Annotation

В монографии исследуются материально-правовые и процессуальные вопросы и проблемы административной ответственности в области охраны недр и недропользования на федеральном уровне, определяются сущность и специфические признаки административных правонарушений в данной сфере, предложена новая авторская классификация таких правонарушений, сформулированы предложения по совершенствованию действующего федерального законодательства об административной ответственности за правонарушения в области охраны недр и недропользования. Издание подготовлено по состоянию законодательства на август 2014 г. Предложения и рекомендации, изложенные автором, могут быть полезны для юристов и других практикующих специалистов в области недропользования и охраны окружающей среды, научных работников, занимающихся исследованиями в области административного права и в сфере пользования недрами, преподавателей, аспирантов и студентов юридических учебных заведений.

- М. С. Шлютер

- От автора

- Введение

- Глава I

- § 1. Административная ответственность – вид юридической ответственности

- § 2. Понятие и признаки административного правонарушения в области охраны недр и недропользования

- § 3. Виды административных правонарушений в области охраны недр и недропользования и основания их классификации

- Глава II

- § 1. Органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования

- § 2. Виды административных наказаний, применяемых за правонарушения в области охраны недр и недропользования

- § 3. Основные правила назначения административных наказаний за правонарушения в области охраны недр и недропользования

- Заключение

- Список литературы

- Примечания

М. С. Шлютер

Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования

Монография

ebooks@prospekt.org

От автора

Административная ответственность является динамичным, меняющимся правовым институтом. На фоне этого существующее с начала 90-х гг. законодательство о недрах оставалось практически без значительных изменений. При этом в части установления административной ответственности два базовых нормативных правовых акта (КоАП и Закон РФ «О недрах») существуют без должной терминологической и системной взаимной связи. Это, естественно, порождает не только теоретические вопросы, но и практические проблемы.

В настоящей монографии предпринята попытка выделить вопросы, носящие проблемный характер, а также предложить способы их решения. Общее исследование темы административной ответственности в недропользовании может быть полезным не только в текущем учебном процессе и юридической практике, но и, с учетом работы по изменению КоАП РФ, а также Закона РФ «О недрах», может помочь в разработке и совершенствании соответствующей нормативной правовой базы.

Автор выражает искреннюю признательность всем, чья помощь и поддержка способствовали написанию и выходу этой работы в свет, в первую очередь всему коллективу кафедры административного права и процесса МГЮА им. О. Е. Кутафина, в особенности проф. Попову Л. Л., проф. Кузьмичевой Г. А., проф. Студеникиной М. С., проф. Мигачеву Ю. И., проф. Агапову А. Б., проф. Нечевину Д. К., проф. Старостину С. А., ст. преп. Шилюк Т. О., доц. Стандзонь Л. В., ст. преп. Бакуровой Н. Н., преп. Сладковой А. В. за помощь и поддержку в работе над кандидатской диссертацией, послужившей теоретической основой для данной монографии.

Отдельная благодарность директору Института горного и энергетического права Российского государственного университета нефти и газа имени И. М. Губкина В. Д. Мельгунову за идею написания и издания данной монографии и неоценимую помощь в работе над ней и в процессе ее публикации.

Особая признательность канд. юрид. наук Масляеву И. А. за совместную работу и приобретенные профессиональные опыт и знания, использование которых помогло автору в научной разработке выбранной темы исследования.

И, безусловно, специальная благодарность родителям, Благовещенской Е. Н. и Благовещенскому А. Г., за полную поддержку начинаний автора и помощь в их реализации, а также Шевцовой Н. Н. за неоценимую практическую помощь.

М. С. Шлютер,

кандидат юридических наук

Введение

Существующие в настоящий момент условия социально-экономического развития Российской Федерации ставят задачу совершенствования правовых форм и методов управления государственной собственностью. Для решения этой задачи важное значение приобретает повышение эффективности государственного управления в сфере природопользования, поскольку многие природные ресурсы, в первую очередь недра и залегающие в них полезные ископаемые, находятся в собственности государства и составляют важный потенциал его развития. Административная ответственность в данном случае представляет собой один из правовых элементов государственного управления.

Недра занимают особое место в экономике Российской Федерации. Минерально-сырьевой комплекс Российской Федерации обеспечивает до трети ВВП страны, а экспорт полезных ископаемых приносит более 70 % валютных поступлений. Россия занимает первое место в мире по разведанным запасам природного газа, железной руды, угля, третье место – по разведанным запасам золота и является лидером и среди стран СНГ по запасам и добыче углеводородов. Платежи за пользование недрами в бюджет Российской Федерации за один только 2010 год составили порядка 26 млрд. рублей, в том числе поступления в федеральный бюджет разовых платежей – около 18 млрд. рублей, плата за предоставление геологической информации – 73 млн. рублей^1. Идет активное хозяйственное освоение недр: по итогам 2011 г. суммарный объем добычи нефти увеличился по сравнению с 2010 г. на 7, 1 млн. тонн (1, 4 %) и составил 512, 4 млн. тонн^2.

Недра выступают не только как ресурс государства. Они являются также компонентом природной среды. В связи с чем недра должны рассматриваться как объект с экономической и экологической составляющими.

Существующая в настоящее время нормативная база в сфере недропользования и охраны окружающей среды хотя и подвергалась неоднократным изменениям, тем не менее в полном объеме не отвечает требованиям современного социально-экономического развития страны и нуждается в модернизации. При этом следует отметить недостаточность закрепленных в праве экономических стимулов для рационального природопользования, что приводит к значительным экономическим потерям.

Долгосрочная государственная программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья входит в национальную стратегию социально-экономического развития страны и направлена на повышение благосостояния ее граждан, обеспечение экономической безопасности России и защиту ее геополитических интересов на мировом рынке минерального сырья.

В настоящее время комплексность в вопросе пользования недрами выражается в повышении значимости таких принципов ведения хозяйственной деятельности, которые позволяют уравновесить антагонистические интересы экологии и экономики, сбалансировать их и препятствовать применению исключительно потребительского отношения к природным ресурсам.

Сочетание экономики и экологии составляет один из проблемных блоков хозяйственной жизни, а также экологического и природоресурсного законодательства. В современной ситуации интересы охраны окружающей среды зачастую отступают перед экономическими требованиями. В этих условиях тем более повышается роль и значение правовых методов в уравновешивании такого «противостояния», сдерживания чисто потребительского отношения к природным ресурсам.

Формирование и последовательная реализация единой государственной политики в области экологии и использования природных ресурсов, направленной на их рациональное использование и охрану окружающей среды, является базисом устойчивого развития Российской Федерации. Основы этой политики закреплены в Конституции Российской Федерации, а также в таких стратегически важных российских и международных документах, как Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», решения Конференций ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) и по устойчивому развитию (Йоханнесбург, 2002 г.).

Для того чтобы недра как природный ресурс еще долгие годы продолжали служить для общественного блага, необходима их соответствующая охрана, осуществляемая прежде всего посредством создания нормативной базы, отвечающей всем современным требованиям.

Важную роль в решении этой задачи играет административная ответственность, которая является одним из средств правового воздействия государства на экономические процессы. Действующий Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации^3 содержит более тридцати составов административных правонарушений, совершаемых в области охраны недр и недропользования. Однако до сегодняшнего дня механизм реализации административной ответственности в области охраны недр и недропользования полностью еще не отработан. По-прежнему возникает много вопросов о соотношении законодательства об административных правонарушениях с экологическим, лицензионным, антимонопольным законодательством, о толковании бланкетных диспозиций многих статей КоАП РФ, о видах и порядке назначения административных наказаний, об условиях их эффективности. С учетом этого, объективно существует необходимость дальнейшего комплексного научно-теоретического исследования проблем законодательства Российской Федерации, касающегося административных правонарушений в области охраны недр и недропользования, с целью его развития и совершенствования.

Несмотря на то, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также административное законодательство и законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, акцент автором будет сделан на анализе федерального уровня законодательства. Это обусловлено прежде всего тем, что на федеральном уровне в этой сфере возникло слишком большое количество вопросов, рассмотрение которых требует особого внимания. При этом, с учетом того, что законодательство субъектов Федерации в рассматриваемой области должно опираться на основы, заложенные в федеральной нормативной правовой базе, решив проблемы законодательства федерального, возможно соответствующим образом скорректировать корреспондирующие моменты и в региональном законодательстве.

Также важность федерального «среза» в сфере охраны недр и недропользования подчеркивается и тем, что наиболее значимые по запасам участки недр (нефть, газ, золото) или с рядом стратегически важных полезных ископаемых (уран) в большинстве случаев относятся к участкам недр федерального значения. В связи с этим нормативную базу исследования составили российское федеральное законодательство и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы административной ответственности за правонарушения в области охраны недр и недропользования.

Приступая к разработке данной темы, автор в качестве целей своего исследования определил рассмотрение различных аспектов правового механизма административной ответственности за правонарушения в области охраны недр и недропользования, а также формулирование предложений по совершенствованию этого механизма.

Автору также хотелось бы выразить надежду и на то, что высказанные в настоящем исследовании предложения по доработке и совершенствованию законодательства об административной ответственности в области охраны недр и недропользования будут полезны также и для участников нормотворческого процесса.

Глава I

Сущность и содержание административной ответственности за нарушение законодательства в области охраны недр и недропользования

§ 1. Административная ответственность – вид юридической ответственности

Жизнь любого общества подчинена определенным нормам и правилам, будь то нормы морального, этического либо юридического характера. И если в ежедневных взаимотношениях людей между собой моральные и этические нормы служат залогом нормального сосуществования индивидуумов в обществе, а «обеспечительной нормой» в данном случае служат общественное порицание и вообще отрицательное отношение людей к лицам, нарушающим общепризнанные нормы поведения в обществе, то в юридической плоскости такие нормы и соответствующее порицание за их нарушение приобретают специфические черты.

Наиболее важные правила поведения, а также вопросы, выходящие за рамки общих ежедневных требований существования в социуме, требуют юридического оформления. Такое оформление является отражением регулирующей роли государства в процессах, происходящих в обществе.

При этом мерой государственного воздействия на поведение участников общественных отношений является не только установление обязательных норм поведения и правил осуществления деятельности, но также установление мер юридической ответственности за нарушение таких норм и правил.

Юридическая ответственность в этом смысле является важной частью правовой системы, и ей посвящено большое количество работ. Авторы уделяют внимание всему комплексу связанных с этим вопросов: содержанию и определению понятия юридической ответственности, ее видов и принципов.

Вопрос о понятии юридической ответственности до сих пор является дискуссионным. Ее единого понятия в юридической литературе нет до настоящего времени. Различные авторы используют в качестве «основы» для формулирования того или иного варианта данного определения различные аспекты этой правовой категории. В одном случае – это штрафной, «карательный» характер юридической ответственности, в другом – поддержание установленного правопорядка.

Так, С. С. Алексеев дает определение юридической ответственности, в соответствии с которым юридическая ответственность – это применение к правонарушителю предусмотренных санкцией юридической нормы мер государственного принуждения, выражающихся в форме лишений личного, организационного либо имущественного характера^4.

Схожее понятие приведено в работе М. Н. Марченко, согласно которому юридическая ответственность определяется как применение к лицам, совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленном для этого процессуальном порядке^5.

В определении юридической ответственности часто делается акцент на обязанности правонарушителя претерпевать негативные последствия, предусмотренные санкциями правовых норм, применяемых компетентными органами за совершенное противоправное деяние^6.

Известно и такое определение юридической ответственности, как официальное признание деяний правонарушениями и применение к виновным установленных законом санкций уполномоченными субъектами власти в закрепленном правовом порядке^7.

В приведенных трактовках юридической ответственности (несмотря на некоторые нюансы в определениях) нет концептуальных противоречий и противопоставлений. Как сложное правовое явление юридическая ответственность может быть понята только в совокупности представленных характеристик, определяющих это явление с разных сторон.

Суммируя их, можно выделить следующие признаки юридической ответственности:

1) юридическая ответственность рассматривается как результат правонарушения;

2) она представляет собой государственное принуждение и содержит итоговую правовую оценку противоправного деяния со стороны государства, государственное порицание правонарушителя;

3) юридическая ответственность влечет за собой наступление неблагоприятных последствий для правонарушителя, предусмотренных санкцией правовой нормы (однако реализация не всех юридических санкций является юридической ответственностью);

4) юридическая ответственность всегда реализуется в установленной законом процессуальной форме^8.

Исходя из признаков юридической ответственности в теории права выделяются несколько ее функций. Прежде всего речь идет о штрафной, или карательной, функции, которая проявляется в реализации норм, предусматривающих ответственность за правонарушения в публичной сфере – преступления, административные правонарушения и дисциплинарные проступки.

Применение мер юридической ответственности всегда связано либо с определенными ограничениями прав и свобод нарушителя, либо с возложением на него каких-либо дополнительных обязанностей.

Именно в этих ограничениях и дополнительных обременениях, которые отсутствовали бы в случае правомерного поведения, проявляется карательная функция юридической ответственности.

Однако наказание не является самоцелью. Из данной функции логично вытекает и превентивно-воспитательная функция юридической ответственности, поскольку осознание неотвратимости наказания за противоправное деяние воздействует как на поведение непосредственно нарушителя, побуждая его не допускать в дальнейшем совершения нового правонарушения (частная превенция), так и на общественное сознание в целом (общая превенция).

Юридическая ответственность является достаточно сложным механизмом, включающим в себя стадии от анализа совершенного противоправного деяния до вынесения постановления о применении административного наказания к виновному лицу. Исходя из этого, данный механизм должен быть основан на четких критериях осуществления соответствующих действий. Эти критерии находят свое выражение в принципах, выработанных практикой применения мер юридической ответственности.

Принцип законности, закрепленный в ст. 15 Конституции РФ, является основным и общим для всех видов юридической ответственности принципом, на котором прежде всего должно базироваться ее применение и который играет важную роль в обеспечении правопорядка в государстве и общего ощущения правовой определенности и защищенности у граждан. Суть принципа законности юридической ответственности заключается в том, что применение мер юридической ответственности должно осуществляться в полном соответствии с требованиями действующего законодательства.

Принцип законности проявляется на практике прежде всего в применении юридической ответственности только за совершенное правонарушение. Не допускается как превентивное применение мер ответственности, так и их применение, основанное на предположении о возможном совершении нарушения в будущем. Также юридическая ответственность может наступить только за то деяние, которое на момент его совершения признавалось противоправным^9. При этом если закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет, то при принятии закона, нормы которого смягчают ответственность, исключают из санкции более строгое наказание или иным образом улучшают положение лица, совершившего правонарушение, за такой нормой признается обратная сила. При применении юридической ответственности не допускается объективное вменение (за исключением случаев наступления ответственности в связи с использованием источников повышенной опасности), то есть применение мер ответственности осуществляется только за виновное противоправное деяние.

Юридическая ответственность также должна применяться только компетентным государственным органом или его должностным лицом.

Для реализации этого правила в действующем законодательстве закреплена подведомственность и подсудность дел о различных видах правонарушений.

Мера ответственности может быть избрана только из закрепленного в законе перечня наказаний. При этом не допускается применение норм права по аналогии, а также выход за пределы санкции статьи, предусматривающей ответственность за данное правонарушение. Исключение составляет уголовное право, где в ряде случаев допускается назначение наказания ниже низшего предела. Наконец принцип законности юридической ответственности находит свое выражение в том, что применение мер ответственности осуществляется только в установленной процессуальной форме, которая гарантирует привлекаемым к ответственности лицам соблюдение их прав и законных интересов.

В связи с принципом законности важно учитывать такой принцип юридической ответственности, как презумпция невиновности, в соответствии с которым лицо, совершившее правонарушение, считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в установленном законом порядке. Статья о презумпции невиновности в КоАП РФ была введена впервые в 2002 г., что стало одной из принципиальных законодательных новелл: в ст. 1.5 КоАП РФ установлена прямая связь административной ответственности с установлением вины лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении^10.

Следующим принципом юридической ответственности является обоснованность ответственности. Данный принцип заключается в объективном исследовании всех обстоятельств соответствующего дела, сборе и оценке доказательств, аргументации вывода о событии противоправного деяния, определении причастности того или иного лица к совершенному противоправному деянию, определении возможности применения предусмотренной законом меры наказания.

В целях реализации принципа обоснованности юридической ответственности процессуальным законодательством детально определяется порядок деятельности государственных органов и должностных лиц в процессе сбора и анализа доказательств по делу. Конституция РФ запрещает использование доказательств, полученных с нарушением закона (ст. 50).

В качестве общего вывода необходимо отметить, что в основе принципа обоснованности юридической ответственности лежит конституционный принцип равенства граждан перед законом и органом, рассматривающим конкретное дело о правонарушении.

Органам, рассматривающим дела об административных правонарушениях, дается возможность индивидуализировать наказание в каждом конкретном случае: нередко санкция правовой нормы предоставляет уполномоченному органу выбор из возможных мер ответственности. Это выражается как в установлении рамок штрафных санкций, варьирующихся от низшего до высшего предела, так и в наличии в санкции альтернативных мер наказания (взыскания). Но в любом случае такой выбор не должен быть произвольным, а должен соответствовать характеру нарушения и быть основанным на обстоятельствах дела, отягчающих или смягчающих обстоятельствах.

В соответствии с принципом справедливости юридической ответственности правонарушение должно оцениваться с социально-этической стороны. Недопустимы ситуации, когда наказание является несоразмерно жестким в соотношении с совершенным правонарушением либо, наоборот, является недостаточным. Для того чтобы юридическая ответственность не была просто абстрактной правовой конструкцией, применяемой исключительно с карательной целью, а была бы правовым инструментом восстановления общественного баланса, нарушенного конкретным правонарушением, необходимо, чтобы не только строго соблюдались нормы права, но и учитывались конкретные обстоятельства дела, личность правонарушителя, и применяемые к нему санкции были бы соразмерны содеянному^11. Данный принцип не исключает возможности применения наряду с мерой наказания правовосстановительной меры, если данным правонарушением был причинен имущественный или иной вред.

С принципом справедливости юридической ответственности неразрывно связан принцип гуманизма всего российского деликтного законодательства. Применение наказания должно осуществляться в пределах общепризнанных цивилизованных стандартов и не должно иметь целью причинение человеческих страданий либо унижение человеческого достоинства. Такой подход согласуется с положениями Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г. При привлечении к ответственности юридических лиц применение мер ответственности не должно иметь целью нанесение вреда их деловой репутации.

Следующим принципом юридической ответственности является состязательность процесса и право лица, привлекаемого к ответственности, на защиту. Данный принцип отражает отказ от обвинительного уклона при рассмотрении дел о совершенных правонарушениях. Безусловно, лицо, привлекаемое к ответственности, заведомо находится в более уязвимом положении, чем «сторона обвинения», которая обладает бóльшей свободой действий и бóльшими полномочиями. Для того чтобы определенным образом уравнять положение сторон, и применить состязательность в процессе, когда бремя доказывания вины лежит не на самом лице, привлекаемом к ответственности, а на органе, рассматривающем дело о совершенном правонарушении.

Вместе с тем лицу, привлекаемому к ответственности, предоставляется широкий круг полномочий по защите своих прав и отстаиванию своей невиновности, необходимо, чтобы в обществе было понимание того, что за каждое совершенное правонарушение будет применено соразмерное наказание. Такое понимание выражается в принципе неотвратимости ответственности.

Суть принципа неотвратимости юридической ответственности состоит в том, что ни одно правонарушение не должно оставаться без внимания правоохранительных органов. В том случае, когда правонарушение совершено и вина в его совершении доказана, правонарушитель подлежит наказанию независимо от его социального, служебного положения или от иных обстоятельств.

Реализация принципа неотвратимости ответственности прежде всего зависит от компетентности, профессионализма и оперативности правоохранительных органов. Ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей самым негативным образом отражается на престиже и месте Закона в общественной жизни, на отношении населения как к самим этим органам, так и к власти в целом.

Все названные признаки юридической ответственности и принципы ее реализации имеют общий характер и в равной степени применимы ко всем видам юридической ответственности – уголовной, дисциплинарной, гражданско-правовой и административной.

Тем не менее административная ответственность имеет свою специфику, которая позволяет отличать ее от других видов юридической ответственности.

Прежде всего необходимо отметить, что дискуссионность вопроса о понятии юридической ответственности порождает и споры в отношении определения административной ответственности. Д. Н. Бахрах характеризует административную ответственность как официальное признание деяния административным правонарушением, осуждение виновного и применение к нему уполномоченными субъектами административной власти административных наказаний в урегулированном КоАП РФ порядке^12. Г. А. Кузьмичева указывает, что под административной ответственностью как видом юридической ответственности следует понимать способность лица в связи с совершением административного правонарушения претерпеть неблагоприятные последствия личного или имущественного характера, предусмотренные административно-правовой нормой и выраженные в виде административного наказания^13. Представляется, что это определение в наибольшей степени передает характеристики и особенности института административной ответственности, и именно оно принято за основу дальнейшего исследования.

К особенностям административной ответственности относится, во-первых, основание привлечения к данному виду ответственности. Таким основанием служит административное правонарушение, то есть противоправное виновное деяние, за которое законодательством предусмотрено применение санкции в виде административного наказания. Административное правонарушение менее общественно опасно, чем преступление, которое в свою очередь является основанием наступления уголовной ответственности.

Во-вторых, от других видов юридической ответственности административную ответственность отличает порядок ее установления. Административное и административно-процессуальное законодательство отнесено Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Соответствующее положение закреплено в ст. 72 Конституции РФ. В КоАП РФ эта конституционная норма конкретизируется в ст. 1.1, согласно которой законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Для сравнения отметим, что гражданско-правовая ответственность и ответственность уголовная наступает в соответствии с федеральным Гражданским и Уголовным кодексами соответственно.

В-третьих, субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица. Эта особенность отличает административную ответственность от уголовной и дисциплинарной, субъектами которых могут быть только физические лица.

В-четвертых, административная ответственность, как правило, применяется специально уполномоченными на то государственными органами исполнительной власти (например, многочисленными органами контрольно-надзорного характера). В особо предусмотренных законом случаях меры административной ответственности назначаются судом.

В-пятых, административная ответственность не связана с подчиненностью, служебными отношениями правоприменителя и правонарушителя (в отличие от дисциплинарной ответственности).

В-шестых, административная ответственность менее сурова, чем уголовная, и не влечет судимости в отношении лица, к которому она применена.

В-седьмых, важной особенностью административной ответственности является ее универсальность, так как данным видом юридической ответственности охраняются общественные отношения, регулируемые не только административным правом, но и многими другими отраслями российского права, среди которых и отношения по охране недр и недропользованию. Надо отметить, что данная особенность породила стремление некоторых исследователей выделить из рамок административной ответственности иные виды юридической ответственности. Еще в советский период в юридической науке предлагалось выделять такой вид ответственности, как экономическая ответственность. Были предложения выделять также экологическую, налоговую и другие виды ответственности^14. Представляется, что данный подход нельзя признать научно обоснованным, хотя это и обусловлено фактически сложившейся в настоящий момент ситуацией в законодательстве. Показательной в этом смысле является проблема установления в Налоговом кодексе РФ административной ответственности за налоговые правонарушения. Ситуация с таким двойным регулированием сохраняется вот уже на протяжении 10 лет и порождает отход от концептуального принципа КоАП РФ^15. Подобными попытками обособить такие «виды» ответственности ставится под сомнение не только данное в ст. 1.1 КоАП РФ определение состава законодательства об административных правонарушениях, но и определение самого понятия административного правонарушения, закрепленного в ст. 2.1 КоАП РФ, где в качестве его обязательного признака указана наказуемость, устанавливаемая в КоАП РФ либо в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Применительно к административной ответственности следует говорить о том, что это такой вид юридической ответственности, которая может наступить за нарушения норм различных отраслей права – административного, трудового, финансового и гражданского^16.

В отношении выделения ответственности за противоправные деяния в экологической сфере также отмечается определенная степень условности такого выделения, так как экологическая ответственность представляет собой комплекс применяемых в сфере охраны окружающей среды указанных выше видов юридической ответственности^17.

В целом подход к выделению «новых» видов юридической ответственности приводит к размыванию доктрины административного права, порождает попытки найти искусственные причины для обособления, в частности, налоговой ответственности от административной. Это неконструктивно как для развития теории права, так и для практики. Возможно понимание на уровне ежедневной деятельности вопроса юридической ответственности и облегчается, но это приводит, к сожалению, к некорректному использованию юридических понятий и внедрению их в искаженном виде в общественное сознание, в частности, посредством средств массовой информации^18. Представляется, что в настоящее время научно-правовые исследования в области юридической ответственности вообще и в сфере охраны недр и недропользования в частности не должны повторять подобных ошибок, а идти в рамках концептуального подхода к административному праву и административной ответственности также применительно к области охраны недр и недропользования.

В-восьмых, процедура применения административной ответственности является более простой и оперативной, нежели в уголовном и гражданском процессах (с соблюдением при этом максимума процессуальных гарантий).

От других видов юридической ответственности административную ответственность отличают не только вышеуказанные особенности, но и те задачи, которые стоят перед ней. Эти задачи сформулированы с ст. 1.2 КоАП РФ и заключаются в защите личности, охране прав и свобод человека и гражданина, охране здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защите общественной нравственности, охране окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защите законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждении административных правонарушений.

Как мы видим, административная ответственность, являясь составной и неотъемлемой частью такого комплексного понятия как юридическая ответственность, с одной стороны, подчиняется ее основополагающим базовым критериям и принципам, а с другой стороны, обладает своей спецификой, позволяющей ей решать поставленные перед ней законодателем задачи.

Тот же принцип действует и в том случае, когда мы переходим к рассмотрению административной ответственности уже как базового понятия и анализируем ее детально применительно к тем областям общественной и хозяйственной деятельности, которые, в свою очередь, являются составными элементами административной ответственности в целом.

Одним из таких элементов, или блоков, является административная ответственность в области охраны недр и недропользования. Далее мы рассмотрим характеристики административной ответственности в данной области, ее специфику применительно к сфере пользования недрами и попытаемся выявить пути ее совершенствования, опираясь на приведенную общетеоретическую базу.

Перед тем как перейти к подробному анализу выбранного нами объекта исследования, а именно административной ответственности в сфере недропользования, считаем необходимым, прежде всего, сказать, что нормы законодательства об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования подчиняются всем перечисленным принципам, выполняют те же задачи, что и законодательство об административных правонарушениях в целом. Имея в виду все описанные выше характеристики и принципы, лежащие в основе как юридической ответственности в целом, так и административной ответственности в частности как вида юридической ответственности, мы получаем первоначальную общую характеристику тех основ, на которых базируется административная ответственность в области охраны недр и недропользования.

При этом административная ответственность в указанной области реализует аналогичную цель, что и административная ответственность в целом, а именно борьбу с одним из распространенных видов правонарушений – административными правонарушениями, учитывая при этом специфику деятельности в области охраны недр и недропользования.

§ 2. Понятие и признаки административного правонарушения в области охраны недр и недропользования

Административная ответственность, наряду с такими методами как воспитание, профилактика и предупреждение совершения противоправных деяний, выступает в качестве меры государственного принуждения и одним из основных и эффективных средств борьбы с нарушениями закона как в обществе в целом, так и в такой отдельной области хозяйственной деятельности как пользование недрами.

В данной сфере существует множество обязательных для соблюдения норм и правил осуществления соответствующей деятельности. Обязательность их соблюдения опирается на установление санкций, в том числе административных, за их нарушение. При этом нарушение установленных требований по ведению деятельности в сфере пользования будет квалифицироваться как административное правонарушение.

Что же представляет собой административное правонарушение в области охраны недр и недропользования, являющееся основой применения соответствующих мер административной ответственности?

Для определения методологической основы рассматриваемого вопроса, прежде всего, необходимо в целом проанализировать административное правонарушение, которое в юридической литературе характеризуется в качестве как нормативного, так и фактического основания административной ответственности^19. Здесь, однако, необходимо отметить, что ряд авторов критически относятся к выделению в основаниях привлечения к административной ответственности двух видов: нормативного и фактического^20. Отмечается, что такое деление не является корректным, поскольку предполагает либо привлечение лица к ответственности, даже если им не совершено правонарушение (нормативное основание, просто наличие нормы, предусматривающей наказание), либо совершение деяния вне правового поля – в рамках фактического основания имеет место антиобщественное деяние, не связанное с нарушением норм права и, следовательно, не имеющего юридического значения. Представляется, что в данном случае возможно говорить о двух элементах одного юридического понятия, отдельное рассмотрение которых будет искажать юридическую природу основания административной ответственности.

В отличие от понятия административной ответственности, в отношении которого нет единого подхода в теории и отсутствует нормативное определение, понятие административного правонарушения содержится в КоАП РФ.

В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Из приведенной нормы видно, что административное правонарушение обладает рядом признаков, исходным из которых является то, что правонарушение является деянием, выражающимся в форме действия или бездействия. Другими признаками являются противоправность, виновность и наказуемость деяния.

Все перечисленные признаки отражены в теории административного права. Но при этом также выделяется такой признак, как общественная опасность^21, и используется понятие «антиобщественность»22.

Нужно отметить, что в ст. 2.1 КоАП РФ признак общественной опасности не закреплен. Тем не менее, большинство административистов придерживаются позиции о том, что административному правонарушению присущ данный признак, хотя и не в той степени как преступлению. Различие между двумя видами этих противоправных деяний заключается в степени общественной опасности. Автор придерживается именно такого мнения.

