации посредством грамотной правовой политики и творческого использования апробированного правового опыта межгосударственных структур становится одним из важнейших способов позитивного развития правовой жизни государств и всего мирового сообщества. Осуществление правотворческой политики как важного способа оптимизации правотворчества в сфере интеграции государств призвано способствовать качеству правовой жизни общества.

Правотворческая политика в сфере создания Евразийского экономического союза должна базироваться на Концепции правотворческой политики в Российской Федерации^307. Правотворческая политика в сфере создания Евразийского экономического союза направлена на совершенствование всего комплекса правовых средств и обеспечение реализации задач межгосударственного объединения юридическими ресурсами. Она должна способствовать повышению эффективности правового регулирования и наиболее оптимальному развитию интеграционных процессов. Необходимо определить основные ориентиры, механизм реализации и пути повышения ее эффективности в современных условиях. Эффективная правотворческая политика ориентирована не только на развитие законодательства, но и на развитие всей правовой системы Евразийского экономического союза в целом.

Правотворческая политика в сфере создания Евразийского экономического союза призвана обеспечить единство нормативно-правового регулирования, повысить его качество на всех уровнях осуществления публичной власти, решать задачи с учетом общественного мнения в ходе правотворческой деятельности, создать необходимые условия для ликвидации противоречий и пробелов в федеральном и региональном законодательстве. В национальной правотворческой политике должны найти свое отражение процессы правовой интеграции. Предполагается создание необходимых условий для имплементации принципов и норм международного права в правовую систему Евразийского экономического союза при обязательном учете национальных интересов. Правотворческая политика станет основой для целого ряда правотворческих инициатив в евразийской интеграции. Она подготовит почву для принятия в будущем единой Конституции Евразийского экономического союза.

Импульсивность законодательства, пробелы, разночтения, многочисленные юридические коллизии становятся причиной неэффективного законотворческого процесса. Эффективность правовых норм определяется соотношением между поставленными социальными целями и фактическим результатом на пути к их достижению.

Качество правотворческой политики зависит от реализации принципа профессионализма в правотворческом процессе. Решающую роль играет своевременность рассмотрения и принятия нормативных правовых актов, их соответствие современным жизненным реалиям. Большое значение имеет анализ различных факторов внешней среды, позитивных и негативных тенденций общественного развития.

Краткосрочное и перспективное планирование обеспечивает эффективность законодательства и всего правотворческого процесса. Планирование должно быть достаточно гибким, чтобы избежать стихийности в процессе законотворчества, дублирования правовых актов. Необходима систематизация и ревизия законодательных и иных нормативных правовых актов.

На передний план выходит проблема ответственности за неэффективное законодательство. Пора отвечать тем, по чьей вине закон вскоре отменяется или возникает необходимость внесения многочисленных изменений.

Необходимо повышать общий уровень правовой культуры личности и общества. Правотворческая политика в сфере создания Евразийского экономического союза должна ориентироваться на правовые и нравственные ценности, которые определяют суть правового государства.

10. Законотворческая (законодательная) политика

(В. А. Рудковский)

В системе правотворческой политики современного государства и правовой политики в целом особое место занимает законотворческая (законодательная)308 политика. Это обусловлено рядом обстоятельств.

Во-первых, в сфере законотворческой политики формируются базовые ориентиры (идеалы, цели, принципы) государственно-правового развития и происходит их нормативная институционализация в качестве исходных положений Конституции и других законодательных актов. Тем самым законотворческая политика создает легальную основу для осуществления иных направлений правовой политики и во многом предопределяет не только их важнейшие государственно-правовые характеристики, но и степень социальной эффективности. Научно обоснованная законотворческая политика является непременным условием формирования долгосрочной и сбалансированной государственно-правовой стратегии в сфере применения права, обеспечения прав и свобод личности, правового воспитания, укрепления законности и правопорядка и т. д. И наоборот, непоследовательная и противоречивая законотворческая политика служит мощнейшим катализатором негативных процессов практически во всех звеньях правовой системы общества.

Во-вторых, законотворческая политика является одним из важнейших показателей уровня демократического развития государства, индикатором его цивилизованности, гуманности, ответственности. В зависимости от того, кто и как вырабатывает указанную политику, в чьих интересах она осуществляется, можно судить о характере политического режима в том или ином государстве и тенденциях его развития.

В-третьих, особую значимость законотворческой политике в условиях функционирования демократического правового государства придает тот факт, что в ее формировании и содержании находит свое непосредственное или опосредованное выражение воля народа как носителя суверенитета и единственного источника власти. Поэтому законотворческая политика, вырабатываемая на демократической правовой основе, является важнейшим источником легитимации всей системы политико-правового управления и регулирования в стране.

В-четвертых, в сфере законотворческой политики концентрируются наиболее значимые социально-экономические, духовно-нравственные, политические и другие интересы и ценности. Рассматриваемая политика имеет своеобразный «сквозной» характер, поскольку все остальные виды политики демократического правового государства осуществляются прежде всего при помощи законодательных и иных юридических средств. Соответственно, и социальный эффект, производимый этой политикой, имеет далеко идущие последствия в виде состояния экономики, культуры, науки, образования, здравоохранения и иных сфер жизнедеятельности современного общества. Л. И. Петражицкий в свое время отмечал, что от направления законодательной политики «в высокой степени зависит развитие типа “гражданина” как особого идеального характера, экономической деятельности, энергии и предприимчивости в народных массах и т. д.»309.

В-пятых, законотворческая политика является одним из наиболее существенных факторов, определяющих состояние законодательной системы, ее эффективность, принципы функционирования, степень соответствия потребностям общественного развития.

Все это говорит о том, что перед нами действительно исключительно важный и многоаспектный политико-правовой феномен, который требует к себе повышенного внимания со стороны юридической науки.

Что же представляет собой законотворческая политика?

Как было сказано, она является разновидностью правовой политики и ближайшим образом входит в подсистему правотворческой политики современного государства, выступая ее базовым элементом. Если правовая политика отражает и определяет вектор правового развития страны в целом^310, а правотворческая политика направлена на определение стратегии и тактики правотворчества^311, то законотворческая политика концентрирует в себе основные цели, принципы, методы, приоритеты государства в сфере законодательного регулирования общественных отношений. Непосредственное назначение законотворческой политики состоит в оптимизации процессов функционирования, совершенствования и развития законодательства на основе выработки и реализации в этой сфере определенных общегосударственных подходов.

Изложенное понимание законотворческой политики позволяет показать ее соотношение и взаимосвязь не только с иными видами правовой политики современного государства, но и с такими явлениями и научными категориями, как «законодательная деятельность», «законодательный процесс», «законодательное регулирование» и др.

Как известно, все эти понятия несут в себе значительную политическую нагрузку. Законотворчество – деятельность социально-политическая по своей сути, а сам закон «есть мера политическая, есть политика» (В. И. Ленин). Поэтому, если бы термин «законотворческая политика» являлся всего лишь простой фиксацией политической природы законодательной деятельности, или тем более выражал тождественное ей содержание, целесообразность его введения в научный оборот была бы весьма сомнительной. Тем не менее иногда эти явления по сути отождествляются. В частности, в некоторых источниках под законотворческой политикой предлагается понимать «деятельность государственной власти по подготовке и принятию законодательных актов, обладающих высшей юридической силой…»312. Однако деятельность по подготовке и принятию законодательных актов, как известно, есть не что иное, как законотворчество. Что же касается законотворческой политики, то это понятие призвано отразить такие стороны, аспекты, закономерности становления и развития законодательства, которые не охватываются содержанием указанных традиционных для юридической науки категорий.

Речь идет об идейно-теоретических основах, социальной направленности, стратегии, тактике законодательной деятельности, законодательного регулирования, развития системы законодательства. Именно эти стороны государственного руководства законодательной сферой, взятые в своем системном единстве, преломленные сквозь призму актуальных задач общества на том или ином этапе его исторического развития, и образуют в обобщенном виде содержание законотворческой политики.

Таким образом, по отношению к законодательной деятельности законотворческая политика выступает как ее организующий и направляющий фактор. Она призвана аккумулировать наиболее существенные интересы личности, общества (различных социальных групп, классов и пр.), государства и обеспечивать их планомерную реализацию в законодательном процессе. «Если само законотворчество, – отмечает А. В. Малько, – направлено на производство законов, на их создание и изменение, то законотворческая политика – на усовершенствование самого законотворческого процесса»313.

Законодательная деятельность, не имеющая ясных общегосударственных ориентиров (т. е. внятной законодательной политики), неизбежно вырождается в рутинную работу по «тиражированию» законов, а законодательный орган – в «частную лавочку» по лоббированию личных (корпоративных) интересов.

Вместе с тем важно подчеркнуть не только различия, но и тесную взаимосвязь указанных явлений. Она выражается, в частности, в том, что, будучи объектом пристального внимания и целенаправленного воздействия со стороны субъектов законодательной политики, законотворчество одновременно является органичной формой выражения и претворения в жизнь самой этой политики. Поэтому объективная оценка законотворческой политики невозможна в отрыве от реально существующей законотворческой практики, качества и содержания принимаемых законов. Там, где законодательная деятельность не приносит нужных обществу социальных результатов, нет и эффективной законотворческой политики.

Законотворческая политика тесно связана также с законодательной техникой, т. е. выработанными наукой и практикой правилами (приемами, средствами) формирования и формулирования законодательных актов. В зависимости от особенностей политико-правового курса, технико-юридические правила могут быть использованы по-разному. Д. А. Керимов, в частности, отмечал, «что использование в законе того или иного приема (абстрактная формула или перечисление конкретных случаев) имеет как законодательно-технический характер, так нередко и политический смысл… В тех случаях, когда законодатель менее всего заинтересован в применении правовых предписаний закона в точном и строгом соответствии с их текстом, они формулируются в такой абстрактной форме, что любое поведение участников правовых отношений может быть подведено под их действие – и наоборот»314.

Законодательная техника, таким образом, является одним из важных средств осуществления законодательной политики. Ее эффективность во многом определяется качеством использования соответствующего юридико-технического инструментария.

Законотворческая политика – явление духовно-практического плана. Это и особого рода теория (в широком смысле этого слова), и специфичная сфера политико-правовой практики.

Как явление идейно-теоретического плана законотворческая политика представляет собой систему концептуально осмысленных и в определенной части законодательно оформленных идей (целей, задач, принципов и пр.), воплощающих ценностные доминанты и практические ориентиры государства (стоящих за ним социально-политических сил) в законодательной сфере. Ее основу составляют так называемые политико-правовые идеи стратегического характера^315, которые в развернутом и систематизированном виде образуют соответствующую государственную концепцию (доктрину) развития законодательства. Основное назначение указанной концепции состоит в идеологическом обосновании (легитимации) соответствующего политического курса и ориентации субъектов законодательного процесса на его неуклонное и последовательное проведение в жизнь. В периоды стабильного социально-экономического и политического развития основополагающие цели и принципы законотворческой стратегии, как правило, остаются незыблемыми. Корректировке подвергаются лишь те компоненты доктрины, которые имеют тактическое значение и отражают конкретные пути и средства решения стратегических задач. Такая корректировка осуществляется методами программно-директивного характера. Так, в частности, при общей принципиальной ориентации современного Российского государства на такие идеалы, как благополучие и процветание России, обеспечение прав и свобод личности и др., задачи законодателя в области противодействия коррупции, реформы правоохранительной системы и других областях правового регулирования постоянно обновляются и уточняются по мере возникновения соответствующих проблем.

Как элемент и вид политико-правовой практики законотворческая политика представляет собой деятельность государственных (президента, парламента и пр.) и общественных институтов (различных общественных объединений), социальных общностей (групп, классов и пр.), граждан по согласованию наиболее значимых социальных интересов и определению основных целей, принципов, форм, методов и других сторон законодательного упорядочения общественных отношений.

В аналитических целях указанные стороны (аспекты) законотворческой политики могут быть рассмотрены обособленно, как относительно самостоятельные величины. Но с точки зрения реального бытия рассматриваемой политики они неразрывны и коррелятивны. Политические (законодательные) идеи не могут возникнуть без практической деятельности, а последняя, в свою очередь, не может сложиться без внесения в нее политико-правового сознания, без теоретического обоснования.

В современной литературе преобладает деятельностный подход к пониманию законотворческой политики. Согласно одному из наиболее устоявшихся определений, «законотворческая политика – это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность законодательных органов, направленная на определение стратегии и тактики законотворчества, на создание необходимых условий для эффективной законотворческой деятельности»316.

Приведенное определение весьма удачно передает специфику и назначение законотворческой политики как особого вида деятельности, связанной с определением стратегии и тактики законотворчества (хотя и несколько ограничительно, как представляется, трактует круг субъектов указанной деятельности). Однако, как было сказано, законотворческая политика не может быть сведена только лишь к деятельности. Законотворческая политика – это также и определенные идейно-теоретические основы деятельности соответствующих субъектов, объективированные в виде действующего законодательства итоги соответствующей деятельности и некоторые другие стороны. Иными словами, законотворческая политика, как и правовая политика в целом, включает в себя не только динамические (деятельностные), но и статические компоненты и характеристики.

К законотворческой политике можно подходить с позиций должного (какой она должна быть) и сущего (какой она есть). В идеале указанная политика должна быть научно обоснованной, последовательной, системной, гуманной, ответственной и т. д. В действительности же она часто бывает ошибочной, противоречивой, антинаучной и пр. По мнению, в частности, С. В. Полениной, вина за то, что у нас до сих пор не принят закон о нормативных правовых актах, лежит на тех кругах в федеральных органах государственной власти, «которые активно проводят негативную с точки зрения интересов общества и государства законотворческую политику, целью которой может быть названо лишь стремление убрать любые ограничения на пути волюнтаристского нормотворчества президента и правительства страны»317. То есть законотворческая политика в действительности способна выступать в качестве не только позитивного, но иногда и негативного фактора развития законодательства. Но в идеале назначение законотворческой политики, безусловно, состоит в том, чтобы улучшать, оптимизировать, совершенствовать процессы законодательного регулирования общественных отношений, обеспечивать поступательное прогрессивное развитие системы законодательства в целях реализации конституционно провозглашенных ценностей.

Необходимость в законотворческой политике наиболее остро ощущается в периоды коренных социальных преобразований, когда от законодателя требуется не частичная корректировка существующих норм, а создание принципиально новой системы нормативного регулирования, отражающей доминирующие потребности и тенденции социального развития, новые ценностные ориентиры личности, общества и государства. Решение столь масштабных социальных задач ставит перед государством проблему формирования концептуально осмысленной, опирающейся на долгосрочные и среднесрочные прогнозы общественного развития стратегии (тактики) совершенствования и развития системы законодательства, которая могла бы составить идейно-теоретическую основу и руководящую программу законодательной деятельности. Переход от законодательной деятельности к законодательной политике, таким образом, выражает объективную потребность в придании нового качества процессам законодательного регулирования общественных отношений. Для того чтобы законодательная система могла служить эффективным фактором социальных преобразований, основой поступательного правового развития общества, часть политических усилий необходимо обратить на саму эту систему, ее закономерности, перспективы, регулятивный потенциал и т. д. Такова объективная логика становления законотворческой политики как особого вида и направления правовой политики современного государства и общества.

Содержание законотворческой политики, методы ее выработки и реализации и другие стороны исторически изменчивы, испытывают на себе влияние со стороны социально-экономических, политических, нравственно-правовых и других факторов. Так, в частности, особенности политического режима, сложившего в Советском государстве, обусловили тот факт, что главная роль в выработке его законодательной политики отводилась Коммунистической партии, которая конституционно провозглашалась «руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций» (ст. 6 Конституции СССР 1977 г.). Современное Российское государство, как известно, основывает свою деятельность на иных конституционных принципах, что отражается и на его законотворческой политике.

В поле зрения законотворческой политики современного демократического государства находятся, в частности, такие вопросы, как:

• определение видов общественных отношений, подлежащих законодательному регулированию;

• выработка базовых целей и принципов законодательного регулирования;

• определение оптимальных способов, методов и средств законодательного регулирования тех или иных сфер общественных отношений (политических, экономических и пр.);

• прогнозирование основных тенденций развития законодательства на ближайшую и отдаленную перспективу;

• оптимизация законодательного процесса (определение круга субъектов, обладающих правом законодательной инициативы; определение приоритетных направлений законотворчества; организация системы научного, информационного, образовательно-воспитательного сопровождения законодательной деятельности и пр.);

• вопросы ответственности субъектов законотворчества;

• совершенствование организационно-правовых механизмов взаимодействия органов государства и институтов гражданского общества в сфере законотворчества;

• координация законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях и ряд других.

Сущность законотворческой политики состоит в том, что она определяет и выражает официальный курс государства в сфере законодательного регулирования общественных отношений, организации законодательного процесса, совершенствования и развития законодательства. Поэтому кратко ее можно определить как стратегию (тактику) государства в законодательной сфере. Изложенное определение не отражает всех аспектов рассматриваемого явления, но оно акцентирует внимание на главном – способности определять главные (стержневые) направления законодательной деятельности, ее ключевые ценности, ориентиры, способы и средства их достижения.

Для того чтобы законотворческая политика могла оказывать позитивное воздействие на процессы законодательного регулирования, а следовательно, и на иные стороны развития современного общества, она должна опираться на систему научно обоснованных принципов и методов. В литературе справедливо отмечается, что «только принципиальная политика есть политика практичная»318.

Принципы законодательной политики – это основополагающие идеи, выражающие исходные ценностные и организационные установки государства в сфере законодательного регулирования общественных отношений и имеющие значение руководящих требований в деятельности соответствующих субъектов политической системы.

Если суммировать высказываемые в литературе точки зрения, то в числе базовых принципов законотворческой политики современного демократического государства следует выделить следующие:

а) адекватность социально-экономическим, политическим, правовым и иным условиям и тенденциям развития общества (реалистичность);

б) всесторонний учет в законотворчестве интересов личности, общества и государства, открытость, гласность, учет общественного мнения (демократизм);

в) ориентация на базовые духовно-нравственные ценности общества (моральность);

г) последовательная ориентация на человека, его права и свободы как высшую ценность (гуманизм);

д) соответствие Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации (законность);

е) федерализм;

ж) единство и взаимосвязь с иными направлениями правовой политики;

з) системность, последовательность, стабильность законодательного курса;

и) долгосрочный характер, предвидение возможных путей развития законодательства;

к) комплексный характер, учет внутренних закономерностей функционирования законодательства и его многосторонних связей с другими социальными явлениями;

л) научная обоснованность и ряд других.

Специфика принципов законотворческой политики, как, впрочем, и принципов других государственно-правовых явлений^319, состоит в том, что они объективны по своему происхождению и сущности, но субъективны в плане их восприятия и практической реализации. Это, в частности, означает, что указанные принципы не только не реализуются «автоматически», но и могут на практике недооцениваться, в определенной мере игнорироваться, одним принципам может придаваться большее, а другим меньшее значение. Подобные искажения, конечно, не проходят бесследно. Законотворческая политика, игнорирующая, например, требование реалистичности, ведет к формированию декларативного законодательства и, как следствие, к подрыву авторитета закона и тех ценностей, которые в нем закреплены. В целом же такие искажения самым негативным образом отражаются на качестве действующего законодательства, правотворческой и правоприменительной деятельности, состоянии законности и правопорядка, гарантированности прав и свобод личности.

Негативные тенденции, наблюдаемые в развитии отечественного законодательства (стихийность, падение социальной роли закона и пр.), свидетельствуют о слабости, дефектности, несформированности законодательной политики нашего государства. «Стихийность динамики законодательного массива и отраслевая «неразбериха», – отмечает, в частности, Н. А. Власенко, – вызваны отсутствием качественных долгосрочных прогнозов развития законодательства при обилии концепций долгосрочного развития… Необходимо наличие юридической стратегии законодательного развития, способной выступить основой эффективного правового регулирования, избежания будущих ошибок в правотворчестве и правоприменении, предупреждения рисков конституционных нарушений»320.

По своей социально-политической сущности законодательная политика Российского государства должна быть политикой демократической, служащей средством выражения и проведения в жизнь воли и интересов многонационального народа России, а по социальной направленности – политикой гуманистической, созидающей законодательные условия достойной жизни и свободного развития человека в нашей стране.

Оба указанных начала (демократизм и гуманизм) формально признаны на уровне Конституции РФ и текущего законодательства, а также разнообразных программных документов (концепций, стратегий и пр.). Но фактически они, к сожалению, так и не стали реальными факторами законодательного развития в нашей стране. Отечественные авторы, в частности, обращают внимание на фактическую отстраненность граждан России от принятия важных государственных законодательных решений и одновременно усиление влияния на законодательный процесс различных финансовых и экономических организаций (в том числе международных), в связи с чем под серьезное сомнение ставится сама идея демократизма законотворчества как неотъемлемой составляющей правового государства^321. В основу федеральных законов часто закладывается не государственная политика, нацеленная на реализацию общенациональных интересов, а ведомственный интерес федерального органа исполнительной власти или группы заинтересованных лиц. «Любое предложение подняться до общегосударственного взгляда на проблему сопровождается оглядкой на кресло руководителя ведомства, а разработчика – на то, что скажет инвестор»322.

К сожалению, в политической практике, а иногда и теории, сама идея демократичности законотворчества (правотворчества) зачастую воспринимается в весьма усеченном виде. Например, как проблема вовлечения в процедуру обсуждения проектов законодательных актов как можно большего количества граждан, организации соответствующих дебатов, проведения предварительной общественной экспертизы законопроектов и т. п. Указанные и им подобные мероприятия, конечно, важны с точки зрения обеспечения демократичности законодательного процесса. Но сами по себе они не только не выражают сути демократизма как принципа государственной политики, но и могут выступать в качестве средств его прямого попрания и дискредитации. Ведь суть демократизма не в том, что общественное мнение выслушивают, а в том, что к нему реально прислушиваются. Не в том, что интересы народа (граждан) учитываются, принимаются во внимание и пр., а в том, что они составляют реальную ткань всего политического процесса, выступают его альфой и омегой. Если это условие не соблюдается, то использование разнообразных демократических процедур неизбежно вырождается в простую имитацию демократизма законотворчества.

Демократизм законотворчества важен прежде всего как общегосударственная установка, как исходный и определяющий посыл деятельности всех государственных органов и должностных лиц в сфере законотворчества. Его основная идея, выражаясь словами И. Канта, состоит в том, что каждый законодатель обязан «издавать свои законы так, чтобы они могли исходить от объединенной воли целого народа…»323.

Демократизм и гуманизм выступают подлинной основой стабильности соответствующего государственного курса и всего процесса правотворчества. Только демократичная и гуманная в своей основе политика может гарантировать общество от поспешных, конъюнктурных и непредсказуемых законодательных решений, от преобладания сиюминутных интересов над фундаментальными и долгосрочными основами общественного развития.

Факты перманентного и зачастую «революционного» обновления законодательства говорят о том, что сформировать такую политику нам пока не удалось. Нестабильность законотворческого курса «стала своего рода особенностью правового развития России»324. В УПК РФ за пять лет его действия было внесено порядка 700 изменений, дополнений и поправок^325. Более 500 изменений было внесено в Уголовный кодекс РФ^326. А ведь речь идет о законодательных актах, которые напрямую связаны с обеспечением и защитой основополагающих прав и свобод личности.

В какой-то мере все эти процессы можно было бы «списать» на особенности переживаемого нашим обществом и государством исторического периода, который связан с коренной перестройкой практически всех сфер общественной жизни. Нестабильность в экономике, отношениях собственности, социальной сфере, федеративных отношениях и иных областях общественной и государственной жизни служит своеобразным оправданием текучести и «одноразовости» действующего законодательства. В известной степени это действительно так. Но у рассматриваемой проблемы есть и другая, не менее значимая сторона. Она касается способности права оказывать стабилизирующее и упорядочивающее воздействие на происходящие в обществе процессы. Ведь именно закон и призван внести элементы устойчивости и предсказуемости в общественные отношения, придать им такую правовую форму, при которой интересы субъектов права были бы застрахованы от влияния случайных, произвольных и сиюминутных решений. Неудивительно, что стабильность законодательства особенно высоко ценится именно в условиях различных переходных периодов как своеобразная гарантия правильности выбранного государством курса правового развития^327. И такую стабильность способна и призвана обеспечить в первую очередь демократичная и гуманная законодательная политика.

Формирование и проведение в жизнь демократичной, гуманной и стабильной законодательной политики в качестве непременного условия предполагает демократичную, гуманную и авторитетную законодательную власть. При этом очевидно, что недемократичная (игнорирующая интересы народа) и негуманная (попирающая права и свободы личности) власть не может быть авторитетной. Формирование авторитетной законодательной власти, поэтому, означает не что иное, как создание представительного органа, приверженного принципам демократии и прав человека.

Существует закономерная и давно установленная взаимосвязь между авторитетом законодателя и авторитетом закона (нормативного правового акта): «Чем большим уважением и авторитетом пользуется законодатель, тем охотней выполняются устанавливаемые им нормы, и, наоборот, чем меньшим уважением и авторитетом пользуется у адресатов законодатель, тем менее эффективно его нормы используются»328.

К сожалению, авторитет отечественного парламента в глазах российских граждан невысок. По данным соцопроса, проведенного «Левада-Центром» в январе 2014 г., 37 % респондентов считают, что депутаты Государственной Думы РФ в основном занимаются решением своих личных проблем, 27 % – что их деятельность сводится к обслуживанию политического курса Президента РФ и его администрации, 13 % полагают, что Дума работает активно и принимает нужные для России законы, 15 % ничего не знают о деятельности Думы, 8 % затруднились ответить^329. Отсутствуют и внятные критерии определения эффективности деятельности отечественного парламента. Из года в год депутаты бравируют количеством принятых законов, но, к сожалению, практически ничего не говорится о тех реальных социальных последствиях, которые наступили в результате их принятия. Принесли указанные законы больше пользы или вреда, нужны они были обществу, или вполне можно было обойтись имеющимися законами, действительно ли в них отражена воля и интересы граждан России?

Повысить социальную легитимность законодательного процесса в какой-то мере призвана была Общественная палата РФ путем выдвижения и поддержки соответствующих гражданских инициатив, проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и пр^330. Но осуществить в полной мере возложенную на нее миссию она пока не смогла. По данным социологических опросов, на начало 2014 г. лишь 11 % опрошенных полагали, что Общественная палата РФ обладает реальным политическим весом, 32 % считали, что она является декоративным органом, который не имеет никакого влияния. Ничего не знали о деятельности указанного института 47 %, а 10 % респондентов затруднились ответить на поставленные вопросы^331.

Все это говорит о том, что в настоящее время требуются серьезные институциональные изменения в системе организации и деятельности государственных органов (и общественных организаций), призванных олицетворять политический курс государства и общества в сфере законотворчества. Суть этих изменений можно выразить тремя словами: легитимность, компетентность, ответственность.

И. А. Ильин писал: «Исторический опыт человечества показывает, что авторитет положительного права и создающей его власти покоится не только на общественном сговоре, не только на полномочии законодателя, не только на внушительном воздействии приказа и угрозы, но прежде всего и глубже всего на духовной правоте, или, что то же, на содержательной верности издаваемых повелений и норм»332. Обеспечить такую содержательную верность норм, полагал философ, можно лишь при соблюдении ряда условий (аксиом власти): государственная власть не может принадлежать никому помимо правового полномочия; государственная власть в пределах каждого политического союза должна быть едина; государственная власть должна осуществляться лучшими людьми, удовлетворяющими этическому и политическому цензу; политическая программа должна включать в себя только такие меры, которые преследуют общий интерес; государственная власть принципиально связана распределяющей справедливостью, но имеет право и обязанность отступать от нее тогда и только тогда, когда это требует поддержание национально-духовного и государственного бытия народа^333.

Последовательное проведение в жизнь указанных аксиом является более надежным путем повышения авторитета закона, чем принятие Закона «О нормативных правовых актах в РФ» или же Кодекса о формах действующего права^334. Невозможно повысить авторитет закона, не повышая авторитет законодателя.

Современная концепция законодательной политики включает в себя не только базовые социально-политические и нравственно-правовые ориентиры и требования в виде демократизма, гуманизма, стабильности, законности и пр., но и целый ряд сугубо инструментальных начал, которые, несмотря на их служебный характер, имеют тем не менее важное самостоятельное значение. Речь идет о таких принципах, как системность, планомерность, комплексность, и др.

Первые выражают общий «дух» законодательной политики, ее ценностное социальное наполнение, вторые – инструментальные возможности. Практика показывает, что для обеспечения эффективного руководства законодательным процессом важны и те и другие. Но определяющее значение в содержании законодательной политики имеют все же первые (социально-политические и нравственно-правовые начала). Именно они задают общую направленность законодательного регулирования и определяют его качественные характеристики.

11. Правотворческая политика Президента Российской Федерации

(К. Е. Игнатенкова)

В формировании и реализации правотворческой политики государства участвует достаточно широкий перечень субъектов, однако первым в их ряду традиционно называется Президент Российской Федерации. Его правотворческая политика, с одной стороны, всецело удовлетворяет признакам правотворческой политики вообще, которыми являются связь с правом, фундаментальность, научная обоснованность, концептуальность, официальный характер, реалистичность, с другой – имеет собственные отличительные особенности, делающие ее уникальным феноменом политико-правовой действительности.

Первым, исходным признаком является то, что правотворческая политика Президента РФ (а именно, ее цели, функции и средства) основываются на его конституционно-правовом статусе. При этом правотворческая политика российского Президента будет принципиально иной по характеру, чем правотворческая политика, скажем, Президента США или Президента Австрии. Несоответствие качественных характеристик правотворческой политики главы государства проистекают из различий в его статусе в разных странах.

В основу построения государственной власти в нашей стране заложен известный еще со времен европейских буржуазных революций принцип разделения властей, так называемая «система сдержек и противовесов». Данный принцип закреплен в Конституции РФ (ст. 10). Основной Закон также называет субъектов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации: Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды (ст. 11). То есть Президент не просто есть в этом перечне, он идет «первым по списку». Возникает закономерный вопрос, к какой же из трех ветвей он относится?

Получается некоторая «нестыковка»: законодательную власть «представляет» Федеральное Собрание (ст. 94 Конституции РФ), исполнительную власть – Правительство РФ (ст. 110), судебная, как следует из названия – прерогатива судов (гл. 7). Президент РФ как бы «выведен за рамки» этих ветвей, более того, и должен во многом стать оплотом той самой «системы сдержек и противовесов».

Можно согласиться с теми, кто считает, что Президент РФ является такой самостоятельной структурой власти наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями, которая, обеспечивая их согласованное функционирование, не должна превалировать над ними. Это можно считать особенностью конституционной системы разделения властей в нашей стране, более того – характерной чертой смешанной (полупрезидентской) формы правления.

Существует две основные модели республик – президентская (построенная на соотношении «сильный президент – слабый парламент») и парламентская (соответственно «слабый президент – сильный парламент»). Также выделяют смешанную республику («полупрезидентскую» или «полупарламенскую»), сочетающую в себе черты обеих моделей. При этом Россию зачастую относят именно к последней разновидности формы правления.

Однако встречаются и другие точки зрения, согласно которым российская форма правления больше тяготеет к президентской республике или даже – к «суперпрезидентской» («сверхпрезидентской») (А. В. Малько). Даже тот простой факт, что в Конституции РФ гл. 4 «Президент РФ» располагается раньше гл. 5 «Федеральное Собрание», уже, пусть и косвенно, свидетельствует об особом статусе современного российского Президента. По сравнению с Конституцией РСФСР 1978 г. произошло значительное усиление полномочий Президента, которое выразилось как в наделении его рядом новых возможностей, так и в утрате ряда полномочий парламента, которые давали ему возможность некоторым образом воздействовать на характер политики Президента. Главным аргументом в пользу «президентского уклона» российской республики является наличествующие на настоящий момент полномочия контроля Президента за формированием и деятельностью Правительства. Более того, в настоящее время наметилась тенденция безоговорочного доминирования Президента в его отношениях с Правительством.

Из вышеизложенного логически следует еще один признак правотворческой политики Президента РФ – нормативной базой для ее формирования и осуществления выступают нормы Основного Закона страны.

Следующая отличительная особенность правотворческой политики Президента РФ состоит в том, что носит персонифицированный характер, т. е. зависит от личности человека, выполняющего функции главы государства в конкретно-исторический момент времени. Здесь можно заметить отличие от правотворческой политики других субъектов, поскольку большинство из них являются коллективными. Коллективность же, в свою очередь, предопределяет некую устойчивость, стабильность, поиск единого, относительно постоянного вектора развития.

Сказанное, разумеется, не означает, что правотворческую политику Президента можно упрекнуть в «нестабильности». Более того, такое понятие, как преемственность, играет весьма существенную роль в процессе формирования и осуществления правотворческой политики главы государства. Тем не менее невозможно отрицать влияние конкретной личности, возглавляющей страну на том или ином отрезке ее исторического пути, на выбор общего направления этого пути.

Если говорить о Российской Федерации, то история президентской правотворческой политики делится на три этапа, которые выделяются соответственно трем знаковым для нашей страны личностям – трем российским Президентам. При этом правотворческая политика каждого из них отличается по своей сущности и признакам от политики предшественника или последователя.

Политика первого российского Президента Б. Н. Ельцина характеризовалась непоследовательностью и противоречивостью. Политикой или стратегией могло называться что угодно в случае, если у субъекта, ее разрабатывавшего, были «правильные» (т. е. рыночные) убеждения и не слишком харизматичный имидж (чтобы не возникала конкуренция главе государства). В правотворческой политике также существовала масса пробелов, если не сказать больше – в ней в принципе отсутствовали те качества, которые и позволяют ей называться таковой.

Со сменой Президента изменился и характер политики главы государства, в том числе и правотворческой ее составляющей. Продуманный и выверенный курс централизации отчетливо проявился прежде всего в ежегодных посланиях В. В. Путина Федеральному Собранию. Причем курс этот не только декларировался, но и планомерно проводился в жизнь. В частности, создание федеральных округов и введение института полномочных представителей Президента РФ существенно повлияли на механизм построения и реализации правотворческой политики как Президента РФ, так и иных субъектов.

Правотворческая политика нового Президента Российской Федерации Д. А. Медведева строится таким образом, чтобы право стало истинным инструментом демократических преобразований, реального рычага влияния общества на политическую ситуацию в стране.

Таким образом, персонифицированный характер правотворческой политики Президента Российской Федерации основан на том, что он имеет «неформальный статус общенационального лидера». Демократическая форма правления и статус Президента предполагает открытость его действий, непрерывный и плодотворный «диалог» с народом. Оценка обществом государственной власти в целом всегда начинается именно с главы государства. Любое его решение и действие непременно становится общеизвестным и обсуждаемым. Такое положение накладывает колоссальную ответственность за принимаемые им решения и поступки, носящую персонифицированный характер.

Еще одна отличительная особенность правотворческой политики Президента РФ заключается в том, что ее основы, направления и средства во многом регулируются им же самим. Это подтверждается уже тем фактом, что порядок подготовки и принятия указов и распоряжений Президента РФ, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства РФ, установлен его же Указом (№ 638 от 2 мая 1996 г.). Получается, что Президент сам определяет, как и какими актами надлежит регулировать определенный перечень вопросов.

Следующую особенность президентской правотворческой политики можно назвать оперативностью. Президент наделен для этого особыми средствами, позволяющими сократить процедуру корректировки некой проблематичной политико-правовой ситуации. В качестве такого средства выступают президентские указы, которые точечно воздействуют на «больной участок». В связи с тем, что Президент РФ – единоличный субъект правотворческой политики (в отличие от всех остальных субъектов – Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и др., которые являются коллегиальными), он может быстро реагировать на происходящие политико-правовые изменения, оперативно решать объективно назревшие проблемы.

Признаком президентской правотворческой политики является ее связь с общей политикой главы государства. Подчеркнем – связь, а не тождественность. Другими словами, необходимо отличать правотворческую политику Президента РФ от политики главы государства вообще. Правотворческая политика главы государства – это не автономное направление его общей политики, развивающееся по своим собственным правилам, а элемент целостной системы, уникальные качества которой отсутствуют у отдельных ее частей. Если представить политику Президента РФ в виде некоего механизма, правотворческая ее составляющая будет топливом, благодаря которому все детали механизма и приходят в действие.

Важнейшим признаком правотворческой политики Президента РФ является то, что она, выступая частью государственной политики, играет направляющую роль по отношению к правотворческой политике всех остальных субъектов. Это подтверждается Конституцией РФ, где закреплено, что Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, что немыслимо без координации деятельности по формированию и осуществлению правотворческой политики.

При этом легко проследить, что некоторые действия Президента РФ непосредственно влияют на построение государственной правотворческой политики, другие же – опосредованно. К первой группе можно причислить ежегодное обращение главы государства с посланием Федеральному Собранию или издание им указов по тематике, касающейся правового развития страны. Ко второй группе относятся действия в рамках реализации учредительных и кадровых полномочий по созданию (формированию, назначению выборов), реорганизации и ликвидации (досрочному прекращению полномочий) органов государственной власти, а также по определению их персонального состава. Опосредованное влияние на государственную правотворческую политику Президент РФ оказывает также при осуществлении президентского контроля.

На основе вышеперечисленного можно предложить следующее определение: правотворческая политика Президента Российской Федерации – это основанная на его статусе, закрепленном в Конституции РФ, деятельность конкретного лица, занимающего на данном историческом этапе должность главы государства по выработке стратегических идей концептуального характера, направленных на координацию действий различных государственных органов и иных субъектов в целях определения и претворения в жизнь основных направлений правового развития страны.

Средства президентской правотворческой политики – это установленные в законе инструменты, позволяющие главе государства осуществлять свои намерения в отношении правового развития страны, делающие возможным преобразование его идеальных стремлений в реальные действия и результаты.

Особенность средств правотворческой политики Президента РФ заключается в том, что они закрепляются не просто в законе, а в Основном Законе страны. Несмотря на то что в Конституции РФ нет отдельной статьи, посвященной конкретно средствам президентской правовой политики, они легко «вычленяются» из ее текста – как из гл. 4, посвященной главе государства, так и из других глав, регулирующих образование и деятельность иных субъектов, осуществляющих государственную власть.

Президент РФ формирует систему наиболее приоритетных задач в области правового регулирования, а также необходимых форм их решения. В связи с масштабностью, глобальностью целей президентской правотворческой политики главе государства необходим особый, соответствующий им (целям) инструмент, который будет удовлетворять требованиям, закрепленным в Конституции РФ. Основной Закон называет такой инструмент – обращение Президента к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями (п. «е» ст. 84). Причем, исходя из смысла Конституции РФ, это является не только исключительным правом главы государства, но и его обязанностью.

Ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию представляет собой государственно-политический документ стратегического характера, издаваемый главой государства, посвященный положению в стране, основным направлениям внутренней и внешней политики государства. Оно охватывает все сферы жизнедеятельности общества, весь спектр проблемных вопросов. В настоящий момент ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию приобрело статус ведущего средства его правотворческой политики, становясь по сути «национальной стратегией», «государственной доктриной».

Для разных органов власти Послание имеет различное значение: по отношению к исполнительной власти данный документ обязателен к исполнению, что касается других ветвей власти – Послание для них носит характер политического влияния и информирования. Тем не менее, высокая значимость его бесспорна: Послание Президента Федеральному Собранию играет роль установочного документа как для органов власти и их должностных лиц, так и для общества в целом и каждого человека в частности. Это «программа сотрудничества всех ветвей власти, годовая программа-минимум по укреплению конституционного строя России, ее внутренней и внешней политики, программа законодательных инициатив Президента по укреплению правового государства» (В. И. Радченко). Рассматриваемый документ выступает мощнейшим орудием формирования общего курса правового развития страны, поскольку выполняет интегрирующую функцию по отношению к правотворческой, правоприменительной деятельности всего многообразия субъектов правовой политики.

На основе анализа конкретных президентских Посланий можно проследить эволюцию целей и приоритетов правотворческой политики главы государства, которые, в свою очередь, продиктованы происходящими в обществе модернизационными процессами и реформами.

Спецификой Посланий первого Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина (1994–1999 гг.) является то, что они несут на себе отпечаток сложного периода, переживаемого Россией. В его посланиях ставились длительные стратегические цели, однако они не переходили из одного документа в другой. Контроль за их достижением не осуществлялся в должной мере, сами же цели отходили на второй план и, не будучи достигнутыми, уступали место новым. Такими же характеристиками обладала правотворческая политика Б. Н. Ельцина, унаследовавшая весь «багаж» проблем «перестроечного» времени: она была непоследовательна, во многом декларативна и малоэффективна.

Послания В. В. Путина по сравнению с предыдущими оказались качественно иными – и по форме, и по содержанию. Послания второго российского Президента не имеют заголовков и подразделов, а представляют собой сплошной текст. Однако это не делает их «ущербными», поскольку они содержат все необходимые элементы: и постановку стратегических целей, и контроль за их выполнением, и прогнозирование задач на текущий год.

Д. А. Медведев в своих Посланиях расставил новые акценты в правовом курсе страны на ближайшее будущее. Пристальное внимание было уделено изменению избирательного законодательства. Вновь зазвучал из уст главы государства призыв к борьбе с коррупцией.

В Послании В. В. Путина 2012 г. вопросы правовой политики были затронуты в контексте необходимости закрепления дополнительных мер защиты прав граждан. Так, Российский Президент говорил о необходимости создания в самое ближайшее время специальной законодательной базы для административного судопроизводства, поскольку формирование в судах судебных составов, разрешающих споры граждан с органами власти всех уровней, – важнейшая задача, которая у нас пока не решена^335.

В 2013 г. исполнилось 20 лет Конституции России, и эта дата во многом определила содержание ежегодного Послания Президента РФ, в котором были подведены итоги проводившихся реформ, в том числе и в правовой сфере. Глава государства специально отметил тот факт, что жизнь не стоит на месте, и конституционный процесс нельзя рассматривать как окончательно завершенный, обосновывая тем самым предстоящие изменения, в частности касающиеся объединения Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ^336.

Президентские Послания должны отражать три момента. Первый обязательный элемент – определение длительных стратегических задач, направленных на достижение целей, установленных в Конституции РФ. Следующая важная составляющая ежегодного Послания – промежуточное подведение итогов, оценка результативности шагов по решению тех или иных задач. И наконец, Послание должно непременно отражать ближайшие цели, действия по достижению которых должны быть предприняты в течение следующего года.

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы – обязательные для исполнения на всей территории России нормативные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Их место в иерархии нормативных актов обусловлено тем, что, с одной стороны, они относятся к разновидности подзаконных актов, с другой – в их ряду они стоят на высшей ступени.

Конституция РФ предусматривает два вида правовых актов, которые может издавать Президент, – указы и распоряжения. Наиболее расхожей является позиция, согласно которой указами оформляются решения нормативного характера, содержащие общие правила поведения, обращенные к неопределенному кругу субъектов и рассчитанные на неоднократное применение. Основное отличие распоряжений от указов заключается в том, что они не должны носить нормативный характер, их назначение – решать оперативные и организационные проблемы.

Однако встречаются и исключения из этого правила. С одной стороны, случалось, что указами оформлялись единичные действия, рассчитанные на конкретную ситуацию и адресованные субъектам, названным в самом же указе. С другой – в форме распоряжений принимались акты, явно носящие нормативный характер.

С позиции выражения посредством нормативных актов Президента его правотворческой политики интерес представляют два вида указов:

1) программно-политические указы, издаваемые Президентом в целях реализации возложенных на него обязанностей по определению основных направлений внутренней и внешней политики. По своему содержанию они представляют собой федеральные президентские программы, концепции, доктрины, основные направления развития отдельных отраслей, сфер управления и т. д.;

2) указы «в собственном смысле», устанавливающие новые самостоятельные юридические нормы.

Правотворческая политика главы государства воплощается прежде всего в указах первой группы, поскольку она по сути и есть последовательная, системная деятельность по организации процесса создания и реализации юридических норм, подчиненная единой идее, т. е. программе. Особенно четко это прослеживается в случае утверждения его указами различных концепций и доктрин (например, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 9 сентября 2000 г., Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденная Указом Д. А. Медведева от 12 мая 2009 г.; сюда же относится Указ Президента РФ от 6 июля 1995 г. «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации»).

Что касается указов «в собственном смысле», то наряду с Посланиями Президента Федеральному Собранию они являются важнейшим средством реализации правотворческой политики главы государства. Прежде всего это относится к президентским указам «правовой тематики», чьим непосредственным предметом регулирования выступают юридические нормы. В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. «О классификаторе правовых актов».

Отдельный (и весьма спорный) политико-правовой феномен представляют собой указы главы государства законодательного характера. Особое распространение он получил в период первого президентства России, когда в юридическом лексиконе появились даже специфические понятия, такие как «концепция опережающего нормотворчества Президента» и «указное право». Б. Н. Ельцин в Послании Федеральному Собранию 1995 г. обозначил свою позицию, согласно которой при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Хотя право Президента издавать такие указы прямо и не предусмотрено в Основном законе, Конституционный Суд РФ фактически санкционировал данную практику, признав ее своим постановлением от 30 апреля 1996 г. № 11-П не противоречащей Конституции РФ.

Наделение Президента дополнительными законодательными полномочиями делает возможным издание указов не только при отсутствии законов, но и во всяком другом «необходимом» случае, что в конечном итоге может привести к дисбалансу правовой системы и нарушить конституционный принцип разделения властей. Издание указов, имеющих силу закона, является в значительной степени вынужденной мерой: оно призвано восполнять пробелы в праве, когда это действительно необходимо. В связи с этим желательной является активизация деятельности Федерального Собрания с прекращением (или хотя бы значительным уменьшением числа случаев) практики регулирования указами вопросов, составляющих предмет законодательной деятельности парламента.

Второй Президент России В. В. Путин, действуя в духе Конституции, отказался от практики «указного законотворчества» и вместо этого совершенно правомерно и достаточно эффективно начал использовать право законодательной инициативы для принятия необходимых правовых норм в форме закона. В том же русле действует и третий Президент Российской Федерации Д. А. Медведев.

Конституция РФ предусмотрела для Президента РФ достаточный перечень средств для осуществления правотворческой политики. Помимо ежегодных обращений с посланием к Федеральному Собранию и издания собственных нормативных правовых актов, к таковым относятся:

Право законодательной инициативы Президента РФ. Оно предусмотрено ст. 104 Конституции РФ, где глава государства назван первым в ряду субъектов, которым предоставлена данная возможность. Отдельным пунктом право Президента РФ вносить законопроекты в Государственную Думу закреплено в ст. 84 Основного закона, посвященной наиболее важным с точки зрения осуществления государственной власти его полномочиям. Наличие такого права не лишает Президента возможности выступить с законодательным почином. Но в первом случае инициатива Президента порождает обязанность Государственной Думы рассмотреть внесенный им законопроект, причем в первоочередном порядке.

В ряде государств (США, Испания, Франция, Румыния, Болгария) в отличие от Российской Федерации Президент права законодательной инициативы формально не имеет. Тем не менее именно от него зачастую исходит инициатива проведения тех или иных законодательных мероприятий.

Участие главы государства в процессе прохождения закона через парламент посредством института полномочного представителя Президента РФ в Федеральном Собрании. В целях совершенствования данного механизма Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. было утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, в котором были подробно закреплены возможности и обязанности полномочных представителей Президента РФ в Государственной Думе и Совете Федерации, а также определена роль Администрации Президента в процессе законотворчества.

Отлагательное вето Президента – возвращение им федеральных законов на новое рассмотрение, закрепленное ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, – можно считать одним из наиболее «сильных» средств воздействия главы государства на деятельность парламента, и как следствие – реализации его правотворческой политики. Конституция РФ преодоление президентского вето делает возможным, но весьма трудным, поскольку для этого требуется квалифицированное большинство числа голосов в каждой палате в поддержку закона ранее принятой редакции, особенно учитывая тот факт, что повторное одобрение в Государственной Думе не всегда встречает адекватную реакцию в Совете Федерации.

Президент отклоняет законы по ряду причин, которые можно условно разделить на две группы: содержательные и формальные. К первой из них относятся причины политического и социально-экономического характера, связанные с принципиальными различиями в понимании Президентом и парламентом направлений реформирования власти и экономики. Во вторую группу причин отклонения главой государства законов можно включить многочисленные нарушения технико-юридического характера, организационные и процедурные несовершенства, которыми всегда, к сожалению, отличался российский законотворческий процесс. Наиболее часто встречающиеся недостатки, по которым отклонялись федеральные законы, – это противоречие Конституции, кодексам и другим законам, несоответствие правилам законодательной техники, отсутствие при внесении законопроекта в Государственную Думу заключения Правительства по поводу расходов, покрываемых за счет бюджета и др.

Президентское вето как средство выражения правотворческой политики главы государства сложно однозначно оценить. По задумке вето на принятые законы должно положительно воздействовать на повышение их качества, устранение имеющихся коллизий и дефектов. Однако на практике частое применение Президентом данного правового средства не оптимизирует законодательный процесс, а стопорит его. Даже с точки зрения необходимости соблюдения всех формальных процедур, принятие согласованного решения в случае отклонения президентом закона требует значительных дополнительных затрат времени и усилий. Это уже не говоря о том, что зачастую оно, увы, стимулирует парламент вовсе не к поиску ошибок в собственных действиях, деловому сотрудничеству с главой государства, а к нахождению контррешений, позволяющих преодолеть вето, но не меняющих ничего по существу.

Подписание Президентом принятого Федеральным Собранием закона является одной из форм его участия в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса, позволяя ему быть активным его участником. Глава государства подписывает и опубликовывает законы в течение определенного срока после их принятия парламентом. В Российской Федерации рассматриваемый срок составляет 14 дней. Только пройдя «финальное испытание» у главы государства, законопроект получает право «появиться на свет» и приступить к регулированию определенной сферы жизни общества.

Отдельно в средствах реализации правотворческой политики главы государства стоит право роспуска Президентом РФ Государственной Думы Российской Федерации в порядке, предусмотренном Конституцией РФ.

Одним из наиболее распространенных оснований для роспуска парламента главой государства обобщенно можно назвать длительную невозможность формирования правительства из-за отсутствия четкого парламентского большинства по данному вопросу. В Российской Федерации подобное средство президентской правотворческой политики применяется также в случае возникновения принципиальных разногласий главы государства с законодательным органом по поводу основ деятельности высшего исполнительного органа страны. Согласно Конституции РФ, Президент может распустить Государственную Думу в случае трехкратного отклонения представленных главой государства кандидатур председателя правительства (ч. 4 ст. 111), а также при повторном выражении ею недоверия правительству в течение трех месяцев (ч. 3 ст. 117). То есть роспуск Президентом Государственной Думы во всех случаях связан с судьбой исполнительной власти.

Право роспуска Президентом РФ Государственной Думы, будучи средством правотворческой политики тем не менее больше относится к политике, нежели к праву. Данное средство можно назвать «исключительным», даже «радикальным», поскольку в случае его применения меняется состав коллегиального субъекта, непосредственно отвечающего за законодательную деятельность. И даже при условии действия принципа преемственности законодательной политики она не может не претерпеть изменений ввиду безусловного присутствия субъективного, личностного фактора. Применение данного инструмента правотворческой политики Президентом (особенно, неоднократное применение) неизбежно вызывает широкий резонанс в обществе.

Право отменять правовые акты (приостанавливать их действие). Осуществляя правовую охрану Основного Закона, Президент РФ имеет право отменять акты Правительства РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). В отношении актов органов исполнительной власти субъектов Федерации главе государства предоставлена возможность приостановления их действия (но не отмены) посредством издания специального указа до решения вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ).

Право обращения с запросом в Конституционный Суд РФ. Президент РФ в соответствии со статусом гаранта Основного Закона направляет запросы в данный судебный орган в случае его сомнений в конституционности любого нормативного акта или договора, а также при необходимости толкования отдельных норм Конституции.

Особенно важно уметь использовать перечисленные средства правотворческой политики «в нужное время и в нужном месте». Поддержание оптимального баланса в применении различных средств президентской правотворческой политики: активизация одних (право законодательной инициативы), перевод из разряда «повседневных» в ранг исключительных других (отлагательное вето) и сведение к минимуму вплоть до полного отказа от использования за исключением экстраординарных случаев третьих (роспуск Государственной Думы) – является на настоящий момент актуальной задачей.

Корректировка, модернизация, совершенствование того или иного явления в целях повышения его эффективности охватывается словом «оптимизация». Оптимизация президентской правотворческой политики включает два основных направления: во-первых, это уточнение статусных характеристик Президента РФ как субъекта правотворческой политики и, во-вторых, принятие мер, направленных на совершенствование ее инструментального обеспечения.

В рамках первого направления необходимо отказаться от доктрины «подразумеваемых» полномочий Президента, которая дополняется идеей существования арбитражно-интегрирующей власти в общевластном механизме, представленной главой государства. Следование данным концептам, особенно в их сочетании, содержит допущение доминирующей роли президентской власти. Это происходит потому, что баланс сил различных ветвей власти, их стабильное и плодотворное сотрудничество ставятся в зависимость от одной структуры – института Президента.

Главным «спорным моментом» была и по сей день остается существующая в Российской Федерации модель взаимоотношений Президента и Государственной Думы, связанных с формированием, отставкой и ответственностью Правительства. На настоящий момент она носит несбалансированный, асимметричный характер с явным преимуществом полномочий Президента. Парламентская ответственность Правительства формальна, а процедура одобрения Государственной Думой кандидатуры премьер-министра фактически направлена против нее самой, поскольку Президент после трехкратного отклонения Думой представленной им кандидатуры Председателя Правительства может распустить нижнюю палату парламента и назначить премьер-министра без согласия Думы. Для изменения полномочий Президента в сфере формирования и отставки Правительства в контексте его отношений с Государственной Думой требуется особый, деликатный подход – проведение планомерных конституционных реформ, включающих внесение поправок и дополнений в Основной Закон страны.

Одним из непременных условий повышения эффективности президентской правотворческой политики выступает учет общественного мнения при принятии того или иного стратегического решения. Желательно, чтобы Президент придерживался избранного направления модернизации политической системы в направлении открытия новых возможностей для общества по участию в управлении государством, создания условий для самореализации личности при условии ее гражданской активности.

«Инструментальное» направление оптимизации президентской правотворческой политики, означающее совершенствование системы ее средств, предполагает четкое определение места указов главы государства в ряду других нормативных правовых актов. Первым и основным шагом должно стать издание «долгожданного» закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». В нем следует четко разграничить, какие общественные отношения могут регулироваться указами Президента РФ, а какие должны регламентироваться только законами. Также целесообразным является издание закона «О Президенте РФ».

Продуктивным шагом представляется организация мониторинга российского законодательства – систематической деятельности по оценке, анализу и обобщению информации о состоянии и практике реализации федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, иных органов государственной власти и местного самоуправления с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования и выработки предложений по его совершенствованию. Порядок проведения правового мониторинга предлагается закрепить в специальном положении, которое должно утверждаться указом Президента.

Средством, позволяющим оптимизировать составление и реализацию ежегодных посланий главы государства Федеральному Собранию, является издание специального президентского указа, в котором будет закреплена матрица послания, т. е. перечень вопросов, подлежащих обязательному рассмотрению в каждом документе. Повышению эффективности реализации президентских посланий могло бы способствовать систематическое издание вслед за ними специальных указов, содержащих системный набор конкретных поручений различным государственным органам.

Что касается такого средства президентской правотворческой политики, как отлагательное вето, то оно должно приобрести статус исключительного, эффективность которого обеспечивается не непосредственным его действием, а потенциальной возможностью применения. Также, мы полагаем, следует ввести в практику «выборочное вето» Президента, при котором отклоняется не закон в целом, а отдельные его положения.

В некоторых сферах прежде всего имеется в виду регулирование вопросов назначения и применения смертной казни, Президент использует больше политико-декларативные, нежели юридические (которые следовало бы использовать) средства, в результате чего в России уже много лет существует «противоречивый», не совсем легальный мораторий. Не волюнтаристское указное законотворчество, а должным образом оформленная президентская инициатива, которая впоследствии будет поддержана законодательным органом путем издания соответствующего нормативного акта, должна стать основой правотворческой политики в любой, в том числе и рассматриваемой сфере.

Важнейшим комплексным шагом, объединяющим отдельные рекомендации по оптимизации президентской правотворческой политики на современном этапе, является разработка и утверждение указом Президента Концепции правотворческой политики в Российской Федерации, призванной стать основой совершенствования системы правового регулирования, задающей долгосрочные ориентиры, направленной на поступательное, эволюционное развитие российской правовой системы на ближайшее будущее и дальнейшую перспективу.

12. Правотворческая политика Правительства РФ

(М. П. Петров, А. Ю. Соколов)

Исполнительная власть в процессе своего правотворчества призвана исполнить закон и создать, если это необходимо, новые правовые нормы. Поэтому правотворческая политика органов исполнительной власти (далее – ОИВ)337, и в их числе Правительства РФ, строится на сочетании задач эффективного правотворчества, включая разработку проектов федеральных законов, с задачами своеобразной формы «реализации» права в интересах максимально полного исполнения законов и иных правовых актов в процессе осуществления государственного управления. Подобный дуализм предопределяет специфику правотворческой политики ОИВ.

Если обратиться к правовым документам, непосредственно регулирующим внутренние процедуры разработки, принятия, регистрации и вступления в силу правовых актов ОИВ^338, то можно увидеть, что по предмету правотворческой политики в них не содержится никаких нормоустанавливающих положений. Поэтому следует учитывать принципиальные отличия правотворческой политики и осуществление процедур административного нормотворчества.

Правотворческая политика в отличие от правотворчества как определенной формы юридической практики определяет пределы и содержание средств правового регулирования, используемых органами исполнительной власти, помогает обосновать стратегию и концепцию правотворческой деятельности на общефедеральном и региональном, ведомственном и надведомственном уровнях управления.

Она должна отвечать критериям целесообразности, преемственности, оперативности, унифицированности, систематизации, уменьшения объема подзаконного регулирования. Также важно стремление к сокращению пределов свободного усмотрения при подготовке нормативных правовых актов органами исполнительной власти, поскольку это может способствовать нарушению принципа разделения властей.

Правотворческая политика ОИВ в большей или меньшей степени охватывает все правовые отрасли. Важно отметить то воздействие, которое оказывает частноправовая сфера регулирования на характер и направленность правотворчества органов исполнительной власти^339. Примеры сфер, подверженных влиянию частного права, – легализующие правовые режимы (аккредитация, лицензирование, регистрация), обеспечение правовыми нормами института частно-государственого партнерства и т. п.

Однако в деятельности исполнительной власти превалирует управленческий, административно-правовой аспект, рассмотрению которого и посвящена настоящая глава. Большинство принимаемых актов могут быть отнесены к актам административного законодательства, которые принято именовать актами управления или актами государственной администрации.

Исполнительная власть в процессе своего правотворчества разрабатывает модельные акты, выступает с законодательной инициативой, готовит проекты правовых актов, принимает собственные нормативно-правовые решения и инструкции к законодательным актам. Она также организует проведение правовой, антикоррупционной и других видов экспертиз нормативных правовых актов, оценку регулирующего воздействия, выступает с заключениями, отзывами и рекомендациями, которые передаются автору нормотворческой инициативы.

Характер правотворческой политики в каждом случае определяется пределами правотворческой компетенции и способом ее реализации. В частности, процесс создания нормативных актов позволяет рассматривать их в качестве:

1) актов дискреции^340 со стороны административной власти (в «чистом» виде или при наличии консультаций с заинтересованными сторонами);

2) как результат соглашения заинтересованных сторон^341.

Представление о целевой характеристике публичного права помогает понять сущность и составить мнение о направлениях правотворческой политики ОИВ. При осуществлении правотворческой политики ОИВ приоритет имеют конституционно-установленные параметры общества и государства (правовое государство, демократия, приоритет прав человека, равенство, социальное государство, федерализм, местное самоуправление, верховенство закона, законность, единство системы исполнительной власти и другие). Для ОИВ движение к названным параметрам предполагает выполнение задачи повышения качества публичной администрации в экономике, социально-культурной области, области безопасности и охраны общества от противоправных посягательств.

Подобные цели выделены применительно к ведущей в публично-правовой области регулирования отрасли – административному праву: «создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти; создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти; правовое обеспечение демократических начал в деятельности публичной администрации; создание условий для развития экономики, материальной базы существования общества и всех его институтов; обеспечение безопасности страны, организаций, граждан, в том числе защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия публичной исполнительной власти»342.

Сохраняют актуальность выводы Ю. М. Козлова, который в начале 90-х писал о том, что центральное место в государственно-управленческой деятельности органов исполнительной власти занимает:

• разработка и реализация политики, выражающейся в государственных программах;

• установление и эффективное проведение в жизнь правовых организационных основ хозяйственной жизни (например, государственное стимулирование предпринимательства и т. п.);

• управление предприятиями и учреждениями государственного сектора;

• регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора;

• координация функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства;

• обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;

• осуществление государственного контроля и надзора за работой управляемой и регулируемой сфер^343.

Эффективность исполнительной власти в обязательном порядке соотносится с удовлетворением интересов граждан и юридических лиц^344 (сервисный характер управления, приоритет прав и свобод человека и гражданина) как участников публичного управления, повышением качества жизни и созданием наиболее благоприятных условий для развития общества. В данном случае речь идет не только о цели наиболее полного обеспечения приоритета прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов публичной администрации, но и о методах достижения данной цели, стремлении к удобству клиентов исполнительной власти, которая должна быть максимально открытой для общества^345. Поэтому эффективность и социальную ориентацию государственного управления можно рассматривать как приоритеты, помогающие уяснить цель административно-правотворческой политики и позволяющие посмотреть на нее с точки зрения баланса публичных и частных интересов.

В этом смысле меняется сущность административного законодательства, акцент которого смещается с так называемого принуждающего управления в сторону предоставляющего, стимулирующего, принимающего за основу такие презумпции, как законность и добросовестность участников управленческих отношений^346, свобода непубличных субъектов делать то, что не запрещено. Например, установлен прямой запрет на введение в нормативно-правовом порядке необоснованных ограничений свободы субъектов управления. «При осуществлении правового регулирования федеральное министерство не вправе устанавливать не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также ограничения на реализацию прав и свобод граждан, прав и законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность и условия введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрена Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов актами Президента РФ и Правительства»347.

Некоторые зарубежные исследователи обоснованно считают, что недопустимо такое положение дел, при котором любое министерство или ведомство в России может действовать, руководствуясь исключительно установленными им же самим внутренними правилами. Негативно оценивается такая ситуация, при которой правовое регулирование в большей степени ориентировано на выявление отклоняющихся от нормы действий и административных правонарушений, чем на обеспечение прав и свобод граждан и стимулирование их активного правомерного поведения^348.

В современный период ситуация в области административного правотворчества меняется, создаются значительные гарантии в отношениях «слабой» стороны публично-правовых отношений, появляются новые правовые акты, в которых делается такой акцент в правотворческой политике. Например, в 2011 г. установлены Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, Правила проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг^349. Регламент предоставления услуги в отличие от регламентов исполнения функций адресован одновременно двум субъектам административных правоотношений: лицам, наделенным публичным статусом и гражданам (организациям).

Таким образом, соединяя в себе идею эффективности управления на основе первоочередного использования правовых стимулирующих методов с идеей наиболее полного отражения социальных потребностей, решаются взаимосвязанные задачи:

1) обеспечение эффективности правовых норм, опосредующих процесс государственного управления путем создания полной и адекватной общественным потребностям и материальным условиям правовой основы деятельности органов исполнительной власти и других субъектов;

2) расширение объема правовых возможностей в сфере административно-правового регулирования:

• круга прав и свобод граждан и организаций;

• правовых пределов (форм и методов) для их реализации;

• обеспечение достаточных правовых гарантий в сфере функционирования негосударственных субъектов административно-правовых отношений;

3) развитие правовых режимов взаимодействия государства и гражданского общества в сфере исполнительной власти, обеспечение открытости, прозрачности исполнительной власти:

• развитие принципов электронного правительства;

• систематизация законодательства об административных процедурах;

• обеспечение качества и доступности государственных услуг;

• правовая институционализация механизмов общественного участия.

Идея исполнения законов пронизывает все уровни исполнительной власти и этой же идее служит необходимое и обязательное правотворчество ее органов. Правотворчество органов исполнительной власти, повторим, позволяет детализировать законодательство, учитывать индивидуальную специфику лиц и обстоятельств правоприменения, материальные и духовные условия общественной жизни, а также регулировать второстепенные вопросы. То есть оно выступает тем средством, которым закон ввиду ограниченности своей формы быть не может.

Область правотворческой политики Правительства РФ – это не только отношения, имеющие управленческое значение и содержание, но и любые другие правовые отношения, которые не содержат элементы государственного управления, но дистанционно связаны с публично-правовым интересом в сфере государственной административной деятельности органов исполнительной власти.

Направления правотворческой политики Правительства РФ в зависимости от ее задач формируются исходя из нескольких критериев:

• отраслевого и функционального строения исполнительной власти;

• исходя из наличия правовых режимов, например режимов обеспечения эффективности управления, взаимодействия с гражданским обществом, противодействия коррупции;

• строения административного права как совокупности норм, институтов, подотраслей;

• структурных частей административного законодательства.

Наиболее общие вопросы правотворческой политики можно разделить на административно-регулятивную и административно-охранительную правотворческую политику в областях:

• активной администрации по осуществлению позитивного управления и предоставлению государственных услуг, например, по таким вопросам как разрешительная, учетная, плановая деятельность;

• пассивной администрации, которая охватывает сферу государственно-правового принуждения органов исполнительной власти и их внесудебные юрисдикционные функции.

Если отталкиваться от субъектного строения отношений в системе исполнительной власти, то правотворческая политика Правительства РФ дифференцируется на:

1) политику в сфере организации (формирования, внутреннего устройства органов и системы в целом) исполнительной власти и прочих внутриаппаратных отношений;

2) политику в сфере функционирования органов исполнительной власти (в области внеаппаратных отношений) и административно-правовую политику по организации предоставления публичных услуг;

3) административно-правовую политику в сфере взаимодействия органов исполнительной власти с институтами гражданского общества.

Как и вся область административно-правового регулирования, правотворческая политика, проводимая в этой сфере, в последнее время зависит от режима управленческого воздействия или комбинации режимов:

1) режим непосредственного прямого управления (в законодательстве он часто определяется в терминах «руководство», «распоряжение», «управление», «командование», «организация» и т. п.);

2) регулирование (в законодательстве определяется понятиями, обозначающими один из компонентов управления: «координация», «регулирование», «разработка политики», «стимулирование», «лицензирование», «контроль», «надзор» и т. п.)

3) оказание государственных (публичных) услуг – новая функция исполнительной власти в сфере управления, при этом управлением в собственном смысле не являющаяся.

Кроме того, даже при осуществлении политики дерегулирования необходимость административно-правотворческой политики в различных сферах саморегулирования также велика, что выражается в определении правил той или иной деятельности, поднадзорной органам исполнительной власти. Например, правил дорожного движения, правил конкуренции, архитектурно-строительных правил и т. п. В реализации таких норм большое значение имеет соблюдение установленных запретов и несение обязанностей.

Если брать комплексные направления административно-правовой политики и административно-правовой доктрины, то в литературе, в политико-правовых документах выделяют такие актуальные крупные проблемы, как реформирование исполнительной власти (создание новой системы государственного управления); развитие системы административно-правовых регуляторов; обеспечение приоритета закона на основе развития административно-позитивных и административно-коллизионных процедур; создание административной юстиции; развитие правового статуса органов исполнительной власти; развитие правовой основы участия граждан в государственном управлении; совершенствование государственной службы; реформирование административного законодательства, регулирующего экономические отношения (сокращение усмотрительной компетенции, преодоление исполнительно-распорядительной концепции государственного управления, создание системы соответствия правового регулирования реальной экономической ситуации, снижение коррупциогенности административно-экономического законодательства, установление в практике управления целей регулирования и развития экономических процессов, расширение саморегулирования и введение начал государственного планирования экономических процессов), становление административно-правовых режимов межотраслевого управления; развитие законодательства в сфере информации и информатизации^350.

Названные направления и приоритеты выступают только иллюстрацией нескольких проблемных зон современной административно-правотворческой политики Правительства РФ, а примеры, приводимые в этой части, не отражают полную картину, тем более что она постоянно меняется. В частности, можно говорить о самостоятельном значении правотворческой политики по вопросам принятия административных регламентов, государственных услуг, проведения систематизации, унификации и специализации норм.

Специфика правотворческой политики Правительства РФ, осуществляемой в современных условиях, определяется всеобъемлющей модернизацией административной системы, которая выступает импульсом обновления права. Происходит целенаправленное формирование новых правовых механизмов, осуществляются масштабные преобразования объема и средств правового регулирования.

К основным недостаткам современной российской правотворческой политики Правительства РФ можно отнести: отсутствие законодательно установленных норм и принципов административного нормотворчества; превышение пределов компетенции в результате ведомственного нормотворчества; акцент на принуждающих и ограничивающих средствах правового регулирования, наличие большого числа неупорядоченных, несистематизированных актов (зарегулированность); отсутствие в актах разделов, обеспечивающих гарантии соблюдения баланса частных и публичных интересов.

Условием полноценной ориентированной на потребности административной системы государства правотворческой политики Правительства РФ следует считать:

• закрепление в качестве стержневого положения законодательства об исполнительной власти понятия «государственное управление», а не абстрактной деятельности по исполнению законодательства;

• определение компетенционных пределов исполнительной власти в государственном механизме при помощи раздельного правового регулирования полномочий законодательной и исполнительной властей, нормоустановительной и правоисполнительной компетенции органов в системе исполнительной власти;

• нормативно-правовое закрепление принципов административного права, в том числе правовых принципов государственного управления;

• оптимизация соотношения частных и публичных интересов в сфере административно-правового регулирования, для которого правовое положение гражданина должно иметь значение центрального системообразующего компонента, определяющего правовой режим и организационно-правовую основу исполнительной власти;

• повышение роли принципа ответственности исполнительной власти и формирование организационно-правовых механизмов ответственности с использованием для этих целей потенциала гражданского общества;

• включение в объект правотворческой политики всей вертикали исполнительной власти, представленной субъектами публичной администрации, так и агентами публичного интереса^351.

Правотворческая политика существует как правовое явление в деятельности тех субъектов, которым предоставлено право принятия нормативных правовых актов, т. е. на федеральном, субфедеральном и иных территориально-государственных уровнях, а также на локальном уровне, если речь идет о правовых актах, обращенных к персоналу органов, издавших правовой акт. С целью общественного контроля, а также согласования интересов, органов исполнительной власти и институтов гражданского общества в сфере правотворческой политики, неотъемлемым компонентом этой деятельности является участие государственно-общественных или общественных консультативных органов, граждан и их объединений в правотворчестве. Следует признать институты гражданского общества, а также непосредственно граждан субъектами, участвующими в формировании и осуществлении правотворческой политики Правительства РФ. Требуется более активное вовлечение гражданского общества в область административно-правовой политики.

Также необходимо отметить особую роль науки, которая в лице экспертных и сугубо научных организаций должна присутствовать на всех стадиях правотворчества. Результаты подобной работы должны оформляться в виде различных концепций правотворческой политики и соответствовать закону о правовых актах органов исполнительной власти, проект которого необходимо разработать.

Правительство РФ, осуществляя регулирование в социально-экономической сфере, не может обойтись без правомочий в области принятия актов с нормативным содержанием. Это право закреплено в ст. 115 Конституции РФ. «На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение».

Обоснованным представляется выделение форм правовых актов Правительства РФ, в которых и находит свое проявление его правотворческая политика. К основным формам можно отнести плановые акты и акты, устанавливающие порядок проведения государственной политики (основные направления деятельности Правительства РФ, программы, планы, концепции, доктрины, стратегии и т. п.), акты текущего характера (предметные положения, правила, регламенты), методические и рекомендательные акты (методические рекомендации, типовые акты), соглашения с нормативным содержанием (коллективные трехсторонние трудовые соглашения и т. п.), учредительные акты (уставы, органические положения) и другие документы (перечни, стандарты, инструкции). Все названные разновидности правовых актов включаются в правовую систему через постановления и реже через распоряжения Правительства^352. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ^353. Порядок принятия актов Правительства РФ устанавливается Регламентом Правительства РФ и Положением об Аппарате Правительства РФ^354. Акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд.

Ряд документов Правительства РФ либо не носит правовой характер, либо опосредованно влияет на правотворческую политику (заключения, заявления, обращения, доклады о результатах деятельности).

Нормотворческая компетенция Правительства РФ неразрывно связана с реализацией федеральных полномочий по предметам ведения, предусмотренным ст. 71 и 72 Конституции РФ, которые конкретизированы в ст. 114 Основного закона. Можно привести примерный перечень предметов ведения и соответственно правового регулирования Правительства РФ. В рамках ст. 71 (федеральный предмет) – это вопросы федеральной собственности и управления ею; установление основ федеральной политики и федеральных программ; установление правовых основ единого рынка; федеральный бюджет и федеральные налоги; внешнеэкономические отношения, оборона и безопасность. В части ст. 72 (совместный предмет) перечень полномочий не менее широк и актуален. К области регулирования со стороны высшего органа исполнительной власти относится: защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; вопросы распоряжения природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование, охрана окружающей среды; общие вопросы образования, науки, культуры; здравоохранение; защита семьи; социальная защита; координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ. К таким блокам компетенции Правительства как

1) реализация внутренней и внешней политики и регулирование в социально-экономической сфере;

2) обеспечение единства исполнительной власти и передача полномочий по вертикали (вверх и вниз) относится также

3) реализация права законодательной инициативы^355.

Таким образом, нормотворческая политика Правительства имеет характерные особенности структуры.

Правительство РФ в пределах своих полномочий разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации, участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы^356.

Закрепление в Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ» полномочий высшего органа исполнительной власти по «обеспечению единой политики» в той или иной сфере выражает прямую связь этого органа исполнительной власти с областью правотворческой политики, в которой он призван установить совокупность федеральных стандартов единой политики и контролировать их соблюдение. Обеспечить единство политики можно, лишь предприняв меры к установлению ее приоритетов на уровне нормативно-правового регулирования, а также при помощи разработки и реализации управленческих мер, гарантирующих соблюдение этих приоритетов.

Напомним, что Правительство РФ, возглавляя исполнительную власть, выполняет функцию ее основного правотворческого органа, который в процессе своей деятельности должен обеспечить эффективность правотворчества и правотворческой политики, включая разработку проектов собственных правовых актов и проектов федеральных законов, в интересах:

1) совершенствования государственно-правового регулирования, в том числе детализации (конкретизации) правовых актов, «дополнения» их содержания с учетом практических потребностей;

2) максимально полного исполнения Конституции РФ, федеральных законов и иных правовых актов.

Становление в России правового государства и утверждение принципа разделения властей напрямую связаны с пределами законности принимаемых Правительством правовых актов, ограничением свободы усмотрения при осуществлении государственной нормотворческой функции в системе исполнительной власти. Существует два характерных подхода к реализации правотворческой политики Правительства РФ:

1) делегированное нормотворчество – детализация и дополнение законодательства и издание актов по формуле «во исполнение» Конституции РФ, законов и указов Президента РФ;

2) инициативное нормотворчество в пределах управленческой компетенции Правительства РФ.

В отношении первого подхода необходимо учитывать правило об ограничении усмотрения любого субъекта исполнительной власти теми условиями и пределами полномочий, которые прямо предписаны в законе. Если конкретная обязанность издания правового акта возложена на Правительство, то оно не вправе делегировать эту нормотворческую функцию кому-либо еще^357. Таким образом, отличительной особенностью правотворческой политики Правительства РФ можно считать ее тесную взаимосвязь с делегируемой законом нормотворческой компетенцией, объем которой должен строго отслеживаться государством.

Однако в пределах предоставленных полномочий или за границами формально установленной компетенции все же остаются условия (правовые пробелы, особая государственная необходимость и т. п.) для инициативных правовых актов (или отдельных норм).

Возможно ли инициативное правовое регулирование посредством издания правительственных актов? Если оно возможно, то в каком объеме?

Условием, усугубляющим проблему инициативного нормотворчества в России, служит конфигурация правовой системы, в частности неразграниченность полномочий законодательной и исполнительной власти в области правотворчества на уровне правовых принципов и законодательно устанавливаемых перечней таких полномочий (вне тех полномочий, которые закреплены Конституцией РФ). Также отмечается необходимость правового мониторинга актов Правительства РФ, с помощью которого можно снизить издержки правового регулирования на подзаконном уровне.

В подобной ситуации следует обратиться к анализу доктринальных позиций. Одни авторы отрицают возможность инициативного нормотворчества, особенно первичного, поскольку это противоречит основному принципу деятельности публичной администрации: «запрещено все, что прямо не разрешено правом (правовым законом)», а также понятию государства как правового типа организации публичной власти. «Исполнительные органы не должны заниматься нормотворчеством …Если высшие исполнительные органы все же издают нормативные акты…, то это не может делаться в силу какой-то общей нормотворческой компетенции исполнительной власти. Президентское или правительственное нормотворчество оправдано лишь в рамках полномочий, специально делегированных законодателем по конкретному вопросу»358.