Все перечисленные признаки административного правонарушения применимы в равной степени и к правонарушениям в области охраны недр и недропользования. Исходя из этого, признаками административного правонарушения в области охраны недр и недропользования являются противоправность, совершение его путем действия или бездействия, виновность, наказуемость и общественная опасность.

С учетом сказанного, административное правонарушение в области охраны недр и недропользования можно определить как противоправное, виновное, общественно опасное деяние физического или юридического лица, нарушающее законодательно установленный порядок пользования недрами и их охраны, за которое законодательством об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Систему признаков административного правонарушения следует отличать от его юридического состава, который является единственным основанием для привлечения лица к административной ответственности. Система признаков дает общую социальную характеристику того или иного деяния. В свою очередь юридический состав административного правонарушения представляет собой единство установленных КоАП РФ объективных и субъективных признаков, позволяющих квалифицировать общественно опасное деяние как административное правонарушение^23.

Юридический состав административного правонарушения является базой для правовой квалификации совершенного правонарушителем деяния. Он решает важнейшую задачу полной оценки действия или бездействия и привлечения виновного лица к административной ответственности.

Общей теорией права разработано понятие состава правонарушения, которое заключается в следующей совокупности элементов: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона^24.

Состав административного правонарушения содержит в себе все указываемые в теории права элементы: объект противоправного посягательства (регулируемые и охраняемые правом общественные отношения), объективную сторону (внешние признаки противоправного деяния: действие или бездействие, причинную связь между совершенным деянием и наступившими вредными последствиями, место, время, способ совершения правонарушения и ряд других), субъект (гражданин, должностное или юридическое лицо), субъективную сторону (вину в форме умысла или неосторожности, мотив и цель противоправного деяния).

Общим объектом административных правонарушений являются общественные отношения, регулируемые нормами административного, а также в ряде случаев, нормами конституционного, финансового, земельного, экологического и иных отраслей права. В роли родового объекта выступают личность, права и свободы граждан, право собственности, общественная безопасность, установленный порядок управления, государственный или общественный порядок.

Применимыми к области охраны недр и недропользования нормами, регулирующими вопросы административных правонарушений и административной ответственности, совместно с нормами административного права также являются нормы законодательства о недрах. Объектом административного правонарушения в данном случае являются общественные отношения, складывающиеся в области охраны недр и недропользования и охраняемые мерами административной ответственности.

Недра являются одной из основ российской экономики. Исходя из этого, важной задачей государства является не только рациональное использование содержащихся в них полезных ископаемых, но и охрана этого природного ресурса. Этому служит всестороннее и комплексное правовое регулирование отношений в области охраны недр и недропользования.

Основу такого регулирования составляет Конституция РФ, ст. 9 которой устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Данное конституционное положение дает основания говорить о том, что отношения собственности на землю, природные ресурсы, отношения по использованию и охране природы, с учетом качеств перечисленных объектов как публичного блага, должны регулироваться публичным правом. Указанная ст. 9 Конституции РФ закрепляет принцип приоритета публичных интересов в сфере регулирования отношений охраны окружающей среды и отношений по поводу использования и охраны объектов природы^25.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ законодательство о недрах, об охране окружающей природной среды, а также административное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. При этом по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

На основании и в целях реализации положений Конституции РФ был принят основной отраслевой закон – Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395–1 «О недрах»26. Впоследствии уже на его основании и в развитие законодательной базы пользования недрами были приняты Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»27, Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»28, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 112-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции»29, Федеральный закон от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»30, Федеральный закон от 20 июня 1996 г. № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников угольной промышленности»31, Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»32 и ряд других.

В ст. 35 Закона «О недрах» указывается, что основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации, а государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и государственного надзора.

Перечисленные законы устанавливают в основном базовые принципы и содержат нормы скорее общего характера. Для более детальной реализации этих норм было принято большое количество подзаконных нормативных правовых актов. Их составляют федеральные подзаконные акты: Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. Принятие указанных актов направлено на реализацию и разъяснение положений федеральных законов в области недропользования, а поэтому их количество существенно превышает число федеральных законов.

Большинство правоотношений в области охраны недр и недропользования находится в сфере административного права. Основу для реализации задачи государственного регулирования этих отношений составляют административно-правовые нормы, а в части применения мер ответственности за нарушение установленного порядка – нормы об административных правонарушениях и административной ответственности. Источником последних на федеральном уровне является КоАП РФ. Без признания деяния в качестве административного правонарушения и установления соответствующих мер ответственности в КоАП РФ, действия участников отношений недропользования не могут быть признаны административными правонарушениями и, следовательно, уполномоченные государственные органы не имеют полномочий по привлечению их к административной ответственности.

Для того чтобы определить, является то или иное деяние административным правонарушением в области охраны недр и недропользования, необходимо определить тот объект общественных отношений, на который направлено деяние. И в этом смысле важно прежде всего понять, что есть недра и отношения недропользования.

Для этого сначала обратимся к понятийному аппарату, содержащемуся в основном отраслевом нормативном правовом акте – Законе «О недрах».

Преамбула данного Закона определяет недра как часть земной коры, расположенную ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающуюся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Недра представляют ценность не только своими полезными ископаемыми, но и своим потенциалом для размещения различных подземных сооружений (производственных, научно-исследовательских и иных объектов), образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное значение, а также сбора геологических коллекционных материалов.

Понимание недр как части природной среды либо пространства, находящегося под поверхностью земли, присутствует и в научной литературе с теми или иными дополнениями. Так, по мнению О. И. Крассова, нельзя дать понятие недр, опираясь только на анализ Закона «О недрах», необходимо также учитывать экономическую значимость этого природного объекта, исходить из целей его использования, а также принимать во внимание цель формулирования понятия недр^33. О. И. Крассов рассматривает недра как пространственную сферу, часть земной коры, содержащую запасы полезных ископаемых и иных ресурсов, доступных для использования обществом на определенном этапе научно-технического развития^34. Б. Д. Клюкин определяет недра как часть природной среды, которая при выделении в горизонтальной плоскости определяется в границах, соответствующих соизмеримой над участком недр поверхности земельного участка, а по глубине определяется верхними и нижними показателями проникновения в глубь Земли^35. По определению М. М. Бринчука, недра образуют конус, основанием которого является поверхность земного шара в пределах территории Российской Федерации, заполненный органическими и неорганическими веществами, находящимися в твердом, жидком и газообразном состоянии, в простейших структурных и сложных соединениях^36.

Однако авторы отмечают неопределенность в законодательной формулировке, указывают на то, что в нормах законодательства о недрах отсутствует определение границ объекта регулирования и нет ясности, где заканчивается, в частности, такой объект регулирования законодательства о недрах как участок недр в случае выхода месторождения полезного ископаемого на поверхность^37. Кроме того, необходимо учитывать, что постоянное развитие научно-технического прогресса придает понятию недр с юридической точки зрения определенный динамизм: границы проникновения в земную кору будут постоянно расширяться по мере развития техники и технологий, а следовательно и нижние границы недр будут расширяться, и ограничивать понятие недр только границами земной коры является неверным^38.

Также существует подход к определению недр, который заключается в том, что граница между недрами и поверхностью (землей) должна проходить там, где использование земной толщи в качестве недр не влечет отрицательных последствий для землепользования, а использование ее поверхности не наносит вреда недрам^39.

Безусловно, использование и поверхности (земли), и земной толщи имеет значение при определении того, что используется – земля или недра. Представляется, что если использование земной поверхности производится ниже почвенного слоя, не в связи с землепользованием и в целях, перечисленных в законодательстве о недрах, для которых недра предоставляются в пользование, то такие действия возможно признать недропользованием. При этом также можно «отталкиваться» от перечня видов пользования недрами, и все действия, подпадающие под данное определение, относить к деятельности по недропользованию.

Но из-за трудности определения пространственных границ недр, а также наличия многообразия способов использования недр, «наполняющих» это пространство экономическими либо экологическими составляющими, исследователи не могут прийти к их единому определению. Это динамичное и объемное понятие, которое еще долго будет вызывать научные дискуссии.

На данном этапе можно определить основные черты, присущие недрам. В соответствии с ними недра являются: компонентом природной среды; природным объектом, имеющим важное экологическое значение и охраняемым в качестве составной части природы; природным ресурсом, используемым и охраняемым в Российской Федерации как основа жизни и деятельности человека; объектом права собственности и иных прав на недра, в последних двух качествах имеющих важное социальное и экономическое значение; объектом горных (недренных) общественных отношений и соответствующих правовых отношений; частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения^40.

С учетом изложенного возможно предложить следующее определение недр: часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения, являющейся компонентом природной среды и природным ресурсом, используемым и охраняемым в Российской Федерации в экономических, научно-исследовательских, культурных и оздоровительных целях как основа жизни и деятельности народов Российской Федерации.

В данном определении («отправной точкой» в котором служит действующее на данный момент нормативное определение недр, содержащееся в Законе «О недрах»), на наш взгляд, объединены как физические и пространственные характеристики, так и цели использования недр, поскольку только в их совокупности возможно составить полную картину объекта регулирования.

Некоторыми учеными, занимающимися исследованиями в области горного права, было высказано предложение (которое полностью поддерживается автором) о том, что в будущем при разработке и закреплении нового определения недр необходимо расширить пространственные границы недр, выйти за геологические «рамки» земной коры и указывать (с учетом возможного расширения технических возможностей по освоению недр) границы недр от пространства ниже почвенного слоя до центра земного сфероида^41. Это позволит не ограничиваться лишь частью технически доступного в настоящее время земного пространства (земная кора), а уже сейчас разработать определение на перспективу и включить в его сферу пространства Земли, потенциально содержащие полезные ископаемые или несущие иные полезные свойства недр, разработка которых является задачей на будущее.

Определение круга отношений по недропользованию, именуемых в литературе также «горными отношениями», является вторым важным моментом при рассмотрении вопроса об административной ответственности при совершении правонарушений в рассматриваемой области. Они характеризуются как отношения по использованию и охране недр как основы жизни и деятельности^42. В качестве объекта горных отношений выступают недра.

По мнению Б. Д. Клюкина и О. М. Теплова, горные отношения включают в себя отношения, непосредственно связанные с недропользованием, с использованием земли и иных природных ресурсов в целях недропользования, а также с реализацией добытых полезных ископаемых^43.

Закон «О недрах» в Преамбуле указывает на то, что в его рамках регулируются отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер. Как видно из приведенного положения, Закон «О недрах» разделяет указанные отношения на три основных блока: геологическое изучение, использование и охрана.

В дальнейшем законодатель детализирует, что именно понимается под указанными категориями. Раздел II Закона «О недрах» устанавливает правила пользования недрами, Раздел III регулирует рациональное использование и охрану недр. Cтатья 6 Закона «О недрах» (Раздел II) посвящена видам пользования недрами, среди которых: региональное геологическое изучение, геологическое изучение, включающее поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценка пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, разведка и добыча полезных ископаемых, строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образование особоохраняемых геологических объектов, сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Из приведенных положений видно, что законодатель, к сожалению, не придерживается единой терминологии и структуры, предложенных им же в Преамбуле Закона «О недрах». Разделяя категории геологического изучения и использования, Закон «О недрах» не содержит такого же разделения в своей структуре. Также вместо понятия «использование», упомянутый Раздел II использует термин «пользование», при этом указывает в составе видов пользования и геологическое изучение, и конкретные виды использования недр – добычу полезных ископаемых и строительство и эксплуатацию подземных сооружений. Раздел III содержит в свою очередь категорию «использование», но только применительно к рациональному использованию, а также объединяет использование с охраной недр.

Данные примеры в очередной раз напоминают об определенном несовершенстве Закона «О недрах» и открывают возможности для его доработки. По нашему мнению, в структуре Закона возможно образование разделов, регулирующих все три указанные выше категории – геологическое изучение, использование (с разделением границ осуществления каких-либо мероприятий, связанных с геологическим изучением и использованием недр, выходящих за пределы такого изучения) и охрану недр.

Другим вариантом мог бы стать отказ от такого деления и создание единой категории «пользование недрами» (что в конечном итоге отражало бы и сложившееся понятие «недропользование»), куда в качестве составных частей вошли бы категории геологического изучения и использования.

В этом случае (учитывая также общую необходимость введения в структуру Закона «О недрах» отдельного раздела с понятийным аппаратом) Преамбула Закона может содержать достаточно краткое понятие отношений, им регулируемых, – отношения, возникающие в связи с пользованием и охраной недр на территории Российской Федерации и ее континентального шельфа. В свою очередь, определение «пользования» недрами содержало бы положения, включающие геологическое изучение и различные виды использования недр, как это в настоящий момент описано в ст. 6 Закона.

При этом возможно как сохранение раздела по охране недр в качестве отдельной части Закона, так и интегрирование мероприятий и деятельности по рациональному использованию и охране недр в положения, касающиеся конкретных видов пользования недрами и государственного регулирования отношений недропользования. Это предложение отражало бы фактическое положение дел в настоящее время в части содержания деятельности и мероприятий по охране недр: требования по рациональному использованию и охране недр, закрепленные в ст. 23 Закона «О недрах», относятся либо к обязанностям участников отношений недропользования, которые должны быть реализованы последними в процессе их деятельности и, следовательно, являются либо неотъемлемой частью процесса недропользования, либо частью государственного управления и контроля в области охраны недр и недропользования и входят в состав прав и обязанностей уже уполномоченных государственных органов. Такое объединение в свою очередь, по нашему мнению, позволило в большей степени интегрировать и сблизить понятия пользования недрами и их охрану и рациональное использование: уже само объединение этих категорий в Законе «О недрах» позволяло бы толковать это как стремление и установку законодателя на единый процесс, в котором пользование недрами и их охрана в определеннном смысле неразделимы.

Для области охраны недр и недропользования это особенно актуально, поскольку данная сфера является областью пристального государственного внимания и традиционно регулировалась административно-правовыми методами. В этом смысле крайне важно, какое «послание» государства содержится в соответствующих законодательных актах и в содержании и направленности деятельности государства в лице его уполномоченных органов, чтобы изначально формировать и воспитывать необходимый подход и отношение недропользователей к данной деятельности, а не только бороться с последствиями несоблюдения отдельных норм законодательства по рациональному использованию и охране недр.

И это касается не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов Российской Федерации. Двухуровневая, на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, система административного законодательства и законодательства о недрах создало такую ситуацию, при которой административно-правовое регулирование в области охраны недр и недропользования состоит, в частности, в разделении распорядительных и контрольных функций между указанными двумя уровнями государственной власти. Эти функции реализуются только самим государством и от имени государства. Федеральная власть и власть на уровне субъектов Федерации здесь не вступают в какое-либо соперничество. Федеральная власть наделяет субъекты административно-властными полномочиями, которые на их уровне могут уточняться с учетом региональных особенностей. Такое распределение полномочий основано на том, что недра, как было сказано выше, являются основой жизни и деятельности всего населения Российской Федерации и в то же время призваны обеспечить интересы населения, непосредственно проживающего в регионе, где осуществляется недропользование.

Также необходимо отметить, что в области охраны недр и недропользования существует, на наш взгляд, объективная необходимость поддержания доминирующего государственного регулирования и сохранения исключительно государственной собственности на недра, поскольку передача государством своих прав на недра другим субъектам, а равно и допущение использования недр недропользователями без учета интересов и прав самого государства и населения может привести к бесконтрольному и небезопасному пользованию недрами. В связи с этим главная роль в регулировании отношений в области охраны недр и недропользования отводится именно публично-правовым средствам, в частности, законодательству о недрах, регулирующему общественные отношения в этой сфере. В этом смысле административно-правовое регулирование в области охраны недр и недропользования, выражающееся в регламентированной нормами права деятельности наделенных властными публичными полномочиями субъектов по обеспечению рационального освоения и охраны природных ресурсов, их воспроизводству, а также созданию и соблюдению благоприятных условий жизнедеятельности и экологической безопасности общества, играет важнейшую роль в обеспечении надлежащего порядка в данной области.

Именно поэтому установление государственной формы собственности на недра, создание и поддержание системы государственного управления недропользованием и охраной недр позволяют обеспечивать в отношении всех субъектов отношений недропользования соблюдение установленных правил в данной области: рационального, комплексного использования в сочетании с охраной недр и окружающей среды в целом. В случае нарушений данных правил виновные лица должны привлекаться уполномоченными государственными органами к ответственности, в частности, к административной ответственности в соответствии с нормами КоАП РФ.

Каждое конкретное правонарушение в области охраны недр и недропользования имеет непосредственный объект посягательства. Так, в частности, установленный порядок пользования недрами и реализация соответствующих прав служит в качестве непосредственного объекта при самовольной уступке прав пользования недрами^44.

Необходимо отметить, что нарушения законодательства в области охраны недр и недропользования носят неоднородный характер. Это вызвано комплексным характером деятельности по пользованию недрами и их охране. Значимость и многогранность недропользования, включающие экономические и экологические стороны, побуждают государство регулировать данную деятельность во всех ее аспектах и на всех ее стадиях. Такой комплексный подход выражается в итоге во множественности объектов охраны и, соответственно, возможного посягательства.

КоАП РФ не содержит специальной главы, посвященной административным правонарушениям в области охраны недр и недропользования. Нормы, которые возможно соотнести с положениями Закона «О недрах», закреплены в различных главах КоАП РФ по принципу распределения составов по родовому объекту посягательства. На их подробном анализе мы остановимся в настоящей работе в § 3 гл. I, посвященном видам административных правонарушений в области охраны недр и недропользования. В целях же характеристики объекта правонарушения в рассматриваемой области скажем, что к нормам КоАП РФ, содержащим положения, устанавливающие ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования, по нашему мнению, можно отнести ст. 7.2–7.5, 7.10, 7.25, 7.26 главы 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности», ст. 8.5, 8.9–8.11, 8.17–8.20, 8.39 гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования», ст. 9.1 гл. 9 «Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике», ст. 13.14 главы 13 «Административные правонарушения в области связи и информации», ст. 14.9, 14.31–33 главы 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности» и ст. 19.1, ч. 2.1–2.3, 2.5, 2.6 ст. 19.5, 19.7, ч. 3–5 ст. 19.8 гл. 19 «Административные правонарушения против порядка управления».

Таким образом, родовыми объектами правонарушений в области охраны недр и недропользования являются отношения собственности, охрана окружающей среды и порядок природопользования, отношения в промышленности, строительстве и энергетике, в области связи и информации, предпринимательской деятельности и установленный порядок управления.

Объективную сторону правонарушений в рассматриваемой области составляют характеристика деяния как антиобщественного акта внешнего поведения правонарушителя в форме действия или бездействия, способ его в области охраны недр и недропользования совершения (систематически, повторно, группой лиц, с применением оружия или специальных технических средств), обстоятельств, при которых данное деяние было совершено (в чрезвычайных обстоятельствах, в военное время и т. п.). В ряде случаев важным фактором является факт наступления вредных последствий: как правило, наступление таких последствий усиливает ответственность за совершенное правонарушение.

Необходимо отметить, что существуют различия в способах совершения правонарушений гражданами, должностными и юридическими лицами. Если граждане несут ответственность только за свои деяния, то в случае с должностными лицами может наступить ответственность за действия других лиц, если в обязанности этого должностного лица входило обеспечение соблюдения нарушенных норм. А в случае нарушения законодательства юридическими лицами, ответственность может быть также возложена на соответствующих должностных лиц, осуществляющих руководство данным юридическим лицом.

Также требуется выявление причинно-следственной связи между совершенным деянием и имеющимися последствиями. Для этого необходимо изучить все обстоятельства конкретного дела, проанализировать характер совершенного деяния, свойства наступившего результата и оценить все данные в их совокупности и логической последовательности.

В ряде случаев совершаемые административные правонарушения являются очевидными, а связь между совершенным деянием и вредным последствием наглядной, что позволяет достаточно легко оценить характер совершенного правонарушения и дать ему соответствующую правовую оценку. Так, в рамках ст. 7.4 КоАП РФ самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых представляет собой действие определенного лица (гражданина, должностного или юридического лица) – застройку площади залегания полезных ископаемых, без прохождения для такого рода случаев порядка согласования застройки данных территорий, по причине и вследствие чего был нарушен порядок застройки такой площади.

В более сложных ситуациях, в частности, при контроле за соблюдением требований по охране недр и требований по рациональному использованию недр в рамках применения ст. 8.9 и 8.10 КоАП РФ, необходим более комплексный анализ. Несмотря на то, что и в Законе «О недрах», и в подзаконной технической нормативной базе процесс рационального использования и охраны недр достаточно подробно регламентированы, сложный технологический процесс недропользования не всегда дает возможность сразу установить (конечно, если речь не идет о намеренном и явном нарушении установленных правил), стало ли причиной загрязнения или порчи месторождения действие или бездействие того или иного недропользователя, или же наступившие негативные последствия вызваны обстоятельствами естественного происхождения и являются следствием природных процессов.

Помощью в таких случаях, наряду с повышением технологического уровня и квалификации соответствующих специалистов, могло бы стать дальнейшее развитие подзаконной отраслевой правовой базы, которая должна опираться на последние современные научные и технические разработки.

Со своей стороны законодательство об административных правонарушениях уже сейчас может внести свой вклад: в КоАП РФ необходимы более четкие формулировки диспозиций некоторых статей. Использование таких неопределенных конструкций объективной стороны, как «нарушение требований по охране недр», к примеру, в ст. 8.9 КоАП РФ порождает правовую неопределенность и необоснованно расширяет пределы административного усмотрения. Исследователи отмечают, что помимо качества юридической техники (такие формулировки значительно уступают по своей отточенности некоторым «классическим» проработанным формулировкам ряда статей КоАП РФ), такое положение порождает значительный объем дел в судах по оспариванию действий государственных органов и должностных лиц, связанных с пределами административного усмотрения и отсылочным характером диспозиций. С учетом того, что среди всех видов правонарушений наиболее распространенными являются административные правонарушения (в России ежегодно регистрируется более 3, 5 млн. административных правонарушений во всех областях общественной жизни)45, четкое формулирование объективной стороны занимает одно из важнейших мест в процессе реализации принципа законности и установления правовой определенности.

Анализ статей КоАП РФ, применимых, по нашему мнению, к области охраны недр и недропользования, показывает, что в качестве субъектов правонарушений в этой области выступают как физические, так и юридические лица^46.

Говоря о физических лицах как о субъектах административной ответственности можно выделить общий, специальный и особый виды. Общим субъектом административного правонарушения являются граждане Российской Федерации, достигшие к моменту совершения административного правонарушения 16 лет. При этом физическое лицо не подлежит административной ответственности, если во время совершения им противоправных действий данное лицо находилось в состоянии невменяемости, то есть не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий или бездействия.

В группу специальных субъектов административного правонарушения входят должностные лица, родители несовершеннолетних детей, а также иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие административное правонарушение на территории Российской Федерации. Специфика юридического статуса этих категорий субъектов выражается в том, что, в частности, должностные лица несут ответственность за нарушение установленных норм не только ими непосредственно как должностными лицами при исполнении соответствующих обязанностей, но и за нарушение этих норм подчиненными им лицами, а родители несут ответственность за действия их детей. Однако в обоих приведенных примерах нет оснований говорить о наказании при отсутствии вины: данная ответственность является наказанием за ненадлежащее выполнение возложенных должностных обязанностей либо родительских обязанностей по обеспечению исполнения другими лицами установленных правил и за неосуществление должного контроля.

К особым субъектам относятся военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и лица, имеющие специальные звания (сотрудники органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов). Данные лица несут дисциплинарную ответственность в соответствии с уставами, регламентирующими прохождение соответствующей службы или военной службы и статус этих лиц. Однако в ряде случаев, предусмотренных ст. 2.5 КоАП РФ, регламентирующей порядок привлечения к административной ответственности лиц, входящих в рассматриваемую группу, данные лица несут административную ответственность на общих основаниях. К таким случаям относится, в частности, совершение указанными лицами правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования, предусмотренных Главой 8 КоАП РФ, куда входит и нарушение законодательства о недрах – нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, нарушение требований по рациональному использованию недр, нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр^47.

Административная ответственность юридических лиц предусмотрена ст. 2.10 КоАП РФ. Юридические лица выступают в качестве субъектов административной ответственности в таких рассматриваемых нами применительно к области охраны недр и недропользования главах КоАП РФ, как глава 7 (охрана собственности), глава 8 (охрана окружающей среды и природопользование), глава 9 (охрана правопорядка в промышленности), глава 13 (охрана информации и информационных процессов), глава 14 (предпринимательская деятельность), глава 19 (правонарушения против порядка управления). Динамика развития КоАП РФ показывает, что законодатель уделяет все больше внимания административной ответственности юридических лиц. Так, в 2002 г. в начале действия КоАП РФ 53 % из 405 статей Особенной части составляли статьи, в которых предусматривалась ответственность юридических лиц. По состоянию на 2011 год это соотношение составило 62 % из 505 статей Особенной части КоАП РФ. При этом большинство статей приходится на рассматриваемые в настоящей работе главы КоАП РФ, относящиеся к области охраны недр и недропользования^48.

Четвертым элементом состава административного правонарушения является его субъективная сторона, которая представляет собой вину.

Вина – это психическое отношение субъекта к совершенному правонарушению и к его последствиям. Из данного определения видно, что понятие вины можно отнести только к физическому лицу. Вины юридического лица не существует отдельно от вины его работников, руководства. Здесь имеет место логическое продолжение юридической конструкции самого понятия юридического лица. Оно является по сути юридической условной конструкцией, в рамках которой в любом случае действуют определенные физические лица. В связи с этим и вина юридического лица понятие юридически условное – это вина сотрудников юридического лица, которая становится виной юридического лица в строго обозначенных законодательством случаях.

Особенности вины физических и юридических лиц нашли свое отражение в конструкции норм КоАП РФ. В ч. 2 ст. 2.1 Кодекса отдельно отмечено, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Наличие данной возможности всегда анализируется судами на практике при рассмотрении дел в отношении юридических лиц^49.

В ряде статей КоАП РФ возложение ответственности возможно только на должностных и юридических лиц, как, в частности, в ст. 8.17–8.19 КоАП РФ, предусматривающих ответственность за нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации стандартов, норм и правил. В свою очередь ст. 7.26 КоАП РФ предусматривает ответственность за утрату материалов и данных государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации только для граждан и должностных лиц.

Вина может выражаться в форме умысла или неосторожности. Правонарушение совершается умышленно, если совершающее его лицо предвидело вредные последствия этого нарушения и желало его наступления (такая вина квалифицируется в форме прямого умысла) или сознательно допускало наступление этих последствий (косвенный умысел).

Вина в форме неосторожности признается в тех случаях, когда лицо предвидело наступление вредных последствий, но без достаточных к тому оснований рассчитывало на их предотвращение (легкомыслие) либо не предвидело наступление таких последствий, хотя должно и могло бы их предвидеть (небрежность).

Правонарушения в области охраны недр и недропользования могут совершаться как умышленно, так и по неосторожности. Однако некоторые из правонарушений совершаются только с одной формой вины. Так, ст. 7.25 КоАП РФ предусматривает применение административной ответственности за уклонение от безвозмездной передачи копий геодезических или картографических материалов и данных в государственный картографо-геодезический фонд Российской Федерации. Уклонение представляет собой стремление уйти от какой-либо возложенной обязанности, необходимости осуществить какое-то действие, то есть лицо сознает наличие такой обязанности, но стремится избежать ее осуществления и осознает последствия такого уклонения – невыполнение возложенной обязанности. Таким образом, можно говорить о том, что вина в рамках диспозиции ст. 7.25 КоАП РФ может иметь только форму умысла. Также только в форме умысла присутствует вина при сокрытии или искажении экологической информации (ст. 8.5 КоАП РФ), самовольном изменении программы ресурсных или морских научных исследований (ст. 8.18 ч. 2 КоАП РФ) и ряде других.

Вина в форме умысла либо неосторожности (зачастую небрежности) может иметь место при совершении, в частности, таких административных правонарушений, как уничтожение или повреждение специальных знаков в рамках ст. 7.2 КоАП РФ, нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов (ст. 8.9 КоАП РФ).

Как видно из проведенной характеристики административной ответственности в области охраны недр и недропользования, ей присущ, как и административной ответственности в целом, широкий охват сфер регулирования, обусловленный комплексностью самого процесса недропользования и охраны недр.

Результатом такой комплексности явилось то, что в настоящее время статьи, предусматривающие административную ответственность на правонарушения в области охраны недр и недропользования, разбросаны по разным главам Особенной части КоАП РФ.

Однако, представляется целесообразным объединить все составы административных правонарушений в области охраны недр и недропользования, в самостоятельной новой главе, посвященной административным правонарушениям в сфере охраны недр и недропользования.

В основу формирования этой новой главы могут быть положены два критерия: общность объекта посягательства и значимость недр для социально-экономического развития Российской Федерации и стратегической безопасности нашей страны. Что касается внутренней структуры данной новой главы, то основой ее формирования может стать предлагаемая далее автором группировка по видам и классификация нарушений в области охраны недр и недропользования, раскрытию сути и содержания которых посвящен следующий раздел настоящей работы.

Такого рода объединение всех составов в один правовой блок и четкое выделение недр как отдельного объекта регулирования и охраны, по нашему мнению, позволит внести бóльшую ясность в сам подход к правовому регулированию данной сферы общественных отношений, а также подчеркнет значимость недр как важнейшего природного ресурса и компонента природной среды.