Другая позиция сводится к тому, что акты Правительства являются управленческими актами, а предмет регулирования этих актов связан с необходимостью осуществления им управленческой деятельности. Исполнительная власть должна реализовать предписания законов и преобразовать решения, принятые палатами Федерального Собрания, Президентом и Правительством, в конкретные управленческие действия органов исполнительной власти, дополнять и конкретизировать положения законов^359. Нормотворческая деятельность Правительства должна иметь место во всех важнейших областях его управленческой деятельности, поэтому решение ряда вопросов должно быть предусмотрено и актами самого Правительства^360.

Таким образом, Правительство РФ, как и аналогичные органы исполнительной власти зарубежных государств^361 осуществляет право инициативного нормотворчества. Этот вид правотворчества – особенно уязвимое место демократической организации публичной власти в рамках разделения властей и формирования правовой государственности. Поэтому при осуществлении правотворческой политики Российского государства требуется создание условий для сокращения инициативного нормотворчества Правительства РФ и установление четких границ усмотрения в этой области правовых гарантий от необоснованного и нелегитимного осуществления правотворческой функции. Создание новых норм права Правительством РФ в ограниченном объеме вполне оправданно, если этот процесс проходит под контролем законодательного органа государства, соответствует Конституции, требованиям федерального закона, компетенции Правительства и принимается в обстановке открытости. Одинаково опасны для развития правовой системы такие меры правотворческой политики, как установление общей правотворческой компетенции Правительства РФ (влечет нарушение принципа разделения властей), а также абсолютный запрет инициативного правотворчества вне рамок делегированного законодательства (фактор снижения управленческой оперативности, адекватности правовых норм социальным условиям и в целом эффективности Правительства РФ и правовой системы).

Правительству РФ принадлежит право законодательной инициативы в Федеральном Собрании, в том числе в форме внесения поправок к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам. Свою позицию Правительство РФ может также выразить в виде официальных отзывов, а по финансово-налоговым вопросам в виде заключений на законопроекты.

Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством РФ законопроекта назначается официальный представитель. Для защиты позиций Правительства РФ по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя или одного из его заместителей также может быть направлен специальный представитель.

Во исполнение актов законодательства Российской Федерации, планов законопроектной деятельности Правительства и соответствующих поручений, а также по собственной инициативе федеральные органы исполнительной власти разрабатывают проекты федеральных законов. Предложения о разработке проектов федеральных законов для включения в проект плана законопроектной деятельности Правительства должны содержать:

а) рабочее наименование проекта федерального закона, в случае необходимости его концепцию и проект технического задания на его разработку, которые согласовываются в установленном порядке;

б) наименование федерального органа исполнительной власти – головного исполнителя и перечень соисполнителей;

в) информацию о предлагаемых сроках рассмотрения проекта федерального закона в Правительстве и внесения его в Государственную Думу.

Сводные предложения подготавливаются соответствующим структурным подразделением, визируются руководителем юридической службы, заместителями руководителя федерального органа исполнительной власти и иными должностными лицами, определенными руководителем федерального органа исполнительной власти, и докладываются руководителю федерального органа исполнительной власти для последующего представления в Министерство юстиции РФ.

В части проектов правовых актов Правительства РФ, подготавливаемых федеральными органами исполнительной власти, также существуют особенности. В частности, при подготовке актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, а также по вопросам, касающимся полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъекта Федерации по предметам ведения Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета, подобные акты направляются в органы государственной власти субъектов Российской Федерации до их внесения в Правительство. Поступившие от них предложения органов государственной власти субъектов Российской Федерации направляются на рассмотрение в Правительство вместе с проектом акта.

Проекты федеральных законов, указов Президента РФ нормативного характера и постановлений Правительства направляются на правовую экспертизу и на антикоррупционную экспертизу в Министерство юстиции Российской Федерации. В случаях, установленных Регламентом Правительства, проекты актов направляются на заключение в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации^362. Поэтому названные органы также следует считать субъектами правотворческой политики.

Правотворческая политика Правительства РФ, как и вся административно-правотворческая политика, нуждается в четкой правовой доктрине, концептуализации научных и политико-правовых подходов к решению задач государственно-правового регулирования тех или иных отношений. Содержание административно-правотворческой политики и соответственно политики Правительства РФ конкретизируется в виде программ, концепций, доктрин и планов, т. е. документов программно-политического характера, которые нередко оформляются в качестве нормативных правовых актов.

Из числа наиболее общих документов, определяющих программные направления правотворческой политики Правительства РФ, следует назвать различные планы, программы законотворческой деятельности, а также такие акты, как Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»363; Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (ред. от 09.02.2008) «Об одобрении концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах»364; Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р (ред. от 28.08.2012) «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции»365, Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 (ред. от 10 августа 2012 г.) «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)»366; Распоряжение Правительства РФ от 31 января 2013 г. «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года»367.

Конкретные меры по реализации правотворческой политики Правительства РФ планируются, составляют неотъемлемую часть системы стратегического управления. Законодательством установлено, что государственной программой^368 является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности^369.

В 2008 г.370 Правительство РФ определило основные требования к содержанию системы стратегического управления:

• четкая, комплексная и непротиворечивая система целей Правительства РФ на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу;

• принятие федерального закона, определяющего процедуры взаимодействия и полномочия всех уровней государственной власти и местного самоуправления по выработке и реализации таких целей;

• создание сквозной системы документов долгосрочного и среднесрочного программно-целевого управления;

• предоставление большей свободы в выборе путей достижения целей;

• усовершенствование критериев оценки эффективности;

• мониторинг качества финансового менеджмента.

Плановые акты принимаются в большом количестве^371, однако они пока не представляют собой единую систему. Существует целый комплекс проблем:

• неопределенность правового содержания и соотношения категорий правовые принципы, ориентиры, цели и приоритеты в качестве понятийного аппарата плановых актов;

• множественность правовых актов, претендующих на роль стратегических плановых, программных документов, определяющих направления и приоритеты административно-правовой политики;

• наличие неопределенности в вопросе о правовой форме плановых актов, к числу которых относятся законы, в особенности рамочные правовые акты, государственные программы и бюджет в целом, концепции, стратегии, основные направления деятельности государственных органов, доклады, планы, доктрины, соглашения и договоры, послания главы Российского государства;

• определение корреспондирующих взаимосвязей и правовой силы указанных правовых актов и программно-политических документов;

• унификация политических механизмов и процессуальных средств реализации программно-политических документов, а также правовых актов, содержащих правовые принципы, ориентиры, цели и приоритеты.

Должен быть установлен строгий порядок издания органами исполнительной власти документов программно-политического и (или) правового целеориентирующего содержания, предусматривающий запрет действия нескольких подобных подзаконных актов однотипного характера на ведомственном уровне. Необходимо руководствоваться принципом единства целей, количественных показателей и индикаторов (показатели эффективности) государственного управления.

Подобие унификации планирования можно встретить в правотворческой практике регионов. Например, Законом Удмуртской Республики от 17 июля 2008 г. № 33-РЗ «О государственном планировании социально-экономического развития Удмуртской Республики»372 установлено, что к документам государственного планирования относятся: стратегия социально-экономического развития на долгосрочную перспективу; схема территориального планирования; прогноз социально-экономического развития на среднесрочный период; программа социально-экономического развития на среднесрочный период; доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства; республиканские целевые программы; ведомственные целевые программы; план социально-экономического развития.

При обосновании необходимости решения проблем программными методами на федеральном уровне должны учитываться приоритеты и цели социально-экономического развития РФ, направления структурной, научно-технической и инновационной политики, прогнозы развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов, результаты анализа экономического, социального и экологического состояния страны, внешнеполитические и внешнеэкономические условия, критические технологии, а также международные договоренности^373.

В правовом документе Министерства финансов РФ^374 закреплен Перечень стратегических целей страны, предназначенный для разработки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

Утвержден также Перечень проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 г.375 Основные направления станут базой для разработки проектов, ориентированных на решение приоритетных задач развития Российской Федерации.

Законодательство не дает точного определения понятия «проект по реализации основных направлений деятельности Правительства РФ». Из Положения о порядке организации исполнения указанных проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 г. следует, что в этом процессе полномочными субъектами выступают ответственный исполнитель; Министерство экономического развития Российской Федерации; Министерство финансов Российской Федерации; правительственная Комиссия по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти; аналитический центр^376.

Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ – еще один источник стратегического планирования, который посредством установления перечня важнейших приоритетов в части расходов формирует круг целей государства на перспективу в рамках планового бюджетного периода^377. Более предметно данные вопросы представлены в Основных направлениях бюджетной политики на текущий год и плановый период^378, а конечная цель бюджетной политики в представлении Министерства финансов РФ состоит в повышении уровня и качества жизни населения. Это подразумевает создание условий для устойчивого повышения уровня жизни и состояния здоровья граждан, их всестороннего развития, защиту их безопасности, обеспечение социальных гарантий^379.

Анализ названных документов дает основание для вывода о широкой возможности дискреционной практики толкования целей и окончательного определения приоритетов правотворческой политики ОИВ.

Между тем в административно-правовой науке не без оснований считается, что «неопределенность целей в той или иной сфере деятельности вынуждает нормодателя к излишней регламентации общественных отношений, порождает обилие правовых актов»380. Может в этом одна из причин такой общесистемной проблемы отечественной административной системы, как ведомственность и обилие подзаконных правовых актов, запутанность и непоследовательность правового регулирования. Иными словами – зарегулированность, устранение негативного влияния которой должно рассматриваться как один из основных приоритетов правовой политики ОИВ.

13. Ведомственная правотворческая политика

(Ю. Г. Арзамасов)

В силу своей компетенции органы исполнительной власти участвуют в реализации как правотворческой, так и правоприменительной политики государства в различных сферах юридической жизни. Что касается первой, то данное мнение основывается на том, что исполнительные органы власти принимают различные по юридической силе нормы права. При этом нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти определяется не федеральными законами, а нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства. Так, на сегодняшний день существует систематизированный, но подзаконный нормативный правовой акт, определяющий нормотворческую компетенцию практически всех федеральных органов исполнительной власти – «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009. В данном подзаконном акте четко определены виды ведомственных нормативных правовых актов. Указано, что ведомственные нормативные акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений^381.

Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти в России косвенно определяется и Указом Президента от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»382.

Почему косвенно? Это объясняется тем, что данный Указ установил новую процедуру опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Теперь они вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней со дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Но такое положение дел может навести на мысль о несоблюдении федеральными органами исполнительной власти, или, как принято в юридической науке называть их министерствами и ведомствами, конституционного принципа разделения властей.

Однако данный принцип не следует понимать буквально и осуществление нормотворческих функции, направленных на развитие положений норм законов в нынешних условиях усложнения социума вполне оправдано. По данному вопросу А. В. Васильев писал, что «в настоящее время получает признание идея “симфонии” властей, согласно которой разделение властей не должно быть очень жестким. Ветви должны взаимодействовать, что способствует более эффективной деятельности государства»383.

Нормативные акты органов исполнительной власти на современном этапе модернизации механизма государства являются такими же необходимыми правовыми средствами в работе механизма правового регулирования, как и федеральные законы, поскольку они выражают волю того или иного органа власти, осуществляя при этом различные нормотворческие функции, которые можно назвать определенными направлениями нормотворческой политики.

Правовые основы формирования правовой политики закреплены в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Так, в подп. «а» п. 3, раскрывающем понятие «федеральное министерство» четко говорится о том, что «федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности»384. Данная дефиниция прямо дает ответ на вопрос: формируют ли федеральные министерства государственную политику?

Любое федеральное министерство вырабатывает государственную политику в определенной сфере при помощи правовой регуляции, разрабатывая и принимая ведомственные нормативные акты. Право на осуществление функций по принятию нормативных правовых актов федеральными министерствами закреплено и в подп. «б» п. 3 анализируемого акта, где отмечается, что на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации федеральное министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности.

Помимо этого, основные направления правотворческой политики федеральных министерств закрепляются сегодня в таких статусных кодифицированных документах, как положения и регламенты. К примеру, Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) выступает федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, в том числе в сфере исполнения уголовных наказаний, регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политические партии, иные общественные объединения и религиозные организации, в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, оказания бесплатной юридической помощи и правового просвещения населения, а также правоприменительные функции и функции по контролю в сфере регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политические партии, иные общественные объединения и религиозные организации, по федеральному государственному надзору за деятельностью некоммерческих организаций, по контролю и надзору в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния.

Более того, согласно Указу Президента РФ от 12 июля 2011 г. № 929 в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации были внесены изменения, согласно которыми Минюсту России предписывалось «…направлять в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на основании предложения Министерства экономического развития Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти представление об отмене или изменении принятых ими нормативных правовых актов или их отдельных положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности».

Что же касается нормотворческой компетенции других элементов системы федеральных органов исполнительной власти, т. е. федеральных служб и федеральных агентств, то в п. 4 и 5 Указа Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» отмечалось, что они не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации. Такое положение вещей было обусловлено прежде всего тем, что федеральные службы и федеральные агентства в основном находятся в ведении федеральных министерств.

Однако данная норма просуществовала недолго, так как 20 мая 2004 г. был принят Указ Президента Российской Федерации № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», в п. 8 которого отмечалось, что «иные федеральные органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, исполняют функции по принятию нормативных правовых актов наряду с другими функциями, предусмотренными Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Таким образом, федеральные министерства и федеральные органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, осуществляя свою нормотворческую компетенцию по принятию нормативных правовых актов в итоге также реализуют функции по выработке государственной политики в той или иной сфере. К примеру, Министерство сельского хозяйства формирует государственную политику, осуществляя нормативно-правовое регулирование в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство (в том числе разведение одомашненных видов и пород рыб, включенных в Государственный реестр охраняемых селекционных достижений), ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, растениеводства, карантина растений, мелиорации земель, плодородия почв, регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, пищевой и перерабатывающей промышленности, производства и оборота табачной продукции, развития сельских территорий, а также в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель.

В этой связи возникает вопрос: все ли виды правовой политики государства реализуются с помощью ведомственных нормативных актов?

Здесь следует заметить, что сама природа правовой политики государства неоднородна. Это объясняется тем, что ее можно подразделять в зависимости от существующих в той или иной системе права отраслей права, т. е. определенной сферы правового регулирования. В этой связи выделяют конституционную, административную, финансовую, гражданскую и иные виды правовой политики.

Что касается конституционной политики, то ведомственные нормативные правовые акты напрямую положения Конституции не детализируют, поскольку это компетенция федерального законодателя. Тем не менее все ведомственные акты, в том числе и нормативного характера, не должны противоречить нормам Конституции, а также федеральному законодательству. В соответствии с иерархической зависимостью нормативных правовых актов конституционная правовая политика государства реализуется именно при помощи подзаконных актов. При этом здесь возможны следующие модели правовой регуляции общественных отношений: «Конституция – федеральный конституционный закон – нормативный указ Президента – нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти», «Конституция – федеральный закон – нормативный указ Президента – нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти», «Конституция – федеральный закон – постановление Правительства – нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти». Может быть и такая формула «Конституция – федеральный закон – нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти».

Подтверждением реальности последней формулы может служить следующий пример. В ст. 43 Конституции записано право на образование. Согласно п. 3. ст. 43 Конституции, каждый имеет право на конкурсной основе бесплатно получить образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении. Аналог данной нормы мы находим и в Законе Российской Федерации «Об образовании». В целях обеспечения права российских граждан на образование, а следовательно, и осуществления социальной политики государства МВД России за № 93 и Министерством обороны России за № 48 был принят детализирующий Закон «Об образовании» совместный приказ от 15 февраля 2005 г. «Об утверждении инструкции об условиях и порядке приема в военные образовательные учреждения высшего профессионального образования Министерства обороны Российской Федерации, в которых предусмотрена подготовка кадров для внутренних войск, и в военные образовательные учреждения высшего профессионального образования внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации»385.

Из сказанного следует, что составной частью конституционной политики государства является современная правовая политика в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина, которая состоит из нормоустанавливающей политики законодательных и исполнительных федеральных органов власти и волевой деятельности граждан, реализующих свои права.

Помимо этого можно сделать вывод о многовариантности иерархической связи между конституционными нормами и нормами ведомственных нормативных правовых актов. Однако несмотря на то что ст. 71 Конституции определила, что находится в ведении Федерации, она не дала ответ на вопрос: все ли перечисленные направления можно реализовывать с помощью ведомственных нормативных правовых актов. Проведенный анализ ведомственных нормативных правовых актов показал, что посредством конкретизации и детализации норм законов и Указов Президента Российской Федерации ведомственные нормативные правовые акты напрямую способствуют осуществлению следующих видов правовой политики: уголовно-процессуальной, семейной, природоресурсной, экологической, финансовой, административной.

Тем не менее сущность административной политики можно понимать по-разному^386. По нашему мнению, административную политику государства не следует смешивать исключительно с принятием и реализацией нормативных правовых актов, направленных на обеспечение общественного порядка. Администрирование – это обширное поле деятельности, которое не следует сводить только к осуществлению карательных, полицейских функций. Административную политику государства следует понимать не «узко», т. е. как направление деятельности государства в борьбе с такими противоправными деяниями, как административные правонарушения, а «широко». В широком смысле административная политика государства выступает как определенные направления реализации государственного управления.

При этом ведомственные нормативные правовые акты, несмотря на их подзаконный характер, позволяют не только смоделировать общественные отношения, но и увидеть реальное проведение административной правовой политики в жизнь, возможности которой огромны, поскольку с ее помощью можно определить содержание и формы государственного управления не только в сфере обеспечения правового порядка, но и форму государства, а точнее, одну из важных ее составляющих, какой является политический режим.

Обратив внимание от отдельных видов отношений, регламентируемых с помощью ведомственных норм, содержащихся в различных видах нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, в сторону основных направлений деятельности государства, т. е. функций, следует отметить, что многие из них осуществляются посредством различных типов юридической деятельности, в основном это нормотворчество и правоприменение. Тем не менее здесь необходимо отметить, что функции государства не следует смешивать с функциями федеральных органов исполнительной власти, в которых не всегда выражается сущность того или иного государства.

Так уж сложилось исторически, что современная система источников российского права является многоуровневой и становление новой общеправовой российской парадигмы и строящейся на ее основе правовой системы без ведомственного правотворчества невозможно, так как результаты ведомственного правотворчества не только уточняют (конкретизируют и детализируют) механизм осуществления функций федеральных министерств, но и организационно обеспечивают реализацию федеральных законов и нормативных правовых актов Президента и Правительства России.

Однако в чем же ценность этих результатов ведомственного правотворчества?

Прежде всего следует отметить, что данные акты призваны конкретизировать положения норм законов и иных нормативных актов высших органов государственной власти. Аксиология ведомственных нормативных правовых актов как кодифицированных (правила, положения, уставы, административные регламенты), так и простых (приказы, инструкции, постановления), заключается в том, что они в силу своей юридической природы выступают в роли специфического правового средства, направленного на создание, точнее возникновение, а также изменение различных видов общественных отношений и реализацией права в форме правоприменения. Ведомственные нормативные акты выступают в роли мостика, связывающего нормы федеральных законов и иных актов высших органов государственной власти с правоприменением.

С помощью таких функций развивающего правотворчества, как конкретизация и детализация, которые можно также назвать особыми типами юридической деятельности, реализуются практически все виды функций современных европейских государств (экономическая, налогообложения, социальная функция и т. д.). Не являются здесь исключением и страны, входящие в семью «общего права». Как отмечает Л. Фридмен, «трудно представить себе более крупное изменение в управлении и правовой системе США за последние сто лет, нежели гигантский рост ведомств на всех уровнях управления. Однако основное различие между тем, что было в прошлом веке, и тем, что можно наблюдать сегодня, заключается лишь в возросших масштабах и числе охватываемых объектов»387. Акты, издаваемые в США разнообразными ведомствами, довольно политизированы и подвержены лоббизму, если они касаются интересов больших корпораций.

Как правило, конкретизирующая функция применяется в тех эпизодах, когда решение вопроса осуществляется тем или иным властным органом, развивая логически предполагаемый вариант поведения, на который указывают в основном ссылочные диспозиции норм законов. При конкретизации четко высвечиваются субординационные связи между нормативными правовыми актами высших органов государственной власти и ведомственными нормативными правовыми актами.

Ведомственная правотворческая политика федеральных органов исполнительной власти осуществляется также посредством реализации функции детализации. Это происходит в ситуации, когда «первичные» нормы нуждаются в дальнейшем их развитии, т. е. когда без подзаконных актов затрудняется работа механизма правового регулирования. Например, механизма реализации отдельных видов прав и свобод граждан.

Федеральные органы исполнительной власти посредством правотворческой политики в ведомственных нормативных актах отражают не только политику того или иного министерства, но и исполнительной власти в целом. Из данного вывода следует, что от того, какие надстроечные компоненты (концептуальные ценности, теоретические воззрения, принципы) взяты на вооружение разработчиками ведомственных норм, напрямую зависит содержание данных норм. В свою очередь, это отразится на эффективности системы правового регулирования, а в конечном итоге на установлении того или иного вида политического режима. Следовательно, ведомственное правотворчество можно отнести к средствам выражения государственной политики. При этом последняя складывается из целого ряда направлений, испытывая значительное влияние различных социальных, экономических, финансовых и других факторов. В современных условиях модернизации государства правовая политика выступает синтезом различных государственных приоритетов. Это обусловливается многообразием общественных отношений, регламентируемых различными отраслями права. При этом не является исключением и такой конкретизирующий законы блок нормативных правовых актов, как ведомственные нормативные акты. Таким образом, правовая политика представляет собой систему направлений деятельности, способствующую решению актуальных проблем правового регулирования различных институтов и отраслей права.

При этом основным средством правовой политики государства выступает правовой режим^388, представляющий собой особый порядок регулирования отношений в социуме, выражающийся в сочетании юридических средств, который создает конкретную степень благоприятности либо имеет обратный эффект в процессе удовлетворения интересов граждан. Особенностью правового режима является двухуровневое правовое регулирование, где первый уровень можно назвать вертикальным, поскольку он характеризуется иерархической связью законов и подзаконных нормативных правовых актов, в том числе и ведомственных, второй – это круг регулируемых отношений.

Субъекты ведомственного правотворчества активно участвуют как в работе ведомственного механизма правового регулирования, так и в действиях, направленных на запуск всего механизма правового регулирования. Это проявляется в их юридической деятельности, в процессе, направленном прежде всего на создание нормативных правовых актов. Реализовывая функции подготовки и принятия нормативных правовых актов, министерства и ведомства осуществляют конкретизацию нормативных актов, обладающих большей юридической силой, т. е. происходит определенная, необходимая для действия механизма правового регулирования конкретизация законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства. Однако в данном случае в конкретизирующих ведомственных нормативных актах такой их признак, как нормативность, не является тождественным нормативности актов, обладающих большей юридической силой, поскольку он позволяет определить вспомогательную, конкретизирующую природу ведомственных нормативных правовых актов. Сказанное подтверждается тем, что конкретизирующая функция выступает особым видом функции принятия нормативных правовых актов в рамках ведомственного правотворчества. Она применяется в тех случаях, когда конкретное решение вопроса осуществляется тем или иным органом власти, развивая логически предполагаемый вариант поведения, на который указывают, как правило, прямые ссылочные диспозиции норм законов и нормативных актов высших органов исполнительной власти.

Конкретизацией в Российской Федерации занимаются в основном не законодатели, а правоприменители, т. е. органы исполнительной власти и такие судебные инстанции, как Конституционный Суд и Верховный Суд. Говоря о конкретизации, которую осуществляют федеральные органы исполнительной власти, следует отметить, что в основном она реализуется посредством нормативных правовых актов и актов официального толкования. При этом конкретизация, применительно к ведомственному правотворчеству, не является самостоятельным типом юридической деятельности, а играет роль одной из основных функций как ведомственного нормотворчества, так и подзаконного нормотворчества вообще.

Ведомственная правотворческая политика выражается и при осуществлении функции детализации норм, содержащихся в актах, принятых палатами парламента, главой государства и Правительства. При реализации данной функции четко прослеживается ее подзаконный характер, проявляются субординационные связи между нормативными правовыми актами высших органов государственной власти и ведомственными нормативными правовыми актами. «В зависимости от юридической силы, – отмечает М. Н. Марченко, – все формально-юридические источники располагаются по отношению друг к другу строго в иерархическом, субординационном порядке, подчиняются один другому и соответственно дополняют и детализируют друг друга»389.

Проследим это на следующем примере иерархической зависимости нормативных правовых актов. Так, анализ законодательства показал, что основные, т. е. «первичные» нормы содержатся в Федеральном законе «О рынке ценных бумаг», а их дальнейшая детализация с помощью развивающего нормотворчества осуществлена приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 4 июля 2013 г. № 13–55/пз-н «Об утверждении Стандартов эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг».

Таким образом, становится видно, что детализация осуществляется в тех случаях, когда законодатель при подготовке норм предвидит и предполагает дальнейшее развитие норм, обладающих высшей юридической силой, когда ведомство, исходя из своей нормотворческой компетенции, устанавливает порядок осуществления «первичных» норм. Из этого следует, что в ведомственных нормативных правовых актах, как правило, содержатся не материальные нормы права (это прерогатива законов), а в большей степени нормы процессуального характера. С помощью последних материальные нормы воплощаются в жизнь, т. е. процессуальные нормы способствуют осуществлению различных видов прав, законных интересов и юридических обязанностей субъектов правоотношений. Происходит это посредством закрепления в ведомственных нормативных правовых актах различных технологий, связанных с реализацией норм законов и других нормативных правовых актов.

Говоря об организационном обеспечении норм законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, следует отметить, что данную функцию не следует путать с организационными мероприятиями, поскольку она выражается в нормах ведомственных нормативных правовых документов, а не в осуществлении вспомогательных действий, направленных на реализацию различных по характеру правового регулирования, юридической силе, отраслям права, а также и по другим критериям, видов норм права. Именно организационное обеспечение и проявляется в большей степени в детализации «первичных норм». Из сказанного вытекает, что в большинстве случаев понятия детализации и организационного обеспечения совпадают.

Однако какие нормы, нуждающиеся в детализации, считаются первичными, т. е. только ли нормы законов? Здесь следует учесть два важных обстоятельства. Во-первых, с формально-теоретических позиций – это нормы, содержащиеся в различных законодательных актах. Во-вторых, можно опираться на практический опыт, широко применяя социологический подход, в котором используемая методика предполагает реальную констатацию фактов. Таким образом, применяя данный метод, мы приходим к выводу, что «первичные» нормы – это нормы права, содержащие базовые, основополагающие правила, не исключающие, в силу динамики общественных отношений, их дальнейшую детализацию и конкретизацию. По общему правилу, вытекающему из положений теории права, следует, что «первичные» нормы содержатся исключительно в законах. Однако, как показывает анализ нормативной базы, «первичные» нормы могут содержаться не только в законах, но и в подзаконных актах, т. е. в указах Президента и даже в ведомственных нормативных правовых актах.

Примером может служить приказ Министерства экономического развития РФ от 31 августа 2010 г. № 398 «Об утверждении Положения о Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия», пока не было принято постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».

В связи с этим определенной проблемой ведомственного нормотворчества является опережающее правотворчество. Смысл последнего заключается в том, что в современных условиях иной раз принимаются подзаконные нормативные правовые акты, которые не конкретизируют и детализируют законодательные положения, а по-своему регламентируют общественные отношения, исходя из позиций ведомственной целесообразности. Здесь справедливо будет задать вопрос: могут ли заниматься опережающим правотворчеством федеральные министерства и ведомства? Очевидно, что могут, но только в том случае, если данные полномочия на принятие «первичных» норм им делегированы Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, Президентом Российской Федерации либо Правительством Российской Федерации. При этом ведомственные нормативные правовые акты должны содержать нормы, не противоречащие общепризнанным международным принципам и нормам, а также федеральному законодательству.

При взгляде с формальной стороны следует указать, что кроме основных функций можно также выделить ряд подфункций, которые осуществляют не субъекты ведомственного правотворчества, т. е. те органы и должностные лица, которые принимают нормативные документы, а субъекты, обеспечивающие ведомственный нормотворческий процесс на его различных стадиях (правовые департаменты, юридические службы и т. п.). Это подфункции согласования, визирования проектов нормативных правовых актов, государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и т. д. В данном случае указанные подфункции всецело совпадают со стадиями ведомственного правотворческого процесса.

Традиционно нормотворчество теоретики права называли определенной формой реализации функций государства. Однако является ли ведомственное правотворчество формой реализации функций государства, т. е. основных направлений его разнообразной деятельности?

Как показывает практика государственного строительства, реально существуют различные уровни реализации функций государства. Так, к первому, основополагающему, уровню следует отнести законодательную, правоприменительную, контрольно-надзорную, судебную деятельность органов государства. Другие уровни реализации функций государства практически соответствуют структуре государственных и муниципальных органов власти, при этом каждому уровню реализации функций государства присущи свои особенности. Не является исключением и деятельность федеральных органов исполнительной власти. Тем не менее первоначальный анализ практической деятельности министерств и ведомств может навести на мысль, что формы осуществления функций государства в деятельности министерств и ведомств ничем не отличаются от других уровней реализации функций государства. Здесь следует отметить, что формы реализации функций государства посредством федеральных министерств и ведомств, кому бы они ни подчинялись, Президенту либо Правительству, характеризуются своими особенностями. Так, с помощью ведомственного нормотворчества происходит реализация практически всех основных функций государства.

Проиллюстрируем сказанное на примерах. Большинство теоретиков одной из основных функций государства считает экономическую функцию. Естественно, что без надлежащего осуществления последней становится невозможной реализация и других функций, таких как социальная, культурная, экологическая, т. е. реализация социальной, культурной, экологической политики и т. д. Ведомственное нормотворчество, являясь определенным элементом правотворческой формы осуществления функций государства, способствует реализации положений законов в различных областях деятельности. Федеральные органы исполнительной власти посредством таких типов юридической деятельности, как конкретизация и детализация, участвуют в реализации практически всех функций государства. При этом указанные типы юридической деятельности сами выступают определенными функциями ведомственного правотворческого процесса. Тем не менее без такой формы, как ведомственное правотворчество, реализация внутренних функций государства осуществляется крайне редко. Из сказанного вытекает закономерность, что типы юридической деятельности составляют слаженную, работоспособную систему, которая не должна допускать сбоев и перекосов. При этом типы юридической деятельности выступают в роли определенных юридических средств-действий механизма правового регулирования, позволяющих увидеть его динамику и результативность.

Отсюда можно сделать вывод, определяющий аксиологическое значение ведомственного нормотворчества, смысл которого состоит в том, что главной его задачей, основным направлением, является налаживание и осуществление работы, направленной в первую очередь на создание норм, устанавливающих посредством конкретизации и детализации структурные связи между нормами законов и различными правореализующими формами, а во вторую – на отмену и внесение корректировок (изменений) в ведомственные нормативные документы. Таким образом, следует говорить об особой функции развивающего нормотворчества, которая выступает необходимым связующим элементом между нормами законов, моделирующих различные общественные отношения и правоприменением, что и определяет его место в типологии юридической деятельности, придает ей качество логической завершенности и целостности.

В современных условиях функции правового регулирования не могут осуществляться без ведомственного нормотворчества, так как законы в большинстве случаев, если они содержат только «первичные нормы», либо в силу их пробельности, которая связана, как с низким уровнем профессиональной подготовки разработчиков норм прав, так и с быстрыми изменениями общественных отношений, нуждаются в детализации и конкретизации своих установок. Без реализации данных функций управленческие решения останутся невыполненными, а правовая политика нереализованной в конкретных общественных отношениях.

Однако «субординационные связи» между нормами законов и ведомственными актами должны устанавливаться не по прошествии определенного времени, а сразу. В идеальном варианте, что сейчас и закреплено также и нормативно, законодательная инициатива должна оформляться не только в виде готового законопроекта, но и реализовываться, опираясь на «пакетный принцип» формирования системы законодательства.

Как показал проведенный анализ, «первичные» нормы содержатся не только в законах, но и в ведомственных нормативных актах. Но это не означает, что, принимая «первичные» нормы, федеральный орган исполнительной власти отстраняется от реализации определенного вида правовой политики государства. Просто в современных условиях иной раз федеральные органы исполнительной власти принимают подзаконные нормативные правовые акты, которые по-своему регламентируют общественные отношения, исходя из того, что такие полномочия им были делегированы парламентом.

Сегодня вал делегированного нормотворчества наблюдается во многих странах Европы. Не избежала данной тенденции и Англия, где акты, издаваемые министрами в порядке делегированного законодательства, именуются «статутными документами» (statutory instruments). Ежегодно их издается более двух тысяч^390.

Объясняет такую статистику прежде всего то, что впервые делегированное нормотворчество появилось именно в Англии в XVII в., где подданные Ее Величества, как известно, строго соблюдают не только нормы, принятые судами и парламентом, но и нормы обычаев и традиций.

В России федеральные органы исполнительной власти, в ведомственных нормативных правовых актах выражая политику того или иного федерального министерства или ведомства, фактически формируют политику исполнительной власти в целом, т. е. внутреннюю политику государства. Концептуальные ценности, теоретические воззрения и принципы, взятые за основу разработчиками норм права, непосредственно отражаются на содержании ведомственных приказов, регламентов, инструкций и других нормативных правовых актов, а значит, и на содержании административной политики государства. В конечном итоге это скажется на всей системе правового регулирования, направленной на упорядочение отношений в социуме, а также на способах и методах деятельности органов исполнительной власти, а следовательно, на форме политического режима.

Таким образом, можно сделать вывод, что результаты ведомственного нормотворчества – ведомственные нормативные правовые акты – это прежде всего средства выражения административной политики государства. Данная политика обобщает различные, существующие в государстве управленческие задачи, выделяя при этом наиболее важные. Подобная ситуация обуславливается многообразием общественных отношений, связанных с государственным управлением. Следовательно, позитивное право выступает незаменимым помощником как в формировании, так и в реализации административной политики государства, посредством использования различного инструментария, где особую роль играет такой конкретизирующий и детализирующий федеральные законы в России блок юридических документов, как ведомственные нормативные правовые акты. При этом их роль в данном процессе должна быть регламентирована законодателем. В этой связи, разработчикам нового проекта федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», а также видового закона «О нормотворческой деятельности и нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти», направленного на его развитие, необходимо учитывать положения следующей теоретической модели соотношения нормативных правовых актов с целью формирования и реализации правовой политики государства:

• конституционный закон должен содержать «первичные» нормы, закрепляющие основные концептуальные положения правовой политики государства;

• федеральные законы должны, либо конкретизировать концептуальные положения, закрепленные в Конституции и федеральных конституционных законах, либо содержать положения, направленные на формирование, а в отдельных случаях, установленных законом и на реализацию определенного вида правовой политики государства;

• нормативные правовые акты Президента и Правительства в случаях, установленных законом, могут содержать основные концептуальные положения правовой политики государства; в остальных случаях они должны только детализировать, конкретизировать законы, помогая тем самым созданию условий для реализации определенных направлений правовой политики государства;

• в нормативных правовых актах федеральных министерств должны содержаться нормы, направленные на формирование и реализацию отдельных направлений правовой политики государства в установленных положениями и административными регламентами этих органов сферах деятельности;

• нормативные правовые акты федеральных служб, подведомственных Правительству, должны содержать условия и технологии (юридические, организационные, информационные и др.), направленные на реализацию отдельных направлений правовой политики государства.

14. Законотворческая политика субъектов Российской Федерации

(А. П. Мазуренко, И. Н. Исаков)

В формировании правотворческой политики активное участие принимают законодательные (представительные) органы субъектов Федерации. Они обладают правом законодательной инициативы в Государственной Думе и дают заключения по направляемым на их рассмотрение федеральным законопроектам. Кроме того, в Совет Федерации Федерального Собрания входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному – от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции РФ). Разумеется, в пределах своей нормотворческой компетенции субъекты РФ сами формируют свою законотворческую политику и сами претворяют ее в жизнь^391.

Такая политика включает в себя, с одной стороны, научно обоснованную, системную и планомерную деятельность, прежде всего государственных органов (парламентов) субъектов Федерации, направленную на создание необходимых условий для максимально эффективного регулирования наиболее важных сфер общественных отношений. С другой – она выступает важнейшим средством управления территориями, с помощью которого формируется стратегия и тактика их правового развития.

Сегодня, на фоне экономических и социальных трудностей, вызванных различными сложными ситуациями государственного масштаба, задача совершенствования законотворческой деятельности стоит особенно остро. Решить ее невозможно без налаживания эффективной системы взаимодействия региональных и федеральных представительных органов власти, включающей в себя целый спектр средств и методов законотворческой политики.

Нельзя забывать, что федеративное государство может стабильно функционировать и развиваться только при наличии действенной региональной политики, выражающей согласованные интересы в сфере федеративных отношений и реализующей эти интересы с помощью правозакрепленных и ресурсообеспеченных механизмов^392. Как отмечает Ю. А. Крохина, региональная правовая политика осуществляется путем «определения целей реформирования регионального правотворчества, выбора формы правовых актов, приоритетов среди общественных отношений, требующих правового регулирования, и т. д.»393 Фактически в данном случае речь идет именно о законотворческой политике, осуществляемой на уровне субъектов Федерации.

Значительное расширение поля правового регулирования и полномочий названных субъектов, сопровождающее реформу государственной власти, требует научного осмысления роли правовой политики как инструмента управления региональным законотворчеством. Это объясняется тем, что стратегическое управление правовым развитием регионов в условиях быстрых изменений, новых вызовов времени, должно включать в себя долгосрочное и среднесрочное планирование законотворческой деятельности, гармонизацию федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, а также постоянную работу по мониторингу регионального законодательства.

Речь идет о «планомерной деятельности по систематическому сбору информации о действующем законодательстве по заранее определенным параметрам (индикаторам), по ее изучению с помощью различных методов научного познания, а также по оценке как самой информации, так и полученных на ее основе выводов о состоянии и развитии законодательства (или его частей) под воздействием различных факторов»394.

Проведение такого мониторинга имеет огромное теоретическое и практическое значение для дальнейшего развития всех остальных элементов законотворческой политики субъектов Федерации. Как показывает накопленный практический опыт, законотворческая деятельность требует постоянного отслеживания политической и экономической обстановки, качественной оценки принимаемого закона как действенного регулятора общественных отношений.

В свою очередь, применение стратегического планирования законотворческой деятельности способствует повышению позитивной ответственности региональных органов государственной власти за качество законодательства субъектов, обеспечивает системную обоснованность законодательному процессу и позволяет упорядочить процедуры разработки проектов нормативных правовых актов. Целесообразно развивать этот опыт, особенно в части более широкого применения среднесрочного планирования (в сочетании с краткосрочным), интеграции стратегических планов законотворческих работ с комплексной стратегией социально-экономического развития региона^395.

Наряду с совершенствованием системных характеристик регионального законодательства положительный опыт применения программно-целевого метода управления в субъектах Российской Федерации содержится в предложениях по устранению недостатков и пробелов федерального законодательства как условия его гармонизации с законодательством региональным. Право законодательной инициативы, закрепленное в ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации, является одной из главных форм участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе. По широкому кругу вопросов только они могут донести до федерального законодателя реальное состояние дел и свое видение путей совершенствования федерального законодательства.

Однако при реализации данного права региональные законодатели зачастую сталкиваются с серьезными проблемами. Субъекты права законодательной инициативы считают, что избирательная реакция на законодательные инициативы порою сводит на нет их стремление участвовать в формировании федерального законодательства. Результаты анализа информационных, аналитических материалов субъектов Российской Федерации показывают, что после рассмотрения нижней палатой российского парламента только от 2 до 6 % их предложений находят свое применение в федеральных законах. О. В. Морозов на семинаре-совещании с руководителями аналитических служб аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации отметил, что всего лишь порядка 2–3 % от общего числа законодательных инициатив субъектов Федерации получают в Думе поддержку^396.

Проблема участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе остается традиционно острой. Реализация законодательных инициатив представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации продолжает оставаться крайне низкой. Существенно снижает роль субъектов Российской Федерации в законодательном процессе принятие закона в первом и окончательном чтении. В действительности эта проблема затрагивает права и законные интересы и других участников законотворческой процедуры, так как ускоренные методы принятия законов вытесняют из законодательного процесса всех иных участников, кроме депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и субъекта, внесшего законопроект. Это происходит за счет исключения такой важнейшей стадии законодательной деятельности, как внесение поправок^397. Фактически законопроект принимается в том первоначальном виде, в котором его внес субъект права законодательной инициативы, т. е. в данной ситуации совершенно не учитываются такие важнейшие принципы законотворческой политики, как научная обоснованность, социальная обусловленность, демократический характер, гласность, системность и целый ряд других, в том числе конституционно закрепленных, принципов данного вида государственной правовой политики.

Однако сам факт ускорения законодательной процедуры заслуживает положительной оценки. Длительный процесс принятия законов, когда между чтениями проходят годы, имеет негативные последствия. Примером может служить многострадальный проект закона «О нормативных правовых актах» и ряд других. Законопроект устаревает, субъект права законодательной инициативы может потерять свой статус, общественные отношения меняются, развивается смежное законодательство. Все это выступает негативными факторами правотворчества^398. Пока только для проекта закона о федеральном бюджете установлены четкие временные рамки каждого чтения. На наш взгляд, подобный положительный опыт может быть успешно распространен на все другие законопроекты.

Следует также отметить, что потенциал субъектов законодательной инициативы используется не в полной мере, отчасти из-за отсутствовавшего в нашей стране в течение многих лет механизма коррекции федеральных законов путем внесения консолидированных законодательных инициатив со стороны регионов, на что обратил внимание Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию в 2009 г.399 Не вполне отработанным в законодательной практике является и внесение законодательных инициатив несколькими парламентами субъектов Российской Федерации совместно.

Еще в 2007 г. Государственный Совет Республики Коми вышел с предложением внести в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Регламент Государственной Думы норму, согласно которой законопроект, получивший, например, поддержку более чем в половине субъектов Российской Федерации, вносился бы на рассмотрение Думы в первоочередном порядке^400. Желание повысить значение законопроектов, внесенных субъектами Российской Федерации, породило новую и перспективную форму сотрудничества между законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, совместно прорабатывающими законопроекты и принимающими решение об их консолидированном внесении в Государственную Думу. Такой коллективный подход к решению проблемы позволит сделать инициативы субъектов Федерации более масштабными и весомыми, что должно отразиться на результатах их рассмотрения федеральным законодателем.

Субъекты права законодательной инициативы проявляют заинтересованность в оптимизации взаимодействия федерального и регионального уровней законотворчества. В частности, они обращают внимание на целесообразность официального информирования законодательных органов субъектов РФ о ходе рассмотрения внесенных ими проектов федеральных законов, о причинах их отклонения, официальных заключениях, полученных на законопроект, потребность систематизации информации о целях и предметах правового регулирования проектов федеральных законов, вносимых субъектами Федерации. Это необходимо для выявления общих проблем, в решении которых могут быть заинтересованы и другие субъекты.

Заслуживает внимания предложение Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан о совершенствовании методической и консультативной работы с представителями субъектов Федерации в части согласования содержания (текстов) инициатив, их доработки до официального внесения на рассмотрение^401. О необходимости таких мер говорилось и на семинаре с руководителями аппаратов региональных органов законодательной власти в Костроме в июне 2009 г. Как заявил на нем руководитель аппарата Совета Федерации В. Свинарев, совершенствование законодательного процесса предъявляет высокие требования к работе аппаратов законодательных органов и уровню их взаимодействия. Так, на заседании президиума Координационного совета руководителей аппаратов законодательных органов субъектов Федерации были определены основные направления совершенствования совместной работы: экспертной деятельности, информационного и методического обеспечения взаимодействия федерального и региональных парламентов^402 и другие направления.

Улучшить ситуацию, по словам руководителя Аппарата Государственной Думы А. Сегуткина, можно, создав при нижней палате специальную структуру – парламентскую ассамблею – для обсуждения законопроектов на стадии «нулевого чтения», т. е. до внесения в федеральный парламент^403. Такой подход заслуживает поддержки, поскольку при этом все противоречия будут сняты уже на подготовительном этапе, что поможет слаженно работать как региональным законодателям, так и федеральному парламенту.

С. Миронов на подписании очередных соглашений между верхней палатой парламента и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации сообщил, что сейчас обсуждается вопрос о том, как наши консолидированные инициативы будут рассматриваться в Государственной Думе. Есть два варианта. Первый – внесение изменений в регламент нижней палаты либо внесение консолидированной инициативы по специальному закону, который будет обязывать Думу в определенном порядке рассматривать эти инициативы^404. Важные законодательные инициативы из регионов должны рассматриваться в первоочередном порядке – такая идея прозвучала на заседании Совета законодателей^405.

27 мая 2009 г. президиум Совета законодателей принял два важнейших документа, определяющих механизмы взаимодействия в законодательной сфере, а также подготовки и работы с консолидированными инициативами: «Концепцию совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания РФ с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе» и «Типовое соглашение между Советом Федерации Федерального Собрания РФ и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации о взаимодействии в федеральном законодательном процессе»406. Первый документ фактически представляет собой законченную парламентскую процедуру, связанную с планированием, разработкой и сопровождением консолидированных законодательных инициатив. Второй – закрепляет за каждым участником взаимоотношений конкретные права и обязанности в законодательной сфере. Указанные качества позволяют говорить об этих документах как о новых перспективных источниках формирования государственной законотворческой политики, осуществляемой на федеральном и региональном уровне.

Таким образом, сегодня наблюдается активный всплеск внимания к проблемам, существующим на региональном уровне реализации законотворческой политики. Как заявил в этой связи первый заместитель председателя Совета Федерации А. Торшин: «У руководства страны есть твердая политическая воля к проведению курса на дальнейшее повышение роли законодательных органов власти субъектов Федерации в выработке и реализации государственной политики»407. В свою очередь, анализ участия регионов России в законодательном процессе на уровне Федерации является важным направлением мониторинга данного вида правовой политики. Такой мониторинг может содействовать определению приоритетов в правовом регулировании общественных отношений и выявлять наиболее оптимальные пути взаимодействия федерального парламента с парламентами субъектов Федерации.

Современная юридическая наука убедительно доказывает, что дальнейшие преобразования в субъектах Российской Федерации во многом зависят от разработки научно-практических основ оптимизации региональной законотворческой политики. В ежегодном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г. отмечалось, что политика Российского государства должна быть максимально адаптирована к региональным условиям и направлена на повышение качества и стандартов жизни людей, сокращение уровня бедности, решение инновационных, социально значимых задач, ориентирована на развитие человеческого потенциала^408.

По нашему представлению, решение таких задач должно быть возложено на законотворческую политику, в частности не только на ее федеральный, но и неразрывно связанный с ним региональный уровень с обязательным закреплением законодательными либо политико-правовыми актами в качестве основного вида и приоритета региональной политики. При этом для субъектов такой политики, уполномоченных разрабатывать региональные законы, актуализируются вопросы, касающиеся изучения чрезвычайно большого разнообразия условий и социально-культурных различий в уровне экономического и демографического развития российских регионов.

Достижение подобных целей станет возможным при условии, если региональный уровень законотворческой политики будет построен на научно-практических основах, закрепленных региональным законодательством.

Если конкретизировать этот вопрос, то следует подчеркнуть, что такой уровень законотворческой политики прежде, чем оказывать свое позитивное «действие» на развитие субъектов Российской Федерации, должен способствовать упорядочению юридического бытия в регионах, особенно на стадии реализации права в конкретных отношениях, должен сначала оптимизировать «саму себя». Однако, как показывает практика, формирование в России долговременной, эффективной и системной законотворческой политики тормозится издержками ее концептуальной обоснованности. Между тем необходимость в выработке концепции законотворческой политики регионального уровня назрела давно. Ученые пытаются привлечь к ней внимание властных структур федерального центра и регионов.

В этой связи можно выделить основные положения, подтверждающие необходимость разработки концепции региональной законотворческой политики.

Во-первых, концептуализированная законотворческая политика анализируемого уровня способна оптимизировать региональное законодательство, касающееся государственно-правового строительства. По мнению ряда ученых-правоведов, строительство оптимальной государственности должно осуществляться на концептуальных основах^409. Между тем практика показывает, что в реальной жизни, в том числе и на региональном уровне, политика явно главенствует и не всегда уступает порядку, основанному на праве и законности.

Во-вторых, если региональный уровень законотворческой политики вооружен концептуальными основами, то он способен сформировать полноценную и эффективную региональную правовую систему. Законотворческая политика должна ориентироваться на создание целостной позитивной модели правовой системы, включающей перспективный план правового строительства, основанный на достигнутых правовых принципах и ценностях. Представляется, что региональная законотворческая политика не только осуществляет модернизацию правовой системы региона путем решения самых острых текущих проблем, но и определяет долговременные ориентиры правового развития.

В-третьих, разработка концептуальных основ регионального уровня законотворческой политики позволяет глубже понять сущность и назначение правовой политики в целом. Наиболее важным (сущностным) ее компонентом является право, ибо оно обеспечивает региональную правовую политику своими потенциальными возможностями, своей волей и юридической силой. В результате под воздействием права региональная политика может действенно изменить свое направление. Как справедливо отмечает М. И. Байтин, «право служит мощным высокоэффективным инструментом проведения в жизнь политики государства»410. В данном случае, находясь в составе региональной законотворческой политики, право «изучает» и «прогнозирует» возможности и сферы регулирования общественных отношений на региональном уровне. В том и состоит одно из основных его предназначений как базового компонента исследуемой политики. Правовые средства, формы и методы в подобном случае выполняют следующую роль:

• развивают и совершенствуют правовую организацию региона, прогнозируют ее будущее, упорядочивают общественные отношения;

• способствуют защите прав и свобод граждан, укреплению законности и правопорядка в регионах;

• охраняют и легитимизируют общественный порядок, повышают авторитет государственной власти в субъектах Российской Федерации, формируют основы правовой государственности;

• оптимизируют и совершенствуют процесс правотворчества и правоприменения в регионах;

• совершенствуют управленческую деятельность законодательных и исполнительных органов власти;

• повышают международный авторитет субъектов Российской Федерации;

• упорядочивают юридическое бытие хозяйственных структур регионов, развивают позитивную активность граждан, повышают их правосознание и правовую культуру, «измеряют» степень свободы и демократии в регионах;

• определяют приоритеты социально-экономического, политического и духовного развития субъектов Российской Федерации, присутствуют во всех видах региональной политики и активно на них воздействуют.

В-четвертых, необходимость концептуализации региональной законотворческой политики связана с быстрым накоплением юридической практики в субъектах Российской Федерации, появлением новых возможностей совершенствования способов и методов построения и реализации такой политики, внесения в нее существенных изменений, позволяющих выработать новые эффективные механизмы достижения стратегических целей российских регионов.

Как видим, оптимизация законотворческой политики в субъектах Российской Федерации неразрывно связана с построением правовой политики регионального уровня на научно-практических основах.

Чтобы яснее представить роль законотворческой политики регионального уровня в оптимизации регионального законодательства выделим наиболее важные признаки этого феномена. К ним, в частности, можно отнести следующие:

• научно-практическая обоснованность основных приоритетов региональной законотворческой политики на определенную перспективу применительно к наиболее важным сферам деятельности субъектов Российской Федерации, отраженных и закрепленных в региональных законах;

• предметом законотворческой политики по оптимизации регионального законодательства является деятельность органов законодательной власти субъектов Российской Федерации по выполнению возложенных на них задач в сфере законотворчества: стратегическое планирование и прогнозирование; повышение уровня правового воздействия на общественные отношения; разработка критериев эффективности законотворческого процесса, анализ достигнутых результатов и др.;

• региональная законотворческая политика охватывает главным образом правовую сферу, формы правовой деятельности в субъектах Российской Федерации;

• законотворческая политика субъектов Российской Федерации должна основываться на современных научных представлениях ученых-юристов и прогнозах перспектив развития регионов;

• региональная законотворческая политика должна иметь общеобязательный характер для конкретного региона и потому закрепляться на уровне законодательных актов субъекта Российской Федерации.

Сформулированные признаки позволяют представить определение законотворческой политики регионального уровня в следующем виде.

Законотворческая политика регионального уровня – это разработанная в регионах, с участием субъектов федеральной правовой политики и региональных общественных объединений, упорядоченная и опосредованная практикой система основополагающих представлений и установок, определяющих цели, принципы, приоритеты, механизмы, формы и методы государственно-правовой деятельности, направленной на оптимизацию региональной правовой системы, совершенствование механизма правового регулирования и ориентированную на ожидаемый результат.

Законодательные органы субъектов Российской Федерации активно участвуют как в формировании, так и в реализации законотворческой политики регионального уровня. Как отмечает С. В. Поленина, «в пределах своей нормотворческой компетенции субъекты Федерации формируют правотворческую политику, и сами претворяют ее в жизнь»411. Реально это проявляется в том, что они:

• осуществляют законотворчество на территории своего региона;

• обладают правом законодательной инициативы в Государственной Думе;

• дают заключения по направляемым на их рассмотрение федеральным законопроектам;

• направляют в Совет Федерации Федерального Собрания своих представителей и др.

Региональная законотворческая политика является ядром правовой политики субъектов РФ. Среди основных форм ее оптимизации можно назвать следующие:

• стратегическое планирование законотворческой деятельности;

• разработка концептуальных положений законодательных актов;

• обоснование необходимости принятия предлагаемых законопроектов;

• определение предмета их правового регулирования, места и значимости в правовой системе региона;

• разработка механизма их реализации;

• обоснование возможности урегулирования конкретных общественных отношений и ожидаемого результата и др.

В этом контексте со ссылкой на практику можно отметить, что применение, например, стратегического планирования законотворческой деятельности способствует повышению позитивной ответственности региональных органов законодательной власти за качество законодательства, обеспечивает структурированность, системность и научную обоснованность законодательного процесса, позволяет упорядочить процедуры разработки законопроектов и других нормативных правовых актов. С учетом таких позитивных результатов стратегическое планирование законотворчества субъектов Российской Федерации целесообразно развивать и далее, особенно в части более широкого применения среднесрочного планирования (в сочетании с краткосрочным), включая интеграцию стратегических планов законотворческих работ с комплексной стратегией социально-экономического развития регионов.

Кроме того, необходимо постоянно проводить анализ результатов законотворчества субъектов Федерации, что дает возможность отметить положительную тенденцию изменения региональной законотворческой политики в сторону улучшения качества правового регулирования, в котором существенную роль играет своевременное изучение изменений федерального законодательства, внесение соответствующих изменений в региональные акты, анализ судебной практики, актов Конституционного Суда Российской Федерации, обмен опытом.

Так, депутаты Думы Ставропольского края принимают активное участие в общественно-политической жизни России, развитии межпарламентского взаимодействия. Представители ДСК регулярно участвуют в парламентских слушаниях, работе комитетов и комиссий Федерального Собрания, всероссийских конференциях по проблемам федерального и регионального законотворчества^412.

В то же время в процессе развития региональной законотворческой политики выявляются некоторые проблемы, которые подтверждают необходимость ее дальнейшей оптимизации.

Динамично развивающееся федеральное и региональное законодательство требует соответствующего научно-правового обеспечения, информационно-аналитического реагирования как эффективных инструментов законотворческой политики. Интересны в этом отношении предложения отдельных ученых о создании научно-исследовательских учреждений, которые могли бы активно участвовать в разработке проектов и экспертизе федеральных законов и законов субъектов Федерации (в частности, по предметам совместного ведения), проведении мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Еще одной из общих проблем региональной законотворческой политики является вопрос о взаимном влиянии законодательств регионов друг на друга и о сближении законодательств субъектов Федерации. В юридической литературе представлены три главных направления в этом процессе. Во-первых, это выработка общего курса правового развития заинтересованных субъектов; во-вторых, преодоление правовых различий, противоречий и пробелов в законодательстве; в-третьих, выработка общих принципов, единых юридических правил^413. Для федеративного государства данная проблема имеет исключительно принципиальное значение. Ее решение может быть обеспечено различными средствами и должно способствовать установлению гармоничных отношений между субъектами России, между центром и регионами, стабилизации политических, социальных и экономических процессов в стране^414. Эту работу необходимо вести в рамках взаимодействия ученых и практиков, на страницах научных изданий, информационно-методических сборников и другими способами^415, поскольку «законодательство, в том числе региональное, не только важнейшая часть, но и основа нормативно-правовой системы государства»416.

Повышенное внимание к системной разработке правовых норм, по убеждению все большего числа правоведов и государственных служащих, составляет основу сбалансированного развития регионального законодательства, позволяет учесть интересы всех участников регулируемых отношений^417. Однако не всегда требование системности воспринимается и воспроизводится в региональных нормативных правовых актах на необходимом уровне. Отсутствие системности регионального законодательства, стремление к законодательному регулированию малозначительных вопросов, пресловутое «мелкотемье» продолжают оставаться типичным недостатком региональной законотворческой политики.

В качестве мер по оптимизации законотворческой политики на уровне субъекта Федерации необходимо соблюдение следующих требований в процессе разработки и принятия региональных законов:

• совершенствование планирования и прогнозирования регионального законотворчества на основе результатов мониторинга действующего законодательства и правоприменительной практики;

• оценка необходимости правового регулирования на законодательном уровне: следует принимать только объективно необходимые региону, призванные регулировать наиболее важные сферы общественных отношений, законы;

• глубокое, детальное исследование и учет общественного мнения и общественных интересов на всех этапах законотворческой деятельности;

• определение связи и взаимодействия проектируемого закона с иными законодательными актами, а также с другими социальными регуляторами;

• проведение сравнительных исследований правового регулирования того или иного вопроса в других регионах, на уровне Федерации и за рубежом;

• обязательное проведение независимой правовой и других видов экспертизы каждого законопроекта;

• организация работ по систематизации, в частности отраслевой кодификации регионального законодательства;

• налаживание системы наблюдения за действием законов субъектов Федерации в целях выявления в них пробелов и иных законотворческих ошибок для их оперативного устранения.

Выполнение указанных и других требований^418 станет значимым шагом в направлении дальнейшей оптимизации и совершенствования региональной законотворческой политики, что, несомненно, приведет к заметному повышению эффективности законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации.

К сказанному следует добавить, что в целом законодательная деятельность как на федеральном, так и на региональном уровне должна осуществляться с обязательным использованием средств законотворческой политики, т. е. быть научно обоснованной, стратегически выверенной и тактически возможной. Подобная деятельность должна носить системный характер, стремиться к цельности законодательства, к его взаимосогласованности и исполнимости. В противном случае общество снова получит набор разрозненных законов, не подкрепленных реальным механизмом их исполнения, и, в конечном счете, не сможет добиться соответствующих его современным требованиям результатов.

15. Муниципальная правотворческая политика

(С. В. Корсакова)

Правотворчество – это комплексная, юридически и организационно оформленная деятельность государства по созданию или изменению и отмене существующих правовых норм. В демократическом государстве, коим провозгласила себя Российская Федерация в ст. 1 Конституции РФ, носителем суверенитета и единственным источником власти является ее многонациональный народ. Политическое волеизъявление народа формируется, выявляется и наконец оформляется в виде государственной воли через компетентные уполномоченные органы. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, составляющие механизм современного Российского государства.

С одной стороны, вышеизложенное свидетельствует о теоретической и практической оправданности выделения двух видов правотворческой деятельности: государственного и муниципального правотворчества. При этом, по справедливому утверждению А. Е. Гавришева, «…муниципальное и государственное правотворчество как виды правотворческой деятельности в Российской Федерации не могут и не должны противопоставляться, рассматриваться как конкурирующие», поскольку «результатом правотворческого процесса на всех уровнях властвования является создание внутренне согласованной системы нормативных правовых актов, основанной на сложных иерархических связях, с выделением относительно самостоятельных подсистем…»419.

С другой стороны, напрашивается вывод о специфичности природы муниципального правотворчества и невозможности применения к нему стандартных подходов. Население муниципального образования, а также органы местного самоуправления, будучи относительно самостоятельными органами публичной власти, в пределах территории муниципального образования осуществляют подзаконную правотворческую деятельность в целях реализации прав и свобод жителей муниципальных образований, решения вопросов местного значения, а также других вопросов, которые не входят в компетенцию органов государственной власти. Законодательно такая деятельность не только признается и гарантируется, но и в определенных пределах регламентируется.

Так, ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»420 гласит: «По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации». Глава 7 названного Закона содержит положения, закрепляющие систему муниципальных правовых актов, а также общие правила их подготовки, вступления в силу, приостановление действия и отмены. Отдельным вопросам правотворческого процесса в муниципальных образованиях посвящены ст. 17, 22, 25, 26, 28, 35, 41, 741, 78 и многие другие Федерального закона № 131-ФЗ 2003 г. Уставы муниципальных образований подлежат государственной регистрации уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с федеральным законом^421.

Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов»422 установлены положения о федеральном регистре муниципальных правовых актов. В соответствии со ст. 43.1 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 г. муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации^423. По состоянию на 1 января 2012 г. действуют 83 закона субъектов Российской Федерации о порядке ведения регистра и 255 подзаконных актов субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование муниципального правотворчества как на федеральном, так и на региональном уровнях осуществляется в целях создания эффективной и непротиворечивой нормативно-правовой базы на местном уровне, отвечающей потребностям развития муниципальных образований и интересам населения. Казалось бы, в таких условиях качество принимаемых муниципальных правовых актов должно повышаться. Однако состояние муниципального правотворчества в последние годы является предметом постоянной критики. Ученые и практические работники отмечают бессистемность, декларативность и безадресность муниципального нормотворчества, ненужное дублирование правовых норм, излишнее либо недостаточное регулирование, несвоевременное внесение изменений в муниципальные правовые акты в связи с изменением федерального законодательства, принятие нормативных актов органами и должностными лицами муниципалитетов без учета действующего законодательства, а также с нарушением компетенции, недостаточное научное обоснование муниципальных правовых актов и отсутствие механизма их реализации.

Добиться последовательности и эффективности муниципального правотворчества, обеспечить ее целенаправленность позволит муниципальная правотворческая политика. Такая политика может стать концептуальным базисом для выстраивания стратегии и тактики муниципальной правотворческой деятельности, формирования и использования критериев оценки ее качества.

Муниципальная правотворческая политика – это форма реализации муниципально-правовой политики, представляющая собой научно обоснованную, последовательную деятельность населения муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления, направленную на совершенствование организации правотворческого процесса и повышение эффективности муниципальных правовых актов.

Муниципальная правотворческая политика призвана создавать необходимые условия для эффективной правотворческой деятельности населения муниципального образования, органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, по принятию, изменению или отмене муниципальных правовых актов. Она включает в себя такие обязательные элементы, как планирование, прогнозирование, научное обоснование, учет общественного мнения, правовой мониторинг, экспертное и методическое обеспечение правотворческой деятельности, системный подход в сфере муниципального правового регулирования и другие, с помощью которых решается задача модернизации муниципального правотворчества.

Муниципальная правотворческая политика направлена на решение следующих задач:

• оптимизация правового регулирования общественных отношений, возникающих на уровне городских, сельских поселений, иных муниципальных образований при решении вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий, переданных в установленном законом порядке;

• упорядочение, согласование системы муниципальных правовых актов и норм;

• развитие механизмов реального участия населения муниципального образования, институтов гражданского общества в процессе обсуждения и принятия муниципальных правовых актов, расширение возможностей их влияния на содержание принимаемых решений;

• совершенствование муниципального правотворческого процесса и повышение юридической культуры правотворчества;

• научное обоснование стратегии развития муниципального правотворчества;

• подготовка специалистов в области правотворчества и юридической техники, а также расширение и углубление профессиональной компетенции депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, иных лиц, участвующих в разработке и принятии муниципальных правовых актов.

С точки зрения оптимизации правового регулирования муниципально-правовых отношений крайне важен выбор такого правового инструментария, который позволил бы обеспечить эффективное решение вопросов местного значения, обеспечить достойный уровень жизни граждан в сельских и городских поселениях, иных муниципальных образованиях. Помимо этого актуализируется проблема системности применения правовых средств в муниципальном правотворчестве, определения их логической последовательности с тем, чтобы «во взаимодействии выбранные юридические образования на определенном этапе увеличили бы свою силу, юридическую мощь и привели бы к более эффективным социальным результатам»424. Речь идет прежде всего об увязке публично-правовых и частноправовых средств муниципального правотворчества, например, при определении правового режима муниципального имущества и статуса собственника этого имущества, правовом регулировании межмуниципального сотрудничества и многих других вопросов местного значения.

Требует своего разрешения проблема нормативного урегулирования муниципального правотворчества в качестве правообразующей деятельности. Практика муниципального правотворчества в современных условиях нуждается в упорядочении с целью обеспечения унифицированного подхода к принципам, видам, стадиям правотворчества, обеспечения законности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Весьма распространена в субъектах Федерации практика утверждения методических рекомендаций по подготовке и оформлению правовых актов местного самоуправления и реализации разного рода программ повышения квалификации в сфере правотворчества председателей представительных органов муниципальных образований, их заместителей, депутатов, руководителей и специалистов правовых управлений местных администраций, а также других организационных мероприятий. Представляется, что это очень важные шаги вперед в работе по упорядочению и совершенствованию правотворческих отношений муниципального уровня. В то же время задачи стратегического развития правотворчества на муниципальном уровне могут быть решены только вместе с целями и задачами государственной правотворческой политики в сфере местного самоуправления. Необходимость в согласовании мер, предпринимаемых органами различных уровней публичной власти, по созданию целостной системы правового регулирования местного самоуправления вызывает потребность в определении стратегии и тактики взаимодействия правотворческих органов при осуществлении соответствующей деятельности.

Среди других острых проблем модернизации муниципального правотворчества с помощью средств муниципальной правотворческой политики занимает вопрос о повышении действенности механизмов выявления и согласования интересов населения муниципальных образований, выработке на этой основе его общей воли, определении соответствующих задач, а также методов и средств их наиболее эффективного правового закрепления в муниципальных правовых актах.

Вовлечь население в процесс подготовки и принятия муниципальных правовых актов позволит активное использование таких институтов, как сходы граждан, местный референдум, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, опросы граждан, собрания (конференции) граждан. Несмотря на их закрепление в Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 г., в условиях современной России они в должной мере не востребованы.

Наиболее распространенным является принятие муниципальных правовых актов на сходах граждан и референдумах. В соответствии со ст. 25 названного Закона в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе принимает устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Аналогичные положения закреплены в законе и относительно решений, принятых на местном референдуме. На сегодняшний день перед законодателем стоит задача обеспечить реальную возможность назначения референдума, создать гарантии для его инициаторов, в том числе в случаях, когда органы местного самоуправления не заинтересованы в проведении референдума^425.

Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 г. закреплена, так же как форма непосредственного участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления правотворческая, инициатива граждан. Как справедливо отмечает М. А. Кузьмин, этот институт «имеет колоссальное значение в укреплении правовой “ткани” местного сообщества»426. Правотворческая инициатива – это право граждан, обладающих избирательным правом, вносить на рассмотрение уполномоченных органов (должностных лиц) проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Фактически это право не реализуют. Основной причиной сложившейся ситуации называют сложную подготовительную работу (трудности с подготовкой проекта муниципального правового акта, отвечающего всем требованиям; проведение работы по убеждению граждан в необходимости принятия такого акта; агитация населения в поддержку именно данного варианта правового акта; необходимость сбора подписей граждан в поддержку инициативы; отсутствие законодательной регламентации финансового обеспечения правотворческой инициативы) при совсем негарантированном положительном результате этой работы^427.

Достаточно низкий уровень интереса у граждан и властных структур к публичным слушаниям, несмотря на то что федеральный законодатель закрепил перечень вопросов, которые должны выноситься на обсуждение жителей муниципального образования, и определил гарантии и общий порядок их проведения. Отсутствие четкого правового механизма реализации нормы ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 г., неурегулированность вопроса о порядке учета властью результатов публичных слушаний делает их формальной процедурой.

Среди эффективных способов согласования общественно значимых интересов населения и органов местного самоуправления при принятии муниципальных правовых актов следует назвать опросы граждан, которые могут наглядно отражать репрезентативные мнения, когда иные формы контактов с гражданами не дают объективной и оперативной информации. Опросы в муниципальном правотворчестве особенно важны, поскольку речь идет о решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности граждан (электро-, газо-, тепло-, водоснабжение, жилищно-коммунальное хозяйство, транспортные и иные муниципальные услуги).

Помимо населения муниципального образования, субъектами муниципального правотворчества являются также органы и должностные лица местного самоуправления. Муниципальная правотворческая политика направлена на совершенствование их нормотворческой деятельности, которая должна быть продуманной, четко организованной, нацеленной на решение проблем конкретного муниципального образования, согласованной с правотворческой политикой РФ и субъекта РФ, на территории которого находится данное муниципальное образование. Механизм принятия муниципальных правовых актов должен включать в себя следующие стадии:

• выявление в обществе отношений, которые необходимо урегулировать муниципальными нормами;

• подготовка проекта муниципального правового акта;

• представление проекта муниципального правового акта для рассмотрения;

• рассмотрение проекта муниципального правового акта;

• принятие муниципального правового акта;

• подписание муниципального правового акта;

• опубликование (обнародование) муниципального правового акта в порядке, установленном законом.

Особое внимание следует уделять проектированию муниципального нормативного правового акта, т. е. подготовке проекта решения органа местного самоуправления. Процесс проектирования муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, как правило, состоит из пяти стадий:

• принятие решения о подготовке проекта акта;

• подготовка его концепции;

• подготовка текста проекта акта;

• подготовка сопроводительных документов;

• предварительная экспертиза подготовленного проекта акта и сопроводительных документов к нему.

Принятие органом местного самоуправления решения о подготовке конкретного нормативного правового акта является начальной стадией правотворческого процесса. Такое решение может приниматься как по собственной инициативе правотворческого органа, так и вследствие правотворческой инициативы, проявленной субъектом, обладающим таким правом. Особое значение на этой стадии должно придаваться народным правотворческим инициативам, подготовленным в соответствии с требованиями устава муниципального образования и иных нормативных актов и выражающим непосредственно волю населения на совершенствование действующих норм муниципального права.

В решении о подготовке проекта нормативного правового акта следует определить должностных лиц, ответственных за выполнение данного поручения, сроки подготовки проекта, и, в случае необходимости, вопросы финансирования работ по проектированию акта.

В правотворческой практике органов местного самоуправления вопросам подготовки концепции проектируемых нормативных правовых актов, отмечает М. Н. Литвинюк, не уделяется должного внимания. Чаще всего разработчики проекта сразу же приступают к написанию текста проекта. Такая практика вполне оправдывает себя в случаях, когда готовится нормативный правовой акт, имеющий небольшой объем и состоящий из нескольких нормативных предписаний. Однако если ставится задача создания нормативного акта, призванного осуществить системное регулирование какой-либо отдельной социально-правовой сферы деятельности муниципального образования, то без подготовки концепции проектируемого акта, без надлежащей системной проработки вопросов совершенствования правового регулирования в форме данного акта не представляется возможным плодотворное правотворческое проектирование^428.

Концепция муниципального нормативного правового акта – это письменный документ, в котором дается научное обоснование принимаемого акта. В концепции излагаются цели принятия муниципального нормативного акта, причины, вызывающие необходимость совершенствования муниципальных правовых норм, проблемы реализации действующих муниципальных норм, а также средства и способы достижения обозначенных целей, предполагаемые результаты реализации муниципального нормативного правового акта.

Затем создается рабочая группа, которая непосредственно занимается разработкой проекта муниципального нормативного правового акта. В нее должны входить юристы, представители других специальностей, а также представители ученого сообщества. И если это коллектив профессионалов, обладающих глубокими познаниями в различных сферах правового регулирования, то, безусловно, это отразится на качестве разрабатываемого проекта. А. П. Мазуренко, достаточно подробно и всесторонне рассматривая муниципальный уровень реализации правотворческой политики, отмечает, что «юристы администраций, которые могут привлекаться к этой работе, изначально ориентированы на деятельность иного рода (исковая работа, трудовые споры и т. п.), и таким образом возникает проблема обеспечения проектной работы квалифицированными юристами, имеющими знания и навыки в сфере правового регулирования. Данная проблема очень существенна именно с точки зрения муниципальной правотворческой политики, поскольку результатом несоблюдения данных требований зачастую является принятие представительным органом местного самоуправления некачественного нормативного правового акта, ущемляющего права и законные интересы местного населения»429. Кроме того, хотелось бы отметить, что в настоящее время в муниципальных нормативных правовых актах еще довольно часто встречаются грамматические и орфографические ошибки, опечатки и другие погрешности. И в процесс муниципального правотворчества следует привлекать редакторов-лингвистов, которые устраняли бы названные недостатки.

Разработка проекта муниципального нормативного правового акта сопровождается такими документами, как пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование проекта.

В пояснительной записке обосновывается необходимость принятия муниципального нормативного правового акта, его основные положения, условия реализации правовых предписаний, а также перечень муниципальных нормативных правовых актов, которые прекращают свое действие с момента вступления в законную силу проектируемого акта.

Необходимым сопроводительным документом принимаемого муниципального нормативного правового акта является его финансово-экономическое обоснование, в котором определяются его финансовые затраты, связанные с реализацией муниципального нормативного правового акта.

Затем проводится экспертиза проекта муниципального нормативного правового акта и сопроводительных документов к нему, даются предварительные оценки компетентными специалистами.

И только после этого проект решения может быть принят уполномоченным органом или должностным лицом муниципального образования. Главой муниципального образования муниципальные акты принимаются единолично. Правовые акты, принимаемые представительными органами местного самоуправления, принимаются на их заседаниях, в порядке, определенном уставом муниципального образования и регламентом данного органа. Затем проект муниципального нормативного правового акта направляется главе муниципального образования для подписания и подлежит обнародованию.

Крайнее беспокойство вызывает большое количество нарушений, допущенных органами местного самоуправления при издании правовых актов. Так, по данным Управления Генеральной прокуратуры РФ, в Центральном федеральном округе в 2010 г. оспорено 21,8 тыс. муниципальных нормативных правовых актов, в том числе 4,5 тыс. уставов. Особое место в системе способов преодоления негативных последствий действия незаконных нормативных правовых актов в современных условиях занимают меры превентивного воздействия, в том числе мониторинг нормативных правовых актов муниципальных образований, разработка и внедрение практики моделирования правовых актов, их предварительная правовая экспертиза, завершение разработки и введения в действие закона о нормативных правовых актах, а также недопущение или немедленное устранение нарушений законности актов еще до их принятия через участие прокурора в правотворчестве, а также устранение допущенных нарушений и предотвращение вредных последствий после принятия акта путем осуществления надзора органами прокуратуры.

В приказе Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» прокурорам городов, районов под персональную ответственность предписывается:

• обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан: своевременно запрашивать и изучать проекты муниципальных нормативных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ, участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам;

• организовать изучение нормативных правовых актов органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты. Результаты изучения отражать в заключении о соответствии нормативного правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

• безотлагательно реагировать на все факты принятия нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, путем принесения протестов. В случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом – обращаться с заявлениями в суд. Добиваться реального исполнения заявленных прокурором требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством;

• совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законодательством нормативных правовых актах местного самоуправления. В течение месяца с момента изменения федерального законодательства проводить сверки действующих нормативных правовых актов в органах местного самоуправления, о чем составлять соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством;

• обеспечить деловое сотрудничество с территориальными органами Минюста России, полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, с главными федеральными инспекторами в субъектах Российской Федерации, контролирующими органами, общественными организациями, средствами массовой информации;

• в случаях, когда органом (должностным лицом) муниципального образования в установленные сроки не приняты меры к приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного (принятого) им нормативного правового акта, признанного судом противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным законам либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, инициировать перед уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации вопрос о возможности применения правовой ответственности.

В этой связи возникает потребность разработки и принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления актов, направленных на упорядочение процедур, связанных с рассмотрением актов прокурорского реагирования. В качестве позитивных примеров можно привести постановление главы администрации Краснодара «Об утверждении порядка рассмотрения актов прокурорского реагирования на муниципальные правовые акты, изданные главой муниципального образования город Краснодар»430 и решение Псковской городской Думы, утверждающее Порядок рассмотрения протестов, представлений и иных актов прокурорского реагирования органами местного самоуправления города Пскова^431.

Решение названных и иных проблем в правотворческой деятельности на муниципальном уровне немыслимо без их научного осмысления, без обращения к теоретико-правовому анализу муниципального правотворчества. Важнейшим условием оптимизации правотворчества органов местного самоуправления и повышения эффективности муниципальной правотворческой политики является разработка научной, но в то же время ориентированной в практические сферы применения теории муниципального правотворчества. По справедливому замечанию О. В. Соловьевой, «до настоящего времени малоисследованной остается проблематика юридической природы муниципального правотворчества с учетом рассмотрения его как объекта правового регулирования, не в полной мере разработаны теоретические и прикладные проблемы юридической техники в муниципальном правотворчестве, практически неисследованными остаются теоретические и научно-методические проблемы обеспечения системности нормативных правовых актов о местном самоуправлении»432.

Юридическая наука способна придать правотворческой деятельности населения муниципальных образований, уполномоченных органов и должностных лиц местного самоуправления такие качества, как последовательность, системность, непротиворечивость. Муниципальная правотворческая политика предполагает выверенное взаимодействие ученых и практиков в целях определения стратегических ориентиров развития системы муниципально-правового регулирования и разработки соответствующего инструментария, оценки его эффективности и обеспечении качества. Полагаем, что научные разработки, посвященные муниципальной правотворческой политике, в настоящее время и в будущем смогут внести значительный вклад в решение целого ряда актуальных и значимых проблем модернизации муниципального правотворчества и повышение его эффективности.

16. Локальная правотворческая политика

(Ю. М. Никитенко)

В современной юридической литературе категория «локальная правотворческая политика» традиционно обозначается как форма локальной правовой политики. При этом исследование содержания данного феномена правовой жизни осуществляется по двум основным направлениям, отправной точкой которых выступает понимание локальной правовой политики как родовой категории. Методологической основой первого подхода является тезис о том, что объективизация локальной правовой политики связана с уровнем осуществления общеправовой политики. В связи с этим локальная правовая политика трактуется как научно обоснованная, последовательная и системная деятельность субъектов трудовых, гражданско-правовых и организационно-управленческих отношений, которая направлена на совершенствование локального правотворчества^433. Сторонниками обозначенной точки зрения локальная правотворческая политика фактически идентифицируется с локальным правотворчеством, осуществляемом работодателем, работниками и их представителями, учредителями (участниками) и органом управления юридического лица.

В рамках второго направления дифференциация локальной правовой политики осуществляется не по уровню осуществления общеправовой политики, а по целевой направленности воздействия на совершенствование локального правового регулирования. Здесь локальная правовая политика предстает как осуществляемая на основе диалога между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектами, органами местного самоуправления, социальными партнерами (работодателями и работниками в лице их представителей) деятельность, направленная на согласование общенациональных, групповых, индивидуальных интересов в процессе локального правового регулирования.

Традиционно признается, что правотворческая форма правовой политики «воплощается в принятии, изменении и отмене уполномоченными субъектами нормативных правовых актов, в формировании внутренне согласованного массива юридических норм, образующих регулятивную основу правовой политики»434.

Однако в ракурсе локально-правовой политики правотворческая форма приобретает ряд специфических черт, которые необходимо учитывать при выстраивании концептуальных основ данного явления.

По нашему мнению, для наиболее образной характеристики особенностей правотворческой формы локальной политики следует применять дифференциацию ее на виды в зависимости от способа взаимодействия субъектов, осуществляющих нормотворчество. Так, анализ законодательства и практика взаимоотношений органов государства, общественных организаций, социальных партнеров, органов социального партнерства в нормотворческом процессе позволяют выделить:

1) совместное правотворчество, подразумевающее издание нормативных актов совместно с представительскими структурами работников и работодателей;

2) согласованное правотворчество, понимаемое как издание нормативного правового акта по вопросам правового регулирования определенного спектра общественных отношений;

3) договорное правотворчество, под которым традиционно понимают осуществление правового регулирования посредством принятия договоров и соглашений между полномочными субъектами при посредничестве государства.

Под совместным правотворчеством традиционно понимают издание нормативных актов совместно общественными организациями с органами государства или с непременным участием представителем той или иной общественной организации при разрешении органами государства вопросов планирования и организации производства, труда, заработной платы, охраны труда культурно-бытового обслуживания работников, а также других вопросов, затрагивающих интересы широких масс трудящихся^435.

В рамках данного направления можно выделить такие формы, как участие органов социального партнерства в формировании и реализации государственной политики в сфере труда. Цель такого участия обозначается ст. 35.1 Трудового кодекса Российской Федерации^436 (далее ТК РФ) как согласование интересов работников (их представителей), работодателей (их представителей) и государства по вопросам регулирования социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений.

При этом указывается, что органы государственной власти (федеральные и субъектов РФ) и органы местного самоуправления обязаны обеспечить условия для участия комиссий по регулированию социально-трудовых отношений соответствующего уровня, а в случае их отсутствия соответствующего профсоюза (объединения профсоюзов) и объединения работодателей, в разработке и обсуждении проектов законодательных актов, иных нормативных правовых актов, программ социально-экономического развития, других актов органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере труда.

К сожалению, нерешенным остался целый ряд вопросов. Во-первых, каков порядок участия социальных партнеров при осуществлении соответствующими органами правотворчества по вопросам регулирования труда? Так, в ч. 1 ст. 35.1 ТК РФ обозначается, что порядок участия органов социального партнерства в этой работе устанавливается Трудовым кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, соглашениями. Однако до настоящего времени эта процедура законодательно на федеральном уровне не определена. Подобное обстоятельство не стало препятствием для правотворческой активности субъектов Российской Федерации, в ряде которых были предприняты попытки урегулирования данного вопроса.

Во-вторых, открытым остается вопрос о конкретных формах участия органов социального партнерства, полномочных представителей сторон в правотворческом процессе. В ч. 2, 3 ст. 35.1. ТК РФ законодатель ограничивается указанием на обязанность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, принимающих акты, относящиеся к сфере труда, направлять соответствующим комиссиям по регулированию социально-трудовых отношений (соответствующим профсоюзам (объединениям профсоюзов), объединениям работодателей):

а) проекты законодательных актов, нормативных правовых и иных актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере труда;

б) документы и материалы, необходимые для их обсуждения. Более подробное правило содержится в ст. 11 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», которой предусмотрено, что проекты законодательных актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются федеральными органами государственной власти с учетом предложений общероссийских профсоюзов и их объединений (ассоциаций).

Оценивая обозначенные положения нетрудно заметить, что законодателем затрагиваются лишь отдельные этапы правотворческого процесса, чем необоснованно сужается круг форм возможного участия соответствующих органов и сторон социального партнерства в правовом регулировании социально-трудовых отношений. При этом не учитываются положения ряда федеральных законов, определяющих правовой статус представителей сторон социального партнерства. В частности, согласно ст. 11 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», профсоюзы вправе выступать с предложениями о принятии соответствующими органами государственной власти законов и иных нормативных правовых актов, касающихся социально-трудовой сферы. Правила участия объединений работодателей в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования утверждены постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2008 г. № 1015^437. Необходимость участия работодателей через свои объединения в выработке и реализации государственной политики в области профессионального образования объясняется учетом потребностей работодателей в кадрах определенных профессий, определенного уровня квалификации и возможности трудоустройства подготовленных в профессиональных образовательных учреждениях специалистов.

Данные положения нормативных правовых актов находят отклик в трудах ученых правоведов, утверждающих, что участие органов социального партнерства в формировании и реализации государственной политики в сфере труда реализуется в разных формах (внесение предложений, рассмотрение проектов документов, разработанных государственными органами и органами местного самоуправления, участие в их обсуждении, включение наиболее существенных положений этих проектов и самих документов в содержание соглашений и др.)438.

В-третьих, законодателем не обозначена правовая природа решений соответствующих комиссий по регулированию социально-трудовых отношений или представителей сторон социального партнерства по направленным им проектам. Например, ч. 3 ст. 35.1 ТК РФ указывает, что решения соответствующих комиссий по регулированию социально-трудовых отношений или мнения их сторон (заключения соответствующих профсоюзов (объединений профсоюзов) и объединений работодателей) по направленным им проектам законодательных актов, нормативных правовых и иных актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, принимающими указанные акты. При этом остаются невыясненными такие проблемы, как порядок разрешения разногласий по представленным проектам, действий правотворческого органа при выявлении противоречий положений проекта трудовому законодательству и иным нормативным правовым актам.

Анализ обозначенных положений и практики правового регулирования труда позволяет сделать вывод о том, что предпринятая законодателем попытка обеспечить участие сторон социального партнерства в правотворческом процессе не увенчалась успехом. Содержание ст. 35.1 ТК РФ отражает крайне формальный подход законодателя к вопросам участия работников (их представителей) и работодателей (их представителей) в правотворческом процессе, поскольку рамочный характер правовых формулировок предоставляет широкое поле для бездействия федеральных, региональных и муниципальных властей. В частности, не указаны порядок, сроки осуществления процедуры участия, не определено юридическое значение принятого решения соответствующей комиссии.

Нерешенность на законодательном уровне проблемы участия органов социального партнерства в правотворческом процессе предопределяет возникновение сложностей в реализации такой формы совместного правотворчества, как учет мнения трехсторонних комиссий соответствующего уровня при принятии нормативных правовых актов. Подобная обязанность установлена целым рядом статей Трудового кодекса РФ. В частности, необходимость учета мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений при принятии Правительством РФ нормативных правовых актов обозначена в ст. 59, 72, 94, 96, 113, 117, ч. 7 ст. 139, ч. 2 ст. 147, ст. 153, 154, 157, ч. 3 ст. 211, 219, ч. 3 ст. 222, 225, ч. 3 ст. 253, ч. 3 ст. 265, ст. 268, ч. 6 ст. 282, ч. 1 ст. 329, ч. 2 ст. 329, ч. 2 ст. 350 ТК РФ. К сожалению, устанавливая подобное правомочие, законодатель не закрепил ни порядок его реализации, ни юридические последствия выраженного соответствующей комиссией мнения.

Характерно и отсутствие единой доктринальной позиции по определению правовой природы указанной формы. Так, невыясненным остается вопрос о том, является ли учет мнения соответствующей комиссии по регулированию социально-трудовых отношений самостоятельной формой, или одним из видов участия органов и сторон социального партнерства в формировании и реализации государственной политики в сфере труда. Анализ научно-публицистических работ А. Ф. Нуртдиновой, посвященных проблемам социального партнерства, приводит к выводу о том, что автором две указанные формы рассматриваются как самостоятельные^439. Однако некоторыми учеными допускается и смешение указанных форм^440.

Думается, объективной причиной подобной ситуации является отсутствие на законодательном уровне четкой, выверенной позиции относительно участия органов и сторон социального партнерства при формировании и реализации государственной политики в сфере труда. Содержащиеся в законах положения явно недоработаны, отличаются непоследовательностью. Устанавливая необходимость учета мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений законодатель не определяет ни саму процедуру, ни сроки, ни порядок ее проведения. В связи с этим некоторые вопросы вызывает и практика Верховного Суда РФ. В частности, решение от 26 апреля 2004 г. № ГКПИ04-561 по заявлению Шевчук Р. Р. о признании недействующим положение подп. «а» п. 1 постановления Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 30 июня 2003 г. № 41 «Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры»441.

При рассмотрении доводов заявителя о том, что оспариваемый нормативный правовой акт издан без соблюдения процедуры согласования с Минздравом России и Российской трехсторонней комиссией по урегулированию социально-трудовых отношений, достаточным доказательством проведения процедуры учета мнения для суда послужил представленный Протокол заседания рабочей группы по социальному страхованию, социальной защите, отраслям социальной сферы Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений от 3 июля 2003 г. № 1.

Откровенное недоумение вызывают сроки проведения учета мнения соответствующей комиссии и издания Министерством труда и социального развития Российской Федерации обозначенного постановления. В частности, последнее было издано 30 июня 2003 г., а протокол заседания рабочей группы, свидетельствующий, по убеждению судей Верховного Суда РФ, о соблюдении процедуры учета мнения соответствующей комиссии, датирован 3 июля 2003 г. В этой связи возникает вопрос о целесообразности проведения учета мнения Комиссии, поскольку нормативный правовой акт уже принят соответствующим органом и внесение каких-либо изменений и дополнений уже невозможно. Кроме того, возникает вопрос о правомерности протокола заседания рабочей группы по социальному страхованию, социальной защите, отраслям социальной сферы Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений как доказательства проведения учета мнения соответствующей Комиссии, поскольку не совсем понятен порядок ее образования и деятельности, правомочность ее представителей.

По нашему убеждению, учет мнения соответствующей комиссии при принятии нормативных правовых актов федеральными, региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления должен предшествовать изданию нормативного акта. В противном случае нивелируется значение данной формы участия социальных партнеров в правотворческом процессе.

К новым, неисследованным ни в общей теории права, ни в отраслевых направлениях юридической науки, формам совместного правотворчества можно отнести осуществляемые по инициативе и (или) под руководством федеральных органов исполнительной власти разработку и последующее утверждение правовых актов различными общественными организациями. К числу таких новаторских фрагментов со всей ответственностью можно отнести Кодекс корпоративного поведения, разработанный под руководством и при непосредственном участии руководителей и ведущих экспертов Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг юридической фирмой «Кудер Бразерс», одобренный на заседании Правительства РФ от 28 ноября 2001 г. и рекомендованный к применению акционерными обществами распоряжением ФКЦБ РФ от 4 апреля 2002 г. № 421/р «О рекомендации к применению Кодекса корпоративного поведения»442.

«Жизнеспособность» подобных актов подтверждается опытом стран Западной Европы, США, Канады, азиатских стран – лидеров экономического роста, где аналогичные своды правил идеального корпоративного поведения, созданные государством, активно внедрены в систему локального регулирования, опираются на авторитет органа его разработавшего и, как отмечает О. Осипенко, в определенной мере «эксплуатируют» некоторые их имманентные функции, в том числе надзорную и «карательную»443.

В этой связи представляется целесообразным согласиться с некоторыми авторами в том, что такие действия являются прогрессивными, но недостаточными в ввиду неопределенности статуса и природы данного документа^444.

Анализ положений Кодекса корпоративного поведения позволяет сделать вывод о том, что он является нормативным правовым актом и имеет рекомендательный характер, фактически выполняет функцию модельного правового акта, хотя обладает чертами подзаконного нормативного акта^445.

Одновременно с этим представляется возможным выявить наличие таких свойств, которые выгодно отличают его от иных форм выражения рекомендательных норм. По нашему мнению, наиболее важной чертой подобного рода правовых актов выступает их содержание, неотъемлемой частью которого являются морально-этические стандарты, продиктованные гражданским законодательством (требования добросовестности, разумности и справедливости), а также выработанные практикой локального регулирования и используемые в деловом сообществе. Именно эти нормы, базирующиеся на учете интересов акционеров и руководства общества, и исходящие «снизу», т. е. от непосредственных участников локального регулирования, выступают своеобразным моральным императивом и формулируют политику поведения субъектов локальных отношений как внутри организации, так и за ее пределами.

Не менее важной особенностью правотворческой формы локально-правовой политики является широкое применение договорного правотворчества. Представляется необходимым предостеречь от отождествления этого вида правотворчества локально-правовой политики от так называемого согласованного правотворчества, под которым понимают выражение согласия на издание государственными органами нормативных актов по важнейшим вопросам правового регулирования и затрагивающим интересы данной общественной организации^446. Ранее подобная практика широко применялась при принятии органами государственной власти нормативных правовых актов, направленных на регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений^447.

В аспекте локально-правовой политики первостепенное значение для механизма локального правового регулирования приобретают социально-партнерские соглашения, заключаемые на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и локальном уровнях. Использование данного метода правового регулирования в рамках исследуемого направления правовой политики предопределено активизацией практики заключения коллективных соглашений. Так, в настоящее время действует Генеральное соглашение^448, более 50 отраслевых соглашений разных уровней социального партнерства. Одновременно с этим приходится констатировать, что субъектами социального партнерства не учитываются до конца регулятивные возможности данных правовых актов. По нашему мнению, полной реализации потенциала коллективно-договорного регулирования препятствуют следующие обстоятельства.

Во-первых, отсутствие в законодательстве четкости в определении места и роли коллективных соглашений. Так, ст. 5 ТК РФ «Трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права» содержит лишь указание о возможности регулирования «трудовых и иных непосредственно связанных отношений коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права». Подобное изложение вызывает закономерные возражения, поскольку соглашения указываются в одном категориальном ряду с коллективными договорами и локальными нормативными актами. Более того, соглашения упоминаются после коллективных договоров. С чем нельзя согласиться, поскольку из положений Трудового кодекса следует, что коллективный договор – это низший уровень социального партнерства. Тогда как соглашения заключаются начиная с муниципального уровня. Думается, что упоминание в едином ряду коллективного договора и соглашений выражает стремление законодателя отразить их единую сущность как правовых актов социального партнерства. Однако учитывая большую значимость, необходимо первоначально указать на соглашения, а затем коллективные договоры. Некоторые возражения вызывает и упоминание в части второй ст. 5 ТК РФ локальных нормативных актов.

Во-вторых, невыясненным остается вопрос о взаимодействии коллективных соглашений как между собой, так и с системой трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права и исходящих от органов федеральной и региональной властей, а также от органов местного самоуправления. Последний вопрос представляет особую значимость, в связи с активизацией практики коллективно-договорного регулирования и качественного преобразования коллективных соглашений от актов, выражающих «декларацию сторон о намерениях»449, к актам, регулирующим соответствующие отношения. Содержащиеся в трудовом законодательстве положения не позволяют выявить место и значение коллективных соглашений в современной правовой системе.

К сожалению, и в теории права отсутствуют какие-либо четкие представления по данному вопросу. Так, О. В. Смирнов считает, что в юридической иерархии источников трудового права соглашения стоят между законодательными (централизованными) и локальными нормативными актами, т. е. занимают промежуточное положение^450.

По нашему убеждению, подобного понимания явно недостаточно, поскольку оно не обеспечивает «встроенности» коллективных соглашений разного уровня в единую систему источников локальной юридической деятельности. Значимость решения обозначенной проблемы повышается и в связи с предметным расширением сферы действия соглашений, которая «выходит» за рамки регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений. Так, ст. 45 ТК РФ определяет соглашение как «правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения и устанавливающий общие принципы регулирования связанных с ними экономических отношений, заключаемый между полномочными представителями работников и работодателей на федеральном, межрегиональном, региональном, отраслевом (межотраслевом) и территориальном уровнях социального партнерства в пределах их компетенции». Умышленно избегая полемики по поводу использования законодателем словосочетания «социально-трудовые отношения»451, хотелось бы дополнительно обратить внимание на то обстоятельство, что подобное обозначение предметной сферы действия социально-партнерских соглашений вынуждает правотворческие органы учитывать их положения не только в связи с регулированием отношений в сфере труда. Согласно частям второй и третьей ст. 47 ТК РФ федеральные (Генеральное, отраслевые (межотраслевые) соглашения по отраслям), региональные и территориальные соглашения должны заключаться по общему правилу до внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, проектов соответствующих бюджетов в представительные органы субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Особенный интерес в этой связи приобретают региональные соглашения о минимальной заработной плате, устанавливающие в соответствии со ст. 133.1 ТК РФ размер минимальной заработной платы для работников, работающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, за исключением работников организаций, финансируемых из федерального бюджета.

Сказанное в полной мере свидетельствует о необходимости учета принятых и разрабатываемых коллективных соглашений соответствующего уровня при выстраивании государственной правовой бюджетной, налоговой, социальной политики. В этой связи представляются явно недостаточными положения ст. 5, 9 ТК РФ. Последней, в частности, предусмотрено, что коллективные договоры, соглашения не могут содержать условий, ограничивающих права или снижающих уровень гарантий работников по сравнению с установленными трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. Отсутствие последовательной научно обоснованной правовой политики в сфере коллективно-договорного регулирования, четко отражающей отношение законодателя к данному феномену правовой жизни, негативно отразилось в период экономического кризиса, когда многие работодатели, ссылаясь на ухудшение социально-экономических условий, пытались уклониться от принятых на себя обязательств.

Несмотря на активизацию исследований локального правового регулирования в теории права отсутствует единое доктринальное понимание локального правотворчества. Обозначенные в юридической научной литературе определения локального нормотворчества характеризуют диалектику данной категории в исторической ретроспективе, отражают зависимость его элементов от социально-экономических и политических условий. Так, О. С. Хохрякова в работе 1976 г. определяет локальное правотворчество как деятельность администрации предприятия и ФЗМК (цехкома) профсоюза по установлению, изменению или отмене норм права, регулирующих условия и оплату труда рабочих и служащих на отдельных предприятиях в пределах прав, предоставленных им государством^452. В исследовании начала XXI в. локальное нормотворчество представляет собой, по мнению Е. Р. Веселовой, «установленную трудовым законодательством, коллективным договором, иными локальными нормативными правовыми актами юридически оформленную процедурную деятельность работодателя по реализации его нормативной власти самостоятельно или с участием трудового коллектива работников, его выборных представительных органов, целью которой является создание системы локальных норм трудового права, регулирующей сложившиеся социально-трудовые отношения в конкретной организации»453. При анализе научной литературы обращает на себя внимание факт отсутствия определения локального нормотворчества в цивилистических исследованиях, что, по всей видимости, связано с содержанием ст. 3 ГК РФ^454, согласно которой решения органов управления юридическими лицами исключены из системы источников регулирования отношений, традиционно относимых к предмету гражданского права. Однако изменения, внесенные в ГК РФ, свидетельствуют о расширении области общественных отношений, охватываемых гражданским законодательством, и признании в качестве источника права решения органов управления, предопределяют возможность и необходимость в рамках нашего исследования выработки межотраслевого понятия категории «локальное нормотворчество».

Локальное правотворчество представляет собой деятельность различных уполномоченных субъектов по разработке, принятию (утверждению), введению в действие, отмене локальных нормативных правовых актов и коллективных договоров, протекающую в определенном законе, локальных нормативных актах или коллективном договоре порядке. Являясь основным, ведущим видом локальной юридической деятельности, локальное нормотворчество современного периода отличается крайне широким диапазоном форм реализации, что определяет необходимость ее классификации. В отраслевых исследованиях, посвященных локальному правовому регулированию, встречаются различные основания дифференциации. В зависимости от предмета регулирования можно выделять: локальное нормотворчество в сфере трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений; локальное нормотворчество в сфере организационно-управленческих отношений; имущественных и т. д.

Т. В. Кашанина в зависимости от способа принятия локальных норм выделяет: прямое, представительное, опосредованное нормотворчество^455. Подобная дифференциация возможна, однако требует дополнительной корректировки и аргументации, поскольку указанные виды являются формами осуществления правотворчества. По нашему мнению, для характеристики локального нормотворчества как вида юридической деятельности следует применять классификацию в зависимости от способа принятия локальных правовых норм. Подобное основание позволяет одновременно учесть специфику субъекта, осуществляющего данную деятельность, а равно особенности ее осуществления независимо от вида регулируемых отношений. Здесь представляется возможным выделять:

а) единоличное нормотворчество работодателя;

б) совместное правотворчество работодателя и работников в лице их представителей;

в) согласованное нормотворчество работодателя и представительного органа работников;

г) утверждение локальных нормативных актов работодателем с учетом мнения представительного органа работников.

Единоличное нормотворчество работодателя подразумевает разработку, принятие отмену локальных нормативных актов органами управления юридического лица без участия представительных структур работников. Согласно положениям ст. 53, 65.3, 67.1 ГК РФ, определяющих структуру и компетенцию органов управления юридическими лицами, представляется возможным выделить в рамках обозначенного типа – нормотворчество представительных (общее собрание) и исполнительных органов (директор, генеральный директор, председатель) управления юридического лица. В ракурсе регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений правовой основой выступает ч. 1. ст. 8 ТК РФ, предусматривающая право работодателя, за исключением работодателей – физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, принимать локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями.

Анализ способов принятия соответствующими субъектами локальных правовых норм позволяет выделить такие формы осуществления единоличного локального нормотворчества, как прямое (принятие устава общим собранием учредителей, участников) и представительное (деятельность по разработке и принятию нормативных предписаний исполнительными органами общества).

Наиболее ярким примером совместного правотворчества работодателя и работников в лице их представителей является коллективно-договорная деятельность. С процедурной точки зрения этот вид локальной юридической деятельности отличается определенной сложностью. Согласно ст. 42 ТК РФ, порядок разработки проекта и заключения коллективного договора определяется сторонами самостоятельно с учетом обязательных правил, установленных законодательством. Анализ реализации коллективного договорного регулирования, а также обязательных для сторон предписаний законодательства позволяет условно подразделить данный порядок на несколько стадий.

Принятие решения о необходимости заключения коллективного договора. Подобное решение может быть принято любой стороной социального партнерства (работниками или работодателем).

Выбор представителя каждой стороны. Особую практическую значимость представляет собой порядок определения представителей работников, поскольку в соответствии с Конституцией РФ, ТК РФ, законами «Об общественных объединениях»456, «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» закреплено право свободного объединения граждан, в связи с чем в одной организации могут сосуществовать несколько представителей работников в лице профсоюзных организаций, органов общественной самодеятельности, единоличного представителя определенной группы работников. В этом случае необходимо руководствоваться правилами, установленными ст. 37 ТК РФ.

Коллективные переговоры. Данная стадия может быть подразделена на несколько этапов:

А) проявление инициативы по проведению коллективных переговоров, осуществление которой возможно каждой из сторон социального партнерства через своих полномочных представителей. Оформляется данное решение уведомлением в письменной форме с предложением о начале коллективных переговоров. Сторона, получившая такое уведомление, обязана в течение семи календарных дней со дня его получения вступить в коллективные переговоры. Согласно ст. 54 ТК РФ, представители стороны, уклоняющиеся от участия в коллективных переговорах подвергаются штрафу в размере и порядке, установленным федеральным законом;

Б) определение порядка проведения коллективных переговоров и заключения коллективного договора. При этом законодатель не указывает каких либо обязательных правил и предоставляет сторонам возможность самостоятельно определять сроки, место и порядок проведения коллективных переговоров, порядок разработки проекта коллективного договора и его принятие;

В) разработка проекта коллективного договора. Данная стадия сопровождается обсуждением условий коллективного договора. При этом отсутствие согласия сторон по отдельным или всем вопросам в ходе коллективных переговоров оформляется протоколом разногласий. Урегулирование данных разногласий происходит в порядке, предусмотренном трудовым законодательством.

Заключение коллективного договора:

А) принятие коллективного договора по согласованным условиям;

Б) подписание коллективного договора представителями сторон. По общему правилу, согласно ст. 43 ТК РФ, именно с этого момента коллективный договор вступает в силу, т. е. приобретает обязательный характер для сторон.

Уведомительная регистрация коллективного договора, осуществляемая в соответствии с ст. 50 ТК РФ, согласно которой коллективный договор в течение семи дней со дня подписания направляется в соответствующий орган по труду. Обязанность по совершению указанных действий возлагается на представителя работодателя. При этом вступление коллективного договора в силу не зависит от факта уведомительной регистрации. В случае обнаружения в коллективном договоре органом, осуществляющим регистрацию, условий, ухудшающих положение работников по отношению к действующему законодательству, он обязан сообщить об этом представителям сторон, а также государственную инспекцию труда. Данные условия являются недействительными и не подлежат применению.

Результатами совместной нормотворческой деятельности некоторые исследователи признают положения о комитетах (комиссиях) по охране труда, о комиссиях по трудовым спорам. Подобные выводы предопределены положениями ст. 218, 384 ТК РФ, закрепляющих порядок возникновения (по инициативе работодателей, профессионального союза или иного уполномоченного представительного органа работников) и субъектный состав (на паритетной основе входят представители сторон социального партнерства) указанных органов. Трудовое законодательство не определяет самого порядка принятия данных нормативных правовых актов, оставляя решение этого вопроса на усмотрение работодателя и работников в лице их представителей.

Особый интерес исследователей и наиболее острые дискуссии вызывает такой вид локального нормотворчества, который предусматривает утверждение нормативного акта работодателем с учетом мнения представительного органа работников. Согласно ч. 2 ст. 8 ТК РФ, все локальные акты в случаях, предусмотренных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, должны пройти процедуру, связанную с учетом мнения представительного органа работников (ст. 16, 57, 68, 73, 85, 86, 87, 88, 94, 96, 101, 100, 103, 123, 301, 102, 105, 116, 119, 121, 122, 124, 128, 134, 135, 144, 151, 154, 159, 162, 189, 190, 196, 212, 217, 275 ТК РФ).

С точки зрения процессуальной формы локальное нормотворчество данного вида связано с необходимостью осуществления целого ряда действий, предусмотренных ст. 372 ТК РФ:

1) направление работодателем проекта локального акта в представительный орган работников;

2) рассмотрение представительным органом работников предоставленного работодателем проекта в течение пяти рабочих дней и оформление письменного мотивированного мнения по нему с передачей работодателю;

3) при отсутствии согласия представительного органа работников с проектом локального нормативного акта, работодатель либо консолидируется с мнением работников и утверждает правовой акт в редакции, предложенной представительным органом, либо проводит в течение трех дней дополнительные консультации в целях достижения взаимоприемлемого решения;

4) при недостижении согласия возникшие разногласия оформляются протоколом, и только после этого работодатель может принять локальный акт;

5) представительный орган вправе обжаловать локальный нормативный акт в суд или государственную инспекцию труда. Последняя, рассмотрев жалобу в течение месяца, может выдать работодателю предписание об отмене локального акта.

Анализ данного вида локальной правотворческой деятельности свидетельствует об ее формальности, выражавшейся в необходимости совершения работодателем определенных законодательством процедур, проведение которых не повлияет в конечном итоге на содержание локального нормативного акта.

Эффективной реализации данной разновидности локальной правотворческой деятельности препятствует непоследовательность законодателя в определении органа, которому следует направлять проект локального нормативного акта. Так, в ст. 8 ТК РФ упоминается «представительный орган работников», а в ст. 372 ТК РФ фигурирует только «выборный профсоюзный орган». Подобные формулировки порождают вопросы об идентичности двух процедур, а также о возможных действиях субъекта локального правотворчества в случае отсутствия первичной профсоюзной организации (профсоюзного комитета), и наличия иных представительских органов интересов работников, избранным в соответствии со ст. 31 ТК РФ.

Выделение согласованного локального нормотворчества как самостоятельной разновидности локальной юридической деятельности имеет скорее гносеологический, чем практический интерес. Основанием для его признания и рассмотрения является ч. 3 ст. 8 ТК РФ, согласно которой перечень локальных нормативных актов, принимаемых по согласованию с представительным органом работников, должен быть установлен коллективным договором и (или) социально-партнерскими соглашениями. Прямого указания на конкретные случаи применения данного вида правотворчества трудовое законодательство не содержит. Данные положения позволяют говорить о неубедительности точки зрения Б. Р. Карабельникова, утверждающего, что ТК РФ содержит излишнее количество локальных нормативных актов, которые работодатель должен принимать по согласованию с работниками или их выборными органами^457.

Подводя некоторый итог обозначенным положениям, представляется возможным определить локальную правотворческую политику как формально определенную нормотворческую деятельность федеральных региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, работодателей и работников (в лице их представителей), органов управления юридическими лицами, осуществляемую в договорном и внедоговорном порядке и направленную на упорядочение социально-трудовых, организационно-управленческих, имущественных отношений с целью эффективного функционирования механизма локального правового регулирования.

17. Нетипичные (нетрадиционные) субъекты правотворческой политики

(Д. В. Храмов)

В общей теории и в отдельных отраслях права исследование проблемы субъектов правотворческой политики ведется с приоритетом в сторону традиционных (типичных) субъектов, чем необоснованно принижаются и недооцениваются регулятивные возможности и потенциал нетрадиционных (нетипичных).

Вопрос о типичности и нетипичности является новым для российской правовой науки.

Сложность разделения субъектов правотворческой политики на традиционные и нетрадиционные определяется недостаточной ясностью самого понятия «правовая традиция».

Правовая традиция есть закономерность развития права, определяемая особенностями его национально-исторического развития и проявляющаяся в отчетливо выраженной стабильности, повторяемости и преемственности правового менталитета, источников права, правовых институтов и процедур деятельности.

Положение субъектов правотворческой политики относится к числу важных признаков правовой традиции, что дает основание для их классификации на традиционные и нетрадиционные.

Правовая традиция не позволяет изменять одномоментно правовую жизнь общества, которая должна быть верна своим глубоким историческим корням. Правовая система вынуждена ориентироваться на национальную правовую культуру, учитывать историю, традицию, правовой менталитет общества.

Правовые традиции можно определить как стабильные, специфические особенности правовой системы, которые остаются неизменными на протяжении значительного исторического периода времени, придающие ей индивидуальную неповторимость.

Российское понимание права обусловлено всем ходом исторического развития. За длительный период существования у общества сложилось целостное представление о праве, формах его существования и развития.

Появление нетрадиционных субъектов правотворческой политики можно связать с глобализацией. Ее процессы затронули все области жизнедеятельности, в том числе развитие национальных правовых систем. На сегодняшний день – это объективное явление, остановить которое невозможно.

Глобализация для права означает его денационализацию, универсализацию юридического языка, норм, создание универсальных юридических инструментов. Под воздействие данного явления осуществляется постепенная модернизация правовой системы путем заимствования чужого правового опыта с сохранением собственных правокультурных традиций. В национальную правовую систему привносятся правовые явления, не являющиеся для нее традиционными. Субъект правотворческой политики является одним из элементов, который объективно подвергается трансформации в процессе этого процесса.

В рассматриваемом случае правовая политика России должна строиться с учетом специфики ее правовой культуры и правового сознания. В процессе заимствования необходимо строго следить за равновесием между существующими в нашем обществе правовыми традициями и предполагаемыми изменениями.

Заимствованные правовые явления не должны нарушать самобытности российской правовой системы. В связи с этим весьма важно разделять их на традиционные и нетрадиционные.

Представляется, что основным критерием разграничения традиционных и нетрадиционных субъектов правотворческой политики выступает типичность источников права, создаваемых ими в процессе своей правотворческой деятельности.

Типичными субъектами правотворческой политики в России являются Федеральное Собрание, Президент РФ, Правительство РФ, представительные органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Именно данными субъектами создаются традиционные источники права – нормативные правовые акты.

Нетрадиционность субъектов правотворческой политики необходимо связывать с тем, что ими создаются нетипичные источники права.

В литературе предпринята попытка выделения критериев нетрадиционности и отличительные черты нетрадиционных источников права. Проанализировав работы авторов, можно установить, что специфика рассматриваемых актов состоит в том, что они:

• являются нетипичными для конкретной правовой системы;

• выступают в качестве вспомогательного механизма регулирования общественных отношений;

• не имеют четких процедур, направленных на создание нетрадиционных юридических источников права;

• имеют производный характер создания (появления);

• как правило, возникают в той сфере общественных отношений, которая не урегулирована традиционными источниками права либо урегулирована недостаточно определенно и четко;

• обычно не предусмотрены в качестве официальной формы права в законодательстве государства;

• учитываются судебными и иными правоприменительными органами при рассмотрении споров;

• могут не быть структурированным вообще, либо их структура сильно отличается от структуры нормативного правового акта;

• возникают, становятся и совершенствуются в течение длительного периода времени.

Представляется, что нетрадиционные источники права, которые играют наиболее важную роль в правовом регулировании общественных отношений в Российской Федерации, можно рассматривать в системе, которая включает в себя: судебный прецедент, судебную практику, правовой обычай, обычаи делового оборота, деловые обыкновения, заведенный порядок, частноправовую доктрину, основные начала (принципы) российского частного права, закрепленные в законодательстве РФ, основные начала (принципы) российского частного права, не закрепленные в законодательстве, но вытекающие из общего смысла действующего частного права.

Приведенные признаки и система нетрадиционных источников права позволяют выявить нетипичных субъектов российской правотворческой политики, к которым можно отнести:

• судебные органы;

• лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность;

• научное сообщество.

Необходимо сказать, что в условиях быстрой смены экономических и социальных условий, стремительного развития общественных отношений требуется четкое и, самое главное, оперативное правовое регулирование. Данные обстоятельства не позволяют типичным субъектам правотворчества отзываться на запросы времени, что обусловливает появление новых правотворческих субъектов.

Судебные органы. Юридическая наука и практика отводит суду особое место в обществе, признавая его уникальность и незаменимость в правовой системе. Судебные органы всегда в сознании людей отражались как место непредвзятого разрешения споров, которые в идеале основывают свою деятельность на праве и справедливости.

Представляется, что суд является самостоятельным нетрадиционным субъектом правотворческой политики. Он является независимым институтом российского государства, выполняющим только ему присущие функции и полномочия, которые находятся в правовой сфере. Данный субъект принимает юридически значимые решения, подлежащие обязательному исполнению, которые основываются как на законодательстве, так и на судебном усмотрении. Правосудие отличается наличием собственного убеждения о разумном, справедливом и должном. Из этого складывается его самостоятельная и творческая роль в правовой жизни. Его деятельность носит доктринальный характер и оказывает систематическое существенное влияние на правовое развитие общества.

Судебное правотворчество можно определить как деятельность высших судебных органов по созданию, изменению и отмене нормативных положений, обязательных для применения нижестоящими судами, осуществляемая в процессе отправления правосудия, нормоконтроля и обобщения судебной практики.

Россия в настоящее время находится на пути к демократическому гражданскому обществу. Происходит постепенное развитие современного суда в суд правового государства. Это требует усиления роли и значения судебной власти, совершенствования механизма судопроизводства, а также признания и узаконения судебного правотворчества.

Правотворческая политика осуществляется судом посредством принятия судебных прецедентов и формированием судебной практики.

Судебный прецедент можно определить как правовой акт высшего судебного органа, принятый в процессе осуществления правосудия и содержащий норму права.

Судебный прецедент в Российской Федерации может выступать в следующих формах:

• постановления и определения Конституционного Суда РФ (далее – КС РФ);

• постановления Президиума Верховного Суда РФ, определения Судебных коллегий Верховного Суда РФ (далее – ВС РФ);

• судебные акты судов различных и инстанций.

Под судебной практикой понимается совокупность правовых положений, сформированных в результате деятельности судебных органов по применению норм права, зафиксированных во вступивших в законную силу судебных актах.

Судебная практика может иметь различные формы выражения: решения, постановления, определения арбитражных судов, судов общей юрисдикции различных инстанций.

Исключительное место занимают акты Конституционного Суда РФ. Деятельность данного органа регулируется Федеральным конституционным законом (далее – ФКЗ) от 21 января 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». Прецеденты, создаваемые данным судом, как и акты толкования, имеют нормативно-регулирующее значение, распространяются на неопределенно большой круг случаев и субъектов.

Практика показывает, что правоприменительным органам необходимо использовать в своей деятельности не только Конституцию РФ, но и акты Конституционного Суда РФ, которые становятся дополнительным регулятором. Конституция РФ и прецеденты Конституционного Суда РФ действуют в одной связке, взаимодополняют друг друга при регулировании общественных отношений.

Конституционный Суд РФ дает общеобязательное, нормативное толкование Конституции РФ, прекращает действие признанных им не соответствующими Конституции нормативных актов или не допускает их вступления в силу (нератифицированный договор РФ) либо, признавая закон не противоречащим Конституции РФ, дает такое его толкование (путем выявления его конституционно-правового смысла), которое служит непременным условием его конституционности и имеет нормативное значение для всех правоприменителей, в том числе судов общей юрисдикции. Решение Конституционного Суда РФ окончательно, не подлежит обжалованию и пересмотру.

В соответствии со ст. 125 Конституции РФ и ст. 1 вышеуказанного Федерального конституционного закона этот орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Его решения обязательны для всех представительных, исполнительных и судебных органов власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Более того, в ст. 80 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» установлена обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных подзаконных актов в соответствие с Конституцией РФ в связи с решением Конституционного Суда РФ. Эти решения окончательны, не подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами.

Сформулированные Конституционным Судом РФ правовые позиции в связи с их общеобязательностью, официальностью, общим характером могут рассматриваться в качестве источников не только конституционного, но и других отраслей российского права.

Таким образом, в отечественной правовой системе среди субъектов правотворческой политики Конституционный Суд РФ занимает самостоятельное место. Его правовые позиции становятся основой для регулирования общественных отношений, являясь ориентиром для правотворческих и правоприменительных органов.

Особо следует обратить внимание на характеристику Верховного Суда РФ.

Представляется верным суждение о том, что именно постановления Пленума выступают наиболее типичным и распространенным источником создаваемого Судом права. Это связано с тем, что отечественная правовая система традиционно тяготеет к нормативным правовым актам, а постановления Пленума Верховного Суда по своей природе имеют большое сходство с ними.

Верховный Суд РФ дает разъяснения по вопросам судебной практики. Данный судебный орган на заседаниях Пленума принимает постановления по различным вопросам правоприменения. Формально они не являются источниками права, однако оказывают значительное влияние на правоприменительную деятельность.

При подготовке постановлений Пленумов осуществляется обобщение судебной практики по схожим категориям дел. Речь идет не просто о собрании решений судов в едином издании, а о деятельности высшего суда, предполагающей по итогам анализа массива судебных решений формулирование общих правоположений, которые носят официальный характер и будут обязательны для самого этого суда и нижестоящих судов.

Формирование единообразной судебной практики – важнейшая задача, которая в большей степени осуществляется через постановления Пленумов. Как правило, они получают широкий резонанс, детально изучаются и анализируются, с их учетом строятся общественные отношения. Фактически их адресатами становятся не только нижестоящие суды, но и все субъекты отношений, возникающих на основе норм, получивших толкование.

Одна из главных задач, стоящих сегодня перед правоприменителем, – обеспечение единства судебной практики. Деятельность Верховного Суда РФ по реализации этой функции вызывает немало споров и вопросов. Следует подчеркнуть, что категория «нетрадиционный субъект правотворческой политики» в наиболее полном смысле обеспечивает реализацию данной цели.

Ценность права состоит в том, что оно обеспечивает равенство всех лиц перед законом, соблюдение этого правового принципа призван реализовать именно суд, который применяет закон.

Данное обстоятельство объясняет необходимость обеспечения единства судебной практики. Конкретная норма права при аналогичных, сходных обстоятельствах должна применяться единым образом без какого-либо разнобоя. В противном случае отсутствует равенство всех и каждого перед законом.

Поставленная задача является непростой. Уже долгое время идет поиск способов ее решения. Представляется, что решить его возможно, признав особую роль судебных органов, как нетрадиционных субъектов правотворческой политики. Способность суда выступать в данной роли заключается в том, что он выражает консолидированные интересы членов общества по разрешению возникающих социальных конфликтов с помощью правовых средств, справедливым образом. Суд не может отказать в отправлении правосудия при отсутствии нормы права, регулирующей возникшие отношения. Если тот или иной вопрос требует правового регулирования и по этому поводу возник спор, суд обязан вынести решение, в основе которого будут лежать судебное усмотрение, правовые принципы, требования разумности и справедливости. Судебный акт носит обязательный характер, а его исполнение может быть обеспечено принудительной силой государства.

Важной особенностью судебной правотворческой политики заключается в том, что она носит независимый характер. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции РФ судебная власть самостоятельна по отношению к законодательной и исполнительной ветвям власти. Выгодно отличает суд от иных субъектов правотворческой политики то обстоятельство, что его деятельность основывается исключительно на законе, судебном усмотрении, требованиях справедливости и добросовестности, т. е. политический фактор имеет второстепенное значение по отношению к юридическому.

В процессе осуществления судебной правотворческой политики создаются судебные правовые позиции, правоположения, которые разъясняют, толкуют, а в ряде случаях содержат нормы права, обязательные для применения в регулировании общественных отношений. В дальнейшем выработанные судебными органами правовые позиции могут найти свое отражение в принимаемых законодательных актах.

Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность. К числу нетрадиционных субъектов правотворческой политики представляется возможным отнести субъектов, создающих обычаи, роль которых особенно велика в частном праве.

Переход от централизованных методов регулирования к децентрализации, от планового хозяйства к рынку, ухода от прямого вмешательства государства в экономику, в частном праве выражается в сокращении публично-правовых элементов, императивных способов воздействия на имущественные отношения. Вследствие этого возрастает роль диспозитивных способов регулирования, не исходящих непосредственно от государственной власти.

В настоящее время в Российской Федерации применяются нормы, которые не исходят от государственной власти, а складываются в самой практике и применяются в жизни. Они не имеют признака формальной определенности – не закреплены в какой-либо письменной форме.

Поскольку право выражает волю государства, ни одна норма не может иметь обязательное значение иначе, как при условии, что она, хотя и не исходит непосредственно от государства, но им признается.

Нормы, сложившиеся в процессе практики жизни, признанные государством (в качестве дополнительной к государственным велениям формы выражения права), составляют обычное право.

Нормы обычного частного права имеют различную форму своего выражения, а именно: правовой обычай, обычаи делового оборота, деловые обыкновения, заведенный порядок.

В конструкции обычая заложено условие, которое нарушает нормотворческую монополию публичной власти. В создании и поддержании обычной нормы может участвовать любой субъект частного права. Обычай возникает в ходе спонтанного нормотворчества, появляясь как побочный продукт хозяйственной деятельности. Данная норма существует не благодаря ее закреплению в каком-либо документе, а путем восприятия поведенческого образца теми, кто занят в одной и той же области деятельности.

В последнее время при разрешении судами гражданских и арбитражных дел все большую значимость приобретают обычаи делового оборота, деловые обыкновения и заведенный порядок.

Возможность применения в качестве источника права обычая делового оборота нормативно закреплена в ст. 5 ГК РФ, ст. 138 Кодекса торгового мореплавания РФ, ст. 13 АПК РФ ст. 11 ГПК РФ, п. 9 ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции», ч. 5 ст. 13 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации», ст. 6 Федерального закона «О третейских судах в Российской Федерации», а также в иных нормативных актах.

Данное обстоятельство свидетельствует о том, что законодатель осознает потребность дополнительного, вспомогательного регулирования общественных отношений, учитывающего их специфику.

Понятие обычаев делового оборота впервые в современном российском праве дается в ст. 5 ГК РФ. Им признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе.

Из названного определения можно выделить, что субъектами, создающими обычаи делового оборота выступают лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность.

Одной из важных проблем, с которой можно столкнуться на практике, является определение компетентного органа, который вправе признать сложившееся правило поведения правовым обычаем.

Правовое значение обычая зависит от его санкционирования государственной властью. Такое санкционирование осуществляется путем принятия соответствующего закона, который отсылает субъектов к обычаю делового оборота.

Представляется, что в современных условиях развития Российского государства, с учетом усиливающейся роли судебной власти в политической и правовой жизни общества, можно с достаточной степенью уверенности утверждать, что обычаи санкционируются государственной властью посредством принятия законов, а также посредством принятия судебных решений.

Санкционирование судами правовых обычаев возможно отнести к основным задачам судопроизводства. Это означает новый подход к рассмотрению дел в сфере экономики и предпринимательства, а также новую концепцию отправления правосудия с учетом партнерских деловых отношений, обычаев и этики делового оборота. Эту функцию можно рассматривать как самостоятельный институт, процессуальную возможность судов формировать, фиксировать и тем самым санкционировать имеющиеся обычаи.

Таким образом, одной из задач, стоящих перед судами, является содействие формированию источников права, регулирующих общественные отношения. Акцент на самостоятельности данной цели может повлечь за собой внесение изменений в процессуальные кодексы, которые должны конкретизировать процессуальный порядок и механизм формирования и санкционирования судами обычаев. Это необходимо в связи с тем, что в настоящее время суды не имеют четких правовых установок относительно способа такого санкционирования.

Суд, изучая представленные ему нормы, исследует их на предмет возможности применения для разрешения спора по существу. Он принимает решение не на основе норм законодательства, не на основе сложившейся судебной практики, а на основе норм, которые были представлены непосредственно сторонами судебного разбирательства, как обычаи делового оборота.

Научное сообщество. В ходе реализации основных направлений российской правовой политики, осуществляется обновление правовой базы и переход на новую ступень развития. В связи с этим встает вопрос об определении роли ученых юристов, как нетрадиционных субъектов правотворческой политики, а также места правовой доктрины в системе источников российского права.

С учетом общих представлений правовую доктрину определяют как систему идей о праве, признаваемых в качестве обязательных официально государством или юридической практикой в силу их авторитета и общепринятости, выражающих определенные социальные интересы и определяющих содержание и функционирование правовой системы и непосредственно воздействующее на волю и сознание людей.

Представляется, что научное сообщество как нетрадиционный субъект правотворческой политики призвано восполнять пробелы, устранять неясности и противоречия, которые неминуемо присутствуют в правовом регулировании.

Концепции, идеи, теории, создаваемые доктриной, становятся обязательными при их восприятии практикой. Высокая массовая оценка правоприменителем открывает им путь к авторитету.

Полагаем, что суд при применении правовой доктрины последовательно отвечает на следующие вопросы:

1) урегулированы ли спорные отношения традиционными источниками права, в первую очередь нормативными правовыми актами;

2) в случае неурегулированности возникших отношений традиционными источниками права суд устанавливает содержание правовой доктрины, которая оказывает регулирующее воздействие;

3) затем суд устанавливает, является ли правовая доктрина, подлежащая применению, общепризнанной и достаточно авторитетной;

4) в случае если правовая доктрина отвечает всем признакам нетрадиционного источника права, суд использует ее при вынесении судебного акта с учетом специфики спорных отношений.

В настоящее время судами широко применяются положения, сформулированные правовой доктриной. Фиксация таких положений в судебных актах позволяет говорить об их санкционировании судебной властью.

Положения о возможности ее использования также фиксируются в нормативных актах.

Согласно ст. 1191 ГК РФ, ст. 116 СК РФ, ст. 14 АПК РФ, содержание норм иностранного права, регулирующего отношения с иностранным элементом, устанавливается в соответствии с их официальным толкованием, практикой применения и доктриной в соответствующем иностранном государстве.

Однако данный нетрадиционный источник права также широко применим и в публичном праве. Статья 38 Статута Международного суда Организации Объединенных Наций к источникам права, которые применяет Международный суд, относит доктрины наиболее квалифицированных специалистов в области публичного права.

Таким образом, судебно-арбитражная система является в настоящее время основным источником санкционирования правовой доктрины. Доктринальные положения получают внешнее оформление за счет судебной практики. В том случае, когда суды основывают свои акты на доктринальных положениях, они получают поддержку со стороны государства.

По мнению Р. Давида, роль доктрины как источника права проявляется также в том, что она создает словарь юридических (правовых) понятий, которыми пользуется законодатель, содержит закономерности, с помощью которых законодатель находит право, закрепляет его в законах и толкует нормативные правовые акты. В этих процессах доктрина оказывает влияние на самого законодателя, на его сознание и волю. Только использование научных исследований, результатом которых по существу и является доктрина, позволяет ориентировать юридическую деятельность на прогрессивное развитие права и государства.

Действительно, действующее российское законодательство содержит большое количество правовых понятий, категорий, которые имеют явно скудное и неполное либо вообще не имеют легального определения.

К таким явлениям, например, можно отнести основополагающие правовые понятия, которые являются фундаментом всей российской юриспруденции – нормативный правовой акт и правовая норма. В законодательстве отсутствует их определение. Однако процессуальные нормы регламентируют процедуру признания их недействующими (гл. 24 ГПК РФ, гл. 23 АПК РФ).

В этом случае на помощь приходит правовая доктрина, которая достаточно полно и всесторонне изучила категории «нормативный правовой акт» и «правовая норма». Судебная практика, в свою очередь, при вынесении решений опирается именно на доктринальную основу.

Доктрина прямо влияет на отнесение того или иного документа к нормативному правовому акту, а следовательно, устанавливает возможность (невозможность) их обжалования в отсутствие легального определения.

Правовая доктрина играет важную регулирующую роль при наличии пробелов в праве, противоречивости и неясности правовых норм. Она осуществляет регулятивное воздействие на общественные отношения и возникает для разрешения практических нужд – толкования права, поиска способов решения дел в случае пробелов и неточностей в праве.

В подавляющем большинстве случаев правовая доктрина используется для усиления правовой позиции, совместно с нормой, содержащейся в нормативном акте. Положения, которые сформированы наукой, последовательны и логичны. Они объясняют причину, по которой конкретное правоотношение должно строиться определенным образом.

В том случае, когда суды напрямую черпают основания для своих актов из доктрины, она выступает мерой правомерного поведения и получает поддержку (санкционирование) со стороны государства.

Научное сообщество вырабатывает типовые способы выхода из сложной, коллизионной, конфликтной юридической ситуации. При этом происходит научное обоснование предлагаемого правоприменительного акта. При этом проявляются такие признаки правовой доктрины, как авторитетность, убедительность, востребованность.

Общеобязательность правовой доктрины вытекает из уважения к ученым-юристам в обществе, а также общепринятости и общепризнанности их работ. Она имеет рациональные доказательства своих тезисов. Все это способствует самоограничению субъектов права.

Одной из важных функций доктрины является официальное толкование законодательства в порядке судебного контроля, осуществляемого высшими судами России. Такое толкование дается судьями, которые в большинстве случаев являются также научными работниками. Существенную роль в становлении конституционного правосудия сыграли такие ученые-юристы, как М. В. Баглай, Б. С. Эбзеев, В. Д. Зорькин, Г. А. Гаджиев, В. А. Туманов, и др.

Постановления и определения Конституционного Суда РФ раскрывают и обосновывают подлинный смысл действующего законодательства РФ. В них излагаются правовые позиции судей на конкретные вопросы права. Большинство судебных актов высших судов являются по своему содержанию авторитетными работами научного характера.

Данная функция доктрины особенно важна для сферы частного права с присущим ему диспозитивным методом регулирования и обширным количеством ситуаций, которые, так или иначе, вышли из-под внимания законодателя и остались неурегулированными традиционными источниками права.

Рассматриваемый нетрадиционный источник часто оказывается для юристов-практиков не менее важным, чем нормы законодательства. В практической деятельности каждый юрист обращается к научному материалу. Это делает правовую позицию более убедительной, логичной и грамотной. Особенно это важно в сложных и коллизионных юридических ситуациях.

Научное сообщество оказывает активное влияние не только на правоприменителей, но и на законодательную власть. К нему обращаются представители федеральной и региональной законодательной власти при подготовке и обсуждении проектов нормативных правовых актов. Именно на основе научно обоснованной концепции должен проходить правотворческий процесс. Активизация роли юридической науки в законодательстве является необходимой предпосылкой повышения качества принимаемых законов и эффективности содержащихся в них норм.

Правовая доктрина выступает в качестве объединяющего, цементирующего фактора. Она обеспечивает согласованное и единообразное понимание возникающих общественных отношений. Тем самым сводится к минимуму возможность возникновения юридических ошибок.

Рассматриваемое правовое явление является важным звеном и стержнем системы источников права. Именно правовые идеи образуют основу правовой материи. Это имеет решающее значение для толкования права и принятия правоприменительного акта в условиях многочисленных пробелов. Более того, процесс разработки и принятия нормативных правовых актов происходит под влиянием доктринальных установок.

Данная категория сама по себе лишена механизма реализации. Однако благодаря судебной практике она может выступать юридической основой для разрешения правовых споров. Через правоприменительные органы правовая доктрина реально проникает в действующее право.

Правовые идеи напрямую входят в правовую систему. Они не нуждаются в формальном закреплении в силу общепризнанности. Доктринальные положения гибко реагируют на изменения общественных отношений, служат постепенному преобразованию общества и играют весьма важную практическую роль.

В настоящее время появилась сфера для регулирования отношений граждан и юридических лиц на основе нетрадиционных источников права. Современная правовая действительность заслуживает еще более тщательного анализа. Требуется исторический подход к изучению системы права в целом и отдельных ее институтов.

Учитывая то, что нетрадиционные субъекты правотворческой политики официально не признаются или недооцениваются, на практике они таковыми является. Необходимо обозначить их особую роль в правовой системе, которая, по сути дела, не может обойтись без них. Сама система требует их существования, функционирования и дальнейшего развития.

Представляется, что с точки зрения науки и правоприменительной практики речь должна идти не об отказе от традиционных субъектов правотворческой политики в пользу нетрадиционных, а о дополнении первых. Органично их дополняя данные субъекты позволяют правовой системе в целом наиболее полно отразить противоречивые и далеко не однозначные процессы в общественной жизни и чутко реагировать на них. Традиционных субъектов можно использовать для отражения более глубоких тенденций социального развития, решения кардинальных, стратегических вопросов в жизни общества.

Нельзя говорить, что нетрадиционные субъекты не вписываются в действующую в России систему. Правовая жизнь развивается быстро, под воздействием общественных потребностей. Вследствие этого находятся определенные пробелы, которые позволяют изменить представление о старых стереотипах. Рассматриваемые субъекты, так или иначе, прокладывают себе путь и находят свое место в правовом регулировании. Очевидно, что их отрицанию противостоят реалии современной правовой жизни и тенденции ее развития.

18. Правотворческая политика в сфере осуществления правосудия

(С. Ф. Афанасьев, С. А. Семикина)

На практике и доктрине долгое время отрицалась всякая роль органов судебной власти в механизме правообразования (как активное, так и динамическое судебное правотворчество)458. Однако с течением времени все изменилось, консервативные воззрения, основанные на «чистом» юридическом позитивизме ушли в прошлое. В настоящее время суд de facto, а в ряде случаев и de jure, не только находится в числе основных субъектов создания и осуществления во вне правотворческой политики, но и за счет собственной автономности и властных полномочий ex officio занимается ее формированием. При этом важно отдавать себе отчет в том, что суд, будучи субъектом правотворческой политики, в силу специфики юридического статуса и положения в системе разделения властей не обладает тем арсеналом средств формирования политики, который наличествует, скажем, у Президента РФ, Правительства РФ или Федерального Собрания.

Другими словами, в контексте реализации правотворческой политики органы судебной власти, не подменяя собой, к примеру, законодателя, имеют своим вторичным ориентиром синтез эффективного регулятивного механизма, в рамках которого судьи обязаны опираться на заранее установленные юридические средства, пропорциональные цели. Для судебной системы это означает, что деятельность ее органов является прежде всего правоприменительной, базирующейся на сотворенных законодателем правовых средствах, взятых в единстве и посредством которых обеспечивается эффективное воздействие на спорные или бесспорные правоотношения.

Вытекает ли из сказанного, что суд лишь косвенно формирует правотворческую политику? Отнюдь нет. На современном этапе проблема судебных правовых средств и их действенного использования продолжает оставаться актуальной^459. При этом в перспективном плане нам еще предстоит не только выработать целый комплекс комплементарных правовых средств, но и позаботиться об их сопоставимости, удачном комбинировании и взаимопроникновении с тем, чтобы в ходе урегулирования конфликтных ситуаций избежать ошибок и добиться наиболее оптимального правового результата. Отсутствие гармоничной иерархии базовых, а также дополнительных судебных правовых средств на практике приводит к негативным юридическим и фактическим последствиям. Однако совершенно очевидно, что одним из наиболее приемлемых и важнейших инструментов, с помощью которых суды формируют правотворческую политику и воздействуют на нее, является прецедент.

История развития российской правовой системы показывает, что отечественное законодательство, а затем и юридическая наука по-разному относились к проблеме места прецедента (или в более широком ракурсе судебной практики) в среде источников права, что достаточно хорошо описано в современной литературе^460. В связи с этим лишь укажем, что вплоть до судебных реформ 1864 г., т. е. до четкого разделения материального и процессуального закона, не имелось более или менее обоснованной градации источников права^461.

Тем не менее воздействие судебной практики на позитивное право всегда признавалось. Судебное творчество, неярко выраженное, причудливым образом смешивалось с нормами права, воплощаясь в навыках и умении лица, осуществлявшего правосудие. «Когда ясна юридическая норма, по которой следует судить, и судья убежден в существовании фактических отношений, важных для решения спора, – тогда остается на суде только формулировать решение. – Эту деятельность суда обычно сравнивают с построением силлогизма, в котором praemissa major будет юридическое положение, praemissa minor факты, а само решение будет составлять заключение, – писал Н. Дювернуа»462.

Подобная конструкция сохранялась до судебных реформ Александра II, о чем свидетельствуют слова М. М. Сперанского, адресованные Государственному Совету. Систематизировав все законодательные акты в Свод Законов Российской империи, известный либерал^463 в 1834 г. в своем представлении на имя указанного Совета утверждал, что никакие сенатские пояснения не обладают аутентичной интерпретацией, хотя и «… занимают место законов, если не противны им»464.

Общая ситуация в области государственной правовой политики и ее инструментами несколько прояснилась и одновременно усложнилась при введении в действие в 60-х гг. позапрошлого столетия Устава гражданского судопроизводства, Устава уголовного судопроизводства и Учреждения судебных установлений. Например, в ст. 815 УГС и ст. 933 УУС устанавливалось – решения Сената, т. е. высшей судебной инстанции страны, подлежат опубликованию для последующего руководства^465. Исходя из этого, сам Сенат в течение первых лет действия УГС и УУС считал, что его решения обязательны для всех судебных учреждений империи. В теории процессуального права данное положение разделил, в частности, Г. В. Демченко, подчеркивавший, что кассационный порядок пересмотра дел является не ординарным, а особым, поэтому решения Сената, чье основное предназначение заключается в том, чтобы придавать практике единообразие, нужно воспринимать как прецедентные^466.

С этим категорически не согласился К. П. Победоносцев, заметивший: разъяснения Сената имеют силу закона только по отдельному гражданскому делу, что, впрочем, можно сказать и о прочих судебных решениях. Но по другим правовым казусам сенатские суждения не обладают какой-либо императивной силой, которая свойственна позитивной норме, а «посему нет законного основания поставить суду в вину применение закона не в том или не совсем в том смысле, в каком он разъяснен по другому делу (курсив – К. П. Победоносцева) прежним решением Сената»467.

Объединяющую точку зрения обозначил К. И. Малышев. Он полагал, что решения Правительствующего Сената действительно невозможно отождествлять с законом, ибо даже они окончательно не устанавливают состояние спорного правоотношения сторон. Поступая в нижестоящий суд для нового рассмотрения, казус перерешается на основе сенатского истолкования, но судья вправе урегулировать спор и по-иному, опираясь на другие соображения. Между тем суды вполне понимают, что неподчинение решению Сената чревато юридическим последствием в виде отмены судебного постановления, не корреспондирующего актам толкования верховной инстанции, поэтому фактически они прецеденты^468.

Другой известный ученый Е. В. Васьковский, поддержав К. И. Малышева, написал: «К числу вспомогательных источников процессуального права принадлежит у нас также судебная практика вследствие того, что сенат признает за своими разъяснениями, даваемыми при разрешении дел в кассационном порядке, обязательное значение для всех судебных учреждений, подведомственных ему. Хотя это мнение сената относительно силы своих решений не вытекает из действительного смысла законов, определяющих компетенцию сената, тем не менее с ним необходимо считаться, так как оно принимается к руководству низшими судами»469.

Таким образом, к началу революционных событий в отечественной теории права по причине того, что закон сообщал только о руководящей роли сенатских решений, но не говорил об их обязательности, сложилось отчетливое представление о судебной практике как о производном (не основном) источнике или средстве осуществления правотворческой политики через действия суда, являющегося одним из субъектов данной политики^470.

Советская правовая мысль основательно обратилась к теме источников права лишь в 40–50-е гг. прошлого века. В данный период появляются серьезные исследования в этой области. С практических позиций предписывалось, чтобы суд при разрешении гражданских и уголовных дел руководствовался законами, декретами ЦИК и СНК. Причем народный судья, не ограничиваясь формальными юридическими установками, мог исходить из социалистического правосознания и соображений высшей справедливости^471. По утверждению А. Г. Гойхбарга, суды этим широко пользовались и иногда чрезмерно широко понимали парадигму – «социалистическое правосознание и высшая справедливость», вынося решения без изложения фактических обстоятельств дела, с отсутствием мотивировочной части и ссылок на хоть какую-нибудь законодательную и правоприменительную базу, что совершенно лишало вышестоящие судебные инстанции возможности осуществления политических контрольно-надзорных функций. Поэтому Верховный Суд еще в 1926 г. был вынужден выпустить Инструкционное письмо № 1, в котором заставлял органы судебной власти каждое решение подтверждать исключительно законом, т. е. о практике как источнике права речь не шла^472.

Однако нельзя забывать, что наряду с нормативистским существовало и широкое понимание права, которое (по М. И. Байтину) было предложено в науке не с середины 50-х гг., а с начала 20-х гг. прошлого века, предполагающее включение в структуру права также и прочие явления правовой жизни. В частности, такие средства формирования права, как правоотношения, правосознание, принципы и положения, вырабатываемые судебной, арбитражной, административной практикой^473.

Именно в широком понимании права в целом кроются корни полемики о правотворческой политике и юридической природе судебной практики, которая возникла в общей теории, а затем плавно перешла в отраслевую плоскость. Достаточно вспомнить многочисленные работы О. С. Иоффе^474, М. Д. Шаргородского^475, С. Н. Братуся, А. Б. Венгерова^476 и др. Так, последние два из перечисленных ученых обосновали тезис о том, что суды, применяя норму права, на самом деле ее конкретизируют, что выражается в форме неких «правоположений», связанных с категорий «прецедент толкования». При этом в политическом аспекте не все из них обладают одинаковой важностью, поскольку очевидно – раскрытие смысла нормы права народным судом вовсе не совсем одно и то же, что результат действий Пленума Верховного Суда страны, дающего толкование официального закона по наиболее эпохальным вопросам юриспруденции^477.

На что последовали возражения со стороны, к примеру, Б. Л. Назарова, пришедшего к мнению о том, что норма права суть общее правило, охватывающее собой все частные проявления, потому-то суды не творят и не создают никаких абстрактных директивных поведенческих моделей или малопонятных «правоположений», которые неизвестны законодателю^478.

Примерно с середины 70-х гг. и до настоящего времени дискуссия о «правоположениях», судебной практике и ее формах, прецедентом толковании то утихает, то вновь возобновляется^479. Отдельные аспекты получили свое дальнейшее развитие, в частности в трудах С. С. Алексеева, указавшего, что судебную практику нужно дифференцировать на текущую, прецедентную и руководящую,480 другие – не нашли соответствующей поддержки, например, существенной критике подверглась концепция о нормативном характере «правоположений»481.

Вместе с тем следует отметить, что в теории государства и права неоднократно прилагались старания, направленные на создание альтернативного «широкому» и «узкому» пониманию права, так называемого третьего подхода, одним из ярких идеологов которого являлся В. С. Нерсесянц. С его точки зрения нет принципиальных различий между теми, кто придерживается «широкой» и «узкой» трактовки права, «… поскольку в фактически неправовой ситуации оба направления в одинаковой мере базируются на априорной предпосылке о наличии советского социалистического права, которое по существу отождествляется с советским законодательством»482. Опираясь на утверждение о том, что в реальности все теоретики так ли или иначе остаются в рамках законодательства, В. С. Нерсесянц полагал, что разъяснения высших судебных органов, имеющие место в постановлениях Пленумов, и тем более отдельные решения суть рекомендательны для судейского сообщества^483. Этим под сомнение ставился тезис о том, что суды вообще могут заниматься правотворчеством.

В области процессуального права о наличии правовой политики, ее субъектах и средствах реализации стали говорить гораздо позднее^484, а спор о том, является ли судебный прецедент или вообще судебная практика надлежащим источником, повторился как в самых общих чертах, так и в деталях^485. Некоторые ученые разделили воззрение о том, что итоги работы высших судебных учреждений можно рассматривать в системе источников права. Так, П. Я. Трубников отвергал мысль о прецедентном толковании, поскольку «в отдельных случаях… еще выносят ошибочные определения (постановления)», но вот постановлениям Пленума вполне позволительно придать смысл источника^486. В ответ на это М. А. Гурвич отмечал: «Взгляд на руководящие разъяснения Пленумов Верховных Судов как на обязательные постановления, не допускающие отклонений, втягивает их в область правовых норм, недопустимо присваивая им значение источников права… Решения судов первой, второй и третьей инстанций могут влиять на деятельность судов по другим делам исключительно в силу своей убедительности. Употребление в отношении их понятий “правоположения” и “прецедента толкования” необоснованно и практически не нужно»487.

А. Т. Боннер предложил уточнить предмет спора, указав, что по своему содержанию постановления Пленумов Верховных Судов неоднообразны: иногда суды просто цитируют нормативный правовой документ, в остальных – дают руководящие разъяснения действующего законодательства, что зачастую ведет к преодолению пробелов в праве. Однако касательно обоих вариантов не приходится говорить о том, что постановления Пленумов являются источниками права для суда при решении конкретного гражданского дела, скорее при описании Верховным Судом новой нормы она есть особый заменитель нормативного правового акта. Поэтому, если возникают противоречия между законом и его интерпретацией, нет необходимости задумываться над тем, что первично. Безусловно, приоритет нужно отдавать официально изданному закону^488. Это не означает, что судебную практику не следует учитывать (значительный интерес представляют собой как отдельные правоприменительные решения, так и обзоры, внимательно изучаемые юристами), но отечественный процессуально-правовой порядок не основывается на судебном прецеденте, вследствие чего страдающие расплывчатостью «правоположения» или «прецеденты толкования» сомнительны в собственной полезности. Придание же «правоположениям» обязательности привело бы к тому, что судебные постановления приобрели нормативный характер^489.

В конце 80-х – начале 90-х гг. о категории «правоположений» (так и оставшейся не до конца ясной) в науке рассуждают в меньшей степени, но настоятельно подчеркивается возросшая роль судебной практики в условиях изменившихся политических и экономических взаимоотношений^490. Кроме того, этому способствовал и отход от конструкции строго нормативизма, посредством которой право воспринималось через призму совокупности общеобязательных правил поведения, установленных государственно-волевым решением. Сторонники «широкого» понимания права стали дополнительно пояснять, что интернационализация и гуманизация права неизбежно ведет к нивелированию его внешней законодательной оболочки и все большее внимание привлекает к себе внутреннее содержательное начало, а потому, как и во всяком цивилизованном обществе, судебная практика должна находиться в среде источников этого права и формировать его^491. В 1994 г., рассуждая об интеграции мировых правовых систем, В. Н. Синюков писал, что в ближайшее время будет наблюдаться эволюция российского права путем усвоения англосаксонских юридических компонентов, и прежде всего судебного, который сначала фактически, а затем и формально будет зафиксирован в законодательстве^492.

Аналогичные мысли высказывались в этот же период в процессуальной литературе, достаточно привести следующие слова В. В. Яркова: «Важным источником выявления и закрепления процессуальных (как и материальных) юридических фактов выступает судебный прецедент. Роль судебной практики в целом значительно меняется в условиях становления судебной власти. В условиях возрастания роли договорных отношений, распада прежней правовой системы, наличия большого числа субъектов, находящихся в отношениях координаций, судебная власть может сыграть в определенной мере роль интегрирующего начала… Источником судебного прецедента должны быть не только решения Конституционного суда, но и Верховного суда, Высшего арбитражного суда, а также областных (краевых), республиканских в составе РФ судов»493.

Оживление дискуссии произошло на рубеже веков. В это же время был подведен и ее своеобразный итог спорам, что, видимо, было связано с широким обсуждением некоторых законопроектов процессуального характера. Как правило, практические работники, руководствуясь соображениями особой политической роли высших судебных органов страны, призывали на официальном уровне закрепить опубликованную судебную практику (в более узкой модификации судебный прецедент) в качестве источника права^494. Так, В. М. Жуйков неоднократно заявлял, что с политико-правовой точки зрения судебная практика, содержащаяся в отдельных постановлениях Пленума Верховного Суда РФ, а равно некоторых судьбоносных решениях этого органа правосудия, на самом деле учитывается всеми нижестоящими судами, поэтому остается фактическое положение в этой области перевести в формально-юридическое^495.

Председатель Верховного Суда РФ В. М. Лебедев, разделив точку зрения С. С. Алексеева о целесообразности классификации судебной практики, указал, что такой ее вид, как текущая лишь «нащупывает» подходы к урегулированию юридических конфликтов, прецедентная – это комплексный опыт, выражающийся в актах высших судебных инстанций по особо принципиальным делам, по отношению к которым наблюдалось неоднозначное толкование норм права. Руководящая практика создается благодаря обобщению однотипных юридических случаев и не соприкасается с разрешением конкретных коллизий. В соответствии с представлениями В. М. Лебедева, прецедентную практику нельзя назвать полноценным источником права, поскольку никаких новых норм не созидается, за исключением восполнения правовых пробелов^496.

Еще более определенно обозначил свою позицию Г. А. Жилин. «Новый тип правопонимания требует и объективного осмысления роли судебной практики в правовом регулировании. И прежде было вполне очевидным, что официально опубликованные постановления вышестоящих судебных инстанций фактически выполняли роль источника права. Возложение же на суды обязанности применять при разрешении конкретных дел лишь правовые законы и иные нормативные акты, наделение их полномочиями признавать противоречащие праву нормативные акты недействительными, еще более обнажили эту проблему, – пишет Г. А. Жилин. – Вполне возможным в современных условиях было бы легализовать правоположения судебной практики в качестве источника права»497.

Между тем противники отнесения судебной практики к числу источников процессуального права и средств правовой политики утверждали: существуют все основания к тому, чтобы правоприменение не выходило за традиционные пределы, ведь судья не законодатель и в его обязанности не входит создание императивных для всех поведенческих установок^498. С. К. Загайнова, исследовав вопрос об идентичности действия норм права и постановлений Пленумов Верховного Суда РФ, пришла к следующему выводу: в последних невозможно распознать источник права, т. к. таковые издаются не законодателем; в целом распространяются на судейский корпус; обладают не обязательным интерпретационным эффектом. Следовательно, они реализуются только до тех пор, пока законодатель не устранил юридические пробелы; при их несоблюдении не возникают какие-либо санкции для судов, а решение отменяется по мотивам незаконности, но не вследствие неиспользования постановления Пленума как средства формирования общей правовой политики^499.

Вместе с тем это не означает, что судебная практика перестает быть инструментом правотворческой политики и влияния на правоприменительное функционирование, что отметили многие специалисты^500. По утверждению А. А. Иванова, с целью эффективного политико-правового руководства судебной системой необходимо не только активно пользоваться уже существующими прецедентными методами, но и вводить в действие институт процессуального запроса нижестоящего суда в Верховный Суд страны. В итоге последний будет обязан дать исчерпывающий ответ об интерпретации тех или иных норм. Указанное толкование, не подлежащее пересмотру, запрашивающий суд не сможет игнорировать в собственном решении^501.

Более широкую теоретическую базу (и не только правовую) под тезис о целесообразности интеграции судебной практики в действующий режим правотворческой политики и источников права подвел А. В. Цихоцкий. Согласно его соображениям, большинство авторов при отрицании судебного прецедента, полагаются на процессуальный закон, в котором действительно нет упоминания о подобном источнике. Однако здесь рационально сместить научно-познавательный акцент в сторону темы о том, почему судебные прецеденты, несмотря ни на что, наличествуют и фактически применяются. «Если это так, то каковы же те универсальные требования социальной действительности для сферы правосудия, которые удовлетворяют прецеденты»? – задается вопросом А. В. Цихоцкий. – Прежде всего в прецеденте сосредоточена судебная практика, которая осуществила отбор бытовавших в прошлом и заслуживающих теперь внимания норм, ценностей, идеалов. Прецеденты – это своего рода кладезь правовых норм, используемых судами, в том числе для регулирования гражданской процессуальной формы»502.

Руководствуясь тем, что судебный прецедент отражает объективный ход социального бытия и обеспечивает динамику развития общественных институтов, ученый предложил включить в процессуальные законы отдельную статью – «Вторичные источники права», наподобие той, которая присутствует в нормативном правовом акте Израиля «Об основных правах». Ее содержание позволяло бы суду при несогласии с нормой, отсутствии необходимого ответа в позитивном праве или в судебной практике принимать решения, базируясь на принципах справедливости, свободы и в духе национальных традиций^503.

Можно и дальше приводить доводы за и против рассмотрения судебной практики в качестве источника права и инструмента правотворческой политики, но, как видим, во многом они просто основываются на различных методологических подходах, что одними из первых подметили английские ученые. К примеру, Б. Бикс в своей работе «Юриспруденция: теория и контекст»504. Отечественные авторы эту сентенцию выразили следующим образом: такое положение вещей делает малопродуктивным дискуссии о судебном прецеденте: с одной стороны, закрепленные в Конституции РФ классические континентальные подходы к источникам права, с другой – очевидная (в ряде случаев) подмена смысла правовых норм высшими судебными инстанциями (по сути – создание ими новых норм). Более того, подобные дискуссии неминуемо ведут в некий методологический тупик, поскольку представители одной стороны успешно черпают свои доводы из юридической догматики, а представители другой (не менее успешно) – из юридической практики. Спор в итоге ведется в разных методологических плоскостях и потому становится в принципе неразрешимым^505.

Отчасти поэтому начались поиски нового метода изучения. Как это не покажется странным, свой вклад в обоснование нецелесообразности включения судебной практики в число источников права внесла антилегистская либертарно-юридическая концепция, предполагающая четкое размежевание права и закона, где само право понимается как необходимая всеобщая форма и равная мера свободы и справедливости^506. Как полагал один из основателей данного учения В. С. Нерсесянц, настоящая заинтересованность к разделению права и закона возникла лишь в середине 90-х гг. прошлого века, когда были предприняты первые шаги к построению правовой государственности, а равно стало окончательно ясно, что суть права не состоит во властно-приказных предписаниях. Исходя из этого, судье вовсе не вменяется в обязанности законодательствовать, его полномочия находятся в области правоприменения^507.

Продолжая развивать это направление теоретической мысли, В. В. Лапаева отмечает, что отличие либертарного подхода от естественно-правового, легистско-позитивного и других содержится в том, что формальное равенство как сущностный признак – это равенство в свободе, а все находящееся за рамками права есть произвол. Суды же, в том числе Конституционный РФ или Европейский Суд, базируясь на естественно правовой доктрине, смешивают сугубо правовые и нравственные начала, т. е. органы правосудия самостоятельно привносят в юридическую идею требования морали. С позиций либертарной доктрины этого быть не должно, поскольку морально-нравственные стандарты по своей внутренней природе не могут быть всеобщими и справедливыми либо же распространяться на всех, тем более что справедливость представляет собой качество, присущее исключительно праву, а мораль суть форма внутренней саморегуляции индивида^508.