§ 3. Виды административных правонарушений в области охраны недр и недропользования и основания их классификации

Отсутствие в КоАП РФ отдельного раздела, посвященного нарушениям в области охраны недр и недропользования, приводит, как уже отмечалось, к необходимости поиска соответствующих составов правонарушений в различных главах Кодекса.

В работах, касающихся вопросов административной ответственности в сфере недропользования, авторы используют различные отправные точки определения статей КоАП РФ, относящихся к сфере пользования недрами. Так, А. Н. Борисов указывает на то, что составить представление об административных правонарушениях, связанных с несоблюдением требований Закона «О недрах», позволяет ч. 1 ст. 23.22 КоАП РФ, определяющая полномочия органов, осуществляющих государственный геологический контроль, по рассмотрению дел об административных правонарушениях^50. Согласно этой точке зрения к таким правонарушениям относятся предусмотренные ч. 2 ст. 7.2, ст. 7.3, ст. 7.10, ст. 8.5, ст. 8.9, ч. 1 ст. 8.10, ст. 8.11, ч. 1 ст. 8.13, ч. 1 ст. 8.17, ст. 8.18, ст. 8.19, ст. 8.20 КоАП РФ.

Другим подходом, предложенным И. А. Леонтьевым, служил анализ статьи Закона «О недрах», содержавшей перечень нарушений его положений, в результате которого к административным правонарушениям предлагалось относить деяния, предусмотренные ст. 7.2, ст. 7.3, ст. 7.4, ст. 7.5, ст. 7.25, ст. 7.26, ст. 8.9, ст. 8.10, ст. 8.11, ст. 8.39, ст. 19.1, ст. 19.14 КоАП РФ^51. Такой же точки зрения придерживались С. А. Боголюбов и О. М. Теплов, бравшие за основу исследования вопроса административной ответственности в сфере недропользования нормы данной статьи Закона «О недрах» и сопоставлявшие их с корреспондирующими нормами КоАП РФ^52.

В литературе предлагаются и ряд классификаций статей КоАП РФ, относимых к области пользования недрами, базирующиеся на различных основаниях.

Первое основание, непосредственно вытекающее из структуры действующего КоАП РФ, – распределение составов по разным главам Особенной части КоАП РФ в зависимости от родового объекта правонарушения^53.

В соответствии с данным основанием выделяются следующие составы:

– правонарушения, посягающие на отношения собственности в сфере недропользования;

– правонарушения, посягающие на общественные отношения по охране недр и окружающей среды при недропользовании;

– правонарушения, посягающие на отношения в сфере установленных требований промышленной безопасности при недропользовании;

– правонарушения, посягающие на установленный порядок управления.

Предлагается также классификация правонарушений по отраслевой принадлежности норм, согласно которой нормы разделяются на характерные исключительно для отношений в области недропользования и охраны недр, и на носящие общеотраслевой или межотраслевой характер^54.

Кроме того, исследователи распределяют нарушения положений Закона «О недрах» по следующим группам: нарушение государственной собственности на недра, а также государственной собственности на геологическую и иную информацию о недрах; нарушение порядка управления в сфере недропользования; нарушение установленных стандартов, норм и правил, а также безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами; нарушение порядка внесения платы за пользование недрами^55.

Описанные способы определения административных правонарушений и предложенные на их основании группы, по нашему мнению, сужают круг отношений недропользования, охраняемых нормами законодательства об административных правонарушениях, и не охватывают в полной мере спектр требований, установленных в Законе «О недрах», и норм КоАП РФ, направленных на обеспечение выполнения таких требований.

Исходя из анализа положений Закона «О недрах» и норм КоАП РФ, считаем возможным отнести к сфере пользования и охраны недр следующие статьи Кодекса, корреспондирующие, по нашему мнению, с содержанием и требованиями Закона «О недрах», и предложить следующую классификацию нарушений законодательства о недрах:

А) Нарушение установленного порядка лицензирования, стандартов и правил осуществления деятельности в сфере недропользования^56.

К этой категории, прежде всего, относятся составы, закрепленные в ст. 7.3 «Пользование недрами без лицензии на пользование недрами либо нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденных в установленном порядке технических проектов», а также в ст. 7.5 «Самовольная добыча янтаря» КоАП РФ. Положения данных статей охраняют одно из базовых закрепленных в Законе «О недрах» принципов недропользования – осуществления данной деятельности в соответствии с выдаваемым специальным разрешением – лицензией.

Помимо этого, в ст. 17.1 Закона «О недрах» указывается на то, что при переходе права пользования участком недр лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению. Для обеспечения выполнения данного положения в КоАП РФ содержится ст. 7.10, в соответствии с которой самовольная (то есть без соблюдения установленного порядка переоформления) уступка права пользования недрами признается административным правонарушением.

Однако прямая взаимосвязь норм отраслевого законодательства и норм КоАП РФ существует не во всех случаях. Примером служат случаи предоставления лицензий на пользование недрами по основаниям, не предусмотренным Законом «О недрах». КоАП РФ не содержит соответствующей статьи, напрямую устанавливающей ответственность за такое нарушение. По нашему мнению, в данном случае возможно применение норм ст. 19.1 «Самоуправство», предусматривающей ответственность за самовольное, вопреки установленному федеральным законодательством или иным нормативным правовым актом порядку осуществление своего действительного или предполагаемого права. При этом необходимо учитывать, что такое применение возможно только при отсутствии существенного вреда гражданам или юридическим лицам, при наличии которого наступает уголовная ответственность.

В соответствии со ст. 22 Закона «О недрах» одной из основных обязанностей пользователя недр является соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами. Но деятельность в сфере недропользования, помимо Закона «О недрах», регламентируется и множеством подзаконных актов, значительное число которых устанавливают правила, стандарты и регламенты, которыми должны руководствоваться участники этой деятельности. Нарушение этих стандартов и правил влечет за собой неблагоприятные последствия для пользователей недр, в частности в виде приостановления действия либо отзыва лицензий на недропользование (ст. 20 Закона «О недрах»).

Однако ряд нарушений правил и стандартов в недропользовании, влекущих наступление определенных негативных последствий, рассматривается законодателем как более значительное и общественно опасное, и в связи с этим за их нарушение предусматривается административная ответственность.

Корреспондирующей нормой КоАП РФ в части ответственности за нарушение правил и требований проведения работ в рамках одного из видов пользования недрами, геологического изучения недр, является прежде всего ст. 8.11, предусматривающая ответственность за нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр, могущее привести или приведшее к недостоверной оценке разведанных запасов полезных ископаемых либо условий для строительства и эксплуатации предприятий по добыче полезных ископаемых, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно за утрату геологической документации, дубликатов проб полезных ископаемых и керна, которые необходимы при дальнейшем геологическом изучении недр и разработке месторождений.

Аналогичную направленность имеют ст. 8.17–8.20 КоАП РФ. В них содержатся нормы, устанавливающие ответственность за нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной зоне Российской Федерации стандартов, норм и правил, нарушение правил проведения ресурсных научных исследований, нарушение правил захоронения отходов и других материалов на указанных территориях, а также за незаконную передачу минеральных ресурсов на континентальном шельфе и (или) исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Процесс недропользования представляет собой сложный технологический процесс, и эта сторона данной деятельности также требует установления регулирующих норм и правил, а в случае их нарушения – применения соответствующих мер юридической ответственности.

Одно из таких правил закреплено в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»57, в котором установлены основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов. Приложение 1 к данному Закону относит к категории опасных производственных объектов, в частности, объекты, на которых ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях. Таким образом, действие Закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» распространяется на хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность в сфере недропользования.

Статья 17 Закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» устанавливает, что лица, виновные в нарушении его положений, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Административная ответственность в данном случае наступает в рамках ст. 9.1 КоАП РФ «Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензии на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов».

В развитие положений ст. 9.1 КоАП РФ следует применять положения п. 11 ст. 19.5 КоАП РФ, которая позволяет привлекать к административной ответственности за невыполнение в установленный срок или ненадлежащее выполнение законного предписания федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, и промышленной безопасности.

Помимо ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ в целях обеспечения деятельности уполномоченных государственных органов, осуществляющих контроль и надзор за выполнением недропользователями установленного порядка лицензирования, стандартов и правил осуществления деятельности по пользованию недрами, применению также подлежат положения и ч. 1 этой статьи, предусматривающие ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства. Часть 1 ст. 19.5 КоАП РФ в отличие от ч. 11 той же статьи не носит специального характера и может быть применена ко всем случаям неисполнения пользователями недр законных предписаний уполномоченных государственных органов, выходящим за рамки регулирования ч. 2.1–2.3, 2.5, 2.6 и 11 ст. 19.5 КоАП РФ.

Б) Нарушение экологических требований по охране недр и недропользованию и требований по рациональному использованию недр.

В ст. 23 Раздела III «Рациональное использование и охрана недр» Закона «О недрах» закреплены основные требования по рациональному использованию и охране недр, среди которых предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях. В ст. 25 Закона «О недрах» условия застройки площадей залегания полезных ископаемых указаны более подробно: проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешаются только после получения заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки, а застройка непосредственно площадей залегания полезных ископаемых и размещение в местах их залегания подземных сооружений допускается с разрешения указанного федерального органа или его территориального органа. В настоящее время таким федеральным государственным органом является Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра)58.

Нормы КоАП РФ, которые направлены на правовую охрану данных положений Закона «О недрах», закреплены в ст. 7.4, согласно которой наказуемым является застройка площадей залегания полезных ископаемых, в том числе размещение в местах их залегания подземных сооружений без разрешения, необеспечение сохранности зданий, сооружений, особо охраняемых территорий и объектов окружающей среды при пользовании недрами.

Также на обеспечение реализации требований Закона «О недрах» по рациональному использованию и охране недр направлены положения ст. 8.9 и 8.10 Главы 8 КоАП РФ «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования».

Нормы данных статей предусматривают административную ответственность за нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов (ст. 8.9), а также за нарушение требований по рациональному использованию недр (ст. 8.10).

Еще одной статьей КоАП РФ, направленной на охрану недр, но уже на определенных территориях, является ст. 8.39. В рамках данной статьи предусмотрена административная ответственность за нарушение охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях, что выражается в нарушении установленного режима и иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, а также на территориях, на которых находятся памятники природы, и на иных особо охраняемых природных территориях и их охранных зонах (округах).

В) Нарушения в сфере информационных процессов в области охраны недр и недропользования.

Информация является важным элементом в системе недропользования и охраны недр. Она в полной мере отражает характеристики недр как основы экономического благосостояния государства и как составную часть окружающей среды. При этом одни и те же данные могут нести в себе как информацию экономического характера, так могут являться и экологической информацией – информацией о недрах и об их состоянии, имеющей значение для охраны недр.

Такая информация формируется в процессе деятельности участников отношений недропользования и охраны недр. В частности, эта информация поступает при эксплуатации объектов, созданных в процессе поиска, разведки или добычи полезных ископаемых, либо возведенных специально для целей мониторинга за состоянием окружающей среды, а именно скважин, пройденных с целью наблюдения за режимом подземных вод, а также геодезических и маркшейдерских знаков. С учетом важности данных, полученных от таких объектов, необходимо осуществление контроля за их сохранностью.

Для обеспечения указанного контроля и возложения ответственности на лиц, виновных в нарушении соответствующих требований, в КоАП РФ содержится ст. 7.2, часть вторая которой устанавливает ответственность за уничтожение или повреждение скважин государственной опорной наблюдательной сети, наблюдательных режимных створов на водных объектах, маркшейдерских знаков, а равно специальных информационных знаков.

Поскольку недра в Российской Федерации являются государственной собственностью, главные функции по учету, контролю и мониторингу в сфере недропользования принадлежат государству. В этом смысле информация лежит в основе всей его деятельности в данной сфере: государственное регулирование отношений недропользования и решение задач развития минерально-сырьевой базы осуществляется с использованием геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр. Указанные оценки формируются на базе данных о географо-экономических, геологических, горнотехнических и экономических параметрах того или иного участка недр.

Поэтому очевидно, что государству необходим весь объем информации, получаемой в процессе недропользования, независимо от того, кем она была получена и к какой форме собственности относятся права на указанную информацию – государственной собственности или к собственности пользователя недр.

Для обеспечения поступления такой информации от пользователей недр в ст. 22 Закона «О недрах» для них предусмотрена обязанность представлять геологическую информацию и достоверные данные о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, а также содержащихся в них компонентах, в федеральные и территориальные фонды геологической информации и в органы государственной статистики. Также недропользователи обязаны обеспечить ведение геологической информации, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами.

Функцию охраны указанного порядка предоставления информации выполняет ряд статей КоАП РФ, среди которых прежде всего можно отметить ст. 7.25 и 7.26 КоАП РФ. Данные статьи предусматривают ответственность за уклонение от безвозмездной передачи копий геодезических или картографических материалов и данных в государственный картографо-геодезический фонд, а также за утрату материалов и данных указанного фонда.

В целях правовой защиты установленного порядка предоставления информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов (экологической информации) КоАП РФ содержит ст. 8.5, в которой установлена административная ответственность за сокрытие или искажение такой информации. В данной статье нас интересует упоминание о сокрытии, умышленном искажении или несвоевременном сообщении полной и достоверной информации о состоянии природных ресурсов или иного вредного воздействия на природные ресурсы, что распространяется на недра как один из таких ресурсов.

Важную роль в составе информации в области охраны недр и недропользования играет геологическая информация о недрах. Ей посвящена ст. 27 Закона «О недрах». Необходимо заметить, что в данной статье не приводится определения или исчерпывающего перечня информации, понимаемой как «геологическая информация». При этом также упоминается «и иная информация о недрах». Но исходя их текста данной статьи, а также руководствуясь ранее действовавшим Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации «Об утверждении Порядка и условий использования геологической и иной информации о недрах, являющейся государственной собственностью»59, представляется, что под геологической информацией следует понимать информацию о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр.

Ответственность за нарушение обязанности по предоставлению геологической информации в КоАП РФ прямо не предусмотрена. Последний, однако, содержит ст. 19.7 «Непредставление сведений (информации)», положения которой возможно использовать применительно к рассматриваемой ситуации. В соответствии с данной статьей непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде влечет применение мер административной ответственности.

Помимо возложения на пользователя недр обязанности по представлению геологической и иной информации о недрах, законодатель в ст. 27 Закона «О недрах» также предусмотрел обязанность должностных лиц федеральных и территориальных фондов геологической информации обеспечить конфиденциальность предоставляемой им информации и не допускать ее несанкционированного разглашения. В данном случае КоАП РФ также не содержит статью, корреспондирующую положениям ст. 27 Закона «О недрах». Для обеспечения исполнения указанной обязанности возможно применение положений ст. 13.14 КоАП РФ, которая предусматривает ответственность за разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей, за исключением случаев недобросовестной конкуренции, предусмотренных ст. 14.33 КоАП РФ.

Также к правонарушениям в сфере информационных процессов в области недропользования можно отнести и действия, предусмотренные ч. 3–5 ст. 19.8 КоАП РФ «Непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы, органы регулирования естественных монополий или органы, уполномоченные в области экспортного контроля». Необходимо отметить, что правонарушения в рамках данной статьи находятся на стыке двух сфер – информационных процессов и антимонопольных требований.

Г) Нарушение антимонопольных требований при недропользовании.

Антимонопольным требованиям при пользовании недрами посвящена ст. 17 Закона «О недрах», в соответствии с которой запрещаются или в установленном порядке признаются неправомочными действия органов государственной власти, а также любых хозяйствующих субъектов (пользователей недр), направленные на ограничение конкуренции.

КоАП РФ не содержит специальных норм по защите конкуренции в сфере недропользования. Поэтому для определения статей КоАП РФ, которые возможно применить в целях реализации положений ст. 17 Закона «О недрах», обратимся к главам КоАП РФ, предусматривающим ответственность за нарушение антимонопольных требований и направленным на защиту конкуренции без указания на конкретный вид хозяйственный деятельности.

Данной главой является прежде всего Глава 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности», в которой к рассматриваемому нами вопросу относятся ст. 14.9 «Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления» и ст. 14.31–33 (злоупотребление доминирующим положением, заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, недобросовестная конкуренция, соответственно).

Также КоАП РФ содержит ст. 19.5, в рамках ч. 2.1–2.3, 2.5 и 2.6 которой предусмотрена ответственность за невыполнение решений и предписаний антимонопольных органов, и ст. 19.8, в соответствии с ч. 3–5 которой административная ответственность наступает за непредоставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы, органы регулирования естественных монополий или органы, уполномоченные в области экспортного контроля.

Как видно из приведенных положений законодательства, прямая корреспонденция отраслевых норм и норм Кодекса, существует далеко не всегда. В связи с этим, представляется, существует необходимость более четкой взаимосвязи правовых норм разной отраслевой принадлежности (в первую очередь, положений Закона «О недрах», Федерального закона «Об охране окружающей среды», Федерального закона «О защите конкуренции») и норм КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность за конкретные правонарушения в области охраны недр и недропользования. Реализация этого положения потребует выведения из отраслевого законодательства как материальных норм, закрепляющих перечень нарушений, которые должны влечь применение мер административной ответственности, так и соответствующих им процессуальных правил, и сосредоточения этих положений в КоАП РФ. Такой подход позволит четко определить правовую природу юридической ответственности в области охраны недр и недропользования с отнесением их к сфере административного права (с соответствующим решением проблемы выделения «новых» видов ответственности), а также упорядочить межотраслевые связи в законодательной базе, регламентирующей применение административной ответственности в области охраны недр и недропользования.

Суммируя сказанное выше, по нашему мнению, к административным правонарушениям в области охраны недр и недропользования можно отнести деяния, предусмотренные статьями ч. 2 ст. 7.2, ст. 7.3, 7.4, 7.5, 7.10, 7.25, 7.26, 8.5, 8.9, 8.10, 8.11, ч. 1 ст. 8.17, 8.18, 8.19, 8.20, 8.39, 9.1, 13.14, 14.9, 14.31, 14.31¹, 14.32, ч. 1 ст. 14.33, 19.1, ч. 1, ч. 2.1–2.3, 2.5, 2.6, 11 ст. 19.5, 19.7, ч. 3–5 ст. 19.8 КоАП РФ.

Остановимся на каждой упомянутой статье в свете предложенной классификации более подробно.

3.1. Нарушение установленного порядка лицензирования, стандартов и правил осуществления деятельности в сфере недропользования

В соответствии с действующим законодательством собственником недр в Российской Федерации является государство. Согласно ст. 1.2 Закона «О недрах» недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Согласно законодательно установленному порядку (ст. 11 Закона «О недрах») предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Данный порядок распространяется также на соглашения о разделе продукции: участок недр предоставляется на условиях данного соглашения и оформляется соответствующей лицензией. Получения лицензии не требуется при ведении региональных геолого-геофизических работ, геологической съемки, инженерно-геологических изысканий, научно-исследовательских, палеонтологических и других работ, направленных на общее изучение недр, геологических работ по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга природной среды, контролю за режимом подземных вод, а также иных работ, проводимых без существенного нарушения целостности недр, что закреплено в п. 1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами^60.

В ст. 11 Закона «О недрах» о лицензии говорится как о специальном государственном разрешении, включающем установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. В третьей части данной статьи лицензия определяется как документ, удостоверяющий право ее владельца на пользование участком недр в определеннных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Положение о порядке лицензирования пользования недрами содержит сходное с данным в части третьей ст. 11 Закона «О недрах» описание лицензии.

Здесь необходимо отметить, что, несмотря на такое обилие положений, касающихся лицензии в данной области, действующий Закон «О недрах» не содержит определения лицензии (скорее можно говорить о введении законодателем в различных частях ст. 11 Закона «О недрах» набора «атрибутов» лицензии в сфере недропользования).

В российском законодательстве существует, однако, закон, в котором дано определение лицензии в общем: им является Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»61. В соответствии с его ст. 3, лицензией признается специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

Несмотря на то, что на отношения в области охраны недр и недропользования действие данного Закона не распространяется (в ст. 12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» указываются только отдельные работы, сопутствующие недропользованию: эксплуатация взрывоопасных и пожароопасных производственных объектов, хранение и применение взрывчатых материалов промышленного назначения, производство маркшейдерских работ, деятельность по размещению опасных отходов), его нормы целесообразно учитывать при будущей выработке понятия лицензии на право пользование недрами.

По нашему мнению, приведенные нормы Закона «О недрах» и Положения о порядке лицензирования пользования недрами возможно объединить для получения единого определения лицензии в сфере недропользования и, опираясь на существующий в настоящее время понятийный аппарат действующего законодательства, определить лицензию в сфере недропользования как специальное государственное разрешение, оформляемое установленной формы бланком, с текстовыми, графическими и иными приложениями, являющимися его неотъемлемой частью, определяющее цель и основные условия пользования недрами на участке недр в определенных границах и удостоверяющее право ее владельца на пользование недрами на данном участке недр в соответствии с указанной в разрешении целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем основных условий пользования недрами.

При таком определении лицензии на право пользования недрами в Законе «О недрах» также необходимы отсылочная норма о том, на какие виды недропользования лицензия не требуется, и четкий перечень условий лицензии, являющихся основными.

Порядок предоставления лицензий на пользование недрами составляет основу государственной системы лицензирования. Согласно ст. 15 Закона «О недрах» государственная система лицензирования – это единый порядок предоставления лицензий, включающий информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление.

Охране порядка лицензирования пользования недрами прежде всего посвящена ст. 7.3 КоАП РФ, устанавливающая ответственность за пользование недрами без лицензии на пользование недрами либо с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденных в установленном порядке технических проектов.

Поскольку в ст. 7.3 КоАП РФ речь идет о двух аспектах нарушения лицензионного порядка, рассмотрим две части ст. 7.3 отдельно.

Часть 1 ст. 7.3 КоАП РФ предусматривает ответственность за пользование недрами без лицензии на пользование недрами. В сферу действия данной нормы подпадает начало осуществления каких-либо работ или иных действий в рамках ст. 6 Закона «О недрах», устанавливающей виды пользования недрами, и не являющимися работами или действиями, для осуществления которых в соответствии с абзацем третьим п. 1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами получение лицензии не требуется, без наличия у лица, осуществляющего данные работы или действия, соответствующей лицензии, выданной на имя данного лица, и зарегистрированной в установленном порядке.

Из формулировки части первой ст. 7.3 КоАП РФ очевидно, что отсутствие у пользователя недр иных разрешений или лицензий, не являющихся лицензиями на пользование недрами, не может служить основанием для применения положений данной статьи.

При этом необходимо учитывать, что начало процесса оформления лицензии на пользование недрами еще не означает наличия самой лицензии, дающей возможность начала деятельности по пользованию недрами. «Без лицензии» в данном случае означает действия без оформленной в установленном порядке соответствующей лицензии на пользование недрами: согласно ст. 9 Закона «О недрах» права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр. Данная точка зрения поддерживается и судами: так, ФАС Поволжского округа в своем постановлении от 23 сентября 2011 г. отметил, что такие документы как, в частности, письмо комитета по управлению имуществом субъекта Российской Федерации по смыслу ст. 11 Закона «О недрах» носит характер предварительного согласования отдельных действий в пределах границ лицензионного участка недр и не порождает непосредственно каких-либо прав и обязанностей либо обременений, поскольку оформление всех прав в рамках лицензионного участка осуществляется недропользователем только после получения лицензии^62.

Также следует иметь в виду, что в сферу действия части первой ст. 7.3 КоАП РФ подпадает не только изначальное неполучение лицензии, но и не переоформление уже выданной лицензии в установленных Законом «О недрах» случаях^63. Если процесс переоформления лицензии не завершен вынесением уполномоченным государственным органом решения о переоформлении лицензии и ее регистрации на новое лицо, право пользования недрами не переходит к последнему, и любые его действия по недропользованию можно считать нарушением установленного порядка лицензирования и, следовательно, подпадающими под действие ст. 7.3 КоАП РФ. В этом, на наш взгляд, проявляется одна из характеристик административно-правовой природы лицензирования, хотя некоторые исследователи настаивают на его гражданско-правовой природе^64.

Однако было бы неправильно также полностью отрицать наличие частно-правовых элементов в лицензионном процессе: причины, влекущие переход прав недропользования и являющиеся основой для начала процедуры переоформления лицензии согласно ст. 17.1 Закона «О недрах», являются юридическими фактами, в большинстве своем относящимися к сфере гражданского права – реорганизация юридического лица, передача прав между основным и дочерним обществами и др.

За осуществление пользования недрами без лицензии на право пользования недрами ответственность несут граждане Российской Федерации, иностранные граждане, индивидуальные предприниматели без образования юридического лица, российские и иностранные юридические лица. Возложение административной ответственности на все категории субъектов обусловлено тем, что такого рода действия могут осуществлять любые лица (физические, юридические), находящиеся на территории Российской Федерации.

Пользование недрами без лицензии является прямым следствием игнорирования законодательно установленного порядка лицензирования, неосуществления предписанного набора мероприятий, необходимого для начала деятельности по пользованию недрами, а именно разработки проектов и технической документации, оформление соответствующего земельного участка, предоставление требуемой документации в уполномоченные государственные органы. При этом недропользование осуществляется с основном организациями, одной из уставных целей которых является деятельность в данной сфере. Таким образом указанные организации и их руководители имеют определенный объем знаний в данной области, включая требования законодательства о лицензировании деятельности по недропользованию. Эти лица не могут не знать о необходимости получения лицензии на определенный участок недр и о соответствующем запрете на производство каких-либо работ до получения разрешительной документации. Следовательно, в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и должностных лиц соответствующих юридических лиц во всех случаях возможно говорить о вине в форме прямого умысла. Особенно это проявляется в случаях с участками недр федерального значения – с учетом важности недр, разрабатываемых на данных участках, невозможно предположить, что к пользованию недрами приступят «случайные» непрофессиональные лица. Данный аспект должен учитываться при назначении предусмотренных ч. 1 ст. 7.3 КоАП РФ мер административной ответственности, а также может в будущем явиться основой для внесения в ст. 7.3 более серьезного наказания в отношении юридических лиц, в частности значительного повышения размера административного штрафа.

Также в данном случае речь идет о формальном составе данного административного правонарушения. Сам по себе факт осуществления действий по недропользованию без надлежащего разрешения достаточен для привлечения к административной ответственности. Наступления каких-либо иных последствий, в частности причинения вреда, не требуется.

Часть 2 ст. 7.3 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта.

В отличие от диспозиции части первой данной статьи, диспозиция ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ подразумевает наличие у лица лицензии на пользование недрами и технического проекта, в соответствии с которым производится пользование недрами.

Какие же действия признаются нарушающими условия лицензии или технического проекта и влекущими применение мер административной ответственности?

Статья 12 Закона «О недрах» устанавливает требования к содержанию лицензии на пользование недрами, среди которых, в частности, данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами, согласованный уровень добычи минерального сырья, условия выполнения установленных законодательством, стандартами, нормами и правилами требований по охране недр и окружающей среды. При этом условия пользования недрами в соответствии с лицензией сохраняют свое действие на протяжении всего срока ее действия, а изменение этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

Таким образом, условия лицензии являются своего рода законом для пользователя недр (равно как и для должностных лиц, представляющих органы, выдавшие лицензию и осуществляющие контроль и надзор за соблюдением условий той или иной лицензии), которые не могут быть произвольно изменены. Важность условий лицензии для недропользователя отмечается и при рассмотрении данной категории дел судами: в одном из своих постановлений Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа прямо указал на то, что пользователь недр обязан обеспечить выполнение этих условий^65.

Соответственно, любые действия либо бездействие недропользователя, не соответствующие условиям выданной лицензии и не согласованные с соответствующими органами, выдавшими эту лицензию, могут быть квалифицированы как нарушающие условия выданной лицензии.»

На практике, как показали, в частности, проведенные Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в 2010 г. проверки по соблюдению условий лицензий на пользование недрами по месторождениям углеводородного сырья, на территории которых ведутся работы по добыче и утилизации попутного нефтяного газа, основными нарушениями условий лицензионных соглашений являются отклонения фактических показателей по добыче и использованию попутного газа от проектных^66.

Объективная сторона ст. 7.3 КоАП РФ выражается в действии либо в бездействии, что отличает ее от объективной стороны в рамках части первой, включающей в себя только действие. В этом смысле диспозиция ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ возлагает на проверяющие государственные органы обязанность выявлять все возможности, посредством которых может быть нарушено какое-либо из условий лицензии на пользование недрами. Такие нарушения должны быть отражены в соответствующих актах проверок и в дальнейшем в постановлении о привлечении виновного лица к административной ответственности. При этом нарушения могут быть выражены в совокупности действия и бездействия. Так, в 2011 г. в ходе выездной проверки одного из хозяйствующих обществ Росприроднадзором России были выявлены одновременно: отступления от проектов геологоразведочных работ и отработки месторождения, необеспечение функционирования системы мониторинга в пределах лицензионного участка, программа мониторинга, график проведения наблюдений были не разработаны, сведения о результатах горно-экологического мониторинга, а также отчет о проведении геологоразведочных работ не представлены^67.

Характер объективной стороны в рамках ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, выражающейся как в действии, так и в бездействии, подчеркивается и судебными решениями: в своем Постановлении 4 августа 2011 г. Четвертый арбитражный апелляционный суд пояснил, что понятие «пользование недрами» состоит не только в активном поведении, связанном с совершением каких-либо действий на предоставленном месторождении, но и в несовершении действий, установленных лицензионным соглашением^68.

Часть 2 ст. 7.3 КоАП РФ содержит более узкий, по сравнению с частью первой, субъектный состав: субъектами административной ответственности в рамках части второй могут быть только пользователи недр.

На практике судами указывается на необходимость представления лицами, в отношении которых производится рассмотрение дела об административном правонарушении в рамках ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, доказательств принятия всех зависящих от них мер для обеспечения выполнения условий лицензирования либо для отказа от права пользования недрами, либо направление обращения с заявлением о приостановлении права пользования или пересмотра условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена^69.

Отдельным правонарушением при пользовании недрами в нарушение установленного порядка лицензирования является добыча янтаря без соответствующего разрешения. Наказание за совершение такого рода правонарушений предусматривает ст. 7.5 КоАП РФ «Самовольная добыча янтаря». Данная статья применяется в том случае, если месторождение янтаря не отнесено к месторождениям драгоценных металлов^70.

Диспозиция данной статьи охватывает весь комплекс возможных при данном правонарушении действий – от стадии самовольной добычи до стадии реализации уже переработанного незаконно добытого янтаря.

Исследователи указывают на то, что субъективную сторону данного правонарушения составляет вина в форме умысла^71. С этим можно в полной мере согласиться, так как добыча янтаря не является добычей общераспространенных полезных ископаемых, где можно предположить, что лица, осуществляющие данную деятельность, не осознают противоправность своих действий. Это также касается перерабатывающих и сбытовых предприятий и организаций, которые, помимо прочего, обязаны производить проверку поступающего к ним на обработку и реализацию материала. В связи с этим представляется обоснованным включение в ст. 7.5 КоАП РФ и действий по сбыту незаконно добытого янтаря. Данное положение позволяет комплексно осуществлять борьбу с данным видом правонарушения, пресекая также и возможность дальнейшего извлечения прибыли от реализации самовольно добытого янтаря.

В свете рассмотрения вопроса применения мер ответственности за ненадлежащее осуществление деятельности по недропользованию на основании соответствующего разрешения – лицензии, необходимо упомянуть ст. 14.1 КоАП РФ, и обсуждаемую в связи с ней правовую коллизию.

Части 2, 3 и 4 ст. 14.1 КоАП РФ посвящены ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), с нарушением либо с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

На практике возникает вопрос о том, возможно ли применение к недропользователям, осуществляющим пользование недрами без соответствующей лицензии на право пользования недрами, норм ст. 14.1 КоАП РФ. Эта тема поднималась в юридической литературе, и в работах обоснованно указывалось на то, что на практике зачастую происходит смешение двух видов лицензий – лицензии на право пользования природным объектом и лицензии на право осуществления определенной деятельности^72. Помимо того, что эти два вида лицензий имеют различную правовую природу, существует и общетеоретическое обоснование исключения ст. 14.1 КоАП РФ из сферы применения к отношениям недропользования. При наличии ст. 7.3 КоАП РФ, специально посвященной деятельности в сфере недропользования, положения ст. 14.1 КоАП РФ можно рассматривать в качестве общей нормы применительно к регулированию осуществления деятельности без специального разрешения. Согласно общей теории права существует принцип превалирования специальной нормы над общей. Исходя из этого можно согласиться с авторами, что смешение, а тем более установление знака «равно» между двумя видами лицензий в ст. 7.3 и 14.1 КоАП РФ недопустимо. Поэтому при рассмотрении дел о нарушении установленного порядка пользования недрами должны квалифицироваться в рамках ст. 7.3 (либо ст. 7.5) КоАП РФ, а не ст. 14.1 КоАП РФ.

Следующей статьей КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за нарушение установленного порядка пользования недрами, является ст. 7.10, в соответствии с которой административным правонарушением признается самовольная уступка права пользования недрами.

Объектом противоправного посягательства в данном случае является право государственной собственности на недра и права иных лиц, осуществляющих пользование недрами, а также установленный порядок уступки права пользования данным природным ресурсом^73.

В соответствии с положениями Закона «О недрах» пользование недрами производится на основании выдаваемой в установленном порядке лицензии, которая строго «привязана» к определенному лицу (пользователю недр).

Статья 17.1 Закона «О недрах» специально посвящена регулированию порядка перехода права пользования участками недр. В ней предусмотрены определенные случаи перехода права пользования участками недр к другому субъекту предпринимательской деятельности^74. При переходе права пользования недрами выданная ранее лицензия подлежит переоформлению. Перечень оснований в рамках ст. 17.1 Закона «О недрах» является закрытым. Исходя из этого любая уступка права пользования недрами по какому-либо иному, отличающемуся от закрепленных в данной статье, основанию признается самовольной и подпадает под действие ст. 7.10 КоАП РФ.

Помимо установления исчерпывающего перечня оснований передачи пользования недрами, ст. 17.1 Закона «О недрах» содержит специальную норму, исключающую отношения по уступке данного права из сферы гражданско-правового регулирования: право пользования участком недр не может быть передано третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, установленной гражданским законодательством, за исключением случаев, предусмотренных Законом «О недрах» или иными федеральными законами. Также лицензия на пользование участками недр, приобретенная юридическим лицом в установленном порядке, не может быть передана третьим лицам, в том числе в пользование.

С учетом того, что уже изначально в рамках ст. 7.10 КоАП РФ рассматривается ситуация наличия права пользования недрами, что предполагает участие в данных отношениях лиц, обладающих необходимыми знаниями, в том числе в части правового регулирования, в данной сфере, правонарушения по рассматриваемой статье могут совершаться только умышленно.

Охране установленного порядка недропользования посвящена ст. 8.11 КоАП РФ, в которой речь идет об административной ответственности за нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр^75, а также за утрату геологической документации, дубликатов проб полезных ископаемых и керна, которые необходимы при дальнейшем геологическом изучении недр и разработке месторождений.

Статья 8.11 КоАП РФ призвана обеспечить соблюдение правил проведения работ по геологическому изучению недр, которое может привести или уже привело к недостоверной оценке разведанных запасов полезных ископаемых либо условий для строительства и эксплуатации предприятий по добыче полезных ископаемых, подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и установленных требований по ведению и сохранности геологической информации.

По нашему мнению, содержание ст. 8.11 КоАП РФ в части ответственности за утрату геологической информации в большей степени относится к нарушениям в сфере информационных процессов в области недропользования. Представляется, что это положение диспозиции ст. 8.11 КоАП РФ возможно объединить со ст. 7.26 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за утрату материалов и данных государственного картографо-геодезического фонда.

На практике важно разграничить деяния, квалифицируемые в рамках состава ст. 8.11 КоАП РФ, от деяний, подпадающих в сферу применения ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, смешение которых возможно с учетом того, что геологическое изучение недр является одним из видов недропользования. Важно определить, входят ли совершенные деяния в перечень условий пользования недрами в рамках соответствующего лицензионного соглашения и обязательств недропользователя в связи с этим, либо эти деяния подпадают под формулировку диспозиции ст. 8.11 КоАП РФ, и имеются ли доказательства, что действия (бездействия) пользователя недр могли привести или привели к недостоверной оценке разведанных запасов полезных ископаемых^76. Для привлечения пользователя недр к административной ответственности в рамках ст. 8.11 КоАП РФ необходимо рассматривать правила и требования проведения таких работ, закрепленные не в лицензионном соглашении, а в положениях нормативных правовых актов, устанавливающих соответствующие правила и требования, в частности, в ст. 23 Закона «О недрах» и в п. 33 Правил охраны недр, утвержденных Постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 06.06.2003 № 71^77.

В рассматриваемом разделе нарушений лицензионного законодательства, а также норм и стандартов в сфере недропользования отдельно стоит выделить группу ст. 8.17, 8.18, 8.19 и 8.20 КоАП РФ, призванных охранять установленный порядок использования и охраны континентального шельфа Российской Федерации.

Объектом неправомерных деяний в рамках указанных статей является установленный порядок деятельности на континентальном шельфе: ст. 8.17 (ч. 1 и 3) устанавливает ответственность за нарушение регламентирующих деятельность на континентальном шельфе Российской Федерации стандартов (норм, правил) или условий лицензии; ст. 8.18 предусматривает наказание за нарушение правил проведения ресурсных исследований на континентальном шельфе Российской Федерации; в ст. 8.19 установлена ответственность за нарушение правил захоронения отходов и других материалов на континентальном шельфе Российской Федерации; ст. 8.20 предусматривает ответственность за незаконную передачу минеральных ресурсов на континентальном шельфе.

Общим признаком административных правонарушений в рамках указанных статей служит отклонение от установленного порядка осуществления деятельности на континентальном шельфе. Данный порядок закреплен прежде всего в Федеральном законе «О континентальном шельфе Российской Федерации»78, который определяет статус континентального шельфа Российской Федерации. В дополнение к нормам Закона «О континентальном шельфе» в части регламентации отношений, возникающих в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр континентального шельфа Российской Федерации, также применяется Закон «О недрах».

Административным правонарушением в соответствии с составами, закрепленными в ч. 1 ст. 8.17, ст. 8.18–8.20 КоАП РФ, могут стать нарушения в ходе осуществления деятельности по недропользованию и охране недр на континентальном шельфе норм и правил, закрепленных в вышеперечисленных законах, а также в соответствующих подзаконных нормативных правовых актах.

Субъектами правонарушений с учетом специфики деятельности на континентальном шельфе и требований, предъявляемых к лицам, осуществляющим деятельность на континентальном шельфе, являются должностные и юридические лица. Исключение составляет ст. 8.20 КоАП РФ (незаконная передача минеральных ресурсов на континентальном шельфе), в соответствии с которой субъектами административной ответственности могут являться также и граждане.

Деятельность пользователей недр, в большинстве случаев являющихся российскими юридическими лицами, зачастую сопряжена с потенциальной угрозой безопасности для самого производственного комплекса, для работников, населения близлежащих территорий и для окружающей среды.

Для предотвращения возникновения подобного рода ситуаций законодатель закрепил ряд норм, призванных обеспечить безопасность промышленных производств и соблюдение требований, установленных в данной сфере. Прежде всего такие нормы содержатся в Федеральном законе «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Предприятия, осуществляющие деятельность по освоению недр, подпадают под действие данного Закона в силу его ст. 2, устанавливающей, что опасными производственными объектами являются предприятия или их цеха, участки, площадки, а также иные производственные объекты, на которых ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях. Такие объекты подлежат регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации^79.

Нормы, обязывающие пользователей недр обеспечить безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами, а также основные требования по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, помимо Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» содержатся и в Законе «О недрах» – в п. 6 ч. 2 ст. 22 и ст. 24.

За нарушение установленных требований в сфере промышленной безопасности к виновным лицам могут быть применены меры административной ответственности. Такая ответственность предусмотрена в ст. 9.1 КоАП РФ. В соответствии с ее положениями административная ответственность наступает за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

За невыполнение в установленный срок или ненадлежащее выполнение законного предписания федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, и промышленной безопасности предусмотрена административная ответственность в соответствии с п. 11 ст. 19.5 КоАП РФ. В совокупности со ст. 9.1 КоАП РФ данная статья образует завершенный комплекс правовых мер, направленных на борьбу с нарушениями в сфере недропользования в части соблюдения правил промышленной безопасности.

Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного п. 11 ст. 19.5 КоАП РФ, выражается в ненадлежащем исполнении в установленный срок законного предписания Ростехнадзора. Суды обращают внимание на то, что при рассмотрении данной категории дел факты неисполнения должны быть зафиксированы в соответствующих актах проверки и протоколе об административном правонарушении. В свою очередь, лицо, в отношении которого был составлен такой протокол, в судебном разбирательстве должно представить суду относимые и допустимые доказательства выполнения им в установленный срок требований предписания, которые указаны в акте проверки и протоколе об административном правонарушении^80.

В качестве еще одного состава административного правонарушения в рамках настоящего раздела необходимо назвать ст. 19.1 КоАП РФ, предусматривающую ответственность за самоуправство. Данную статью возможно применить в целях реализации положений Закона «О недрах» для привлечения должностного лица за ненадлежащее осуществление своих служебных обязанностей при реализации установленного порядка лицензирования. Так, если должностное лицо осуществляет выдачу лицензии в нарушение порядка выдачи лицензии на пользование недрами (например, по основанию, не перечисленному в ст. 10.1 Закона «О недрах»), оно может быть привлечено к административной ответственности в рамках ст. 19.1 КоАП РФ.

Как видно из изложенного, в КоАП РФ содержится достаточно широкий перечень статей, нормы которых следует использовать для обеспечения соблюдения установленных стандартов, норм и правил в области охраны недр и недропользования, что, в совокупности с отраслевым законодательством статьи КоАП РФ, позволяет достаточно эффективно на данном этапе привлекать к ответственности лиц, нарушающих установленный порядок лицензирования, стандарты и правила пользования недрами.

3.2. Нарушение экологических требований по охране недр и недропользованию и требований по рациональному использованию недр

Недра, являясь составной и неотъемлемой частью окружающей среды, выполняют те же функции, что и природа в целом: экономическую, экологическую, рекреационную. Некоторые исследователи в этом комплексе в качестве наиболее важной выделяют экономическую функцию^81. Мы позволим себе не вполне согласиться с этим утверждением.

Безусловно, экономический эффект от использования недр является значительным для экономик многих стран, в особенности для России, чей бюджет является ориентированным и зависимым от добычи природных ресурсов, в основном нефти и газа. Однако экологическая составляющая является не менее важной. От состояния экологии зависит качество жизни населения тех территорий, где осуществляется пользование недрами, а учитывая то, что природа является сложной системой, где все составляющие взаимосвязаны, это затрагивает в той или иной степени интересы всего населения России. Кроме того, ухудшение экологической обстановки, деградация окружающей среды имеет и вполне определенные негативные экономические последствия, замыкая «круг» взаимодействия хозяйственной деятельности и состояния природной среды.

Казалось бы, такая тесная связь должна побуждать государство и хозяйствующие субъекты к бережному отношению к этому природному ресурсу, тем более что, в частности, российский нефтегазовый сектор является бюджетообразующей отраслью и должен обладать достаточными средствами для реализации мер по охране недр. Но по-прежнему одной из причин несоблюдения требований по охране недр является недостаточное финансирование соответствующих мероприятий. Так, неосуществление надлежащей консервации или ликвидации горнодобывающих объектов и предприятий приводит к негативному влиянию на недра и окружающую среду, а также на безопасное проживание населения вблизи таких предприятий.

Несмотря на то, что утверждаются проекты соответствующих мер по консервации и ликвидации, в ряде случаев средств на эти мероприятия в достаточном объеме не выделяется. Наиболее критическая ситуация складывается при банкротстве горного предприятия: в этих случаях такие объекты просто остаются без должного внимания и финансирования, а меры по консервации и ликвидации не проводятся.

Для решения данной проблемы исследователями предлагаются различные варианты. Среди них: возложение на недропользователей обязанности по формированию специальных фондов для накопления необходимых средств и создания резервов, аналогичных амортизационным фондам, для проведения ликвидационных работ^82, а также распространение требования по созданию ликвидационных фондов на проекты по разведке и добыче полезных ископаемых^83. Авторы высказывают и предложения традиционного характера о необходимости общей экологизации законодательства о недрах^84.

Но, на первый взгляд, отраслевое законодательство по недропользованию уже наполнено положениями, призванными охранять недра и устанавливающими экологические требования в процессе недропользования. Начиная с Преамбулы Закона «О недрах» указывается на то, что его действие направлено на комплексное рациональное использование и охрану недр. Дальнейшее развитие эта законодательная установка получает в разделе III Закона «О недрах», непосредственно посвященном рациональному использованию и охране недр. В ст. 23 Закона «О недрах» устанавливаются основные требования по рациональному использованию и охране недр, среди которых обеспечение полноты геологического изучения, рациональное комплексное использование и охрана недр, а также предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, и предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых. Также в ст. 22 Закона «О недрах» в перечне основных обязанностей пользователя недр содержится обязанность соблюдать утвержденные в установленном порядке стандарты, нормы и правила, регламентирующие условия охраны недр.

Закрепляя и развивая базовые основы недропользования и обязанности недропользователей, законодатель также «связал» содержание базового документа, на основании которого осуществляется пользование недрами – лицензии, с нормами по охране недр: ч. 9 ст. 12 Закона «О недрах» предусматривает в качестве одного из условий лицензии выполнение установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды. Мерой воздействия в случае нарушения таких требований служит предусмотренная ст. 8 Закона «О недрах» возможность ограничения пользования отдельными участками недр в целях охраны окружающей среды.

В ст. 20 Закона «О недрах», закрепляющей основания для прекращения права пользования недрами, предусмотрена возможность применения органами, предоставившими лицензию, такой меры, как досрочное прекращение, приостановление или ограничение права пользования недрами. В качестве таких оснований указывается, в частности, систематическое нарушение правил пользования недрами. Положение о порядке лицензирования пользования недрами уточняет эту норму ст. 20 Закона «О недрах», и в подп. 3 п. 15.2 Положения она уже изложена с соответствующим добавлением: «Право на пользование недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено … в случаях… систематического нарушения пользователем недр правил пользования недрами и их охраны, а также охраны окружающей природной среды, установленных действующим законодательством, стандартами (правилами, нормами), включая правила консервации предприятий».

В ст. 26 Закона «О недрах», посвященной порядку ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, указывается на то, что при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее, в частности, охрану окружающей среды.

Охране участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность, посвящена ст. 33 Закона «О недрах». В соответствии с ее положениями редкие геологические обнажения, минералогические образования, палеонтологические объекты и другие участки недр, представляющие особую научную или культурную ценность, могут быть объявлены в установленном порядке геологическими заповедниками, заказниками либо памятниками природы или культуры, и всякая деятельность, нарушающая сохранность указанных заповедников, заказников и памятников, запрещается.

Как видно из приведенных положений основного отраслевого законодательства, при общей экологической направленности его норм, в нем закреплены преимущественно общие формулировки.

Примерно такой же общий подход к регулируемой сфере содержится и в Федеральном законе 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»85. В нем устанавливаются общие правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Данный Федеральный закон также уделяет внимание вопросам охраны недр и недропользования. Прежде всего при определении компонентов природной среды недра перечислены в числе элементов, обеспечивающих в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле. При этом недра являются одним из объектов охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности^86.

Однако только установлением общих принципов и формулировок цели бережного и рационального пользования недрами не достичь. Необходимо закрепление механизмов, стимулирующих участников недропользования соблюдать установленные законом нормы по охране недр. Одним из побуждающих мотивов является возможность применения мер юридической ответственности при нарушении таких норм.

Какие же возможности в этом смысле предоставляет институт административной ответственности и какие нарушения действующего законодательства по охране недр влекут административную ответственность? Рассмотрим данный вопрос через призму положений уже приведенных выше соответствующих статей Закона «О недрах» и Федерального закона «Об охране окружающей среды» и реализацию их норм в статьях КоАП РФ.

Одним из требований по рациональному использованию и охране недр является предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых.

Застройка площадей залегания полезных ископаемых, в том числе размещение в местах их залегания подземных сооружений производится при наличии разрешения Федерального агентства по недропользованию^87. Такое разрешение может быть выдано только при условии обеспечения возможности извлечения полезных ископаемых или доказанности экономической целесообразности застройки. Получение такого разрешения не требуется при отсутствии полезных ископаемых под площадкой намечаемого строительства, что должно быть подтверждено заключением территориального органа Федерального агентства по недропользованию.

В соответствии с п. 4 Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр^88, государственный геологический контроль по вопросам, связанным с предотвращением самовольного пользования недрами, самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых возложен на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования.

Для обеспечения выполнения требований по недопущению самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых в КоАП РФ закреплена ст. 7.4. Административным правонарушением признается застройка площадей залегания полезных ископаемых, в том числе размещение в местах их залегания подземных сооружений без разрешения, необеспечение сохранности зданий, сооружений, а также особо охраняемых территорий и объектов окружающей среды при пользовании недрами.

Застройку без разрешения можно признать таковой, если строительство объектов на площадях залегания полезных ископаемых начато или ведется без наличия официального разрешения компетентных органов, либо если разрешение имеется, но получено оно с нарушением установленного порядка его приобретения, а также если застройка ведется с нарушением условий, на которых она была разрешена, или по разрешению, которое не переоформлено в случаях, когда такое переоформление является обязательным. При этом состав данного правонарушения является формальным: достаточным для квалификации признается сам факт неполучения необходимого разрешения, и фактическое соблюдение правил собственно застройки при отсутствии разрешения на застройку не устраняет незаконности самой застройки.

В отношении рационального использования недр и их охраны законодатель закрепил два состава в главе 8 КоАП РФ «Административные правонарушения и области охраны окружающей среды и природопользования»: нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов (ст. 8.9) и нарушение требований по рациональному использованию недр (ст. 8.10). Данные статьи отражают закрепленный в Законе «О недрах» подход к структурированию норм по вопросам рационального использования и охраны недр, которые содержатся в Законе «О недрах» в одном разделе. Здесь мы видим возможности для дальнейшего совершенствования норм КоАП РФ. При введении в КоАП РФ специального раздела, посвященного недропользованию, в нем необходимо выделить отдельно вопросы охраны недр и их рационального использования.

Статья 8.9 КоАП РФ предусматривает административную ответственность физических, должностных и юридических лиц за нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, которое может вызвать загрязнение недр и гидроминеральных ресурсов либо привести месторождение полезных ископаемых и гидроминеральных ресурсов в состояние, непригодное для разработки. При этом необходимо иметь в виду, что данной статьей предусмотрена ответственность не просто за нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, а только за те нарушения, которые могут повлечь загрязнение данных объектов или наступление иных негативных последствий.

Статья 8.10 КоАП РФ в свою очередь предусматривает ответственность за выборочную (внепроектную) отработку месторождений полезных ископаемых, приводящую к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, разубоживание полезных ископаемых, а равно иное нерациональное использование недр, ведущее к сверхнормативным потерям при добыче полезных ископаемых или при переработке минерального сырья, а также за невыполнение требований по проведению маркшейдерских работ, проведению дегазации при добыче (переработке) угля (горючих сланцев), приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения и окружающей среды, либо требований по сохранности месторождений полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин на время их консервации.

Как видно из приведенных формулировок, законодатель «разбивает» блок норм, содержащихся в ст. 8.9 и 8.10 КоАП РФ, на три составляющие: 1) общее нарушение требований по охране недр, которое может привести к загрязнению недр, 2) нерациональное использование недр (с выделением выборочной отработки месторождений полезных ископаемых и требований по сохранности месторождений), 3) несоблюдение установленных требований на стадии консервации или ликвидации горных выработок и буровых скважин. Если в случае с нормами ст. 8.9 КоАП РФ просматривается попытка «охватить» все возможные нарушения, которые могут вызвать загрязнение недр, то уже в ст. 8.10 КоАП РФ можно проследить, какие именно деяния представляют для законодателя наибольшее значение, поскольку именно они особо выделяются в диспозиции этой статьи: выборочная (внепроектная) отработка месторождений (ч. 1 ст. 8.10 КоАП РФ) и требования по сохранности месторождений, горных выработок и буровых скважин на время их консервации (ч. 2 ст. 8.10 КоАП РФ).

Безусловно, в КоАП РФ невозможно прописать все случаи нарушения требований по охране недр и их рациональному использованию. Однако с учетом того, что одна только ст. 23 Закона «О недрах» содержит 11 основных требований по рациональному использованию и охране недр, соответствующие нормы КоАП РФ также возможно расширить и дополнить новыми составами, в частности, административной ответственностью за несоблюдение требований по осуществлению достоверного учета извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых.

При этом необходимо использовать единый понятийный аппарат в Законе «О недрах» и КоАП РФ и устранить имеющиеся терминологические несостыковки: так, в отношении охраны недр п. 7 ст. 23 Закона закрепляет требование «охраны месторождений полезных ископаемых», в свою очередь в ч. 2 ст. 8.10 КоАП РФ предусматривается ответственность за невыполнение требований «по сохранности месторождений полезных ископаемых». Представляется обоснованным использование терминов, закрепленных в отраслевом законодательстве, и изменение формулировки диспозиции ст. 8.10 КоАП РФ с «сохранности» на «охрану» месторождений полезных ископаемых.

Практикой рассмотрения судами дел по обжалованию постановлений уполномоченных органов о привлечении к административной ответственности за нарушение, в частности, норм ст. 8.9 КоАП РФ, обращается внимание на то, что в таком постановлении должно быть указано, каким образом действия или бездействие, являющиеся нарушениями требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, могут повлечь за собой загрязнение недр, гидроминеральных ресурсов или другие вредные явления^89. Отсутствие доказательств возможности наступления вредных последствий для охраняемых объектов в результате деятельности физического или юридического лица является достаточным основанием для признания привлечения лица к административной ответственности на основании положений ст. 8.9 КоАП РФ необоснованным.

Особенности привлечения к административной ответственности существуют и в рамках ст. 8.10 КоАП РФ: исходя из диспозиции ч. 2 ст. 8.10 привлечение лица к административной ответственности возможно только в том случае, если административным органом установлен факт пользования недрами^90.

Еще одной статьей КоАП РФ, направленной на охрану недр, является ст. 8.39. В соответствии с ней предусматривается ответственность за нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях.

В соответствии с нормами Закона «О недрах», в частности, ст. 33, а также Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»91 предусмотрен особый статус данных территорий, и содержится требование по ограничению на них хозяйственной деятельности, а в случае с заповедниками соответствующие природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир) полностью изымаются из хозяйственного использования.

Одним из предметов правонарушения в рамках рассматриваемой ст. 8.39 КоАП РФ являются недра как один из природных ресурсов, в частности минералогические образования, редкие геологические обнажения и аналогичные объекты, объявленные в установленном порядке геологическими заповедниками, заказниками либо памятниками природы или культуры. Административной ответственности за нарушения требований по охране недр и недропользованию посвящен ряд статей КоАП РФ, которые позволяют осуществлять необходимую правовую охрану отношений по поводу экологических требований и правил по охране недр и их рациональному использованию. Однако в свете предложенных изменений как соответствующих положений Закона «О недрах», так и статей КоАП РФ, с включением в последний новых статей, предусматривающих административную ответственность за нарушение требований по рациональному использованию недр, возможно рассчитывать на общее укрепление законности в данной сфере. При этом совершенствование правового механизма должно сочетаться с развитием общей природоохранной и экологической культуры граждан Российской Федерации, а также с установлением экономических стимулов, позволяющих применять наиболее экологичные технологии, максимально снижая тем самым нагрузку на окружающую среду и природные ресурсы.

3.3. Нарушения в сфере информационных процессов в области охраны недр и недропользования

Информация для области охраны недр и недропользования является одним из ключевых понятий. При этом одним из важнейших видов информации является геологическая информация о недрах, и упоминание о ней содержится во многих положениях Закона «О недрах». В соответствии со ст. 27 Закона «О недрах» геологической информацией о недрах является информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах.

Геологическая информация выступает как самостоятельный объект оборота, являясь объектом права собственности, который охраняется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для других объектов собственности. Также геологическая информация лежит в основе государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, проводимых в целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование. В свою очередь государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственный баланс запасов полезных ископаемых составляются и ведутся федеральным органом управления государственным фондом недр на основе геологической информации.

Геологическая информация упоминается в перечне прав и обязанностей участников отношений по недропользованию. Так, в состав полномочий федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования входит, в частности, создание и ведение единой системы федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, распоряжение информацией, полученной за счет государственных средств, и государственная экспертиза информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность. Аналогичные полномочия закреплены и для органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере.

Пользователь недр, в свою очередь, обязан, согласно ст. 22 Закона «О недрах», обеспечить представление геологической информации в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, и представление достоверных данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых.

Геологическая информация играет важную роль и в государственной системе лицензирования. Это выражается в том, что данная система является единым порядком предоставления лицензий, включающим информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление, а также в том, что лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать указание на сроки представления геологической информации на государственную экспертизу, а также соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами.

На стадии завершения пользования недрами или его приостановления, законодатель также уделяет внимание сохранности информации: в ст. 26 Закона «О недрах» установлено, что при ликвидации и консервации предприятия по добыче полезных ископаемых или его части, а также подземного сооружения, не связанного с добычей полезных ископаемых, геологическая, маркшейдерская и иная документация пополняется на момент завершения работ и сдается в установленном порядке на хранение.

Помимо специфичной для области охраны недр и недропользования геологической информации в поле зрения Закона «О недрах» также входит и информация более общего порядка, связанная, однако, непосредственно с охраной недр и недропользованием. К такой информации можно отнести экономическую и экологическую информацию об участке недр, предоставляемом в пользование, лежащие в основе проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, и информацию о проведении конкурсов и аукционов на право пользования участком недр.

Вопросы предоставления информации в сфере недропользования, помимо Закона «О недрах», регулируются также постановлениями Правительства, одним из которых является постановление Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1996 г. № 215 «Об утверждении Порядка представления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, в федеральный и территориальные фонды геологической информации»92.

Информационное обеспечение природоохранной деятельности базируется на реализации основных положений Стратегии развития информационного общества в России^93 и построении системы предоставления государственных услуг в электронном виде. Используемая для поддержки принятия управленческих решений, система сбора информации повышает эффективность деятельности по изучению, воспроизводству и использованию природных ресурсов и по их охране.