Наконец, все большее количество приверженцев получают разновариантные компромиссные точки зрения о придании судебной практики характера вспомогательного источника права, в связи с постепенной конвергенцией неродственных, но равнозначных правовых семей, вследствие их приспособления к одинаковым демократическим и экономико-управленческим режимам^509. К примеру, Т. Н. Нешатаева со ссылкой на опыт Франции и других континентальных стран говорит, что одна из целей судебного прецедента состоит в обозначении необходимости синтезации нового правового правила. А пока оно законодательно не закреплено, судам нужно руководствоваться сформулированными прецедентами^510, которые обнаруживаются во взвешенных формулах постановлений Пленумов Верховного Суда РФ^511.

В соответствии с представлениями А. А. Серветника обыкновения, опубликованные в официальных изданиях; разъяснения Пленумов высших судебных инстанций, выработанные в ходе обобщения судебной практики, фактически содержащие нормативные предписания по вопросам употребления законодательства; решения Конституционного Суда РФ, обладающие качеством негативного нормотворчества, нужно расценивать как источники последующего правоприменения. Однако для завершения споров по этой важной проблематике целесообразно придать обязательную юридическую силу соответствующим разъяснениям на законодательном уровне через принятие отдельного закона о нормативных правовых актах, как это сделано в Казахстане^512.

Действительно, предложенное отчасти помогло бы внести ясность в один из сложных юридических вопросов, поскольку в законе можно было бы дать дефиницию нормативного правового акта, иерархию и классификацию таковых, хотя бы для того, чтобы, по меткому выражению Ю. А. Тихомирова, прекратить «дуэль» между федеральными и региональными юридическими документами, сугубо федеральными, а равно конкуренцию внутренних и международных установок^513. Между тем «закона о законах» не существует. Надлежащий законопроект «О нормативных правовых актах в РФ» несколько лет без движения находится в стенах Государственной Думы РФ. Это связано с несколькими причинами и не только техническими, но теоретико-практическими. В частности, Е. А. Лукьянова по данному поводу указывает, что, несмотря на частное использование термина «законодательство», в настоящее время никто не может четко сказать, что под ним подразумевается, не говоря уже о «нормативном правовом акте» и их вертикальной взаимоподчиненной структуре. Кроме того, существенные затруднения возникли с определением пределов нормативности решений Конституционного Суда РФ, ведь в его деятельности наметилось векторное направление, соприкасающееся с подменой, а не уяснением конституционных норм^514.

Однако с высоты формирования и осуществления правотворческой политики генерация специальных законов о нормативных правовых актах не есть панацея, с помощью которой можно разрешить все без исключения проблемные аспекты в данной области, ибо властно-приказное включение итогов работы судебных органов в число источников может не корреспондировать сложившимся в той или иной стране юридическим традициям^515, общественным устоям и культурно-историческим обычаям^516. Отсюда весьма осмотрительные высказывания в дореволюционной^517 и современной литературе^518 о необходимости придания судебной практике лишь вспомогательной роли, которую полностью отрицать нельзя. В связи с этим можно согласиться с С. К. Загайновой, которая пишет: «Рассуждая о судебной практике высших судебных инстанций как об источнике права, необходимо сделать следующие замечания. Во-первых, такая прецедентная практика не имеет приоритета пред законом: если один и тот же вопрос регулируется постановлением высших судебных инстанций и законом, то предпочтение в применении должно отдаваться закону. Во-вторых, действие прецедентной практики направлено в будущее, и она будет иметь силу источника права до тех пор, пока в соответствующее законодательство не будут внесены соответствующие изменения. Таким образом, можно сказать, судебная практика в ряду источников права имеет вспомогательный характер. Она является нормативным предписанием временного характера»519.

В свою очередь, на наш взгляд, это утверждение не должно распространяться на акты Конституционного Суда РФ. Отправной точкой авторов, полагающих, что постановления Конституционного Суда РФ представляют собой источник права, является ст. 6 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»520. В ней подчеркивается обязательность решений органа конституционного контроля на всей территории страны для всех представительных, исполнительных и судебных учреждений государственной власти, а равно местного самоуправления, предприятий, организаций, должностных лиц, граждан, их объединений.

Иными словами, в отличие от постановлений судов общей или арбитражной юрисдикции (пусть даже вынесенных в рамках работы Пленумов) акты Конституционного Суда РФ (далеко не все, а заканчивающие рассмотрение дела по существу)521 обладают особым имманентным признаком – императивность для самого широкого круга лиц, вступающих в правоотношения. Сверх того юридическая сила опубликованных решений такова, что они действуют прямо и подлежат непосредственному исполнению заинтересованными субъектами. Одновременно они общеизвестны и структурированы^522, а в случае объявления тех или иных норм неконституционными повторное их принятие недопустимо.

Здесь ради справедливости нужно обмолвиться о том, что решения, выносимые «обычными» судами по итогам изучения казусов, сопряженных с признанием недействующими нормативных правовых актов, также имеют набор подобающих черт: они неперсонифицированы; их материализация происходит непреложно и без посредников (к примеру, через службу судебных приставов); исходя из ч. 4 ст. 253 ГПК РФ «решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта».

При всем том не следует забывать о постановлении Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ» в связи с запросом Судебной коллегии Верховного Суда РФ». Это постановление частично сняло возникшие вопросы, поскольку в нем присутствует принципиальное суждение о том, что суды общей юрисдикции не вправе признавать нормативный правовой акт недействительным, т. е. утрачивающим свое юридическое предназначение, но они могут расценить его недействующим, т. е. не подлежащим применению, что не исключает последующей проверки его конституционности. Причем решение суда, которым акт признан недействующим, по собственной природе не суть подтверждение его недействительности, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь отсутствие действия с определенного момента. Что же касается отнятия юридической силы, то это возможно сделать только посредством органа государственной власти, издавшего акт или конституционного судопроизводства. Ю. А. Попова правильно указывает: «Понятие признание нормативного акта «недействительным» и «недействующим» употреблено Конституционным Судом специально для разграничения компетенции Конституционного Суда и судов общей юрисдикции по рассмотрению дел по спорам публично-правового содержания о законности нормативных актов субъектов Российской Федерации»523.

Несколько позже Конституционный Суд РФ еще раз подтвердил собственное вышеозначенное мнение в постановлении от 27 января 2004 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ч. 1 ст. 27, ч 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ в связи с запросом Правительства РФ». В нем, в частности, замечается, что процессуальное правовое регулирование, согласно которому признание нормативного правового акта противоречащим федеральному закону влечет за собой утрату юридической силы этого акта или его части со дня его принятия, является не соответствующим Конституции РФ, поскольку такие последствия свойственны для недействительности.

Очевидно, что таким образом орган конституционного контроля провел дополнительную разграничительную черту между своими постановлениями, как источниками права, и всеми остальными решениями, коими завершаются отдельные дела публичного производства. Несмотря на все сходство, нормативный правовой акт утрачивает имеющуюся у него юридическую значимость после распознания его неконституционности или придания нового конституционного смысла тем или иным нормам механически, порождая зачастую для участников правоотношений новые права и обязанности. Остальные государственные учреждения и должностные лица обязаны соблюдать предписания, при этом у них отсутствует полномочие по обжалованию конституционного постановления^524. Если же нормативный правовой акт был квалифицирован судом общей или арбитражной юрисдикции как недействующий, то со дня вступления решения в законную силу он перестает сказываться на тех правоотношениях, на которые был рассчитан, но автоматически не отменяется.

Однако думается, что в контексте правотворческой политики Конституционный Суд РФ не до конца последователен в защите собственной точки зрения относительно последствий, появляющихся при недействительности нормативного правового акта. Вспомним, что гласит ст. 79 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»: если решением нормативный акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично, либо из его содержания вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, являющиеся авторами этого документа, в обязательном порядке рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен содержать положения об отмене предыдущего.

Некоторые авторы с целью выхода из данного юридического казуса предложили считать постановления Конституционного Суда РФ источником права sui generis. «При рассмотрении указанного вида решений Конституционного Суда РФ, как представляется, необходимо исходить из того, что любое (курсив – В. В. Захарова) итоговое решение этого вида является, по определению, источником права особого рода (sui generic), – пишет В. В. Захаров. – Такие решения вносят изменения в систему действующих норм права, но это происходит не путем непосредственного установления, изменения или отмены правовых норм, а более специфическим путем устранения действия норм неконституционных»525.

В действительности же нет никаких оснований оправдывать рассогласованность ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» и отдельных постановлений этого уважаемого государственного учреждения. В этом эпизоде Конституционный Суд РФ предпочел не заметить, что сообразно установкам процитированной выше статьи при признании нормативного правового акта неконституционным (недействительным) таковой подлежит отмене тем государственным органом или должностным лицом, от которых он исходил, ведь это подрывает его авторитет^526.

Одновременно уместным будет отметить, что ст. 79 закона дала повод ученым, отрицающим прямые или косвенные правотворческие функции Конституционного Суда РФ, заявить, что поскольку установление неконституционности нормы представляет собой лишь предпосылку отмены ее компетентным органом, то, следовательно, недопустимо утверждать о создании юридических дозволений или запретов посредством конституционного контроля^527.

Несомненно, что в последнюю сентенцию заложен глубокий политический смысл, а потому недооценивать ее нельзя. В то же время наряду с признанием нормативного правового акта недействительным по причинам его расхождения с Основным Законом страны Конституционный Суд РФ нередко выносит такие постановления, в которых не констатируется несоответствие той или иной нормы Конституции РФ, но в нее вкладывается иной конститутивный смысл. В таких постановлениях особую важность приобретает не столько итоговая часть, сколько правовая позиция, на которую обращается внимание в ст. 73 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», где наличествует следующая ремарка: в случае если большинство участвующих в заседании палаты судей склоняются к необходимости принять решение, не отвечающее правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда РФ, дело передается на рассмотрение в пленарное заседание. Так, законодатель обнаруживает допустимое различие между решениями и правовой позицией.

Изложенное еще раз подтверждает мысль о том, что постановления и специфические определения Конституционного Суда РФ отнюдь не относятся к вспомогательным или вторичным источникам права, нельзя недооценивать их значение как средств реализации правотворческой политики. Наоборот, итоговые решения, в которых сконцентрирована правовая позиция, используются правоприменителем непосредственно и в обязательном порядке вне зависимости от совершения либо несовершения законодателем тех или иных шагов^528. Более того, если решением Конституционного Суда РФ нормативный акт признан не корреспондирующим Конституции РФ или из него следует необходимость устранения пробела в правовом регулировании, то Правительство РФ в строго определенный срок обязано внести в Государственную Думу РФ проект подобающего закона с целью реализации выводов Суда^529.

Словом, юридическая сила решений конституционных судей такова, что охватывает собой учреждения государственной власти, обладающие правом законодательной инициативы. По причине чего Конституционный Суд РФ действительно выступает в качестве «негативного законодателя» и вполне вписывается в конструкции неопозитивистской аналитической юриспруденции, в частности обоснованные Г. Кельзеном, Г. Хартом и другими^530.

Вместе с тем неправильно было бы преувеличивать значение категории «правовая позиция», переводя ее в область «классического» правотворчества^531, как это делают отдельные авторы. К примеру, Л. В. Лазарев пишет следующее: «Вытекающая из факта признания нормативного акта не соответствующим Конституции и в связи с этим утратившим силу роль Конституционного Суда как «негативного законодателя» не сводится, однако, просто к фактической отмене такого акта или его отдельных положений. Признание их неконституционными, как, собственно, и подтверждение конституционности акта, всегда опирается на интерпретацию конституционно-правовых принципов и норм, которая раскрывает смысл конституционных установлений и в его контексте – должное конституционно-правовой содержание проверяемого нормативного акта или отдельной нормы… При этом происходит конкретизация общих конституционных установлений, соприкасающихся с реальной жизнью права, формирование «живого» права – конституционного и иных правовых отраслей, что находит воплощение в правовых позициях Конституционного Суда. Поэтому правомерна характеристика Конституционного Суда не только как «негативного», но и как «позитивного законодателя»532.

В воспроизведенной выдержке из работы Л. В. Лазарева, а равно других авторов^533 нетрудно заметить отзвуки социологической школы права, отталкивающейся от того, что всякий судья, исследуя юридический конфликт в плоскости определенных общественных условий, выполняет функции законодателя по отношению к конкретной тяжбе. Именно благодаря социологической юриспруденции применительно к конституциям, в особенности стран общего права, появилась даже специальная терминология. В США Конституцию именуют «живым источником права»534, в Австралии – «живым организмом», а в Канаде о ней рассуждают как о «живом древе», познание которого осуществляется судьями. В результате писаным конституциям стали с течением времени придавать меньшее значение, чем судейским положениям, выведенным из базовых законов^535.

Аналогично этому Конституционный Суд РФ, читая законодательство между строк, на самом деле занимается правотворчеством, что существенным образом меняет диспозиции судебного и законодательного начал в рамках современного понимания принципа разделения властей и формирования общей правовой политики^536. В. И. Крусс подчеркивает: Конституционный Суд РФ постепенно уходит от строгих доктринальных технологий Г. Кельзена^537 и синтезирует все большее количество правоположений и интерпретаций, исходя из социальных ценностей и общего блага, которые должны отвечать духу и букве Конституции РФ^538.

Получается, что, с одной стороны, Конституционный Суд РФ, будучи «позитивным законодателем», создает правила, по юридической силе не уступающие Конституции РФ^539, а с другой – истолковывает уже имеющийся нормативный материал. Но и в том и в другом случае, как признает сам В. И. Крусс, акты Конституционного Суда РФ обязаны находиться в русле Конституции РФ. При таком подходе становиться понятным, что действия органа конституционного контроля, согласно меткому замечанию Г. Кельзена, все же предопределены Основном Законом страны и не могут ему противоречить или беспочвенно расширять его границы, иначе это нарушит равновесие законодательной и судебной власти^540.

Отсюда и возражения отечественных ученых по поводу непосредственного правотворчества Конституционного Суда РФ и достаточно аргументированные посылы о том, что его решения нельзя приравнивать к документам законодателя^541. Да, через отдельные свои постановления конституционные судьи заставляют представительный орган предпринимать меры в определенном направлении и издавать нормативные правовые акты некого содержания, но не более. Иными словами, Конституционный Суд РФ лишь гарант тех норм, которые прописаны в базовом законе государства, но не их прямой созидатель^542.

По-видимому, сбываются и предупреждения сторонников неопозитивистской юриспруденции о том, что отход от четкой дифференциации властей и частичное смешение их полномочий спровоцирует желание дальнейшего их перераспределения за счет приумножения собственной компетенции. Применительно к гражданскому судопроизводству это выразилось в нескольких решениях Конституционного Суда РФ, в том числе в постановлении от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ». Комментируя это постановление, В. В. Ершов пишет, что Конституционный Суд РФ предпринял попытку «разграничения компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом РФ и другими судами», о чем сам указал в вынесенном документе, тогда как «разграничение» не есть толкование или разъяснение, а прерогатива законодателя, коим, как известно, Конституционный Суд РФ не является. Более того, постановление обязывает судей общей юрисдикции обращаться с запросом о проверке конституционности примененного (и только подлежащего применению) в конкретном деле закона, если они сделают гипотетический вывод о несоответствии закона Конституции РФ. Таким образом, была дополнена ч. 4 ст. 125 Основного Закона, где о подобной обязанности нечего не говорится^543.

Критический взгляд на вмешательство Конституционного Суда РФ в законодательные функции обозначила Г. Л. Осокина, справедливо полагающая: «…в деятельности Конституционного Суда РФ набирает обороты тенденция, теоретическое обоснование которой было дано еще в его постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ. Указанная тенденция проявляется в стремлении Конституционного Суда РФ нарушить зафиксированный в нормах Конституции РФ (ч. 2, 3 ст. 118, ст. 120) и федерального законодательства (ст. 3, 5 ФКЗ «О судебной системе РФ») паритет различных ветвей судебной власти (курсив – Г. Л. Осокиной), специализирующихся на рассмотрении отнесенных к их ведению Конституцией РФ и федеральными законами юридических дел, и тем самым единство судебной системы РФ (курсив – Г. Л. Осокиной) путем перераспределения нормоконтрольных правомочий в свою пользу. Безапелляционная по своему характеру практика Конституционного Суда РФ по замене действующих норм федеральных законов, а также других нормативных правовых актов «правовыми позициями» КС РФ грозит тем, что Конституционной Суд РФ превратится в нормотворческий орган, а его «правовые позиции» станут единственным наряду с Конституцией РФ источником российского права»544.

Итак, в целом положительно воспринимая идею об отнесении решений (правда, не всех) Конституционного Суда РФ к источникам права и средствам реализации правотворческой политики, одновременно заметим о неразумности доведения ее до абсурда, ибо как подчеркивали еще римские юристы – право, доведенное до крайности предела, есть высшая несправедливость (summum ius summa iniuria). Безусловно, мнение Конституционного Суда РФ, размещенное в постановлениях и некоторых определениях, надлежит учитывать всем без исключения государственным учреждениям и должностным лицам и далеко не в виде вторичного источника информации, тем более что оно, как замечает В. Д. Зорькин, зачастую основывается не только на Конституции РФ, но и на международных правовых актах^545.

Однако из этого замечания вовсе не следует, что интерпретационный правовой материал (пусть даже подкрепленный «живой реальностью» и сопряженный с разнообразными социологическими факторами), проходя процедуру превращения из охранительного в регулятивный, может приравниваться, например, к законодательным установкам, в особенности конституционным, получившим свое одобрение посредством всенародного голосования, а не действий девятнадцати весьма авторитетных судей^546.

Если же рассматривать функционирование Конституционного Суда РФ или Верховного Суда РФ через призму позитивного нормотворчества, то, как это иногда происходит сегодня на практике, суды начинают подменять собой представительные институты государственной власти, чего быть в принципе не должно, иначе под сомнение ставится вся система властно-распорядительных сдержек и противовесов. Именно поэтому в новом Федеральном конституционном законе от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» постановлениям Пленума и Президиума данного суда официально не придается нормативная сила и общеобязательность. Однако с практической точки зрения постановления Пленума и Президиума Верховного Суда РФ ложатся в основу будущих нормативных правовых документов, принимаемых в установленном порядке законодательным органом страны. Специфика их заключается в том, что они фактически императивны для применения нижестоящими судами вне зависимости от того, были ли затем разъяснения Верховного Суда РФ облечены в законодательную форму или остались вне поля зрения отечественного законодателя.

Таким образом, на основании всего вышесказанного можно в целом заключить, что суды в Российской Федерации не только являются активными проводниками современной правотворческой политики, но им присущ свой индивидуальный и дифференцированный набор правовых средств ее осуществления, среди которых наиболее заметное место занимает прецедентная практика. Данные средства, сочетаясь друг с другом, выступают приводными ремнями общего механизма правового регулирования, позволяя максимально быстро решить политические задачи государства, обеспечить защиту законных интересов субъектов права, а в отдельных случаях устранить дефект правового режима и упорядочить общественные отношения.

19. Правотворческая политика в сфере осуществления прав и свобод человека и гражданина

(Н. И. Сухова)

В истории прав и свобод личности насчитывается несколько ступеней, на которых возникали новые права и свободы и приумножали комплекс существующих. Такое поэтапное развитие и появление прав и свобод дало исследователям возможность говорить об их, так сказать, «возрастном» измерении (поколениях), т. е. определить, какие появились раньше и, стало быть, они старше, какие – позже, а значит, моложе. В настоящее время выделяют несколько поколений прав человека:

первое поколение – личные и политические, а также право на собственность, обеспечивающие индивидуальную свободу, защиту от какого-либо вмешательства в осуществление прав члена общества и политических прав. К ним относятся право на жизнь, свобода и безопасность, право на свободу мысли, совести, религии, право участвовать в управлении государством, право на свободу от произвольного ареста, задержания, изгнания, право на гласное и законное рассмотрение дела судом, свобода слова, право на равенство перед законом;

второе поколение – социальные, экономические и культурные права: право на труд и свободный выбор работы; право на социальное обеспечение; право на отдых; право на образование и др.;

третье поколение – право, сформулированное после Второй мировой войны, и включает в себя: право на мир, на здоровую окружающую среду, право на ядерную безопасность, социальное и экономическое развитие и др. Права, относимые к третьему поколению, весьма неоднородны. С одной стороны, это коллективные «права народов», основанные на солидарности, к числу которых относятся: право народа на существование, на самоопределение, на развитие, на суверенитет над своими естественными богатствами и природными ресурсами, право на благоприятную окружающую среду, на равноправие с другими народами, право на развитие и др. С другой стороны, к третьему поколению относят специальные права так называемых маргинальных слоев населения, которые в силу физиологических или социальных причин не имеют равных с остальными гражданами возможностей по осуществлению общих прав и свобод и потому нуждаются в специальной поддержке со стороны национальных государств и мирового сообщества. Эти права вытекают из права на свободу от дискриминации по половому, расовому, национальному или возрастному принципу.

При всем современном многообразии прав человека и различии теоретических подходов к этой проблеме можно выделить исходные, основополагающие права человека, которые составляют базу всего комплекса прав человека: право на жизнь, право на свободу, право на равенство.

Вопросы формирования и появления новых блоков прав и свобод человека и гражданина важны для введения в проблему, но сами по себе не отражают правовую политику в указанной сфере. Думается, она начинается с отражения указанных прав в нормативных источниках, анализ содержания которых позволяет судить об отношении государства к ним, о пределах закрепления и объемах вмешательства государства в сферу прав и свобод. Обращение к практике регламентации прав и свобод, ее изучение показывают, что и здесь, как и с самими правами и свободами наблюдается некая поэтапность, разноуровневость правовой их регламентации и осуществления правовой политики. Можно выделить три таких этапа.

1-й этап. Первоначально попытки законодательного закрепления прав и свобод были предприняты в масштабах отдельной страны. Например, во Франции в период с 1789 по 1814 г. приняты законодательные акты, в том числе кодифицированные, положившие начало нормативному оформлению прав и свобод: Декларация прав человека и гражданина 1789 г., Гражданский кодекс 1804 г., Гражданский процессуальный кодекс 1806 г., Уголовно-процессуальный кодекс 1808 г. и Уголовный кодекс 1810 г. В США с 1787 по 1791 г. принимаются Декларация независимости, Конституция и Билль о правах. В английской Великой хартии вольностей 1215 г. уже было записано: «Ни один свободный человек не может быть арестован или заключен в тюрьму, или лишен владения, или объявлен вне закона, или изгнан, или каким-либо иным образом обездолен, и мы не пойдем на него, и не пошлем на него иначе, как по законному приговору равных ему и по закону страны»547.

Что касается Российской империи, то процесс нормативного закрепления прав и свобод человека и гражданина здесь шел гораздо скромнее. В середине XIX в. зарождаются зачатки прав и свобод человека: на образование, на медицинскую помощь и т. д. При отмене крепостного права в 1861 г. можно условно говорить о появлении права на труд, основанного на свободе передвижения и найма на работу по своему усмотрению.

2-й этап. Формирование международно-правовой политики создания механизмов соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Его начало можно связать с учреждением Организации Объединенных Наций, в основе деятельности которой лежат задачи поддержания мира, безопасности, уважения правового статуса человека и гражданина и распространения идеи равенства прав и свобод человека и гражданина. Главным органом ООН, рассматривающим общие принципы сотрудничества в деле поддержания мирных инициатив, по выработке рекомендаций по защите прав и основных свобод человека, стала Генеральная Ассамблея ООН, а главным должностным лицом – Генеральный секретарь ООН. 10 декабря 1948 г. ООН принимает Всеобщую декларацию прав человека, которая представляет собой документ негосударственного характера, впервые в истории человечества распространивший права человека на всех людей планеты. С этого момента прав и свободы человека перестали быть только внутренним делом отдельного государства.

Кроме Декларации на международном уровне приняты Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.). Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах (1966 г.), создавшие нормативную основу осуществления прав и свобод, а также систему международных стандартов в области прав человека. На основании этих документов человек стал субъектом международного права.

Система обеспечения осуществления прав и свобод человека и гражданина на международном уровне представлена рядом органов, такими как Комитет по правам человека при ООН, 20 декабря 1993 г. в ООН учрежден пост Верховного комиссара по правам человека.

Действуют так называемые региональные системы защиты, например, европейская система защиты прав человека, созданная на основе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, – Европейская комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека.

3-й этап. Формирование внутригосударственных систем в соответствии с существующими на международном уровне стандартами на принципах приоритета прав личности, признания человека и его прав высшей ценностью.

Российская Федерация, провозгласившая курс на демократизацию общества, признание свободного развития человека в ноябре 1991 г. приняла Декларацию прав и свобод человека и гражданина, в которой закрепила все основные права и свободы, составляющие каркас этого института и нашедшие отражение в международных актах.

Еще более выпукло институт прав и свобод человека и гражданина выражен в Конституции 1993 г., провозгласившей государство правовым и демократическим. Этот факт, а также то, что Россия стала самостоятельным участником международных организаций и многочисленных договоренностей, признает человека высшей ценностью, широкий объем прав и свобод человека и гражданина, свидетельствует о возложении на государство обязанности по гарантированию и обеспечению их реализации. Причем обеспечительный механизм прав и свобод человека и гражданина включает возможность в случаях, предусмотренных международными договорами РФ, обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ст. 46 Конституции РФ). Таким образом, человек и гражданин стал субъектом международного права.

Логическим продолжением действия конституционных положений стало принятие Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»548, ставшего существенным элементом механизма обеспечения осуществления прав и свобод в России.

Институт прав и свобод человека и гражданина играет важную роль как во внутригосударственной, так и внешней политике. Анализ состояния современного государства проводится в первую очередь в срезе отношения его к правам и свободам человека и гражданина, признания и обеспечения их всеми допустимыми средствами, создания условий их реализации.

Отметим, что на протяжении новой истории Российского государства со времени провозглашения курса на демократизацию управления и признания существующих международных стандартов прав и свобод человека и гражданина сделано немало в направлении их обеспечения. В частности, нормативная база, начиная с Конституции, приведена в соответствие с международными принципами и нормами, регулирующими сферу реализации прав человека, создан внутригосударственный механизм защиты прав и свобод человека, включающий установление альтернативы форм и средств защиты прав, в том числе путем самозащиты, возможности обжалования действий государственных органов и государственных служащих, формирование независимой судебной власти, выступающей важной гарантией обеспечения прав и свобод человека и гражданина, оказание бесплатной юридической помощи гражданам^549, созданы основы для организации деятельности различных негосударственных правозащитных организаций, разработаны основы взаимодействия государства и гражданского общества по решению проблем в сфере прав и свобод человека и гражданина, закреплено право на обращение в международные органы и организации в случаях, когда исчерпаны внутригосударственные механизмы защиты права и ряд других мероприятий.

Кроме этого, государство в последние пять лет занимается решением задачи обеспечения транспарентности деятельности государственных органов, приближения самого государства к обществу вообще и к отдельному гражданину в частности. Так, разработана и введена в действие концепция так называемого электронного правительства, государственные органы имеют свои интернет-сайты, где граждане могут получить необходимую для них и реализации их прав информацию, сделать обращение в государственный орган, обратиться за услугой и т. д.

Все перечисленное свидетельствует о том, что на современном этапе развивающейся демократии в России закреплены и действуют механизмы реализации и осуществления провозглашенных Конституцией РФ и международными актами прав и свобод человека и гражданина, государство на деле демонстрирует заинтересованность в реальном действии этого феномена.

Однако несмотря на нормативное провозглашение и фиксацию прав человека как объективно существующих явлений, механизм их воплощения в жизнь и выхода на поведенческий уровень достаточно сложен. Объем прав человека, их реализация зависят от состояния общества, уровня его развития и характера организации, от того, в какой степени права человека освоены общественным сознанием. Эффективность реализации прав человека зависит и от их нормативного оформления, включения в той или иной форме в систему нормативного регулирования общества, а также многих иных факторов как общесоциального (уровень благосостояния, общей культуры, менталитета и др.), так и специально юридического характера.

С учетом этого, а также в связи с тем, что не всегда факторы, влияющие на осуществление прав и свобод человека, действуют в совокупности и без сбоев, создаются ситуации, не только затрудняющие полную и гарантированную реализацию прав и свобод, но и свидетельствующие об их прямых и косвенных нарушениях. Подтверждением появления таких ситуаций являются ежегодные доклады Уполномоченного по правам человека в РФ. Так, в последнем Докладе от 21 февраля 2014 г. омбудсмен отметил, что механизм обеспечения прав и свобод гражданина и человека в любом демократическом государстве достаточно прост, но только в теоретическом плане: все права предусмотрены национальной Конституцией и регламентированы не противоречащими ей законами, а государственные органы, находящиеся под неусыпным контролем общества и независимых СМИ, имеющих право требовать и получать у них любую необходимую информацию, обязаны соблюдать права и свободы человека. В случаях их нарушения «пострадавшие» имеют возможность обратиться в суд и рассчитывать на справедливое разрешение их дела и на справедливое, законное и независимое решение.

В государствах с богатыми традициями обеспечения прав и свобод человека и гражданина нарушать их очень невыгодно и неудобно. В России же описанный механизм часто работает со сбоями. Почти во всех его звеньях, кроме текста Конституции РФ, где подробно и полно декларированы все права и свободы, подобающие демократическому государству, проблем масса. Вот основные из них:

а) акты высшей юридической силы о правах человека принимаются, как правило, быстро, без особого учета мнения общества, а потом так же быстро меняются;

б) государственные органы, особенно составляющие так называемый карательный аппарат, «силовой» блок о соблюдении базовых прав и свобод человека вспоминают не всегда, а признаются в их нарушении еще реже;

в) рекомендации Уполномоченного по правам человека относительно исполнения предусмотренных законом процедур во многих случаях рассматриваются формально, заменяя реальное и предметное их рассмотрение бюрократическими проволочками и бессодержательными отписками^550;

г) имеющая место моральная и профессиональная парализованность судов и судей, крайне редко выступающих в роли защитника прав и свобод граждан, нарушенных вследствие ошибок и недоработок других государственных органов и др.551

В сложившихся условиях государству и обществу крайне важно сформировать единые подходы к пониманию концепции прав и свобод человека и гражданина и их осуществления, создать адекватную реалиям правового государства и международным измерениям нормативно-правовую основу развития отношений в сфере осуществления прав и свобод, а также действия механизма их обеспечения и защиты. Разрозненные и непродуманные шаги множества субъектов по решению указанных задач не приведут к желаемому социально полезному и публично-необходимому результату. Нужна целостная, научно обоснованная, практически выверенная, с понятными для всех субъектов целями и ценностными установками программа действий. Такой алгоритм может дать, или, вернее сказать, им может стать правовая политика в ее правотворческой форме, поскольку речь главным образом идет о создании нормативной основы осуществления прав и свобод человека и гражданина. Качественная и обеспеченная всеми возможными инструментами нормативная составляющая механизма осуществления прав и свобод человека и гражданина становится предтечей их реального воплощения в жизнь. Решению задач по созданию такого важного компонента механизма осуществления прав и свобод, несомненно, может способствовать правотворческая политика.

Правотворческую политику принято понимать как научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных и негосударственных субъектов, направленную на определение стратегии и тактики правотворчества, на принятие эффективных правовых решений, обеспечивающих стабильное и прогрессивное развитие всего общества^552.

В силу высокого уровня концептуализации правотворческой политики можно говорить о том, что в ее рамках формируется тактика и стратегия правотворческой деятельности, определяются наиболее оптимальные пути совершенствования правотворческой деятельности, в том числе путем повышения качества основных ее средств – правовых актов. На обусловленность правотворческой политики существующими общественными отношениями влияет не только ее научно обоснованный характер. Далеко не последнюю роль в этом играет факт участия в ее осуществлении государства в лице его законодательных и исполнительных органов власти, а также институтов гражданского общества, которые через общественные инициативы, общественный контроль и мониторинг способны оказывать влияние на ход и результаты правотворческой политики.

Правотворческая политика в сфере осуществления прав и свобод человека и гражданина, будучи частью правотворческой политики в целом, может быть определена как научно обоснованная, социально обусловленная, прогнозируемая, системная и последовательная деятельность государственных субъектов и гражданского общества, направленная на создание правовой основы обеспечения реального действия прав и свобод человека и гражданина в соответствии с формированными стратегическими и тактическими установками в указанной сфере, а также на стимулирование развития факторов, способствующих эффективной реализации прав и свобод, и на предотвращение появления факторов, препятствующих этому процессу.

Выступая носителем научных разработок в сфере права и активно используя их, правотворческая политика становится незаменимой, пользующейся высокой степенью доверия основой в деле преобразования сферы осуществления прав и свобод человека и гражданина.

Так, правотворческая политика в сфере осуществления прав и свобод призвана способствовать решению следующих приоритетных задач в указанной области отношений:

• выработка и реализация выверенной и научно обоснованной стратегии развития правотворческой деятельности различных субъектов, осуществляющих ее;

• формирование продуманного и эффективного с точки зрения обеспечительных компонентом механизма взаимодействия субъектов, осуществляющих создание правовых основ регулирования отношений в сфере осуществления прав и свобод;

• установление гносеологически выработанных и подтвержденных эмпирическими данными тесных функциональных связей механизма правотворчества и механизма правозащиты в указанной сфере;

• предложение механизмов, обеспечивающих реальное участие институтов гражданского общества в осуществлении регулятивных и контрольных мероприятий, выступающих гарантией работы государственных механизмов, обеспечивающих осуществление прав и свобод человека и гражданина;

• выработка методики повышения качества правотворческой деятельности и ее результатов, касающихся прав и свобод человека и гражданина;

• подготовка обоснованных предложений по созданию соответствующих международным стандартам инструментов и способов ограничения прав и свобод человека и гражданина;

• предложение методик осуществления мониторинга состояния системы норм и актов, непосредственно затрагивающих сферу осуществления прав и свобод человека и гражданина;

• организационное и нормативное обеспечение процессов дальнейшей унификации и приближения правового регулирования национальной и международной систем прав и свобод на учитывающей национальные особенности и традиции основе и др.

Итак, в целом основное предназначение правотворческой политики в области осуществления прав и свобод человека и гражданина – выступать источником продуманных основ преобразования отношений в обозначенной сфере.

С момента провозглашения идей приоритетности прав и свобод человека и гражданина и правового государства – ориентиром и императивом всего общественного развития, практика их реального воплощения в жизнь приобретала новые черты и характеристики: от отсутствия национального опыта в этой сфере, предопределяющего совершения множества ошибок и просчетов, до возможности на основе полученного опыта преобразовывать предлагаемый другими системами опыт. Однако практика осуществления прав и свобод человека и гражданина столь же «многоячеична», как и сам институт прав и свобод. Поэтому всегда существуют ячейки, имеющие определенные сбои, требующие пристального внимания в заданный промежуток времени. Несмотря на проделанную работу, весьма положительные сдвиги и результаты в области осуществления прав и свобод, в настоящий период ее развития возникают проблемы, которых немного, но результат их решения оказывает существенное влияние на состояние системы прав и свобод и их осуществление. Они и определяют приоритеты правотворческой политики в сфере обеспечения прав и свобод. Анализ имеющихся научных материалов и практики позволил выделить следующие ячейки института осуществления прав и свобод человека и гражданина, в которых формируются приоритеты современной правотворческой политики в указанной сфере.

1. Область защиты прав и свобод. Выделение проблем защиты прав и свобод в качестве первоочередных обусловлено целым рядом факторов:

а) несокращающимся количеством нарушений прав и свобод человека и гражданина в публично-правовой (административной и уголовной) и частноправовой (например, в рамках гражданского судопроизводства, в частности отсутствие в вышестоящем суде публичного разбирательства по частным жалобам) сферах. По данным официальных источников, в частности доклада Уполномоченного по правам человека в РФ, число нарушений прав и свобод человека и гражданина продолжает оставаться высоким (за 2013 г. в этот конституционный орган поступило свыше 22 000 жалоб на различные нарушения прав и свобод человека), а по некоторым категориям отмечается возрастание. Так, по сравнению с 2012 г. – на 4,9 % – увеличилась доля жалоб, связанных с нарушениями права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство, составив 72,0 %553. Складывается парадоксальная ситуация – институты государства, от которых в первую очередь зависит уровень обеспеченности и защищенности прав и свобод, становятся первыми в ряду их нарушителей. Естественно, подобное, как и все негативное, должно быть устранено с выяснением причин и принятием мер по минимизации их действия.

Кроме описанного факта увеличения числа нарушений права на судебную защиту ситуация усложняется слабой обеспеченностью исполнения судебных решений, в частности возможностью самовольного изменения способа их исполнения. Например, по вступившему в законную силу решению Кондинского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа от 31 января 2011 г., с казны Российской Федерации в лице Минфина России в пользу гражданина О. была единовременно взыскана сумма капитализированных повременных платежей.

Представители министерства обратились в суд с заявлением об изменении порядка и способа исполнения этого решения суда. Однако решением того же суда от 2 августа 2011 г. в удовлетворении заявленных требований было отказано.

Тогда должностные лица Минфина России самовольно изменили порядок исполнения первого судебного решения, начав выплату взысканной суммы не единовременно, а ежемесячно. Естественно, такие незаконные действия О. обжаловал, и только после полутора лет судебных тяжб получил причитавшиеся ему денежные средства единовременно;

б) отсутствие согласованных действий и взаимодействия, необходимой координации, надлежащей правовой и организационной платформы взаимодействия государственных и негосударственных субъектов по осуществлению мероприятий по защите прав и свобод; необходимость разработки и нормативного оформления системы действенных и эффективных мер и средств правовой защиты личности;

в) неотлаженность в полной мере и противоречивость правовой основы правозащитной деятельности, в том числе и на конституционном уровне;

г) необходимость согласования функционирования российской и международной, в частности европейской, правозащитной систем. При этом акцент должен быть сделан не на принятие Россией новых обязательств, расширяющих перечень прав, подлежащих защите, а на совершенствование внутригосударственных механизмов осуществления и защиты права.

Эти и иные факторы подтверждают необходимость проведения продуманной правотворческой политики в сфере защиты прав и свобод.

2. Область ограничения прав и свобод. Объяснения выделения данного приоритетного направления правотворческой политики в сфере обеспечения прав и свобод таковы. Признание широкого перечня прав и свобод не должно приводить к их абсолютизации. Определенные предпосылки, даже нормативные, к этому есть. Например, в международно-правовых актах (Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и др.) отражена формула «пользование правами человека должно осуществляться без каких-либо ограничений». Однако понятно, что абсолютных явлений, в том числе прав и свобод человека и гражданина, несмотря на всю их важность, нет и быть не может. Всегда есть пределы, выход за которые означает нарушения, во-первых, прав и свобод другого, во-вторых, самой концепции прав и свобод человека и гражданина.

Проблема ограничений и пределов прав и свобод в отечественной юриспруденции поставлена давно, проведено немало исследований по этому вопросу, сформированы различные подходы к ее решению и т. д. Мы не станем вдаваться в их суть и содержание, разбирать каждую из них, находить сильные и слабые стороны, разбираться в используемой терминологии и т. д. Укажем лишь на следующее принципиальное положение – на ни одного официально признаваемого подхода к решению вопросов ограничения прав и свобод, до сих пор не сложилось. Причину такого промедления в данном вопросе возможно объяснить отчасти тем, что Конституция, использующая термин «ограничение прав», не определяет его. Нет его определения и конкретизации ни в одном ином акте.

Возможность ограничения основных прав и свобод не противоречит международным стандартам прав человека и актам. Она предусматривается в выше упомянутых международных документах, в которых закреплены конкретные пределы введения ограничений прав и цели возможных отступлений от тех прав, которые защищены международными соглашениями.

Тем самым создается не только понятная для всех правовая платформа, определяющая объем прав и свобод в случаях их ограничения, но и посредством установленных пределов обеспечивается беспрепятственное пользование правами и свободами, а также иные социально-правовые ценности (права и свободы других лиц, конституционный строй, целостность государства и т. д.). При этом необходимо отдавать отчет в том, что любое ограничение прав и свобод – уменьшение объема правовых возможностей граждан, а потому их установление допустимо только на основании таких критериев, которые не нарушали баланс прав и свобод как отдельных индивидов, так и социальных общностей, были соразмерными факторам опасности, грозящим гражданам и всему обществу.

В связи с этим одной из основных задач, которая должна быть разрешена в рамках правотворческой политики, выступает разработка на основе имеющихся научных исследований концепции ограничения прав и свобод, основанной на результатах исследований юридической науки и получающую продолжение в форме соответствующего нормативного акта. В них четко должны быть прописаны случаи, принципы ограничения прав и свобод, содержание ограничений, объем ограничений, ответственность и государства, и граждан за нарушение пределов ограничений, способы защиты прав при нарушении пределов ограничений. Наличие таких документов сделает прозрачной и понятной деятельность по ограничению прав и свобод, минимизирует латентность нарушений в соответствующих ситуациях, создаст основу свободы необходимой и полезной деятельности государства в ситуациях, допускающих ограничения прав и свобод, и осуществления прав граждан в оставшихся объемах.

3. Область взаимодействия субъектов, обеспечивающих осуществление прав и свобод человека и гражданина. Сразу необходимо отметить, что проблема взаимодействия указанных субъектов возникает и при создании нормативной основы осуществления прав и свобод (на уровне правотворчества), и при обеспечении практического их действия (на уровне правореализации).

На отсутствие должного взаимодействия в сфере обеспечения и осуществления прав и свобод указывается в Докладе Уполномоченного по правам человека. В деятельности самого Уполномоченного возникали неоднократно ситуации, когда его обращения и запросы в соответствующие государственные органы в связи с находящимися в его производстве жалобами граждан оставались либо без внимания, либо отмечены простыми отписками.

Если подобное случается в деятельности Уполномоченного по права человека, то о других органах говорить не приходится. Более того, законодательство, компетенция и практика этих органов становятся препятствием к осуществлению прав и свобод. Например, существенная проблема возникает при обращении за защитой в органы прокуратуры. Любое нарушение прав и свобод – правонарушение. На прокуроре лежит обязанность проверить, какого оно характера. Поэтому, получая обращение, в котором заявитель не требует привлечения виновных к уголовной ответственности и не сообщает о признаках преступления, прокурор часто «механически» передает указанное обращение для проверки в рамках уголовно-процессуального законодательства. Органы предварительного расследования, не усмотрев в обжалуемых заявителем действиях должностных лиц состава преступления, выносят постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Дальнейшие обращения заявителя рассматриваются как несогласие с этим постановлением и как попытку его опротестовать. Поскольку в конкретной обжалуемой ситуации состав преступления и, правда, действительно отсутствует, эти действия окончательно признаются законными и обоснованными. Однако защита прав заявителя до сих пор не начиналась^554.

За каждым государственным органом закреплена компетенция, которую они выполняют. Однако далеко не всякий нормативный правовой акт, регламентирующий порядок деятельности государственных органов, содержит указание на необходимость его взаимодействия с другими органами и институтами гражданского общества, и ни один акт не содержит детализацию форм, способов, методов и механизма такого взаимодействия. Поэтому призывы осуществлять деятельность по обеспечению прав и свобод в тесной взаимосвязи остаются лишь на бумаге. А иногда особенности статуса и полномочия органа – с одной стороны, требуют взаимодействия и осуществляются на его основе, но с другой – исключают его. Примером, может стать деятельность Президента РФ, от которого, в силу его статуса, зависит уровень обеспеченности Конституции РФ и прав и свобод граждан. Президент РФ тесно сотрудничает и с парламентом, и с судами, и с прокуратурой. Вместе с тем его контрольные полномочия в отношении некоторых из них (например, судов и прокуратуры) становятся препятствием для установления эффективного взаимодействия^555.

В связи с этим субъектами правотворческой политики в сфере осуществления прав и свобод должно быть уделено пристальное внимание разработке общего механизма взаимодействия государственных органов в деле обеспечения прав и свобод и закрепление его в соответствующих актах, адаптировав к особенностям функционирования конкретного государственного органа.

Отмеченные направления правотворческой политики и варианты ее полезного использования в сфере осуществления прав и свобод далеко не единственные и не представляют закрытого перечня. В практике прав и свобод возникает масса иных проблем, которые также требуют разрешения. Это лишь еще раз подчеркивает важность применения научно подкрепленной основы их исключения и предотвращения, гарантирующей комплексное, а не «точечное» принятие мер.

20. Правотворческая поощрительная политика

(Е. В. Типикина)

Проведение демократических реформ в России, развитие свободы человека создают объективные условия для расширения сферы поощрительного воздействия на происходящие в обществе процессы. Данные обстоятельства предопределяют вывод о том, что особо важная роль в совершенствовании правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу предоставления поощрений, принадлежит правотворческой поощрительной политике, ибо последняя представляет собой научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных и негосударственных структур, направленную на определение стратегии и тактики правотворчества в поощрительной сфере, на создание необходимых условий для плодотворной правотворческой работы, а также эффективного механизма поощрительно-правового регулирования, активизирующего заслуженное поведение участников общественных отношений.

Целью такой политики является оптимизация правотворческого процесса, достижение эффективности правотворческой деятельности в сфере как государственного, так и негосударственного поощрения, а также обеспечение благоприятного режима для развития общества и государства, заинтересованности в высококачественном и эффективном исполнении (сверхисполнении) юридических обязанностей, повышения творчества, инициативы личности. Эта цель достигается путем решения такой задачи, как создание необходимых поощрительных норм права и усовершенствование существующих.

Особой задачей правотворческой поощрительной политики выступает побуждение граждан к социально активному заслуженному правомерному поведению на основе предоставляемой поощрительной нормой права возможности получения поощрения. В рамках данной политики устанавливается нормативная модель идеального образа поведения.

Правотворческая правовая политика воплощается в принятии, изменении и отмене поощрительных нормативных правовых актов, обладающих особым способом регулятивного воздействия на общественные отношения и широким объемом возможностей их участников. Это, в свою очередь, способствует установлению и усовершенствованию межотраслевого института правовых поощрений.

Субъектами данной политики выступают органы представительной (законодательной) и исполнительной государственной власти, а также институты гражданского общества.

Приоритетный ориентир правотворческой поощрительной политики – позитивный заряд для субъектов права.

Она связана с установлением, использованием и усовершенствованием самого действенного правового стимула – поощрения, единственным основанием применения которого выступает заслуга, заслуженное поведение личности. Поощрение, в свою очередь, является связующим звеном между правотворческой поощрительной политикой и заслуженным поведением. Специфика поощрительного метода правового регулирования состоит в том, что государство, устанавливая способ воздействия на общественные отношения, основывается на предоставлении субъекту широкого объема возможностей, простора для совершения заслуг. Однако само наличие заслуги немыслимо без придания ей социальной значимости путем юридического закрепления в поощрительных нормах права.

Анализ современного поощрительного законодательства свидетельствует об отсутствии оптимально функционирующей, безупречной, системной общефедеральной и региональной правотворческой поощрительной политики в Российской Федерации при всей ее неоспоримой значимости и необходимости. Это сдерживает возможность эффективного воздействия на поведение граждан, рост их социальной активности и, соответственно, совершение ими заслуженных поступков, превосходящих обычные нормативно закрепленные требования к должному, необходимому поведению.

Поощрения, установленные в отечественном законодательстве, далеко не во всем отвечают сложившимся экономическим, политическим, социально-культурным условиям. Более того, они постепенно теряют статус самых эффективных юридических инструментов. Продолжается рост несправедливых актов поощрения. Поощрительные меры не соответствуют степени совершенных заслуг. Это объясняется отсутствием полноценной юридической базы, регулирующей основы поощрения. Многочисленные виды поощрений разрозненны, не представляют собой определенную систему, не связаны четко с общей политикой государства.

Положение осложняется отсутствием в поощрительном законодательстве дефинитивных норм. Это, в свою очередь, приводит к разнообразию трактовок основных понятий органами, уполномоченными учреждать и применять соответствующие меры поощрения. Поощрительные нормативные акты, к сожалению, не содержат определений многих, имеющих огромное значение в поощрительной деятельности, понятий. Например, таких как «заслуга», «выдающиеся заслуги», «особые заслуги», «большие заслуги», «исключительные заслуги», «значительные заслуги», «заслуги в развитии парламентаризма в РФ», «морские заслуги», «заслуги в обеспечении прав и свобод граждан РФ, государственном строительстве, укреплении демократии, местного самоуправления, обороноспособности и безопасности РФ», «выдающиеся достижения», «большой вклад», «безупречная, эффективная продолжительная служба», «добросовестное исполнение обязанностей», «высокие показатели в работе», «выполнение заданий особой важности и сложности», «профессиональный подход к использованию современных методов работы», «выдающиеся творческий и научный вклад в культуру России» и т. п.

В результате чего правоприменители, в частности поощрители, обладают свободой усмотрения и основываются на собственном субъективном мнении при решении вопроса о поощрении. Более того, в российском законодательстве до сих пор не закреплен ни один юридический состав заслуженного поведения личности, выступающего основанием для применения поощрения, а различные модели заслуженного поведения не имеют развернутого описания в поощрительных нормах права.

Совершенно справедливо замечено, что, возможно, не случайно разные виды заслуг расплывчато формулируются в нормативных правовых актах. И тут имеет значение не только то, что заслуги сложно объективно и конкретно выразить и детально установить за многие виды социально полезной деятельности, а также то, что в этом не заинтересованы властные структуры, те или иные должностные лица. Им выгоднее, чтобы заслуги были сформулированы абстрактно, обтекаемо, нечетко, так как таким образом легче манипулировать поощрительными средствами^556.

В данной ситуации принципиально важно разъяснить, что понимается под вышеназванными терминами. В российском законодательстве крайне необходимо закрепить определение понятия «заслуга», «развернуть» описание оснований для поощрения, четко определить составы заслуг. Ведь речь идет о моделях заслуженного поведения, которые не должны давать простор для субъективизма и злоупотреблений в правоприменительной деятельности (при оценке заслуг и назначении поощрения).

В особенности при осуществлении такой функции поощрения, как оценивающая, содержание которой сводится к тому, что компетентный орган дает официальную положительную оценку чьего-либо заслуженного поведения, публично признает и одобряет его, отражает степень полезности деятельности для общества, выделяет лучших лиц, достойных поощрения.

От соотношения понятий «заслуга» и «мера поощрения» (т. е. количество и качество предоставляемых благ, а также полное либо частичное освобождение от различного рода обременений) во многом зависит эффективность поощрения. Данные понятия должны быть равноценными, между ними должен стоять знак равенства. На практике же происходит смещение равновесия в ту или иную сторону. Например, когда поощряемые заслуги намного менее значимы, чем предоставленная мера поощрения (поощрение высших государственных чиновников или «полезных» для власти субъектов – в период избирательных кампаний и т. п. мероприятий), либо наоборот, когда значимость заслуги недооценивается, уменьшается. Примером может служить награждение космонавта Ю. Батурина орденом Мужества (вместо традиционного – для тех, кто летает в космос впервые, – присвоения звания Герой России)557. Более того, имеются случаи применения поощрения и при полном отсутствии заслуг в действиях поощренных субъектов^558.

Существует отдельная важная проблема. В усовершенствовании нуждается правовая регламентация основания поощрения за труд. Так, в ч. 1 ст. 191 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ, заслуженное поведение представлено в форме добросовестного исполнения трудовых обязанностей. Проанализировав ст. 21 данного нормативного правового акта (основные права и обязанности работника), можно сделать вывод, что работодатель поощряет работника за исполнение его прямой обязанности. Причем за одни и те же заслуги (добросовестное исполнение трудовых обязанностей) к каждому применяются разные меры поощрения (премирование, объявление благодарности и т. д.). Получается, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение трудовых обязанностей к работнику применяется дисциплинарное взыскание, а за их исполнение он поощряется. Здесь возникает вопрос – за что тогда работник получает заработную плату и где же работодателю найти столько средств, чтобы поощрять за простое, в буквальном смысле, ежедневное выполнение своих прямых обязанностей? В итоге поощрение в сфере труда потеряет все свои стимулирующие свойства. Зачем тогда вообще оно необходимо?

В ст. 131 КЗоТ РФ подчеркивалось, что поощрения применяются лишь за образцовое (отличное) выполнение трудовых обязанностей, которое превосходит обычные требования и особо выделяет человека среди коллег по работе. Здесь уместно говорить о трудовой активности, социально-правовой активности личности в сфере труда. Н. В. Гудимов определил трудовую активность как добросовестное и точное исполнение работником своих трудовых обязанностей с совершением полезных творческих действий, превосходящих обычные требования (инициатива, деловитость, оперативность, высокая организованность, изобретательность, творческий поиск резервов, перевыполнение плановых показателей, норм выработки, внесение рационализаторских предложений и т. п.), т. е. в ней проявляются те свойства человека, которые лежат в основе его личного профессионального достоинства и утверждаются в процессе осуществления права на труд»559. Деятельность работников усилена по сравнению с требованиями к их должному поведению, установленными правилами внутреннего трудового распорядка и другими нормативными правовыми актами. Обычное исполнение трудовых обязанностей усиливается их творческим отношением к делу^560. В. И. Курилов определил социально-правовую активность личности в сфере труда, как «формируемую комплексом социально-правовых средств, осознанную, волевую, внешне и внутренне обусловленную деятельность рабочих и служащих в трудовом правоотношении, представляющая такой уровень реализации прав и обязанностей, который превышает минимально установленные в праве нормы труда и иной социальной деятельности личности в трудовом коллективе»561.

Таким образом, поощрения заслуживает лишь тот, кто достиг заметных по сравнению с другими успехов в повышении производительности труда, добился высокого качества продукции, перевыполнил план, обладает высокой степенью профессионального мастерства, применяет свои творческие способности, дарования и таланты, стал новатором в труде и т. п. Основанием поощрения является и продолжительный стаж работы, но не всякой, а лишь образцовой. Неоправданное применение поощрений может лишь создать у работников впечатление удовлетворенности имеющимся уровнем работы и затормозит их стремление к его повышению. Поощряться должны лишь такие работники, которые не просто добросовестно и точно выполняют свои обязанности, но работают лучше должного уровня, установленного законодательством. Только трудовая заслуга является основанием возникновения поощрительного правоотношения, выступающего составной частью трудового правоотношения.

Любое поощрение предполагает предоставление субъекту материальных или иных благ и преимуществ, и поэтому, для того чтобы предупредить негативные проявления в поощрительной деятельности, в законодательстве должны быть достаточно четко регламентированы основания и порядок поощрения. Это позволит повлиять на сокращение фактов злоупотреблений в сфере их применения, ибо поощрение – очень действенный, но тонкий инструмент в руках правоприменителей. Его необходимо применять умело, на научной основе, с использованием всех существующих правовых и моральных средств. Неумелое обращение с мерами поощрения приводит к прямо противоположному, отрицательному результату. Субъективное отношение к применению поощрения может произвести отрицательный резонанс в обществе и снизить эффективность данного правового стимула в целом.

Основной причиной описанных выше отрицательных обстоятельств является именно отсутствие в поощрительных нормах права четких описаний оснований поощрения. В противовес правонарушению (а именно преступлению, являющемуся крайней формой его проявления, понятие, признаки и составы которого исчерпывающим образом закреплены Уголовным кодексом РФ), заслуга – категория, обладающая оценочными характеристиками, зачастую носящими размытые смысловые формулировки. Поощрители, безусловно, связаны ориентировочными, установочными критериями, определяющими уровень заслуг, требуемый для назначения определенного вида поощрения. В то же время эти критерии настолько приблизительны, что фактически дают возможность самостоятельной оценки соответствия поведения конкретных субъектов основаниям поощрения, сформулированным в той или иной поощрительной норме. Поощряющие субъекты ориентируются здесь не столько на формулировки оценочных понятий, определяющих уровень заслуг, сколько на сопоставление уровня заслуг с официальным рангом существующих мер поощрений. Думается, что нередко формулировки заслуг поощряемых лиц, содержащиеся в правоприменительных актах о поощрении, не совпадают по форме с оценочными понятиями, содержащимися в соответствующих нормативных правовых актах. Довольно большое распространение получили, в частности, Указы Президента РФ «О награждении государственными наградами Российской Федерации» одновременно ряда отличившихся граждан, содержащие единое оценочное определение заслуг награждаемых (например, за заслуги в области… за большой вклад в области… за большие заслуги в области… за многолетнюю плодотворную деятельность в области…). Между тем перечисленные в них граждане удостаиваются самых различных наград. Кроме того, в чем конкретно заключается заслуженное поведение (вклад) каждого награжденного, хотя бы в самой лаконичной форме, нам неизвестно. Все это остается «за кулисами» в наградных листах, представлениях, ходатайствах о поощрении и т. п.

Одной из наиболее актуальных проблем, таким образом, является несовершенство законодательства, регламентирующего основы поощрения в России. На сегодняшний день мы не имеем полноценной юридической базы в этой сфере правового регулирования.

В этой связи можно сделать вывод, что, как никогда ранее, назрел вопрос о необходимости безотлагательного и основательного совершенствования российского законодательства, устанавливающего основания и порядок применения поощрения. Это позволит повлиять на сокращение фактов коррупции в сфере поощрительной деятельности^562.

Теоретико-методологическая проблематичность ситуации во многом объясняется тем, что правовые поощрения, и в особенности заслуженное поведение, выступающее основанием для применения поощрения, недостаточно исследованы на уровне общей теории права. Данные обстоятельства приводят к сложности четкого представления о правовых поощрениях, основаниях и порядке их применения на практике, к снижению качества правовой жизни общества в целом. Поэтому концентрация усилий ученых-юристов в этом направлении может стать залогом правового прогресса страны.

Все вышесказанное свидетельствует о низком качестве правотворческой деятельности, об огромном количестве ошибок в поощрительно-правовом регулировании общественных отношений. В связи с чем, для совершенствования и оптимизации правового регулирования в сфере поощрений требуется обоснованная, последовательная и системная деятельность Российского государства, т. е. правотворческая поощрительная политика, которая повысит эффективность правотворчества в сфере государственных и негосударственных поощрений.

Правотворческая поощрительная политика позволит устранить пробелы современного законодательства и создать полноценную юридическую базу, регулирующую основы поощрения.

Настоящее состояние юридической действительности побуждает предложить следующие направления данной разновидности правовой политики.

1. Совершенствование правовой регламентации оснований поощрения.

Устранение имеющихся дефектов в современном российском поощрительном законодательстве (в том числе и такого дефекта, как бланкетный способ изложения мер поощрения в статьях нормативного правового акта, когда в нем фиксируются модели заслуженного поведения, а конкретные меры поощрения закрепляются в иных нормативных правовых актах).

Принятие единого нормативного правового акта, регламентирующего общие положения об основании, видах и принципах поощрения, а также о порядке применения поощрения.

3. Систематизация (кодификация, инкорпорация) поощрительного законодательства.

4. Разработка методики и общих принципов применения правотворческой поощрительной политики.

Причем необходимо обратить внимание, что на данном этапе, ключевой составляющей проводимой государством правотворческой поощрительной политики выступает именно проблема законодательного установления основания применения правового поощрения – заслуженного поведения, заслуги, которая подлежит скорейшему разрешению.

На наш взгляд, заслугу дозволительно рассматривать через призму правомерного поведения, а точнее, через такую его разновидность, как социально-активное поведение (социально-правовую активность). По словам В. П. Казимирчука, социальная активность понимается как творческое и деятельное отношение к миру, отличающееся многообразием связей и действий, направленных на реализацию общественных интересов. Важной практической задачей является формирование в общественном сознании эталона социально-активной личности вообще и модели правовой активности в особенности^563. «Активное поведение – это целенаправленная инициативная деятельность субъекта, связанная с дополнительными затратами времени, энергии, материальных средств»564. Видов активности практически столько, сколько самостоятельных видов человеческой деятельности. Она проявляется во всех сферах жизнедеятельности общества. Кроме того, совершенно справедливо подчеркнула Н. А. Гущина: «Поскольку физические, умственные, психологические возможности у различных субъектов неодинаковы, постольку и степень активности различных юридически значимых действий не может быть равной»565. «Социальная активность – это высшая форма деятельности, системно-организованная по особой программе и направленная на благо как индивида, группы, так и более широких общностей»566.

Таким образом, социально-активное правомерное поведение или, другими словами, социально-правовая активность – разновидность правомерного поведения личности. Оно относится к высшему типу правомерного поведения, так как основано на солидарности с требованиями закона, желании руководствоваться его положениями, когда личность проявляет нравственное согласие с правом. Этот общественно полезный, одобряемый государством и обществом тип поведения является наиболее предпочтительным, ибо характеризуется не только глубоким восприятием личностью правовых идей и принципов, но и инициативой, творческим выполнением установлений законов^567. При социально-активном правомерном поведении субъект правоотношения целеустремленно, активно исполняет правовую обязанность, реализует предоставленные ему правомочия, свои должностные обязанности по службе и работе. Воля и сознание в таком поведении направлены на достижение полезных целей, имеющих особую значимость для общества^568. Социально-правовая активность личности определяется высоким уровнем правосознания, выражающееся в отношении к предписаниям права, как осознанно необходимым для общества и для себя лично, готовности творчески использовать предоставляемые правом в своей деятельности, инициативно руководствоваться ими в своем поведении. Такая активность показывает определенную степень интенсивности деятельности в социально-правовой сфере – более высокую, чем простое соблюдение и исполнение своих правовых обязанностей, превосходящую обычные требования к должному поведению^569. «Правовая активность, – как верно отмечает В. М. Чхиквадзе, – не может быть сведена только к правомерному поведению как соблюдению правовых норм. Она предполагает более высокий уровень поведения…»570. Это поведение можно отнести к «позитивно отклоняющемуся поведению»571. Н. А. Гущина подчеркнула, что социально-правовая активность как самостоятельная разновидность правомерного поведения превосходит обычные требования закона, конкретных правовых предписаний. Она выступает как более высокая степень качества правомерного поведения, осуществляемого с более высокой степенью интенсивности^572. Такое поведение более инициативно, активно и результативно, в связи с чем обладает высшей степенью общественной полезности и социальной значимости. По поводу последней А. Малинкин отметил, что социальное действие «значимо», если конкретный социум в социально-исторических, определенных времени и пространстве, с учетом конкретных обстоятельств и условий, оговоренных в статусе награды, придает какому-то поступку особый положительный смысл. Социум считает его «выдающимся» в лучшем смысле, т. е. выделяющимся из ряда обычных поступков, «отличным» от других, также положительного свойства, но рутинных^573. Это поведение выходит за рамки обычного правомерного поведения и проявляется в сознательных, активных, добровольных (а не навязанных извне), целенаправленных, инициативных, творческих поступках субъекта, связанных не с простым исполнением своих обязанностей, а с их перевыполнением, «сверхисполнением», либо с достижением общепризнанных полезных результатов, превышающих по своим объемам и качеству результаты обычных действий. Обычное исполнение обязанностей усиливается проявлением инициативы, творческим отношением к делу. В. В. Оксамытный заметил, что «социальная активность личности проявляется в конкретном отношении к общественно необходимой деятельности»574. Так вот, одним из главных показателей этого отношения и выступает «сверхисполнение» обязанностей, связанное с превышением обычных требований к должному поведению, с проявлением большой инициативы, новаторства, творчества и воплощающееся в высококачественных, образцовых результатах. «Естественно, – отметил А. П. Чирков, – что активная деятельность лица, направленная на достижение оптимальных результатов, не может быть иной, кроме как превосходящей обычные требования, т. е. должна быть образцовой, примерной»575. Социально-активное правомерное поведение осуществляется в рамках поощрительных норм права. «Особая роль права в процессе формирования социально-активного правомерного поведения, – подчеркнул В. В. Оксамытный, – заключается и в том, что с его помощью устанавливаются меры поощрения за совершение действий, особенно полезных для общества. …Право поощряет лишь социально активные правомерные действия личности»576. В. В. Кожевников акцентирует внимание на поощрении, как самом сильном стимуле социально-активного правомерного поведения^577. «Правовое поощрение побуждает личность не на простое соблюдение правовых требований (хотя это еще не везде достигнуто), а на осознанное стремление превзойти обычный уровень правовых требований»578, т. е. совершить заслуги. Думается, что в социально-активном правомерном поведении необходимо также наличие эффективного использования субъектом своих прав. Термин «эффективное» означает такое свойство, присущее, в данном случае, использованию, которое приводит к особо полезным результатам, достигается особо положительный эффект. А. П. Чирков отметил, что социально-активное (образцовое) поведение может выступать в форме трудовой заслуги, гражданского или боевого подвига^579. Социально-активное правомерное поведение, социально-правовая активность находит свое выражение именно в заслуженном поведении, поступки которого выступают в форме заслуг. Их юридические последствия благоприятны для субъектов их совершивших, в частности они получают определенные дополнительные блага как морального, так и материального характера, или же освобождаются от различного рода обременений.

Таким образом, социально-активное правомерное поведение превосходит обычные требования закона, конкретных правовых предписаний и осуществляется в рамках поощрительных норм права. Ему присуща более высокая степень качества правомерности, вследствие чего такое поведение выступает высшей формой правомерного поведения. Превышение субъектом установленных правовых норм свидетельствует о его повышенной активности, по сравнению с необходимыми показателями. Социально-активное правомерное поведение находит свое выражение именно в заслуженном поведении, поступки которого выступают в форме заслуг (перевыполнение, сверхисполнение обязанностей, эффективное, инициативное, творческое использование субъективных прав).

Итак, под заслуженным поведением следует понимать социально-активное, особо полезное, желательное правомерное поведение, превосходящее обычные нормативно закрепленные требования к должному, необходимому поведению, влекущее за собой применение мер поощрения и являющееся взаимовыгодным для отдельных лиц, государства и всего общества. Заслуженное поведение – это не просто правомерное поведение, оно есть высшая форма правомерного поведения, высшая степень качества правомерности. Ядром заслуженного поведения выступает заслуга (заслуженный поступок). Заслуга же – это добровольный, желательный, сознательно-волевой, добросовестный, социально-активный правомерный поступок, связанный со «сверхисполнением» субъектом своих обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного результата, превосходящего по своим масштабам результаты обычных действий и выступающий основанием для применения поощрения^580.

Заслуга (заслуженное поведение) характеризуется следующими признаками, раскрывающими ее сущность:

Во-первых, она сопряжена не с бездействием, а с социально-активным правомерным поведением, с осуществлением позитивных обязанностей. Заслуженное поведение является высшей формой правомерности.

Во-вторых, это добросовестное отношение лица к своему долгу. «Заслуга включает не только внешнее, объективное действие, но и внутреннее, субъективное отношение к порученному делу, характеризующее позитивные цели и мотивы поведения субъекта»581. Это следует учитывать поощрителям при рассмотрении субъективной стороны заслуженного поступка. М. Монтень подчеркнул, что «посторонние видят лишь внешнюю сторону событий и вещей; между тем всякий имеет возможность изображать невозмутимость и стойкость даже в тех случаях, когда внутри он во власти страха и весь в лихорадке; таким образом, люди не видят моего сердца, они видят лишь надетую мной маску. И правы те, кто обличает процветающее на войне лицемерие, ибо, что же может быть для ловкого человека проще, чем избегать опасностей и одновременно выдавать себя за первого смельчака, несмотря на то что в сердце он трус? Есть столько способов уклоняться от положений, связанных с личным риском, что мы тысячу раз успеем обмануть целый мир, прежде чем ввяжемся в какое-нибудь по настоящему смелое дело. Но и тут, обнаружив, что нам больше не отвертеться, мы сумеем и на этот раз прикрыть нашу игру соответствующею личиною и решительными словами, хотя душа наша и уходит при этом в пятки. И многие, располагай они платоновским перстнем, делающим невидимым каждого, у кого он на пальце и кто обернет его камнем к ладони, частенько скрывались бы с его помощью от людских взоров – и именно там, где им больше всего подобало бы быть на виду, – горестно сожалея о том, что они занимают столь почетное место, заставляющее их быть храбрыми поневоле. Вот почему суждения, составленные на основании одного лишь внешнего облика той или иной вещи, крайне поверхностны и сомнительны и нет свидетеля более верного, чем каждый в отношении себя самого»582.

В-третьих, заслуга связана со «сверхисполнением» лицом своих обязанностей, либо с достижением им общепризнанного полезного результата. Это «отступление» от нормы не «вниз», что является правонарушением, а «вверх», что выражается в высококачественном выполнении обязанностей. «Сверхисполнение» означает «сверхнормодеятельность», «сверхнормативное» поведение, воплощающееся в общественно-полезном результате, превосходящем по своим масштабам результаты обычных действий. Речь идет о правомерных поступках, поведении, деятельности, превосходящих обычные, нормативно закрепленные требования к должному, необходимому поведению. Поощрения устанавливаются за: особый, большой, выдающийся вклад; мужество; отвагу; героизм; образцовое выполнение служебного долга; выдающиеся достижения, открытия и изобретения; создание выдающихся произведений науки, литературы и искусства; многолетний добросовестный труд; высококачественное выполнение трудовых, служебных обязанностей; успешное выполнение особо важных и сложных заданий; перевыполнение требуемых стандартов, показателей (к примеру, перевыполнение плана, норм выработки, досрочное окончание работы, новаторство в труде, высокая степень инициативности, качества и интенсивности, оригинальность, высокое профессиональное мастерство, оперативность) и т. п.

П. А. Сорокин подчеркнул, что подвиги обладают признаком «сверхнормальности» или «избытка добродетельности», подобные «услужные акты» «выходят по своей добродетельности» за пределы обязанности^583. Следует также отметить, что субъект, стремясь «сверхисполнить» свои обязанности, тем самым «попутно» исполняет возложенные на него обязанности. Выполнение обязанностей происходит как само собой разумеющееся обстоятельство, автоматически. То есть при совершении заслуги обязанности субъекта исполняются им как в компьютере, «по умолчанию». Как утверждает В. М. Баранов: «Правовые формы поощрения предполагают выполнение юридических обязанностей, но предназначены они для стимулирования более высоких, более социально ценных вариантов поведения»584.

Из этого признака заслуги вытекает ее следующий, четвертый признак, заключающийся в том, что заслуга является добровольным и желательным с точки зрения общества и государства поступком. Она совершается ради желания доставить кому-либо нечто хорошее, принести пользу. П. А. Сорокин писал: «акты «рекомендуемые» «морально однородны» с «дозволенно-должными», но превосходят их норму, а благодаря этому обстоятельству количественное различие переходит в качественное: обязательно-правомочное отношение переходит во взаимно-добровольное»585. Услужные акты являются «рекомендуемыми» актами, которые добровольны и не носят в себе никакого элемента обязанности. Выполняющий их не осознает себя обязанным выполнять их. Он обратил внимание на то, что так как услужный акт имеет своим критерием «сверхнормальность» или избыток «добродетельности», это означает, что и притязать на эти акты и вменять их в обязанность нельзя. Эти акты обладают добровольностью, т. е. совершит субъект заслугу или нет – это все его добрая воля^586.

В-пятых, заслуга является основанием для применения поощрительных мер так же, как основанием для применения мер наказания выступают правонарушения.

В-шестых, заслуга выступает сознательно-волевым актом поведения (интеллектуально-волевым). Субъект осознает, понимает фактический характер своих действий, отдает отчет в своих действиях (интеллектуальный момент) и может руководить ими (волевой момент). «Всякое действие «невменяемого» субъекта тем самым не является ни услугой, ни преступлением, ибо оно совершено «невменяемым» субъектом, т. е. существом, которое попросту не может быть субъектом услуги (или преступления)»587.

Седьмым признаком заслуженного поведения выступает общепризнанный полезный результат, превосходящий по своим масштабам результаты обычных действий, т. е. «сверхрезультативность», как воплощение «сверхисполнения», «сверхнормодеятельности», «гиперактивности». Общественно-полезный результат и «сверхисполнение» обязанностей – это два взаимосвязанных признака заслуги. Когда речь идет о наличии в действиях субъекта «сверхисполнения» обязанностей, то можно утверждать, что обязательно наступит общественно-полезный результат, который превышает результаты обычных действий. И наоборот, если в центре внимания находится наступивший особо полезный результат, то напрашивается вывод о том, что это проявление именно «сверхнормодеятельности» и здесь следует признать наличие ее в действиях субъекта.

Указанные признаки являются очень важными критериями заслуженного поведения.

Заслуги, как установленные в поощрительной норме права модели поведения, могут служить некой оценочной шкалой, с помощью которой определяется конкретная форма и мера применяемых поощрений. Характер и степень заслуг определяют вид поощрения^588. По уровню заслуг, которые берутся за основу поощрительных мер, можно судить и об уровне цивилизованности данного общества, об уровне его культуры.

Таким образом, рост социальной активности граждан и, соответственно, совершение ими заслуженных поступков, превосходящих обычные нормативно закрепленные требования к должному, необходимому поведению зависит от эффективного воздействия системной общефедеральной и региональной правотворческой поощрительной политики, проводимой в Российской Федерации.

Правотворческая поощрительная политика является важным фактором модернизации правотворческого процесса в сфере поощрений. Между тем такая модернизация выступает составной частью прогрессивного изменения всех областей жизнедеятельности российского общества.

Поэтому, как отметил Н. И. Матузов, современная правовая политика призвана воздействовать на базовые сферы общественных отношений путем постоянного обновления целей и инструментов правообразования, предупреждать негативные явления и тенденции, не забегая вперед там, где условия для правового вмешательства не созрели. В такой политике, как нигде, важен прогноз, предвидение. Она должна обладать способностью диагностировать болевые точки жизни общества^589. Эти слова полностью относятся и к правотворческой поощрительной политике, которая вместе с тем выступает инструментом правового воздействия наряду с политикой в сфере юридических наказаний.

Грамотная, последовательная и обдуманная правотворческая поощрительная политика – залог дальнейшего поступательного развития правового регулирования поощрительных отношений, а также желаемого для общества, личности и государства заслуженного поведения. Она позволит оптимизировать процессы стимулирования, поможет справедливо и рационально применять меры поощрения, и повысить их эффективность.

21. Юридическая ответственность органов представительной власти и депутатов как инструмент правотворческой политики

(Р. С. Маркунин)

Среди средств реализации правотворческой политики особое место занимает институт юридической ответственности органов представительной власти и депутатов. В науке теме народного представительства отводится одно из центральных мест, поскольку она непосредственно связана с властью и народом. Согласно ст. 3 Конституции РФ, носителем суверенитета и единственным источником власти является ее многонациональный народ. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Представительный орган власти – орган, формируемый путем избрания населением страны, действующий от его имени, в его интересах и ответственный перед ним. Ответственность данных органов, как и государства в целом, является неотъемлемым принципом правового государства. В связи с важной функцией данных органов, а именно – представлять интересы населения на всех уровнях власти, необходимо наличие эффективной системы мер юридической ответственности за указанную деятельность.

Депутат – лицо, выбранное группой граждан в органы власти, задачей которого является представление интересов граждан во властных структурах, защита их прав, закрепленных в Конституции и законах. Если говорить о самих, представителях, то на данный момент их профессии относят к числу наиболее престижных. Но на самом деле быть депутатом – это нести весьма значительные обязанности. Более того, депутат по большому счету – это как бы «эталон» гражданина и, следовательно, к нему должны применяться более высокие требования. С. А. Авакьян верно отмечает, что тот, кто поражен равнодушием, безразличием, не имеет права даже согласиться на то, чтобы стать депутатом. Он не дает ничего ни обществу, ни своим избирателям. В любой момент жизни депутат не имеет права отвлекаться от своего статуса^590.

Между тем современная демократическая доктрина выработала понимание того, что депутаты с момента своего избрания перестают быть слугами своих избирателей, а становятся представителями всего народа. Порой между интересами избирателей и интересами народа может возникнуть противоречие, и у представительного органа должна быть полная независимость для защиты именно общенародных интересов. Такое понимание народного представительства лишает возможности требовать от депутата выполнения предвыборных обещаний и делает невозможным существование права на его отзыв. К сожалению, на данный момент этой доктрины придерживается законодатель. В итоге не разработан эффективный механизм ответственности представительных органов за свою деятельность, отсутствуют рычаги давления, которые обеспечивают контроль и способность добиться от государственных органов выполнения установленных для них требований. И как следствие всего этого – теряется способность предупреждать и устранять произвол, безответственность, беззаконие в поведении органов власти.

На сегодняшний день мерами ответственности палат российского парламента являются: признание не соответствующим Конституции РФ закона, принятого Государственной Думой, либо постановления, принятого одной из палат по вопросам ее ведения, отмена незаконного постановления палаты Федерального Собрания судом общей юрисдикции^591. Вместе с тем многие ученые предлагают дополнительные меры и механизмы реализации ответственности в отношении представительных органов на федеральном уровне для обеспечения эффективности их работы и надлежащего выполнения своих функций. Интересной является точка зрения М. А. Краснова, который выдвигает в качестве мер ответственности представительных органов:

а) официальное предупреждение органа представительной власти о возможности роспуска;

б) досрочное прекращение полномочий представительного органа. При этом меры должны применяться последовательно и только специальной судебной инстанцией^592.

В других странах существуют дополнительные меры ответственности представительного органа. Например, Конституция Лихтенштейна закрепляет право роспуска представительного органа власти народом по результатам проведения референдума^593.

Актуальным является вопрос об ответственности коллективных субъектов. Принятие коллективных решений считается характерной чертой демократии. Одновременно с этим реальная возможность спрятаться за их анонимностью способствовала злоупотреблениям среди лиц, имеющих властные полномочия^594.