Созданная при Минприроды России и принятая в 2010 г. в опытную эксплуатацию Система сбора и обеспечения оперативной информацией обеспечивает информационную поддержку по всему кругу задач, решаемых Минприроды России. В Системе собираются статистические, аналитические и оперативные данные, характеризующие, в том числе, степень загрязнения воды, воздуха и почвы, чрезвычайные события, произошедшие на территории Российской Федерации, информация о которых поступила из различных источников (Росгидромет, Росводресурсы, Росприроднадзор, Роснедра); особо охраняемые природные территории, наличие и размещение потенциально опасных объектов в сфере деятельности Минприроды России^94.

В связи с этим вопросы и проблемы привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере информационного обеспечения недропользования не вызывают сомнений, а их актуальность подчеркивается также и полярностью интересов в данной области: с одной стороны, существует необходимость обеспечить публичное информационное обслуживание природопользования и охраны окружающей среды, а с другой – обеспечение коммерческой и иной охраняемой законом частной тайны^95.

Однако, при всей важности информации и информационных процессов в области охраны недр и недропользования, Закон «О недрах» не содержит надлежащего механизма обеспечения соблюдения участниками отношений недропользования установленных правил в отношении указанной информации.

Учитывая такую неразработанность положений в Законе «О недрах», касающихся информационных процессов в области охраны недр и недропользования, для определения возможности привлечения к ответственности лиц, нарушающих установленный порядок предоставления информации в области недропользования, необходимо проанализировать, как и в предыдущих случаях, положения КоАП РФ для определения корреспондирующих Закону «О недрах» норм. В результате такого анализа к таким положениям, по нашему мнению, можно отнести ст. 7.2, 7.25, 7.26, 8.5, 13.14 и 19.7 КоАП РФ. Рассмотрим эти статьи подробнее.

Первыми положениями, относящимися к рассматриваемой теме, являются ч. 2, 3 и 4 ст. 7.2 КоАП РФ.

В соответствии с ч. 2 указанной статьи административным правонарушением признается уничтожение или повреждение скважин государственной опорной наблюдательной сети, наблюдательных режимных створов на водных объектах и маркшейдерских знаков.

Часть 3 ст. 7.2 КоАП РФ также связана с информационными процессами в сфере недропользования, и направлена на защиту объектов, с помощью которых осуществляется наблюдение за состоянием окружающей среды, частью которой также являются и недра. В соответствии с рассматриваемой частью ст. 7.2 КоАП РФ наказуемым является уничтожение, повреждение или снос пунктов государственных геодезических сетей либо стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды и ее загрязнением, входящих в государственную наблюдательную сеть, а равно нарушение режима охранной зоны стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды и ее загрязнением.

В свою очередь ч. 4 ст. 7.2 КоАП РФ предусматривает наказание за неуведомление собственником, владельцем или пользователем земельного участка, здания либо сооружения, на которых размещены пункты, перечисленные в ч. 3 настоящей статьи, федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы геодезии и картографии, или его территориального (регионального) органа об уничтожении, о повреждении или о сносе этих пунктов, а равно отказ в предоставлении возможности подъезда (подхода) к этим пунктам для проведения на них наблюдений и иных работ.

Часть 3 ст. 7.2 КоАП РФ содержит несколько объектов, на которые направлены неправомерные деяния, а также различные характеристики объективной стороны. Первыми из таких объектов выступают пункты государственных геодезических сетей и стационарные пункты наблюдения за состоянием окружающей среды, в качестве способа совершения данного правонарушения, характеризующего объективную сторону, указаны уничтожение, повреждение и снос. Также предметом служит режим охранной зоны стационарного пункта наблюдения. В данном случае объективную сторону составляет действие, которое выражается в нарушении этого режима. Субъективная сторона и субъектный состав в рамках ч. 3 аналогичны ч. 2 рассматриваемой статьи.

Диспозиция ч. 4 ст. 7.2 КоАП РФ включает в себя два состава: неуведомление об уничтожении, повреждении или о сносе пунктов, перечисленных в ч. 3 этой статьи, а также отказ в предоставлении возможности подъезда (подхода) к этим пунктам для проведения на них наблюдений и иных работ. Если в первом случае объективная сторона выражена в бездействии, то есть в несообщении, то во втором – может быть выражена в действии: установлении каких-либо препятствий для лиц, уполномоченных осуществлять такой подъезд (подход) в пунктам для проведения наблюдения.

Помимо объектов и пунктов, функционирование которых обеспечивает возможность наблюдения и тем самым сбора информации о состоянии недр и их загрязнением, правовой охране также подлежит геологическая информация. При этом значимость имеет геологическая информация, содержащаяся не только непосредственно в геологических отчетах и картах, но и информация в геодезических и картографических материалах: при осуществлении такой важной процедуры как определение границ горного отвода учитываются и данные, полученные в ходе геодезических работ, а картографирование континентального шельфа Российской Федерации, в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. № 209-ФЗ «О геодезии и картографии»96, относится к геодезическим и картографическим работам федерального значения.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона «О геодезии и картографии» граждане и юридические лица обязаны безвозмездно передавать один экземпляр копий созданных ими геодезических и картографических материалов и данных в соответствующие картографо-геодезические фонды.

Что касается установления ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации о геодезической и картографической деятельности, то ст. 17 Федерального закона «О геодезии и картографии» содержит отсылочную норму: нарушение законодательства Российской Федерации о геодезической и картографической деятельности влечет за собой административную или иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В КоАП РФ закреплена норма, напрямую корреспондирующая с положениями Закона «О геодезии и картографии» в части обязанности по предоставлению геодезических и картографических материалов и установления ответственности за нарушение данной обязанности. Ею является ст. 7.25 КоАП РФ, в соответствии с которой административным правонарушением признается уклонение от безвозмездной передачи одного экземпляра копий геодезических или картографических материалов и данных в государственный картографо-геодезический фонд Российской Федерации. В данном случае непосредственным объектом посягательства является установленный порядок предоставления копий таких материалов в картографо-геодезический фонд Российской Федерации.

Рассматриваемое положение необходимо отделять от состава, закрепленного в ст. 19.7 КоАП РФ, и соотносить ст. 19.7 КоАП РФ и ст. 7.25 КоАП РФ как общую и специальную нормы, соответственно. Данный вывод основан на том, что диспозиция ст. 19.7 КоАП РФ предусматривает ответственность за непредставление в государственный орган сведений, представление которых предусмотрено законом, без уточнения, о какой информации идет речь, а нормы ст. 7.25 КоАП РФ направлены непосредственно на охрану порядка предоставления специальных сведений в области геодезии и картографии.

В п. 9 ст. 9 Федерального закона «О геодезии и картографии» установлено, что граждане и юридические лица (пользователи материалов и данных государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации) обязаны обеспечивать сохранность полученных во временное пользование указанных материалов и данных и возвращать их в установленные сроки. Административная ответственность за нарушение этой обязанности предусмотрена в ст. 7.26 КоАП РФ.

Согласно ее положениям наказуемым является небрежное хранение пользователем материалов и данных государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации, повлекшее утрату таких материалов и данных. Обязанность, закрепленная в Федеральном законе «О геодезии и картографии», в совокупности с указанной нормой КоАП РФ способствует установлению режима сохранности геодезических и картографических материалов.

Следующим разделом КоАП РФ, содержащим положения, относящиеся к административным правонарушениям в сфере информационных процессов в области охраны недр и недропользования, является глава 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования».

В данной главе КоАП РФ отметим ст. 8.5 «Сокрытие или искажение экологической информации», предусматривающую административную ответственность за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов. Положения этой статьи возможно применить непосредственно к области охраны недр и недропользования, поскольку недра и их ресурсы являются составной частью окружающей среды.

В Законе «О недрах» экологическая информация в области охраны недр и недропользования упоминается всего в двух статьях: в п. 14.1 ст. 4, в которой к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относятся проведение государственной экспертизы, в частности, экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, и в ст. 29 Закона «О недрах», закрепляющей, что государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр осуществляется за счет пользователей недр. При отнесении экологической информации к категории «иной информации о недрах», к перечню указанных статей также можно отнести ст. 27 Закона «О недрах», посвященную геологической информации о недрах и ее составу.

В данной ситуации необходимо иметь в виду другие нормативные акты, регулирующие сферу информации в целом и оборота информации в специальном экологическом законодательстве. В этих двух сферах основными являются уже упоминавшийся ранее Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»97, регулирующий общие начала оборота информации и информирования населения, и Федеральный закон «Об охране окружающей среды», глава Х которого специально посвящена экологическому мониторингу и осуществляемому в его рамках сбору и обмену информации.

Диспозиция ст. 8.5 КоАП РФ предусматривает ответственность за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию. Четкое отделение перечисленных видов информации от иных данных и сведений, образующихся в процессе деятельности по недропользованию, а также точное определение круга лиц, на которых законодательством возложена обязанность предоставлять эту информацию, является основанием для правильной квалификации совершенного правонарушения и решения о привлечении лица к административной ответственности на основании ст. 8.5 КоАП РФ. Так, судами указывается, что непредоставление пользователем недр отчетов о его финансовой деятельности в части недропользования не может быть квалифицировано в рамках данной статьи, а лицо освобождается от ответственности за отсутствием события правонарушения^98.

Если положения ст. 8.5 КоАП РФ целенаправлено охраняют порядок представления экологической информации, то ст. 19.7 КоАП РФ «Непредставление сведений (информации)» применима ко всем иным случаям, когда предоставление информации или сведений предусмотрено законодательством о недрах. Таким случаем является требование о предоставлении сведений о разведанных и извлекаемых запасах полезных ископаемых.

В соответствии со ст. 22 Закона «О недрах» в перечень обязанностей пользователя недр входит предоставление достоверных данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, об использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации. Новеллой является введенный в апреле 2011 г. п. 11 ст. 22 Закона «О недрах», в соответствии с которым в обязанность пользователя недр также входит сохранность геологической, маркшейдерской и иной документации, специальной корреспонденции, а также грузов, содержащих носители сведений, отнесенных к государственной тайне.

Статья 19.7 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде.

Как видно из приведенной диспозиции, данная статья носит общий характер. Поэтому случаи нарушения информационных процессов в области охраны недр и недропользования, при отсутствии в КоАП РФ статей с соответствующими специальными составами, должны квалифицироваться по ст. 19.7 КоАП РФ.

Еще одной статьей КоАП РФ, которую можно отнести к нормам, устанавливающим административную ответственность за нарушения в сфере информационных процессов в области охраны недр и недропользования, является ст. 13.14 КоАП РФ. Данная статья предусматривает ответственность за разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, когда такое разглашение влечет уголовную ответственность). Данная статья содержит общие формулировки и может быть применена к любой сфере, в том числе и к нарушениям в области охраны недр и недропользования. Основанием для ее применения служит то обстоятельство, что пользование недрами на отдельных участках недр может быть органичено с учетом интересов национальной безопасности, а также то, что информация может быть отнесена ее собственником к разряду конфиденциальной и при передаче ее копии в соответствующий государственный фонд он вправе определить режим ограниченного доступа к такой информации.

Из сферы применения рассматриваемой статьи исключается информация, разглашение которой влияет на конкуренцию в рамках ст. 14.33 Кодекса, а также информация, относимая к государственной тайне.

Несмотря на то, что Закон «О недрах» и КоАП РФ содержат определенный спектр статей, позволяющих определить порядок оборота информации в области охраны недр и недропользования и применять соответствующие меры ответственности за его нарушение, многие из таких положений зачастую содержат только общие формулировки. Такой подход законодателя не вполне соответствует очевидной важности информации и информационных процессов в данной области.

Кроме того, до сих пор не решен чрезвычайно важный вопрос об «обратной связи» между недропользователем (или тем, кто только планирует им стать) и государством при предоставлении геологической и иной информации о недрах: если в описанных выше случаях речь преимущественно идет об обязанностях недропользователя передавать полученные установленным образом данные по месторождению, а закон предусматривает ответственность только для этой категории субъектов, то в отношении должностных лиц, ответственных за предоставление достоверных данных по участкам недр, такой ответственности не установлено.

На практике это породило одну из острейших проблем при реализации прав пользования недрами по конкурсу или на аукционе. Нередки случаи, когда полученная от государства участником конкурса или аукциона геологическая информация не соответствовала фактическому состоянию месторождения, являлась недостоверной либо неполной. Вследствие этого недропользователь не мог осуществлять деятельность на данном участке в полном объеме либо вообще производить добычу полезного ископаемого в случае, если по сравнению с заявленными фактические параметры месторождения не позволяли производить его промышленную разработку. Так, отмечаются случаи, когда при доразведке месторождения предоставленная организаторами аукциона геологическая информация подтверждалась только на 10–12 %99.

Такое положение дел идет в разрез с одной из закрепленных в ст. 15 Закона «О недрах» задач государственной системы лицензирования, заключающейся в обеспечении необходимых гарантий владельцам лицензий и защиты их права пользования недрами. Для реального обеспечения таких прав необходимо установление ответственности для организаторов конкурсов и аукционов за предоставление недостоверной либо неполной информации.

На уровне административной ответственности представляется необходимым закрепление в КоАП статьи, предусматривающей применение правовых санкций в отношении организаторов конкурса либо аукциона на право пользования недрами за предоставление участникам такого конкурса либо аукциона недостоверной либо неполной геологической или иной информации о недрах. Санкцией в рамках такой статьи могло бы быть наложение штрафа, соразмерного причиненному пользователю недр материальному ущербу и упущенной выгоде, а при повторном совершении также и применение дисквалификации в качестве дополнительного административного наказания.

Это могло бы стать одним из шагов по развитию полноценной правовой защиты интересов всех участников отношений недропользования, для чего необходимо дальнейшее совершенствование соответствующих норм Закона «О недрах». Оно может выражаться, в частности, в создании в Законе «О недрах» специального раздела, посвященного информации и информационным процессам в недропользовании. Основой такого раздела стали бы такие статьи Закона «О недрах», как ст. 27 «Геологическая информация о недрах», ст. 28 «Государственный учет и государственная регистрация», ст. 29 «Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых», ст. 30 «Государственный кадастр местророждений и проявлений полезных ископаемых» и ряд других.

Эти изменения в Законе «О недрах» должны сопровождаться и развитием норм КоАП РФ. Так, речь может идти об усилении мер административной ответственности за нарушение установленных правил в сфере информации в рассматриваемой области, в частности, в повышении размера административного штрафа.

Однако эти меры должны сочетаться с надлежащим выполнением уполномоченными государственными органами мер по формированию информационных ресурсов в сфере природопользования, которые служат основополагающим условием создания единой системы мониторинга и обеспечивают полноту и достоверность всей информации в области охраны недр и недропользования, что в свою очередь необходимо для принятия эффективных управленческих решений в сфере природопользования на различных уровнях.

3.4. Нарушение антимонопольных требований при недропользовании

Недропользование является одним из видов предпринимательской деятельности и на него в равной мере распространяются также и специальные требования по порядку ее осуществления. Одним из таких требований является соблюдение правил добросовестной конкуренции и запрет на ее ограничение. На поддержание стабильной конкурентной среды направлено антимонопольное законодательство, которое предусматривает и меры воздействия на нарушителей, вплоть до применения административной и уголовной ответственности.

Для анализа вопроса об административной ответственности за нарушения антимонопольных требований при пользовании недрами обратимся, прежде всего, к Закону «О недрах». В ст. 17 Закона указано, что запрещаются или в установленном порядке признаются неправомочными действия органов государственной власти, а также любых хозяйствующих субъектов (пользователей недр), направленные на ограничение вопреки условиям данного конкурса или аукциона доступа к участию в них юридических лиц и граждан, желающих приобрести право пользования недрами в соответствии с настоящим Законом; уклонение от предоставления лицензий победителям в конкурсе либо на аукционе, а также от предоставления лицензий на пользование недрами на условиях соглашений о разделе продукции; замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом и федеральными законами; дискриминацию пользователей недр, создающих структуры, конкурирующие с хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение в недропользовании; дискриминацию пользователей недр в предоставлении доступа к объектам транспорта и инфраструктуры.

Однако установление данных требований является лишь частью всего механизма регулирования. Для того, чтобы предписание нормативного акта не было только декларативным и эффективно исполнялось соответствующими участниками правоотношений, оно должно быть обеспечено закреплением мер ответственности за его нарушение.

В настоящее время в Российской Федерации административно-деликтный процесс в антимонопольной сфере законодательно регулируется, с одной стороны, антимонопольным законодательством, основу которого составляет устанавливающий организационные и правовые основы защиты конкуренции Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»100, а с другой стороны – КоАП РФ в части установления административной ответственности за нарушение требований антимонопольного законодательства. В дополнение к этому необходимо принимать во внимание положения Закона «О недрах», который служит третьим элементом в сложном процессе регулирования административной ответственности за нарушение антимонопольных требований в недропользовании.

Поскольку здесь вновь присутствует многоотраслевая совокупность норм, необходимо решить «традиционный» для этой ситуации вопрос о первичности применяемых норм.

В данном случае также применим общетеоретический принцип превалирования специальной нормы над общей. С учетом этого правила, если мы в первую очередь рассматриваем сферу недропользования, затем частный случай нарушения антимонопольных требований при осуществлении деятельности с этой сфере и заключительно анализируем меры ответственности за нарушение этих требований, то и анализ правовых норм должен производиться соответствующим образом. В первую очередь анализируются положения Закона «О недрах», поскольку именно отношения недропользования в данном случае являются исходными и без их существования и возможного нарушения вопроса о нарушении антимонопольных норм и административной ответственности в данной области может и не возникнуть. Во вторую очередь используются положения антимонопольного законодательства, помогающего раскрыть те или иные понятия, закрепленные только в общем виде в Законе «О недрах», а затем должны быть рассмотрены положения соответствующих статей КоАП РФ. Данная точка зрения, в частности, о соотношении требований ст. 17 Закона «О недрах» и норм Закона «О защите конкуренции», высказывается и другими авторами^101. При этом необходимо отметить, что некоторые исследователи относят этот вопрос к категории открытых и не находят достаточных правовых оснований для применения норм Закона «О защите конкуренции» к отношениям недропользования^102.

Таким образом, в отношениях недропользования изначально необходимо применять положения Закона «О недрах», и при возникновении ситуаций, описанных в его ст. 17, давать оценку действий участников этих правоотношений, исходя из формулировок данной статьи и базовых понятий, закрепленных в Законе «О защите конкуренции» (к ним относятся, в частности, такие содержащиеся в ст. 4 Закона «О защите конкуренции» и используемые в ст. 17 Закона «О недрах» понятия, как «конкуренция», «хозяйствующий субъект», «дискриминационные условия»).

Также ряд других статей Закона «О защите конкуренции» содержит понятия, которые необходимо использовать при толковании и применении норм законодательства о недропользовании в части соблюдения антимонопольных требований в этой сфере. Среди них: ст. 5, целиком посвященная понятию доминирующего положения; ст. 14 «Запрет на недобросовестную конкуренцию» в части незаконного получения, использования или разглашения информации, составляющей коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну (такая информация зачастую служит важным инструментом конкурентной борьбы во всех отраслях, в том числе и в недропользовании); ст. 15 и 16, устанавливающие запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействия) органов государственной власти, а также на соглашения и согласованные действия государственных органов; ст. 22, в которой закреплены функции антимонопольного органа, среди которых функция по обеспечению государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в сфере использования недр.

Для того чтобы установить, какие из норм КоАП РФ закрепляют административную ответственность за соответствующие правонарушения, необходимо определить статьи КоАП РФ, которые содержат меры административного наказания за совершение запрещенных ст. 17 Закона «О недрах» действий, направленных на ограничение конкуренции, и применяются в отношении указанных в ст. 17 субъектов правоотношений – органов государственной власти и хозяйствующих субъектов (пользователей недр).

В этой связи интересной представляется формулировка, предложенная законодателем в данной статье. С одной стороны, перечень действий, содержащийся в ст. 17 Закона «О недрах», является закрытым. Но с другой стороны, в части первой сказано, что неправомочные действия органов государственной власти и хозяйствующих субъектов должны «быть направлены на» ограничение доступа к участию в конкурсе или аукционе, уклонение от выдачи лицензии и т. д. Следуя логике этой нормы, приходим к выводу, что не перечень действий, нарушающих антимонопольные требования в сфере недропользования, является закрытым, а круг результатов, следующих за такими действиями. Таким образом, при оценке действий органов государственной власти и хозяйствующих субъектов необходимо прежде всего установить причинно-следственную связь между такими действиями и наступившим следствием согласно перечню, закрепленному в ст. 17 Закона «О недрах».

Но и этим данный вопрос не ограничивается. Указание в ч. 1 ст. 17 Закона «О недрах» о «направленности на» достижение определенного негативного с точки зрения антимонопольных требований результата, и отсутствие четкого перечня запрещенных действий, либо указание на то, что действия послужили результатом наступления таких вредных последствий, позволяет, по нашему мнению, сколь угодно широко очерчивать круг тех действий, которые потенциально входят в сферу регулирования норм ст. 17 Закона «О недрах». Такая ситуация порождает определенные трудности в определении составов административных правонарушений в антимонопольной сфере, применимых к области охраны недр и недропользования. Представляется, что на данный момент при существующей формулировке ст. 17 необходимо использовать общий смысл и направленность как Закона «О недрах», так и Закона «О защите конкуренции», при этом за основу оценки того или иного действия органа государственной власти или хозяйствующего субъекта принимать возможность наступления последствий, перечисленных в ст. 17 Закона «О недрах».

В действующем КоАП РФ не содержится норм, напрямую корреспондирующих положениям ст. 17, а именно статей, предусматривающих административную ответственность за нарушение антимонопольных требований в сфере недропользования. Поэтому для решения вопроса о том, какие нормы должны применяться, необходимо сопоставить те разделы КоАП РФ, статьи которых устанавливают ответственность как в сфере недропользования (природопользования), так и в сфере антимонопольного регулирования.

В КоАП РФ есть глава 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования». Однако она не содержит норм, устанавливающих административную ответственность за нарушения антимонопольного законодательства в сфере недропользования. Таким образом, несмотря на то, что отношения по использованию недр являются отношениями природопользования, действия, направленные на ограничение конкуренции в этой сфере, не входят в круг отношений, регулируемых главой 8 КоАП РФ.

В определенной мере корреспондирующими положениям ст. 17 Закона «О недрах» являются, с нашей точки зрения, нормы, закрепленные в главе 14 КоАП РФ – «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности».

Данная глава содержит ряд статей, нормы которых направлены на защиту конкуренции в целом, без указания на какой-либо конкретный вид хозяйственной деятельности. К ним относятся ст. 14.9 (ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления), 14.31 (злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке), 14.31.1 (злоупотребление доминирующим положением хозяйствующим субъектом, доля которого на рынке определенного товара составляет менее 35 %), 14.32 (заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координация экономической деятельности) и 14.33 (недобросовестная конкуренция).

В рамках названных статей предусмотрена административная ответственность за недобросовестную конкуренцию, а также за совершение должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение на товарном рынке, действий, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Исходя из отсутствия в КоАП РФ специальных статей, предусматривающих административную ответственность за нарушение положений ст. 17 Закона «О недрах», представляется, что именно общие положения главы 14 КоАП РФ по защите конкуренции безотносительно к вопросам хозяйственной деятельности могут быть применены в случаях нарушения антимонопольных требований в сфере недропользования. Такой вывод, по нашему мнению, возможен только при условии, что нормы применяемых статей КоАП РФ корреспондируют по своему содержанию соответствующим нормам ст. 17 Закона «О недрах». Кроме того, следует подчеркнуть, что при уяснении указанных норм и используемых в них понятиях следует также руководствоваться определениями, закрепленными в антимонопольном законодательстве, а именно в Федеральном законе «О защите конкуренции».

С учетом сказанного, можно сделать вывод о том, что административная ответственность за нарушение антимонопольных требований при пользовании недрами наступает в соответствии с нормами ст. 14.9, 14.31, 14.31.1, 14.32, 14.33 КоАП РФ при совершении органами государственной власти, а также любыми хозяйствующими субъектами (пользователями недр) неправомочных действий, направленных на ограничение доступа к участию в конкурсе или аукционе на право пользования недрами, уклонение от предоставления лицензий победителям конкурсов или аукционов, замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами, дискриминацию пользователей недр.

При определении порядка привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольных требований в недропользовании, следует отметить, что в данном случае необходимо руководствоваться уже положениями КоАП РФ. Он предусматривает возможность применения мер административной ответственности в судебном (судьями районных судов либо арбитражных судов при рассмотрении дел в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) и во внесудебном порядке – Федеральной антимонопольной службой^103. Подробнее полномочия соответствующих уполномоченных органов государственной власти, а также порядок привлечения к административной ответственности будут рассмотрены далее в настоящей работе.

Ситуация многоотраслевой совокупности норм, регулирующих применение административной ответственности, порождает вопросы не только для теоретических исследований, но и для решения конкретных практических вопросов. Так, при реализации полномочий антимонопольных органов возникал вопрос о правовой природе такой меры, как взыскание в бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства^104. Применение данной меры ответственности широко обсуждалось, поскольку по своей сути такое взыскание, являясь мерой публичной ответственности, дублирует меры административной ответственности в соответствии с КоАП РФ за совершение аналогичных правонарушений и не предусматривается КоАП РФ в качестве вида административного наказания. Данный вопрос был изначально разъяснен в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 г. № 30^105, согласно которому применение одновременно взыскания дохода в рамках Закона «О конкуренции» и мер административной ответственности в рамках КоАП РФ за одни и те же правонарушения недопустимо, и такое взыскание производится только в тех случаях, когда определение размера штрафа по правилам, установленным ст. 14.31–14.33 КоАП РФ, не представляется возможным.

Однако позже Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в своем постановлении от 14 октября 2010 г. № 52^106, устраняя коллизию указанного постановления Пленума и постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июня 2009 г. № 11-П^107 (указавшего на компенсаторный характер применяемой ФАС России меры), отменил постановление № 30 в части указания на невозможность применения двух принудительных мер. Таким образом, в настоящее время перечисление в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушений антимонопольного законодательства, рассматривается как носящее компенсаторный характер, в то время как меры, предусмотренные КоАП РФ за данные нарушения, носят штрафной характер. Тем самым взыскание доходов в бюджет и штраф не являются «двойной» мерой ответственности и могут быть наложены одновременно, не нарушая тем самым принципа недопустимости применения административного наказания дважды за одно и то же правонарушение.

На данном практическом примере видно отсутствие концептуального единства совокупности даже этих двух составляющих в системе правовых норм, направленных на защиту конкуренции и применение соответствующих мер административной ответственности. Тем более сложным является сочетание норм в аспекте административной ответственности за нарушение антимонопольных требований при пользовании недрами – Закона «О недрах», Федерального закона «О защите конкуренции» и КоАП РФ.

Конечно, пока в российском законодательстве сохраняется существующая структура, действующая «триада» представляется в некоторой степени оправданной: Закон «О недрах» направлен на отношения по недропользованию, в том числе, на «частный случай» охраны конкуренции при осуществлении этой деятельности, Закон «О защите конкуренции» – на нарушения антимонопольных требований в целом, КоАП РФ – на меры юридической ответственности. Но в настоящее время все эти нормы представляют собой, к сожалению, только внешнюю связку. Нет системного сочетания, в частности антимонопольных юрисдикционных процедур с закрепленными в КоАП РФ процедурами, что не позволяет в полной мере реализовывать потенциал всех указанных мер по обеспечению законности в этом вопросе.

Представляется, что такая ситуация может быть в будущем пересмотрена по пути ухода от «связки» норм по вертикали (по последовательности применения разных видов законодательства) к установлению связи по горизонтали – по видам правонарушений и областям хозяйственной деятельности.

В ряде зарубежных стран, в частности в Германии, материальные и процессуальные аспекты ответственности за нарушения антимонопольных требований сосредоточены в антимонопольном законодательстве, где определены запреты по ограничению конкуренции, полномочия антимонопольных органов, порядок применения мер ответственности и составы правонарушений. Некоторые авторы предлагают также и России последовать данному примеру^108.

Однако, по нашему мнению, выделение такого особого правового акта с включением в его состав положений, закрепленных в настоящее время в КоАП РФ, не является оптимальным. Такой подход может рассматриваться как «декодификация» законодательства об администранивных правонарушениях, подрыв самой концепции существования Кодекса об административных правонарушениях. Считаем, что как раз обратный процесс включения процессуальных норм, содержащихся в антимонопольном законодательстве, в состав положений КоАП РФ, их развитие и связка с общими процессуальными нормами КоАП РФ, а также их корреляция, применительно к области охраны недр и недропользования, с положениями Закона «О недрах» в части нарушения антимонопольных требований в данной области, будет способствовать решению задачи повышения общей правовой определенности, а не решения «локальных» отраслевых задач.

В настоящее же время, при отсутствии в административном законодательстве предписаний, непосредственно регулирующих применение мер административной ответственности при нарушении антимонопольных требований именно в сфере недропользования, данный вопрос требует комплексного подхода и анализа норм, содержащихся в различных нормативных актах.

Более четкая согласованность и взаимосвязь правовых норм разной отраслевой принадлежности и совершенствование законодательства в части установления административной ответственности за нарушение антимонопольных требований в области охраны недр и недропользования послужат важным фактором для дальнейшей успешной правоприменительной практики в столь значимой для российской экономики области хозяйственной деятельности.