Одной из обязанностей представительного органа, такого как парламент, выступает принятие законов. Встает вопрос о применении ответственности в случае, если принятый закон оказался социально нерезультативным и не выполнил задачи, которые ставились перед ним. Считаем, что в данном случае ответственность несут субъекты, которые использовали право законодательной инициативы и разрабатывали принятый закон. В настоящее время в представленных материалах законопроекта, вносимого в Государственную Думу на рассмотрение указываются субъекты, являющиеся инициаторами его разработки: государственные органы, общественные объединения, фракции, депутатские группы. Не стоит забывать и о комитете, который был ответственен за законопроект. Иными словами, установить субъектов, которые стояли «у истоков», и возложить на них соответствующую ответственность за некачественную работу не является сложной задачей. Однако вопрос об ответственности комитетов и комиссий в составе представительных органов до сегодняшнего времени остается открытом. Не закреплена ответственность и в отношении фракций и депутатских групп, которые образуются депутатами для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственном Думой, и представители которых могут внести на рассмотрение представительного органа законопроект по любому вопросу. Необходимо дополнить регламент, касающийся мер ответственности, в частности комитета, который был ответственен за нерезультативный законопроект, и установить ответственность в отношении фракций и депутатских групп за негативные последствия в результате осуществления своей деятельности.

Ответственность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в связи с ненадлежащим исполнением своих профессиональных обязанностей также разработана не на должном уровне. В действующем законодательстве закрепляется мера ответственности в виде досрочного прекращения полномочий парламентария, применяемая в определенных случаях, перечисленных в ст. 4 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»595.

В ст. 45 постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-П ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» закреплена еще одна мера ответственности, носящая дисциплинарный характер, а именно – лишение права выступления на заседании за поведение, противоречащее нормам этики и морали^596.

Существующих мер явно недостаточно для обеспечения эффективности работы сегодняшних парламентариев. Появилась необходимость в усовершенствовании института ответственности в отношении депутатов и в его должном юридическом оформлении. В частности, в зависимости от обстоятельств, связанных с непроведением или ненадлежащим проведением депутатом работы с избирателями, следовало бы наделить представительный орган власти правом применять к депутатам, в том числе и по собственной инициативе, меры дисциплинарного характера. Например, выражать порицание или временно ограничивать размер денежного вознаграждения. Так, в отличие от нынешних думцев думцы царского периода платили из своего кармана в случаях нарушения Регламента иди неявки на заседание Государственной Думы. Работала Дума десять месяцев в году. Во время сессии думцы трудились фактически ежедневно в режиме государственных служащих^597.

Проблема применения мер ответственности в отношении представителя в связи с его деятельностью начинается с вопроса о депутатском мандате. Депутатский мандат – документ, удостоверяющий те или иные полномочия или права предъявителя. Он бывает двух видов – императивный и свободный. От того, какой он, зависит главное в статусе парламентария: возможность или невозможность действовать только в соответствии со своими убеждениями, нести или не нести ответственность перед своими избирателями.

Императивный мандат имеет три главные характеристики:

а) избранное лицо получает наказы от своих избирателей и обязуется их выполнять;

б) избранное лицо обязано периодически отчитываться перед избирателями о своей работе и работе представительного органа власти в целом;

в) не удовлетворенные деятельностью избранного лица его избиратели имеют право отзывать депутата^598.

Свободный мандат предполагает, что депутат не должен быть связан наказами избирателей, а действовать в парламенте исходя из своих убеждений в интересах всего народа. При свободном мандате не может быть отзыва депутатов, а ответственность за свою деятельность он несет не перед своими избирателями, а перед народом в целом. Но проблема состоит в том, что на практике ответственность перед народом становится недостижима. Депутат может представлять лишь какую-то часть населения потому, что, во-первых, избиратели имеют различные политические взгляды и предпочтения. Во-вторых, большое значение имеет электоральная поддержка депутата. Если, к примеру, применялась мажоритарная система относительного большинства и в округе участвовали в выборах большое количество кандидатов, ситуация может сложиться так, что соперники избранного депутата в совокупности получат больше голосов, чем победивший на выборах кандидат. В таком случае избранный депутат не может считать себя представителем даже своего избирательного округа. В-третьих, членство депутата в представительном органе напрямую не связано с вопросом о том, кого именно он будет представлять. Депутат может являться членом парламента и быть представителем всего народа, или лишь его части^599. В-четвертых, фактически после избрания депутата, он становится проводником воли руководства партии, представленной в Думе.

Наступившая на рубеже 1990-х гг. радикальная либерализация политического режима одним из закономерных следствий имела замену прежней системы императивного мандата на новую свободную форму, более отвечавшую, с точки зрения законодателей, изменившимся общественно-политическим реалиям^600. Однако в настоящее время отказ от императивного депутатского мандата, в нашей стране, в пользу свободного сыграл злую шутку с самой ответственностью. Вместе со свободным мандатом депутаты обрели практически полную безответственность, преувеличение своей роли в обеспечении необходимой деятельности^601.

Не отрицая того, что определяющим фактором в отношении депутата к своим обязанностям является его сознание (самосознание), приходится констатировать: общество не имеет пока оснований для того, чтобы быть удовлетворенным работой своих парламентариев, их поведением и деятельностью.

Негативные черты свободного мандата.

Во-первых, в депутатское кресло нередко попадают люди, замешенные на коррупции. Они либо избраны благодаря организационной и финансовой поддержке криминальных элементов, либо сами не в ладах с законом.

Во-вторых, при свободном мандате у депутатов возникает завышенная самооценка, которая влияет на выбор способов деятельности и манеру поведения. Ответственность сдерживает такое пренебрежительное отношение к избирателям, хотя бы из чувства самосохранения.

В-третьих, свободный мандат требует наличия высокой общей и особенно парламентской культуры депутата. К сожалению, в нашей стране этого нет, особенно в кругу депутатов Государственной Думы.

В-четвертых, многие лица, которые становятся депутатами, имеют низкий уровень подготовки к парламентской деятельности^602.

В связи с этим депутата представительного органа следует наделить «смешанным» мандатом, который сочетает элементы как свободного, так и императивного, он дает возможность народу контролировать своих представителей и в то же время полностью не ограничивает парламентария в свободе деятельности. Использование института отзыва как неотъемлемого элемента императивного мандата в данном случае не представляется возможным, так как он может быть реализован только при мажоритарной избирательной системе, которая в нашей стране не используется при избрании парламентариев федерального уровня. В этой ситуации необходимо воспользоваться мерой досрочного прекращения полномочий представителя. Считаем, следует согласиться с точкой зрения С. В. Масленниковой, которая отмечает, что на федеральном уровне, было бы полезно закрепить право представительного органа власти самому привлекать к ответственности недобросовестных депутатов. Участие избирателей в осуществлении контроля и влияния обеспечивалось бы их возможностью инициировать процедуру досрочного прекращения полномочий депутата в связи с «утратой доверия», оставив за органом представительной власти возможность окончательно решать вопрос о сохранении или прекращении полномочий депутата. Такое использование элементов императивности при сохранении черт свободного мандата позволит соединить две основные стороны назначения депутата: представительскую функцию и роль ответственного участника по защите интересов населения^603. Что касается верхней палаты парламента, то п. 1 ст. 8 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливает, что полномочия члена Совета Федерации прекращаются досрочно по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В связи с последними изменениями утратил силу п. 2 ст. 4 данного Закона, устанавливающий право досрочно прекращать полномочия члена Совета Федерации избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Можно предположить, что законодатель исключил этот пункт по причине отсутствия в федеральном законодательстве единых оснований досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации в связи с чем на территории многих субъектов РФ одновременно действовали собственные различного рода основания, которые устанавливались региональным законодательством, тем самым порождая неравенство в правовом статусе представителей.

Однако мы считаем, что изъятие из Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» нормы о досрочном прекращении правомочия члена Совета Федерации избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации было поспешным решением законодателя. В результате этого, на данный момент, отсутствие на федеральном уровне единого подхода к институту досрочного прекращения полномочий члена верхней палаты парламента, препятствует выстраиванию эффективного механизма ответственности представительной власти и служит основанием для появления различного рода трудностей в ходе практической реализации вышеназванной меры ответственности.

Что касается остальных элементов императивного мандата, то, говоря о наказах избирателей, будет обоснованным утверждение о том, что этот институт на сегодняшний день невозможно адаптировать к современным реалиям. Используя его, мы не оставляем депутату никакой возможности для маневра в своей деятельности и способности проявлять инициативу. Восполнить отсутствие наказов и узнать требования населения возможно благодаря проведению обязательных встреч депутата с избирателями, в ходе которых население расскажет депутату о существующих проблемах, предложит свои варианты их решения и, возможно, они выработают общий план действий.

Институт отчетности депутата перед своими избирателями следует видоизменить. В советское время он использовался в качестве инструмента проверки как раз исполнения наказов избирателей. В современный период институт отчетности о своей деятельности и освещение общих результатов за определенный период в СМИ может способствовать поддержанию связи представителя с избирателями и укреплению доверия между этими субъектами.

Следует также сказать, что в демократическом правовом государстве, каковым, согласно Конституции, является и Российская Федерация, на органе представительной власти лежит основное бремя ответственности в вопросах осуществления правотворческой политики. Именно парламент определяет (по крайней мере, так должно быть) «облик» указанной политики, ее социальную направленность и иные базовые характеристики. Поэтому с точки зрения обеспечения эффективности правотворческой политики важно, чтобы парламент был профессиональным, авторитетным органом, который несет ответственность за свою деятельность. Эффективная правотворческая политика – это в первую очередь политика социально востребованная, отвечающая коренным интересам граждан и способствующая их реализации. Она призвана обеспечить перевод на юридический язык объективных потребностей развития общества^604. А закрепленный на должном уровне механизм ответственности, в частности представительных органов и депутатов, как раз обеспечивает политике эффективность. Чем больше правотворческая политика отклоняется от указанной задачи, тем отчетливее в ее содержании проявляются различные деструктивные начала, что незамедлительно отражается на состоянии действующего законодательства, правотворческой и правоприменительной практики, а в итоге на состоянии законности и правопорядка в стране^605. Для того чтобы свести этот процесс к минимуму, необходим разработанный институт ответственности, который является инструментом, обеспечивающим реализацию правотворческой политики в нужном направлении.

Если говорить о представительных органах субъектов РФ, то при осуществлении своей деятельности они руководствуются правилами, установленными в форме законов и иных нормативных правовых актов. Данные органы являются и представительными, так как сформированы путем избрания населением определенного количества депутатов. Отсюда следуют две их основополагающие функции – представлять народ и принимать законы.

Представительный орган выступает органом государственной власти, избираемый населением. В связи с этим главные направления его деятельности – выражать (представлять) интересы населения; принимать на основании объективного учета и анализа законы субъекта РФ, а также принимать бюджет территории; участвовать в формировании государственных органов; осуществлять контроль за исполнением законов и других актов, за состоянием дел на конкретной территории и за определенными сторонами деятельности других органов^606. Поэтому особенно значимым представляется установление четких оснований и порядка привлечения к ответственности руководства законодательных (представительных) органов субъектов РФ за результаты деятельности. Строгое юридическое регулирование аспекта ответственности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ должно самым непосредственным образом способствовать устранению существенных недостатков в его работе и обеспечить общее повышение эффективности законотворческого направления его деятельности^607.

В настоящий момент мерами ответственности органа представительной власти субъекта являются:

1. Признание Конституционным Судом РФ нормативного правового акта законодательного органа субъекта РФ противоречащим Конституции РФ.

2. Признание судом общей юрисдикции нормативного правового акта (или части акта) законодательного органа субъекта РФ противоречащим федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

3. Подтверждение судом общей юрисдикции и арбитражным судом недействительности нормативных правовых актов субъектов РФ, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными Конституционным Судом РФ.

4. Предупреждение законодательному органу субъекта РФ, которое выносится Президентом РФ в форме указа.

5. Досрочное прекращение полномочий законодательного органа субъекта Федерации в случае принятия данным органом Конституции (устава), закона субъекта, а также иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, и уклонения законодательного органа субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда^608.

Что касается реальных попыток привлечения к ответственности органов представительной власти субъектов РФ, то они выявили невозможность реализации положений Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», чему способствовал целый ряд обстоятельств. Во-первых, в настоящий момент не установлены пределы несоответствий нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству, т. е. не выработаны четкие критерии соответствия Конституции РФ и федеральным законам региональных законов. Во-вторых, не раскрывается понятие «массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина», как не уточняются и критерии наступления ответственности органов представительной власти за угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации^609. Единообразное толкование данных понятий, закрепленных в вышеупомянутом Федеральном законе, крайне важный момент, так как они используются в качестве оснований для привлечения к ответственности представительного органа власти субъекта РФ. И пока эта проблема не будет решена, ни о каком эффективном механизме привлечения к ответственности не может идти и речи.

Учитывая коллегиальный характер представительных органов субъектов РФ, следует признать, что эффективность их работы во многом зависит от качественных характеристик образующего их депутатского корпуса. Изучение сферы отношений, связанных с деятельностью депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, представляет огромный интерес.

В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» указаны лишь ограничения, связанные с депутатской деятельностью, нарушения которых ведет к досрочному прекращению депутатских полномочий. Саму же ответственность депутата представительного органа государственной власти субъекта РФ федеральные законы не регулируют. Иными словами, ответственность депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ устанавливается в регламентах, кодексах депутатской этики и иных актах, принимаемых законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Это обстоятельство является причиной отсутствия единообразия в регулировании оснований ответственности и единой процедуры ее применения в регионах.

Нормы права, регулирующие ответственность и отчетность депутатов перед избирателями, на уровне субъекта РФ выражаются в том, что депутат, утративший доверие населения, может быть в любое время отозван ими с соблюдением установленного законом порядка. Однако это скорее исключение, чем правило, так как большинство регионов в настоящее время отказалось от института отзыва, как и от других элементов, обеспечивающих эффективный механизм ответственности представителей власти.

Анализ современного регионального законодательства показывает, что часть субъектов РФ все же остаются приверженцами традиции императивного мандата, о чем свидетельствует наличие в их законодательстве отчетности депутата и института отзыва. Так, Республика Алтай располагает Законом «О порядке отзыва депутата Республики Алтай», где в ст. 1 содержится следующее: «Депутат Республики Алтай, не оправдавший доверие избирателей, выразившееся в невыполнении депутатских обязанностей, нарушении Конституции и законов Республики Алтай, Конституции и законов Российской Федерации, совершении действий, несопоставимых со статусом депутата Республики Алтай, может быть отозван по решению избирателей в порядке, установленном настоящим Законом»610.

В п. 2 ст. 6 Закона Волгоградской области «Об отзыве депутата Волгоградской области» имеется норма, указывающая, что отзыв депутата может быть мотивирован систематическим неисполнением им депутатских обязанностей, установленных Уставом Волгоградской области и Законом Волгоградской области «О статусе депутата Волгоградской областной Думы»611.

Пункт 4 ст. 101 Конституции Республики Тыва гласит: «Депутаты Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва несут перед своими избирателями ответственность, которая наступает в результате утраты их доверия»612, а в подп. 10 п. 1 ст. 5 Закона Республики Тыва «О статусе депутата Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва» закреплено, что полномочия представителя прекращаются досрочно в случае его отзыва в порядке, предусмотренном законом Республики Тыва^613.

В то же время конституции и уставы других субъектов РФ не содержат данные институты, в связи с этим становится невозможным досрочное прекращение полномочий депутата. Практика показывает, что в тех субъектах РФ, где существует возможность отзыва депутата избирателями, ситуация более стабильна. Депутат, который может лишиться своего мандата, не станет лишний раз вызывать отрицательную оценку избирателей. Иное дело, если отзыв в законодательстве отсутствует, да к тому же и других санкций не предусмотрено. Здесь свободный мандат предоставляет освобождение от соблюдения всех норм представительной деятельности^614.

Субъектов РФ, в законодательстве которых содержится институт отзыва, становится все меньше, т. к. переход федеральных органов власти на пропорциональную систему формирования законодательного органа страны обусловили распространение этой модели и на регионы. Таким образом, для них потеряло актуальность существование таких институтов, как отзыв и отчетность депутата, поскольку пропорциональная избирательная система может работать только с моделью свободного мандата. С учетом принципа равенства депутатского мандата в сложившейся ситуации, появляются проблемы: во-первых, отсутствие единого подхода к лишению депутатского мандата представителей, избранных по одномандатным избирательным округам, и депутатов, которые были избраны по партийным спискам; во-вторых, невозможность проведения процедуры отзыва депутатов, избранных с помощью пропорциональной избирательной системы; в-третьих, неравенство ответственности депутатов различных субъектов в связи с наличием различных видов мандатов. На это ранее указывал М. В. Баглай, который усмотрел, что невозможность применения процедуры отзыва в отношении депутатов, избранных благодаря пропорциональной системе, приводит к нарушению конституционного принципа равноправия. В такой ситуации депутаты, получившие свои мандаты благодаря использованию мажоритарной избирательной системы, в отношении которых отзыв приемлем, будут находиться в неравном положении по сравнению со своими коллегами, избранными по партийным спискам^615.

Требуется обратить особое внимание на меры личной ответственности депутатов внутри самих органов представительной власти: должны более жестко применяться санкции в отношении депутатов, нарушающих нормы этики и морали^616. Случаи наиболее грубого нарушения Регламента должны быть доведены до сведения избирателей. В данном случае ответственность депутата следует представлять в виде отрицательного отношения государства, избирателей и общественности к народным избранникам, нарушающим нормальную работу парламента, выражающегося в применении к виновному мер общественного порицания или установленных государством санкций^617.

Правильная правотворческая политика в сфере ответственности представительных органов субъектов РФ особо важна. Названные органы являются коллегиальными, формируемыми путем избрания самим населением этих территориальных единиц депутатов, призванных выражать непосредственные жизненные интересы, и наличие реально действующего механизма ответственности будет эффективно способствовать повышению результатов их деятельности.

Народно-представительная природа представительного органа муниципального образования выражается также в ответственности перед государством и населением. Тем самым обеспечивается охрана прав и законных интересов членов местного сообщества и населения муниципального образования в целом.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед:

1) населением муниципального образования;

2) государством;

3) физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами^618.

Эффективный механизм ответственности перед населением на муниципальном уровне чрезвычайно важен. Депутат, будучи выборным должностным лицом представительного органа местного самоуправления, предпринимающим в соответствии со своими функциями определенные действия, которые могут повлечь за собой негативные последствия, должен помнить об опасности применения мер ответственности в отношении него за эту деятельность.

В качестве формы ответственности в федеральном законодательстве предусмотрен только отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Основаниями отзыва могут быть только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

О возможности существования иных оснований и форм ответственности говорится в п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где закреплено, что уставом муниципального образования должны определяться виды ответственности органов местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления. Таким образом, при принятии устава муниципального образования непосредственно население или представительный орган местного самоуправления определяют формы ответственности выборных лиц и в том числе возможность и необходимость введения института отзыва депутата. В частности, согласно п. 2 ст. 7 Устава муниципального образования города Энгельса Энгельсского муниципального района: «Основаниями для отзыва депутата могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке» и п. 1 ст. 51: «В случае совершения депутатом действий (бездействия), противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, Уставу (Основному Закону) Саратовской области, закону Саратовской области, настоящему Уставу, решениям Энгельсского городского Совета депутатов, факт совершения которых установлен решением суда, депутат может быть отозван избирателями»619.

Других мер ответственности перед населением, помимо отзыва, федеральное законодательство не предусматривает. Как не предусматривает и иных оснований привлечения к ответственности. Конечно, в федеральном законе невозможно дать исчерпывающий и закрытый перечень оснований и мер ответственности, однако вполне возможно закрепить основные положения, такие как непосещение по неуважительным причинам определенного количества заседаний представительного органа; неоднократное невыполнение поручений представительного органа, его комитетов или комиссий; необоснованно затянутая разработка проекта бюджета. Это способствовало бы повышению эффективности работы народных избранников.

Отзыв же должен стать крайней мерой, применяемой к депутату. Помимо этого, надо предусмотреть и менее жесткие санкции: замечание со стороны представительного органа, порицание депутата и др. К отзыву необходимо прибегать тогда, когда уже использованы эти и иные меры воздействия.

Говоря об ответственности, следует отметить и ту, которую несут депутаты, члены выборного органа местного самоуправления за нарушения депутатской этики, данная дисциплинарная ответственность также не регулируется федеральным законодательством. Как правило, конкретные дисциплинарные меры содержатся в уставах и регламентах местного уровня власти. Например, в п. 3.1.22 Регламента Саратовской городской Думы содержится следующее: «Выступающий не вправе нарушать правила этики – употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Думы и других лиц, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать заведомо ложную информацию, призывать к незаконным действиям. В случае нарушения указанных правил председательствующий предупреждает выступающего, а при повторном нарушении лишает его права выступления в течение всего заседания»620. Считаем, что на местном уровне необходимо закреплять дополнительные меры дисциплинарного характера, такие как лишение депутата материального содержания, т. е. лишение текущего премирования, наложение денежного штрафа. Данные меры повысят уважение представителей власти к своей работе и уровень культуры.

Ответственность представительного органа власти местного управления перед государством выражается в применении роспуска, механизм которого закреплен в ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный вид ответственности перед государством наступает при осуществлении органами местного самоуправления как своих собственных, так и делегированных государственных полномочий. Непосредственным основанием ответственности представительных органов местного самоуправления перед государством является нарушение не только законов, но и уставов муниципальных образований.

Что касается ответственности представительных органов перед юридическими и физическими лицами, то этот вид ответственности является гражданско-правовым. В случае нарушения депутатом прав частных лиц, причинения им имущественного или морального вреда он может быть привлечен к гражданско-правовой ответственности, формы и содержание которой определяет суд.

Как уже отмечалось ранее, институт юридической ответственности является одним из средств реализации правотворческой политики, которая должна быть социально востребованной и отвечать интересам общества. К сожалению, существующая политика Российского государства не всегда отвечает указанным выше требованиям эффективности. Особенно отчетливо это проявляется в сфере установления ответственности органов представительной власти и депутатов. Значение института ответственности в сфере функционирования власти является огромным. «Безответственный политик, чиновник, судья – источник произвола, коррупции, интриган и карьерист, деятель столь же отвратительный морально, сколько пагубный в общественном отношении… Они не способны создавать. В этом приговор им и их делам»621. Перспективными формами решения указанной задачи являются, в частности, усиление контроля и разработка эффективного механизма ответственности депутатов и органов представительной власти за свою деятельность, что способно эффективно влиять на повышение их дисциплины и воспитывать уважение к своим обязанностям.

Подводя итог, следует сказать, что сегодня вопросы ответственности в целом не имеют достаточной нормативно-правовой базы ни на одном уровне власти, из чего следует, что размытость механизма применения мер ответственности, отсутствие санкций и прежде всего правовой базы приводит к самоуверенности в своей безнаказанности народных избранников, которая, как следствие, приводит к различным нарушениям. Меры по повышению эффективности механизма ответственности крайне важны, так как разработка на должном уровне института ответственности в отношении депутатов и представительных органов – это залог эффективной работы, поддержания должного уровня профессионализма в их деятельности. Игнорирование вопросов юридической ответственности может привести в конечном счете к компрометации в глазах избирателей не только отдельного депутата, но и представительного органа власти, а вместе с ними и всего государства.

22. Информационные ресурсы правотворческой политики

(О. Л. Солдаткина)

XXI в. справедливо называют веком новых технологий, в том числе и в информационной сфере. Новейшие компьютерные разработки приходят на помощь не только отдельным людям, организациям, но и обществу в целом. Россия, как и другие передовые страны, постепенно, но неуклонно становится электронной, компьютерной, технологичной. Например, в избирательной сфере и в области судопроизводства уже сейчас широко применяются системы ГАС «Выборы», ГАС «Правосудие», включающие в себя комплекс новейшего специализированного программного обеспечения и автоматизированных сетей.

В научной литературе проблемы формирования информационного пространства и его влияние на развитие человеческой цивилизации связывают с эволюцией информационного общества. Одним из основных признаков информационного общества является то, что на смену традиционным ресурсам как основным и определяющим степень развития общества приходят ресурсы информационные^622, что влечет за собой неизбежность и необходимость обогащения права вообще и правотворческой политики в частности целой палитрой новых, отвечающих современным тенденциям средств, важнейшим из которых являются информационные ресурсы.

Под информационным ресурсом будем понимать отдельные документы и/или их массивы, являющиеся источником информации или средством для получения отдельными физическими лицами и организациями знаний, формируемых в результате деятельности различных структур общества.

Говоря о социальном значении информационных ресурсов, можно сделать вывод о том, что в современном мире они являются необходимым условием эффективной деятельности во всех сферах жизни, мерой развития социума с точки зрения процесса построения информационного общества. Правовая политика, как один из видов деятельности, будет все больше зависеть от применения информационных ресурсов в качестве средства.

Важным этапом в области осознания необходимости качественных изменений в общественной жизни и большим шагом вперед в данном направлении стало утверждение Президентом РФ «Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации»623. Принятие указанного документа продиктовано эволюционными процессами, происходящими в нашей стране. Переход России к рынку и отказ от старой идеологии привели за последние годы не только к развитию и обновлению российской правовой системы, но и породили проблемы, которые не были присущи в такой большой степени советскому праву: резко возросший объем и сложность законодательства, активизация ведомственного и муниципального правотворчества и другие. Названные вопросы по сути информационного происхождения, поэтому их решение следует искать в области модернизации правотворческой политики информационными средствами, причем не последнюю роль в решении играет система информационных ресурсов. Попробуем далее наметить пути развития такой системы, сделав предварительно несколько замечаний.

Во-первых, мы рассматриваем правотворческую политику, а не деятельность – их ресурсы не совпадают. Далее под информатизацией правотворческой политики будем понимать внедрение новейших информационных технологий в сферу стратегического планирования и прогнозирования законодательной деятельности, а также в области постановки и решения ее тактических задач.

Во-вторых, несмотря на отсутствие законодательно закрепленной дефиниции понятия «информационный ресурс», сам феномен существуют и активно используются законодателем, причем в современном обществе речь идет не столько о наращивании информационного массива, сколько об оптимизации имеющихся ресурсов. Системный анализ для решения задач по оптимизации предлагает следующую методику: сначала рассматривают современное состояние системы с точки зрения выбранного вида ресурсов (в нашем случае информационных), затем потребности в данном виде ресурсов; разница между «тем, что надо» и «тем, что есть» как раз и определяет направления оптимизации.

Начнем с обзора уже используемых в правотворческой политике информационных ресурсов, разделив их по принадлежности ее субъектам и целям применения, включая информационное обеспечение деятельности органа государства и оформление исходящей информации (назовем их соответственно внутренними и внешними информационными ресурсами).

Субъектами правотворческой политики являются: Президент РФ (формы осуществления политики: право на законодательную инициативу, возможность замечаний относительно направленных на рассмотрение законопроектов, подписание принятых Федеральным Собранием законов, указы Президента РФ, ежегодные обращения Президента РФ к Федеральному Собранию); Федеральное Собрание РФ (посредством собственно правотворческой деятельности); региональные органы государственной власти; высшие судебные инстанции Российской Федерации (как обладающие правом законодательной инициативы); граждане Российской Федерации (через референдумы и обсуждения проектов законов)624.

Обзор информационного поля показывает, что у всех субъектов (кроме последнего) и внутренние, и внешние ресурсы в общих чертах похожи или даже совпадают. В качестве внутренних ресурсов обычно выступают: справочные правовые системы (в том числе и коммерческие); базы законопроектов (включая законопроекты Федеральных законов, проекты Указов Президента РФ); аналитические и статистические справки для учета общественного мнения и оценки результатов правотворческой деятельности; материалы об общественно-политической ситуации в стране; архивные фонды документов; сводки обращений и запросов всех видов, результатов их рассмотрений и принятые по ним меры; экспертные и аналитические материалы; электронные справочники; аналитические информационные системы (например, в Государственной Думе существует целый ряд таковых: «Планирование», «Статистика», «Законопроект», «Законодательство», «Регион», «Контроль» и др.625); автоматические системы документооборота; архивы видеосъемки; данные сравнительного анализа как международного законодательства, так и федерального центра и регионов.

Существуют и особенные ресурсы. Например, в Государственной Думе РФ используются базы результатов мониторинга законодательного процесса (содержит исходный вариант законопроекта, все остальные варианты вплоть до окончательного, этапы движения законопроекта во всех государственных органах; сведения о лицах, ответственных за состояние законопроекта; данные о лицах и органах, давших на него заключение, поступившие от заинтересованных и должностных лиц предложения; контрольные сроки; результаты рассмотрения законопроекта в первом и втором чтениях, в Совете Федерации; информация о реализации Президентом РФ права вето), а высшие судебные органы Российской Федерации опираются в работе в основном на массив актов правоприменения.

Таким образом, основу информационных ресурсов правотворческой политики на федеральном уровне составляет различная правовая и статистическая информация, отдельное место занимают информационные системы нормативных правовых актов. Поэтому здесь на первый план выходит вопрос формирования в России единого информационно-правового пространства, которое должно представлять собой грамотно и прозрачно организованную, географически децентрализованную интерактивную систему информационных ресурсов с четко определенными внутренними и внешними связями.

Что же касается внешних информационных ресурсов, то очевидно, что сейчас основным их видом являются официальные сайты субъектов правотворческой политики^626, входящие в единый портал органов государственной власти^627. На представительствах в сети можно найти информацию по широкому кругу вопросов, в том числе относительно тактики и стратегии правотворчества. К таковой можно отнести, например, следующую информацию: план мероприятий законотворческой деятельности (на ближайшее заседание), информация по находящимся в работе законопроектам (название, реквизиты и стадии рассмотрения); ссылки автоматизированные системы обеспечения законодательной деятельности; информационно-аналитические материалы; проекты стратегий; статистика обращений граждан и общественных организаций, включая анализ по областям, возрасту обращающихся, области задаваемых вопросов и форме обращения; библиотечные материалы (книги, статьи и пр. материалы, посвященные кругу рассматриваемых Государственной Думой вопросов); интернет-версии газет и журналов; база данных законодательства как общие, так и по отраслям; комментарии и мнения относительно деятельности государственного органа. Особое внимание следует обратить: на сайте Федерального Собрания РФ – мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики, планы мероприятий, а также блоги членов Федерального Собрания РФ; представительство Государственной Думы РФ – архив видеоматериалов заседаний и их трансляция в режиме реального времени, база законопроектов; портал Президента РФ – мобильная приемная, где любой гражданин может задать интересующий его вопрос, обзор обращений граждан, а также планировщик событий.

Вообще, обзор внешних ресурсов федеральных органов власти, участвующих в законодательном процессе и оказывающих влияние на правотворческую политику, показывает, что эти ресурсы активно развиваются, наполняясь все новой информацией. Однако вопросы стратегии правотворчества на всех сайтах представлены крайне слабо, информация об этом виде деятельности обычно разбросана по всему информационному массиву.

Что касается регионального правотворчества, то здесь проблемы носят сосем другой характер. Так, анализ официальных представительств органов законодательной власти субъектов РФ в сети Интернет показывает, что сайты похожи по внутренней структуре, хотя объем их информационного наполнения даже по одинаковым разделам различен; вопросам стратегии законотворческой деятельности на сайтах уделяется крайне мало внимания (информацию по данному вопросу можно найти только в косвенном виде); из всего многообразия видов правовой экспертизы признание получила только антикоррупционная ее разновидность – ей посвящены разделы на всех сайтах, проблематика правовой экспертизы законопроектов и взаимодействия с научным сообществом почти не затронута; совсем мало внимания уделяется вопросам межпарламентского взаимодействия (данный вид информации представлен в лучшем случае в виде соглашений о сотрудничестве или отдельных новостей.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что имеющийся массив официальных информационных ресурсов субъектов правотворческой формы региональной правовой политики крайне разбросан, сведения в нем нередко носят фрагментарный характер. Составить мнение о законодательной деятельности в отдельном регионе достаточно сложно, а получить полную картину развития регионального законотворчества невозможно в принципе.

Также существенное влияние на региональную правотворческую политику оказывают также федеральные органы власти, включая Президента РФ и представительные органы. Особого внимания заслуживают: на сайте Федерального Собрания РФ – раздел о взаимодействии с регионами, содержащий Концепцию совершенствования взаимодействия в федеральном законодательном процессе (однако, не содержащий никаких сведений о ходе реализации Концепции); на представительстве Государственной Думы РФ – информационно-аналитические материалы Государственной Думы по разделу региональная политика (последние обзоры датированы 2011 г.); на портале Президента РФ – обращения к Президенту РФ (мобильная и электронная приемные), где любой гражданин может задать интересующий его вопрос, каждый месяц делаются обзоры обращений; информация относительно региональной политики представлена в косвенном виде, в отдельных новостях. Таким образом, при общем высоком уровне официальных информационных ресурсов федеральных органов власти, вопрос взаимодействия с региональными законодательными органами на них отражен крайне слабо.

Рассмотрим отдельно информационные ресурсы Государственной Думы как основного субъекта правотворческой политики.

Функцию по обеспечению деятельности Государственной Думы (в том числе информационному) выполняет Аппарат Государственной Думы. Он не вырабатывает новую информацию, но создает и обеспечивает функционирование базовых механизмов всех информационных процессов. Внутренние функции по упорядочению работы Государственной Думы выполняет Совет Государственной Думы, который создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты, генерирует информацию лишь постольку, поскольку необходимо координировать работу собственно Думы. Совет планирует деятельность палаты на основании оперативной информации.

В информационных процессах участвуют: субъекты права законодательной инициативы; комитеты Государственной Думы; депутаты Государственной Думы, принимающие участие в обсуждении законопроекта. Кроме того, к обсуждению законопроектов привлекаются эксперты, проводятся общественные обсуждения, круглые столы и т. п.628 Так, уже в 2009 г. дважды были проведены парламентские слушания в режиме видеоконференций.

В аппарате Государственной Думы создана и активно используется электронная база нормативно-правовой информации «Закон». Объем базы – несколько десятков тысяч документов федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации. В Думе функционируют общая компьютерная сеть палаты, локальные вычислительные сети (ЛВС) структурных подразделений, индивидуальные центры для депутатов и сотрудников аппарата, коммуникационный и информационно-справочный центры.

Автоматизированная электронная система другого структурного подразделения Аппарата Думы – Организационного управления – предназначена для поддержки планирования законопроектной работы, координации деятельности комитетов, фракций и депутатских групп.

Как известно, законодательная деятельность связана с использованием большого числа различных документов, обработка которых (поиск, просмотр, редактирование, выписка нужных сведений) является монотонной и трудоемкой, требующей значительных затрат времени. Автоматизированная система документооборота Государственной Думы обеспечивает единую автоматизированную технологию работы с документами. В ней предусмотрено ведение унифицированной электронной карточки.

Сайт Государственной Думы РФ www.duma.gov.ru представляет собой достаточно интересный и информативный внешний ресурс. Помимо общей информации (о структуре, кадровом составе, истории и т. д., включая онлайн-экскурсии) можно найти расписание сессий с информацией по обсуждаемым законопроектам, видеоархив и стенограммы заседаний, все перечисленные АСУ (кроме закрытой системы документооборота), информационные и аналитическое материалы и т. д.

Самостоятельного анализа требует вопрос информационных ресурсов для граждан как субъектов правоприменительной политики. Проблем здесь множество, начиная с неопределенности меры участия граждан в формировании правотворческой политики Российской Федерации. Споры относительно этого еще ведутся, но мы согласимся с мнением С. В. Полениной, что одним из важных направлений совершенствования правотворческой политики, в том числе и законотворческой ее разновидности, является повышение внимания к общественному мнению, проявляемому в различных формах – в виде всенародного голосования и обсуждения законопроектов^629. Отдельно представляется необходимым упомянуть ученых-правоведов – их влияние на правотворческую политику должно быть больше, чем у обычных граждан, например, добавляется создание концепций развития правотворческой политики как в общем, так и по отраслям; проведение экспертиз законопроектов с обязательным учетом их результатов. Исходя из сказанного, можно сделать вывод, что для граждан как субъектов правотворческой политики информационными ресурсами могут выступать: приведенные выше официальные представительства в сети Интернет государственных органов (и как внешний, и как внутренний ресурс) и новостные сайты; негосударственные справочно-правовые системы, например, «Гарант» и «КонсультантПлюс»; официальные газеты и журналы; видео- и интернет-конференции и т. д. Для ученых-правоведов сюда добавляются специфические ресурсы научной информации. Круг таких источников, очевидно, широк.

Итак, проведенный обзор существующих ресурсов информации правотворческой политики показывает, что их количество велико. Проанализируем далее, удовлетворяет ли этот информационный массив все ее потребности.

При оценке потребностей правотворческой политики будем исходить из того факта, что ее целью является (в конечном итоге) формирование хорошо структурированной и реально действующей системы законодательства, а ее эффективность связана с решением проблем правотворческой деятельности.

Информационный ресурс представляет собой документированную информацию и, следовательно, состоит из нескольких связанных элементов, а именно:

• материального носителя, на котором он зафиксирован (определяет внутреннюю форму данных);

• внешней структуры организации информации, обязательно включая реквизиты;

• внутреннего содержания.

Исследуя потребности правотворческой политики, представляется необходимым рассматривать информационную составляющую ресурса и его внешнюю форму отдельно.

В рамках правовой информатики разработана классификация видов информации, используемой в правотворческой деятельности. Но правотворческая политика имеет свои ресурсы, причем различные для каждого из ее структурных элементов (стратегического или тактического).

Первым из составляющих рассматриваемой системы рассмотрим такой стратегический элемент, как прогнозирование правотворческой деятельности. Основная цель прогнозирования в нашем случае – определение характера протекания процесса правотворчества в будущем^630. Типовая методика прогнозирования состоит из пяти основных этапов исследования:

1) предпрогнозная ориентация;

2) сбор данных относительно внешних по отношению к объекту условий;

3) построение серии предварительных поисковых моделей;

4) оценка достоверности, обоснованности прогноза (обычно опросом экспертов);

5) выработка рекомендаций для решений в сфере управления^631.

Как видим, первый, второй и четвертый этапы прогнозирования напрямую связаны с процессом сбора информации, остальные – косвенно.

Итак, при прогнозировании необходимы следующие виды информации:

1-й этап: массив нормативных правовых актов (как информационная система) и результаты его мониторинга; специализированная научная информация; данные контрольных исследований законодательных органов;

2-й этап: публикации в СМИ; результаты статистических исследований; обзоры правоприменительной практики;

3-й этап: информация о мнениях экспертов в данной области.

Следующим обязательным элементом законотворческой политики является стратегическое планирование (представляет собой утверждение порядка мероприятий по установлению последовательности и сроков подготовки, рассмотрения и принятия законопроектов^632). Процесс стратегического планирования состоит из нескольких этапов:

1) определение целей;

2) анализ среды, включающий в себя сбор информации относительно сильных и слабых сторон деятельности;

3) выбор и реализация стратегии;

4) оценка и контроль выполнения^633.

Планирование законотворческой деятельности должно быть основано на следующих видах информации:

• внутренняя – собственно система законодательства, результаты ее мониторинга;

• внешняя – обзоры прессы; данные социологических опросов; информация по состоянию экономики и наличию или отсутствию финансовых, материальных и пр. видов ресурсов; анализ правоприменительной практики; результаты прогнозирования; данные сравнительного анализа законодательства;

• контроль исполнения – информация о выполнении уже составленных планов.

Что же касается стратегических элементов правотворческой политики в целом – при прогнозировании и планировании специалист сталкивается с огромным информационным массивом, отличающимся беспорядочностью, а также различной степенью достоверности информации и формами ее представления. Как правило, такой объем информации не может быть охвачен человеческим сознанием, что приводит к недоучету всех параметров и неточности оценок. Представляется, что перспектива развития в данной области – широкое использование так называемых экспертных систем^634. Так, при прогнозировании правотворческой деятельности могут применяться прогнозирующие системы, предсказывающие возможные результаты или события на основе данных о текущем состоянии объекта; при планировании используются планирующие системы, предназначенные для достижения конкретных целей при решении задач с большим числом переменных.

Возможность применения таких систем во многом зависит от структуры используемых информационных ресурсов. И если внешние ресурсы создаются стихийно и слабо упорядочиваемы, то нормативные правовые акты (их внешняя форма) могут быть унифицированы. И безусловно, основной формой хранения документа должна стать электронная.

Между тем анализ параметров имеющегося законодательного массива показывает, что они сильно отличаются. Проблема их стандартизации может быть решена путем комплексной работы по техническому (использование on-line систем создания ресурсов) и организационному (закрепление практики подготовки модельных законов на федеральном уровне; разработка единых стандартов т. д.) направлениям.

Это и должно стать основным направлением оптимизации информационных ресурсов для стратегических элементов.

Вторым направлением, очевидно, будет являться мониторинг внешней информации (особенно, практики правоприменения) и ее приведение в вид, пригодный для автоматической обработки.

* * *

Что же касается тактических элементов, включенных нами в структуру правотворческой политики, они также нуждаются в информационном обеспечении, а именно:

• для научного сопровождения необходимы все типы научной информации (под таковой будем понимать логически организованную информацию, получаемую в процессе научного познания и отображающую явления и законы природы, общества и мышления^635);

• при учете общественного мнения используется так называемая социологическая информация, содержанием которой является взаимодействие людей как членов тех или иных общностей, определяющее их роль и положение в обществе, способы и виды их жизнедеятельности в данных конкретных условиях^636;

• информационные потребности экспертного и методического обеспечения нормотворческой деятельности составляют экспертные оценки и заключения, а также методические материалы;

• обеспечение системного подхода в основе своей имеет правовую информацию;

• все перечисленные элементы вряд ли смогут стать жизнеспособными, если не будут опираться на финансовую информацию.

Как видим, для тактических элементов необходима специализированная информация, и потому на первый план здесь выходит не вопрос ее большого объема, а задача оценки достоверности. Именно этот критерий является ключевым для тактических элементов правотворческой политики и определяет качество ресурса.

Оптимизация информационных ресурсов в рамках оценки их достоверности напрямую связана с процессом построения электронного государства, основным из направлений которого является формирование единого информационного пространства, в конечном итоге представляющее собой грамотно и прозрачно организованную, географически децентрализованную систему унифицированных информационных ресурсов с четко определенными внутренними и внешними связями. В Российской Федерации единое информационно-правовое пространство только начинает формироваться.

Представляется, что лучшей средой для решения данной проблемы является интернет-пространство, представляющее все необходимые инструменты. Это «поле» имеет ряд очевидных преимуществ (увеличение скорости доступа к информации; прозрачность системы; разграничения информационных ресурсов по праву доступа; возможность прохождения процессов в режиме реального времени; научное обеспечение, например, в той части, которая касается экспертиз законопроектов). Есть и ряд проблем, основной из которых является неопределенный правовой статус информационных систем в глобальной сети и электронного документа.

Следовательно, основной тенденцией развития информационных ресурсов российской правотворческой политики должно стать их систематизация на базе глобальной информационной системы. Такой подход позволит обеспечить системность законодательства и права, включая упорядочение внутренних связей, равномерное развитие по отраслям, а также устранение коллизий и противоречий в нормативных правовых актах, повысит качество законодательной техники; обеспечит научное сопровождение законодательной деятельности и участие граждан в законотворчестве.

Однако для того чтобы начать процесс создания системы информационных ресурсов, следует решить в ряд концептуальных и организационных проблем:

1. Нормативное регулирование вопросов информационного взаимодействия, в частности его безопасности, по-прежнему оставляют желать лучшего. В этой области необходимо:

• обеспечить юридическую значимость электронного документа, включая закрепление процедуры перевода документов из традиционной формы в электронную, проблемы их защиты и внутренней структуры;

• продолжить развитие инфраструктуры использования электронной подписи в направлении упрощения процедуры удостоверения цифровых ключей.

2. Рассмотреть другие варианты идентификации личности при электронном взаимодействии, помимо электронно-цифровой подписи, – например, личные универсальные пластиковые карты с персональными данными.

3. Выработать единые требования стандартизации внутренней структуры официальных информационных ресурсов.

4. Обеспечить безопасность информационных ресурсов, например, на основе определения их собственника.

5. Внести изменения и в концептуальные документы, например, концепцию правовой политики в той ее части, которая касается основных мер, направленных на преодоление недостатков правотворческой политики, включая корректировку самого отношения к нормативным правовым актам как определенному виду информационных ресурсов; подготовку управленческих кадров, умеющих грамотно работать с информацией (в том числе и в режиме реального времени).

6. При формировании результирующей системы информационных ресурсов появляется и ряд организационных проблем. Например, непрозрачной является последовательность создания такой масштабной системы. Представляется целесообразным использование следующей схемы создания:

1-й этап: закрепление на законодательном уровне вопросов электронного документооборота;

2-й этап: разработка модельных информационных ресурсов (шаблонов), включая требования к структуре нормативного правового акта;

3-й этап: систематизация имеющегося законодательства и прочих тематических информационных ресурсов согласно разработанным шаблонам;

4-й этап: техническая обработка имеющихся и новых ресурсов, запуск системы в тестовом режиме;

5-й этап: далее система будет функционировать в обычном режиме, подключение дополнительных инструментов (экспертных систем, планировщиков и пр.) и ресурсов может происходить без потери работоспособности всей системы.

Итак, постоянное усложнение общественных отношений и ускоряющаяся их динамика актуализируют потребность разработки действенных механизмов проверки и корректировки механизма их правового регулирования. Однако осознания необходимости и значимости этого вопроса недостаточно для запуска полноценной, работоспособной, научно и организационно обеспеченной системы ресурсов правотворческой политики (на федеральном уровне).

Проведенный обзор существующих ресурсов информации правотворческой региональной политики показывает, что их количество велико, но всех потребностей выделенного вида правовой политики он все же не удовлетворяет.

Что касается внешней формы информационных ресурсов, то здесь основной проблемой остается ее стандартизация. Задача о стандартизации информационных ресурсов может быть решена путем комплексной работы по техническому и организационному направлениям. С управленческой точки зрения вопрос стандартизации близок к задачам по унификации законов и законодательной деятельности уполномоченных органов Российской Федерации и субъектов РФ, следовательно, направления развития также должны быть сходными. В литературе даются различные предложения по выработке общего курса развития^637, исходя из которых в качестве основных направлений по стандартизации информационных ресурсов можно предложить следующие: перейти к закреплению практики формирования модельных информационных ресурсов, включающих в себя внешнюю (техническую) и информационную составляющую. Например, на общегосударственном портале может существовать система автоматического создания вложенных ресурсов, предоставляющая законодательным органам субъектов РФ возможность генерировать информационный ресурс в режиме реального времени по уже заданным шаблонам.

Внутреннее содержание ресурсов информации должно решать проблемы правотворческой формы региональной политики. Например, среди основных негативных сторон законодательной деятельности в регионах может быть названо отсутствие долговременной стратегии правотворчества. Упоминаемый ранее нами мониторинг законодательства лишь часть процесса, связанного с оптимизацией правовой системы общества, с активизацией средств правовой политики. В него должен войти и мониторинг общественного мнения по вопросам права и правоприменения, что в совокупности с правовым мониторингом может составить уже мониторинг социально-правовой, а также его продолжение, представленное в виде стратегии его развития. Без этого процесс правотворчества становится спонтанным, стихийным. Для гражданина и избирателя, пытающегося составить мнение относительно работы законодательного органа на основе внешних информационных ресурсов, правотворческий процесс выглядит лишенным логики. Помимо этого среди принципов региональной правовой политики важное значение имеют принцип федерализма в сочетании с принципом «опережающего» законотворчества субъектов РФ, а также принцип системности правовой политики, следование которому создает предпосылки реализации принципов последовательности и научной обоснованности. Выходом могла бы стать стратегия, программа или концепция развития региона, подкрепленная соответствующей стратегией развития регионального законодательства. Публикация такого программного документа на внешнем информационном ресурсе должна быть обязательной; данный раздел на сайте может быть интерактивным, т. е. содержать в себе элемент обратной связи с пользователем, что позволит сделать законодательный процесс более открытым и понятным.

Подобным образом (т. е. с использованием информационных средств) в региональной правотворческой политике можно решить еще ряд проблем:

• более активное применение правовой экспертизы (например, путем заказа на экспертизу может быть организован по примеру конкурсов научных проектов на основе информационных систем на заданную тематику);

• повысить степень участия граждан в работе законодательных органов субъектов РФ (например, возможность подать свои предложения через онлайн форму, техническим воплощением которой может быть отдельная ветка форума, в сочетании с грамотной политикой распространения информации о направлениях деятельности законотворческих органов);

• решение проблемы организации юридического мышления депутатов (посредством механизмов дистанционного образования);

• создание единой базы модельных законов (должна включать в себя некоторый интерактивный элемент) и другие.

Подводя итоги сказанному выше, можно сделать вывод о том, что оптимизация массива информационных ресурсов правотворческой политики должна проходить по разным направлениям в зависимости от их уровня. Так, для федеральной правотворческой политики нами отмечена необходимость создания системы информационных ресурсов с заданными параметрами, причем ее развитие должно занять свое место среди стратегических целей правотворческой политики. На региональном уровне направление оптимизации указанного массива лежат прежде всего, в области унификации информационной оставляющей ресурсов, а также более активного применения арсенала уже разработанных и апробированных средств сети Интернет.

Приложение 1

Список официальных интернет-ресурсов

1. Единый портал органов государственной власти. URL: http://www.gov.ru

2. Официальный сайт Государственной Думы РФ. URL: http://www.duma.gov.ru

3. Официальный сайт Совета Федерации РФ. URL: http://www.counsil.gov.ru

4. Официальный сайт Правительства РФ. URL: http://www.government.ru

5. Официальный сайт Президента РФ. URL: http://www.kremlin.ru

6. Банк решений арбитражных судов. URL: https://my.arbitr.ru/#index

7. Официальный сайт Верховного Суда РФ. http://www.supcourt.ru

8. ГАС «Правосудие». http://sudrf.ru/

9. Официальный сайт Конституционного Суда РФ. URL: http://www.ksrf.ru

10. Министерство связи и массовых коммуникаций. URL: http://minkomsvjaz.ru

11. Сетевой ресурс Научно-технического центра правовой информации «Система». URL: http://www.systema.ru

12. Государственное Собрание – Эл Курултай Республики Алтай. URL: http://elkurultay.ru

13. Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан http://www.gsrb.ru/

14. Народный хуртал Республики Бурятия http://hural-buryatia.ru/

15. Официальный сайт Народного Собрания Республики Дагестан http://nsrd.ru

16. Официальный сайт Народного Собрания Республики Ингушетия http://www.parlamentri.ru/

17. Официальный сайт Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия http://huralrk.ru/

18. Официальный сайт Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики http://www.parlament09.ru/

19. Законодательное Собрание Республики Карелия www.karelia-zs.ru

20. Государственный Совет Республики Коми http://www.gsrk.ru/

21. Официальный сайт Государственного Собрания Республики Марий Эл http://www.parlament.mari.ru

22. Государственное собрание Республики Мордовия http://gsrm.ru/

23. Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) http://iltumen.ru

24. Парламент Республики Северная Осетия – Алания http://parliament-osetia.ru/index.php?id=451

25. Республика Татарстан (Татарстан) Государственный Совет Республики Татарстан http://www.gossov.tatarstan.ru

26. Официальный сайт Верховного Хурала (Парламента) Республики Тыва http://www.khural.org/

27. Официальное представительство Государственного Совета Удмуртской Республики http://www.udmgossovet.ru/

28. Официальный сайт Верховного Совета Республики Хакасия http://www.vskhakasia.ru/sitemap.html

29. Официальный портал органов власти Чувашской Республики http://gov.cap.ru/

30. Чеченская Республика Парламент Чеченской Республики http://www.parlamentchr.ru

31. Московская областная Дума http://moduma.ru/

32. Московская Городская Дума http://duma.mos.ru/ru/

33. Саратовская областная Дума http://www.srd.ru/

23. Правотворческая политика в сфере интернет-отношений

(А. С. Анисимова)

Широкое применение новых информационных и коммуникационных технологий является необратимой тенденцией мирового развития и научно-технической революции последних десятилетий. Наиболее актуальное значение в современный период приобретает правотворческая политика в сфере интернет-отношений.

Сегодня сеть Интернет охватывает практически все сферы деятельности современного человека. В ней сосредоточены деловая, образовательная, развлекательная информация, электронные газеты, журналы, базы данных, доступ к различным информационным ресурсам библиотек, государственных и частных учреждений и компаний, что, безусловно, ведет к увеличению и числа пользователей ею. Если в 2003 г. их число составляло 9,9 млн человек, то на конец 2012 г. – 67 млн человек^638, в 2013 г. – 76 млн человек^639. Как отмечает министр связи и массовых коммуникаций РФ Николай Никифоров, количество пользователей сети Интернет в России к 2016 г. достигнет 100 млн^640.

Постепенно сеть Интернет становится отражением реальной жизни, в нем складываются отношения, аналогичные, что и вне его. Кроме того, можно с уверенностью утверждать, что Интернет представляет собой новую, виртуальную среду обитания человечества, новую среду деятельности личности, общества, государства, что ведет к необходимости целенаправленной и планомерной правотворческой политики в сфере Интернет-отношений.

Как известно, правотворческая политика состоит из следующих элементов: стратегия и тактика, планирование и прогнозирование, мониторинг и юридическая техника, учет общественного и экспертного мнения и т. д. Только в рамках целостной правотворческой политики все эти элементы упорядочиваются, приводятся в систему, в которой каждый из них занимает свое место и играет свою роль. Именно соединение данных разрозненных инструментов и установление между ними необходимых системных связей позволяют повысить их эффективность, делают их оптимизирующее воздействие на правотворчество более заметным и результативным.

Таким образом, для объективной оценки правотворческой политики и наиболее полного анализа проблем, возникающих в интернет-отношениях необходимо первоначально рассмотреть данные элементы.

7 февраля 2008 г. В. В. Путиным была утверждена Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации 641. Этот документ выступает основой для подготовки и уточнения доктринальных, концептуальных, программных и иных документов, определяющих цели и направления деятельности органов государственной власти, а также принципы и механизмы их взаимодействия с организациями и гражданами в области развития информационного общества в Российской Федерации.

Основная цель стратегии – это инвестиции в человека, инвестиции, которые ведут к повышению производительности труда и в конечном счете к повышению качества жизни, что возможно лишь на основе объединений усилий и ресурсов государства, общества и бизнеса.

В 2013 г. был разработан проект концепции регулирования правоотношений в сети Интернет. В документе сформулированы основные цели, задачи и проблемы в сфере регулирования интернет-отношений.

Однако названная концепция является недоработанной, поскольку, выступая доктринальным документом, она не охватывает все теоретические вопросы, которые необходимо учитывать при непосредственном правовом регулировании: не определены основные понятия, используемые в сети Интернет, не указан субъект интернет-отношений и механизм правового воздействия на сеть.

По мнению помощника секретаря Совета безопасности Российской Федерации В. П. Шерстюка, в условия жесткой международной конкуренции экономическое развитие страны определяется главным образом ее научными технологическими преимуществами. Россия должна в полной мере реализовать себя в высокотехнологичных сферах, стать крупным экспортером интеллектуальных услуг^642.

Последовательное и эффективное проведение правотворческой политики невозможно без научно-обоснованного планирования и прогнозирования.

Базируясь на принципах системности, планирование обладает достаточной гибкостью, позволяющей не допустить стихийности в процессе законотворчества, а именно неоправданно большого количества издаваемых законодательных актов и их противоречивости, вызванной нарушением межотраслевых, внутриотраслевых связей в сфере законодательного регулирования.

О правовом регулировании сети Интернет заговорили еще в 1999 г., тогда был разработан проект «Концепции российского законодательства в области Интернета» (о развитии глобальной сети Интернет в России) 643. Уже тогда в проекте указывали на отсутствие законодательных актов о развитии в России Интернета, а также отмечали и основные проблемы, которые нуждаются в скорейшем нормативном урегулировании для предотвращения отставания российского сегмента Интернета от общемировых тенденций и обеспечения защиты государственных интересов Российской Федерации, в частности:

1) предотвращение общественно опасных деяний, совершаемых в Интернете (в частности, распространения оскорбительной и непристойной информации, антиобщественных призывов), а также создание нормативных условий для эффективного выявления и наказания лиц, совершающих такие правонарушения;

2) защита персональных данных;

3) обеспечение информационной безопасности (в частности, предотвращение распространения по Интернету компьютерных вирусов, недопущение несанкционированного доступа к информации) и т. д.

Непосредственное правовое регулирование интернет-отношений началось в 2012 г., когда количество правонарушений в сети резко возросло (за 2012 г. 10 227 зарегистрированных преступлений, что на 28,3 % выше показателя 2011 г.) 644, в связи с чем были приняты законы, которые призваны оказывать влияние на работу сети Интернете, в частности:

1. Федеральный закон Российской Федерации от 28 июля 2012 г. № 139-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внес изменения в Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ № «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». В федеральном законе впервые даются определения интернет-сайта, интернет-страницы, доменного имени, сетевого адреса, владельца интернет-сайта, хостинг-провайдера. Также в закон добавилась новая ст. 15.1, согласно которой создается информационная система «Единый реестр доменных имен и (или) универсальных указателей страниц сайтов в сети Интернет и сетевых адресов сайтов в сети Интернет». Данный реестр содержит информацию, запрещенную к распространению на территории Российской Федерации, в частности: материалы с порнографическими изображениями несовершеннолетних, пропаганду употребления наркотиков, информацию о способах совершения самоубийства, а также призывов к совершению самоубийства, любую иную информацию, запрещенную к распространению в России решениями судов^645;

2. Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 187-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам защиты интеллектуальных прав в информационно-телекоммуникационных сетях». Изменения касаются предварительных обеспечительных мер защиты исключительных прав на фильмы, порядка ограничения доступа к информации, ответственности информационного посредника и т. д.646;

3. Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 398-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Закон позволяет Роскомнадзору по предписанию Генпрокуратуры РФ производить немедленную блокировку без решения суда сайтов, распространяющих призывы к массовым беспорядкам и с другой экстремистской информацией^647;

4. Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 97-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” и отдельные законодательные акты РФ по вопросам упорядочения обмена информацией с использованием информационно-телекоммуникационных сетей» – обязывает авторов интернет-ресурсов (сайтов, блогов и пр.) с аудиторией «свыше 3000 пользователей в сутки» регистрироваться в Роскомнадзоре и накладывает ряд ограничений на содержимое данных ресурсов^648;

5. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части уточнения порядка обработки персональных данных информационно-телекоммуникационных сетях». Ужесточено наказание за неправомерный доступ к охраняемой законом компьютерной информации, если это деяние повлекло уничтожение, блокирование, модификацию либо копирование компьютерной информации, причинившее крупный ущерб или совершенное из корыстной заинтересованности. Срок лишения свободы увеличен с 6 месяцев до 4 лет^649;

6. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в статью 280.1 Уголовного кодекса Российской Федерации». Ужесточается ответственность за публичные призывы к осуществлению действий, направленных на нарушение целостности РФ. Законом устанавливается наказание за данное деяние четыре года лишения свободы, а если преступление совершено с использованием средств массовой информации либо электронных или информационно-телекоммуникационных сетей (включая сеть Интернет), то до пяти лет лишения свободы. Максимальный срок лишения свободы по данной статье повышен на один год 650;

7. Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 222-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации”» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Законом регламентировано выявление и блокирование сайтов с азартными играми. В России будут созданы саморегулируемые организации организаторов азартных игр в букмекерских конторах и организаторов азартных игр в тотализаторах, которые, в частности, получают право выявлять и инициировать блокировку сайтов, предлагающих азартные игры в сети Интернет 651.

Количество законопроектов, регулирующих интернет-отношения, продолжает увеличиваться, однако возникает вопрос, достаточно ли воздействуют данные нормы на отношения, возникающие в сети Интернет, целесообразно ли их принятие?

Конечно защита интересов безопасности, защита интересов личности, общества и государства в целом невозможна без принятия срочных мер по скорейшему регулированию интернет-отношений, однако необходимо понимать что мы регулируем, какими средствами и что в итоге хотим получить.

По нашему мнению, действующее законодательство в сфере сети Интернет несовершенно, имеет серьезные недостатки и отстает от жизненных реалий.

Так, после внесения изменений в Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» общество и государство столкнулось с проблемой блокировки недобросовестных ресурсов.

В п. 8 анализируемого закона указывается, что оператор связи, оказывающий услуги по предоставлению доступа к сети Интернет, обязан в течение суток с момента включения сетевого адреса сайта в Реестр ограничить к нему доступ. Тот факт, что на одном IP-адресе могут находиться несколько сайтов с разными доменными именами, законом не учитывается.

Следовательно, внесение одного IP-адреса делает все сайты, находящиеся на нем, недоступными на территории Российской Федерации, даже несмотря на то, что не распространяют и не содержат противоправную информацию. В результате чего мы получаем блокирование добросовестных ресурсов, находящихся на одном IP-адресе с ресурсом, содержащим противоправный контент, что вызывает недовольства и ущемляет права граждан.

Таким образом, для разработки законопроектов, регулирующих интернет-отношения, необходимо больше привлекать специалистов интернет-отрасли для разработки законопроектов, а также применять системный подход к планированию своих действий, чтобы не «тянуться в хвосте» проблем.

Особую роль в правотворческой политике занимает мониторинг. Выступая научно и методически обоснованной системой комплексной оценки форм, содержания и реализации нормативных актов, он необходим для получения информации с целью совершенствования нормотворческого процесса и правоприменения.

В современных условиях информационного общества все участники интернет-отношений, так же как и лица, обеспечивающие деятельность сети Интернет, нуждаются в получении достоверной, ясной и полной информации о качестве нормативных актов. Они должны ясно видеть, какие пробелы и противоречия существуют в этих актах, какие документы явно лоббируют интересы бизнеса, криминала, какие не соответствуют требованиям, предъявляемым к юридической технике. Такая информация необходима для того, чтобы, основываясь на научно обоснованных прогнозах внести соответствующие изменения и дополнения в нормативные документы, привести их в соответствие с действующим российским законодательством и международными стандартами 652.

Так, Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству была создана рабочая группа по мониторингу применения закона о популярных блогерах (№ 97-ФЗ). Выступая с инициативой отклонить законопроект на стадии его рассмотрения и создать согласительную комиссию для приведения документа в соответствие с требованиями российского законодательства, для экспертизы и общественных консультаций, главой Совета по правам человека М. Федотовым были разработаны рекомендации на тему «Права человека в контексте законодательного регулирования Интернета в России», где отмечалось, что разрабатываемые и принятые законы декларируют важные цели – обеспечение правопорядка и безопасности граждан, однако необходим принципиально иной подход, который сделает возможным реальное лидерство России в киберпространстве, позволит снизить ее уязвимость в информационной конкуренции через повышение культурного уровня граждан и доступ к знаниям, обеспечивая долгосрочную политическую стабильность страны.

В них, в частности, предлагается:

• четко обозначить технологически реализуемый состав сведений, которые обязан хранить провайдер. Необходимо подчеркнуть, что в законе этот перечень является открытым благодаря крайне расплывчатой формулировке – «иные действия пользователей»;

• снять как избыточное и контрпродуктивное требование обязательной государственной регистрации интернет-ресурсов, поскольку она уже производится всеми регистраторами доменов в соответствии с регламентом Координационного центра национального домена сети Интернет;

• снять введенные дополнительные ограничения для блогеров, чей трафик превышает 3 тысячи посещений в день, поскольку они фактически налагают на все интернет-ресурсы обязанность полной премодерации контента под угрозой блокировки или штрафа;

• снять требование тотальной идентификации интернет-пользователей, поскольку оно противоречит Всемирной Декларации прав человека.

Таким образом, реальное осуществление мониторинга законов, регулирующих интернет-отношения, выступает необходимым условием для создания эффективной правотворческой политики, поскольку без его осуществления, система нормативных актов не будет в полной мере действенной, не сможет полноценно работать и отвечать на быстро развивающиеся технологии.

Учет общественного и экспертного мнения занимает важное место в правотворческой политике в сфере интернет-отношений.

Распространяясь и развиваясь, сеть Интернет требует своих особых мер воздействия и пресечения, и возникает вопрос: «Каким же образом следует регулировать Интернет и существует ли необходимость в этом?»

В кругах ученых и экспертов пока нет единого ответа на данный вопрос, идут дискуссии по поводу регулирования интернет-отношений.

Например, по мнению Е. А. Войниканис и М. В. Якушева, в сфере использования Интернета особое значение приобретают так называемые смешанные источники регулирования: обычаи, технические стандарты (включая международные), рекомендации негосударственных органов. Не являясь формальным общественным образованием, Интернет в меньшей степени требует государственного регулирования и в большей степени нуждается в саморегулировании и регламентации посредством неформальных институтов 653. Д. В. Макарьян говорит о том, что позитивный опыт в этой связи представляет Франция, в которой успешно функционируют независимые административные авторитеты, в основу которых были положены американские агентства, регулирующие разные секторы общественной жизни. Более того, он отмечает, что особыми регуляторами в сфере интернет-отношений могли бы стать международные негосударственные организации 654.

Г. Смирнов придерживается позиции о необходимости принятия закона об Интернете. По его представлению, закон о глобальной телекоммуникационной среде необходим. Необходимы и международные соглашения (конвенции) о функционировании сети Интернет. А для того чтобы выйти на этот уровень – международной разработки конвенции об Интернете, – необходимо разобраться, понять, какие взаимоотношения у общества, личности и государства складываются в интернет-среде. Федеральный закон нужен не для того, чтобы «закрыть» Интернет, а чтобы создать правила регулирования его использования и применения^655.

Позицию о необходимости разработки федерального закона, регулирующего интернет-отношения поддерживает и А. В. Глушков. По его оценкам, данный закон закрепил бы сферу действия, принципы деятельности в области регулирования сети Интернет, основные направления государственной политики в данной сфере. В указанном нормативном акте должны быть установлены санкции за передачу пользователями Интернет и операторами связи данных по каналам Интернет, содержащих сведения, распространение которых ограничено или запрещено на основании Конституции, федерального закона или иного правового акта либо договора^656.

По мнению Я. В. Кудашкина, сегодня необходимости в разработке специальных законов нет. Принятие подобного закона не предоставит никаких дополнительных гарантий, кроме тех, что даны Конституцией страны и другими базовыми законами, и появится формальный повод введения цензуры, что недопустимо в демократическом государстве, чем Россия в настоящее время и является^657.

На наш взгляд, в принятии отдельного закона, регулирующего интернет-отношения, на данный момент нет необходимости. В связи с тем что практически все отрасли российского права так или иначе сталкиваются с проблемами, связанными с взаимодействием через сеть Интернет, пока достаточно дополнять действующее законодательство и распространять его действие на виртуальное пространство и это вполне логично, поскольку невозможно написать полноценный закон, когда отсутствуют опорные правила.

В этом году российскому сегменту сети Интернет «RU» исполнилось 20 лет, и за это время произошли колоссальные изменения. И если изначально его деятельность была направлена на реализацию политических и научных задач в целях распространения и обмена информацией и как такового правового регулирования не требовала, то сейчас Интернет стремительно развивается, и его безграничные возможности все чаще могут быть использованы в преступных целях.

Как отмечает начальник Бюро специальных технических мероприятий МВД России генерал-майор полиции А. Н. Мошков, появилась тенденция к миграции традиционных видов преступной деятельности в сеть Интернет. Все большее количество мошенничеств совершается с использованием IT-технологий. Злоумышленники пользуются возможностями, предоставляемыми электронными досками объявлений и социальными сетями, для поиска потенциальных жертв, активно применяют методы социальной инженерии^658.

Кроме того, с 2012 г. на первый план стали выходить преступления экстремистского характера, связанные с использованием сети Интернет. В 2013 г. по таким фактам возбуждено 375 (в 2012 г. – 231) уголовных дел. В своем докладе о состоянии законности и правопорядка в РФ за 2013 г. Юрий Чайка подчеркнул, что по-прежнему злободневной остается проблема распространения радикальных идей, и прежде всего среди молодежи. Кроме того, в социальных сетях продолжают создаваться экстремистские группы и организации, ведется пропаганда и вербовка новых членов^659.

Так, в 2013 г. выявлено более 70 тыс. нарушений, в то время как в 2012 г. – 52 тыс. Прокурорами направлено свыше 8,4 тыс. заявлений в суды общей юрисдикции по вопросам межнациональных отношений и противодействии экстремизму, в том числе о ликвидации, запрете деятельности экстремистских объединений и признании информационных материалов экстремистскими.

На наш взгляд, подобные статистические данные свидетельствуют о том, что правоохранительные органы гораздо активнее, чем ранее, занимаются мониторингом социальных сетей на предмет наличия в них экстремистских высказываний, видео- или аудиороликов, статей, картинок и прочего. Об этом свидетельствует и количество приговоров за совершение подобных правонарушений: в 2004 г. количество приговоров за пропаганду ненависти составило 3, в 2013-м – 131^660.

30 декабря 2013 г. Президент РФ подписал Закон «О внесении изменений в Федеральный закон “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”», предусматривающий внесудебную блокировку сайтов с призывами к экстремистским действиям и массовым беспорядкам. Суть закона заключается в том, что при обнаружении в сети информации, содержащей «призывы к массовым беспорядкам, осуществлению экстремистской деятельности, разжиганию межнациональной и (или) межконфессиональной розни, участию в террористической деятельности, участию в публичных массовых мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка, или получив сообщения о наличии такой информации в сети от граждан, организаций или органов власти, Генпрокуратура может обратиться в Роскомнадзор, который обязан предписать провайдеру в течение рабочего дня уведомить владельца сайта о необходимости удаления нежелательного контента, а при отсутствии реакции – блокировать сайт. В дальнейшем в случае удаления подобной информации сайт может быть разблокирован.

Однако с вступлением данного Закона в силу у многих возникли недовольства в отношении досудебной блокировки сайтов с призывами к экстремизму и массовым беспорядкам. Хотя, согласно внесенным изменениям, информация экстремистского характера блокируется не сразу, а лишь после отсутствия ответной реакции от администрации интернет-ресурса, таким образом, владельцу сайта предоставляется возможность избежать таких санкций.

По нашему мнению, блокировка информации, которая признается экстремистской, должна блокироваться незамедлительно, поскольку скорость передачи информации по сети Интернет невероятно быстра, и достаточно лишь нескольких минут, чтобы распространить призывы и организовать массовые беспорядки.

Сегодня во всем мире правительства всерьез обеспокоены угрозой террористических актов, совершенных с использованием высоких технологий. В частности, во Франции Совет министров рассмотрел законопроект, который усилит арсенал антитеррористических мер: создание списков «невыездных» из потенциальных джихадистов, внесудебная блокировка исламистских веб-сайтов, формулировка в УК, позволяющая предотвратить действия террористов-одиночек^661. Для борьбы с сайтами, распространяющими информацию, которая признается экстремистской, власти Франции могут получить право административным решением – без суда – блокировать опасный контент. Законопроект обязывает интернет-провайдеров удалять такую информацию. Подобный механизм уже существует во Франции и для борьбы с детской порнографией.

В большинстве стран мира (Великобритания, Германия, Франция, иные государства Евросоюза, США, Австралия, Малайзия, Южная Африка), уже более 20, большое значение придается защите малолетних детей и подростков от вредной для них информации в целях обеспечения их нормального физического и психологического развития, которое может быть нарушено или даже существенно повреждено распространяющейся информацией.

Согласно законодательству Великобритании (The Protection of the Children Act, Sexual Offences Act 2003), запрещается скачивание (копирование) на ПК, производство, владение, распространение, публикация и реклама непристойных фотографий или псевдофотографий с изображением ребенка до 18 лет. Эти действия караются заключением на срок до 10 лет. С 2006 г. ограничение оборота детской порнографии и иных непристойных материалов осуществляется посредством блокирования доступа к списку незаконных сайтов, в формировании которого принимают участие ведущие интернет-провайдеры, операторы мобильной связи, правоохранительные органы и гражданское общество 662.

В Канаде в декабре 2011 г. вступил в силу «Билль С-22», обязывающий операторов связи, операторов электронной почты и других участников интернет-рынка сообщать в правоохранительные органы о фактах распространения детской порнографии в информационно-телекоммуникационных сетях.

Мировой опыт показывает, что стремление каждой страны обеспечить безопасность населения и целостность своей страны привело к единству и однообразию оценок одного и того же материала: насилие, порнографические материалы с несовершеннолетними, пропаганда наркотиков и многое другое должны быть изъяты из глобальной сети.

Таким образом, перед Россией стоит непростая задача по выстраиванию последовательной и системной правотворческой политики в сфере интернет-отношений. Необходимо разрабатывать современные технологии и специальные средства для правового воздействия на сеть Интернет, а также создавать новейшие системы для выявления правонарушений, реализация которых, несомненно, скажется на эффективности принятых нормативных актов.

24. Правотворческие ошибки и правотворческая политика

(А. В. Малько)

Никакая деятельность не застрахована от ошибок. Это относится и к деятельности правотворческой. В силу того, что правотворчество – важная составляющая правовой жизни любого общества, его совершенствование, минимизация ошибочного сегмента в нем – одна из главнейших задач структур публичной власти.

Однако прежде чем бороться с правотворческими ошибками, необходимо знать, что они собой представляют, какова их сущность, содержание, формы выражения, причины возникновения и т. д. Другими словами, нужна полноценная теория правотворческих ошибок, которая позволит вывести знания о данном феномене на новый уровень, будет способствовать более эффективному их устранению, а также предупреждению.

Такая теория сейчас активно формируется: по проблеме правотворческих ошибок публикуются монографии и статьи^663, защищаются диссертации^664, проводятся различные научные мероприятия^665 и т. д.

Под правотворческими ошибками совершенно обоснованно понимают официально реализованное добросовестное заблуждение, результат неправильных действий нормотворческого органа, нарушающих общие принципы либо конкретные нормы правообразования, не соответствующих уровню и закономерностям государственно-необходимого развития регулируемой деятельности и влекущих путем издания ложной нормы неблагоприятные социальные и юридические последствия^666.

Подобное понимание ошибок как погрешности в действиях базируется на общеупотребительном разъяснении их в словарях русского языка, основывается на распространенном в общественном сознании ошибки как оплошности в поведении, которую можно было и не допустить, если бы субъект был более внимателен и осмотрителен^667.

В литературе выделяют различные виды правотворческих ошибок. В частности, по психологическому механизму их формирования правотворческие ошибки подразделяют на умышленные и неумышленные (А. С. Лашков); по стадиям законотворческой деятельности – на совершенные в ходе реализации права на законодательную инициативу, на допущенные в ходе обсуждения законопроекта, на имевшие место при принятии законопроекта, на обнаружившиеся при опубликовании и вступлении в силу принятого законопроекта (А. Б. Лисюткин). Высказаны предложения классифицировать все правотворческие ошибки на четыре группы:

1) концептуальные, когда правоведение и другие науки содержат необходимый уровень знаний, а законодатель не смог усвоить и верно их отразить в концепции законопроекта;

2) юридические, являющиеся следствием несоблюдения требований законодательной техники;

3) логические, представляющие собой результат несоблюдения принципов и правил формальной логики при подготовке законов;

4) грамматические, касающиеся языка и стиля изложения правовых норм (В. М. Баранов, В. М. Сырых).

Кроме того, правотворческие ошибки разделяют на содержательные и технико-юридические. Так, содержательные ошибки возникают вследствие объективных и субъективных трудностей и противоречий, существующих в правотворческом процессе (к числу их относят неверное установление предмета правового регулирования, произвольное определение методов правового регулирования, недооценка вероятных юридических коллизий, сохранение возможных юридических пробелов и т. д.). Технико-юридические же ошибки связаны с неверными способами составления текстов нормативных правовых актов, в результате чего нарушается требование использования технико-юридических приемов, затрудняется понимание, толкование и применение данных актов (к таким ошибкам относят неверный выбор формы акта и, соответственно, юридического способа решения вопросов, произвольное использование юридических понятий и терминов, неправильные способы ссылок и отсылок в тексте акта и т. п.) (Ю. А. Тихомиров).

На наш взгляд, есть смысл подразделять правотворческие ошибки по степени сложности и, соответственно, по характеру последствий на элементарные (простые) и системные (многофакторные). В современный период все больше заявляют о себе именно системные ошибки, которые, выступая более сложными и распространяющимися на значительную сферу общественных отношений, являются особо опасной разновидностью подобных ошибок, влекущих, соответственно, наиболее значительный вред.

Системные правотворческие ошибки можно назвать и своего рода политическими, ибо они во многом имеют политический характер, политический оттенок, политический налет, олицетворяют собой, образно говоря, системные сбои в правотворческом процессе. Данный вид ошибок – наиболее разрушителен в силу его негативно-комплексных последствий. Они влекут за собой как снежный ком целый ряд иных ошибок, выступают источником других, по сути бесчисленных, неправильных действий.

В частности, по словам Генерального прокурора РФ Ю. Я. Чайки, приоритетные национальные проекты могли бы развиваться гораздо большими темпами, если бы им не мешало несовершенство (в том числе и ошибки) регионального законодательства. Выявлено шесть тысяч нормативных актов, которые напрямую связаны с реализацией приоритетных национальных проектов и которые затем органами местной власти были приведены в соответствие с федеральным законодательством. По его мнению, сотрудники прокуратуры вообще должны участвовать в нормотворчестве, чтобы избежать в дальнейшем подобных ситуаций и не «распутывать узлы» с неработающими законами, которых сейчас 115 из 341, вступивших в силу в прошлом году^668.

Политическими подобные ошибки могут называться и потому, что отвлекают от истинных целей, ложным образом ориентируют субъектов на иные ошибочные действия, воспроизводят самих себя.