Глава II

Механизм реализации административной ответственности за правонарушения в области охраны недр и недропользования

§ 1. Органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования

Важным фактором в обеспечении законности в области охраны недр и недропользования служит определение круга органов, уполномоченных законом рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях в этой области, а также назначать административные наказания. Для того чтобы очертить круг этих органов, необходимо проанализировать общие положения раздела III КоАП РФ.

В настоящее время в ч. 1 ст. 22.1 КоАП РФ закреплен перечень из семи видов органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных Особенной частью КоАП РФ. Рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования вправе судьи районных, арбитражных и военных судов, а также уполномоченные должностные лица федеральных органов исполнительной власти.

При наличии оснований полагать, что совершенное деяние может являться административным правонарушением, судья, орган, должностное лицо на стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении должен прежде всего установить, относится ли рассмотрение данного дела к его компетенции.

Прерогативой суда являются дела о наиболее серьезных административных правонарушениях, в которых особенно важна гарантия от возможного ведомственного усмотрения при вынесении решения по делу.

Ряд авторов отмечают, что в настоящее время ведущая роль в системе органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, принадлежит судам: к исключительной подсудности судов общей юрисдикции и арбитражных судов отнесены дела об административных правонарушениях, предусмотренных почти половиной статей Особенной части КоАП РФ^109.

Несколько иным образом обстоит дело применительно к нормам КоАП РФ, предусматривающим административную ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования. Здесь большинство составляют статьи, дела по которым рассматриваются органами исполнительной власти.

В исключительной компетенции судей находится рассмотрение дел об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования, предусмотренных ст. 7.5, ч. 3 ст. 9.1, ст. 13.14, 19.1, ч. 1 ст. 19.5 и ст. 19.7 КоАП РФ. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных указанными статьями КоАП РФ и совершенных военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, рассматриваются судьями гарнизонных военных судов. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.17–8.20, 8.39, ст. 9.1, ч. 2 ст. 14.9, ст. 14.31–14.33, ч. 2.1–2.3, 2.5, 2.6 и 11 ст. 19.5 КоАП РФ, рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. В том случае, если производство по делу об административном правонарушении в области охраны недр и недропользования осуществляется в форме административного расследования, а также по делам об административных правонарушениях, влекущих дисквалификацию лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы или административное приостановление деятельности, то такие дела рассматриваются судьями районных судов. В иных случаях дела об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования рассматриваются в федеральных органах исполнительной власти с учетом закрепленной за ними компетенции.

В целом федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, а также иные государственные органы, осуществляющие государственный контроль и надзор, являются наиболее многочисленным видом органов, должностные лица которых уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях.

Возложение на органы исполнительной власти обязанности по рассмотрению дел об административных правонарушениях дает возможность разгрузить суды, освободив их от рассмотрения специфичных правонарушений, и обеспечить оперативность разрешения определенной категории дел, применив также специальные профессиональные познания должностных лиц, работающих в соответствующих профильных государственных органах. Данный аспект подчеркивался ранее некоторыми авторами^110.

Учитывая значительный круг правонарушений в области охраны недр и недропользования, законодатель предоставил право на рассмотрение дел об административных правонарушениях ряду органов исполнительной власти. Структура федеральных органов исполнительной власти закреплена в Указе Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»111. Полномочия федеральных органов исполнительной власти по рассмотрению дел об административных правонарушениях определены прежде всего в КоАП РФ, а также в положениях о соответствующих органах.

Органом, непосредственно осуществляющим деятельность в области охраны недр и недропользования, является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. В его ведении, в свою очередь, действует Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор)112. Главными задачами Росприроднадзора являются выявление, пресечение и профилактика правонарушений, связанных с незаконным и нерациональным использованием природных ресурсов, негативным воздействием на окружающую среду при осуществлении всех видов природопользования, в том числе экологически опасных.

В соответствии со ст. 23.22 КоАП РФ Росприроднадзор, как орган, осуществляющий федеральный государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 7.2, ст. 7.3, ст. 7.4, ст. 7.10, ст. 8.5, ст. 8.9, ч. 1 ст. 8.10, ст. 8.11, ч. 1 ст. 8.17, ст. 8.18, ст. 8.19, ст. 8.20 КоАП РФ.

Помимо Росприроднадзора, дела об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования рассматриваются также Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), осуществляющей государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений^113. В соответствии со ст. 23.31 КоАП РФ Ростехнадзор уполномочен рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 7.2, ч. 2 ст. 7.3, ст. 7.4, ч. 2 ст. 8.10, ч. 1 ст. 8.17, ст. 8.19, ст. 8.39, ст. 9.1 и ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ.

Как видно, перечни статей КоАП РФ, отнесенных к ведению Росприроднадзора и Ростехнадзора, частично пересекаются. Однако компетенция этих органов не является дублирующей и разделяется, в соответствии с компетенцией каждого из этих государственных органов, по предмету посягательства: так, если в рамках положений ст. 7.4 КоАП РФ Росприроднадзор уполномочен рассматривать дела в части застройки площадей залегания полезных ископаемых без специального разрешения, то Ростехнадзор – в части необеспечения требований к сохранности зданий и сооружений при пользовании недрами. Кроме того, необходимо учитывать что Росприроднадзор не рассматривает дела в отношении участков недр местного значения.

Названные государственные органы ведут достаточно активную деятельность по выявлению и пресечению противоправных действий в области охраны недр и недропользования. При этом наибольшее количество дел об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования, рассмотренных, в частности, Росприроднадзором в 2010 г., было возбуждено по ст. 7.3 КоАП РФ (3486 дел). В этом объеме большинство принадлежит делам об административных правонарушениях, возбужденным госинспекторами Росприроднадзора в Сибирском федеральном округе (608 дел), что обусловлено характером основного вида природопользования в данном регионе^114.

Также в рамках своих полномочий дела об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования рассматривают и иные федеральные органы: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии^115 рассматривает дела в рамках ст. 7.25 и 7.26 КоАП РФ в части информационного обеспечения охраны недр и недропользования, Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) рассматривает дела в рамках ст. 14.9, 14.31–33, ч. 2.1–2.3, 2.5, 2.6 ст. 19.5 и ч. 3–5 ст. 19.8 КоАП РФ в части нарушения антимонопольных требований при пользовании недрами.

Помимо правильного определения компетенции органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования, важной гарантией в реализации задач производства по делам об административных правонарушениях по полному, всестороннему и объективному рассмотрению соответствующего дела является непосредственное исследование юрисдикционным органом всех имеющихся доказательств по делу. Это позволяет им самостоятельно дать объективную правовую оценку фактических данных и действий правонарушителя, что в итоге лежит в основе вынесения обоснованного решения. Таким решением может быть либо постановление о прекращении производства по делу, либо признание лица виновным в совершении административного правонарушения в области охраны недр и недропользования и применение к нему справедливой меры административного наказания.

Как видно из изложенного, в настоящее время действует целостная и эффективная система органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования. Совершенствованию данной системы будет способствовать четкое разграничение правомочий уполномоченных государственных органов в этой сфере путем доработки формулировок диспозиций статей КоАП РФ. Так, в ст. 7.3 КоАП РФ (пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта) возможно выделить отдельную часть, в которой будет предусмотрена ответственность за нарушения правил безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, с исключением таких нарушений из ч. 2 данной статьи.

Более четкое определение подведомственности дел об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования между органами исполнительной власти – Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной антимонопольной службой, пограничными органами, позволит устранить пересечения их компетенций и внести определенность в соответствующую правоприменительную практику.

§ 2. Виды административных наказаний, применяемых за правонарушения в области охраны недр и недропользования

Административное наказание, являясь мерой юридической ответственности, всегда связано с определенными ограничениями или лишением прав и свобод лица, привлекаемого к ответственности. Такие ограничения служат реакцией государства на совершенное правонарушение, и в них находят правовую оценку неправомерные деяния (действие или бездействие), носящие характер административного правонарушения. Виды административных наказаний определены в КоАП РФ.

Содержание административного наказания как меры административной ответственности определяется его целями. Законодатель в ст. 3.1 КоАП РФ в качестве цели применения административного наказания указал предупреждение совершения новых правонарушений как самим нарушителем, так и другими лицами.

При этом такое профилактическое и отчасти воспитательное воздействие в режиме общей и частной превенции не исключает элементов кары в административных наказаниях. Кара – это правовой урон субъекту административного правонарушения^116. Карательная направленность административных наказаний прослеживается в том, что применение любого из них влечет в качестве правового последствия состояние наказанности лица, в отношении которого оно назначено. Подтверждением этому служат положения ст. 4.6 КоАП РФ, закрепляющие правило, что лицо, которому назначено административное наказание, считается подвергнутым данному наказанию со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления.

Административные наказания составляют систему, которой присущи целостность и самодостаточность. Это находит свое выражение в том, что перечень мер административных наказаний, закрепленный в ст. 3.2 КоАП РФ, является исчерпывающим, а субъекты административной юрисдикции вправе применять только те административные наказания, которые перечислены в КоАП РФ.

В общем систему административных наказаний можно охарактеризовать как установленный законом императивный и исчерпывающий перечень видов административных наказаний, расположенных по степени их сравнительной тяжести, обладающих единством оснований и правил назначения, преследующих профилактивно-карательную цель применения к конкретным субъектам административно-правового поведения.

В настоящее время в ст. 3.2 КоАП РФ закреплен следующий перечень видов административных наказаний: предупреждение, административный штраф, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, дисквалификация, административное приостановление деятельности, обязательные работы, а также введенный в июле 2013 г. пункт об административном запрете на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения.

В соответствии с официальной классификацией, являющейся императивом законодателя в адрес правоприменителя, административные наказания подразделяются на основные и дополнительные^117. Основными являются такие наказания, которые не могут назначаться в дополнение к другим видам административных наказаний. К основным видам относятся предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, за исключением права управления транспортным средством, административный арест, дисквалификация, административное приостановление деятельности и обязательные работы. Остальные административные наказания могут применяться и как основные, и как дополнительные наказания, усиливая потенциал воздействия основного наказания.

При назначении административного наказания необходимо учитывать принципиальное правило, согласно которому за одно административное правонарушение может быть назначено только основное либо основное и одно из дополнительных административных наказаний, указанных в санкции применяемой статьи Особенной части КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административной ответственности^118. Основные наказания друг с другом несочетаемы. Как общее правило недопустимо также одновременное применение двух дополнительных наказаний.

Каждый из видов административных наказаний имеет различную значимость, а также свою специфику, связанную с особенностями их установления и применения.

Мы не будем останавливаться на характеристике всех закрепленных в КоАП РФ видах административных наказаний, а перейдем непосредственно к анализу тех видов, которые содержатся в санкциях статей Особенной части КоАП РФ, предусматривающих административную ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования.

Учитывая предлагаемый в настоящей работе спектр статей Кодекса, относящихся по мнению автора к сфере пользования недрами и охраны недр, и содержащиеся в них санкции, к числу административных наказаний за правонарушения в области охраны недр и недропользования относятся: предупреждение, административный штраф, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, дисквалификация и административное приостановление деятельности.

Рассмотрим перечисленные виды административных наказаний подробнее.

Предупреждение. Это мера административного наказания, которая выражается в официальном порицании физического или юридического лица, которое выносится в письменной форме. Предупреждение как меру административного наказания не следует смешивать с предупреждением как мерой административного пресечения. В качестве административно-пресекательной меры должностные лица могут выносить предупреждения в устной форме. Но такие предупреждения, а равно и вынесение письменного предупреждения без вынесения постановления о назначении административного наказания, мерой административного наказания не являются.

Предупреждение служит основным и самостоятельным наказанием, суть которого в вынесении официального предостережения лицу, физическому или юридическому, о недопустимости противоправного поведения. Предупреждение применяется, как правило, за незначительные правонарушения.

Предупреждение является самой легкой по карательному воздействию мерой административного наказания. Это, однако, не дает оснований считать эту меру сугубо морального, а не юридического свойства^119. Применение предупреждения в качестве меры административного наказания влечет за собой такие же правовые последствия, как и применение любой иной меры административного наказания. Субъект ответственности в течение года считается привлеченным к административной ответственности, что в свою очередь при повторном совершении административного правонарушения может повлечь за собой более суровое наказание.

Законодателем в ст. 3.4 КоАП РФ определены два критерия установления и применения предупреждения как вида административного наказания: во-первых, эта мера может устанавливаться в качестве альтернативного вида наказания за впервые совершенное административное правонарушение, во-вторых, предупреждение можно применять, если противоправное деяние, совершенное впервые, не причинило вреда или не повлекло угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба.

Предупреждение как мера административного наказания предусмотрено в санкциях двух статей КоАП РФ в рассматриваемой нами области: в ст. 19.1 «Самоуправство» и в ст. 19.7 «Непредставление информации». При этом санкции в данных статьях сформулированы как альтернативные (предупреждение или наложение административного штрафа).

Несмотря на то, что установленный порядок лицензирования и представления информации играет важную роль в области охраны недр и недропользования, представляется правильным подход законодателя к установлению более мягкой меры наказания за правонарушения, совершаемые в рамках ст. 19.1 и 19.7 КоАП РФ. Если при совершении таких правонарушений не был нанесен существенный вред, то они не несут в себе повышенной общественной опасности. Однако, если такой вред был причинен, то у правоприменителя существует предусмотренное санкциями указанных статей правомочие наложить более жесткую меру наказания, а именно административный штраф.

Административный штраф представляет собой административное наказание имущественного характера, имеет денежную форму и выражается во взыскании с виновного лица определенной суммы денежных средств.

Данные средства в соответствии с ч. 5 ст. 3.5 КоАП РФ в полном объеме перечисляются в доход бюджета. Данное положение позволяет отнести административный штраф к числу источников пополнения бюджета, имеющих фискальный характер. Наличие в КоАП РФ такой нормы отражает принципиально новую позицию законодателя, поскольку в период действия прежнего Кодекса РСФСР об административных правонарушениях не исключалась возможность зачисления сумм административных штрафов не только в бюджеты различных уровней, но и на счета органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. На практике это приводило к лоббированию интересов со стороны ведомств по установлению административных штрафов в максимально высоких размерах^120.

Административный штраф наиболее распространен в санкциях статей Особенной части КоАП РФ^121 (в этом смысле КоАП РФ явился преемником Кодекса РСФСР об административных правонарушениях^122). При этом административный штраф указан в санкциях всех статей КоАП РФ, предусматривающих административную ответственность в области охраны недр и недропользования. Из 27 этих статей четырнадцать содержат административный штраф как основное административное наказание, применяемое на безальтернативной основе, в семи статьях административный штраф указан диспозитивно в качестве одной из основных мер наказаний, а в шести статьях административный штраф сочетается с одним из дополнительных видов – конфискацией орудия совершения административного правонарушения или без таковой.

Административный штраф выражается в рублях, не может быть менее 100 рублей и не может выходить за верхние пределы, установленные в ст. 3.5 КоАП РФ. Также административный штраф может выражаться в относительно-определенной величине (кратной, в частности, стоимости предмета административного правонарушения, сумме неуплаченных и подлежащих уплате налогов, сборов или таможенных пошлин, сумме выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги)).

Санкции статей КоАП РФ, предусматривающих административную ответственность в области охраны недр и недропользования, содержат значительный разброс в величине налагаемых административных штрафов как в целом, так и применительно к различным субъектам правонарушения.

В твердой сумме для физических лиц она варьируется от 100 рублей (минимальная сумма штрафа, налагаемая за уклонение от безвозмездной передачи копий геодезических или картографических материалов в государственный картографо-геодезический фонд, – ст. 7.25 КоАП РФ, а также за самоуправство в рамках ст. 19.1 КоАП РФ и непредставление сведений (информации) согласно ст. 19.7 КоАП РФ) до максимальных 5 тыс. рублей, в частности, за пользование недрами без лицензии (ч. 1 ст. 7.3 КоАП РФ), нарушение требований по охране недр (ст. 8.9 КоАП РФ).

Для должностных лиц предусмотрены более высокие размеры штрафов: от 300 рублей, в частности, за уклоние от безвозмездной передачи копий геодезических или картографических материалов в рамках санкции ст. 7.25 КоАП РФ, до 50 тыс. рублей, предусмотренных в качестве верхнего предела, например, в ст. 8.10 КоАП РФ за нарушение требований по рациональному использованию недр.

Административный штраф для юридических лиц на минимальном уровне установлен в размере 3 тыс. рублей (ст. 7.25 и 19.7 КоАП РФ). Максимально административный штраф может быть наложен на юридическое лицо в размере 1 млн. рублей (за пользование недрами без лицензии в рамках санкции ст. 7.3 КоАП РФ, за незаконную добычу янтаря по ст. 7.5 КоАП РФ и по ряду других статей).

В относительно-определенном размере административный штраф для всех субъектов административного правонарушения установлен санкцией ст. 8.20 КоАП РФ (незаконная передача минеральных ресурсов на континентальном шельфе), предусматривающей определение суммы административного штрафа в зависимости от стоимости минеральных ресурсов, явившихся предметом административного правонарушения: в данном случае административный штраф может быть назначен для физических лиц от ½ до 1-кратного, для должностных лиц от 1 до 1, 5-кратного, для юридических лиц от 2- до 3-кратного размера этой стоимости. Также в отношении юридических лиц кратный размер административного штрафа предусмотрен в рамках санкции статей КоАП РФ, предусматривающих ответственность за нарушение антимонопольных требований (ст. 14.31, 14.32 КоАП РФ). При этом размер налагаемого административного штрафа не может быть менее 100 тыс. рублей.

Использование кратных сумм административных штрафов по отдельным правонарушениям является положительным моментом, поскольку позволяет в каждом конкретном случае обеспечить надлежащее согласование величины административного штрафа с фактическими обстоятельствами дела и неправомерно извлеченной выгодой лица, совершившего соответствующее административное правонарушение. В свете этого, представляется целесообразным внести изменения, прежде всего, в санкцию ст. 7.3 КоАП РФ (пользование недрами без лицензии либо с нарушением условий лицензии) и указать в качестве базы расчета размера налагаемого административного штрафа стоимость незаконно извлеченных полезных ископаемых, а также в ст. 8.9 КоАП РФ (нарушение требований по охране недр), в рамках которой основой для определения размера штрафа может стать размер причиненного в результате такого нарушения ущерба недрам.

Применение административного штрафа может в соответствии с санкциями ряда статей КоАП РФ, предусматривающих административную ответственность в области охраны недр и недропользования, сопровождаться назначением дополнительной меры наказания – конфискацией орудия совершения или предмета административного правонарушения.

Такое сочетание основной и дополнительной мер административного наказания предусмотрено за самовольную добычу янтаря, нарушение правил, норм, стандартов или условий лицензии, нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и/или в исключительной экономической зоне Российской Федерации и за ряд других неправомерных деяний на указанных пространствах (ст. 8.17–8.20 КоАП РФ), а также за нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особоохраняемых природных территориях (ст. 8.39 КоАП РФ).

Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения представляет собой принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации вещей, не изъятых из оборота. Конфискация может применяться как в качестве основного, так и дополнительного административного наказания.

Одной из основных особенностей данного вида административного наказания служит порядок его применения. В настоящее время конфискация может быть назначена только судьей.

Такой порядок назначения данной меры отличается от того, что действовал ранее, и согласно которому конфискация как мера ответственности применялась во внесудебном порядке при наличии гарантии последующего судебного контроля^123. Такое положение, по сути, противоречило содержанию ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, в соответствии с которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.

В дальнейшем Конституционный Суд Российской Федерации в одном из своих решений указал на то, что гарантии судебного обжалования не являются достаточным средством обеспечения права собственности, поскольку возможность такого обжалования не исключает лишения права собственности без судебного решения, в частности, в случае неподачи жалобы в суд^124. Эта позиция нашла свое отражение в ст. 3.7 КоАП РФ, в п. 1 которой отдельно указано, что конфискация назначается судьей.

Также важным моментом является и то, что конфискации подлежит не любое имущество, а именно орудие совершения или предмет соответствующего административного правонарушения. Спектр вещей, могущих выступать в такой роли, широк – от денежных средств, до средств производства или изготовленной продукции. Применительно к санкциям ст. 8.17–8.20 и ст. 8.39 КоАП РФ законодатель закрепил возможность применения конфискации как орудий совершения правонарушения (судна, летательного аппарата и иных орудий), так и его предмета – продукции незаконного природопользования.

Конфискация орудий совершения и предметов административного правонарушения производится независимо от того, принадлежат ли они нарушителю на праве собственности или находятся у него на иных законных основаниях. В этом же ряду находится и возможность применения конфискации к должностным лицам, которые в большинстве случаев собственниками конфискуемых вещей не являются.

Очевидно, что такая практика ущемляет законные права собственника той или иной вещи, могущей служить орудием совершения или предметом административного правонарушения, в том случае, если вина данного собственника в совершении правонарушения отсутствует. Некоторые авторы указывают на то, что конфискация вещей у собственника, которого к ответственности не привлекали, противоречит ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации^125.

В итоге законодатель «поддержал» данный подход и в декабре 2012 г. ввел в ст. 3.7 Кодекса п. 4, в котором закрепил, что конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, принадлежащих на праве собственности лицу, не привлеченному к административной ответственности за данное административное правонарушение и не признанному в судебном порядке виновным в его совершении, не применяется, за исключением административных правонарушений в области таможенного дела (нарушения таможенных правил), предусмотренных главой 16 настоящего КоАП РФ.

Но здесь не следует забывать и о необходимости защиты публичных интересов государства. Хотя в ряде случаев сам собственник не является непосредственным участником отношений, складывающихся по поводу его имущества, его участие может быть опосредовано лицами, которым это имущество было вверено собственником, путем использования такого имущества в качестве орудия совершения правонарушения. И в таких случаях государство должно иметь возможность воздействовать как на непосредственного участника противоправной деятельности, так и на лицо, которое допустило такое использование своего имущества (конечно, при исключении случаев выбытия имущества из владения собственника помимо его воли).

Исходя из такого противоречивого юридического характера конфискации как меры ответственности, при рассмотрении каждого конкретного дела необходимо максимально точно применять соответствующие нормы КоАП РФ и правильно определять само орудие совершения и предметы административного правонарушения.

Применение конфискации как дополнительной меры административного наказания призвано усилить воздействие основного наказания – административного штрафа. В этом смысле особенно важно правильно определить орудие совершения и предмет административного правонарушения, либо лицами, осуществляющими производство по соответствующему делу, либо (что представляется в большинстве случаев наиболее правильным) путем указания на данные орудия и предметы в диспозиции применяемой статьи. В случаях, предусмотренных ст. 8.17–8.20 КоАП РФ, эта задача успешно выполняется: законодатель уже в самой санкции данных статей определил те орудия, с помощью которых может совершаться данное правонарушение, а конфискация судна или летательного аппарата нанесет значительный ущерб материальному состоянию правонарушителя.

Иным образом, к сожалению, сложилась ситуация в отношении ст. 8.39 КоАП РФ в ее действующей редакции. Прежде всего сама диспозиция данной статьи сформулирована расплывчато: административным правонарушением признается нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на территориях природных заповедников, национальных парков и иных особо охраняемых территориях. На практике это не дает возможности четко определить, какие именно нормы действующего законодательства нарушаются при совершении этого правонарушения, и приводит к смешению состава в рамках ст. 8.39 КоАП РФ с другими составами, в частности, со ст. 8.37 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за нарушение правил охоты и рыболовства, что было отмечено в анализе судебной практики по административным делам^126.

Эта правовая неопределенность диспозиции ст. 8.39 КоАП РФ получает свое развитие и в формулировке ее санкции: в ней не указано, в отличие от ст. 8.17–8.20 КоАП РФ, на какие именно орудия совершения данного правонарушения нацелена данная мера, нет необходимого учета специфики совершаемого противоправного деяния в рамках этой статьи. Решением данной проблемы могла бы стать конкретизация положений ст. 8.39 КоАП РФ, с выделением для каждого вида особоохраняемой территории отдельной части в данной статье, установлением с учетом их особенностей конкретных составов правонарушений и соответствующих санкций и определением орудий совершения и предметов, характерных для соответствующего правонарушения.

Если в рассмотренных случаях конфискация служит дополнительной мерой наказания, то в качестве альтернативных основных административных наказаний в санкциях ряда статей КоАП РФ, предусматривающих административную ответственность в области недр и недропользования, помимо рассмотренного ранее предупреждения, выступают дисквалификация (применяемая в отношении должностных лиц) и административное приостановление деятельности (в отношении юридических лиц).

Дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Данный вид административного наказания может применяться только в качестве основной меры и назначается исключительно судьей.

По своей правовой природе дисквалификация имеет много общего с уголовным наказанием в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Однако в отличие от уголовной санкции дисквалификация применяется к субъектам права, обладающим специальным административно-правовым статусом – к определенному кругу лиц, замещающим государственные должности, осуществляющим деятельность по управлению юридическим лицом, а также индивидуальным предпринимателям.

Дисквалификация, в соответствии со ст. 3.11 КоАП РФ, может устанавливаться на срок от 6 месяцев до трех лет. В области охраны недр и недропользования статьями КоАП РФ, санкции которых содержат дисквалификацию в качестве меры наказания, являются ст. 9.1 КоАП РФ (нарушение требований промышленной безопасности), предусматривающая дисквалификацию на срок от 6 месяцев до 1 года, ст. 14.9, 14.31, 14.32 КоАП РФ (нарушение антимонопольных правил) и ст. 19.5 КоАП РФ, в рамках которых дисквалификация может назначаться на срок до 3 лет.

Административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Данный вид административного наказания был введен в КоАП РФ Федеральным законом от 9 мая 2005 г.127

Эта мера ответственности применяется в случае возникновения угрозы жизни и здоровью населения, угрозы причинения существенного вреда состоянию окружающей среды. Тем самым она преследует цель обеспечения безопасности жизни и здоровья людей, окружающей среды, экологической безопасности, а также борьбу с другими правонарушениями, представляющими опасность для жизнедеятельности.

Назначается административное приостановление деятельности только в случаях, предусмотренных санкциями соответствующих статей КоАП РФ, и только тогда, когда менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижения цели административного наказания, что должно быть мотивировано в постановлении по делу об административном правонарушении. Назначается административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Рассматриваемая мера наказания предусмотрена санкцией ст. 9.1 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за нарушения требований промышленной безопасности или условий лицензии на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности. Административное приостановление деятельности применяется только в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Необходимо отметить, что до 2005 г., когда данная мера наказания была включена в перечень видов административных наказаний, приостановление деятельности применялось, но только в качестве иной по своему характеру принудительной меры, нежели меры административной ответственности. С внесением изменений в ст. 3.2 КоАП РФ приостановление деятельности получило юридический статус административного наказания. И теперь применение административного приостановления деятельности происходит в установленном КоАП РФ порядке и влечет состояние наказанности субъекта, к которому такая мера была применена.

Изначально данная мера наказания применялась исключительно судами. Однако в связи с внесенными изменениями в КоАП РФ, с 1 января 2011 г., помимо суда, право применять эту меру ответственности было предоставлено и Ростехнадзору.

Административное приостановление деятельности обладает определенной спецификой. Из смысла ст. 3.12 КоАП РФ следует, что основной целью данного вида административного наказания является пресечение административного правонарушения, подвергающего опасности жизнь и здоровье людей или экологическую безопасность. В связи с этим административное приостановление деятельности не носит ярковыраженной карательной функции, а носит более превентивный характер.

Также особенностью данного вида наказания является возможность досрочного прекращения его исполнения органом административной юрисдикции по ходатайству юридического лица или индивидуального предпринимателя, если будет установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для наложения данного вида наказания, устранены.

Здесь необходимо отметить, что ч. 3 ст. 3.12 КоАП РФ предусмотрена возможность досрочного прекращения исполнения административного приостановления деятельности только при условии, что на момент подачи соответствующего ходатайства устранены упомянутые выше обстоятельства. Анализ данного положения дает возможность прийти к выводу, что:

– юридическое лицо или индивидуальный предприниматель не могут ходатайствовать о прекращении применения административного приостановления деятельности до полного устранения обстоятельств, послуживших основанием для назначения данной меры наказания;

– частичное устранение таких обстоятельств, а равно и начало проведения мероприятий по их устранению не может служить основанием для подачи и удовлетворения соответствующего ходатайства;

– в ходатайстве не может быть заявлено о сокращении срока применения административного приостановления деятельности.

При рассмотрении административного приостановления деятельности как меры юридической ответственности необходимо указать на его соотношение с такой предусмотренной КоАП РФ мерой обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как временный запрет деятельности: данная мера обеспечения может быть применена только в том случае, когда за соответствующее совершенное правонарушение статьей КоАП РФ предусмотрено наказание в виде административного приостановления деятельности. При этом срок временного запрета деятельности (с учетом его сходности по последствиям с административным приостановлением деятельности) засчитывается в срок административного приостановления деятельности^128.

Административное приостановление деятельности является важным видом административного наказания, применяемым в области охраны недр и недропользования. Деятельность по использованию недр в большинстве случаев связана с риском для окружающей среды, непосредственно для недр, а также для жизни и здоровья людей (и работающих на соответствующих предприятиях, и проживающих в близлежащих населенных пунктах). А применение административного приостановления деятельности направлено как раз на предотвращение причинения вреда, в частности, жизни и здоровью людей и экологической обстановке.

Для предприятия-недропользователя, как и для любого хозяйствующего субъекта, приостановление его деятельности порождает серьезные экономические последствия. Прерывается производственный процесс, предприятие несет убытки, а его работники могут недополучать заработную плату в соответствии с трудовым договором. Кроме того, работники нефтяных, газовых, угольных предприятий по роду своей профессиональной деятельности прекрасно осведомлены о тех тяжелых последствиях, которые могут повлечь за собой неправильная эксплуатация оборудования и нарушение технологического процесса на таких предприятиях.

Все эти аспекты значительно усиливают воспитательную и превентивную роль административного приостановления деятельности как меры наказания и побуждают участвующих в недропользовании субъектов стараться своевременно выявлять, устранять опасные ситуации и своевременно сообщать о них в контролирующие органы.

Однако на практике, к сожалению, это происходит далеко не всегда. При анализе причин аварий, происходящих, в частности, на угольных шахтах Кузбасса^129, нередко выявляются факты сокрытия рядовыми работниками нарушений по технике безопасности либо их несоблюдение, что, конечно, продиктовано нежеланием вызывать остановку работы предприятия и тем самым терять заработок.

Выходом из этой ситуации может служить разработка механизмов устранения зависимости уровня оплаты труда от возможных санкций, налагаемых на предприятие, в частности, при применении административного приостановления деятельности. Одним из вариантов является развитие страхования таких случаев. И в данном случае вопрос должен решаться комплексно на стыке нескольких отраслей права: административного, гражданского и трудового.

В части совершенствования административного законодательства применительно к повышению роли административного приостановления деятельности в целях увеличения эффективности норм КоАП РФ, предусматривающих ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования, обоснованным представляется включение административного приостановления деятельности в санкции ст. 7.3 (пользование недрами без лицензии или с нарушением условий лицензии), 8.5 (сокрытие или искажение экологической информации) и 8.11 (нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр) КоАП РФ.

В развитие этого вектора изменений в КоАП РФ считаем целесообразным также включение в ст. 3.2 КоАП РФ в качестве вида административного наказания «прекращение права пользования недрами», предусмотренное в ст. 20 Закона «О недрах» в качестве реализации контрольно-надзорных функций уполномоченного государственного органа, с соответствующим исключением такой меры воздействия из положений Закона «О недрах».

Следует отметить, что и в настоящее время, когда ограничение, приостановление и прекращение права пользования недрами не входит в состав видов административных наказаний, некоторые авторы видят в приостановлении лицензии юридическую санкцию за совершенное правонарушение^130. Но в существующей правовой ситуации, по нашему мнению, обоснованным представляется подход, согласно которому отзыв лицензии нельзя признать административным наказанием, поскольку по своей правовой природе, определяемой целевой направленностью, эта мера не является карательной санкцией, а носит восстановительный или пресекательный характер^131. Такая позиция нашла отражение в судебной практике^132.

В перспективе предлагаемого развития ст. 3.2 КоАП РФ ряд аспектов указывают на возможность включения мер, предусмотренных ст. 20 Закона «О недрах», в состав видов административных наказаний. По своей правовой природе данные меры воздействия на недропользователя обладают всеми признаками мер юридической ответственности. Прежде всего, ограничение, приостановление или прекращение права пользования недрами является государственным принуждением – результатом оценки государственным органом деятельности недропользователя и, при выявлении неправомерного поведения субъекта пользования недрами, порицанием от имени государства. Такое принуждение основано на нормах права (в частности, Закона «О недрах», Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования), подчиняется общим принципам законности и справедливости, влечет для недропользователя-нарушителя неблагоприятные последствия в виде невозможности продолжения хозяйственной деятельности частично либо полностью и является, по сути, негативной ответственностью, то есть наказанием за нарушение.

Введение такого вида административного наказания позволит детализировать применение мер административной ответственности непосредственно в области охраны недр и недропользования и учесть специфику данной сферы хозяйственной деятельности.

Также для повышения эффективности правоприменительной практики судам следует более широко пользоваться всем спектром предоставленных КоАП РФ правовых инструментов. Такая практика совместно с надлежащей работой контролирующих органов поможет значительно повысить уровень безопасности объектов в области охраны недр и недропользования. Пока же в настоящее время отмечается отсутствие должного применения судами наряду с административным штрафом таких мер, как дисквалификация и административное приостановление деятельности^133. Такую практику можно объяснить относительной простотой наложения и последующего контроля за исполнением решения о наложении административного штрафа как меры административного наказания по сравнению с порядком наложения и исполнения дисквалификации и административного приостановления деятельности.

§ 3. Основные правила назначения административных наказаний за правонарушения в области охраны недр и недропользования

Административные наказания как систему характеризуют общие правила их назначения. Эти правила также являются основой надлежащего и эффективного функционирования всего правового механизма в области охраны недр и недропользвания и одним из важных элементов правоприменительной практики при реализации норм, устанавливающих ответственность за нарушение действующего законодательства.

Правила назначения наказаний являются своего рода общим руководством для лиц, уполномоченных рассматривать случаи нарушения установленных юридических норм, и основой для непосредственного применения тех или иных санкций за допущенные нарушения закона. Такие правила предусмотрены и в административном праве, одним из институтов которого является административная ответственность.

В КоАП РФ назначению административных наказаний посвящена глава 4. Статья 4.1 КоАП РФ «Общие правила назначения административного наказания» устанавливает эти правила и указывает на обстоятельства, подлежащие учету при вынесении решения о применении санкций к нарушителю. Само название ст. 4.1 говорит о том, что данные правила распространяются на все виды правонарушений в рамках КоАП РФ, в том числе и на правонарушения в области охраны недр и недропользования.

Первым закрепленным в ст. 4.1 КоАП РФ основополагающим правилом назначения административного наказания является законность применения мер административной ответственности, что выражается в назначении наказания только в пределах, установленных законом, то есть в пределах санкций соответствующих статей КоАП РФ. Так, если ст. 7.3 КоАП РФ за пользование недрами без лицензии предусмотрено административное наказание в виде административного штрафа в размере от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей для юридических лиц, то орган, уполномоченный рассматривать дело о данном правонарушении, не вправе выйти за пределы установленных для данной категории субъектов санкций, назначив административный штраф в большем или меньшем размере, либо вообще применить иную меру административной ответственности.

Следующим правилом, установленным ст. 4.1 КоАП РФ, является необходимость оценки всех обстоятельств дела, включая характер совершенного правонарушения, личность виновного (в случае привлечения к административной ответственности физического лица), имущественное и финансовое положение лица, совершившего административное правонарушение, обстоятельства, отягчающие или смягчающие административную ответственность.

При рассмотрении дел об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования представляются широкие возможности для практической реализации указанного выше правила: соответствующие статьи КоАП РФ предусматривают возможность привлечения к ответственности всех категорий субъектов – граждан, должностных лиц и юридических лиц.

Характер и мотивация совершаемых правонарушений может значительно отличаться не только в связи с персональными характеристиками того или иного субъекта правонарушения, но также и в связи со спецификой самого процесса недропользования (в частности, его достаточно детальным законодательным регулированием, допущением к процессу недропользования на основании лицензии, необходимостью для недропользователя обладать соответствующими техническими и профессиональными ресурсами) и его организации. При этом определенные правонарушения могут совершаться только физическими или должностными лицами (например, в соответствии со ст. 7.26 КоАП РФ за утрату материалов и данных государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации к ответственности привлекаются только граждане и должностные лица) либо только должностными или юридическими лицами (так, в рамках ст. 8.18 КоАП РФ за нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований предусмотрены санкции только для должностных и юридических лиц).

Кроме того, КоАП РФ требует от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дела об административных правонарушениях, учитывать те обстоятельства, которые дают основания для смягчения административной ответственности в рамках санкции нормы, предусматривающей административное наказание.

Перечень обстоятельств, смягчающих административную ответственность, дан в ст. 4.2 КоАП РФ и не является закрытым. Следует отметить, что Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 404-ФЗ этот перечень был существенно расширен.

Среди перечисленных в ст. 4.2 КоАП РФ обстоятельств, учет которых возможен при рассмотрении дел об административных правонарушениях в сфере недропользования, необходимо указать раскаяние лица, совершившего административное правонарушение, добровольное сообщение им о совершенном деянии, добровольное возмещение им причиненного ущерба и устранение причиненного вреда.

Также, после внесения в декабре 2011 г. изменений в ст. 4.2 КоАП РФ в качестве смягчающих обстоятельств, которые могут быть учтены при привлечении к ответственности за правонарушения в сфере недропользования, следует назвать и оказание лицом, совершившим административное правонарушение, содействия уполномоченному органу в производстве по делу и добровольное исполнение до вынесения постановления по делу об административном правонарушении лицом, совершившим административное правонарушение, предписания об устранении допущенного нарушения, выданного ему органом, осуществляющим государственный контроль (надзор).

Совершение правонарушения в сфере недропользования в состоянии аффекта или при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств представляется маловероятным, равно как и совершение таких правонарушений несовершеннолетним или беременной женщиной.

Процесс недропользования тесно связан с различного рода административными процедурами и зачастую во многом зависит от действий государственных органов. Представляется, что перечень обстоятельств, подлежащих учету в такой категории дел, возможно дополнить оценкой характера действий или бездействия государственных органов при анализе совершенного недропользователем правонарушения. Это позволит внедрить в законодательство еще один сдерживающий элемент, направленный на повышение уровня ответственного поведения должностных лиц государственных органов, что в свою очередь будет способствовать общему повышению эффективности борьбы с коррупцией.

При назначении наказаний необходимо учитывать также, что недропользование является специфической деятельностью, осуществление которой строго регламентируется и производится на основании соответствующих разрешений и лицензий. В силу этого субъект административной юрисдикции должен учитывать, что лица, совершающие правонарушения в области недропользования, как правило, являются либо специалистами в данной сфере (здесь речь идет о должностных лицах), либо специализированными организациями, чья деятельность связана с недропользованием, в связи с чем они в основном прекрасно осведомлены об установленном порядке и требованиях по недропользованию, и нарушение ими действующих правил зачастую не носит случайного характера.

Иным образом может обстоять дело с гражданами, которые в силу недостаточности правовых знаний, могут допускать нарушения законодательства о недрах, не имея изначально такого намерения. Такие ситуации возможны при пользовании недрами без лицензии либо при самовольной застройке площадей залегания полезных ископаемых, наказание за которые предусмотрены ст. 7.3 и ст. 7.4 КоАП РФ.

Список обстоятельств, отягчающих административную ответственность, содержится в ст. 4.3 КоАП РФ. Реализация положений данной статьи позволяет усилить административную ответственность в пределах санкций статьи Особенной части КоАП РФ, ориентирует на применение дополнительного наказания, даже если оно указано как альтернативное.

При этом, если отягчающее обстоятельство в рамках данной статьи предусмотрено в качестве квалифицирующего признака, то данное обстоятельство не может быть учтено как отягчающее. В нормах КоАП РФ, относящихся к сфере недропользования, признак повторности указан в качестве квалифицирующего только в ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ – «Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления». Таким образом, любое из обстоятельств, указанных в ст. 4.3 КоАП РФ, может быть рассмотрено как отягчающее при рассмотрении дел об административных правонарушениях в сфере недропользования, за исключением правонарушений, перечисленных в ст. 14.9 КоАП РФ.

Безусловно, совершение правонарушения в сфере недропользования физическим или юридическим лицом с учетом знания или незнания норм законодательства о недропользовании не может быть расценено как смягчающее или отягчающее обстоятельство. Однако при рассмотрении соответствующих дел, по нашему мнению, необходимо учитывать и различать степень юридической подготовки или уровень юридических знаний в России в сфере недропользования у граждан и у юридических лиц, в штате которых, как правило, работают квалифицированные юристы. Все это позволит практически реализовать положения ч. 3 ст. 4.3 КоАП РФ, в соответствии с которой КоАП РФ могут быть предусмотрены иные обстоятельства, отягчающие административную ответственность за совершение отдельных административных правонарушений, а также особенности учета обстоятельств, отягчающих административную ответственность, при назначении административного наказания за совершение отдельных административных правонарушений.

Усилению административной ответственности в единой «связке» с использованием положений Кодекса об учете обстоятельств, отягчающих административную ответственность, будет служить и введение в диспозиции статей КоАП РФ (ст. 7.2 (ч. 2) – 7.5, 7.10, 7.25, 7.26, 8.5, 8.9–8.11, 8.17 (ч. 1) – 8.20, 8.39, 9.1 (ч. 1), 13.14, 14.31.1, 19.1, 19.5 (ч. 1, 2.1, 2.2, 2.3, 2.5, 2.6, 11), 19.7, 19.8 (ч. 3–5)), предусматривающих ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования, квалифицирующих признаков, таких как повторность (за исключением ст. 14.9 КоАП РФ), неоднократность, злостность, систематичность, совершение правонарушения группой лиц. Помимо общего улучшения юридической техники данных норм, такая возможность дальнейшего совершенствования КоАП РФ (наряду с другими предлагаемыми в настоящей работе мерами) позволит детально анализировать каждое конкретное правонарушение в данной области, дать ему соответствующую правовую оценку, расширит спектр правовых методов воздействия на правонарушителя с учетом характера совершенного им правонарушения и применить меру ответственности, адекватную содеянному.

При назначении административных наказаний необходимо учитывать уровень серьезности последствий применения каждого из них для конкретного правонарушителя. Так, в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 указывается, что в, частности, при применении такого вида наказания как административное приостановление деятельности следует учитывать характер деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя, к которому применяется данная мера, а также на обстоятельства, влияющие на создание условий для реальной возможности наступления негативных последствий для жизни и здоровья людей или качеству окружающей среды^134.

Следующими общими правилами назначения административных наказаний, применяемых в полной мере к правонарушителям при пользовании недрами, являются:

– сохранение необходимости для лица, совершившего правонарушение, исполнить ту обязанность, за неисполнение которой было назначено административное наказание (ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ),

– недопустимость повторного привлечения лица к административной ответственности за одно и то же правонарушение (ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ),

– исчисление срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию. В соответствии со ст. 4.6 КоАП РФ, когда лицо считается подвергнутым данному наказанию со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления.

Назначение административного наказания за совершение нескольких административных правонарушений осуществляется в соответствии с правилами, установленными в ст. 4.4 КоАП РФ: при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное правонарушение. Если лицо совершило действие, содержащее составы административных правонарушений, предусмотренных двумя и более статьями, то лицо, рассматривающее данное дело, назначает санкцию в размере наиболее строгого наказания, предусмотренного соответствующими статьями.

Сроки давности привлечения к административной ответственности в соответствии с нормами ст. 4.5 КоАП РФ, которая довольно часто подвергалась изменениям, поставлены в зависимость от вида и характера совершенного правонарушения, вида административного наказания и органа, который рассматривает дело.

По общему правилу, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (если же дело рассматривается судьей – по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения. Тем не менее за отдельные виды правонарушений, перечисленные в КоАП РФ, срок давности увеличен до одного года. В этот перечень включены правонарушения в области охраны окружающей среды, нарушение антимонопольного законодательства, законодательства о промышленной безопасности, о континентальном шельфе, исключительной экономической зоне, внутренних морских водах и территориальном море. Постановление по делам данного вида не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения. Так, в частности, постановления по делам об административных правонарушениях в рамках ст. 8.9 и 8.10 КоАП РФ (нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов и нарушение требований по рациональному использованию недр) могут быть вынесены не позднее одного года, а постановления в рамках ст. 7.4 КоАП РФ (самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых) – не позднее двух месяцев со дня совершения соответствующего правонарушения.

Срок давности привлечения к ответственности исчисляется со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). В том случае, если правонарушение выразилось в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.

При длящемся правонарушении сроки исчисляются с момента обнаружения административного правонарушения. Длящимся является такое административное правонарушение, которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей^135. Так, в частности, в отношении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, суды, ссылаясь на постановление Президиума ВАС РФ от 26 февраля 2008 г., разъясняли, что лицо, осуществляющее деятельность с нарушением условий лицензионного соглашения, может быть привлечено к административной ответственности в течение всего периода, пока деятельность не прекращена или нарушение не устранено^136.

Частью 3 ст. 4.5 КоАП РФ особо выделен срок давности привлечения к административной ответственности при применении такого вида административного наказания как дисквалификация.

В том случае, если за совершенное правонарушение предусмотрена санкция в виде дисквалификации, срок привлечения лица к административной ответственности ограничивается одним годом со дня совершения данного административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении – одного года со дня его обнаружения.

В рамках ст. 14.9, 14.31–14.33 и 19.5 КоАП РФ, в соответствии с санкциями которых лицо может быть привлечено к административной ответственности в виде дисквалификации, постановления о привлечении к административной ответственности могут выноситься не позднее одного года со дня совершения или обнаружения административного правонарушения.

При рассмотрении сроков давности привлечения к административной ответственности следует отметить некоторую несостыковку в правовом регулировании данного вопроса в отношении юридических и должностных лиц, присутствующую в некоторых статьях КоАП РФ. Примером может служить, в частности, ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, где за совершение правонарушения по одному и тому же факту постановление о привлечении к административной ответственности юридического лица может быть вынесено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а в отношении руководителя этого юридического лица, к которому может быть применена дисквалификация, допускается вынесение постановления в течение одного года со дня совершения правонарушения. Такой подход очевидно нарушает установленный ст. 1.4 КоАП РФ принцип равенства перед законом лиц, совершивших административное правонарушение. Здесь отметим, что некоторые авторы положительно оценивают установление годичного срока давности привлечения к административной ответственности в виде дисквалификации, подчеркивая повышенную вредность таких административных правонарушений и трудность их выявления^137.

Привлечение к административной ответственности возможно только за оконченное правонарушение. При этом административное правонарушение считается оконченным с момента, когда в результате действия (бездействия) правонарушителя имеются все предусмотренные законом признаки состава правонарушения. Если лицом не была исполнена возложенная на него законом обязанность к установленному сроку, правонарушение является оконченным с момента истечения этого срока.

При анализе правил назначения административных наказаний за административные правонарушения необходимо упомянуть и о возможности освобождения от административной ответственности в рамках ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения. Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенной опасности охраняемым общественным правоотношениям. Если при рассмотрении дела будет установлена малозначительность совершенного административного правонарушения, судья или иное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, вправе освободить виновное лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием, что должно быть указано в постановлении о прекращении производства по делу^138. Статья 2.9 КоАП РФ является нормой общей части КоАП РФ и не содержит определенного перечня статей, в отношении которых она применима. Таким образом, законодатель установил возможность применения ее положений к любому составу административного правонарушения, предусмотренному в Особенной части КоАП РФ.

На практике, однако, отмечаются определенные трудности при применении судами положений ст. 2.9 КоАП РФ. Возможность ее применения подтверждена, в частности, в Определении Конституционного суда Российской Федерации от 9 апреля 2003 г. № 116-О по запросу Арбитражного Суда Владимирской области^139 и постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях». Но судебная практика в настоящее время сложилась таким образом, что данная норма права судами либо почти не применяется, либо при применении принятые судебные решения в дальнейшем отменяются, что отмечается в обзорах судебной практики^140.

Такое положение ведет к фактическому уменьшению спектра правовых норм, предусмотренных КоАП РФ, и сведению их юридической силы к чисто номинальному закреплению в законе, что сужает круг полномочий судов и законных прав субъектов административной ответственности. Поэтому для развития общей правоприменительной практики в дальнейшем необходимо определить перспективы реализации норм ст. 2.9 КоАП РФ. В этом смысле положительным видится практика некоторых судебных решений, не отрицающих возможность рассмотрения малозначительности в такой категории дел. Так, в своем постановлении от 16.02.2011 № А82–11674/2010 Второй арбитражный апелляционный суд, отклоняя доводы административного органа, указал, что сама характеристика объективной стороны, выразившаяся в пользовании недрами без лицензии (даже в течение длительного времени), не могла свидетельствовать о невозможности квалифицировать данное правонарушение в качестве малозначительного^141.

Но, по нашему мнению, в отношении сферы недропользования, учитывая его специфику, экономическую и экологическую значимость, применение юридической категории малозначительности представляется достаточно ограниченным. Все статьи КоАП РФ, связанные с правонарушениями в сфере недропользования, фиксируют действия, совершение которых имеет дальнейшие серьезные последствия для охраняемых законом общественных отношений и интересов, начиная с пользования недрами без лицензии или с нарушением ее условий (что наносит ущерб отношениям по лицензированию в целом как регулятивному механизму и средству контроля в этой сфере, а также имеет материальные последствия в виде невнесения соответствующих платежей), уклонения от передачи копий геодезической информации (нарушающего порядок государственного учета недр) и заканчивая нарушением требований по охране недр и сокрытием или искажением экологической информации.

В связи с этим представляется, что характер правонарушений в сфере недропользования не дает возможности говорить об их малозначительности, даже если реальный ущерб от них был незначительным.

В целом, назначение административных наказаний в рамках статей КоАП РФ, предусматривающих ответственность за правонарушения в области недропользования, подчиняясь общим правилам назначения административных наказаний, имеет тем не менее свою специфику, связанную с условиями осуществления деятельности по недропользованию и оценкой обстоятельств совершения правонарушений в этой сфере.

И, безусловно, только применение всей совокупности инструментов и возможностей, предоставленных законодательством, позволит наиболее полно оценить обстоятельства того или иного дела об административном правонарушении в сфере пользования недрами, вынести объективное решение и назначить законное и адекватное административное наказание с учетом особенностей данной отрасли.

Заключение

Институт административной ответственности является неотъемлемой частью системы административного регулирования. Его применение должно осуществляться в комплексе с остальными элементами этой системы, такими как проработанное законодательство, надлежащая работа уполномоченных государственных органов и их должностных лиц, квалифицированное применение правовых норм судебными инстанциями, что даст необходимое укрепление правопорядка в области охраны недр и недропользования, а также позволит сформировать в предпринимательской среде понимание и видение целостности системы управления и охраны недр.

В Особенной части КоАП РФ содержится ряд статей, в которых предусмотрена ответственность за нарушения в области охраны недр и недропользования. Эти статьи разбросаны по различным главам Особенной части, что само по себе в некоторой степени затрудняет их правовой анализ и дальнейшую практическую реализацию. Объединение их в одной главе КоАП РФ позволило бы упорядочить как совокупность статей, применимых в области охраны недр и недропользования, так и их практическое применение.

Достижение цели обеспечения законности в области охраны недр и недропользования невозможно без совершенствования действующего законодательства с учетом практики соответствующих государственных органов по контролю и надзору в данной сфере и судебной практики по такого рода делам.

Значительную роль в данном случае играет и прокурорский надзор. Обладая всем спектром необходимых полномочий и возможностями оперативного реагирования на возникающие неправомерные ситуации, прокурорский надзор служит важным инструментом предупреждения и пресечения противоправных действий в сфере недропользования. Позитивным здесь видится опыт некоторых российских регионов по борьбе с преступлениями в сфере топливно-энергетического комплекса: в Удмуртской Республике по инициативе прокуратуры была создана постоянно действующая межведомственная рабочая группа по вопросам противодействия преступлениям и иным правонарушениям в сфере топливно-энергетического комплекса, в которую вошли представители Министерства внутренних дел, Управления Федеральной службы безопасности, Главного управления Министерства по чрезвычайным ситуациям по Удмуртской Республике, а также территориальных органов Росприроднадзора, Ростехнадзора, Роснедр, Роснедвижимости^142.

Оперативное взаимодействие и обмен информацией между соответствующими органами власти являются прекрасной основой для эффективной борьбы с противоправными действиями. При совершении административных правонарушений важно оперативное реагирование на имеющее место противоправное действие, предъявление законодательно обоснованных требований к нарушителю, а также эффективные меры воздействия на последнего.

Необходимо совершенствовать развитие информационных баз ведомств, ответственных за соблюдение действующего законодательства в сфере недропользования, оптимизировать связи между данными ведомствами. При этом не обязательно создавать какие-то дополнительные группы или комиссии, дополнительные «звенья» данной цепочки. Достаточно законодательно урегулировать вопросы координации деятельности уполномоченных органов, а также ориентировать всех сотрудников данных ведомств на максимальное сотрудничество между собой. В данном случае важен системный подход к проблеме административных правонарушений в области охраны недр и недропользования, а также концентрация усилий на предупреждение и пресечение противоправных действий, нежели на карательную функцию.

В данной работе не раз отмечалось, что Кодекс не всегда содержит санкции, адекватные общественной опасности деяний в области охраны недр и недропользования, и предлагается внести соответствующие изменения в сторону ужесточения мер административной ответственности и введения квалифицирующих признаков в диспозиции соответствующих статей КоАП РФ, что позволит в определенной мере стимулировать соблюдение установленных норм участниками недропользования и эффективнее бороться с правонарушениями в этой сфере.

Но состояние правопорядка в обществе невозможно обеспечить только применением административной ответственности. Пока существуют сложные процедуры получения разрешений и непрозрачность связанных с этим процессов, стимул к нарушениям будет оставаться. До тех пор, пока привлекательность (как экономическая, так и организационная) неправомерной деятельности будет превышать уровень негативных последствий за нарушения, эффективность санкций КоАП РФ будет оставаться не на самом высоком уровне.

Министерству природных ресурсов и экологии, в частности, Федеральному агентству по недропользованию и Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, необходимо вести более активную работу по совершенствованию законодательства в области охраны недр и недропользования, готовя соответствующие законодательные инициативы. Так, следуя примеру ФАС России, регулярно инициирующей изменение статей КоАП РФ, совершенствующих применение административной ответственности за нарушения антимонопольных требований, Минприроды России также необходимо занять более активную позицию в разработке предложений по внесению изменений в КоАП РФ. Это позволит детализировать соответствующие статьи КоАП РФ и тем самым продвигаться в направлении развития правовой базы применения административной ответственности в области охраны недр и недропользования. Для сравнения, последний пакет предложений по изменению КоАП РФ был подготовлен ФАС России в июне 2012 г.143, в то же время последние поправки в статьи КоАП РФ, устанавливающие административную ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования, были внесены в декабре 2009 г., а предлагаемые в настоящее время Минприроды России поправки в КоАП РФ касаются ужесточения ответственности только за нарушение правил охоты^144.

Для комплексного решения проблем административной ответственности в области охраны недр и недропользования необходимо сбалансированное изменение административных процедур, разумное их упрощение и облегчение с одновременным повышением мер ответственности за их несоблюдение, в которых будут учитываться и нейтрализоваться возможные выгоды правонарушителя. Это поможет сделать значительный шаг к стимулированию участников отношений по недропользованию к соблюдению установленных правил и повышению общей законодательной дисциплины в обществе.

Развитие законодательства об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования должно учитывать и научную доктрину современного административно-деликтного права в данной сфере. Такое развитие должно происходить в части совершенствования понятийного аппарата законодательства об административных правонарушениях, исследования материальной и процессуальной составляющих института административной ответственности, межотраслевых связей норм, регулирующих применение административной ответственности в области охраны недр и недропользования.

При совершенствовании законодательства об административных правонарушениях в рассматриваемой сфере необходим научный подход к разработке законов, внесению изменений в уже действующие правовые акты. Нормы права должны адекватно отражать сложившиеся реалии в сфере административной ответственности в области охраны недр и недропользования. Все вместе это будет способствовать возрастанию эффективности материальных норм в рассматриваемой сфере.

На практике, однако, мы видим не всегда систематизированную реакцию законодателя на жизненные реалии и изменения в экономической обстановке в стране. Зачастую поправки в КоАП РФ отражают отсутствие единой продуманной концепции развития законодательства об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования.

В заключение хотелось бы отметить, что административное право является уникальной отраслью права, которая охватывает широкий спектр правоотношений в различных сферах, одной из которых является область охраны недр и недропользования. Только комплекс теоретических исследований по административному праву, совершенствование отраслевого законодательства, а также подъем общего уровня правовой культуры в российском обществе позволят значительно повысить эффективность применяемых государством мер в области охраны недр и недропользования.

Список литературы

Монографии, учебники, учебные пособия, диссертации, авторефераты диссертаций

1. Агапов А. Б. Административная ответственность: учебник. М.: Статут, 2000.

2. Алексеев С. С. Теория государства и права: учебник. М.: Бек, 1993.

3. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: учебник. М.: Зерцало, 1997.

4. Административное право: учебник / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 1999.

5. Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М.: Норма, 2009.

6. Административное право России: курс лекций / под ред. Н. Ю. Хаманевой. М.: Проспект, 2007.

7. Андрюхина Э. П. Административно-правовое регулирование нефтегазового комплекса Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2000.

8. Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник для вузов. М.: Норма, 2000.

9. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник. М.: Норма, 2008.

10. Бринчук М. М. Экологическое право: учебник. М.: Юристъ, 2003.

11. Бринчук М. М. Экологическое право: учебник. Подготовлен для СПС «КонсультантПлюс», 2009.

12. Василевская Д. В. Административно-правовой режим недропользования в Российской Федерации: проблемы теории и практики: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Москва, 2008.

13. Волков А. М. Административно-правовое регулирование недропользования в Российской Федерации. М.: Щит-М, 2009.

14. Голиченков А. К. Экологическое право России: словарь юридических терминов. М.: Городец, 2008.

15. Деревянко Л. А. Административные правонарушения в сфере экологии: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2003.

16. Дудиков М. В. Прекращение права пользования недрами: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2004.