О данной разновидности ошибок писал и Р. Иеринг, который призывал относиться к ним достаточно осторожно, именуя их систематическими. Так, в своей работе «Юридическая техника» он подчеркивал, что «систематические оплошности являются поэтому не невинными ошибками, а принадлежат к самым опасным; тщательность, с которой теория относится к вопросу систематики, в высшей степени уместна и оплачивается с лихвой. Весьма плодотворной и благодарной темой было бы, по-моему, изложение истории ошибок, возникших исключительно вследствие неправильного систематического расположения. Каждая систематическая ошибка – продукт и в то же время и источник недостаточного познания предмета – ложный путеводитель. Пока наука не нашла для какого-либо предмета правильного места в системе, она и не поняла его еще как следует, ибо “понять” не значит только вникнуть в предмет сам по себе, но и в его связи с другими»669.

Системные правотворческие ошибки – это своего рода «эпидемия» ошибочных действий в правотворчестве, когда в нем отсутствуют четкие ориентиры, цели, слаженность структур по производству нормативных правил, когда выводится из строя целый ряд значимых элементов правотворческого процесса.

Примерами подобных ошибок изобилует сегодняшняя правотворческая жизнь. В частности, по оценкам экспертов, каждый седьмой закон содержит серьезные ошибки^670. Наше законодательство, в силу имеющихся в нем системных ошибок, сохраняет бессистемность, количество нормативных правовых актов не соответствует их качеству. Субъекты правотворчества так и не могут в полной мере синхронизировать муниципальный, региональный и федеральный «этажи» правотворческого процесса, не успевают «латать дыры», то и дело появляющиеся в законодательстве разных уровней.

Как верно отмечают сами законодатели, абсолютное большинство одобряемых в нашей стране законопроектов – есть поправки к уже действующим законам. Более двух третей ежегодно подписываемых Президентом РФ федеральных конституционных и федеральных законов составляют законы о внесении изменений. Так, из 276 принятых в 2006 г. законопроектов лишь 36 можно назвать новыми законами. «Поправочное законодательство» носит лавинообразный характер. Например, только в Налоговый кодек Российской Федерации ежегодно вносится около 20 поправок, что способствует больше хаосу в жизнедеятельности общества, нежели чем стабильности и порядку^671.

Ярким примером системной правотворческой ошибки является принятие Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, более известного как Закона о монетизации льгот^672, который наряду с тем что «напортачил» немало в социальной сфере и довел людей до уличных протестов повлек за собой и иные негативные последствия, в частности лишил средства массовой информации государственной поддержки. Из-за споров вокруг пенсионеров и льготников большинство журналистов и журналистских организаций наверняка не обратили внимания на то, что названным Законом признаны утратившими силу Федеральные законы «Об экономической поддержке районных (городских) газет» и «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания в Российской Федерации». «Депутаты из Комитета Госдумы по информационной политике были поражены, обнаружив, что 122-й Закон выбросил на помойку законы о господдержке СМИ и книгоиздания, об экономической поддержке районных и городских газет, внес принципиальные изменения в Закон о СМИ. Казалось бы, какая связь между монетизацией льгот и досрочным погребением районных газет, остающихся в российской глубинке единственным источником информации о местной жизни? Ответ простой: данный Закон – не о лицемерной монетизации, а о тихой зачистке всего правового поля. Сегодня видны лишь первые всходы…»673, – так эмоционально охарактеризовал последствия принятия Закона № 122 М. А. Федотов.

Системные правотворческие ошибки существуют в земельном и градостроительном законодательстве, которое мешает нормальному развитию жилищного строительства, в законах в сфере экологии, в которых отсутствуют нормы, стимулирующие хозяйствующие субъекты к бережному использованию природных ресурсов^674.

Многие системные правотворческие ошибки связаны с недостаточным использованием или отсутствием в арсенале субъектов правотворчества инструментов и процедур, обеспечивающих качественную экспертизу сложных законопроектов, в том числе проверку их основных положений на соответствие принципам построения права, стратегическим целям и приоритетам государственной политики^675.

Допускаются ошибки и в определении условий, необходимых для подготовки к вступлению законов в силу, наличия политико-правовых, финансово-экономических, организационных ресурсов, призванных обеспечить реализацию закона. Так, депутаты Государственной Думы РФ пятого созыва перед выборами 4 декабря 2011 г. «спешат поскорее освободить думский портфель от старых, «залежалых» законопроектов, вынося их на голосование целыми пачками, – не хотят, чтобы в следующую Думу перешел законотворческий брак, который самой пятой достался по наследству от предшественников. Но попутно народным избранникам приходится работать и над собственными ошибками (выделено мною. – А. М.). К примеру, приняли они в апреле 2011 г. закон, регулирующий работу такса, но он оказался настолько далек от действительности, что исполнить предписанные нормы даже при всем желании оказалось невозможно. Закон, например, требует, чтобы пассажиров перевозили только автомобилями, принадлежащими владельцу таксопарка или индивидуальному предпринимателю на правах собственности или на условиях лизинга. И никакой аренды. А в стране более 90 % парка транспортных средств, работающих как такси, принадлежат физическим лицам. Переоценили законодатели и материальные возможности таксистов, предлагая им срочно перекрасить автомобили, чтоб такси отличалось от других. Есть и иные просчеты. Поэтому депутат Владимир Плигин и предложил скорректировать действующий закон»676.

В юридической литературе верно подмечено, что «в процессе правотворческой работы слабо учитывается структура законодательства как целостной системы; нередко отдельные институты одной отрасли не вполне согласуются со сходными институтами других, смежных отраслей, иных нормативных правовых комплексов. Очевидным такое положение является, например, в области регулирования земельных отношений, где конкурирующими выступают нормы гражданского и земельного законодательства. Иногда формирование институциональной структуры той или иной отрасли законодательства осуществляется еще до выработки концептуальной модели отраслевого механизма правового регулирования, как, например, при регулировании налоговых отношений, в других случаях совершенствование отраслевого законодательства осуществляется «лоскутным» методом – точечным изменением, исходя из сиюминутных потребностей, как в уголовном законодательстве. Подобные системные ошибки (выделено мною. – А. М.) приводят к ослаблению внутриотраслевых и межотраслевых связей, усугубляют диспропорции в развитии системы законодательства»677.

Но как бы мы ни понимали и ни подразделяли правотворческие ошибки, их можно в целом рассматривать как специфическую «болезнь», существующую в правотворческом процессе. Своеобразным же «лекарственным средством» от этой «болезни» может выступать правотворческая политика, которая способна содействовать как «лечению» подобных «заболеваний», так и их «профилактике».

Особенно действенно правотворческая политика может противостоять системным ошибкам, которые по сути уже привели правотворчество к «хроническим заболеваниям». В нашем правотворческом хозяйстве нужна весьма значительная системная «работа над ошибками». Справиться с ними одноразовыми, эпизодическими действиями невозможно. Требуется соответствующее системное реагирование – правотворческая политика, которая отличается именно системным характером, соединяющим многие инструменты правотворческого процесса во взаимосвязанный механизм. Речь идет о таких элементах, например, как его стратегия и тактика, планирование и прогнозирование, мониторинг и юридическая техника, научное обоснование и учет общественного мнения, экспертное и методическое обеспечение и т. д. Например, юридическая стратегия, как верно отмечается в литературе, «позволит создать эффективные нормативные правовые акты, избежать будущих ошибок в правотворчестве и правоприменении, а также вести речь об эффективности нормативных правовых актов на более ранней стадии, чем на стадии их реализации»678.

Все эти элементы с помощью правотворческой политики упорядочиваются, приводятся в соответствующую систему, в которой каждый из элементов занимает свое место и играет свою роль. Именно соединение данных разрозненных инструментов и установление между ними необходимых связей и позволяет поднять их эффективность, делает их воздействие на правотворческий процесс более заметным и результативным. В этом одно из важнейших преимуществ подобного вида политики.

Действительно, все больше ощущается необходимость в формировании правовой политики в современной России, которая бы включала в себя пути усовершенствования права в целом, правотворческой деятельности в отдельности. Впервые проект Концепции российской правовой политики был предложен для обсуждения в 2004 г., когда был опубликован в журнале «Правовая политика и правовая жизнь»679.

Концепция правовой политики есть в Казахстане. Если говорить о России, то собственный вариант (применительно к своим нуждам) приняли в Торгово-промышленной палате Российской Федерации. Думается, пора принимать подобный документ и на общероссийском уровне.

Однако для того чтобы данный вид политики успешно осуществлялся, необходимы соответствующие структуры в представительных органах публичной власти. И такой опыт уже есть. Например, в парламенте Казахстана существует Комитет по вопросам правовой политики, в структуре Государственного Собрания (Эл Курултай) такого субъекта Российской Федерации, как Республика Алтай, есть Комитет по правовой политике и местному самоуправлению.

Что касается Концепции правотворческой политики современной России, то она тоже необходима и должна быть разработана на основе Концепции правовой политики, выступая ее особой разновидностью. Концепция правотворческой политики будет представлять собой систему теоретических положений, отражающих взгляды на сущность, цели, принципы, приоритеты, механизмы реализации и пути оптимизации правотворческой политики в Российской Федерации. Данная Концепция должна выступать доктринальным документом, призванным стать четким ориентиром для субъектов правотворческого процесса. Структурно она может включать в себя, например, следующие разделы: современное состояние правотворческой жизни в Российской Федерации; приоритеты, цели, средства и ожидаемые результаты российской правотворческой политики на период до 2020 г.; субъекты формирования и осуществления правотворческой политики; принципы, уровни, механизмы реализации и пути оптимизации правотворческой политики в современной России.

Верно в этой связи отмечает В. Б. Исаков, что «как и во всей сегодняшней общественной жизни, в российском законотворчестве отсутствуют научное предвидение, культура постановки целей и объективная оценка достигнутых результатов. Недооценка идейной, концептуальной основы законотворчества приводит к тому, что законотворческая деятельность заполняется слабо подготовленными «законодательными экспромтами», формирование правовой базы гражданского общества затягивается, и люди не видят тех конкретных позитивных результатов законодательной деятельности, на которые они вправе рассчитывать»680.

Формирование основ и тех или иных направлений правотворческой политики начинается, как правило, на доктринальном уровне. Ученые в своих монографиях, статьях, комментариях предлагают пути усовершенствования правотворчества, способы повышения результативности отдельных элементов нормотворческой деятельности.

Отсюда важнейшим условием оптимизации правотворческой политики, а, следовательно, и принимаемых законов является их научное обоснование. Активизация роли науки в формировании правотворческой политики и в законотворчестве – необходимая предпосылка повышения качества принимаемых законов и эффективности содержащихся в них норм^681.

Поэтому в российской правотворческой практике нужно более основательно использовать научные экспертно-аналитические и консультативные советы, пока недостаточно результативно действующие при комитетах и комиссиях, должностных лицах Государственной Думы и Совета Федерации, при региональных парламентах^682, последовательно укреплять требования научной обоснованности законопроектов. И хотя проведение научной обоснованности в нормативном плане не установлено в качестве обязательного этапа подготовки закона и является скорее факультативной стадией в законодательном процессе, есть основания предполагать ее превращение в обязательную часть «конструирования» закона, ибо современный мировой опыт демонстрирует стойкую тенденцию к введению экспертного исследования законопроекта в общую схему законотворческой процедуры^683.

Так, теперь проведение экспертизы Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ является необходимым условием принятия решения о внесении подготовленного министерством проекта закона на заседание правительства для последующего направления в Государственную Думу^684.

Нужно идти еще дальше и установить специальную норму в Федеральном законе «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», который может выступить важной формой выражения правотворческой политики и который необходимо принять в ближайшее время. Согласно данной нормы, научное обоснование должно быть обязательной составляющей подготовки и принятия законов, а официальные заключения ученых на те или иные законопроекты обязательным образом должны рассматриваться в Федеральном Собрании Российской Федерации. Если же парламентарии отказывают подобным заключениям, то должны указать свои мотивы.

Следует согласиться с Т. Я. Хабриевой, что в силу усложнения нашей жизнедеятельности, глобального технологического прогресса научное сопровождение на различных стадиях законотворческого процесса все более очевидно превращается в необходимую часть подготовки и принятия закона^685.

По этой же причине важно создавать в правотворческих структурах более открытую атмосферу, более прозрачную обстановку, активнее включать в работу продуктивные механизмы общественных экспертиз и публичных обсуждений законопроектов, а также учета общественного мнения при их подготовке и принятии. В частности, на сегодняшний день открытость законодательного процесса все еще остается недостаточной. Субъекты права законодательной инициативы и общество не имеют своевременной и полной информации о рассматриваемых в Государственной Думе законопроектах, о содержании отзывов и экспертных заключениях. Исправить ситуацию возможно созданием специального банка данных, ведением «досье закона», обеспечивающего непрерывное информационное сопровождение закона от зарождения идеи разработки и до прекращения его действия, что обоснованно предлагается в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации (законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики)».

Ведь любой нормативный правовой акт нужен для позитивного регулирования общественных отношений, для того чтобы сдвинуть ситуацию в лучшую сторону. Поэтому первое требование к качеству закона – обоснованное отражение общественных потребностей. А когда правовой акт готовится вне учета общественных условий, получается печально известный 122-й Закон о монетизации льгот^686.

Об этом весьма убедительно говорит и Д. А. Медведев, подчеркивая, что «сегодня важно последовательно работать над улучшением законодательства. Работать над тем, чтобы новые законы были адекватными состоянию российского общества. А также – нашим перспективным планам. Чтобы они носили инновационный характер, т. е. были рассчитаны на модернизацию. Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей. Возложение каких-либо новых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым в принципе должна соглашаться значительная часть общества. Считаю, что все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу»687.

В этой связи нужно создавать возможности реального участия общественности, институтов гражданского общества в процессе обсуждения и принятия законопроектов, возможности их влияния на содержание и качество принимаемых решений.

Кое-что уже в этом направлении делается. Так, созданы Общественная палата Российской Федерации и подобные палаты в ряде регионов, которые призваны проводить общественную экспертизу законопроектов, вводятся новые механизмы непосредственного участия граждан через Интернет в правотворческом процессе, которые как потенциальные «пользователи» не только обсуждают, но и участвуют в формировании законодательной базы субъекта Федерации. Например, в 2007 г. в Ханты-Мансийском автономном округе совместными усилиями окружного комитета по информационным ресурсам, общественной палатой Югры, а также юридической фирмы «Север-Лекс» был осуществлен запуск принципиально нового проекта «Дискуссионный клуб. Новое в законодательстве». Если в большинстве европейских стран институт общественного участия в формировании законодательства уже давно сформирован, то в нашей стране он находится только в стадии зарождения. Вопрос перехода от опосредованного выборными представительными органами участия в законотворчестве к активному прямому участию общественности в обсуждении законов – непростой шаг. Но очень важный для механизма общественного нормотворчества^688.

Еще одной формой выражения Концепции правотворческой политики в современной России может выступить Закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». О необходимости такого закона, систематизирующего весь законодательный массив страны, свидетельствует правоприменительная практика зарубежных стран (Бельгия, Венгрия, Япония, Республика Белоруссия, Республика Молдова и др.), где подобные законы существуют и успешно применяются. К тому же в ряде субъектов Российской Федерации (например, в Краснодарском крае, Иркутской и Ярославской областях) вопросы, связанные с системой принимаемых ими нормативных правовых актов, также законодательно урегулированы.

Федеральный конституционный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» должен занять центральное место в системе действующего законодательства. Поэтому его нужно срочно дорабатывать и принимать.

К тому же, будучи членом межведомственной рабочей группы при Министерстве юстиции Российской Федерации по разработке проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» и детально занимаясь созданием его концепции, считаю, что статус «закона о законах» должен быть повышен с «федерального» на «федеральный конституционный», ибо он является органической частью Конституции РФ, ее логическим продолжением. Проект такого закона будет направлен на реализацию и развитие следующих положений Конституции Российской Федерации:

• ч. 2 ст. 4, предусматривающей, что Конституция РФ и федеральные законы имею верховенство на всей территории Российской Федерации;

• ст. 76, определяющей соотношение различных нормативных правовых актов.

В соответствии с Классификатором правовых актов, одобренным Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511, проект рассматриваемого закона можно отнести к отрасли «Конституционный строй» (010.000.000), подотрасли «Правотворческая деятельность органов государственной власти» (010.140.000).

Федеральный конституционный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» должен содержать в себе понятие и иерархию нормативных правовых актов современной России, устанавливать общий порядок их подготовки, оформления, принятия, опубликования, действия, толкования и систематизации. В законе важно предусмотреть планирование правотворческой деятельности и прогнозирование последствий принятия наиболее значимых проектов нормативных правовых актов, определить основные требования к юридической технике с учетом видов данных актов (обязательные реквизиты, структура, терминология и другие). Качественный законотворческий процесс может строиться только на основе государственной программы на среднесрочную или долгосрочную перспективу, включающей в себя согласованное участие всех органов конституционного партнерства, что может выступать одним из приоритетов правотворческой политики в современной России.

В данном законе нужно установить за результаты работы субъектов правотворчества санкции, причем как негативные (наказания), так и позитивные (поощрения), т. е. важно умело применять и здесь метод «кнута» и «пряника», в том числе и в целях предупреждения правотворческих ошибок. В частности, применительно к негативным санкциям в Докладе Совета Федерации 2007 г. верно отмечается, что в сфере правотворчества необходимо «поднять степень ответственности государства на качественно новый уровень» (с. 578), что «важнейшими являются вопросы о «персональной ответственности» органов государственной власти за эффективность законодательного регулирования общественных отношений, качество законодательного обеспечения государственной политики, неисполнение законов», что «формирование и реализация системы ответственности законодателя и правоприменителя должны стать важнейшим направлением совершенствования правовой системы в повседневной деятельности государства, общества и граждан» (с. 663).

Кроме того, государство должно взять на себя обязательства платить не только за ошибки судов и следствия (как это сейчас уже установлено в соответствующих Правилах, утвержденных Правительством РФ^689), но и за ошибки правотворческие. Необходимо разработать соответствующий механизм установления и реализации подобной ответственности.

Вместе с тем важно смелее использовать и поощрительные меры в правотворческой деятельности, стимулируя более активное и заинтересованное участие в ней ученых и иных специалистов по сложным вопросам экономической, политической и социальной жизни. Подобные примеры уже есть. Так, ведомственной медалью и почетными грамотами от руководства Федеральной службы судебных приставов награждены сотрудники Правового управления Государственной Думы, принимавшие непосредственное участие в подготовке новой редакции Федерального закона «Об исполнительном производстве»690. Данную практику нужно расширять, что будет вносить свой более весомый вклад в профилактику правотворческих ошибок.

Значимым для современной правотворческий политики является и введение мониторинга российского законодательства, представляющего собой специальную систему управления, связанную с получением и анализом информации о нормативных правовых актах, и выступающего своеобразным инструментом безопасности, который включает следующие элементы: информационный (сбор, обработка, передача информации); аналитический (оценка уровня выполнения, сравнение по времени, по стандартам, по структуре); оперативный (решения о целях, о стратегии и содержании мероприятий, решения по оценкам и мониторингу системы). Мониторинг позволит в дальнейшем более детально планировать основные направления нормотворческой работы, обозначать те общественные отношения, которые должны войти в сферу правового регулирования, соотносить вновь принимаемые нормативные правовые акты с основными стратегическими ориентирами общероссийской правотворческой политики. Однако, по нашему мнению, нужно осуществлять мониторинг не только законодательства и практики его применения, но и проектов нормативных правовых актов для определения целесообразности введения тех или иных установлений юридического характера, что в значительной степени будет способствовать профилактике правотворческих ошибок, будет содействовать экономии материальных и организационных ресурсов в правотворческой сфере.

Учитывая, что вышеназванный мониторинг является систематической, комплексной деятельностью по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства, одной из его форм можно считать мониторинг правотворческих ошибок. Об этом, в частности, говорится в вышеназванном Докладе Совета Федерации 2007 г., в котором предлагается усовершенствованная социализированная модель «досье закона», как важной составляющей механизма мониторинга законодательства. В Докладе подчеркивается, что необходимо не просто установить факт правотворческого дефекта, но и создать механизм его оперативного устранения, а также недопущения повторения данного дефекта в последующих нормативных правовых актах. В связи с этим нужно включить в систему мониторинга отдельные элементы перспективной оценки (учет допущенных ранее правотворческих ошибок на стадии проектирования правовой нормы). Кроме того, следует дополнить «досье закона» разделом, содержащим выявленные в процессе реализации правовой нормы правотворческие ошибки. Созданная таким образом «картотека» «правотворческих ошибок» позволила бы избежать многих недочетов уже на этапе проектирования правовой нормы. Подобная новация может являться еще одним инструментом в борьбе с «заплатным законодательством» и за качество нормативного правового акта (с. 581).

Мониторинг как способ рационализации законодательства, предупреждения и устранения различных дефектов в нем (в том числе и правотворческих ошибок), мало-помалу начинает применяться в нашей стране. Например, создан и действует Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в ряде субъектов РФ (в частности, в Ставропольском крае) проводится работа по отслеживанию несоответствий и мелкотемья в региональном законодательстве^691, осуществляются сравнительные исследования нормативных правовых актов разных регионов по отдельным вопросам^692.

Правотворческих ошибок, связанных с содержанием и формой изложения проектов нормативных правовых актов, пока еще довольно много, и объясняются они в немалой степени недостаточным опытом и соответствующим образованием депутатского корпуса. К сожалению, наши юридические вузы до сих пор в основном готовят правоприменителей. Жизнь все больше диктует необходимость профессионального обучения и творцов права. Так, в Саратовской государственной юридической академии уже несколько лет существует специальный институт законотворчества, в рамках которого осуществляется подготовка действующих и будущих творцов права.

Верно в этой связи подчеркивается в Докладе Совета Федерации 2007 г., что «весьма актуальным остается вопрос об организации специальной образовательно-кадровой деятельности по созданию учебных программ, направленных на подготовку специалистов, преподавателей, методистов и экспертов по мониторингу законодательства и правоприменительной практики, способных решать задачи формирования и реализации целостной и непротиворечивой системы права. В системе высшего образования назрела необходимость развернуть государственную программу по подготовке таких специалистов» (с. 664).

Важно также создавать для законодателей, региональных и муниципальных творцов правовых норм специальные курсы по правотворческой политике, где обучать их премудростям данной деятельности.

Если же говорить в целом, то правотворческая политика будет содействовать повышению «иммунитета» правотворчества от всевозможных «болезней», в том числе и от ошибок, результативному осуществлению его функций, модернизации его содержания, усилит степень планирования, системности и последовательности в деятельности правотворческих органов, «прибавит» концептуальности в развитии отраслей российского законодательства.

25. Оптимизация правотворческой политики в условиях глобализации

(А. П. Мазуренко, Е. П. Рысина)

Правотворческая политика развивается под влиянием совокупности внутренних и внешних факторов социальной действительности. Пожалуй, одним из важнейших факторов такого влияния в современных условиях выступает глобализация. Это объясняется тем, что в начале нового тысячелетия перед человечеством в полный рост встали глобальные проблемы, от успешного решения которых зависит его судьба. Особенно ярко данная тенденция проявилась в период недавнего мирового финансово-экономического кризиса, наглядно продемонстрировавшего взаимозависимость различных государств от общемировых процессов. Правотворческая политика каждого отдельного национального государства, зависит сегодня от глобальных изменений в мире, от своевременного реагирования национальных правовых систем на требования мировой интеграции.

Феномен глобализации является одним из самых значительных факторов, которые стали определять основные черты развития человеческой цивилизации и всех без исключения стран мира на рубеже третьего тысячелетия. По мнению В. И. Блищенко, кратко глобализацию можно определить как высшую стадию интернационализации общественной жизни, характеризующуюся приматом международных, глобальных факторов экономического, политического, этнического, религиозного, военного и экологического развития над аналогичными факторами национального и регионального уровня^693.

Практически всеми исследователями признается тот факт, что глобализация носит противоречивый характер. Ей присущи как положительные, так и отрицательные свойства. Так, выступая перед студентами и преподавателями Пекинского университета, В. В. Путин заявил, что процессам глобализации следует придать «более управляемый и прогнозируемый характер»694. Глобальные проблемы могут быть успешно решены только совместными усилиями государств. В этой связи проблема управления глобализацией выдвигается на первый план, что, в свою очередь, повышает роль такого средства управления глобальными процессами в правовой сфере, как национальная и международная правотворческая политика государств.

Сказанное подтверждается мыслью о том, что в качестве инструмента глобализации и одновременно в качестве средства управления ее процессами выступает право^695. Однако с сожалением приходится констатировать, что исследованию правовых аспектов глобализации пока уделяется недостаточно внимания. Долгое время в научной литературе мы сталкивались с восприятием глобализации в ее упрощенном виде, как процесса интеграции в экономической и политической сферах, реже в культурной, а понятие глобализации в праве оставалось как бы «за бортом» научно-исследовательской мысли. Как отмечает И. И. Лукашук, положение с изучением влияния глобализации на государство и право не может не вызывать озабоченности, поскольку это влияние возрастает, сказывается на характере и функциях государства и права^696. В данной связи следует отметить усилия ученых Института государства и права РАН, выступивших инициаторами разработки названных проблем в привязке к вопросам правотворчества и формирования системы законодательства^697. Это и понятно. Ведь именно в результате правотворческих действий различных государств происходит выработка новых норм права, в том числе в сфере правовой интеграции.

Известно, что сближение правовых систем в мире идет весьма интенсивно. Особенно заметен этот процесс в Европе, где формируется единое европейское правовое пространство. Большая заслуга здесь принадлежит Европейскому Союзу и Совету Европы. Проблема гармонизации и унификации правовых систем актуальна и для Содружества Независимых Государств. В рамках Межпарламентской Ассамблеи СНГ принято большое количество модельных законодательных актов. При проведении работы по сближению законодательства, страны Содружества исходят из общепризнанных норм международного права, а также принципов, положенных в основу сближения законодательства стран с рыночной экономикой. Все это злободневно и для Евразийского экономического союза.

Процесс интернационализации права приводит к созданию наднациональной глобальной правовой системы, о которой А. С. Пиголкин пишет, что «в нее включаются, во-первых, международное право… во-вторых, национальные системы права, в которых экономические и социально-гуманитарные компоненты неуклонно возрастают… в-третьих, новые, постепенно нарождающиеся нормы, институты, отрасли, регулирующие отношения не связанных напрямую с государственными границами международных, межрегиональных экономических анклавов, многих хозяйственных субъектов (корпораций, объединений, трансграничных финансовых, банковских и иных подразделений)»698.

Глобализация вносит изменения в стереотипы общественного, в том числе правового сознания, обусловливая необходимость модернизации национальных правовых систем, появления новых отраслей и институтов права и законодательства. Как следствие, ускоренными темпами осуществляется развитие наднационального международного права. Но поскольку право является культурно-историческим феноменом, складывающимся в конкретной исторической и политической обстановке, неизбежны противоречия между тенденцией его нормативной универсализации и особенностями воплощения в реальных условиях конкретной страны.

Соответственно, влияние глобализации на развитие национального права государств оценивается неоднозначно: с одной стороны, государства заимствуют опыт друг у друга, ищут пути для унификации своих правовых стандартов, а с другой – процесс постоянной модернизации национального законодательства приобретает характер «юридической экспансии» более сильных в экономическом и политическом отношении государств^699. В этой связи возникают вопросы: каковы пределы сближения законодательства? В какой степени при этом должен быть сохранен суверенитет государств? Возможно ли в перспективе формирование единого мирового права? По справедливому мнению В. И. Блищенко, заимствование зарубежного правового опыта не должно приводить к нивелированию особенностей национальных правовых систем^700. Особенно важно сохранение национальной правовой самобытности в многонациональных государствах с богатой правовой историей, к которым, несомненно, относится Российское государство.

Здесь существуют большие возможности для раскрытия потенциала такого феномена, как национальная правотворческая политика, которая, на наш взгляд, обладает соответствующей системой политико-правовых средств, позволяющих сохранить в условиях глобальных изменений национальную самобытность отечественной системы права и в то же время грамотно использовать наиболее ценный международный опыт в данной сфере.

Это особенно важно потому, что под воздействием процесса глобализации в правовой системе Российской Федерации уже практически двадцать лет происходят радикальные и не всегда оправданные изменения. В пореформенный период коренным образом изменились и идеологические основы права. А ведь общеизвестно, что любое право является выразителем определенных идей, определенного социального мировоззрения или, иными словами, определенной правовой политики и в этом качестве оно влияет и на общественное сознание в целом, и на должностных лиц, и на отдельных граждан, а через них на практическое правотворчество.

Как справедливо отмечают в этой связи П. П. Баранов и А. И. Овчинников: «Следует иметь в виду, что процесс правовой глобализации порождает множество рисков, среди которых правотворческий лоббизм транснациональных корпораций, потеря политического и экономического суверенитета, зависимость национального права от воли международной элиты, глобализация рыночных рисков, делегитимация правотворческих новелл в силу их несоответствия национальной правовой культуре и менталитету россиян и многое другое»701.

В то же время нельзя забывать, что одной из объективных закономерностей в развитии права является углубление взаимодействия международного и внутригосударственного права. Это углубляющееся взаимодействие обусловливает так называемую интернационализацию внутригосударственного права^702, которая достигается двумя путями: во-первых, признанием приоритета международного права над внутригосударственным, во-вторых, интенсивным изменением внутригосударственного права под влиянием международного.

Как любой интеграционный процесс непременно сопровождается созданием системы правил, необходимых для постановки целей и его организации, так и процесс интеграции между двумя или более странами регулируется объективно необходимым в современном обществе комплексом юридических норм. Таким образом, мировые интеграционные процессы неизбежно влекут интеграцию правовую, которую можно определить как процесс формирования новой, общемировой системы норм, организующих и обеспечивающих глобальное межгосударственное взаимодействие и взаимопроникновения в различных сферах жизни современного общества и государства. Характер правовой интеграции определяется, с одной стороны, участием государств в делах мирового сообщества, а с другой – степенью восприятия ими тех или иных аспектов права других государств.

Если правовая интеграция – это общемировой процесс, то на внутригосударственном уровне она находит свое выражение в интернационализации национального права^703. Правовая интернационализация заключается в двух главных аспектах. С одной стороны, внутригосударственные правовые нормы включаются в международное право в целом и в право межгосударственных объединений. С другой – нормы, принципы и иные положения международного права, принятые (одобренные) государствами, включаются в национальные правовые системы.

Основной контекст правовой интернационализации – целенаправленный. В данном контексте для дальнейшего исследования глобализационно-правовых процессов необходимо выделить способы интернационализации национальных законодательств, которыми, по мнению специалистов, являются рецепция, гармонизация, унификация и стандартизация. Выделение этих четырех основных способов интернационализации национального права совпадает с мнением И. И. Лукашук^704, одним из первых обратившегося к исследованию правовых аспектов глобализации. Однако Ю. А. Тихомиров, исследуя процессы правовой интернационализации, указанные способы называет «формами». Дополнительно к ним он относит также курс государств на сближение законодательств, имплементацию, каналы интеллектуального влияния^705. Но применительно к нашему исследованию представляется необходимым рассмотреть именно способы интернационализации национальных законодательств с целью наиболее структурно логичного исследования глобализационно-правовых процессов и их влияния на правотворческую политику Российского государства.

Рецепция, заключающаяся в прямом заимствовании одним государством крупных правовых комплексов другого, в настоящее время в ее классическом виде встречается редко и представляется абсолютно неоправданной применительно к современному миру, поэтому остановимся на трех других указанных способах интернационализации национального законодательства.

Как отмечает И. И. Лукашук, «гармонизация представляет собой процесс целенаправленного сближения правовых систем в целом или отдельных отраслей, утверждения общих институтов и норм, устранения противоречий»706. То есть заимствованная норма, прежде чем непосредственно быть включенной в позитивное право какого-либо государства, «шлифуется» и подгоняется под конкретные исторические, социально-экономические и другие условия. Унификация же заключается во введении в правовые системы государств новых, абсолютно единообразных норм и правовых актов.

Гармонизация и унификация существуют в двух формах. Во-первых, в международно-правовом контексте, когда правовыми формами указанных процессов выступают международные договоры, резолюции международных органов и организаций. Вторая форма гармонизации и унификации носит более «самостоятельный» внутригосударственный характер, т. е. изменения в праве государства являются следствием обоснованного восприятия каких-либо тенденций либо аспектов права иных стран (или международного права).

Многие авторы наряду с процессами правовой унификации и гармонизации выделяют понятие стандартизация в правовой сфере^707. Сущность данного явления заключается в том, что интернационализация национального права посредством его изменения предполагает помимо всего прочего приведение норм национального права в соответствие с международными правовыми стандартами. «Стандартизация в праве есть юридическое отражение стандартизации всей общественной жизни»708 – одной из черт эпохи глобализации. Но данный процесс нельзя считать самостоятельным элементом механизма правовой глобализации, ибо правовая стандартизация является одной из составляющих интеграционных правовых процессов.

Помимо интернационализации национального права в качестве завершающего элемента достаточно динамичного процесса правовой глобализации выделяют процесс имплементации определенных принципов и норм в законодательство суверенных государств, являющийся средством непосредственного восприятия описанных интеграционных (глобализационных) процессов на внутригосударственном уровне, внедрения унифицирующих либо гармонизирующих норм в национальное право.

Причем процесс имплементации проходит в двух основных контекстах: во-первых, по пути внедрения принципов и норм международного права, а во-вторых, по пути внедрения элементов различных правовых систем и объективного права отдельных государств в национальное право других государств. В первом случае государства могут включать в свое законодательство нормы, отсылающие к международному праву, либо непосредственно инкорпорировать определенные нормы без изменения (налицо тенденция к унификации) или, внося корректировки, «подгоняющие» их под особенности и реалии конкретной страны (здесь речь идет о гармонизации)709.

Сказанное свидетельствует о сложности и противоречивости процессов правовой глобализации, а также об их незавершенности на современном этапе развития человечества, что, в свою очередь, обуславливает необходимость дальнейшего исследования соответствующих вопросов как условия обеспечения стабильного развития Российского государства и его правотворческой политики в XXI в.

Как отмечается в литературе, влияние глобализации на правообразование и его результат – правотворчество, происходит в разнообразных формах, различными путями и способами в трех основных направлениях: на стадии правотворчества, в законодательстве и отражается в источниках права. По мнению специалистов, правообразование под влиянием процесса глобализации приобретает целый ряд особенностей и новых черт:

• оно, как и правовая система, изменяется под воздействием внутренних и одновременно внешних факторов;

• происходит существенная, хотя далеко не последовательная, демократизация механизма правообразования;

• появляются новые субъекты правотворчества;

• законотворчество начинает опираться на более широкую социальную базу^710.

Проявляется и еще одна особенность развития правотворческой политики, обусловленная глобализацией: изменяется предмет правового регулирования; все чаще законодатель должен работать с проблемами не только национального характера, но и тесно связанных с международными отношениями. Таким образом, в законотворчестве в силу процесса глобализации происходит повышение удельного веса международно-правового фактора по сравнению с другими, учитываемыми в законодательном процессе. В этой связи правотворческая политика национального государства должна не только успевать за предлагаемыми изменениями, но и быть достаточно обоснована национальными интересами, понятна большинству его граждан, воспринята обществом^711, что не всегда происходит на практике.

В реальных условиях, применительно к праву и законодательству влияние глобализации, по образному выражению С. В. Полениной, проявляется прежде всего в «добровольно-принудительном» внедрении на всех континентах и во всех государствах идей, принципов и стандартов, сложившихся на протяжении трех веков в цивилизованных западных странах^712. Наиболее заметным моментом стало существенное увеличение числа принимаемых законов на федеральном и на региональном уровнях, а также расширение сферы регулируемых законами общественных отношений. Так, по данным бывшего Председателя Совета Федерации С. М. Миронова, в год принимается около 300 законов. При этом значительная часть законопроектов инициируется Правительством РФ^713.

Последнее обстоятельство, по мнению специалистов, полностью соответствует глобализационным тенденциям законотворческой работы парламентов большинства стран Европы и представляется достаточно рациональным. Иначе обстоит дело с соотношением количества и качества принимаемых Федеральным Собранием законов. Тот факт, что на обсуждение парламентариев Правительство РФ с небольшими временными интервалами регулярно вносит изменения и дополнения к одним и тем же законам, является свидетельством неудовлетворительной организации экспертной работы над законопроектами в высших органах государственной власти нашей страны^714. Для выправления подобной ситуации весьма полезным представляется изучение и внедрение в российской правотворческой практике передового опыта законопроектной работы за рубежом^715.

В литературе отмечается, что влияние процессов глобализации на законодательную деятельность в Российской Федерации происходит одновременно в двух направлениях: материальном и процессуальном. При этом законодательный процесс, хотя развивался и продолжает развиваться под воздействием общемировой практики, в нем в отличие от формирования содержания законодательных решений такое воздействие не столь явно. Это объясняется тем, что законодательный процесс представляет собой устоявшийся комплекс процедур, и в большинстве демократических стран он схож. Поэтому применительно к процессуальной стороне законотворчества воздействие глобализации преимущественно ощущается на «околопроцедурном» уровне^716. То есть как раз на уровне, охватываемом понятием «правотворческая политика».

Как полагает Т. Я. Хабриева, заметной тенденцией в этой сфере можно считать появление сопутствующих основным, факультативных и зачастую неформализованных стадий законодательного процесса. Эти процедурные формы проходят проверку вначале в одной, затем в нескольких странах и в перспективе могут стать необходимой стадией законодательного процесса в любом демократическом государстве. К примеру, в мире уже довольно длительное время нарабатывается опыт проведения публичных слушаний, предваряющих и сопровождающих принятие того или иного законопроекта. Российская практика публичных слушаний постепенно набирает обороты. Институты гражданского общества выступают сегодня в России уже не только как неформальные респонденты власти, но приобретают официальные возможности воздействия на содержание и качество принимаемых государственных законодательных решений^717. Соглашаясь с приведенной выше, весьма авторитетной точкой зрения, следует акцентировать внимание на том, что данные свойства российской правотворческой политики также являются отражением общемировых глобализационных тенденций.

Это объясняется тем, что для правотворческих органов демократических государств в условиях глобализации аксиомой становится положение о том, что в праве должно отражаться только то, что считает правильным на данный момент, по крайней мере, большинство населения. Однако проблема всегда заключается в том, в какой мере существующая власть способна выражать внутренне противоречивые по своей природе общественные, групповые и личные интересы, не допуская при этом борьбы между ними^718. По справедливому мнению В. М. Баранова, одним из необходимых условий обеспечения качества закона должно быть специальное, своевременное исследование сферы возможного противодействия ему на стадии принятия… Анализ этой стороны, по всей видимости, должен быть относительно самостоятельным этапом законодательной деятельности, и к этой непростой и требующей специальных навыков работе должен быть готов законодатель, особенно в условиях работы под влиянием не всегда поддающихся контролю и управлению глобализационных процессов^719.

На наш взгляд, решению названных и других проблем национальной правотворческой политики в условиях глобализации должна служить максимальная открытость законоправотворческого процесса. Важно создавать в правотворческих структурах более открытую атмосферу, более прозрачную обстановку, активнее включать в работу продуктивные механизмы общественных экспертиз и публичных обсуждений законопроектов, а также учета общественного мнения при их подготовке и принятии.

Обращаясь к вопросу повышения эффективности правотворческой политики в условиях глобализации, следует прежде всего акцентировать внимание на необходимости более активного применения принципов, форм и методов данного вида правовой политики с учетом опыта их реализации в отечественной и зарубежной правотворческой практике.

На это обращают внимание многие исследователи, отмечающие, что отечественная научная мысль оказалась перед сложным выбором: проводить реформы по стандартам западных индустриальных государств либо осуществлять модернизацию российской государственности с поправкой на самобытность и поиск собственного пути^720. Как представляется, ответ на этот непростой вопрос не может быть однозначным. Объективная политико-правовая реальность свидетельствует об усилении влияния процессов глобализации на развитие большинства современных государств. Но в то же время нельзя допустить ситуации, при которой приоритеты национальной правотворческой политики будут диктоваться извне. Россия – страна с богатейшей политической и правовой культурой, наиболее яркие достижения которой оказались возможными благодаря ориентации именно на традиционные гуманистические идеалы. На наш взгляд, ее дальнейшее политико-правовое развитие должно строиться на гармоничном сочетании этих идеалов и позитивных достижений мировой юридической практики.

Как справедливо отмечается в литературе, необходимой предпосылкой качества принимаемых законов и эффективности содержащихся в них норм является активизация роли науки в формировании правотворческой политики и в законотворчестве. Потребность в научном обеспечении и обосновании правотворческой политики и всего процесса законотворчества связана с усложнением подлежащей правовой регламентации материи, а также с ростом и расширением демократических начал создания и совершенствования законодательства как на федеральном, так и на региональном уровнях. Участие научно-исследовательских институтов, вузов, отдельных ученых и специалистов в формировании правотворческой политики, создании планов развития законодательства, в разработке концепций будущих законов и в отработке их текста выступает как одна из форм участия заинтересованной общественности в процессе оптимизации правотворчества^721.

В то же время следует согласиться с мнением, что независимо от усилий науки законодатель обязан и сам предпринимать определенные меры, чтобы исключить собственные ошибки не через продолжительное время после издания акта, а еще во время правотворческого процесса. Он обязан институционализировать наблюдение за действием законов, чтобы вовремя подготовить их корректировку. Для подготовки этой институционализации наука может предложить методологический и фактологический материал, но она не в силах заменить саму институционализацию^722. Отсюда в литературе делается обоснованный вывод: правотворческим органам следовало бы прежде всего (даже прежде чем заниматься подготовкой нормативных правовых актов) вести наблюдение за действием существующих законов, об их влиянии на волю и сознание людей, а значит, во многом предопределять успех будущих правовых актов^723. Это напрямую связано с проблемой неэффективности законов, действие которых зачастую не приводит к желаемым результатам из-за их недостаточной научной обоснованности.

В решении названных проблем все большую роль начинает играть использование такого инструмента правотворческой политики, как мониторинг действующего законодательства и правоприменительной практики, на необходимость создания комплексной системы которого в рамках всей страны и на региональном уровне в частности, обращалось внимание в предыдущих разделах.

Использование мониторинга позволяет более детально планировать основные направления нормотворческой работы, обозначать те общественные отношения, которые должны войти в сферу правового регулирования, соотносить вновь принимаемые нормативные правовые акты с основными стратегическими ориентирами общероссийской правотворческой политики.

Результаты мониторинга и данные ежегодных докладов Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации позволяют сделать ряд выводов, которые стали следствием анализа не только принимаемых законов, но и осмысления состояния эффективности правотворческой политики страны в целом.

Главный из них – отсутствие ответственности за принимаемые законы и их реализацию. По-прежнему законы порождают многочисленные изменения, приносят и гражданам, и обществу, и государству существенно меньше пользы, чем планировалось. Результаты применения законов зачастую не соответствуют прогнозам правового регулирования. Законодательное закрепление основных направлений внутренней и внешней политики остается несовершенным. Именно поэтому, сегодня с целью обеспечения преемственности, последовательности государственно-властных решений, принятых в последние годы, необходимо закрепить систему ответственности за их осуществление.

Разработка проблемы ответственности за результаты правотворчества представляется, на наш взгляд, одной из первоочередных задач по повышению эффективности правотворческой политики^724. За умышленное допущение правотворческих ошибок или за их умышленное необнаружение следует предусмотреть строжайшие санкции. Введение конкретных мер ответственности за результаты правотворчества будет способствовать повышению качества и эффективности нормативных правовых актов^725, позволит предотвратить негативные последствия незаконных решений.

Как правило, большинство правотворческих ошибок возникает еще на этапе проектирования закона. И в данной связи приходится признать, что качество законопроектной работы в Российской Федерации оставляет желать лучшего. Это признают и сами законодатели, и правоприменители, и рядовые граждане. Определенные надежды в указанном отношении возлагаются на образованную не так давно, в том числе для экспертизы принимаемых законов, Общественную палату.

Проблема разработки эффективно действующего механизма взаимодействия гражданского общества с органами государственной власти, подготовка решений по важнейшим политическим, экономическим и иным вопросам с учетом общественного мнения является весьма актуальной в плане формирования социально ориентированной правотворческой политики. Специалисты полагают, что одним из направлений развития гражданского общества, позволяющим вовлечь его представителей в процесс принятия властных решений, является законодательное оформление отношений с органами власти, обеспечивающее поддержание с ними постоянных контактов. В этом отношении, Общественная палата Российской Федерации, созданная как площадка для широкого диалога, обсуждения гражданских инициатив выступает институтом, призванным исполнять роль посредника между властью и представителями различных социальных групп^726.

Нужно признать, что для развития правотворческой политики, деятельность структур гражданского общества, подобных Общественной палате, имеет важнейшее практическое значение. Поэтому стоит более подробно остановиться на возможностях их влияния на осуществление правотворческой политики с использованием, в частности, такого нового для России института, как «оценка регулирующего воздействия» (ОРВ).

Рождение ОРВ относят к 2002 г., когда Европейская комиссия ввела новый комплексный метод экспертной оценки воздействия, охватывающий экономическое, социальное и экологическое воздействие на жизнедеятельность общества. До конца 2004 г. она осуществила более 50 таких оценок воздействия. В конце 2004 г. Комиссия пересмотрела методологию и внесла определенные изменения, усилив акцент на достижении целей, согласованных на встрече Европейского совета в Лиссабоне в 2000 г. (комплекс предложенных реформ известен как Лиссабонская стратегия). Начиная с 2005 г. все основные законодательные предложения, определяющие политику государств ЕЭС и содержащиеся в законодательной программе Комиссии, подвергаются подобной экспертной оценке воздействия.

В России также идет процесс расширения экспертной деятельности институтов гражданского общества. Создана, упоминавшаяся выше, Общественная палата Российской Федерации и аналогичные палаты в субъектах Федерации, отрабатывается механизм проведения общественной экспертизы и критерии ее проведения, проводятся круглые столы по оценке регулирующего воздействия^727 и т. д. Эти и подобные мероприятия призваны обеспечить прозрачность процессов принятия важных для общества правотворческих решений.

Прозрачность правотворческих процессов должна предусматривать обсуждение законопроекта (закона) с представителями гражданского общества, бизнес-структурами, субъектами конституционного партнерства, научными деятелями. Законопроект может быть опубликован в Интернете, в СМИ, чтобы простые граждане могли высказывать свое мнение по тем или иным нормам, содержащимся в проекте. Безусловно, в данном случае уместно проведение общественной экспертизы как Общественной палатой, так и независимыми экспертными советами, научными учреждениями, общественными организациями.

В принципе оценка регулирующего воздействия по некоторым основаниям схожа с социальной и общественной экспертизами и представляет собой инструмент, который используется для оценки вероятных результатов введения предлагаемых новых регулятивных актов или внесения изменений в существующие. ОРВ включает в себя детальный анализ, направленный на установление того, возымеет ли новый регулятивный акт желательное действие. Как отмечается в Докладе Совета Федерации за 2007 г., оценка регулирующего воздействия – новый, инновационный институт, который практически неизвестен широкой аудитории. По мнению авторов Доклада, систематическое использование ОРВ может сделать национальную регулятивную систему более восприимчивой к экономической деятельности, а национальную экономику – более конкурентоспособной^728. В некоторых странах, таких как США, Австралия, Новая Зеландия, Канада и Мексика, процесс ОРВ успешно и в полной мере включен в государственную систему^729. Подобную систему можно использовать и в законотворческой деятельности России, чтобы сделать процесс принятия законов конкурентным, используя альтернативные проекты, по системе оценки «худший» – «лучший»730.

В этой связи оценка регулирующего воздействия должна выступить механизмом, препятствующим принятию некорректных, некомпетентных управленческих решений в любой области или неадекватному исполнению принятых решений. Это особенно касается нормативных правовых актов, программ и проектов, на которые выделяются значительные средства или которые связаны с жизненно важными для населения страны решениями. По сути, оценка регулирующего воздействия есть механизм, создающий условия для координирования интересов конкретных социальных групп с потребностями развития общества^731. Как можно заметить, цели, которые ставятся в процессе ОРВ, тесно пересекаются с целями и задачами правотворческой политики, как деятельности, направленной на создание необходимых условий для эффективного правотворчества, а, в конечном счете, для создания системы научно обоснованного, целостного и социально ориентированного законодательства.

Таким образом, данный и другие примеры дают основания согласиться с приводившимся выше мнением о том, что институты гражданского общества выступают сегодня в России уже не только как неформальные респонденты власти, но приобретают официальные возможности воздействия на содержание и качество принимаемых государственных законодательных решений. Современный мировой опыт и отечественная практика демонстрируют, что экспертное сопровождение на различных стадиях законодательного процесса все более очевидно превращается в необходимую часть подготовки закона. Это обусловлено в том числе глобальным технологическим прогрессом, усложнением предметов регулирования законов^732. В данной связи важнейшей особенностью современного этапа развития правотворческой политики является резкое усиление потребности мирового сообщества в объективной, достоверной и своевременной информации об общественных процессах.

Значение глобальных информационных процессов трудно переоценить. Они способствуют выработке эффективных стратегических решений, ибо охватываемые глобализацией проблемы имеют по своей природе долгосрочный перспективный характер. Глобальные информационные процессы оказывают существенное воздействие на правовые, государственные и политические системы большинства стран мира, включая Россию, в особенности на их правовую политику^733. При этом речь должна идти именно о такой разновидности правовой политики как политика правотворческая, поскольку в основе сближения государств в правовой сфере лежит законодательство.

В перспективе российским законодательным органам необходимо развивать такие компьютерные технологии, которые были бы способны обрабатывать огромные массивы не только правовых, но и социологических данных. Каждый законопроект, каждая его часть, глава, параграф и даже отдельная правовая норма должны быть обеспечены тщательно подобранной информацией, включая опрос экспертов, различных групп населения и т. д.734 Результатом подобной правотворческой политики должно стать обеспечение необходимых условий для постоянного обновление эмпирической информации, необходимой для принятия оптимальных законодательных решений.

В западных парламентах функционируют автоматизированные системы контроля прохождения законопроектов, позволяющие получать информацию о том, на какой стадии находится конкретный законопроект, а также документы, сопровождающие этот законопроект при выполнении операций (стадий) законодательной процедуры, интегральную статистическую информацию по совокупности законопроектов, находящихся в обсуждении, принятых или отклоненных на различных стадиях законодательной процедуры, контролировать сроки их стадий^735. Указанная информация доступна не только парламентариям, но и рядовым гражданам.

Что же касается Российской Федерации, то здесь пока отсутствует четкое законодательное регулирование реализации права граждан на получение информации от государственных органов и их должностных лиц как условия реального воплощения принципа гласности правотворческой политики.

Исследуя международный опыт законодательного регулирования проблемы получения и доступа к информации, необходимо отметить, что в ряде стран Центральной и Восточной Европы были приняты законы о праве граждан на получение информации^736. В Российской Федерации такое законодательство на уровне Федерации пока отсутствует. В этой связи в литературе высказывается мнение о необходимости принятия на уровне Российской Федерации закона, который не будет нуждаться в дополнительных актах, развивающих его положения. Благодаря этому может быть достигнута цель – отразить в одном акте единую, целостную систему мер обеспечения гласности. Предлагается принять на федеральном уровне закон «О праве на информацию открытого доступа и порядке ее предоставления государственными органами и органами местного самоуправления»737. По мнению его разработчиков, данный закон должен содержать комплексное регулирование проблемы открытости деятельности органов власти и рассматривать право на информацию более широко, чем закреплено в ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, которая гарантирует лишь возможность получения гражданином информации, затрагивающей его конкретные права и свободы.

К примеру, в мире уже довольно длительное время нарабатывается опыт проведения публичных слушаний, предваряющих и сопровождающих принятие того или иного законопроекта. Проведение публичных слушаний по законопроектам является характерной чертой законодательного процесса в США^738. В деятельности Европарламента широко используется институт публичных дебатов^739.

Российская практика публичных слушаний также начинает набирать обороты. Регламент Государственной Думы предусматривает проведение парламентских слушаний по вопросам своей компетенции с приглашением представителей общественности и широким освещением в средствах массовой информации. По мнению исследователей, законотворчеству все более присуще качество открытости, которое рассматривается не только как свойство, определяющее публичность и гласность процесса, но и как реальная возможность участия общественности в ходе обсуждения проектов законов^740. Ориентируясь на принципы демократизма и гласности правотворческой политики, законодатель должен стремиться понять, насколько принимаемое им решение учитывает интересы и пожелания основных социально-политических сил, какие слои и группы остаются «обделенными» и что именно, какая компенсация может обеспечить общественное согласие в данной ситуации^741.

Сказанное выше выводит на еще одну ключевую проблему, имеющую существенное значение для выстраивания эффективной правотворческой политики. Речь идет о профессионализме лиц, участвующих в законопроектной работе, о качестве подготовки юридических кадров. Сегодня совершенно очевидна потребность в расширении и углублении профессиональной компетенции представителей исполнительных органов власти, парламентариев, работников аппаратов Администрации Президента, Правительства и палат Федерального Собрания в постижении специально-юридических знаний в области правотворчества и юридической (законодательной) техники.

Сказанное, позволяет сделать вывод о том, что активное использование научно обоснованных форм и методов правотворческой политики, а также изучение российского и зарубежного опыта являются важнейшими факторами повышения ее эффективности в условиях интеграционных процессов, происходящих в мире. При этом основной вектор такой политики должен быть направлен прежде всего на совершенствование отечественной системы права, его социальных характеристик, а, в конечном счете, на повышение качества жизни российского народа. Реализация этой задачи должна осуществляться при ясном понимании того, что развитие российской правотворческой политики должно ориентироваться на бережное сохранение позитивного отечественного правового опыта и в то же время на творческое, максимально взвешенное использование общемировых достижений в сфере правотворчества.

Приложение

Концепция правотворческой политики в Российской Федерации

(Проект)

I. Общие положения

Настоящий документ представляет собой отражение концептуальных основ правотворческой политики, как системы теоретических взглядов относительно содержания, принципов, целей и задач этой политики на современном этапе развития Российской Федерации, а также конкретных мер, определяющих пути ее реализации на практике. Формирование эффективной правотворческой политики является одним из определяющих факторов успешного демократического развития российского общества, становления правовой государственности, конкурентоспособной и стабильной рыночной экономики, обеспечения социальных прав и реализации конституционных свобод граждан.

Концепция правотворческой политики разработана на основе и в развитие Концепции правовой политики в Российской Федерации, а также Концепции развития российского законодательства и является политико-правовым документом доктринально-прикладного характера, отражающим научно обоснованные представления о сущности, основных ориентирах, механизме реализации и путях повышения эффективности правотворческой политики в условиях современной России.

Содержание Концепции является продуктом синтеза наиболее общих теоретических установок и практических рекомендаций, касающихся различных аспектов формирования и реализации правотворческой политики в нашей стране. В ней нашли отражение правовая догма и результаты новейших научных исследований в сфере правотворчества, действующее федеральное и региональное законодательство, практика муниципального правотворчества и мировой опыт в названной сфере.

При подготовке Концепции осуществлено обобщение данных различных политико-правовых и социологических исследований, проведенных авторитетными учеными и ведущими научными организациями, отличающихся высоким уровнем теоретических выводов, глубоким анализом состояния и прогнозом дальнейшего развития правотворчества в Российской Федерации.

Концепция призвана ответить на следующие вопросы: каково современное состояние системы права и правотворчества в России; в каком направлении развивается национальное законодательство; каковы перспективы и цели формирования отечественной правотворческой политики; при помощи каких средств их можно реализовать.

Целями настоящей Концепции являются:

1) обеспечение средствами правотворческой политики единства нормативно-правового регулирования в Российской Федерации, создание целостной, непротиворечивой системы права в соответствии с потребностями поступательного развития современного российского общества;

2) повышение качества нормативно-правового регулирования на всех уровнях осуществления публичной власти, решение задачи наиболее полного его соответствия назревшим потребностям населения страны и учета общественного мнения в ходе правотворческой деятельности;

3) создание необходимых условий для ликвидации противоречий и пробелов в федеральном и региональном законодательстве, а также в системе муниципальных нормативных правовых актов;

4) обоснование безусловного приоритета федеральной правотворческой политики по отношению к региональному и муниципальному уровням ее реализации;

5) отражение в национальной правотворческой политике процессов правовой интеграции, создание необходимых условий для имплементации принципов и норм международного права в российскую правовую систему, при обязательном учете национальных интересов.

По сути, настоящая Концепция выступает модельной программой развития правотворческой политики в Российской Федерации, которая может стать основой для целого ряда правотворческих инициатив.

II. Основные термины, используемые в настоящей Концепции

Правовая политика — научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и негосударственных структур, направленная на создание необходимых условий для выработки и реализации стратегии и тактики правового развития общества.

Правотворчество — завершающий этап правообразования, состоящий в деятельности управомоченных субъектов по созданию, изменению и отмене правовых норм в целях урегулирования общественных отношений и совершенствования системы права.

Правотворческая политика — особая разновидность правовой политики, выражающаяся в научно обоснованной, последовательной и системной деятельности государственных структур и субъектов гражданского общества, направленной на формирование и реализацию стратегии и тактики правотворчества в целях повышения его эффективности и, как следствие, создания непротиворечивой и целостной системы права.

Принципы правотворческой политики — основополагающие идеи, определяющие общие подходы государства и гражданского общества к формированию и реализации стратегии и тактики в сфере правотворчества.

Цель правотворческой политики — идеально предполагаемая модель состояния правотворчества, достижение которой осуществляется при помощи средств данного вида правовой политики.

Средства правотворческой политики — политико-правовые инструменты и формы правотворческой практики, с помощью которых обеспечивается достижение целей данного вида правовой политики.

Формы-источники правотворческой политики — формально-юридические и политико-идеологические основания, определяющие исходные начала научно обоснованной, последовательной и системной деятельности ее субъектов в правотворческой сфере.

Формы реализации правотворческой политики — воплощение в деятельности ее субъектов требований принципов и приоритетов данного вида правовой политики, направленных на достижение ее стратегических целей и решение тактических задач.

Методы правотворческой политики — конкретные научно обоснованные приемы и способы формирования и реализации правотворческой политики.

Механизм реализации правотворческой политики — совокупность форм реализации и методов практической деятельности ее субъектов, а также факторов, оказывающих влияние на беспрепятственное и поступательное развитие процесса правотворчества.

III. Современное состояние системы права и правотворчества в Российской Федерации

Как известно, изложенные в Конституции Российской Федерации принципы формирования отечественной системы права предоставили широкое поле для правотворческой деятельности не только на федеральном, но также на региональном и муниципальном уровнях. Данное положение породило весьма многообразную и противоречивую практику правотворческого процесса в центре и на местах, что, в свою очередь, потребовало выстраивания научно обоснованной правотворческой политики как важного средства оптимизации правотворчества на всех уровнях публичной власти.

В настоящее время в Российской Федерации сформировано качественно новое законодательство, происходит постоянное обновление нормативного массива, создание новых и изменение существующих отраслей и институтов права, осуществляется систематизация нормативных актов.

Система права призвана быть важным и эффективным инструментом государственного руководства обществом. Своевременность, полнота и точность законодательных решений являются одним из определяющих факторов демократического реформирования России, становления правовой государственности, цивилизованного рынка и обеспечения гарантий прав и свобод граждан.

В этой связи важными особенностями развития системы права в нашей стране можно считать следующие:

– восприятие передовых научных конструкций современных правовых систем;

– сохранение отдельных исторически оправдавших себя положений системы права СССР;

– поиск новых критериев формирования системы права на основе национально-культурных традиций и нравственно-ценностных установок с учетом приоритета общепризнанных принципов международного права, а также интеграционных процессов на постсоветском пространстве.

В ходе формирования российской правотворческой политики проявляются как положительные, так и отрицательные тенденции общественного развития, вызванные его коренной трансформацией. К положительным тенденциям следует отнести:

– достаточно быстрое изменение законодательства, в основном отражающего государственные интересы и общественные потребности;

– активное развитие регионального законодательства, муниципального и локального правотворчества;

– наличие значительного количества отраслевых и комплексных кодексов;

– последовательное приведение законодательства в соответствие с международно-правовыми обязательствами Российской Федерации.

Таким образом, позитивные тенденции в развитии современной правотворческой политики связаны прежде всего с обновлением нормативно-правовой базы. После принятия новой российской Конституции фактически второе рождение пережили такие отрасли права, как конституционное, административное, уголовное, уголовно-процессуальное, гражданское, гражданско-процессуальное, финансовое, трудовое, земельное и др. Законодательные новеллы в целом адекватно отразили актуальные потребности социальной жизни. Соответствующие сферы отношений в обществе регламентированы ныне с достаточной полнотой и регулируются во многом эффективно. Современные темпы законодательной деятельности, как на федеральном, так и на региональном уровне, продолжают оставаться высокими.

На фоне существенного увеличения общего объема всех нормативных актов в Российской Федерации прослеживается еще одна весьма примечательная тенденция – большими темпами увеличивается объем законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов муниципальных образований, причем разница в таких темпах с каждым годом становится все больше. По подсчетам специалистов в общем объеме нормативных актов федеральное законодательство составляет менее десяти процентов общего числа актов, что позволяет сделать вывод о возрастании объема регионального законодательства и муниципального правотворчества и об известном перераспределении нормативного регулирования в пользу мест.

Активная законодательная деятельность в Российской Федерации и ее субъектах позволила расширить и углубить регулирование общественных отношений, отразить в законах новые направления развития страны, ликвидировать существенные пробелы в действовавшем ранее законодательстве, расчистить его от устаревших норм и предписаний.

В политической сфере с помощью закона осуществлены кардинальные изменения избирательной системы, деятельности представительных органов. Обеспечивается многопартийность и возможность существования оппозиции, политического плюрализма, контроля за конституционностью принимаемых правовых актов. В настоящее время четко прослеживается стабилизация институтов власти, в процессе формирования находится механизм ответственности органов субъектов Федерации перед центральными органами государственной власти за нарушение норм федерального законодательства.

Сделаны важные шаги, направленные на реализацию конституционных норм и положений о местном самоуправлении. Тем самым на базе Конституции Российской Федерации и соответствующего федерального законодательства в основном определена модель местного самоуправления в России с учетом Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 г.

С помощью закона обеспечиваются неотъемлемые права личности – свобода передвижения, слова, печати, митингов и демонстраций, право наций и народностей на свободное и независимое развитие, возможности малочисленных народов на сохранение и развитие языка, быта, культурных традиций.

Усилено внимание к правовому регулированию хозяйственной деятельности, свободе предпринимательства, развитию инфраструктуры рынка. Законы и иные нормативные акты, касающиеся функционирования хозяйственного механизма, составляют основную часть правотворческих решений за последние годы. Государственной Думой принято в этой области законов больше, чем в какой-либо иной области федерального законодательства. Аналогичная картина и в региональных системах права. Нормативные правовые акты, регулирующие вопросы промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи, – это почти 30 % всего регионального законодательства, вопросы финансов и кредита – примерно 20 %, что, в общем, составляет половину нормативного массива субъектов Российской Федерации.

В целом благоприятное влияние на процессы, протекающие в правовой сфере российского общества, оказывает взаимодействие национального законодательства с международным правом, усилившееся в последние десятилетия. В российскую правовую систему имплементирован ряд международно-правовых институтов, проверенных временем и мировой практикой, подтвердивших свою ценность и высокую эффективность.

Вместе с тем изменение законодательства нередко идет по пути количественного накопления нормативного материала и копирования «лучших образцов» западной юридической традиции без должного обоснования необходимости подобных нововведений. Это и другие обстоятельства свидетельствуют об определенной слабости и неразвитости отечественной правотворческой политики.

Основными отрицательными тенденциями, подлежащими устранению в процессе ее выстраивания и реализации, являются:

– разбалансированность отдельных частей системы права, наличие значительного количества дублирующих и в ряде случаев противоречащих друг другу нормативных правовых актов;

– отсутствие четкой иерархии и законодательно урегулированного порядка принятия нормативных правовых актов;

– недостаточная эффективность механизма реализации норм международных договоров на национальном уровне, слабая теоретическая основа унификации и гармонизации национального законодательства и законодательств других государств, в том числе законодательства государств – участников Евразийского экономического сообщества, Содружества Независимых Государств, Союзного государства России и Беларуси;

– регламентация на уровне отдельных законов малозначительных вопросов, которые могли найти разрешение в нормативных правовых актах иного уровня;

– неполный учет степени правовой урегулированности соответствующих общественных отношений при принятии ряда новых нормативных правовых актов;

– декларативность, большое количество отсылочных норм и пробелов в законодательстве;

– искажение норм законов в отдельных нормативных правовых актах более низкого уровня;

– недостаточное прогнозирование последствий принятия некоторых нормативных правовых актов при подготовке их проектов, влекущее внесение изменений, дополнений либо отмену этих актов сразу после их принятия;

– внесение в ряде случаев в устаревшие акты многочисленных изменений и дополнений, не способствующих необходимой эффективности правового регулирования;

– несоблюдение выработанных практикой правотворчества правил законодательной техники;

– отсутствие единства терминологии, нарушающее согласованность системы правовых актов;

– неоправданная поспешность подготовки проектов некоторых важнейших законодательных решений;

– нарушение приоритетов в правовом регулировании;

– недостаточные доступность и понимание всеми слоями населения оснований принятия ряда нормативных правовых актов;

– слабая организация работы по вовлечению институтов гражданского общества в процессы подготовки и обсуждения законопроектов.

Часть указанных и иных негативных тенденций в развитии правотворческой политики новой России стали следствием жесткого политическое противостояния периода 90-х гг. прошлого века. В поисках компромисса при проведении правовой реформы руководству страны приходилось часто принимать малоэффективные решения, не связанные с актуальными потребностями развития социума, не содействующие реальному совершенствованию правовой системы. Вследствие чего на государственном уровне до сих пор не утвердился системный, взвешенный взгляд на вопросы юридической стратегии и тактики, не стали нормой при проведении правовой реформы опора на научный анализ и прогноз, учет общественного мнения и квалифицированная оценка возможных последствий принимаемых решений. Законодательство и сегодня во многом не успевает своевременно и адекватно регулировать уже фактически сложившиеся общественные отношения и стимулировать развитие новых, необходимых социальных связей.

Так, не получили своевременного и достаточного законодательного разрешения такие социальные проблемы, как охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов, здравоохранение, миграция, национальные конфликты, оборот наркотиков и оружия, терроризм, организованная преступность и др. В сфере взаимодействия российского и международного права четко не определен круг принципов и норм международного права, которые в соответствии со ст. 15 Конституции РФ являются частью правовой системы России. До сих пор не разработаны в должной мере юридические процедуры преодоления коллизий норм международных договоров и национального законодательства.

Между тем названные сферы жизни общества все более усложняются, и промедление с их правовой регламентацией приводит к тому, что значительная часть социальных процессов протекает «в тени», без должного общественного и государственного контроля, формируется система «теневого регулирования» и «теневой политики», пренебрегающая принципами легитимности и законности.

Следует отметить бессистемность и хаотичность в формировании массива нормативных правовых актов, слишком часто вносимые изменения и дополнения в недавно принятые законы. Так, большая половина принятых с 1994 г. по настоящее время законов подверглась изменениям и дополнениям, что свидетельствует о спешке при подготовке нормативных решений, недостаточной юридической и содержательной проработке проектов, принятии их без соответствующих экономических, финансовых, экологических обоснований, без общественного обсуждения и анализа прогнозов их эффективности. Все это снижает престиж законов, идею их общеобязательности, способствует оправданию нарушения правовых норм.

Частота внесения изменений и дополнений в нормативные акты, которая иногда явно превышает разумный уровень, являясь препятствием для планирования бизнеса хозяйствующими субъектами, свидетельствует о низком качестве правотворческой деятельности. Например, в Налоговый кодекс РФ, с момента его принятия в 1999 г., внесено столько поправок, что в результате неизменными остались в первой части Кодекса только 11 статей, а во второй – всего 10 % текста.

За годы работы Федерального Собрания РФ принято более трех тысяч федеральных законов. В то время как за 70 лет существования СССР было издано всего порядка 80 актов союзного законодательства. Государственная Дума принимает ежегодно в среднем от 300 до 350 законов. Растет число нормативных актов, издаваемых всеми правотворческими органами Федерации. Сейчас их более 100 тыс.

При этом интенсивность законотворческого процесса не только не снижается, а напротив, продолжает увеличиваться. Так, только за весеннюю сессию 2009 г. Федеральным Собранием РФ рассмотрено более 250 законопроектов. Большая часть из них имеет антикризисную составляющую, что свидетельствует об активизации правотворческой активности в периоды социальной нестабильности.

С развитием опыта законотворческой деятельности совершенствуются механизмы, призванные обеспечить высокое качество принимаемых законов, их теоретическую проработанность и практическую применимость. Создана целая система фильтров, через которую должен пройти законопроект, чтобы стать действующим нормативным актом. Данную систему обслуживают сотни высококвалифицированных специалистов, десятки подразделений и организаций. Подготовлены официальные научно-методические рекомендации по юридической технике оформления нормативных предписаний.

В таких условиях логично было бы предположить, что качество принимаемых законов должно повышаться. Между тем оказывается, что далеко не во всех случаях содержание законодательных актов юридически безупречно. Об этом, в частности, свидетельствуют данные ежегодных докладов Совета Федерации Федерального Собрания РФ о состоянии законодательства в Российской Федерации: до 80 % принятых законов направлено на внесение изменений и дополнений в действующее законодательство. Еще более удручающее положение складывается в регионах России.

Существенной негативной характеристикой отечественной правотворческой политики выступает неспособность органов государственной власти обеспечить необходимый уровень согласованности, системности в сфере федерального законодательства. Значительную угрозу единству правового пространства России представляют противоречия между нормативными правовыми актами федерального уровня и аналогичными актами субъектов Федерации. С одной стороны, наметилось стремление к излишней правовой централизации в ряде федеральных законов, где подчас вместо закрепления общих принципов и основ регулирования подробно регламентируются вопросы, относящиеся к исключительной компетенции субъектов, что ставит последних в достаточно узкие рамки при формировании собственной правовой базы. С другой – субъекты Федерации разрабатывают и принимают нормативные акты, положения которых нередко прямо противоречат федеральному законодательству. Действенные же правовые механизмы профилактики противоречий в системе нормативных правовых актов до сих пор не созданы.

Недостаточное законодательное разграничение полномочий между различными уровнями государственной власти приводит к образованию коллизий актов органов законодательной и исполнительной власти всех уровней. Неоправданно широкий простор продолжает занимать ведомственное правотворчество. Объективная потребность в обрамлении законов массой приказов и инструкций нередко приводит к потере законом своего первоначального содержания.

Хаотичность в формировании массива правовых актов ведет к неравномерности развития отраслей и институтов российского законодательства: некоторые из них меняются динамично, остальные – медленно. В результате внутри некоторых отраслей права сформировались регулятивные вакуумы, в других – наблюдается чрезмерное дробление правовых актов и норм, регулирующих отдельные виды отношений.

Существенной «болезнью» российской правовой системы продолжает оставаться несовершенство юридических механизмов, гарантирующих эффективную практическую реализацию провозглашенных в законодательстве положений. Нередко законодатель не обеспечивает необходимую для реализации того или иного права либо законного интереса степень достаточности, согласованности и взаимодействия правовых средств. Так, в настоящее время, отстаивая свою личную безопасность, только три человека из семи добиваются хоть какого-то положительного результата, более четверти всех решений российских судов заканчиваются актом о невозможности исполнения. Причины подобной ситуации не в последнюю очередь связаны с несовершенством законодательных конструкций.

Крайне негативно сказывается на качестве правотворческой политики низкая конструктивная активность в правовой сфере структур гражданского общества, их неспособность осуществлять контроль за развитием юридической стратегии и тактики, направлять их на решение актуальных вопросов. Во многом это связано с особенностями сложившегося в современной России массового нравственного и политико-правового сознания. Проведение антигуманных шоковых реформ, принятие несправедливых и социально нелегитимных правовых актов, нецелесообразных, ошибочных, а иногда преступных политических решений, коррумпированность государственного аппарата, баснословное обогащение узкой группы лиц на фоне массовой бедности, политика цинизма и двойных стандартов в отношении соблюдения действующих законов со стороны чиновников, ложь и черствость бюрократии, ее равнодушие к судьбе простого человека – эти и другие факторы привели к девальвации в сознании большинства россиян базовых нравственных и правовых ценностей, к обострению у них чувства незащищенности и ненужности, недоверия к политике официальной власти, нежелания сотрудничать с ней.

С учетом изложенного федеральное законодательство зачастую не успевает за быстро меняющимися реалиями общественной жизни, а возникающие в этой связи пробелы в законодательстве порождают много неурегулированных вопросов. Наличие подобных пробелов в федеральном законодательстве и недостаточная оперативность принятия таких актов подталкивает регионы к практике неоправданного «опережающего правотворчества». В таких условиях роль федерального законодателя заключается в том, чтобы до минимума сократить имеющиеся пробелы.

Отсутствует достаточная нормативно-правовая база, обеспечивающая качественную подготовку и принятие проектов нормативных правовых актов. До сих пор не принят закон о нормативных правовых актах в Российской Федерации, хотя его проект уже давно подготовлен и несколько лет тому назад прошел первое чтение в Государственной Думе.

Негативной чертой современной российской правотворческой политики является также принятие во многих случаях нормативных решений в пользу групповых, корпоративных интересов. Подобная тенденция особенно опасна в сфере законодательной деятельности, поскольку закон по своей природе должен быть выразителем общей воли и общезначимого интереса, а не интересов отдельных социальных слоев и групп.

Таким образом, вполне объяснимо, почему качественное состояние российского правотворчества в последние годы выступает предметом постоянной критики. Причем его критическая оценка распространена не только среди научной общественности, но и у широких слоев населения.

Все это говорит о пока еще низком качестве нормативных правовых актов, принимаемых в нашей стране, о большом количестве правотворческих ошибок и иных просчетов в правовом регулировании. Многие системные правотворческие ошибки связаны с недостаточным использованием или отсутствием в арсенале субъектов правотворчества инструментов и процедур, обеспечивающих качественную экспертизу сложных законопроектов, в том числе проверку их основных положений на соответствие принципам построения права, стратегическим целям и приоритетам государственной политики.

Такое состояние дел диктует необходимость изучения особенностей, выявления сущности и разработки основных направлений правотворческой политики как важного способа оптимизации правотворчества в Российской Федерации.

IV. Цели и задачи правотворческой политики в Российской Федерации

Правотворческая политика, как и другие виды правовой политики, всегда несет в себе целевую составляющую. Такая политика есть стратегически осмысленная деятельность, основанная на определенной системе целей, концептуальных идей, отражающих узловые моменты будущей организации социальных отношений. Целевой аспект логического содержания правотворческой политики проявляется в таких ее сущностных характеристиках, как целенаправленность и целесообразность.

Целенаправленность правотворческой политики связана с тем, что деятельность в правотворческой сфере невозможна без постановки субъектами такой политики конкретных ориентиров, без предварительного прогнозирования путей и сроков их реализации, а также будущих желательных изменений и без идеального предвосхищения результатов.

Целесообразность правотворческой политики предполагает прежде всего ее рациональность, т. е. соответствие предпринимаемых в правотворческой сфере управленческих решений той обстановке (внешней среде), которая реально сложилась в обществе, их адекватность характеру тенденций изменения ситуации. Данное качество обеспечивает потенциальную результативность правотворческой политики.

Цели и задачи правотворческой политики Российской Федерации вытекают из объективных интересов и потребностей личности, общества и государства, сформировавшихся на современном этапе.

Интересы и потребности личности заключаются в наиболее полной практической реализации ее прав и свобод, в обеспечении безопасности, повышении качества и продолжительности жизни, в обеспечении возможностей для ее разностороннего развития.

Интересы и потребности общества – это оптимальное согласование индивидуальных и общественных ценностей, достижение социального согласия, упрочение демократических институтов и процедур, формирование действенных механизмов общественного контроля за государственным управлением, возрождение и сохранение базовых нравственно-культурных традиций, укрепление института семьи, стимулирование научного потенциала страны, оздоровление и охрана окружающей среды, минимизация всех форм преступности и предотвращение криминализации общественных отношений, профилактика чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Интересы и потребности государства заключаются в обеспечении незыблемости основ конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, в поддержании политической, экономической и социальной стабильности при переходе к инновационному пути развития, в укреплении режима законности и стабильного правопорядка, в становлении равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества, в упрочении позиций России как одной из влиятельных держав мирового сообщества.

Исходя из указанных интересов, можно выделить перспективные (стратегические) цели и ближайшие (тактические) задачи правотворческой политики.

К стратегическим целям относятся:

– создание правовых условий для закрепления долговременной стратегии законотворчества;

– укрепление юридических гарантий, правовых механизмов, обеспечивающих реализацию стратегических целей и тактических задач нормативно-правового регулирования;

– совершенствование нормативно-правовой базы стимулирования экономического прогресса, развития инновационной экономики, высокой производительности труда;

– закрепление надежно и эффективно работающих механизмов обеспечения и защиты неотчуждаемых прав и свобод человека;

– создание необходимых правовых гарантий безопасности личности, общества и государства;

– законодательное обеспечение достойного уровня благосостояния, качества и продолжительности жизни граждан;

– широкая легитимация нравственных и культурных ценностей и традиций;

– разработка стабильной законодательной базы цивилизованных социально-политических и экономических отношений;

– преодоление пробельности российского законодательства;

– обеспечение согласованности в системе действующих нормативных правовых актов;

– повышение степени легитимности государственной власти и правовой системы, нормативно-правовое стимулирование эффективных механизмов государственного управления и правового регулирования;

– создание необходимых политико-правовых условий для преодоления коррупции в органах власти всех уровней и декриминализации общественных отношений;

– обеспечение благоприятных нормативных предпосылок для преодоления правового нигилизма, оздоровления нравственного состояния российского общества.

К числу тактических задач правотворческой политики относятся:

– нормативно-правовое обеспечение антикризисных мер, стимулирование процессов стабилизации экономического положения страны;

– создание правовых условий для выравнивания социально-экономических отношений в обществе;

– законодательное стимулирование развития социальных связей, участия населения в принятии государственно-значимых правотворческих решений;

– научное обоснование стратегии развития правотворчества на длительную перспективу;

– разработка среднесрочных и краткосрочных программ развития отдельных отраслей правового регулирования;

– инвентаризация законодательства с оценкой степени его эффективности;

– всеобщая систематизация и кодификация законодательства;

– оптимизация процедур профилактики и преодоления коллизий правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ;

– совершенствование законодательства об общественных, в частности неправительственных организациях, местном самоуправлении, средствах массовой информации;

– создание эффективного механизма реализации антикоррупционного законодательства;

– повышение действенности нормативной базы по профилактике правонарушений и борьбе с преступностью;

– разработка законотворческой политики в сфере совершенствования института частного права;

– реформирование налогового законодательства, снижение налогового бремени в целях стимулирования инноваций и частных инвестиций в человеческий капитал;

– эффективное правовое регулирование вопросов экологической и продовольственной безопасности;

– совершенствование миграционного законодательства;

– реформирование системы социального, в частности медицинского законодательства;

– развитие законодательства по вопросам активизации институтов гражданского общества и их влияния на правовую жизнь страны;

– нормативное закрепление интересов наций и народностей России в разнообразных отношениях общества и государства.

V. Принципы правотворческой политики в Российской Федерации

Принципы правотворческой политики вытекают из объективных закономерностей правового развития российского общества и его правовой политики. Названные принципы призваны унифицировать характер целенаправленного воздействия на социальные отношения при помощи средств правотворческой политики, а также служить критериями оценки правильности принимаемых правотворческих решений.

Принципами правотворческой политики в Российской Федерации являются:

Научная обоснованность. Данный принцип предполагает, что правовые акты создаются на основе результатов научных исследований в соответствующей сфере общественных отношений, с использованием мнения экспертов по различным вопросам содержания будущих правовых предписаний. Процесс принятия нормативных актов должен быть ориентирован на максимально полное соответствие назревшим потребностям общественного развития, его объективным закономерностям, учитывать и использовать современные достижения науки и техники, основываться на теоретических разработках проблем, требующих нового нормативно-правового решения. В подготовке проектов нормативных актов и их экспертизе должны участвовать научные учреждения, отдельные представители соответствующих отраслей науки, крупные специалисты-практики.

Демократизм. Принцип демократизма правотворческой политики выражается в требовании привлечения населения, широких слоев общественности к участию в обсуждении проектов нормативных правовых актов, обеспечении возможности для граждан обращаться в правотворческий орган с предложениями по совершенствованию законодательства, а также в соблюдении их права принимать законы и иные нормативные правовые акты в ходе референдума.

Гласность. Гласность правотворческой политики означает, что общество должно быть своевременно информировано обо всех стадиях правотворческого процесса. Причем необходимо освещать не только процесс работы над законопроектами в парламенте, весьма целесообразно делать то же самое и в отношении разработки и обсуждения законопроектов, а также в ходе анализа результатов законотворчества. Это не только дает возможность широким массам населения иметь представление о правовом регулировании, о грядущих изменениях в законодательстве, но и позволяет гражданам контролировать работу своих представителей, а при необходимости оказывать на нее влияние в определенной законом форме.

Предсказуемость. Правотворческая политика эффективна, только если проводится на основе долгосрочной программы развития системы права, а также базируется на комплексе ближайших планов правотворческой деятельности. Курс правового развития общества основан на предвидении потенциально возможных в перспективе вариантов модификации регулируемых отношений и предпринимаемых в юридической сфере решений. Любая модель правотворческой политики должна учитывать как текущий момент социального состояния, так и его динамику, тенденции и перспективы дальнейшего развития, быть рассчитана на своевременный учет возможных изменений. Этому способствуют прогнозирование и планирование, которые следует рассматривать как содержание принципа предсказуемости правотворческой политики.

Системность. Системность правотворческой политики означает единый, комплексный характер процесса формирования законодательства, объединенный единством целей законодателя, принципов правового регулирования и единым характером объекта правового воздействия. Нормативные правовые акты должны создаваться и изменяться в строгом соответствии со специальным планом, обеспечивающим их непротиворечивость, взаимодополняемость, единый комплексный характер правового воздействия системы права как важнейшего условия ее эффективности.

Профессионализм. Принцип профессионализма подразумевает участие в разработке правотворческих решений квалифицированных специалистов соответствующих отраслей общественной практики, имеющих профессиональную подготовку, большой опыт работы, обладающих достаточными знаниями и умениями в моделировании законопроектов. На подготовительном этапе работы с законопроектами основная роль должна отводиться ученым, юристам, специалистам в определенной сфере, на регулирование которой направлено принятие закона или иного нормативного правового акта.

Социально-политическая обусловленность. Данный принцип выражается в требовании разработки и закрепления в ходе правотворческой деятельности норм, отвечающих интересам всех граждан или большинства населения, не предусматривающих дискриминационных мер в отношении той или иной его части. Поэтому законопроект должен готовиться при тщательном анализе социально-политической ситуации в стране, регионе, экономической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни и т. д. При таком анализе необходимо использовать данные мониторинга законодательства и правоприменительной практики, социально-правовые эксперименты, социологические опросы, анкетирование и т. п.

Учет нравственно-ценностных устоев и культурных традиций общества. Правотворческая политика основывается на общепризнанных нравственных ценностях и культурных традициях российского общества, базируется на идеях гуманизма, справедливости, коллективизма, взаимопомощи и социального компромисса, приоритета общесоциальных интересов над индивидуальными потребностями, уважения к государственным институтам, национально-культурного равноправия, уважения ценностей и традиций всех народов России и мирового сообщества.

Согласованность с международными стандартами нормативно-правового регулирования при учете национальных интересов. Правотворческая политика в Российской Федерации должна основываться на общепризнанных принципах и нормах международного права, быть согласованной с международными стандартами правового регулирования. В то же время в ходе формирования национальной правотворческой политики в условиях глобализации следует стремиться не к «повальному» заимствованию западных инструментов и моделей правового регулирования схожих общественных отношений, а на основе мониторинга действующего национального законодательства более активно использовать процедуры подготовки законопроектов с привлечением различных субъектов такой политики и прежде всего населения в целях более полного учета национальных интересов.

Рассмотренные принципы взаимосвязаны и взаимообусловлены. Лишь применяемые вместе они дают эффект, обеспечивают принятие целесообразных, легитимных, обоснованных законов и иных нормативных правовых актов. Отступление от них ведет к произвольным и ошибочным решениям, излишним затратам труда, времени, энергии правотворцев, снижению эффективности правового регулирования.

Отличие названных принципов от известных принципов правотворчества заключается в том, что по отношению к правотворческой политике они имеют свою направленность, поскольку предвосхищают и опосредуют практическую деятельность по формированию новых норм права. Здесь они применяются комплексно, в объективном единстве, без чего невозможно обеспечить эффективность их воздействия на правотворческий процесс.

VI. Механизм формирования и реализации правотворческой политики

Механизм формирования и реализации правотворческой политики в Российской Федерации складывается из практической деятельности субъектов гражданского общества и органов государственной власти в области нормативно-правового регулирования социальных отношений.

В основе этого механизма лежат принципы активного участия социальных структур в процессах разработки и практического осуществления данного вида правовой политики, общественного контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц в правотворческой сфере. Функционирование данного механизма основано также на принципах разграничения предметов ведения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов власти.

Эффективность механизма реализации правотворческой политики обусловлена как его внутренними качественными характеристиками, так и влиянием множества факторов социальной жизни, непосредственно не связанных с целенаправленным управленческим воздействием.

Субъекты формирования и реализации

правотворческой политики

Субъекты права законодательной инициативы. Потенциальными субъектами формирования правотворческой политики являются все без исключения обладатели права законодательной инициативы. Это может быть государственный орган, лицо либо группа лиц, которым Конституцией предоставлена возможность вносить законопроекты в парламент. Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что парламент обязан рассмотреть внесенное данным субъектом предложение об издании закона или его проект. В Конституции (ч. 1 ст. 104) круг субъектов права законодательной инициативы четко определен. Однако наиболее действенными и активными субъектами данного права, как и субъектами правотворческой политики в нашей стране являются Президент, палаты Федерального Собрания, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации.

Президент Российской Федерации. Президент Российской Федерации определяет основные направления правотворческой политики в Российской Федерации, систему наиболее приоритетных задач в области нормативно-правового регулирования, а также необходимых форм их решения. Посредством участия в законодательном процессе, а также издания указов и распоряжений Президент РФ осуществляет поддержание стратегического курса правового развития общества и государства. Выработка правотворческой политики находит свое выражение также в проявлении Президентом РФ законодательной инициативы, в реализации права вето, в его ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации.

Государственный Совет при Президенте Российской Федерации. Госсовет оказывает содействие главе государства в определении наиболее приоритетных направлений правотворческой политики, выработке стратегического курса развития страны, определении необходимых правовых мер, направленных на решение наиболее актуальных проблем современного российского общества.

Иные совещательные и консультативные органы при Президенте Российской Федерации. Оказывают содействие Президенту РФ в реализации его конституционных полномочий в сфере определения и реализации наиболее приоритетных направлений правотворческой политики, осуществляют подготовку предложений, направленных на совершенствование правовой системы Российской Федерации, осуществляют иные полномочия в сфере правотворческой деятельности Президента РФ в соответствии с действующим законодательством.

Федеральное Собрание Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ единственным постоянно действующим общефедеральным представительным и законодательным органом государственной власти в России является Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации, состоящий из двух палат – Государственной Думы и Совета Федерации. Федеральное Собрание, на основе Конституции РФ отражает наиболее актуальные потребности общества и государства по выработке законодательных норм, разрабатывает перспективные планы законотворческой деятельности, формирует законодательную базу Российской Федерации и ее правотворческую политику.

Правительство Российской Федерации. В пределах своих конституционных полномочий Правительство РФ активно занимается разработкой законопроектов. Это соответствует его реальной роли как центрального органа исполнительной власти, призванного проводить в жизнь государственную политику, основанную на реализации принятых законов. Отсюда стремление Правительства активно участвовать в решении наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни путем проведения собственной правотворческой политики. Основными методами правотворческой политики Правительства являются планирование им законопроектных работ, а также определение наиболее значимых (приоритетных) федеральных законов, принятие которых необходимо в период конкретной сессии парламента.

Министерство юстиции Российской Федерации. Министерство юстиции России проводит государственную политику в сфере правотворчества, координируя деятельность иных органов исполнительной власти в этой сфере. Проекты планов законопроектной деятельности Правительства разрабатываются Министерством юстиции РФ на основе предложений федеральных органов исполнительной власти. При этом учитываются планы (проекты планов) законопроектных работ Президента и палат Федерального Собрания. Министерство готовит необходимые законопроекты, производит юридическую экспертизу конституций (уставов) субъектов РФ, а также их нормативных правовых актов, осуществляет контроль за соблюдением установленных правил подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации, реализует иные полномочия, предусмотренные законодательством.

Иные федеральные органы исполнительной власти. Участвуют в формировании и реализации правотворческой политики в конкретных сферах общественной и государственной жизни путем участия в законотворческом процессе, подготовки и принятия ведомственных правовых актов, а также реализуют на практике политико-правовую стратегию посредством организации исполнения законодательства.

Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации. Субъекты Федерации самостоятельно формируют и претворяют в жизнь свою правотворческую политику. В рамках своих конституционных полномочий парламенты субъектов Федерации призваны обеспечивать эффективное решение актуальных проблем жизни региона путем формирования региональных программ социально-экономического развития, разработки и принятия необходимых законов.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Региональные исполнительные органы принимают участие в формировании правотворческой политики субъектов Федерации путем составления и выполнения планов законопроектных работ, обеспечивают реализацию региональных законотворческих программ на территории соответствующего субъекта РФ, целесообразное и эффективное применение федерального и регионального законодательства для решения приоритетных задач правового развития региона.

Муниципальные органы власти. Реализуют муниципальную правотворческую политику на территориях соответствующих муниципальных образований при решении вопросов местного значения путем разработки и принятия муниципальных правовых актов, а также осуществления иных предусмотренных законодательством полномочий в правотворческой сфере. Сущность муниципальной правотворческой политики следует рассматривать как деятельность по созданию необходимых условий для выявления воли местного сообщества и формированию в соответствии с ней властных предписаний, закрепляемых в нормативных правовых актах местного самоуправления.

Граждане Российской Федерации. Участвуют в практическом осуществлении правотворческой политики путем непосредственного правотворчества, самостоятельной реализации своих законных интересов и субъективных прав с помощью различных форм выражения общественного мнения, участия в политических и общественных объединениях, выбора своих представителей и должностных лиц в государственные и муниципальные органы представительной власти.

Общественные объединения. Участвуют в выстраивании и реализации правотворческой политики путем выражения мнения определенных категорий граждан по конкретным социально-политическим проблемам, требующим законодательного решения, доведения их до сведения широкой общественности и органов государственной власти, оказания влияния на общественное мнение.

Политические партии. Способами воздействия политических партий на формирование правотворческой политики являются их практическое участие в деятельности парламентских фракций, выдвижение своих кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их правотворческой работе.

Средства массовой информации. Оказывают воздействие на процесс выстраивания правотворческой политики путем распространения в обществе различного рода информации, содействия коммуникации общества и представительной власти, выявления и формирования общественного мнения по социально значимым вопросам, требующим нормативно-правового урегулирования.

Организации, учреждения и предприятия различных форм собственности. Участвуют в непосредственной реализации, а в отдельных случаях и формировании (с помощью институтов лоббирования) правотворческой политики при осуществлении своей предпринимательской, управленческой, социально-культурной, научно-технической или иной практической деятельности.

Работники аппаратов представительных и исполнительных органов власти. Осуществляют весьма важную обеспечивающую функцию в процессе формирования правотворческой политики. В их задачи входит исследование системы действующих законов и подзаконных актов с целью их совершенствования, анализ результатов внесения изменений в систему законодательства, правотворческое планирование, подготовка текстов законопроектов, а также участие в разработке поправок к ним. Данные специалисты участвуют в подготовке материалов, необходимых для правотворческой деятельности парламента, организовывают информационное, аналитическое и правовое обеспечение работы депутатов и членов Совета Федерации.

Эксперты. Играют важную роль в осуществлении правотворческой политики как лица, обладающие специальными углубленными знаниями, необходимыми для обеспечения эффективного правотворчества. В качестве экспертов могут выступать как государственные служащие (например, сотрудники специализированного экспертного подразделения Министерства юстиции России), так и частные лица (например, ученые-правоведы или иные специалисты в регулируемой сфере общественных отношений или в технических вопросах законотворчества). Их деятельность направлена на корректировку усилий непосредственных участников процесса создания и совершенствования нормативных правовых актов.

Формы реализации правотворческой политики

Публичные обсуждения законопроектов. С точки зрения легитимации законопроектов огромное практическое значение имеют их всенародные (публичные) обсуждения. Этот процесс внедряет в сознание населения сопричастность в подготовке закона, убеждение, что устанавливаемый законом порядок отражает его волю.

Процессуальная форма реализации правотворческой политики заключается в том, что правотворчество предполагает определенную формализованную процедуру. Все стадии правотворческого процесса органически взаимосвязаны. Каждая из них вносит свой вклад в разработку закона или иного нормативного акта. Происходящее в рамках правотворческого процесса зарождение и оформление закона есть его движение от идеи, концепции до обоснования проекта, определения структуры и составления окончательного текста. Важным условием эффективности правотворческого процесса выступает его планомерность.

Выражение общественного мнения о действующем законодательстве. Высказывание гражданами своего мнения о принятых парламентом законах или подзаконных актах других органов власти, оценка их правового характера и регулятивных возможностей, внесение предложений об изменении и совершенствовании этих актов, либо обоснованный протест против их принятия – играют неизменно большую роль в условиях демократического государства.

Систематизация как форма реализации правотворческой политики представляет собой комплекс мер, направленных на приведение нормативных правовых актов в определенную структурную упорядоченность. В результате систематизации законодательство в определенной мере восстанавливает свою внутреннюю структуру, гармоничность, утраченные в ходе развития и изменения, возвращает свои регулятивные возможности. Целью любой систематизации является облегчение участникам правоотношений установления всех правовых предписаний, которыми надлежит руководствоваться, в их системе.

Интерпретационная форма правотворческой политики воплощается в деятельности субъектов правотворчества, связанной с официальным аутентичным толкованием правовых норм, с принятием правоинтерпретационных актов-документов. Данная форма позволяет унифицировать понимание смысла, направленности и содержания правотворческой политики всеми гражданами.

Методы правотворческой политики

Планирование. Последовательное проведение эффективной правотворческой политики невозможно без научно обоснованного перспективного и текущего планирования. При этом стратегия планирования должна ориентироваться на поиск основных параметров, главных направлений развития российской системы права. Это обусловлено тем, что планирование законопроектных работ самым тесным образом связано с созданием стабильной, целостной, научно обоснованной системы законодательства, эффективного механизма координации правотворческой деятельности.

Прогнозирование следует рассматривать как важнейший метод правотворческой политики, поскольку в структуре действующего права должны выражаться не только идеологические, политические и правовые взгляды сегодняшнего дня, но должна быть заложена перспектива будущего развития государства и права. Правотворческая политика страны должна опираться на концепцию развития системы права, на четкие научные представления о будущем состоянии российского законодательства, оптимальных путях его совершенствования.

Социально-правовое моделирование является одним из методов информационного обеспечения правотворческой политики. Оно выполняет функцию поддержки принятия решений в законодательном и других процессах правотворчества. Эффективность применения метода социально-правового моделирования и прочих элементов информационного обеспечения в правотворческой политике зависит от наиболее полно соответствия содержания системы информационного обеспечения потребностям субъектов правотворческого процесса.

Сравнительно-правовые исследования. В связи с необходимостью выстраивания четкой и целенаправленной правотворческой политики и совершенствования не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов РФ особое значение приобретают сравнительно-правовые исследования. Объектом таких исследований должны быть законы зарубежных государств, стран СНГ и законодательные акты субъектов Федерации, взятые как в статическом, так и динамическом измерении.

Компьютерный мониторинг применяется с целью получить оперативную информацию о состоянии и динамике всей массы законопроектов, о соблюдении установленных Конституцией РФ сроков выполнения тех или иных действий субъектами правотворчества. Роль данного метода правотворческой политики возрастает в связи с возобновлением практики планирования и приданием всему правотворческому процессу целенаправленного характера. Применение метода компьютерного мониторинга позволяет получить обширную информацию, необходимую для разработки планов правотворческих работ, «увязать» все данные о движении подготавливаемого законопроекта в единое целое.

Опрос населения представляет собой исследование общественного мнения о законопроекте на основе определенной системы критериев, по которым людям специально предлагают высказать однозначное мнение. В результате опроса опрашиваемые только отвечают на вопрос: принимают или не принимают они законопроект (а возможно, отдельные его положения), согласны они с ним или нет.

Метод «мозгового штурма» — комплексного изучения предложений большого количества людей, при правильном проведении, может стать способом решения самых сложных правотворческих проблем, нахождения оптимального варианта законодательного регулирования. Эффективность данного метода правотворческой политики особенно наглядно проявляется в условиях кризисов.

Факторы, влияющие на эффективность правотворческой политики

Экономический фактор — проявляется в зависимости степени эффективности правотворческой политики от уровня экономического развития общества, стабильности экономического строя, развития производства и потребления благ, материального благополучия населения, иных экономических характеристик общественной жизни.

Политический фактор — выражается в воздействии политических интересов и событий на процесс принятия правотворческих решений. Правовые средства не могут быть эффективны без соответствующей политической среды, обеспечивающей консолидацию всех политических сил в вопросах понимания основ правотворческой политики государства. Для обеспечения реального правового прогресса общества, проведения цивилизованной правотворческой политики необходима единая политическая воля общества и эффективный государственный аппарат.

Процессы общественной самоорганизации и самоуправления связаны с воздействием на правотворческую политику работы органов местного самоуправления, политических партий, общественных организаций, движений, объединений граждан, средств массовой информации, негосударственных учреждений и предприятий, иных социальных структур, рядовых граждан. Названные субъекты принимают участие в формировании правотворческой политики через официальные каналы и институты государственной власти. Активно реализуя свои права и законные интересы на практике, они повышают эффективность работы механизма реализации правотворческой политики.

Организационно-технический фактор — проявляется в зависимости результативности правотворческой политики от качества решения разнообразных организационных и технических вопросов, возникающих в процессе правотворческой деятельности.

Информационный фактор — выражается во влиянии на правотворческую политику уровня общей и юридической информированности ее субъектов. Основными средствами обеспечения должного уровня распространения правовой информации в обществе являются: средства массовой информации, правовая наука, юридическое образование.

Культурно-нравственный фактор — воплощается в воздействии на правотворческую политику культурно-нравственного климата общества, моральных качеств, принципов, установок и ценностей, присущих ее субъектам, особенностей их менталитета, психологии, специфики сложившихся в обществе культурных традиций.

Международно-правовой (глобализационный) фактор — проявляется прежде всего в том, что законодатель все чаще должен работать с проблемами не только национального характера, но и тесно связанных с международными отношениями, таких, например, как экология, терроризм и другие, решение которых требует объединенных усилий заинтересованных лиц и государств. В то же время правотворческая политика национального государства должна быть достаточно обоснована национальными интересами, понятна большинству его граждан, воспринята обществом.

VII. Меры по преодолению негативных тенденций в развитии российской правотворческой политики и повышению ее эффективности

Для преодоления негативных тенденций и повышения эффективности правотворческой политики в Российской Федерации необходимо принятие следующих мер:

– организовать широкое общественное обсуждение и утвердить на государственном уровне Концепцию правотворческой политики в Российской Федерации, обеспечивающую объединение усилий государственных органов и гражданских институтов по оптимизации нормативно-правового регулирования социальных отношений, повышению качества жизни населения;

– обеспечить научную обоснованность проводимых преобразований в правотворческой сфере путем формирования оптимальной модели взаимодействия науки и практики в вопросах выработки и реализации правотворческой политики, сконцентрировать усилия научного сообщества и субъектов правотворческой деятельности по выстраиванию четкой непротиворечивой системы целей нормативно-правового регулирования на ближайшую и отдаленную перспективу;

– активизировать и расширить практику правового прогнозирования, а также перспективного и среднесрочного планирования законопроектных работ органов представительной и исполнительной власти всех уровней, в этих целях – шире внедрять механизмы мониторинга действующего законодательства и правоприменительной практики как источника прогностической информации для принятия эффективных правотворческих решений;

– официально закрепить иерархию и единый порядок подготовки нормативных правовых актов, унифицировать правила законодательной техники и юридической терминологии, используемой при подготовке проектов нормативных правовых актов путем скорейшего принятия федеральных законов «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» и «О юридической (законодательной) технике»;

– активизировать использование современных программных средств автоматизации и информационного обеспечения правотворческого процесса, шире использовать возможности Интернет-технологий и IP-телефонии в ходе подготовки и обнародования нормативных правовых актов;

– детально регламентировать процедуры учета общественного мнения, публичного обсуждения и экспертизы проектов нормативных правовых актов путем принятия федерального закона «Об общественной экспертизе проектов законов и иных нормативных правовых актов» и аналогичных законов в субъектах Российской Федерации;

– увеличить количество норм прямого действия в законах и уменьшить количество отсылочных норм, создав, таким образом, условия для реального сокращения объема ведомственного нормотворчества, активнее внедрять в практику законодательной деятельности «пакетный» принцип подготовки и принятия нормативных правовых актов;

– организовать всеобщую инвентаризацию действующих нормативных правовых актов с последующим реформированием отечественной системы права, направленным на повышение степени ее сводности и непротиворечивости, а также осуществить общую и видовую систематизацию (в том числе кодификацию) действующих нормативных правовых актов, активизировать работу по подготовке и изданию сводов федерального и регионального законодательства;

– законодательно регламентировать механизм участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе, разработать и принять основы законодательства по каждому предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

– официально запретить практику принятия нормативных правовых актов, реализация которых не обеспечена соответствующими материальными ресурсами, законодательно закрепить механизм и конкретные виды юридической ответственности за негативные результаты правотворчества в той или иной сфере нормативно-правового регулирования;

– активно использовать в процессе выстраивания и реализации отечественной правотворческой политики опыт наиболее развитых в этом отношении зарубежных стран, при сохранении национальной специфики и традиций нормативно-правового регулирования;

– внедрить систему правовых, организационных и материальных мероприятий по повышению профессиональной подготовки лиц, непосредственно участвующих в разработке и принятии законодательных и иных правовых актов;

– для реализации названных и других мер создать по аналогии с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ – Институт правотворческой политики при Федеральном Собрании РФ.

Материалы, использованные при подготовке проекта Концепции

1. Конституция Российской Федерации (с учетом поправок от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ и от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ). М.: Омега, 2009.

2. Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в ред. Федерального закона от 22.10.1999 г. № 185-ФЗ) // СЗ РФ. 1994. Ст. 801.

3. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (в ред. Федеральных законов от 17.05.1997 г. № 78-ФЗ, от 19.07.1998 г. № 112-ФЗ, от 12.03.2002 г. № 26-ФЗ, от 21.03.2002 г. № 31-ФЗ, от 25.07.2002 г. № 112-ФЗ, от 08.12.2003 г. № 169-ФЗ, от 29.06.2004 г. № 58-ФЗ, от 02.11.2004 г. № 127-ФЗ, от 10.01.2006 г. № 18-ФЗ, от 02.02.2006 г. № 19-ФЗ, от 23.07.2008 г. № 160-ФЗ) // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

4. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (с изм., внесенными Федеральным законом от 09.07.1999 г. № 159-ФЗ) // СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.

5. Федеральный закон от 28 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 20.05.2002 г. № 52-ФЗ) // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

6. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 29.07.2000 г. № 106-ФЗ, от 08.02.2001 г. № 3-ФЗ, от 07.05.2002 г. № 47-ФЗ, от 24.07.2002 г. № 107-ФЗ, от 11.12.2002 г. № 169-ФЗ, от 04.07.2003 г. № 95-ФЗ, от 19.06.2004 г. № 53-ФЗ, от 11.12.2004 г. № 159-ФЗ, от 29.12.2004 г. № 191-ФЗ, от 29.12.2004 г. № 199-ФЗ, от 21.07.2005 г. № 93-ФЗ, от 31.12.2005 г. № 199-ФЗ, от 31.12.2005 г. № 202-ФЗ, от 31.12.2005 г. № 203-ФЗ, от 03.06.2006 г. № 73-ФЗ, от 12.07.2006 г. № 106-ФЗ, от 18.07.2006 г. № 111-ФЗ, от 25.07.2006 г. № 128-ФЗ, от 27.07.2006 г. № 153-ФЗ, от 25.10.2006 г. № 172-ФЗ, от 04.12.2006 г. № 201-ФЗ, от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ (ред. 18.10.2007 г.), от 02.03.2007 г. № 24-ФЗ, 23.03.2007 г. № 37-ФЗ, от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ, от 10.05.2007 г. № 69-ФЗ, от 18.06.2007 г. № 101-ФЗ, от 19.07.2007 г. № 133-ФЗ, от 21.07.2007 г. № 191-ФЗ, от 21.07.2007 г. № 194-ФЗ, от 18.10.2007 г. № 230-ФЗ, от 08.11.2007 г. № 257-ФЗ, от 29.03.2008 г. № 30-ФЗ, от 14.07.2008 г. № 118-ФЗ, от 22.07.2008 г. № 141-ФЗ, от 22.07.2008 г. № 157-ФЗ, от 23.07.2008 г. № 160-ФЗ, от 25.11.2008 г. № 221-ФЗ, от 03.12.2008 г. № 249-ФЗ, от 25.12.2008 г. № 274-ФЗ, от 25.12.2008 г. № 281-ФЗ, от 09.02.2009 г. № 4-ФЗ, от 05.04.2009 г. № 41-ФЗ, от 18.07.2009 г. № 175-ФЗ, от 23.11.2009 г. № 261-ФЗ, от 17.12.2009 г. № 319-ФЗ, от 17.12.2009 г. № 326-ФЗ, с изм., внесенными постановлениями Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 г. № 10-П, от 12.04.2002 г. № 9-П) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

7. Федеральный закон от 16 сентября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 19.06.2004 г. № 53-ФЗ, от 12.08.2004 г. № 99-ФЗ, от 28.12.2004 г. № 183-ФЗ, от 28.12.2004 г. № 186-ФЗ, от 29.12.2004 г. № 191-ФЗ, от 29.12.2004 г. № 199-ФЗ, от 30.12.2004 г. № 211-ФЗ (ред. 26.12.2005 г.), от 18.04.2005 г. № 34-ФЗ, от 29.06.2005 г. № 69-ФЗ, от 21.07.2005 г. № 93-ФЗ, от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ, от 12.10.2005 г. № 129-ФЗ, от 27.12.2005 г. № 198-ФЗ, от 31.12.2005 г. № 199-ФЗ, от 31.12.2005 г. № 206-ФЗ, от 02.02.2006 г. № 19-ФЗ, от 15.02.2006 г. № 24-ФЗ, от 03.06.2006 г. № 73-ФЗ, от 18.07.2006 г. № 120-ФЗ, от 25.07.2006 г. № 128-ФЗ, от 27.07.2006 г. № 153-ФЗ, от 16.10.2006 г. № 160-ФЗ, от 01.12.2006 г. № 198-ФЗ, от 04.12.2006 г. № 201-ФЗ, от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ, от 02.03.2007 г. № 24-ФЗ, от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ, от 10.05.2007 г. № 69-ФЗ, от 15.06.2007 г. № 100-ФЗ, от 18.06.2007 г. № 101-ФЗ, от 21.07.2007 г. № 187-ФЗ, от 18.10.2007 г. № 230-ФЗ, от 04.11.2007 г. № 253-ФЗ, от 08.11.2007 г. № 257-ФЗ, от 08.11.2007 г. № 260-ФЗ, от 10.06.2008 г. № 77-ФЗ, от 23.07.2008 г. № 160-ФЗ, от 25.11.2008 г. № 222-ФЗ, от 03.12.2008 г. № 246-ФЗ, от 25.12.2008 г. № 274-ФЗ, от 25.12.2008 г. № 281-ФЗ, от 07.05.2009 г. № 90-ФЗ, от 23.11.2009 г. № 261-ФЗ, от 28.11.2009 г. № 283-ФЗ, от 27.12.2009 г. № 365-ФЗ) // СЗ РФ. № 40. Ст. 3822.

8. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 27.12.2005 г. № 195-ФЗ, от 30.06.2007 г. № 121-ФЗ, от 10.06.2008 г. № 78-ФЗ, от 25.12.2008 г. № 283-ФЗ)//СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.

9. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская газета. 2009. 22 июля.

10. Указ Президента РФ от 6 июля 1995 г. № 673 «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2642.

11. Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указов Президента РФ от 16.05.1997 г. № 490, от 13.08.1998 г. № 963, от 28.06.2005 г. № 736) // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.

12. Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756.

13. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. // http://www.kremlin.ru

14. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. // Парламентская газета. 2009. 13 ноября.

15. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (в ред. постановлений Правительства РФ от 11.12.1997 г. № 1538, от 06.11.1998 г. № 1304, от 11.02.1999 г. № 154, от 30.09.2002 г. № 715, от 07.07.2006 г. № 418, от 29.12.2008 г. № 1048, от 17.03.2009 г. № 242) // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

16. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2000 г. № 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» (в ред. постановлений Правительства РФ от 02.08.2001 г. № 576, от 20.08.2004 г. № 424, от 17.03.2009 г. № 242) // СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1877.

17. Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 «Об основных требованиях к концепции и разработке проектов федеральных законов» (в ред. постановлений Правительства РФ от 20.08.2004 г. № 424, от 02.02.2006 г. № 62, от 17.03.2009 г. № 242, от 30.04.2009 г. № 389) // СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3335.

18. Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» // Российская газета. 2009. 12 марта.

19. Приказ Министерства юстиции РФ от 10 января 2001 г. № 2 «О научно-консультативном совете по законопроектной деятельности при Министерстве юстиции Российской Федерации» // Бюллетень Минюста РФ. 2001. № 2.

20. Приказ Министерства юстиции РФ от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» (в ред. Приказов Минюста РФ от 06.05.2005 г. № 59, от 09.03.2007 г. № 46, от 26.08.2008 г. № 181) // Бюллетень Минюста РФ. 2003. № 11.

21. Конституции республик – субъектов Российской Федерации. Екатеринбург, 2000.

22. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., 1998.

23. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2007 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // http://www.council.gov.ru

24. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2008 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С. М. Миронова, Г. Э. Бурбулиса. М., 2009.

25. Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М., 2009.

26. Баранов В. М. Концепция законопроекта: учеб. пособие. Н. Новгород, 2003.

27. Баранов В. М. Теневое право. Н. Новгород, 2002.

28. Бачило И. Л. О методологии и юридической технике законотворчества // Государство и право. 2006. № 6.

29. Бондарь Н. С. Правотворчество как особая форма реализации муниципальной власти // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: сб. ст. / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2002.

30. Бошно С. В. Юридическая наука как элемент правовой системы и фактор правотворчества // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: сб. ст. / под ред. С. В. Полениной, В. М. Баранова, Е. В. Скурко. М.; Н. Новгород, 2007.

31. Власенко Н. А. Законодательная технология: (Теория. Опыт. Правила): учеб. пособие. Иркутск, 2001.

32. Гаврилов О. А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993.

33. Гаврилов О. А. Компьютерные технологии в правотворческой деятельности: учеб. пособие. М., 1999.

34. Законотворчество в Российской Федерации (науч. – практ. и учеб. пособие) / под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000.

35. Ильин А. В. Оптимизация правотворческой деятельности в современной России (вопросы теории и практики) / под ред. С. А. Комарова. СПб., 2005.

36. Кашанина Т. В. Юридическая техника: учебник. М., 2007.

37. Керимов Д. А. Законодательная техника: науч. – метод. и учеб. пособие. М., 1998.

38. Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства России // Журнал российского права. 2002. № 6.

39. Концепция развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004.

40. Коробова А. П. Понятие и структура правовой политики // Правовая политика России: теория и практика: монография / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2006.

41. Костенко М. А. Правовое прогнозирование как инструмент правотворческой политики // Правотворческая политика в современной России. Сборник научных трудов по материалам всероссийского круглого стола / под общ. ред. А. В. Малько, Н. В. Исакова, А. П. Мазуренко. Саратов: Мин. Воды, 2009.

42. Лукашева А. В. Общественное мнение и законотворчество. Демократия и права человека // Гражданин и право. 2001. № 11.

43. Лукьянова Е. Г. Глобализация и правовая система России (основные направления развития). М., 2006.

44. Матузов Н. И., Малько А. В., Шундиков К. В. Правовая политика современной России: предлагаем проект концепции для обсуждения // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 1.

45. Минюк Н. В. Законотворчество как форма выражения правовой политики // Государство и право. 2007. № 6.

46. Манохин В. М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов, 2002.

47. Нудненко Л. А. Непосредственная демократия и нормотворчество муниципальных образований // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2002.

48. Поленина С. В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 2003.

49. Поленина С. В. Гласность в деятельности правотворческих органов // Правотворческая политика в современной России. Сборник научных трудов по материалам всероссийского круглого стола / под общ. ред. А. В. Малько, Н. В. Исакова, А. П. Мазуренко. Саратов; Минеральные Воды, 2009.

50. Поленина С. В., Гаврилов О. А., Колдаева Н. П., Лукьянова Е. Г., Скурко Е. В. Правовая политика в России в условиях глобализации // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 1.

51. Поленина С. В., Гаврилов О. А., Колдаева Н. П., Лукьянова Е. Г., Скурко Е. В., Минюк Н. В. Правотворчество в условиях глобализации: традиции и новаторство // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: сб. ст. / под ред. С. В. Полениной, В. М. Баранова, Е. В. Скурко. М.; Н. Новгород, 2007.

52. Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие. М., 2009.

53. Правотворчество органов власти в Российской Федерации: проблемы теории и практики: монография / кол. авт.; под ред. О. И. Цыбулевской. Саратов, 2009.

54. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика / под ред. А. В. Гайды, М. Ф. Казанцева, К. В. Киселева, В. Н. Руденко. Екатеринбург, 2001.

55. Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: материалы Международного научно-практического круглого стола (29–30 мая 2008 г.) / под ред. В. М. Баранова, И. М. Мацкевича. М., 2009.

56. Проект Концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 г. / под ред. А. В. Малько. М., 2008.

57. Рахманина Т. Н. Кодификация и системное развитие права // Кодификация законодательства: теория, практика, техника. Материалы международной науч. – практ. конференции (Нижний Новгород, 25–26 сентября 2008 г.) / под ред. В. М. Баранова, Г. Д. Краснова, 2009.

58. Рыбаков О. Ю. Формы реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 2.

59. Савельева Е. М. Проблемы совершенствования законодательной деятельности в России на федеральном уровне // Государство и право. 2001. № 9.

60. Селиванова Е. С. Понятие и приоритеты российской правотворческой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2006. № 2.

61. Скурко Е. В. Метод социально-правового моделирования в решении задач правотворчества//Государство и право. 2003. № 1.

62. Сырых В. М. Прогнозирование эффективности законопроектов. Проблемы законотворчества РФ // Труды Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М., 1993. Вып. 53.

63. Тихомиров Ю. А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10.

64. Тихомиров Ю. А. Теория закона. М., 1982.

65. Тихомиров Ю. А., Рахманина Т. Н., Хабибулин А. Г. Закон о нормативных правовых актах – актуальная повестка дня // Журнал российского права. 2006. № 5.

66. Хабриева Т. Я. Глобализация и законодательный процесс // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: Сборник статей / под ред. С. В. Полениной, В. М. Баранова, Е. В. Скурко. М.; Н. Новгород, 2007.

67. Херсонцев А. И. Дефекты правотворчества и качество законодательных актов // Российский юридический журнал. 2007. № 1.

68. Чухвичев Д. В. Законодательная техника. М., 2006.

69. Шувалов И. И. Правотворчество в механизме управления обществом: необходимость комплексного исследования. М., 2005.

70. Шувалов И. И. Теория законотворчества. М., 2006.

71. Шундиков К. В. Цели, средства и результаты правовой политики // Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2003.

72. Экимов А. И. О проблеме согласования интересов в правотворческой деятельности // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: сбо. ст. / под ред. С. В. Полениной, В. М. Баранова, Е. В. Скурко. М.; Н. Новгород, 2007.

73. Эффективность закона. Методология и конкретные исследования / под ред. В. М. Сырых, Ю. А. Тихомирова. М., 1997.

Сведения об авторах

1. Анисимова Алина Сергеевна – младший научный сотрудник Саратовского филиала Института государства и права РАН, аспирант кафедры теории государства и права Саратовской государственной юридической академии;

2. Арзамасов Юрий Геннадьевич – доктор юридических наук, профессор кафедры теории права и сравнительного правоведения Национального исследовательского университета Высшей школы экономики;

3. Афанасьев Сергей Федорович – доктор юридических наук, профессор, зав. сектором Саратовского филиала Института государства и права РАН, профессор Саратовской государственной юридической академии;

4. Елистратова Валентина Владимировна – кандидат юридических наук, доцент Саратовской государственной юридической академии;

5. Игнатенкова Ксения Евгеньевна – кандидат юридических наук, ученый секретарь Саратовского филиала Института государства и права РАН;

6. Исаков Игорь Николаевич – кандидат юридических наук, доцент Пятигорского филиала Северо-Кавказского федерального университета;

7. Исаков Николай Васильевич – доктор юридических наук, профессор, директор Северо-Кавказского филиала Московского гуманитарно-экономического института;

8. Корсакова Светлана Владимировна – кандидат юридических наук, доцент Ростовского филиала Российской академии правосудия;

9. Костенко Маргарита Анатольевна – кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой Южного федерального университета (г. Таганрог);

10. Мазуренко Андрей Петрович – доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Московского гуманитарно-экономического института;

11. Малько Александр Васильевич – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, директор Саратовского филиала Института государства и права РАН, профессор Саратовской государственной юридической академии;

12. Мамитова Наталья Викторовна – доктор юридических наук, профессор кафедры государствоведения и права Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ;

13. Маркунин Роман Сергеевич – кандидат юридических наук, преподаватель кафедры теории государства и права Саратовской государственной юридической академии;

14. Никитенко Юлия Владимировна – кандидат юридических наук, доцент Саратовской государственной юридической академии;

15. Нырков Владимир Владимирович – кандидат юридических наук, доцент, зам. директора по науке Саратовского филиала Института государства и права РАН, доцент Саратовской государственной юридической академии;

16. Петров Михаил Петрович – кандидат юридических наук, доцент Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова;

17. Рудковский Виктор Анатольевич – доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории права и государства Волгоградского государственного университета;

18. Рысина Евгения Павловна – кандидат юридических наук, преподаватель Саратовской государственной юридической академии;

19. Семикина Светлана Александровна – кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Саратовского филиала Института государства и права РАН, старший преподаватель Саратовской государственной юридической академии;

20. Соколов Александр Юрьевич – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии;

21. Солдаткина Оксана Леонидовна – кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Саратовского филиала Института государства и права РАН, доцент Саратовской государственной юридической академии;

22. Сухова Надежда Ивановна – кандидат юридических наук, зав. сектором Саратовского филиала Института государства и права РАН, доцент Саратовской государственной юридической академии;

23. Типикина Екатерина Владимировна – кандидат юридических наук, доцент Саратовской государственной юридической академии;

24. Трофимов Василий Владиславович – доктор юридических наук, профессор Тамбовского государственного университета имени Г.Р. Державина;

25. Хижняк Вероника Сергеевна – доктор юридических наук, профессор Саратовской государственной юридической академии;

26. Храмов Дмитрий Владимирович – кандидат юридических наук, начальник отдела Центра Правовых Технологий «ЮРКОМ» (г. Саратов).

Примечания

1 См.: Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М.: Норма, 2003.

2 См: Правотворческая политика в современной России: курс лекций / под ред. А. В. Малько. Саратов: ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2013.

3 См.: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права / под ред. Н. Н. Вопленко. Волгоград, 2009. С. 207.

4 См.: Барсуков А. Ю. Правовой прогресс как юридическая категория: автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 11, 23.

5 См. подробнее: Нырков В. В. Юридическая стратегия и юридическая тактика // Правовая политика: словарь и проект концепции / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2010. С. 61.

6 См.: Минюк Н. В. Понимание «правовой политики» в юридической литературе // Сборник статей аспирантов и стажеров Института государства и права Российской академии наук / под ред. Ю. Л. Шульженко. М., 2005. С. 20.

7 См. подробнее: Денисов С. А. Противоречивость правовой политики государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 2. С. 17–30.

8 См. подробнее: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права: теоретико-методологический аспект: автореф. дис… д-ра юрид. наук. Саратов, 2009. С. 44–45.

9 См.: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права / под ред. Н. Н. Вопленко. Волгоград, 2009. С. 271–272.

1 °Cм., напр.: Тарасова В. В. Акты судебного толкования правовых норм: юридическая природа и классификация: Монография. Саратов, 2002. С. 12.

11 См.: Рудковский В. А. Указ. соч. С. 272.

12 См.: Горбачев И. Г., Горшунов Д. Н. Правовая политика // Взаимодействие политики и права: Монография / под ред. Ю. С. Решетова. Казань, 2009. С. 194–195.

13 См.: Солдаткина О. Л. Правоинтерпретационная политика: определение и существующие проблемы // Новая правовая мысль. 2010. № 4. С. 8.

14 См.: Поленина С. В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: Курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2003. С. 180.

15 См., напр.: Поленина С. В. Указ. соч. С. 180–205; Она же. Законотворческая политика // Правовая политика России: теория и практика / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2006. С. 219–248; Мазуренко А. П. Правотворческая деятельность и правотворческая политика: проблемы взаимодействия в условиях глобализации // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: Сборник статей / под ред. С. В. Полениной, В. М. Баранова, Е. В. Скурко. М.; Н. Новгород, 2007. С. 116–121; Он же. Вопросы взаимодействия правотворческой политики и юридической (законодательной) техники: теоретический аспект // Юридическая техника. 2007. № 1. С. 39–44; Он же. Правотворческая политика: понятие и соотношение со смежными юридическими категориями // Государство и право. 2010. № 4. С. 12–20.

16 См.: Поленина С. В., Баранов В. М. Формирование правового пространства России в условиях глобализации: состояние и технико-юридические проблемы совершенствования законодательства (вместо предисловия) // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: Сборник статей / под ред. С. В. Полениной, В. М. Баранова, Е. В. Скурко. М.; Н. Новгород, 2007. С. 11.

17 См.: Юрина Т. С. Проблемы теории права в трудах Р. О. Халфиной: автореф. дис… канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. С. 22.

18 См.: Малько А. В., Мазуренко А. П. Концепция правотворческой политики в Российской Федерации (проект). М., 2011.

19 См.: Там же. С. 3–4.

2 °Cм.: Мазуренко А. П. Правотворческая политика: общетеоретический аспект. Минеральные Воды, 2005. С. 122.

21 См.: Поленина С. В. Указ. соч. С. 196.

22 См.: Мазуренко А. П. Указ. соч. С. 125–126.

23 См.: Малько А. В., Мазуренко А. П. Правотворческая политика России: история и современность. М., 2014.

24 См.: Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М., 1974. С. 7–8.

25 См.: Луковская Д. И., Капустина М. А. Правообразование и правовая политика // Научные труды РАЮН. Вып. 13. Т. 1. М., 2013. С. 247.

26 См.: Нашиц А. Указ. соч. С. 80.

27 Хайек Ф. А. фон. Право, законодательство и свобода: Современное понимание либеральных принципов справедливости и политики. М., 2006. С. 477.

28 Муравский В. А. Актуально-правовой аспект правопонимания // Государство и право. 2005. № 2. С. 15.

29 См.: Михайловский И. В. Очерки философии права. Т. 1. Томск, 1914. С. 387. Цит. по: Сапун В. А. Правообразование и правотворчество: соотношение и правовые средства оптимизации // Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики / отв. ред. В. М. Сырых, М. А. Занина. М., 2010. С. 109.

3 °Cм.: Придворов Н. А., Трофимов В. В. Правообразование и правообразующие факторы в праве. М., 2012. С. 61.

31 См. об этом: Лукич Р. Методология права. М., 1981. С. 216–260.

32 Явич Л. С. Сущность права. Социально-философское понимание генезиса, развития и функционирования юридической формы общественных отношений. Л., 1985. С. 121.

33 См.: Гревцов Ю. И. Социология права. СПб., 2001. С. 72.

34 Словарь иностранных слов / под ред. Ф. А. Петрова. М., 1964. С. 575.

35 См.: Вопленко Н. Н. Сущность, принципы и функции права. Волгоград. 1998. С. 22.

36 См.: Кулапов В. Л. Проблемы теории государства и права. Саратов, 2006. С. 233–234.

37 Иногда в литературе можно встретить определение «правотворчества» в качестве системы государственных и негосударственных структур, призванной подготавливать проекты нормативных актов, а официальный перевод их в действующие источники права зависит от «правоустановления» как завершающей стадии процесса создания права. См.: Дробязко С. Г., Козлов В. С. Общая теория права: учеб. пособие для вузов. Минск, 2007. Однако, на наш взгляд, это несколько усложненная и в чем-то «искусственная» модель понимания правотворческого процесса.

38 О классификации этапов правообразовательного процесса см. подробнее: Степанян В. В. Теоретические проблемы правообразования в социалистическом обществе. Ереван, 1986.

39 Раскрывая содержание правообразующей воли, Ю. А. Тихомиров отмечает: «Воля служит переводу источников права (экономических, социальных, духовных и др.) в реальные правовые регуляторы. Воля формирует тот нормативный концентрат, который ложится в основу прежде всего законов и иных правовых актов. Именно в ней выражены интересы структур и социальных слоев, управомоченных принимать правовые акты и «одушевлять» другие формы права. Это стремление урегулировать отношения и решить проблемы, это готовность и способность к преодолению пассивности противодействия со стороны других структур и слоев, это готовность реализовать усилия и подчинить деятельность достижению результатов (предвидимых в праве)». См.: Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010. С. 113.

4 °Cм.: Вопленко Н. Н. Очерки общей теории права. Волгоград, 2009. С. 38.

41 См.: Поленина С. В. Социальные аспекты законодательной деятельности // Советское государство и право. 1981. № 11. С. 5.

42 Берман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. М., 1998. С. 57.

43 См.: Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 77–78.

44 См.: Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации. С. 78–79. О факторах правообразовательного процесса см. также: Соколова А. А. Социальные предпосылки формирования права // Проблемы теории права и государства, истории политико-правовой мысли. Сборник работ учеников, друзей, коллег профессора Олега Эрнестовича Лейста. Алматы, 2005. С. 55–68.

45 См.: Третья Международная школа-практикум молодых ученых и специалистов по юриспруденции на тему «Эффективность законодательства и современные юридические технологии». (Выст. Т. Я. Хабриевой) // Журнал российского права. 2008. № 7. С. 147.

46 См.: Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М., 2007. С. 100.

47 См.: Соколова А. А. Социальные аспекты понятия «правообразование» // Государство и право. 2004. № 7. С. 83.

48 Монтескье Ш. Л. О духе законов. СПб., 1900. С. 17.

49 См.: Теория государства и права / под ред. В. К. Бабаева. М., 2003 (гл. 18).

5 °Cм.: Мазуренко А. П. Правотворческая политика и правотворчество. Саарбрюккен, 2011. С. 65.

51 См., напр.: Мазуренко А. П. Региональная правотворческая политика / под ред. А. В. Малько. Ставрополь – Минеральные Воды, 2006. С. 34; Лаврик А. Ю. Общефедеральный, региональный и муниципальный уровни правотворческой политики в современной России: теоретические аспекты взаимодействия. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 15.

52 См.: Мазуренко А. П. Указ. соч. С. 28.

53 Как отмечал известный дореволюционный правовед П. Г. Редкин: «Что касается образа и способа дальнейшего развития действующего права, то это – дело особенного искусства, политики …Политика здесь, «есть часть того всеобщего искусства, которое вообще имеет дело с проведением идей в жизнь и с примирением идей с жизнью». – Редкин П. Г. Из лекций по истории философии права в связи с историей философии вообще. СПб., 1889. Т. 1. С. 231.

54 О проблеме концептуализации права см.: Матюхин А. А. Государство в сфере права (Институциональный подход): дис… д-ра юрид. наук. Алматы. 2001. С. 15–31.

55 Безусловно, резонными и убедительными являются предложения В. М. Баранова о необходимости более четкого технико-юридического оформления «идеи законопроекта» как начальной стадии законотворческого процесса. Однако, как представляется, ее не следует рассматривать в отрыве от концептуальной формы, которая позволяет определить ее основные очертания, параметры (цели, задачи, инструментарий, социально-правовые последствия реализации) и соответственно принять по ее поводу мотивированное заключение (одобрить, отклонить и т. п.). См.: Баранов В. М. Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, технико-юридическое оформление // Журнал российского права. 2008. № 2. С. 9–17.

56 Рыбаков О. Ю. Правовая политика как юридическая категория: понятие и признаки // Журнал российского права. 2002. № 3. С. 78.

57 Реализация научного подхода в процессе выработки и осуществления правовой политики становится в современных условиях объективной потребностью, что и находит выражение в принципе научности правовой политики. См.: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права. Волгоград. 2009. С. 96.

58 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2008. 6 ноября. С. 3.

59 Поленина С. В. Правотворческая политика // Российская правовая политика / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2003. С. 192.

6 °Cм.: Резник Ю. М. Введение в социальную теорию: Социальная системология. М., 2003. С. 322–323.

61 Кокотов А. Н. Законодательная деятельность и парламентский законодательный процесс в РФ // Российский юридический журнал. 2006. № 3. С. 9.

62 Мазуренко А. П. Актуальные проблемы правотворческой политики в Российской Федерации // Правоведение. 2009. № 5. С. 153; см. также: Миронов С. Правовое поле у страны едино // Парламентская газета. 2002. 22 янв.

63 О методике социально-правового планирования и прогнозирования см.: Гаврилов О. А. Стратегическое планирование и социальное прогнозирование. М., 1993. О методике учета достигнутых результатов при принятии управленческих решений см., напр.: Трофимова И. Н. Муниципальное управление: ориентация на результат // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 12. С. 11–15.

64 Цит. по: Подгурецкий А. Очерки социологии права. М., 1974. С. 303.

65 См., напр.: Рудковский В. А. О принципах правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 4. С. 6–14.

66 См., напр.: Поленина С. В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2003. С. 186–189; Мазуренко А. П. Сущность, основные черты и принципы правотворческой политики // Актуальные проблемы правоведения. 2004. № 2. С. 62–69; Исаков Н. В., Мазуренко А. П. Правотворческая политика: общетеоретический аспект / под ред. А. В. Малько. М.; Мин. Воды, 2005. С. 70–80; Золотухина Т. А. Правотворческая политика Российского государства // История государства и права. 2008. № 15. С. 14; Мазуренко А. П., Лаврик А. Ю. Актуальные проблемы формирования института правотворческой политики / под ред. А. В. Малько. М., 2009. С. 22–30.; Малько А. В., Мазуренко А. П. Правотворческая политика России: история и современность. М., 2013. С. 72–96; Исаков Н. В., Мазуренко А. П., Калайчев В. Р. Правотворческая политика органов исполнительной власти. Пятигорск, 2014. С. 51–68 и др.

67 См.: Поленина С. В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: Курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2003. С. 186.

68 См.: Поленина С. В. Правотворческая политика. С. 186.

69 Часть 2 статьи 55 Конституции РФ предписывает, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

70 Подробнее см.: Поленина С. В. Указ. соч. С. 188–189.

71 См.: Проект Концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 г. / под ред. А. В. Малько. М., 2008. С. 19–21.

72 См.: Рыбаков О. Ю. Правовая политика как юридическая категория // Журнал российского права. 2002. № 3. С. 71.

73 См.: Научные основы советского правотворчества. М., 1981. С. 37.

74 См.: Кочетков А. В. Региональный законодательный процесс: дис… канд. юрид. наук. Тамбов, 1999. С. 33.

75 См.: Лапаева В. В. Закон в переходный период: опыт современной России («круглый стол» журнала «Государство и право») // Государство и право. 1995. № 10. С. 53–54.; Чухвичев Д. В. Законодательная техника. М., 2008. С. 73; Исаков Н. В., Мазуренко А. П. Принципы и приоритеты современной российской правотворческой политики // Правотворческая политика в современной России: курс лекций / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2013. С. 39–59.

76 Об экспертизе см.: Вольфсон В. Л. Правовая экспертиза // Юридическая мысль 2002. № 1. С. 74–89; Туранин В. Ю. Экспертиза законопроекта: новые возможности // Российская юстиция. 2007. № 1. С. 67–69; Маликов М. Ф. К вопросу об экспертизе регионального законодательства // Актуальные вопросы государства и гражданского общества на современном этапе. Материалы международной научно-практической конференции. Уфа, 2007. Ч. 10. С. 164–175; Апт Л. Ф. Теоретические вопросы правовой экспертизы федеральных законов // Журнал российского права. 2008. № 2. С. 18–25; Мазуренко А. П., Маслова В. Н. Экспертное обеспечение деятельности Государственной Думы Ставропольского края как инструмент региональной правотворческой политики // Основные направления концепции устойчивого социально-экономического, правового и духовного развития общества: региональный аспект. Материалы региональной научно-практической конференции. Минеральные Воды, 2008. С. 153–154; Мамитова Н. В. Экспертиза как элемент правотворческой политики // Российская правотворческая политика: учеб. пособие / под ред. А. В. Малько, А. П. Мазуренко. Пятигорск, 2013. С. 111–127.

77 См., напр.: статью 3 Закона Тюменской области от 4 ноября 1996 г. № 54 «О порядке подготовки, принятия и действия нормативных актов Тюменской области».

78 См.: Тихомиров Ю. А. Как готовить законы. М., 1993. С. 15.

79 См.: Кочетков А. В. Региональный законодательный процесс: дис… канд. юрид. наук. Тамбов, 1999. С. 34; Лапаева В. В. Закон в переходный период: опыт современной России («круглый стол» журнала «Государство и право») // Государство и право. 1995. № 10. С. 53–54; Исаков Н. В., Мазуренко А. П. Принципы и приоритеты современной российской правотворческой политики // Правотворческая политика в современной России: курс лекций / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2013. С. 39–59.

8 °Cм.: Поленина С. В. Правотворческая политика. С. 192.

81 См.: Хабриева Т. Я. Глобализация и законодательный процесс // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: сб. статей / под ред. С. В. Полениной, В. М. Баранова, Е. В. Скурко. М.; Н. Новгород, 2007. С. 29.

82 См.: Абрамова А. И. Совершенствование процедуры законодательной деятельности/Проблемы законотворчества Российской Федерации // Труды Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Вып. 53. М., 1993. С. 62; Чухвичев Д. В. Законодательная техника. М., 2008. С. 77; Исаков Н. В., Мазуренко А. П. Принципы и приоритеты современной российской правотворческой политики // Правотворческая политика в современной России: курс лекций / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2013. С. 39–59.

83 См., напр.: Грызлов Б. Можно подвести итоги десятилетия // Парламентская газета. 2009. 25 декабря; Красулин А., Олудина Е. Работа Совета Федерации должна быть максимально открытой // Парламентская газета. 2013. 29 января.

84 См. подробнее: Чухвичев Д. В. Законодательная техника: учеб. пособие для студентов вузов. М., 2008. С. 75–78.

85 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2007 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // URL: http // www: council.gov.ru/lawmaking/report/index.html (дата обращения: 17.10.2014).

86 См.: Ямшанов Б. Ошибка в законе. Эксперты бьют тревогу: каждый седьмой правовой акт нуждается в исправлении // Российская газета. 2007. 7 декабря.

87 Медведев Д. А. Точки над «и» // Российская газета. 2008. 16 февраля.

88 Цит. по: Рыбаков О. Ю. Правовая политика как юридическая категория: понятие и признаки // Журнал российского права. 2002. № 3. С. 75.

89 См. подробнее: Лaпaeвa В. В. Социологическое обеспечение законотворчества // Советское государство и право. 1989. № 10.

9 °Cм.: Законодательная социология / отв. ред. В. П. Казимирчук, С. В. Поленина. М., 2010. С. 199, 208.

91 См.: Лапаева В. В. Социологические исследования деятельности высших представительных органов // Законодательная социология / отв. ред. В. П. Казимирчук и С. В. Поленина. С. 199.

92 См. подробнее: Законодательная социология. С. 200–201.

93 Исаков В. Б. Стадии подготовки проектов законов // Законодательная техника / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2000. С. 62.

94 См.: Общая концепция развития российского законодательства // Журнал российского права. 1999. № 1. С. 14.

95 См.: Поленина С. В. Правотворческая политика. С. 201.

96 См., напр.: Словарь русского языка. М., 1986. Т. II. С. 97; Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. М, 1984. С. 252; Философский энциклопедический словарь. М., 1989. С. 279.

97 См.: Коробова А. П. Понятие и структура правовой политики // Российская правовая политика: Курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2003. С. 110.

98 См.: Рахманина Т. Н. Кодификация и системное развитие права // Кодификация законодательства: теория, практика, техника / под ред. В. М. Баранова, Д. Г. Краснова. Н. Новгород, 2009. С. 91, 97.

99 См.: Чухвичев Д. В. Законодательная техника: учеб. пособие для студентов вузов. М., 2008. С. 75; Законодательная социология / отв. ред. В. П. Казимирчук и С. В. Поленина. М., 2010. С. 137–145.

10 °Cм.: Научные основы советского правотворчества. С. 185–247; Чухвичев Д. В. Указ. соч. С. 75; Законодательная социология. С. 109–136; Исаков Н. В., Мазуренко А. П. Принципы и приоритеты современной российской правотворческой политики // Правотворческая политика в современной России: курс лекций / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2013. С. 39–59.

101 См.: Чухвичев Д. В. Указ. соч. С. 75.

102 См.: Алексеев С. С. Основы правовой политики в России: курс лекций. М., 1995. С. 72, 77.

103 Подробнее см.: Коробова А. П. Приоритеты правовой политики // Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2003. С. 100–111.

104 Там же. С. 101.

105 См.: Золотухина Т. А. Правотворческая политика Российского государства // История государства и права. 2008. № 15. С. 14.

106 Новый энциклопедический словарь. М., 2002. С. 968.

107 Соловьев В. В. О понятии и приоритетах современной правовой политики // Правоведение. 1997. № 4. С. 149.

108 См.: Селиванова Е. С. Понятие и приоритеты российской правотворческой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2006. № 2. С. 143.

109 См.: Коробова А. П. Приоритеты правовой политики. С. 100–101.

11 °Cм.: Постановления Совета Федерации «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» от 4 марта 2009 г. № 54-СФ // Парламентская газета. 2009. 24 марта.

111 См.: Гарант. Ру: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/510873/#ixzz3GbomWW7P (дата обращения: 19.10.2014)

112 См.: Матузов Н. И., Малько А. В., Шундиков К. В. Правовая политика современной России: предлагаем проект концепции для обсуждения // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 1. С. 14–15.

113 См.: Золотухина Т. А. Правотворческая политика Российского государства. С. 14.

114 См.: Селиванова Е. С. Понятие и приоритеты российской правотворческой политики. С. 143.

115 Об этом подробнее см.: Коробова А. П. Приоритеты правовой политики // Российская правовая политика: Курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А В. Малько. С. 107–108; Исаков Н. В., Мазуренко А. П. Принципы и приоритеты современной российской правотворческой политики // Правотворческая политика в современной России: курс лекций / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2013. С. 39–59.

116 См. об этом: Панов А. П. Система конституционных обязанностей граждан Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2008.

117 См.: Коробова А. П. Указ. соч. С. 110–111.

118 См., напр.: Исаков Н. В. Основные приоритеты современной российской правовой политики / под ред. В. А. Казначеева. Пятигорск, 2003; Коробова А. П. Приоритеты правовой политики // Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько.; Мазуренко А. П. Приоритеты правотворческой политики в современной России // Закон и право. 2009. № 3; Селиванова Е. С. Понятие и приоритеты российской правотворческой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2006. № 2; Исаков Н. В., Мазуренко А. П. Принципы и приоритеты современной российской правотворческой политики // Правотворческая политика в современной России: курс лекций / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2013 и др.

119 Магазинер Я. М. Общая теория права // Правоведение. 1999. № 4. С. 123.

120 Малько А. В., Шундиков К. В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003.; Шундиков К. В. Цели и средства в праве: дис… канд. юрид. наук. Саратов, 1999; Проект концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 г. / под ред. А. В. Малько. М., 2008. С. 17; Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2003; Правовая политика: словарь и проект концепции / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2010.

121 Шундиков К. В. Указ. соч. С. 7.

122 См.: Трубников Н. Н. Отношение цели, средства и результата деятельности человека // Вопросы философии. 1964. № 6. С. 62–63.

123 Малько А. В., Шундиков К. В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 202.

124 Там же. С. 15.

125 Цит. по: Козюбра Н. И. Социалистическое право и общественное сознание. Киев, 1979. С. 147–148.

126 См.: Чулюкин Л. Д. Природа и значение цели в советском праве. Казань, 1984. С. 19.; см.: Иеринг Р. Фон. Избранные труды. Самара, 2003.

127 См.: Малько А. В., Шундиков К. В. Указ. соч. С. 12, 41.

128 Чулюкин Л. Д. Указ. соч. С. 19.

129 См.: Макаров М. Г. Категория «цель» в марксистской философии и критика телеологии. Л., 1977. С. 31–32.

13 °Cм.: Осипян Б. А. Трансформация права в законе: духовные, научные и практические аспекты // Государство и право. 2006. № 10. С. 43–50.

131 См.: Сорокин П. А. Причины войн и условия мира // СОЦИС. 1992. № 12. С. 140.

132 См.: Экимов А. И. Категория цели в науке права // Философские проблемы государства и права. Л., 1970. С. 56.

133 См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления.: учебник. М., 2010. 143.; Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление: учебник. М., 2007. С. 197.

134 См., напр.: Маланыч И. Н. Понятие стратегического нормативного акта как результат эволюции системы законодательства // Демократия и правовая система России: преимущества, достижения и противоречия. Вып. 22. Воронеж, 2009. С. 117–125.

135 См.: Габоев А. Б. Защита прав и свобод человека – важнейший составной элемент при осуществлении государственной национальной политики // Государство и право. 2005. № 1. С. 28–33.; Синюков В. Н. Приоритеты правовой политики в гуманитарной области // Правоведение. 1997. № 4. С. 160.; Осипян Б. А. Трансформация права в закон: духовные, научные и практические аспекты // Государство и право. 2006. № 10. С. 43–50 и др.

136 Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права. Волгоград, 2009. С. 296.

137 См.: Рудковский В. А. Указ. соч. С. 135.

138 См.: Марченко М. Н. Правовая политика современной России и региональное правотворчество // Образование и общество. 2007. № 1. С. 72.

139 См.: Малько А. В., Шундиков К. В. Указ. соч. С. 200.

14 °Cм.: Матузов Н. И. Понятие и основные приоритеты правовой политики // Правоведение. 1997. № 4. С. 15.; Коробова А. П. Понятие и структура правовой политики // Правовая политика: теория и практика: монография. М., 2006. С. 97.

141 См.: Горшунов Д. Н. Правовая политика // Взаимодействие политики и права. Казань, 2009. С. 186.

142 См.: Костенко М. А. Классификация средств правовой политики // Современное право. 2010. № 8. С. 7–9.

143 См.: Алексеев С. С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. № 6.; Пугинский Б. И. Правовые средства обеспечения эффективности производства. М., 1980.; Сапун В. А. Инструментальная теория права в юридической науке // Современное государство и право. Вопросы теории и истории. Сб. науч. трудов. Владивосток, 1992. С. 22; Малько А. В. Проблемы правовых средств // Проблемы теории государства и права: учеб. пособие / под ред. Н. М. Марченко М., 2002. С. 354–372.; Шундиков К. В. Инструментальная теория права – перспективное направление научного исследования // Правоведение. 2002. № 2. С. 16–23.

144 См.: Шундиков К. В. Цели и средства в праве: автореф. дис… канд. юрид. наук.

145 См.: Сапун В. А. Указ. соч. С. 18.

146 См.: Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С. 217.

147 См.: Малько А. В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 67.

148 См.: Малько А. В. Основы теории правовых средств // Вестник Волжского ун-та им. В. Н. Татищева. Серия «Юриспруденция». 1998. Вып. 1. С. 138–139; Шундиков К. В. Цели, средства и результаты правовой политики // Российская правовая политика: Курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2003. С. 121.

149 См.: Теория государства и права: Курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 2001. С. 415.

15 °Cм.: Кулапов В. Л. Теория государства и права. учеб. пособие. Саратов, 2005. С. 285.

151 См.: Костенко М. А. Классификация средств правовой политики // Современное право. 2010. № 8. С. 7–9.

152 Об этом см.: Пиголкин А. С., Николаева М. Н. Планирование законопроектной деятельности // Советское государство и право. 1972. № 11; Самощенко И. С. Планирование законодательства в СССР // Советское государство и право. 1983. № 3; Казьмин И. Ф. Совершенствование практики планирования законопроектных работ // Проблемы законотворчества Российской Федерации. Труды 53. Ин-т зак-ва и сравнит. правоведения. М., 1993. С. 73–83; Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. М., 1998. С. 49–50; Юрина Т. С. О роли юридического прогнозирования // Вестник Волжского университета им. Татищева. 2001. № 4.

153 См.: Научные основы советского правотворчества. М., 1981. С. 247.

154 См.: Гаврилов О. А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993. С. 8.

155 Об этом см.: Сырых В. М. Прогнозирование эффективности законопроектов / Проблемы законотворчества РФ // Труды Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Вып. 53. М., 1993.

156 См.: Научные основы советского правотворчества. М., 1981. С. 216.

157 См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 18.07.2009) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

158 См.: Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» (ред. от 30.04.2009) // СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3335.

159 См.: Нечаева Т. В. Совершенствование процедур участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе // Журнал российского права. 2006. № 10.

16 °Cм.: Концепция совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе // http://www.council.gov.ru

161 http://www.council.gov.ru/inf_ps/chronicle/2009/06/item9997.html

162 См., напр.: http://www.smoloblduma.ru/main/sogl.html; http://www.lenoblzaks.ru/content/static/default.asp

163 См.: Поленина С. В. Юридическая техника как социальный феномен в условиях модернизации // Государство и право. 2011. № 9. С. 8.

164 Баранов В. М. Эссе главного редактора // Юридическая техника. № 1. С. 5.

165 См.: Иеринг Р. Юридическая техника / пер. с нем. Ф. С. Шендорфа. СПб., 1905. С. 35.

166 Там же. С. 34.

167 Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. Т. 2. М.: Юридическая литература, 1981. С. 267.

168 Чигидин Б. В. К вопросу о понятии «юридическая техника» // Представительная Власть – XXI век: законодательство, комментарии, 2002. № 5–6 (47–48). Материал размещен по адресу: URL http://www.pvlast.ru (дата доступа: 16.05.2014)

169 См.: Кашанина Т. В. Юридическая техника. М., 2007. С. 80.

170 Поляков А. В. К понятию юридической техники // Юридическая техника: вопросы теории и истории. Материалы межвузовской научно-теоретической конференции / под ред. Д. И. Луковской. СПб., 2005. С. 23.

171 См.: Синюков В. Н. Россия в XXI веке: пути правового развития // Ежегодник российского права. М., 2001. С. 7.

172 См.: Красавчиков О. А. Советская наука гражданского права // Ученые труды Свердловского юридического института. Т. VI. Серия «Гражданское право». Свердловск, 1961. С. 121; Пиголкин А. С. Подготовка проектов нормативных актов (Организация и методика). М., 1968. С. 7.

173 Юридическая техника как формально-догматическая методология: учеб. пособие / О. Ю. Усков. Белгород: изд-во БелГУ, 2007. С. 18.

174 См. подробнее: Поляков А. В. Указ. соч. С. 22.

175 Там же. С. 17.

176 См.: Розин В. М. Техника и социальность // Вопросы философии. 2005. № 5. С. 99.

177 Алексеев С. С. Указ. соч. С. 268.

178 Там же. С. 271.

179 Шувалов И. И. Теория законотворчества. М., 2006. С. 120.

180 Предисловие // Техника правотворчества. Природа, основные приемы, значение: ретросп. библиогр. указатель / авт. – сост. В. М. Баранов. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010. С. 6.

181 См. подробнее: Поленина С. В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 2003. С. 192.

182 См.: Мазуренко А. П. Вопросы взаимодействия правотворческой политики и юридической (законодательной) техники: теоретический аспект // Юридическая техника. 2007. № 1. С. 40.

183 Панько К. К. Методология и теория законодательной техники уголовного права России: Монография. Воронеж, 2004. С. 20. Цит. по: Маршакова Н. Н. Юридическая техника: понятие, виды, средства, основные функции и значение // Юридическая техника. 2007. № 1. С. 55.

184 См.: Маршакова Н. Н. Указ. соч. С. 55.

185 См.: Шульга А. М. Теория государства и права. Харьков, 2000. Материал размещен на сайте по адресу: URL http://yurist/online.com/uslugi/yuristam/literatura/stati/tgp/089.php (дата доступа 13.03.2012)

186 См.: Шульга А. М. Указ. соч.

187 Керимов Д. А. Методология права: Предмет, функции, проблемы философии права. 6-е изд. М.: Изд-во СГУ, 2011. С. 167.

188 См.: Шульга А. М. Указ. соч.

189 Шульга А. М. Указ. соч.

19 °Cм.: Неновски Н. Преемственность в праве. М., 1977. С. 32.

191 Цит. по: Протасов В. Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства: вопросы и ответы. М.: Новый Юрист, 1999 (Серия «Подготовка к экзамену») // Материал размещен по адресу: URL http://www.bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-4/54.htm (дата доступа: 30.05.2014)

192 Там же.

193 Шувалов И. И. Указ. соч. С. 110.

194 Иеринг Р. Указ. соч. С. 99.

195 См. подробнее: Апт Л. Ф. Теоретические вопросы правовой экспертизы федеральных законов // Журнал российского права. 2008. № 2. С. 19.

196 См.: Правовая политика: словарь и проект концепции / под ред. А. В. Малько. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010. 276 с.

197 См.: Правовая политика: словарь и проект концепции / под ред. А. В. Малько. С. 243–244.

198 См.: Закиров И. А. Правовая экспертиза: автореф. дис… канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2008; Короткова О. А. Экспертиза законопроектов и законодательных актов: теоретико-правовой аспект: автореф. дис… канд. юрид. наук, М., 2010.

199 См., напр.: Агеев В. Н. Принципы антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов // Актуальные проблемы экономики и права. 2009. № 4. С. 5–8; Филатов А. В. Роль экспертизы в формировании антикоррупционной политики // Безопасный бизнес. 2010. № 3. С. 28–32; Матковский С. В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы // Российский следователь. 2008. № 24. С. 35–37.

20 °Cм.: Большой энциклопедический словарь. 2-е изд. М., 2000. С. 1394.

201 См.: Словарь русского языка. 3-е изд. Т. 4. М., 1988. С. 751.

202 См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. 10-е изд. М., 1973. С. 832.

203 См.: Юридическая энциклопедия / под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1997. С. 499.

204 См.: Сидельников Ю. Экспертиза: состояние и тенденции развития // Мировая экономика и международные отношения. 1997. № 2. С. 123.

205 См.: Модельный закон «О государственной экспертизе» (проект). Межпарламентская ассамблея государств – участников СНГ (постоянная комиссия по науке и образованию). СПб., 2001.

206 Федеральный закон от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. 2001. 5 июня.

207 Закиров И. А. Правовая экспертиза: автореф. дис… канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2008.

208 См.: Разуваев А. А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации (вопросы теории и практики): автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2006.

209 См. подробнее: Принципы российского права: общетеоретический и отраслевой аспекты / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010. С. 145–175.

21 °Cм.: Разуваев А. А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации (вопросы теории и практики).

211 СЗ РФ. 1999. № 32. Ст. 4043.

212 СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3356.

213 СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2281.

214 СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4826.

215 Бюллетень Минюста РФ. 2003. № 11.

216 Бюллетень Минюста РФ. 2001. № 2.

217 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

218 СЗ РФ. 2001. № 33 (часть 1). Ст. 3431.

219 Утв. постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. // СЗ РФ. 1997. № 7. Ст. 801.

22 °Cправочно-поисковая система «КонсультантПлюс». Раздел «Законодательство».

221 Бюллетень Минюста РФ. 2002. № 11.

222 СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.

223 Российская газета. 2004. 27 мая.

224 Комментарий к ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ / под ред. А. Н. Борисова // Справочно-поисковая система «КонсультантПлюс». Раздел «Комментарии законодательства» (проверено 12.05.2005).

225 См.: Россинская Е. Р. Судебная экспертиза в уголовном, гражданском, арбитражном процессе. М., 1996. С. 34.

226 Российская газета. 2003. 31 мая.

227 См.: Арзамасов Ю. Г. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М.: Изд-во МГТЭУ им. Н. Э. Баумана, 2009. С. 105–125.

228 См.: Законодательная техника / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2000.

229 См.: Талапина Э. В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал Российского права. 2007. № 5. С. 39–52; Тихомиров Ю. А. Практические аспекты осуществления антикоррупционного анализа и оценки реализации правовых актов // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 20; Хабриева Т. Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных актов // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 6. и др.

23 °CЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6228.

231 СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.

232 СЗ РФ. 2008. № 21. Ст. 2429.

233 Российская газета. 2008.

234 Российская газета. 2010. 5 марта.

235 Тихомиров Ю. А. Практические аспекты осуществления антикоррупционного анализа и оценки реализации правовых актов // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 20.

236 См.: Хабриева Т. Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных актов // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 6.

237 См., напр.: Герцензон А. А. Уголовное право и социология. М., 1970. С. 179; Дагель П. С. Проблемы советской уголовной политики: учеб. пособие. Владивосток, 1982. С. 39–52; Коробов П. В. Правовая политика и дифференциация уголовной ответственности // Правоведение. 1998. № 1. С. 181; Рыбаков О. Ю. Формы реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 2. С. 6–7.

238 См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1981. С. 1119.

239 См.: Философский энциклопедический словарь. M., 1983. С. 621.

24 °Cм., напр.: Малько А. В. Новые явления в политико-правовой жизни России. С. 76; Матузов Н. И. Понятие и основные приоритеты российской правовой политики. С. 8. и др.

241 Рудковский В. А. Правоприменительная политика // Российская правовая политика. М., 2003. С. 205.

242 См.: Малько А. В., Шундиков К. В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 217.