17. Зырянов С. М. Административно-надзорная деятельность федеральных органов исполнительной власти. М.: ВНИИ МВД России, 2004.

18. Илюшин А. В. Административная ответственность за нарушение законодательства о недрах (по материалам Сибирского федерального округа): дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2008.

19. Боголюбов С. А., Галиновская Е. А., Жариков Ю. Г. и др. Институты экологического права. М.: Эксмо, 2010.

20. Калинина Л. А. Административная ответственность: учебное пособие / отв. ред. Л. Л. Попов. М.: Норма, 2009.

21. Клюкин Б. Д., Теплов О. М. Концепция развития горного законодательства. Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. М.: ИзиСП, 1995.

22. Клюкин Б. Д., Андреева Е. Е., Арене В. Ж., Барсегов Ю. Г. и др. Горное дело и окружающая среда: мировой опыт правовой гармонизации: словарь. М.: МО МАНПО, 2000.

23. Козлов Ю. М., Овсянко Д. М., Попов Л. Л. Административное право: учебник. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005.

24. Кокин В. Н. Недропользование: теоретико-правовой анализ. М.: Нестор Академик, 2005.

25. Крассов О. И. Экологическое право. М.: Дело, 2001.

26. Крассов О. И. Природные ресурсы России. М.: Дело, 2002.

27. Кузьмичева Г. А., Калинина Л. А. Административная ответственность: учебное пособие, нормативные акты. М.: Юриспруденция, 2000.

28. Мелехин А. В. Теория государства и права: учебник. Подготовлен для СПС «КонсультантПлюс», 2009.

29. Мельгунов В. Д. Административно-правовое регулирование и административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности. М.: Волтерс Клувер, 2008.

30. Мухитдинов Н. Б. Основы горного права. Алма-Ата: Наука, 1983.

31. Перчик А. И. Горное право: учебник. Изд. 2-е, перераб. и доп. М., Филология Три, 2002.

32. Петров В. В. Экологическое право. М.: БЕК, 1995.

33. Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право России: учебник. М.: Проспект, 2010.

34. Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях: комментарии законодательства: обзор практики, рекомендации / под ред. Э. Н. Ренова. М.: Норма, 2003.

35. Россинский Б. В. Административная ответственность: курс лекций. М.: Норма, 2004.

36. Саттарова Н. А. Налоговая ответственность. М.: Камерон, 2006.

37. Свиридова О. С. Право государственной собственности на недра в Российской Федерации: понятие, содержание и особенности: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2012.

38. Студеникина М. С. Что такое административная ответственность? М.: Советская Россия, 1990.

39. Студеникина М. С. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в системе действующих федеральных кодексов. Административная ответственность: вопросы теории и практики. М.: ИГП РАН, 2005.

40. Теория государства и права: курс лекций / под ред. М. Н. Марченко. М.: Зерцало, 1997.

41. Теория государства и права: учебник / под ред. А. С. Пиголкина. М.: Городец, 2003.

42. Теплов О. М. Лицензирование пользования недрами. Новый гражданский кодекс. Труды. № 59. М.: Изд-во ВНИИСЗ, 1995.

43. Шемшученко B. C., Мунтян В. Л., Розовский В. Г. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. Киев: Наукова думка, 1978.

44. Черина Т. А. Административно-правовое регулирование в сфере добычи и реализации нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2004.

45. Ямалетдинов Р. Р. Правовая охрана недр в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Уфа, 2004.

Статьи

46. Бахрах Д. Н. Юридическая ответственность по административному праву // Административное право и процесс. 2010. № 1. С. 2–5.

47. Бевзенко Р. С. Пользование недрами без лицензии: публичный и частноправовой аспекты // Вестник ВАС РФ. 2007. № 6. С. 66–73.

48. Благовещенская М. С. Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства в сфере недропользования // Административное право и процесс. 2011. № 8. С. 44–46.

49. Благовещенская М. С. Основные правила назначения административных наказаний за правонарушения в сфере недропользования // Административное право и процесс. 2012. № 5. С. 59–62.

50. Волков А. М. К вопросу о правовых конфликтах в области недропользования // Административное право и процесс. 2009. № 6. С. 14–17.

51. Демин М. Б., Вакс В. Б. Предупреждение и пресечение недобросовестной конкуренции как одно из главных направлений развития антимонопольных отношений в условиях глобализации // Актуальные проблемы экономики и права. 2009. № 4. С. 128–135.

52. Дудиков М. В. Собственность на недра в Российской Федерации // Юрист. 2007. № 1. С. 13–18.

53. Дудиков М. В. Проблемы правового регулирования прекращения права пользования недрами по обстоятельствам, не связанным с пользованием недрами // Юрист. 2008. № 2. С. 35–38.

54. Захарова В. А. Актуальные проблемы расследования преступлений, связанных с нарушением правил охраны и использования недр, и возможности их решения на современном этапе // Российский следователь. 2009. № 17. С. 4–6.

55. Зуева Л. Ю. Виды сроков в административном праве // Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 55–56.

56. Иншин Н. Н., Иншина Р. С. Актуальные вопросы привлечения к административной ответственности за нарушение экологических требований // СПС «КонсультантПлюс». 2010.

57. Карасева С. Ю. Обзор практики рассмотрения федеральными арбитражными судами округов споров, связанных с лицензированием // СПС «КонсультантПлюс». 2008.

58. Клюкин Б. Д. Проблемы и пути совершенствования законодательной базы горного права Российской Федерации // Экологическое право. 2010. № 3. С. 9–17.

59. Комиссаренко В. С. Проблемы правовой охраны окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа // Энергетическое право. 2005. № 2. С. 33–37.

60. Кузьмичева Г. А. Административная ответственность в системе юридической ответственности / Административное право: теория и современность: сборник научных трудов, посвященных 100-летию со дня рождения С. С. Студеникина. М.: Проспект, 2006. С. 222–225.

61. Мельгунов В. Д. Правовое регулирование и особенности перехода права пользования недрами // Экологическое право. 2010. № 3. С. 23–30.

62. Мицкевич Л. А. Законодательство об административной ответственности: тенденции к возрастанию ведомственного нормотворчества и расширению административного усмотрения. Сборник научных статей. М., МГЮА имени О. Е. Кутафина. 2012. С. 30.

63. Мозговой И. Порядок приостановления и аннулирования лицензий // Российская юстиция. 1999. № 6. С. 26.

64. Панов С. В., Клюев С. В. Надзор за исполнением законодательства в сфере топливно-энергетического комплекса // Законность. 2011. № 2. С. 3–7.

65. Перчик А. И. Критическое прочтение Закона «О недрах»: понятия, институты, терминология // НефтьГазПраво. 2007. № 2–3. С. 9–16. С. 14–20.

66. Писенко К. А. Актуальные проблемы публичной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства: материальный и процессуальный аспекты. Сборник научных статей. М., МГЮА имени О. Е. Кутафина. 2012. С. 131–133.

67. Россинский Б. В. Статистический анализ динамики норм КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность юридических лиц. Сборник научных статей. М., МГЮА имени О. Е. Кутафина. 2012. С. 42–44.

68. Скрицкий В. А. Взрывы метановоздушной смеси в угольных шахтах Кузбасса. Причины и способы их предотвращения // Горная промышленность. 2008. № 4. С. 78.

69. Студеникина М. С. Процесс модернизации Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации: оценка некоторых новелл Кодекса. Сборник научных статей. М., МГЮА имени О. Е. Кутафина. 2012. С. 54.

70. Студеникина М. С. Административно-правовое регулирование в сфере экономики // Государство и право. 2001. № 12. С. 18–45.

71. Толстых Н. И., Киржиманов М. Г. Актуальные проблемы судебно-арбитражной практики в недропользовании. Статья 1 // Недропользование XXI в. 2010. № 5. С. 14–19.

72. Туктаров Ю. Е. Почему право недропользования является частным правом? // Закон. 2007. № 3. С. 104–110.

73. Храмов Д. Г. Юридическая природа права пользования недрами. Актуальные проблемы гражданского права. Сборник статей. № 4. М., Норма. 2002. С. 75–110.

Комментарии нормативных документов

74. Боголюбов С. А., Краюшкина Е. Г. Коммментарий к Федеральному закону от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации». М.: Юстицинформ, 2003.

75. Борисов А. Н. Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395–1 «О недрах». М.: Деловой двор, 2009.

76. Зырянов С. М. Постатейный комментарий к статьям 7.21, 12.1–12.30, 12.37, 14.2–14.27, 19.1–19.3, 19.8–19.19, 19.21–19.26, 23.1–23.31, 23.35–23.46, 23.48–23.63, 27.1, 27.16, 27.17, гл. 28, ст. 29.6, 29.10, 29.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. 2-е изд. перераб. и доп. / под ред. А. П. Гуляева, Л. Л. Попова. М.: Экзамен, 2006.

77. Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях Российской Федерации / под общ. ред. проф. Э. Н. Ренова. М.: Норма, 2002.

78. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (7-е издание) / под общ. ред. Н. Г. Салищевой. М.: Проспект, 2011.

79. Комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» / отв. ред. М. М. Бринчук // СПС «КонсультантПлюс», 2009.

80. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» / отв. ред. О. Л. Дубовик // СПС «КонсультантПлюс», 2010.

81. Котухов С. А., Соболева Ю. В. Комментарий к Федеральному закону от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2010.

82. Крассов О. И. Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395–1 «О недрах». М.: Юристъ, 2002.

83. Леонтьев И. А. Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395–1 «О недрах» // СПС «КонсультантПлюс», 2007.

84. Веремеева М. В., Дубинин А. В., Карасев В. И. и др. Научно-практический комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395–1 «О недрах» М.: Олита, 2004.

Примечания

<<1>> Данные в соответствии с опубликованным 8 февраля 2012 г. Государственным докладом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году». Раздел 4. Часть VI. С. 447 // Официальная интернет-страница Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. http://www.mnr.gov.ru/regulatory

<<2>> Данные в соответствии с опубликованным 4 февраля 2013 г. Государственным докладом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2011 году». Раздел V. С. 52 // Официальная интернет-страница Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. http://www.mnr.gov.ru/regulatory

<<3>> Далее также – «КоАП РФ» и «Кодекс».

<<4>> Алексеев С. С. Теория государства и права: учебник. М., Бек. 1993. С. 120.

<<5>> Теория государства и права. Курс лекций / под ред. М. Н. Марченко. М., Зерцало. 1997. С. 464.

<<6>> Мелехин А. В. Теория государства и права: учебник // Подготовлен для Справочной правовой системы «КонсультантПлюс». 2009. С. 357.

<<7>> Бахрах Д. Н. Юридическая ответственность по административному праву // Административное право и процесс. 2010. № 1. С. 2.

<<8>> Теория государства и права: учебник / под ред. А. С. Пиголкина. М., Городец. 2003. С. 429.

<<9>> Данное правило вытекает из закрепленного в ст. 54 Конституции Российской Федерации принципа, в соответствии с которым никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением.

<<10>> Данное правило не распространяется на административные правонарушения, предусмотренные главой 12 КоАП РФ, и административные правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации, совершенные с использованием транспортных средств либо собственником, владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи / Примечание к ст. 1.5 КоАП РФ.

<<11>> Теория государства и права. Курс лекций / под ред. М. Н. Марченко. М., Зерцало. 1997. С. 468.

<<12>> Бахрах Д. Н. Юридическая ответственность по административному праву // Административное право и процесс. 2010. № 1. С. 2.

<<13>> Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М., Норма. 2009. С. 306.

<<14>> См. например: Петров В. В. Экологическое право. М., БЕК, 1995; Саттарова Н. А. Налоговая ответственность. М., Камерон. 2006.

<<15>> Студеникина М. С. Процесс модернизации Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации: оценка некоторых новелл Кодекса. Сборник научных статей. М., МГЮА имени О. Е. Кутафина. 2012. С. 54.

<<16>> Боголюбов С. А., Галиновская Е. А., Жариков Ю. Г. и др. Институты экологического права. М., Эксмо. 2010. С. 245.

<<17>> Шемшученко B. C., Мунтян В. Л., Розовский В. Г. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. Киев, Наукова думка. 1978. С. 30; Петров В. В. Экологическое право. М., БЕК. 1995. С. 263.

<<18>> См.: Словарь Бизнеса. Газета «Ведомости». Интернет-адрес: www.vedomosti.ru

<<19>> Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник для вузов. М., Норма. 2000. С. 478.

<<20>> Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: учебник. М., Зерцало. 1997. С. 285–286.

<<21>> Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М., Норма. 2008. С. 276.

<<22>> Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: учебник. М., Зерцало. 1997. С. 287.

<<23>> Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М., Норма. 2008. С. 282.

<<24>> Теория государства и права. Курс лекций / под ред. М. Н. Марченко. М., Зерцало. 1997. С. 455.

<<25>> Крассов О. И. Экологическое право. М., Дело. 2001. С. 49, 52, 67.

<<26>> Далее – Закон «О недрах» // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

<<27>> СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.

<<28>> СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18.

<<29>> СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3584.

<<30>> СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1463.

<<31>> СЗ РФ. 1996. № 26. Ст. 3033.

<<32>> СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667.

<<33>> Крассов О. И. Комментарий к Закону Российской Федерации «О недрах». М., Юристъ. 2002. С. 13.

<<34>> Крассов О. И. Природные ресурсы России. М., Дело. 2002. С. 20.

<<35>> Клюкин Б. Д. Недра / Андреева Е. Е., Арене В. Ж., Барсегов Ю. Г. и др. Горное дело и окружающая среда: мировой опыт правовой гармонизации: Словарь. М., МО МАНПО. 2000. С. 265–266.

<<36>> Бринчук М. М. Экологическое право: учебник. М., Юристъ. 2003. С. 399.

<<37>> См., напр.: Дудиков М. В. Собственность на недра в Российской Федерации // Юрист. 2007. № 1. С. 13–18.

<<38>> Кокин В. Н. Недропользование: теоретико-правовой анализ. М., Нестор Академик. 2005. С. 66–67.

<<39>> Мухитдинов Н. Б. Основы горного права. Алма-Ата, Наука. 1983. С. 46–47.

<<40>> Голиченков А. К. Экологическое право России: Словарь юридических терминов. М.: Городец. 2008. С. 119.

<<41>> Свиридова О. С. Право государственной собственности на недра в Российской Федерации: понятие, содержание и особенности. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. С. 18–19.

<<42>> Голиченков А. К. Указ. соч. С. 32.

<<43>> Клюкин Б. Д., Теплов О. М. Концепция развития горного законодательства. Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. М., ИЗиСП. 1995. С. 156–157.

<<44>> Статья 7.10 КоАП РФ.

<<45>> Мицкевич Л. А. Законодательство об административной ответственности: тенденции к возрастанию ведомственного нормотворчества и расширению административного усмотрения. Сборник научных статей. М., МГЮА имени О. Е. Кутафина. 2012. С. 30.

<<46>> См.: Приложение 1 к настоящей работе.

<<47>> Статьи 8.9, 8.10, 8.11 КоАП РФ.

<<48>> Россинский Б. В. Статистический анализ динамики норм КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность юридических лиц. Сборник научных статей. М., МГЮА имени О. Е. Кутафина. 2012. С. 42–44.

<<49>> См., например: постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 7 июля 2011 г. по делу № А43–25246/2010, постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 июля 2011 г. по делу № А42–8549/2010 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

<<50>> Борисов А. Н. Комментарий к Закону Российской Федерации «О недрах». М., Деловой двор. 2009. С. 177.

<<51>> Леонтьев И. А. Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395–1 «О недрах». Подготовлен для системы «КонсультантПлюс». 2007. С. 226.

<<52>> Боголюбов С. А., Краюшкина Е. Г. Комментарий к Федеральному закону «О континентальном шельфе Российской Федерации». М., Юстицинформ. 2003. С. 104; Веремеева М. В., Дубинин А. В., Карасев В. И. и др. Научно-практический комментарий к Закону Российской Федерации «О недрах» от 21 февраля 1992 г. № 2395–1. М., Олита. 2004. С. 531–535.

<<53>> Леонтьев И. А. Указ. соч. С. 226–235; Борисов А. Н. Указ. соч. С. 177–178.

<<54>> Илюшин А. В. Административная ответственность за нарушение законодательства о недрах (по материалам Сибирского федерального округа). Дис. … канд. юрид. наук. Томск. 2008. С. 11.

<<55>> Веремеева М. В., Дубинин А. В., Карасев В. И. и др. Указ. соч. С. 530.

<<56>> В данной группе собраны статьи КоАП РФ, направленные на охрану общих, технических стандартов и правил и базового принципа лицензирования деятельности процесса пользования недрами. Процесс лицензирования (содержащиеся в лицензии условия) и стандарты и правила осуществления деятельности по недропользованию зачастую тесно переплетены, а диспозиции статей Закона «О недрах» и Кодекса в настоящее время не всегда позволяют точно разграничить сферы деятельности по лицензированию и установлению и соблюдению правил пользования недрами. Однако автор придерживается мнения о том, что, с учетом важности лицензирования недропользования как одного из базовых требований в данной сфере, в будущем возможно выделение здесь отдельной подгруппы нарушений в области порядка лицензирования. В дальнейшем, надеемся, разработка детальных и точных формулировок соответствующих статей Кодекса позволит более четко отграничить лицензирование (являющееся, по сути, также одним из правил осуществления деятельности по пользованию недрами) и иные (технические или производственные) правила в недропользовании и рассматривать эти сферы отдельно.

<<57>> СЗ РФ. 1997. № 30. С. 3588.

<<58>> Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию» // СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2669.

<<59>> Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. № 340 «Об утверждении Порядка и условий использования геологической и иной информации о недрах, являющейся государственной собственностью» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 10 // Утратил силу в связи с изданием Приказа Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 5 мая 2012 г. № 122 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по предоставлению государственной услуги по предоставлению в пользование геологической информации о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр».

<<60>> Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3314–1 «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами» (далее – Положение о порядке лицензирования пользования недрами) // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1917.

<<61>> СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716.

<<62>> Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 23 сентября 2011 г. № А57–13367/2010 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

<<63>> Мельгунов В. Д. Правовое регулирование и особенности перехода права пользования недрами // Экологическое право. 2010. № 3. С. 3.

<<64>> См., напр.: Туктаров Ю. Е. Почему право недропользования является частным правом? // Закон. 2007. № 3. С. 104–110; Теплов О. М. Лицензирование пользования недрами. Новый гражданский кодекс. Труды. № 59. М., Изд-во ВНИИСЗ. 1995. С. 121; Храмов Д. Г. Юридическая природа права пользования недрами. Актуальные проблемы гражданского права. Сборник статей. № 4. М., Норма. 2002. С. 110.

<<65>> Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 22 июня 2011 г. по делу № А58–7020/10 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

<<66>> Указ. доклад. Раздел 4. Часть VI. С. 447.

<<67>> Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 22 июня 2011 г. № А58–7020/10 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

<<68>> Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 4 августа 2011 г. по делу № А19–6580/2011 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

<<69>> Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 21 июня 2011 г. № А78–8282/2010 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

<<70>> Решение об отнесении месторождений янтаря к месторождениям драгоценных металлов производится в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 1999 г. № 8 «Об утверждении порядка отнесения уникальных янтарных образований к драгоценным камням» // СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 310.

<<71>> Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (7-е издание) / под общ. ред. Н. Г. Салищевой. М., Проспект. 2011. С. 150.

<<72>> Бевзенко Р. С. Пользование недрами без лицензии: публичный и частноправовой аспекты // Вестник ВАС РФ. 2007. № 6. С. 3–4.

<<73>> Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (7-е издание) / под общ. ред. Н. Г. Салищевой. М., Проспект. 2011. С. 156.

<<74>> Реорганизация юридического лица – пользователя недр путем его преобразования, присоединения к нему другого юридического лица, слияния его с другим юридическим лицом, присоединения к другому юридическому лицу (при условии, если другое юридическое лицо будет отвечать требованиям, предъявляемым к пользователям недр, а также будет иметь квалифицированных специалистов, необходимые финансовые и технические средства для безопасного проведения работ), путем разделения юридических лиц или выделения из него другого юридического лица (если вновь созданное юридическое лицо намерено продолжать деятельность в соответствии с лицензией на пользование участками недр, предоставленной прежнему пользователю недр).

<<75>> Геологическое изучение недр в соответствии со ст. 6 Закона «О недрах» является одним из видов недропользования и начальной стадией исследования недр. Помимо Закона «О недрах» осуществление деятельности по геологическому изучению регулируется также Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293 // СЗ РФ. 2005. № 20. Ст. 1885.

<<76>> Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 17 июля 2012 г. № А19–22302/2011; постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 29 мая 2012 г. № 06АП-1751/2012 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

<<77>> Российская газета. 2003. № 118. 19 июня.

<<78>> СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.

<<79>> Постановление Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1998 г. № 1371 «О регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5938.

<<80>> См., напр.: постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 4 мая 2012 г. № 09АП-5731/2012 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

<<81>> Бринчук М. М. Экологическое право: учебник. Подготовлен для системы «КонсультантПлюс». 2009. С. 5.

<<82>> Дудиков М. В. Прекращение права пользования недрами: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 7.

<<83>> Комиссаренко В. С. Проблемы правовой охраны окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа // Энергетическое право. 2005. № 2. С. 5–6.

<<84>> В. С. Комиссаренко указывает на то, что «Закон «О недрах» должен отразить роль и место общих правовых механизмов охраны окружающей среды применительно к предоставлению и использованию месторождений нефти и газа, установить в самостоятельном разделе специальные экологические требования к данной деятельности, обеспечить охрану основного эксплуатируемого ресурса недр» (Комиссаренко В. С. Указ. соч. С. 5–6).

<<85>> СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

<<86>> Статья 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды».

<<87>> Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию» // СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2669.

<<88>> Постановление Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293 «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» // СЗ РФ. 2005. № 20. Ст. 1885.

<<89>> См., например: постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 27 марта 2008 г. № Ф04–1642/2008(1902-А46–31)/Ф04–1642/2008(2651-А46–31), Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 12 мая 2008 г. по делу № А38–3262/2007–4–276 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

<<90>> Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 марта 2012 г. по делу № А56–27216/2011// Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

<<91>> СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

<<92>> СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1110.

<<93>> Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утв. Президентом Российской Федерации 07.02.2008 № Пр-212 // Российская газета. 2008. № 34. 16 февраля.

<<94>> Указ. доклад. Раздел 11. Часть VI. С. 537.

<<95>> Боголюбов С. А. Указ. соч. С. 8.

<<96>> СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 2.

<<97>> СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448.

<<98>> Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 сентября 2006 г. по делу № Ф08–4255/2006–1837А // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

<<99>> Толстых Н. И., Киржиманов М. Г. Актуальные проблемы судебно-арбитражной практики в недропользовании. Статья 1 // Недропользование XXI в. 2010. № 5. С. 18.

<<100>> СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434.

<<101>> Леонтьев И. А. Указ. соч. С. 80.

<<102>> Борисов А. Н. Указ. соч. С. 76–77.

<<103>> Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3259.

<<104>> Право антимонопольного органа выдавать предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, предусмотрено ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции».

<<105>> Вестник ВАС РФ. 2008. № 8.

<<106>> Вестник ВАС РФ. 2010. № 11.

<<107>> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2009. № 4.

<<108>> Писенко К. А. Актуальные проблемы публичной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства: материальный и процессуальный аспекты. Сборник научных статей. М., МГЮА имени О. Е. Кутафина. 2012. С. 131–133.

<<109>> Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право России: учебник. М., Проспект. 2010. С. 151–153.

<<110>> Так, М. В. Дудиков в 2008 г. полагал целесообразным предусмотренное в ст. 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности, связанной с пользованием недрами, возложить на органы горного надзора, которые имеют квалифицированных специалистов, соответствующие технические средства, отработанную технологию проведения контрольно-надзорных мероприятий, а также необходимый опыт работ в этой области / Дудиков М. В. Проблемы правового регулирования прекращения права пользования недрами по обстоятельствам, не связанным с пользованием недрами // Юрист. 2008. № 2. С. 9. (С 1 января 2011 г., согласно изменениям, внесенным в КоАП РФ, в компетенцию Ростехнадзора входит рассмотрение дел в рамках ст. 9.1 КоАП РФ.)

<<111>> СЗ РФ. 2012. № 22. Ст. 2754.

<<112>> Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370» // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3347.

<<113>> Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3348.

<<114>> Государственный доклад Министерства природных ресурсов Российской Федерации «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году». Раздел 4. Часть VI. С. 444–445.

<<115>> Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» (вместе с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии) // СЗ РФ. 2009. № 25. Ст. 3052.

<<116>> Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях Российской Федерации / под общ. ред. проф. Э. Н. Ренова. М., Норма. 2002. С. 37.

<<117>> Статья 3.3 КоАП РФ.

<<118>> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5. Пункт 25 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 6.

<<119>> Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник. М., Норма. 2008. С. 566.

<<120>> Студеникина М. С. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в системе действующих федеральных кодексов. Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., ИГП РАН. 2005. С. 22.

<<121>> По данным официальной судебной статистики, число лиц, подвергнутых этой мере наказания за последние несколько лет, ежегодно составляет более 50 % от общего числа правонарушителей, привлекаемых к административной ответственности / Обзоры судебной практики федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за 2005–2006 гг. // Справочная правовая система «КонсультантПлюс» / При этом административный штраф достаточно эффективен и служит универсальной мерой административного наказания, применимой ко всем субъектам административного правонарушения – физическим, должностным и юридическим лицам, за исключением субъектов, перечисленных в ч. 6 ст. 3.5 КоАП РФ: административный штраф не может применяться к сержантам, старшинам, солдатам и матросам, проходящим военную службу по призыву, а также к курсантам военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта о прохождении военной службы.

<<122>> Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, утв. ВС РСФСР 20.06.1984 // Ведомости ВС РСФСР. 1984. № 27. Ст. 909.

<<123>> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 мая 1997 г. № 21–0 по делу о проверке конституционности п. 4 и п. 6 ст. 242 и ст. 280 Таможенного кодекса Российской Федерации // СЗ РФ. 2000. № 13. Ст. 1427.

<<124>> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 1998 г. № 8-П по делу о проверке конституционности ст. 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, ч. 2 ст. 85 и ст. 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях // СЗ РФ. 1998. № 12. Ст. 1427.

<<125>> Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях: комментарии законодательства. Обзор практики. Рекомендации / под общей ред. Э. Н. Ренова. М., Норма. 2003. С. 54.

<<126>> Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Правосудие». Опубликовано 26 марта 2010 г. // Интернет-страница www.sudrf.ru

<<127>> Федеральный закон от 9 мая 2005 г. «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 19. Ст. 1752.

<<128>> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2005 г. Вопрос 23 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

<<129>> Скрицкий В. А. Взрывы метановоздушной смеси в угольных шахтах Кузбасса. Причины и способы их предотвращения // Горная промышленность. 2008. № 4. С. 78.

<<130>> Мозговой И. Порядок приостановления и аннулирования лицензий // Российская юстиция. 1999. № 6. С. 26.

<<131>> Студеникина М. С. Административно-правовое регулирование в сфере экономики // Государство и право. 2001. № 12. С. 19.

<<132>> Пункт 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» // Вестник ВАС РФ. 2004. № 8.

<<133>> Илюшин А. В. Указ. соч. С. 134.

<<134>> Пункт 23.1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Бюллетень Верховного Суда РФ. № 6. 2005.

<<135>> Пункт 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Бюллетень Верховного Суда РФ. № 6. 2005.

<<136>> См., например: постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 19 апреля 2011 г. по делу № А33–9789/2010, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 сентября 2011 г. № 17АП-8739/2011-АК по делу № А60–18414/2011 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

<<137>> Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (7-е издание) / под общ. ред. Н. Г. Салищевой. М.: Проспект. 2011. С. 45.

<<138>> Пункт 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Бюллетень Верховного Суда РФ. № 6. 2005.

<<139>> Вестник ВАС РФ. 2003. № 9.

<<140>> Обобщение судебной практики по проблемным вопросам, возникающим при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности. Арбитражный суд Ставропольского края. Ставрополь. 1 апреля 2008 г. // Публикация на официальной интернет-странице http://stavropol.arbitr.ru

<<141>> Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16 февраля 2011 г. по делу № А82–11674/2010 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

<<142>> Панов С. В., Клюев С. В. Надзор за исполнением законодательства в сфере топливно-энергетического комплекса // Законность. 2011. № 2. С. 3.

<<143>> Официальное сообщение на интернет-странице ФАС России. 7 июня 2012 г. // Интернет-публикация: http://www.fas.gov.ru/fas-news/fas-news

<<144>> Официальное сообщение на интернет-странице Информационно-правовой базы «Гарант». 24 мая 2012 г. // Интернет-публикация: http://www.garant.ru/news

Table of Contents

М. С. Шлютер Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования Монография

От автора

Введение

Глава I Сущность и содержание административной ответственности за нарушение законодательства в области охраны недр и недропользования

§ 1. Административная ответственность – вид юридической ответственности

§ 2. Понятие и признаки административного правонарушения в области охраны недр и недропользования

§ 3. Виды административных правонарушений в области охраны недр и недропользования и основания их классификации

Глава II Механизм реализации административной ответственности за правонарушения в области охраны недр и недропользования

§ 1. Органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования

§ 2. Виды административных наказаний, применяемых за правонарушения в области охраны недр и недропользования

§ 3. Основные правила назначения административных наказаний за правонарушения в области охраны недр и недропользования

Заключение

Список литературы

Примечания