243 См.: Поленина С. В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2003. С. 191.

244 О выражении общественного мнения см.: Чухвичев Д. В. Законодательная техника: учеб. пособие. М., 2006. С. 138–139; Ковешников Е. М., Шафир М. А. Учет мнения народа в законодательной деятельности // Законодательная социология / отв. ред. В. П. Казимирчук и С. В. Поленина. М., 2010. С. 145–155.

245 См.: Чухвичев Д. В. Законодательная техника. С. 145; Малько А. В., Исаков Н. В., Субочев В. В. Правовая политика в урегулировании лоббизма. Саратов, 2003. С. 129.

246 Цит. по: Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика. Екатеринбург, 200 °C. 257.

247 См. подробнее: Чухвичев Д. В. Указ. соч. С. 140–141.

248 Подробнее о методе компьютерного мониторинга см.: Гаврилов О. А. Курс правовой информатики: учеб. пособие. М., 2002. С. 201–202.

249 Подробнее о социально-правовом моделировании см.: Скурко Е. В. Метод социально-правового моделирования в решении задач правотворчества // Государство и право. 2003. № 1. С. 103–104.

250 Подробнее о методе экспертных оценок см.: Сырых В. М. Прогнозирование эффективности законопроектов/Проблемы законотворчества Российской Федерации // Труды Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М., 1993. Вып. 53. С. 114–115.

251 См.: Поленина С. В. Правотворческая политика. С. 194.

252 Подробнее об этом методе см.: Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие. М., 2009. С. 115.

253 См., напр.: Исаков Н. В., Мазуренко А. П. Генезис российской правотворческой политики // Правотворческая политика в современной России. Сборник научных трудов по материалам всероссийского круглого стола / под общ. ред. А. В. Малько, Н. В. Исакова, А. П. Мазуренко. Саратов; Мин. Воды, 2009. С. 57–83; Дудырев Ф. Ф., Костенко М. А. Правотворческая политика и юридико-техническое оформление уголовного законодательства России в XIX – начале ХХ в. // История государства и права. 2010. № 12. С. 4–7.

254 Подробнее см.: Теория государства и права: учебник / отв. ред. А. В. Малько. М., 2007. С. 159.

255 См., напр.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 270.

256 См.: Поленина С. В. Указ. соч. С. 185–186.

257 См.: Дроздова А. М. Юридическое значение и роль Посланий Президента РФ для российской действительности // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2008. № 5. С. 28–29.

258 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2007 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания РФ // http://www.council.gov.ru/lawmaking/report/index.html

259 См.: Поленина С. В. Правотворческая политика. С. 201.

26 °Cм.: Баранов В. М. Концепция законопроекта: учеб. пособие. Н. Новгород, 2003. С. 70.

261 См.: Баранов В. М. Указ. соч. С. 71–72.

262 См.: Малько А. В., Мазуренко А. П. Концепция правотворческой политики в Российской Федерации (проект). Саратов; Мин. Воды, 2011.

263 Баранов В. М. Указ. соч. С. 72.

264 www // kremlin.ru

265 См. подробнее: Международное право: учебник для вузов. С. 153; Лукашук И. И. Международное право и конституции государств // Журнал российского права. 1998. № 1; Колесников Е. В. Источники российского конституционного права: вопросы теории и методологии: автореф. дис… д-ра юрид. наук. Саратов, 2000. С. 14, 19–30; Хлестов О. Н. Международное право и Российская Федерация // Московский журнал международного права. 1994. № 4.

266 Зимненко Б. Л. Международное и внутригосударственное право: их соотношение // Московский журнал международного права. 2000. № 3. С. 165.

267 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12.

268 Международное публичное право: сб. документов. Т. 1. 67–87.

269 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12.

270 Комментарий к Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» / отв. ред. В. П. Звеков, Б. И. Осминин. М., 1996. С. 18.

271 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12.

272 Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. // Международное публичное право. Сб. документов / сост. К. А. Бекяшев, А. Г. Ходаков: в 2 т. М., 1996. Т. 1. С. 87–113.

273 Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. // Международное публичное право: сб. документов / сост. К. А. Бекяшев, А. Г. Ходаков. Т. 1. С. 87–113.

274 СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.

275 Международные акты о правах человека: сб. документов.

276 Международное публичное право: сб. документов. Т. 2.

277 Международное публичное право: сб. документов. Т. 1. С. 67–87.

278 См.: Федеральный закон от 21 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «О денонсации соглашения Правительством СССР и Финляндской Республики о рыболовстве и тюленьем промысле» // СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 1916.

279 См.: Егорова Н. Е., Маринина В. А. Правовые проблемы межгосударственной интеграции // Журнал российского права. 2005. № 5. С. 149.

28 °Cм.: Концепция правотворческой политики в Российской Федерации (проект) / разраб. А. В. Малько, А. П. Мазуренко. М., 2011. С. 3.

281 См.: Хижняк В. С. Российская правотворческая политика в сфере интеграции международного и внутригосударственного права // Правотворческая политика в современной России: курс лекций / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2013. С. 148–149.

282 См.: Путин В. В. Новый интеграционный проект для Евразии – будущее, которое рождается сегодня // Известия. 2011. 3 октября.

283 Там же.

284 См.: Доронина Н. Г. Гармонизация права как альтернатива наднациональности в правовом регулировании экономических отношений // Журнал российского права. 2013. № 10. С 134.

285 См.: Лукьянова В. Ю. О формировании Единого экономического пространства // Журнал российского права. 2012. № 9. С. 109.

286 См.: Машина Е. В. Влияние процессов глобализации на современную правовую жизнь России // Актуальные проблемы российской правовой жизни: Материалы «круглого стола» / под ред. А. В. Малько. Самара, 2006. С. 145.

287 См.: Кашкин С. Ю. Тенденции развития интеграционного права в контексте глобализации // Законы России. 2013. № 1. С. 7.

288 Там же. С. 9, 11.

289 См.: Malko A., Elistratova V. Die Eurasische Wirtschaftsunion: Die Verwendung der europaischen rechtlichen Erfahrung der zwischenstaatlichen Integration. Trier, 2014. Р. 17.

29 °Cм.: Федеральный закон от 27 октября 2008 г. № 187-ФЗ «О ратификации Договора о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза» // Российская газета. 2008. 29 октября.

291 См.: Договор о зоне свободной торговли от 18 октября 2011 г. Ратифицирован Федеральным законом от 1 апреля 2012 г. № 21-ФЗ // СЗ РФ. 2012. № 14. Ст. 1547.

292 См.: Бакаева О. Ю. Правовая политика Российской Федерации в преддверии формирования Евразийского экономического союза // Правовая политика и модернизация государственности/Материалы международной научно-практической конференции 13–14 декабря 2012 г… Пятигорск, 2012. С. 211.

293 См.: Правотворческая политика России: история и современность: монография. М., 2014. С. 5.

294 См.: Мазуренко А. П. Актуальные проблемы правотворческой политики в Российской Федерации // Правоведение. 2009. № 5. С. 153.

295 См.: Волошин Ю. А. Средства взаимодействия правопорядков межгосударственных объединений и государств-членов: проблемы теории и практики // Новая правовая мысль. 2011. № 6. С. 47.

296 Доронина Н. Г. Указ. соч. С. 137.

297 Там же. С. 136.

298 См.: Доронина Н. Г. Унификация и гармонизация права в условиях международной интеграции // Журнал российского права. 1998. № 6. С. 58.

299 См.: Пименова О. И. Субсидиарность как принцип реализации совместной компетенции: опыт Европейского Союза и перспективы его адаптации в российской системе разграничения предметов ведения и полномочий (компетенции) // Государство и право. 2013. № 6. С. 87.

30 °Cм.: Капустин А. Я. Международно-правовые основы институционной системы евразийской интеграции // Журнал российского права. 2013. № 10. С 117–118.

301 См.: Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. К новому парламентскому измерению евразийской интеграции // Журнал российского права. 2012. № 8. С. 13.

302 См.: Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Указ. соч. С. 11, 13.

303 См.: Малько А. В., Елистратова В. В. К проблеме формирования Евразийского экономического союза как новой модели межгосударственного объединения // Правовая политика и правовая жизнь. 2014. № 1. С. 10.

304 См.: Малько А. В., Трофимов В. В. Правовая политика в современной России: проблемы доктринального понимания и формирования // Государство и право. 2013. № 2. С. 9–10.

305 См. об этом: Малько А. В. Правовая политика – категория XXI века и ее роль в евразийской интеграции // Евразийский юридический журнал. 2014. № 4. С. 9.

306 См.: Правовая политика: словарь и проект концепции / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2010. 276 с.

307 См.: Концепция правотворческой политики в Российской Федерации (проект) / разраб. А. В. Малько, А. П. Мазуренко.

308 Термины «законотворческая деятельность» и «законодательная деятельность» обычно используются в качестве синонимов. Но иногда эти понятия разграничиваются, и под законотворчеством понимают особый способ осуществления законодательной деятельности государства. В рамках настоящей работы указанные выражения используются как тождественные.

В научных исследованиях, посвященных проблемам правовой политики, наряду с термином «законотворческая (законодательная) политика» порой используются такие выражения, как «правовая политика в сфере законотворчества» и «законотворческая правовая политика». Анализ источников позволяет говорить о том, что речь идет не о разных понятиях, а о разных терминологических обозначениях одного и того же понятия – законотворческой (законодательной) политики.

309 Петражицкий Л. И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. СПб., 2000. С. 133.

31 °Cм.: Матузов Н. И. Российская правовая политика: вызовы и угрозы XXI в. // Правовая политика России: теория и практика: монография / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 2006. С. 35–36.

311 См.: Мазуренко А. П. Правотворческая политика в Российской Федерации: проблемы теории и практики. Ростов н/Д, 2004. С. 7.

312 Минюк Н. В. Правовая политика как фактор повышения качества законодательства в современной России: автореф. дис… канд. юрид. наук. Тамбов, 2009. С. 8.

313 Малько А. В. Законотворческая политика в современной России и ее субъектах: необходимость формирования // Законотворческая политика субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики: сборник научных статей по итогам работы «круглого стола» / под ред. А. В. Малько. Пенза, 2010. С. 7.

314 Керимов Д. А. Законодательная техника. М., 1997. С. 52.

315 См.: Коробова А. П. Об особых свойствах правовых идей стратегического характера // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 2. С. 19–25.

316 Малько А. В. Указ. соч. С. 7.

317 Поленина С. В. Законотворческая политика // Правовая политика России: теория и практика: монография / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2006. С. 229.

318 Коробеев А. И. Соотношение принципов уголовно-правовой политики и принципов уголовного права // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 3. С. 73.

319 См.: Мальцев Г. В. Социальные основания права. М., 2007. С. 662.

320 Власенко Н. А. О кризисных тенденциях в праве // Юридическая техника. 2014. № 8. С. 43.

321 См.: Правотворчество и формирование системы законодательства РФ в условиях глобализации. Актуальные проблемы (По материалам круглого стола ИГП РАН) // Государство и право. 2007. № 4. С. 112–116.

322 Бачило И. Л. О методологии и юридической технике законотворчества // Государство и право. 2006. № 6. С. 15.

323 Кант И. Сочинения в шести томах. Т. 4, ч. 2. М., 1965. С. 86–87.

324 Колдаева Н. П. К вопросу о состоянии правового регулирования в Российской Федерации в условиях глобализации // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: сб. статей / под общей ред. С. В. Полениной и В. М. Баранова. М.; Н. Новгород, 2007. С. 80.

325 См.: Немытина М. В. Проблемы современного правопонимания // Современные методы исследования в правоведении / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. Саратов, 2007. С. 109.

326 См.: Ошибки в Уголовном кодексе // Российская газета. 2010 г. 10 июня.

327 См.: Сенякин И. Н. Федерализм как принцип российского законодательства. Саратов, 2007. С. 39.

328 Подгурецкий А. Очерк социологии права. М., 1974. С. 326.

329 См.: www.levada.ru/24-02-2014/deyatelnost-obshchestvennoi-palaty-i-qosdumy

33 °Cм.: Федеральный закон РФ от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // Российская газета. 2005. 7 апреля.

331 См.: www.levada.ru/24-02-2014/deyatelnost-obshchestvennoi-palaty-i-qosdumy

332 Ильин И. А. Теория права и государства. М., 2003. С. 286.

333 Там же. С. 290–302.

334 См.: Баранов В. М. Принцип демократизации современного российского правотворчества: сущность, ценность, технико-юридические проблемы реализации // Юридическая техника. 2014. № 8. С. 36.

335 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. «Послание Президента Владимира Путина Федеральному Собранию РФ» // Российская газета. 2012. 13 декабря.

336 Там же.

337 Правотворческая политика органов исполнительной власти, а также Правительства РФ, для целей дальнейшего изложения может быть определена как разновидность правовой политики, направленная на повышение эффективности правового регулирования, осуществляемого субъектами исполнительной власти, наделенных правотворческой компетенцией, а также детализацию и частичную «реализацию» (исполнение) в процессе государственного управления правовых норм, содержащихся в законодательных актах и правовых актах вышестоящих государственных органов.

338 См.: Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 02.02.2013) // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663; 2013. № 6. Ст. 493; постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (ред. от 17.02.2014) // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; 2014. № 8. Ст. 816.

339 См.: Хазанов С. Д. Административно-правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти: некоторые методологические вопросы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 36–37.

340 Дискреция в административном праве понимается как синоним усмотрения, которое выступает как антипод по отношению к управлению, ограниченному точными правовыми требованиями (связанная администрация).

341 См.: Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002. С. 93–94.

342 Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. 2-е изд., испр. и доп. М., 2006. С. 33.

343 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: учебник. М., 1996. С. 20–21.

344 В данном случае речь идет не только о цели наиболее полного обеспечения приоритета прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов публичной администрации, но и о методах достижения данной цели, стремлении к удобству клиентов исполнительной власти, которая должна быть максимально открытой для общества.

345 По словам Д. Н. Бахраха, «состояние реализации, защиты прав и свобод граждан – показатель эффективности функционирования власти». См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. 2-е изд., испр. и доп. М., 2006. С. 33.

346 В административных процедурах принцип самостоятельного исследования (расследования) органами управления предоставляемых фактов.

347 Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 06.09.2012) // СЗ РФ. 2005. № 4, Ст. 305; 2012. № 38. Ст. 5102.

348 См.: Карл А. Экштайн. Правовое государство и административные процедуры // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции (Москва, 28 ноября 2001 г.) / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2002. С. 327–328.

349 См.: Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (ред. от 23.01.2014) // СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3169; 2014. № 5. Ст. 506.

35 °Cм.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004.

351 Агент публичного интереса – коллективный или индивидуальный субъект, осуществляющий действия, направленные на удовлетворение или представительство интересов публичной администрации, не относящийся к органам публичной власти, государственным (муниципальным) служащим и лицам, замещающим государственные (муниципальные должности), круг прав и обязанностей которого связан с управлением и реализацией прав собственности на государственное или муниципальное имущество и (или) выполнением функций (или их части) государственного и муниципального управления в порядке, установленном уставом организации, юридически обязательным решением или соглашением, стороной которого выступает орган публичной власти.

352 См.: Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ». Комментарий. М., 1999. С. 291.

353 Особый разряд актов Правительства – это его распоряжения, которыми утверждаются различные концепции (административной реформы, развития добровольчества и т. п.), которые хоть и не имеют нормативно содержания, тем не менее, выступают основой проведения правотворческой политики, то есть включают компоненты, свойственные правовым нормативным актам, например, правовые позиции.

354 См.: Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» (ред. от 15.04.2014) // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313; 2014. № 18. Ч. IV. Ст. 2176.

355 См.: Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ». Комментарий. М., 1999. С. 75–76.

356 См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 12.03.2014) // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 2014. № 11. Ст. 1088.

357 Delegatus non potest delegare – (делегат не может делегировать). См.: Правительство РФ / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2005. С. 389.

358 См.: Проблемы общей теории права и государства / под ред. В. С. Нерсесянца. М., 2006. С. 584.

359 Специалисты также отмечают, что подобная нагрузка на Правительство постоянно возрастает. Например, законом устанавливается, что Правительство обязано установить порядок осуществления какой-либо деятельности, но ее принципы, характер и параметры им не определяются. См.: Правительство РФ / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2005. С. 392.

360 Там же. С. 390, 394.

361 В некоторых государствах, например во Франции, парламент не может вторгаться в осуществление нормотворческой компетенции правительством, т. е. не имеет права «поглощающей» компетенции.

362 См.: Постановление Правительства РФ от 29 июля 2011 г. № 633 «Об экспертизе нормативных актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ» // СЗ РФ. 2011. № 32. Ст. 4834.

363 См.: СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489; 2009. № 33. Ст. 412.

364 См.: СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720; 2008. № 7. Ст. 633; № 14. Ст. 1413.

365 См.: СЗ РФ. 2011. № 26. Ст. 3826; 2012. № 36. Ст. 4963.

366 См.: СЗ РФ. 2009. № 11. Ст. 1277; 2012. № 33. Ст. 4633.

367 Правительство Российской Федерации: [сайт]. URL: http://www.government.ru (дата обращения: 30.06.2014)

368 Государственная программа, согласно действующим правовым актам, включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, и в их составе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти.

369 См.: Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 (ред. от 28.03.2014) «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 32. Ст. 4329; 2014. № 15. Ст. 1750.

37 °Cм.: Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489; 2009. № 33. Ст. 4127.

371 Например, Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1663-р утвержден Перечень проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 г. // СЗ РФ. 2008. № 48. Ст. 5639; 2009. № 51. Ст. 6350.

372 См.: СЗ Удмуртской Республики. 2008. № 21; Известия Удмуртской Республики. 2008. 5 авг.

373 См.: Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”» (вместе с «Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация») (ред. от 29.05.2014) // СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2669; 2014. № 23. Ст. 2985.

374 См: Письмо Министерства финансов РФ от 27 июня 2005 г. № 02-ал/2008 «О направлении методических рекомендаций по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006–2008 годы» // Документ опубликован не был. См.: СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 30.06. 2014).

375 См.: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1663-р «Об утверждении основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года и перечня проектов по их реализации» (ред. от 14.12.2009) // СЗ РФ. 2008. № 48. Ст. 5639; 2009. № 51. Ст. 6350.

376 См.: Постановление Правительства РФ от 17 октября 2009 г. № 815 «О порядке организации исполнения проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» // СЗ РФ. 2009. № 43. Ст. 5065.

377 См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 13 июня 2013 г. «О бюджетной политике в 2014–2016 годах» // Пенсия. 2013. № 6.

378 См.: Основные направления бюджетной политики на 2014 г. и плановый период 2015 и 2016 гг. // www.minfin.ru (дата обращения: 30.06.2014).

379 См.: Бюджетная стратегия на период до 2023 г. URL: http://www.minfin.ru (дата обращения 30.06.2014)

380 Шергин А. П. Административно-правовая норма и административная политика/Административное право: теория и современность: сб. науч. тр., посвящ. 100-летию со дня рождения С. С. Студеникина / А. Б. Агапов, Г. А. Кузьмичева, Л. В. Куншина, М. С. Студеникина; отв. ред. Л. Л. Попов. М., 2006. С. 45.

381 См.: СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

382 См.: СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.

383 Васильев А. В. Разделение властей: теоретические аспекты и современная практика // Право и государство: теория и практика. 2006. № 7. С. 5.

384 См.: Российская газета. 2004. 11 марта.

385 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 11.

386 Об административной политике подробно см.: Шергин А. П. О концепции административной политики // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Сборник тезисов статей. М., 2003. С. 14–16.

387 Фридмен Л. Введение в американское право / пер. с англ. Г. Седуна; под ред. М. Калантаровой. М., 1993. С. 98.

388 См. подробнее о роли правовых режимов в правовой политике: Родионов О. С. Правовые режимы как важнейший элемент юридической политики // Правоведение. 1997. № 4.

389 См.: Марченко М. Н. Источники права: понятие, содержание, система и соотношение с формой права // Вестник Московского ун-та. Сер. 11. Право. 2002. № 5. С. 12.

39 °Cм.: Марченко М. Н. Источники права: учеб. пособие. М., 2005. С. 588.

391 См.: Поленина С. В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2003. С. 190.

392 См.: Региональное развитие: опыт России и Европейского союза / отв. ред. А. Г. Гранберг. М., 2000. С. 199.

393 Крохина Ю. А. Равноправие субъектов Российской Федерации как принцип финансово-бюджетной политики государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 1. С. 107.

394 См.: Негробов В. Л. Мониторинг российского законодательства как элемент правовой политики: общетеоретический аспект: автореф. дис… канд. юрид. наук. Владимир, 2008. С. 17.

395 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // http://www.council.gov.ru/lawmaking/report/index.html

396 См.: Материалы семинара-совещания с руководителями аналитических служб аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // http://iam.duma.gov.ru/node/8/4831/contents

397 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2008 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С. М. Миронова, Г. Э. Бурбулиса. М., 2009. С. 497.

398 Там же. С. 498.

399 См.: Инициативы регионов будут услышаны // Парламентская газета. 2009. 3 февраля.

40 °Cм.: Официальный сайт Государственного Совета Республики Коми // http://gs.rkomi.ru

401 См.: Официальный информационный портал Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан // http://www.gsrb.ru

402 См.: От процедурного характера соглашений – к целевому // Парламентская газета. 2009. 30 июня.

403 «Сам за себя» – еще не закон! // Парламентская газета. 2008. 7 ноября.

404 См.: Консолидация законодательных усилий // Парламентская газета. 2009. 9 октября.

405 См.: «Горячие» инициативы идут из регионов // Парламентская газета. 2009. 30 января.

406 См.: От процедурного характера соглашений – к целевому // Парламентская газета. 2009. 30 июня.

407 Центр услышит регионы // Парламентская газета. 2009. 30 июня.

408 Российская газета. 2009. 13 ноября.

409 См. напр.: Субочев В. В. О Концепции правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 1. С. 177.

410Байтин М. И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Саратов, 2001. С. 75–76.

411 Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М.: ИГП РАН. 1996. С. 90–98.

412 См.: Официальный сайт Думы Ставропольского края // http://www.dumask.ru

413 См.: Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996. С. 74.

414 См.: Курдюк П. М. Региональное правотворчество: состояние, проблемы, перспективы: дис… канд. юрид. наук. СПб., 1997. С. 51.

415 См.: Курдюк П. М. Указ. соч. С. 52.

416 Власенко Н. А. Основы законодательной техники // Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы. 1996. № 2. С. 66.

417 См.: Дунаев А. В. Правовая политика субъектов РФ – условие качества регионального законодательства // Трибуна молодых ученых. Вып. 10. Воронеж, 2007. С. 95.

418 См.: Курдюк П. М. Указ. соч. С. 51; Кочетков А. В. Региональный законотворческий процесс: дис… канд. юрид. наук. Тамбов, 1999. С. 111; Колесов Ю. И. Законодательная компетенция области (края) как субъекта Российской Федерации: дис… канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2001. С. 96; Гуляков А. Д. Законотворческая политика субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики // Сб. науч. ст. по итогам всероссийского круглого стола / под ред. А. В. Малько. Пенза, 2010.

419 Гавришев А. Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004. [Электрон. ресурс]. Режим доступа: http://law.edu.ru

420 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 22.07.2014). Далее – Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 г.

421 См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (ред. от 21.11.2011) // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3108; 2007. № 43. Ст. 5084; 2011. № 48. Ст. 6730.

422 Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных актов» (ред. от 25.12.2008) // СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5556; 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6236.

423 См.: Постановление Правительства РФ от 10 сентября 2008 г. № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных актов» (вместе с «Положением о ведении федерального регистра муниципальных нормативных актов») // СЗ РФ. 2008. № 38. Ст. 4301; Приказ Минюста РФ от 19 декабря 2008 г. № 298 (ред. от 22.01.2009, с изм. от 26.08.2009) «Об организации работы по ведению федерального регистра муниципальных нормативных актов» (вместе с «Методикой ведения федерального регистра муниципальных нормативных актов») // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 5; 2009. № 8.

424 Малько А. В. Правовые средства как общетеоретическая проблема // Правоведение. 1999. № 2. С. 16.

425 См. подробнее, напр.: Сергеев А. А. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2. С. 8–12.

426 Кузьмин М. А. Право граждан на разработку и внесение проектов муниципальных актов: проблемы нормативного регулирования и практической реализации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1. С. 32.

427 См.: Овчинников И. И., Писарев А. Н. Муниципальное право России. М., 2007. С. 282–283. См. также: Соловьев С. Г., Бычкова Е. И. Концепция совершенствования модели правотворческой инициативы граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3. С. 61–64; Нудненко Л. А. Проблемы правовой регламентации правотворческой инициативы граждан в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 2. С. 29–32.

428 См.: Литвинюк М. Н. Муниципальное нормотворчество и непосредственная демократия // Роль юридического образования и науки в формировании российского гражданского общества и правового государства. Сборник материалов юбилейной научно-практической конференции, посвященной 65-летию юридического факультета ХГАЭП. С. 37.

429 Мазуренко А. П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность. М.: Юрист, 2010. С. 235.

430 Постановление главы администрации Краснодара от 15 октября 2003 г. № 274 «Об утверждении порядка рассмотрения актов прокурорского реагирования на муниципальные правовые акты, изданные главой муниципального образования город Краснодар» (ред. от 23.03.2006) // СПС «КонсультантПлюс»: Версия Проф. [Электрон. ресурс] / АО «КонсультантПлюс». М., 2014.

431 Решение Псковской городской Думы от 17 июля 2009 г. № 871 «Об утверждении Порядка рассмотрения протестов, представлений и иных актов прокурорского реагирования органами местного самоуправления города Пскова» // Псковская правда. 2009. 31 июля.

432 Соловьева О. В. Муниципальное правотворчество: структурно-функциональный и понятийно-категориальный состав: дис… канд. юрид. наук. СПб., 2007. С. 4; см. также: Борисов А. С. Правотворческий процесс в муниципальных образованиях Российской Федерации: дис… канд. юрид. наук. М., 1999; Баринов Д. А. Правотворчество органов местного самоуправления: дис… канд. юрид. наук. Хабаровск, 2000; Гавришев А. Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: дис… канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004 и др.

433 См.: Малько А. В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб., 2004. С. 47; Сидорова Н. А. Договорно-правовая политика: проблемы теории и практики: автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 24–25; Пестова Т. П. Локально-правовая политика: проблемы теории и практики: автореф. дис… канд. юрид. наук. Казань, 2011. С. 12, 18–22.

434 Матузов Н. И., Малько А. В., Шундиков К. В. Правовая политика современной России: предлагаем проект концепции // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 1. С. 22.

435 См.: Горшенев В. М. Правотворческая деятельность общественных организаций в СССР. Ярославль, 1972. С. 9.

436 См.: Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 28.06.2014) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3; 2014. № 26 (ч. 1). Ст. 3405.

437 См.: Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2008 г. № 1015 «Об утверждении Правил участия объединений работодателей в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования» // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 145.

438 См.: Буянова М. О., Гусов К. Н., Захаров М. Л. [и др]. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации. М., 2009. С. 155.

439 Более подробно см.: Нуртдинова А. Ф. Социальное партнерство в Трудовом кодексе Российской Федерации // Хозяйство и право. 2002 № 4. С. 23–24; Развитие института социального партнерства в Федеральном законе от 30 июня 2006 г. 3 90-ФЗ // Хозяйство и право. 2006. № 11. С. 16–17. Несмотря на то что автором специально не оговаривается разница в обозначенных формах социального партнерства, стилистический порядок изложения позволяет констатировать, что рассматриваются они как самостоятельные независимые друг от друга способы участия органов социального партнерства в нормотворчестве.

44 °Cм., напр.: Комментарий к Трудовому кодексу РФ / под ред. К. Я. Ананьевой. М., 2007. С. 75.

441 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. № 51.

442 См.: Распоряжение ФКЦБ РФ от 4 апреля 2002 г. № 421/р «О рекомендации к применению Кодекса корпоративного поведения» (вместе с Кодексом корпоративного поведения от 5 апреля 2002 г.) // Вестник ФКЦБ России. 2002. № 4.

443 Характерно, что во многих из указанных стран, славившихся вековыми традициями демократии, соответствующие кодексы появились на свет благодаря усилиям государственных органов. Это обстоятельство подтверждает наши выводы, в соответствии с которыми последовательное, системное правовое регулирование внутренних отношений организации есть условие нормального функционирования цивилизованного общества с развитой экономикой. Первые зарубежные своды наилучшей практики корпоративного управления, признанные национальными институтами и обретшие соответствующее звучание для практики локального правового опосредования общественных отношений, появились в конце 80-х – начале 90-х гг. XX столетия. Мировую известность обрел Кодекс наилучшей практики и рекомендации для директоров публичных компаний, разработанный в 1991 г. и одобренный в конце 1992 г. посредством «Доклада Комитета по финансовым аспектам корпоративного управления». Более подробно см.: Кэролайн Дж. Роль и полномочия корпоративного секретаря в Великобритании // Рынок ценных бумаг. 2003. № 11.

444 См.: Кириловых А. А. Корпоративное право: курс лекций. М., 2009.

445 Там же.

446 См.: Горшенев В. М. Участие общественных организаций в правовом регулировании. М., 1963. С. 62.

447 Процедуру обязательного согласования с ВЦСПС, ЦК соответствующих профсоюзов должны были проходить все нормативные акты, исходящие от органов государственного управления, изменяющие или дополняющие трудовое законодательство. Сама обязанность по согласованию, а также необходимость совершенствования и расширения этой практики были предусмотрены целым комплексом нормативных актов. См., напр.: постановление Пленума ЦК КПСС 1957 г., постановление IX Пленума ВЦСПС от 8 января 1958 г. «О задачах профсоюзов в связи с решением декабрьского Пленума КЦ КПСС».

Анализ современного законодательства приводит нас к выводу о некоторой трансформации обозначенной формы. Фактически процедура согласования преобразовалась либо в участие соответствующих социальных партнеров и органов социального партнерства в формировании и реализации государственной политики, либо в обязанность учета мнения трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений. С точки зрения правовых последствий такая замена не является однозначной, поскольку ни участие в формировании и реализации политики в сфере труда, реализующееся посредством внесения предложений о принятии нормативных актов, участия в обсуждении проекта, ни учет мнения соответствующих трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений не гарантируют именно согласования нормативного акта по содержанию, возможности реального воздействия социальных партнеров на политику в области труда. К немногочисленным примерам применения согласованного правотворчества относятся нормативные акты, содержащие государственные нормативные требования охраны труда. Согласно Методическим рекомендациям по разработке государственных нормативных требований охраны труда, утвержденным постановлением Минтруда РФ от 17 декабря 2002 г. № 80, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти акты до представления в Минтруд России предварительно направляются для рассмотрения и согласования в соответствующие профсоюзные органы. См.: Бюллетень Министерства труда и социального развития Российской Федерации. 2003. № 5.

448 См.: Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2014–2016 гг. // Российская газета. 2013. 30 декабря.

449 Лушников А. М., Лушникова М. В. Курс трудового права: в 2 т. Т. I. Историко-правовое введение. Общая часть. Коллективное трудовое право: учебник. М., 2003. С. 380.

45 °Cм.: Трудовое право / под ред. О. В. Смирнова. С. 45.

451 Неточность данной формулировки обозначали многие ученые правоведы. В частности, по мнению Л. Ю. Бугрова, указание на «социально-трудовые отношения привносит путаницу в сложившийся взгляд на трудовые отношения как отношения социальные (т. е. общественные), обуславливает полемику по поводу понимания социально-трудовых отношений и другие сложности». В этой связи автор считает целесообразным введение в научный и законодательный оборот такой конструкции, как «трудовые отношения и отношения по социальной защите». Более подробно см.: Бугров Л. Ю. Понятие и классификация коллективных соглашений в российском трудовом праве // Государство и право. 2002. № 4. С. 37–38.

452 См.: Хохрякова О. С. Источники советского трудового права: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1976. С. 15.

453 См.: Веселова Е. Р. Локальное нормотворчество в организации // Трудовое право. 2004. № 9. С. 12.

454 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 сентября 2014 г.) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 2014. № 19. Ст. 2334.

455 См.: Кашанина Т. В. Корпоративное право (право хозяйственных товариществ и обществ).: учебник для вузов. М., 1999. С. 254–261.

456 См.: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 2014.№ 30 (ч. 1.). Ст. 4237.

457 См.: Карабельников Б. Р. Трудовые отношения в хозяйственных обществах. М., 2003. С. 133.

458 См.: Devlin P. The judge. Oxford, 1979. P. 23–25.

459 См.: Малько А. В., Шундиков К. В. Правовая политика современной России: цели и средства // Государство и право. 2001. № 7. С. 15.

460 Подробно см.: Фархтдинов Я. Ф. Возникновение и развитие источников гражданского процессуального права России. Казань, 2001; Летяев В. А. Рецепция римского права в России в XIX – нач. XX в. (историко-правовой аспект). Волгоград, 2001; Загайнова С. К. Место судебной практики среди источников российского права: историографический анализ // Российский ежегодник гражданского и арбитражного процесса. СПб., 2006. № 4.

461 См.: Салогубова Е. В., Скрипников И. А. Развитие науки гражданского процессуального права на юридическом факультете Московского университета с 1755 по 1917 г. (историческое обозрение) // Гражданский процесс. Хрестоматия / под ред. М. К. Треушникова. М., 2005. С. 36–64.

462 Дювернуа Н. Источники права и суд в древней России. Опыты по истории русского гражданского права. М., 1869. С. 200.

463 Правда, в его биографии присутствует еще один небезынтересный факт – по поручению Николая II он возглавлял Верховный Уголовный Суд для определения меры наказания декабристам.

464 Цит. по: Демченко Г. В. Судебный прецедент. Варшава, 1903. С. 192.

465 См.: Анненков К. Опыт комментария к Уставу гражданского судопроизводства. СПб., 1878. Т. I. С. 2.

466 См.: Демченко Г. В. Указ. соч. С. 213.

467 Победоносцев К. П. Судебное руководство. Сборник правил, положений и примеров, извлеченных из теории и практики гражданского судопроизводства с полным указателем к судебным и распорядительным решениям по сему предмету кассационных департаментов Сената. СПб., 1872. Переизд.: М., 2004. С. 276.

468 См.: Малышев К. Курс гражданского судопроизводства. СПб., 1876. Т. I. С. 68–69.

469 Васьковский Е. В. Курс гражданского процесса. М., 1913. Т. I. С. 12.

47 °Cм.: Анненков К. Опыт комментария к Уставу гражданского судопроизводства. СПб., 1878. Т. I. С. 1–2; Васьковский Е. В. Правотворческая деятельность новых судов в сфере процесса и права гражданского // Судебные уставы за 50 лет. Пг., 1914. Т. II. С. 384–395.

471 См.: Абрамов С. Н. Гражданский процесс. М., 1948. С. 61.

472 См.: Гойхбарг А. Г. Курс гражданского процесса. М.; Л., 1928. С. 97.

473 См.: Байтин М. И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Саратов, 2001. С. 44, 85–86.

474 См.: Иоффе О. С. Советское гражданское право. Л., 1958.

475 См.: Шаргородский М. Д. Уголовный закон. М., 1948.

476 См.: Братусь С. Н., Венгеров А. Б. Понятие, содержание и форма судебной практики. М., 1975.

477 Там же. С. 16–18.

478 См.: Назаров Б. Л. Социалистическое право в системе социальных связей. М., 1976. С. 287–288.

479 См.: Кудрявцев В. Н. О правопонимании и законности // Государство и право. 1994. № 3. С. 5–6; Петрова Л. В. О естественном и позитивном праве // Государство и право. 1995. № 2. С. 32–39; Поляков А. В. Петербургская школа философии права и задачи современного правоведения // Правоведение. 2000. № 2. С. 4–5; Гук П. Судебное нормотворчество: теория и практика. М., 2012.

48 °Cм.: Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1981. Т. I. С. 340–341.

481 См.: Гурвич М. А. Судебное решение. Теоретические проблемы. М., 1976. С. 122–123.

482 Нерсесянц В. С. Наш путь к праву. От социализма к цивилизму. М., 1992. С. 286.

483 См.: Нерсесянц В. С. Суд не законодательствует и не управляет, а применяет право (о правоприменительной природе судебных актов) // Судебная практика как источник права / под ред. Б. Н. Топорнина. М., 1997. С. 41.

484 См.: Фокина М. А. Гражданская процессуальная политика: понятие и приоритеты // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. № 2. C. 91–105.

485 См.: Гусев С. И. Руководящие разъяснения Пленумов Верховных Судов – важное средство укрепления социалистической законности // Бюллетень Верховного Суда СССР. 1984. № 5. С. 30.

486 См.: Трубников П. Я. Пересмотр решений в порядке судебного надзора. М., 1974. С. 233–234.

487 Гурвич М. А. Указ. соч. С. 124, 128.

488 См.: Боннер А. Т. Применение нормативных актов в гражданском процессе // Избранные труды по гражданскому процессу. СПб., 2005. С. 377–379.

489 Там же. С. 383–384.

49 °Cм.: Туманов В. А. Роль судебной практики в развитии советского права // СССР – Франция: социологический и международно-правовой аспект сравнительного правоведения. М., 1987. С. 36.

491 См.: Лившиц Р. З. Судебная практика как источник права / под ред. Б. Н. Топорнина. М., 1997. С. 4–5.

492 См.: Синюков В. Н. Российская правовая система. Саратов, 1994. С. 349.

493 Ярков В. В. Юридические факты в механизме реализации норм гражданского процессуального права. Екатеринбург, 1992. С. 173, 175.

494 См.: Михалева Н. В. Судебная практика судов общей юрисдикции как источник права (роль судебных постановлений по конкретным делам и разъяснений Пленума Верховного Суда РФ в формировании и обеспечении единства судебной практики) // Судебная практика как источник права. М., 2000. С. 137–138.

495 См.: Жуйков В. М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997. С. 188–189; Он же. К вопросу о судебной практике как источнике права // Судебная практика как источник права / под ред. Б. Н. Топорнина. М., 1997. С. 17–23; Он же. Роль разъяснений Пленума Верховного Суда РФ в обеспечении единства судебной практики и защиты прав человека // Комментарий к постановлениям Пленума Верховного Суда РФ по гражданским делам. М., 1999. С. 15.

496 См.: Лебедев В. М. Судебная власть в современной России. СПб., 2001. С. 187–188.

497 Жилин Г. А. Соотношение публичного и частного в деятельности судов общей юрисдикции по осуществлению правосудия по гражданским делам // Теоретические и прикладные проблемы реформы гражданской юрисдикции. Екатеринбург, 1998. С. 43.

498 См.: Фархтдинов Я. Ф. Возникновение и развитие источников гражданского процессуального права России. Казань, 2001. С. 186; Рарог А. И. Правовое значение разъяснений Пленума Верховного Суда РФ // Государство и право. 2001. № 2. С. 56–57.

499 См.: Загайнова С. К. Судебный прецедент: проблемы правоприменения. М., 2002. С. 153–157.

50 °Cм.: Власов А. А. Гражданский процесс. М., 2005. С. 29.

501 См.: Интернет-конференция Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ А. А. Иванова (2 июня 2006 г.) // http://www.garant.ru/iconf/report/59.htm (дата обращения: 05.05.2014 г.).

502 Цихоцкий А. В. Теоретические проблемы эффективности правосудия по гражданским делам. Новосибирск, 1997. С. 386.

503 См.: Цихоцкий А. В. Прецедентное право в механизме обеспечения эффективности правосудия по гражданским делам // Проблемы доступности и эффективности правосудия в арбитражном и гражданском судопроизводстве. М., 2001. С. 148–149.

504 См.: Bix B. Jurisprudence: Theory and Context. L., 1996. P. 28.

505 См.: Абушенко Д. Б. Судебное усмотрение в гражданском и арбитражном процессе. М., 2002. С. 29.

506 См.: Глушкова С. И. Права человека в России. М., 2005. С. 229.

507 См.: Нерсесянц В. С. Основные направления развития политико-правовой мысли в России XX в. // История политических и правовых учений / под ред. В. С. Нерсесянца. М., 2006. С. 906.

508 См.: Лапаева В. В. Критерии ограничения прав человека с позиций либертарной концепции правопонимания // Журнал российского права. 2006. № 4. С. 103–115.

509 См.: Решетникова И. В., Ярков В. В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России. Екатеринбург-М., 1999. С. 31–35; Цвайгерт К., Кетц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. М., 1998. Т. I. С. 111–112.

51 °Cм.: Нешатаева Т. Н. Международный гражданский процесс. М., 2001. С. 67.

511 См.: Нешатаева Т. Н. К вопросу об источниках права – судебном прецеденте и доктрине // Судебная практика как источник права. М., 2000. С. 95.

512 См.: Бахтыбаев И. Ж. Концепция правовой политики – ядро правовой системы Республики Казахстан // Перспективы развития судебно-правовой реформы в Республике Казахстан. Астана, 2009. С. 15–23.

513 См.: Тихомиров Ю. А. Закон в системе нормативных актов // Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 14.

514 См.: Лукьянова Е. А. Закон о законах // http://constitution.garant.ru/DOC_3441550.htm (дата обращения: 15.05.2014).

515 См.: Соловьев В. Ю. Судебная практика в российской правовой системе: автореф. дис… канд. юрид. наук. М, 2003. С. 6.

516 См.: Суворов Н. С. Учебник церковного права. М., 1908. Переизд.: М., 2004. С. 169.

517 См.: Васьковский Е. В. Курс гражданского процесса. М., 1913. Т. I. С. 12.

518 См.: Медведев И. Г. Письменные доказательства в частном праве России и Франции. СПб., 2004. С. 53.

519 Загайнова С. К. Место судебной практики среди источников российского права: историографический анализ // Российский ежегодник гражданского и арбитражного процесса. СПб., 2006. № 4. С. 237.

52 °Cм.: Шерстюк В. М. Комментарий к гл. 1 ГПК РФ // Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РФ / под ред. В. М. Жуйкова, М. К. Треушникова М., 2007. С. 10.

521 См.: Попов О. В. Теоретико-правовые вопросы судебного правотворчества в РФ: автореф. дис…канд. юрид. наук. Казань, 2004. С. 14–15.

522 См.: Колесников Е. В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998. С. 22.

523 Попова Ю. А. Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. Краснодар, 2001. С. 73.

524 См.: Лившиц Р. З. Судебная практика как источник права // Журнал российского права. 1997. № 6. С. 51.

525 Захаров В. В. Решения Конституционного Суда РФ как источник конституционного права. М., 2005. С. 66.

526 См.: Несмеянова С. Э., Хабриева Т. Я. Решения Конституционного Суда РФ // Конституционный судебный процесс / под ред. М. С. Саликова. М., 2003. С. 155.

527 См.: Нерсесянц В. С. Суд не законодательствует и не управляет, а применяет право (о правоприменительной природе судебных актов) // Судебная практика как источник права / под ред. Б. Н. Топорнина. М., 1997. С. 38.

528 Cм.: Зорькин В. Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда РФ // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 5; Рыбаков О. Ю. Личность. Права и свободы. Правовая политика. М., 2004. С. 40; Кряжков В. А., Кряжкова О. Н. Правовые позиции Конституционного Суда РФ в его интерпретации // Государство и право. 2005. № 11. С. 13–20.

529 В юридической литературе такая законодательная конструкция неоднократно критиковалась, поскольку получается, что всякое изменение законодательства напрямую зависит от воли Правительства РФ. См.: Дегтярев С. Л. Реализация судебной власти в гражданском судопроизводстве. Теоретико-прикладные проблемы. М., 2007. С. 358–359.

530 Подробно, cм.: История политических и правовых учений / под ред. В. С. Нерсесянца. М., 2006.

531 См.: Кряжкова О. Н. Правовые позиции Конституционного Суда РФ: Вопросы теории и практики: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2004. С. 4–5.

532 См.: Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003. С. 55–56.

533 См.: Марченко М. Н. Источники права. М., 2005. С. 403–416.

534 По утверждениям В. И. Лафитского, наряду с широким подходом к трактовке Конституции США существует теория «механического» толкования, согласно которой первостепенная роль отводится букве Основного Закона государства. См.: Лафитский В. И. Основы конституционного строя США. М, 1998. С. 89–90.

535 См.: Богдановская И. Ю. Толкование Конституции: опыт стран «общего права» // Право и политика. 2006. № 8. С. 68–69.

536 См.: Гаджиев Г. А. Конституционные принципы рыночной экономики. М., 2004. С. 10–11.

537 Видимо, В. И. Крусс здесь имеет в виду то, что австрийский правовед Г. Кельзен рассматривал конституционную юстицию как «элемент системы технических средств (курсив – С. А), целью применения которых является правомерное осуществление государственных функций» и не более. См.: Кельзен Г. Судебная гарантия Конституции (конституционная юстиция) (перевод Д. В. Даниленко) // Право и политика. 2006. № 8. С. 5.

538 См.: Крусс В. И. Источники конституционного права и их теоретико-правовое видение // Источники российского права. Вопросы теории и истории / под ред. М. Н. Марченко. М., 2005. С. 57–74.

539 См.: Эбзеев Б. С. Толкование Конституции Конституционным Судом РФ: теоретические и практические проблемы // Государство и право. 1998. № 5. С. 11–12; Зорькин В. Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда РФ // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 3–6.

540 Подробно cм.: Kelsen H. General Theory of Law and State. Cambridge, 1945.

541 См.: Лучин В. О. Конституция РФ. Проблемы реализации. М., 2002. С. 536–537; Байтин М. И. О юридической природе решений Конституционного Суда РФ // Государство и право. 2006. № 1. С. 5–11.

542 См.: Несмеянова С. Э. Теоретико-правовое исследование конституционного судебного контроля в РФ: автореф. дис… д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2004 С. 33; Кравец И. А. Конституционность нормативных актов: доктрина и практика в России // Право и политика. 2006. № 8. С. 37.

543 См.: Ершов В. В. Признание нормативных актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам: судебная практика // Российская юстиция. 2003. № 5. С. 18–21.

544 Осокина Г. Л. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Томск, 2006. С. 39–40.

545 Cм.: Зорькин В. Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда РФ // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 7–9.

546 См.: Лучин В. О. Конституция РФ. Проблемы реализации. М., 2002. С. 569.

547 См.: Правовые системы стран мира / под ред. А. Я. Сухарева. М. 2000. С. 105–106.

548 См.: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ред. от 28.12.2010) // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011; 2011. № 1. Ст. 1.

549 См.: Федеральный закон РФ от 21 ноября 2011 г. № 324 «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» // Российская газета. 2011. 23 ноября.

55 °Cм.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2013 г. // http://ombudsmanrf.org/ С. 163–165.

551 Там же. С. 165.

552 См.: Малько А. В. Правотворческая политика как особая форма реализации правовой политики // Правотворческая политика в современной России: курс лекций / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2013. С. 22; Исаков Н. В., Мазуренко А. П. Принципы и приоритеты современной российской правотворческой политики // Правотворческая политика в современной России: курс лекций / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2013. С. 39.

553 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2013 г. // http://ombudsmanrf.org/ С. 10.

554 См.: Колобашкина С. С. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в системе государственной внесудебной защиты прав граждан // Адвокат. 2011. № 4. С. 34–38.

555 См. об этом, напр.: Куриленко А. В. Взаимодействие Президента России с органами государственной власти по гарантированию Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина // Юридический мир. 2011. № 6. С. 19–21.

556 См.: Малько А. В. Заслуга как юридическая категория // Новая правовая мысль. 2004. № 1. С. 25.

557 См.: Милкус А. С неба звездочки упали космонавтам на медали // Комсомольская правда. 1999. 11 августа.

558 О фальшивых орденоносцах (боевые награды). См.: Канев С. Влепить ордена // Новая газета. 2008. 31 марта – 2 апреля.

559 Гудимов Н. В. Поощрение трудовой активности // Советское государство и право. 1981. № 12. С. 66.

560 Там же. С. 66, 69.

561 Курилов В. И. Личность. Труд. Право. М., 1989. С. 69.

562 См.: Григорьев В. А. Наградное право как средство предупреждения коррупции // Сб. ст. «Современная уголовная политика в сфере борьбы с транснациональной организованной преступностью и коррупцией». М., 2002. С. 149–150.

563 См.: Казимирчук В. П. Социально правовая активность личности // Социализм и личность. М., 1979. С. 114.

564 Кулапов В. Л. К вопросу о понятии и некоторых видах правового поведения // Вопросы теории государства и права. 2001. № 3 (12). С. 80.

565 Гущина Н. А. Поощрительные нормы российского права: теория и законодательная практика. СПб., 2003. С. 68.

566 Казимирчук В. П. Указ. соч. С. 114, 117.

567 См.: Морозова Л. А. Теория государства и права: учебник. 2-е изд., перераб., доп. М., 2005. С. 359–360.

568 См.: Теория государства и права: учебник / под ред. А. В. Малько. М., 2006. С. 252.

569 См.: Оксамытный В. В. Правомерное поведение личности. Киев, 1985. С. 121, 127–128.

570 Чхиквадзе В. М. Социалистический гуманизм и права человека. М., 1978. С. 188.

571 Баранов В. М. Поощрительные нормы советского социалистического права / под ред. М. И. Байтина. Саратов, 1978. С. 75.

572 См.: Гущина Н. А. Указ. соч. С. 47–48, 69.

573 См.: Малинкин А. Культ героического в наградах СССР // Отечественные записки. 2002. № 8.

574 Оксамытный В. В. Указ. соч. С. 123.

575 Чирков А. П. Ответственность в системе права: учеб. пособие. Калининград, 1996.

576 Оксамытный В. В. Указ. соч. С. 53–54.

577 См.: Кожевников В. В. Виды правомерного поведения // Юрист. 2005. № 5. С. 8.

578 Гущина Н. А. Указ. соч. С. 69.

579 См.: Чирков А. П. Указ. соч. 20.

58 °Cм.: Типикина Е. В. Заслуга как основание для правового поощрения: монография / под ред. А. В. Малько. М., 2010. С. 82–87.

581 Кудрявцев В. Н. Правовое поведение: Норма и патология. М., 1982. С. 238.

582 Монтень М. Опыты. Избранные главы / пер. с фр.; сост., вступ. ст. Г. Косикова; примеч. Н. Мавлевич. М., 1991. С. 261–262.

583 См: Сорокин П. А. Человек. Цивилизация. Общество / под общ. ред. А. Ю. Согомонова. М., 1992. С. 78–79.

584 Баранов В. М. Поощрительные нормы советского социалистического права / под ред. М. И. Байтина. Саратов, 1978. С. 38.

585 Сорокин П. А. Указ соч. С. 55.

586 Там же. С. 57, 78–79.

587 Там же. С. 90.

588 См.: Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве // Правоведение. 1998. № 3. С. 139–140.

589 См.: Матузов Н. И. Российская правовая политика: вызовы и угрозы XXI века // Правовая политика России: теория и практика: монография / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 2006. С. 33.

59 °Cм.: Авакьян С. А. Депутат: статус и деятельность. М., 1991. С. 32.

591 См.: Малько А. В., Петров М. П., Цыбулевская О. И., Милушева Т. В. Юридическая ответственность публичной власти в современной России // Закон. 2008. № 9. С. 67.

592 См.: Краснов М. А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6. С. 55.

593 См.: Конституция Княжества Лихтенштейн от 5 октября 1921 г. // URL: http://worldconstitutions.ru (дата обращения: 11.09.2013.)

594 См.: Малько А. В., Петров М. П., Цыбулевская О. И., Милушева Т. В. Указ. соч. С. 68.

595 Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74.

596 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-П ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.

597 См.: Гранкин И. В. Парламент России. М., 2001. С. 125.

598 См.: Масленникова С. В. Народное представительство и права граждан Российской Федерации. М., 2001. С. 22.

599 См.: Варлен М. В. Статус парламентария: теоретические проблемы. М., 2011 // СПС «Гарант».

60 °Cм.: Окулич И. П. Проблемы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Челябинск, 2003. С. 200.

601 См.: Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. М., 1999. С. 389.

602 См.: Bакьян С. А. Указ. соч. С. 390.

603 См.: Масленникова С. В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001. С. 153.

604 См.: Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2003. С. 340.

605 См.: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права. Волгоград, 2009. С. 238.

606 См.: Окулич И. П. Проблемы эффективности деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Челябинск, 2004. С. 16.

607 Там же. С. 204.

608 См.: Курманов М. М. Проблемы конституционно-правовой ответственности, прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов: теоретико-прикладной анализ: автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 25.

609 См.: Курманов М. М. Роспуск парламента субъекта Российской Федерации: полномочия Президента Российской Федерации и высшего должностного лица субъекта Федерации // Журнал российского права. 2004. № 3. С. 16–22.

61 °Cм.: Закон Республики Алтай от 1 февраля 1995 г. № 7–5 «О порядке отзыва депутата Республики Алтай» // Ведомости Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай. 1995. Февраль.

611 См.: Закон Волгоградской области от 3 июля 2000 г. № 425-ОД «Об отзыве депутата Волгоградской областной Думы» (ред. от 12.03.2003) // Волгоградская правда. 2000. 18 июля.

612 См.: Конституция Республики Тыва (принята Референдумом Республики Тыва 6 мая 2001 г.) // Тувинская правда. 2001. 15 мая.

613 См.: Закон Республики Тыва от 17 января 2011 г. № 287 «О статусе депутата Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва» // Тувинская правда. 2011. 26 января.

614 См.: Павлушкин А. В., Постников А. И., Васильев В. И. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М., 2001. С. 273.

615 Особое мнение судьи М. В. Баглая к постановлению Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П.

616 См.: Авакьян С. Л. Федеральное Собрание – парламент России. М., 1999. С. 391.

617 См.: Окулич И. П. Проблемы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Челябинск, 2003. С. 229.

618 См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 07.05.2013) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

619 Устав муниципального образования г. Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области (принят решением Энгельсского городского Совета Энгельсского муниципального района Саратовской области от 29 ноября 2005 г. № 15/01) // Наше слово. 2006. 14 января.

620 Решение Саратовской городской Думы от 27 марта 2006 г. № 1–4 «О Регламенте Саратовской городской Думы» // Саратовская панорама – спецвыпуск. 2006. 28 марта.

621 Ильин И. А. Собрание сочинений: в 10 т. М., 1994. Т. 3. С. 406–407.

622 См.: Социология: энциклопедия // сост. А. А. Грицанов, В. Л. Абушенко, Г. М. Евелькин, Г. Н. Соколова, О. В. Терещенко. URL: http://slovari.yandex.ru (дата обращения: 30.10.2009)

623 «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации» утверждена Указом Президента РФ от 7 февраля 2008 г. № Пр-212 // Официальный сайт Администрации Президента РФ URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения: 05.05.2011).

624 См., напр.: Поленина С. В. Законотворческая политика // Правовая политика России: теория и практика: монография / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2006. С. 227–228; Правовая информатика. Теория. Информатизация: учеб. пособие. URL: http://www.telecomlaw.ru/studyguides/PI_2_08.htm (дата обращения: 11.03.10); Мазуренко А. П. Правотворческая политика в Российской Федерации: проблемы теории и практики: дис… канд. юрид. наук. Пятигорск, 2004 и т. д.

625 Правовая информатика. Теория. Информатизация: учеб. пособие. URL: http://www.telecomlaw.ru/studyguides/PI_2_08.htm (дата обращения: 11.03.2010).

626 См.: Приложение 1. Список официальных интернет-ресурсов..

627 URL: http://www.gov.ru (дата обращения: 14.08.2014).

628 См.: URL: http://www.gov.ru (дата обращения: 14.08.2014)

629 См.: Поленина С. В. Законотворческая политика. С. 232.

63 °Cм.: Колпаков В. М. Предвидение и прогнозирование в принятии управленческих решений. URL: http://www.gipp.ru/openarticle.php?id=20269 (дата обращения: 27.05.2010)

631 Национальная социологическая энциклопедия. URL: http://voluntary.ru/dictionary/568/ (дата обращения: 16.06.2010)

632 См.: Старовойтов А. В. Планирование законоподготовительной и законодательной деятельности: дис… канд. юрид. наук. М., 2004. URL: http://www.lib.ua-ru.net/diss/cont/101883.html (дата обращения: 28.05.2010)

633 Стратегическое планирование и управление. URL: http://www.stplan.ru/articles/theory/strplan.htm (дата обращения: 17.06.2010)

634 Экспертные системы представляют собой набор программ или программное обеспечение, которое выполняет функции эксперта при решении какой-либо задачи в области его компетенции. При этом, как правило, получаются результаты, не уступающие по качеству и эффективности решениям, получаемым экспертом. По данному вопросу подробнее см.: Системы искусственного интеллекта: курс лекций по дисциплине. URL: http://www.mari-el.ru/mmlab/home/AI/7_8/ (дата обращения: 16.06.2010); Джарратано Д., Райли Г. Экспертные системы: принципы разработки и программирование / пер. с англ. М., 2006; Гаврилова Т. А., Хорошевский В. Ф. Базы знаний интеллектуальных систем: учебник. СПб., 2000 и т. д.

635 См.: URL: http://www.glossary.ru/cgi-bin/gl_sch2.cgi?RNgz, tg9! ot%28uwsg.o9 (дата обращения: 31.05.2010)

636 Социологическая информация разделяется на первичную (все сведения об объектах социологического исследования, которые могут быть получены с помощью анкетного опроса, интервью, наблюдения, социального эксперимента и других аналогичных методов, а также из личных документов обследуемых и первичной документации учреждений и предприятий) и вторичную (обработанную и представленную в виде таблиц, графиков, уравнений, коэффициентов и других результатов обработки первичного вида). Очевидно, последняя более приспособлена для использования в научных и практических целях, поэтому под социологической информацией будем понимать именно ее (см.: Социологический словарь. URL: http://mirslovarei.com/content_soc/INFORMACIJA-SOCIOLOGICHESKAJA-6358.html (дата обращения: 23.06.2010))

637 См.: Курдюк П. М. Региональное правотворчество: дис… канд. юрид. наук. СПб., 1997. С. 42–43.

638 См.: Новости Беларуси. URL: http://o53xo.mjswy5dbfzrhs.bremdy.ru/2jmj7l5rSw0yVb-vlWAYkK-YBwk (дата обращения: 18.10.2013).

639 См.: Интернет в России и в мире: Количество пользователей Интернета в России. URL: http://www.bizhit.ru/index/users_count/0-151 (дата обращения: 15.02.2014).

64 °Cм.: Российская газета. 2013. 7 августа.

641 См.: Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации от 7 февраля 2008 г. № Пр-212 // Российская газета. 2008. 16 февраля.

642 См.: Шерстюк В. П. О Стратегии развития информационного общества в России // Информационное общество, 2008. Вып. 1–2. С. 20.

643 См.: Институт свободы. Московский либертариум: Кристальный Б. В., Якушев М. В. Концепция российского законодательства в области Интернета (о развитии глобальной сети Интернет в России). URL: http://www.libertarium.ru/17834 (дата обращения: 20.08.2014).

644 См.: Чирков Д. К., Саркисян А. Ж. Преступность в сфере высоких технологий: тенденции и перспективы // NB: Национальная безопасность. 2013. № 2. С. 160–181.

645 См.: Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети Интернет и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети Интернет, содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено. URL: http://zapret-info.gov.ru/ (дата обращения: 20.09.2013).

646 Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 187-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам защиты интеллектуальных прав в информационно-телекоммуникационных сетях» // Российская газета. 2013. 10 июля.

647 Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 398-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Российская газета. 2013. 30 декабря.

648 Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 97-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и отдельные законодательные акты РФ по вопросам упорядочения обмена информацией с использованием информационно-телекоммуникационных сетей» // Российская газета. 2014. 7 мая.

649 Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части уточнения порядка обработки персональных данных информационно-телекоммуникационных сетях» // Российская газета. 2014. 23 июля.

650 Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в ст. 280.1 Уголовного кодекса Российской Федерации» // Российская газета. 2014. 25 июля.

651 Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 222-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации”» // Российская газета. 2014. 25 июля.

652 См.: Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М., 2009. С. 7.

653 См.: Войниканис Е. А., Якушев М. В. Информация. Собственность. Интернет: Традиция и новеллы в современном праве. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 25–27.

654 См.: Юридическая библиотека. Юристлиб: Макарьян Д. В. Регулирование Интернета: правовой аспект // URL: http://juristlib.ru/book_4225.html (дата обращения: 12.01.2013).

655 См.: Смирнов Г. Информация в Интернете умирает очень быстро. URL: http://habfond.livejournal.com/?skip=50 (дата обращения: 22.11.2012).

656 См.: Глушков А. В. Проблемы правового регулирования интернет-отношений: автореф. дис… канд. юрид. наук. СПб., 2007.

657 См.: Кудашкин Я. В. Перспективы правового регулирования отношений в сети Интернет // Информационное право. 2010. № 4.

658 См.: Министерство внутренних дел РФ: Состоялась 5-я Межрегиональная конференция по информационной безопасности в Дальневосточном федеральном округе. URL: http://mvd.ru/news/item/2164183/ (дата обращения: 13.06.2014).

659 См.: Информационно-аналитический центр Сова: Юрий Чайка озвучил статистику преступлений экстремистской направленности. URL: http://www.sova-center.ru/racism-xenophobia/news/counteraction/2014/04/d29440/ (дата обращения 10.06.2014)

66 °Cм.: Информационно-аналитический центр Сова: Праворадикал расправил плечи. Ксенофобия и радикальный национализм и противодействие им в 2013 году в России. URL: http://www.sova-center.ru/racism-xenophobia/publications/2014/02/d29004 (дата обращения: 10.06.2014)

661 См.: Русский: Франция взялась за профилактику джихада: списки «невыездных» и досудебная блокировка сайтов. URL: http://www.russian.rfi.fr/frantsiya/20140709-frantsiya-vzyalas-za-profilaktiku-dzhikhada-spiski-nevyezdnykh-i-dosudebnaya-blok (дата обращения: 10.07.2014)

662 См.: Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

663 См., напр.: Баранов В. М. Истинность норм советского права. Проблемы теории и практики. Саратов, 1989; Карташов В. Н. Профессиональная юридическая деятельность. Вопросы теории и практики: учеб. пособие. Ярославль, 1992; Российское законодательство: проблемы и перспективы / под ред. Л. А. Мункуевой. М., 1995; Баранов В. М., Сырых В. М. Законотворческие ошибки: понятие и типология // Законодательная техника современной России: состояние проблемы совершенствование. Т. 1. Н. Новгород, 2001. С. 384–395; Лисюткин А. Б. Юридическое значение категории «ошибка»: теоретико-методологический аспект. Саратов, 2001; Надеев Р. К. Законотворческие ошибки // Российская юстиция. 2001. № 5. С. 20–22; Зражевский А. Д. Законотворческие ошибки в деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации как критерий законности // «Правовой нигилизм» и «чувство законности» в России: соотношение, значение и формы. Воронеж, Вып. 21. 2007. С. 73–83; Тихомиров Ю. А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки // Журнал российского права. 2008. № 2. С. 3–9; Морозова Л. А. Правотворческие ошибки и процессуальные средства их устранения // Государство и право. 2010. № 1. С. 5–11.

664 Лашков А. С. Правотворческие ошибки. Проблемы теории и практики: автореф. дис… канд. юрид. наук. СПб., 1999.

665 См.: Международный научно-практический круглый стол по теме «Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах» (Н. Новгород, 29–30 мая 2008 г.).

666 См.: Баранов В. М. Указ. соч. С. 357.

667 См.: Кашанина Т. В. Юридическая техника: учебник. М., 2007. С. 149.

668 См.: Дорофеев Н. О хлебе насущном и исполнении законов // Парламентская газета. 2008. 3 апреля.

669 Иеринг Р. Юридическая техника. М., 2008. С. 39.

67 °Cм.: Ямшанов Б. Ошибка в законе. Эксперты бьют тревогу: каждый седьмой правовой акт нуждается в исправлении // Российская газета. 2007. 7 декабря.

671 См.: Владимиров Д. Количество вместо качества. Парламентарии оценили собственную работу // Российская газета. 2007. 27 февраля.

672 Федералный закон РФ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // Российская газета. 2004. 31 августа.

673 Федотов М. А. Интервью // Новые известия. 2005. 14 февраля.

674 См.: Кузьмин В. Закон без лозунгов. Дмитрий Медведев предложил методы борьбы с правовым нигилизмом // Российская газета. 2008. 30 января.

675 См.: Комаров С. А., Козлова Н. В. Оптимизация федерального и регионального законотворчества: постановка проблемы и возможные пути решения // Государство, право, управление-2007: Материалы II Всероссийской научно-практической конференции / отв. ред. С. И. Некрасов. М., 2007. С. 29.

676 Шкель Т. На поправку. Дума намерена улучшить принятые законы // Российская газета. 2011. 13 октября.

677 Рахманина Т. Н., Юртаева Е. А. Тенденции развития структуры законодательства // Концепции развития российского законодательства. 5-е изд. перераб. и доп. / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 57.

678 Миронов А. Н. Юридическая стратегия в правотворческой деятельности // Российская юстиция. 2007. № 6. С. 44.

679 См.: Матузов Н. И., Малько А. В., Шундиков К. В. Правовая политика современной России: предлагаем проект концепции для обсуждения // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 1. С. 6–28.

680 Исаков В. Б. Стадии подготовки проектов законов // Законодательная техника / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2000. С. 62.

681 См. подробнее: Поленина С. В. Правотворческая политика // Российская правовая политика. С. 192.

682 См., напр.: Мухачев И. В. Место научного экспертно-аналитического консультативного совета при Государственной Думе Ставропольского края в осуществлении правовой политики субъектов Федерации // Региональное нормотворчество: Аналитический бюллетень. Вып. 2. (Материалы Всероссийского круглого стола «Правовая политика субъектов Российской Федерации: концепция и проблемы совершенствования».) Смоленск, 22 сентября 2005 г.) / под ред. В. М. Манохина, А. В. Малько, Н. Т. Разгельдеева. Саратов, 2006. С. 141–150.

683 См. об этом: Боботов С. В. Законодательный процесс в Великобритании // Журнал российского права. 1998. № 4–5. С. 228; Хабриева Т. Я. Глобализация и законодательный процесс // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: Сборник статей / под ред. С. В. Полениной, В. М. Баранова, Е. В. Скурко. М.; Н. Новгород, 2007. С. 28.

684 См.: Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2000 г. № 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1877.

685 См.: Хабриева Т. Я. Указ. соч. С. 29.

686 См.: Ямшанов Б. Ошибка в законе. Эксперты бьют тревогу: каждый седьмой правовой акт нуждается в исправлении // Российская газета. 2007. 7 декабря.

687 Медведев Д. А. Точки над «и» // Российская газета. 2008. 16 февраля.

688 См.: Дубровин С. Напиши свой закон // Новости Югры. 2007. 23 июня.

689 См. об этом подробнее: Козлова Н. От тюрьмы до сумы. Государство взяло на себя жесткие обязательства платить за ошибки судов и следствия // Российская газета. 2008. 19 марта.

69 °Cм.: Олудина Е. Медаль за «сложный» закон // Парламентская газета. 2008. 7 февраля.

691 См.: Исаков Н. В., Мазуренко А. П. Правотворческая политика: федеральный и региональный уровни // Правовая политика России: теория и практика / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2006. С. 265–266.

692 См.: Дунаев А. В. Контроль правоприменения как способ обеспечения эффективности правовой политики субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы правоведения. Вестник Самарского государственного экономического университета. 2006. № 3. С. 3–5.

693 См.: Блищенко В. И. Глобализация и международное право // Глобализация, государство, право, XXI век. Московский юридический форум: по материалам выступлений. М., 2004. С. 16.

694 См.: http://globalization.report.ru/default.asp

695 Подробнее см.: Лукьянова Е. Г. Глобализация и правовая система России (основные направления развития). М., 2006. С. 11.

696 См.: Лукашук И. И. Глобализация, государство, право, XXI век. М., 2000. С. 44.

697 См.: Правотворчество и формирование системы законодательства РФ в условиях глобализации. Актуальные проблемы (по материалам круглого стола ИГП РАН) // Государство и право. 2007. № 4. С. 111–118.

698 Глобализация и развитие законодательства: очерки / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, А. С. Пиголкин. М., 2004. С. 39.

699 См.: Аюпов В. Ш. Глобализация и национальное право России // Право и государство: теория и практика. 2008. № 4. С. 146.

70 °Cм.: Блищенко В. И. Указ. соч. С. 17.

701 Баранов П. П., Овчинников А. И. Современная правовая система России: основные проблемы и перспективы развития // Правовая политика и правовая жизнь России в начале XXI века: материалы Международного круглого стола, 23 июня 2008 г. Ростов н/Д, 2009. С. 22.

702 См.: Егоров А. М. Влияние глобализации на основополагающие институты гражданского общества // Право и государство: теория и практика. 2008. № 3. С. 53.

703 См., напр.: Тихомиров Ю. А. Интернационализация национального права // Глобализация, государство, право, XXI век. Московский юридический форум: по материалам выступлений. М. 2004. С. 167; Макогон Б. В. Общая характеристика процессов глобализации в правовой сфере // История государства и права. 2007. № 3. С. 2.

704 См.: Лукашук И. И. Глобализация, государство, право, XXI век. М., 2000. С. 44.

705 См.: Тихомиров Ю. А. Интернационализация национального права // Глобализация, государство, право, XXI век. Московский юридический форум: по материалам выступлений. М., 2004. С. 167. Глобализация и развитие законодательства: Очерки / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, А. С. Пиголкин. М., 2004. С. 78–79.

706 Лукашук И. И. Указ. соч. С. 45.

707 Такие ученые, как В. М. Баранов, Е. Г. Лукьянова, А. С. Пиголкин, Ю. А. Тихомиров и др.

708 Лукьянова Е. Г. Основные тенденции развития российского права в условиях глобализации // Государство и право. 2004. № 7. С. 84.

709 См.: Макогон Б. В. Указ. соч. С. 3–4.

71 °Cм.: Поленина С. В., Гаврилов О. А., Колдаева Н. П., Лукьянова Е. Г., Скурко Е. В. Правовая политика в России в условиях глобализации // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 1. С. 33.

711 Поленина С. В., Гаврилов О. А., Колдаева Н. П., Лукьянова Е. Г., Скурко Е. В. Указ. соч. С. 33–34.

712 См.: Поленина С. В. Правотворчество и формирование системы законодательства РФ в условиях глобализации. Актуальные проблемы (по материалам круглого стола ИГП РАН) // Государство и право. 2007. № 4. С. 111.

713 См.: Миронов С. Время авралов прошло // Известия. 2005. 5 марта.

714 См.: Поленина С. В. Указ. соч. С. 112.

715 См., напр.: Боботов С. В. Законодательный процесс в Соединенных Штатах Америки // Журнал российского права. 1997. № 5; Киселев К. В. Законодательный процесс в странах Восточной Европы // Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: теория практика, методика / под ред. А. В. Гайды, М. Ф. Казанцева, К. В. Киселева, В. Н. Руденко. Екатеринбург, 2001. С. 305–324; Боботов С. В. Законодательный процесс в Великобритании // Журнал российского права. 1998. № 4/5. С. 223–234; Законотворчество в Канаде / отв. ред. С. В. Кабышев; пер. с англ. М., 2006.

716 См.: Хабриева Т. Я. Выступление на круглом столе ИГП РАН «Правотворчество и формирование системы законодательства РФ в условиях глобализации. Актуальные проблемы // Государство и право. 2007. № 4. С. 112–113.

717 Там же.

718 См.: Экимов А. И. Выступление на круглом столе ИГП РАН «Правотворчество и формирование системы законодательства РФ в условиях глобализации. Актуальные проблемы // Государство и право. 2007. № 4. С. 113.

719 См.: Экимов А. И. Указ. соч. С. 113.

72 °Cм.: Овчинников А. И., Хвалеев В. А. Правовая политика России в условиях глобализации // Правотворческая политика в современной России. Сборник научных трудов по материалам всероссийского круглого стола / под общ. ред. А. В. Малько, Н. В. Исакова, А. П. Мазуренко. Саратов; Мин. Воды, 2009. С. 98.

721 См.: Поленина С. В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 2003. С. 192–193.

722 См.: Шувалов И. И. Теория законотворчества. М., 2006. С. 34–35.

723 См.: Шувалов И. И. Проблема эффективности правотворчества в свете современной политико-правовой теории управления обществом // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 88.

724 Об этом подробнее см.: Малько А. В., Мазуренко А. П. Ответственность субъектов правотворчества // Юридическая мысль. 2008. № 2. С. 27–36.

725 См.: Лукашева А. В. Законотворческие ошибки // Гражданин и право. 2000. № 3. С. 36.

726 См.: Фесечко Т. А., Ивлиев П. В. Оптимизация роли Общественной палаты Российской Федерации в законотворческом процессе // Юридическая мысль. 2008. № 6. С. 137.

727 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // http://www.council.gov.ru/lawmaking/report/index.html

728 См.: http://www.council.gov.ru/lawmaking/report/index.html

729 См., напр.: Тихомиров Ю. А., Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Способы анализа регулирующего воздействия – иностранный опыт // Правовой мониторинг: науч. – практ. пособие. М., 2009. С. 85–102.

73 °Cм.: Качество закона определит мониторинг // Парламентская газета. 2008. 26 июня; Откуда берутся дыры в правовом поле: при Совете Федерации создан Центр мониторинга права, через который проходят все законодательные акты // Парламентская газета. 2008. 3 июля; Доклад Совета Федерации 2007 г. // http://www.council.gov.ru/lawmaking/report/index.html

731 См.: http://www.council.gov.ru/lawmaking/report/index.html

732 См.: Хабриева Т. Я. Выступление на круглом столе ИГП РАН «Правотворчество и формирование системы законодательства РФ в условиях глобализации. Актуальные проблемы // Государство и право. 2007. № 4. С. 113.

733 См.: Поленина С. В., Гаврилов О. А., Колдаева Н. П., Лукьянова Е. Г., Скурко Е. В. Правовая политика в России в условиях глобализации. С. 31.

734 См.: Поленина С. В., Гаврилов О. А., Колдаева Н. П., Лукьянова Е. Г., Скурко Е. В. Указ. соч. С. 32.

735 См.: Гаврилов О. А. Курс правовой информатики. С. 210–211.

736 См., напр.: Киселев К. В. Законодательный процесс в странах Восточной Европы // Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: теория, практика, методика / под ред. А. В. Гайды, М. Ф. Казанцева, К. В. Киселева, В. Н. Руденко. Екатеринбург, 2001. С. 305–324.

737 См.: Ильгова Е. В. Выступление на научно-методологическом семинаре «Роль информационных технологий в формировании и осуществлении российской правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2006. № 1. С. 208–209.

738 См., напр.: Боботов С. В. Законодательный процесс в Соединенных Штатах Америки // Журнал российского права. 1997. № 5. С. 120.

739 См.: Хабриева Т. Я. Глобализация и законодательный процесс // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации / под ред. С. В. Полениной, В. М., Баранова, Е. В. Скурко. М.; Н. Новгород, 2007. С. 27.

740 Там же. С. 28.

741 См.: Лукашева А. В. Общественное мнение и законотворчество. Демократия и права человека // Гражданин и право. 2001. № 11. С. 43.

Table of Contents

ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ Курс лекций Издание второе Под редакцией заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессораА. В. Малько

Предисловие

1. Правотворческая политика как особая форма реализации правовой политики (А. В. Малько)

2. Правообразование, правотворчество, правотворческая политика (В. В. Трофимов)

3. Принципы и приоритеты современной российской правотворческой политики (Н. В. Исаков, А. П. Мазуренко)

4. Цели и средства правотворческой политики (В. В. Нырков)

5. Юридическая техника в правотворческой политике (А. В. Малько, М. А. Костенко)

6. Экспертиза как элемент правотворческой политики (Н. В. Мамитова)

7. Формы и методы правотворческой политики (А. П. Мазуренко)

8. Российская правотворческая политика в сфере интеграции международного внутригосударственного права (В. С. Хижняк)

9. Правотворческая политика в сфере создания Евразийского экономического союза (В. В. Елистратова)

10. Законотворческая (законодательная) политика (В. А. Рудковский)

11. Правотворческая политика Президента Российской Федерации (К. Е. Игнатенкова)

12. Правотворческая политика Правительства РФ (М. П. Петров, А. Ю. Соколов)

13. Ведомственная правотворческая политика (Ю. Г. Арзамасов)

14. Законотворческая политика субъектов Российской Федерации (А. П. Мазуренко, И. Н. Исаков)

15. Муниципальная правотворческая политика (С. В. Корсакова)

16. Локальная правотворческая политика (Ю. М. Никитенко)

17. Нетипичные (нетрадиционные) субъекты правотворческой политики (Д. В. Храмов)

18. Правотворческая политика в сфере осуществления правосудия (С. Ф. Афанасьев, С. А. Семикина)

19. Правотворческая политика в сфере осуществления прав и свобод человека и гражданина (Н. И. Сухова)

20. Правотворческая поощрительная политика (Е. В. Типикина)

21. Юридическая ответственность органов представительной власти и депутатов как инструмент правотворческой политики (Р. С. Маркунин)

22. Информационные ресурсы правотворческой политики (О. Л. Солдаткина)

23. Правотворческая политика в сфере интернет-отношений (А. С. Анисимова)

24. Правотворческие ошибки и правотворческая политика (А. В. Малько)

25. Оптимизация правотворческой политики в условиях глобализации (А. П. Мазуренко, Е. П. Рысина)

Сведения об авторах

Примечания