Annotation

В учебном пособии на основе комплексного анализа понятий, сущности и механизма реализации конституционной законности в деятельности органов публичной власти исследуются проблемы нормативного закрепления, реализации механизмов; участие в реализации конституционной законности институтов гражданского общества. Раскрываются базовые теоретические вопросы понятия и принципов конституционной законности; теория разделения властей. Пристально рассматривается взаимоотношение ветвей власти в обеспечении конституционной законности России: деятельность Президента Российской Федерации и глав субъектов Российской Федерации; работа системы органов законодательной и исполнительной власти; деятельность в обозначенной сфере конституционных (уставных) судов и прокуратуры в Российской Федерации. Исследуется механизм реализации конституционной законности на муниципальном уровне. Анализируются гарантии конституционной законности; обеспечение конституционности взаимодействия международного и национального права. Особое внимание уделено информационному обеспечению в механизме реализации конституционной законности. Издание подготовлено по состоянию законодательства на март 2015 г.

- Конституционная законность в реализации принципа разделения властей (на примере Российской Федерации)

- Введение

- ЧАСТЬ I. Учебно-методический комплекс учебной дисциплины «Конституционная законность в реализации принципа разделения властей (на примере Российской Федерации)»

- 1. Цель и задачи дисциплины

- 2. Место дисциплины в структуре основной образовательной программы высшего профессионального образования

- 3. Требования к результатам освоения дисциплины

- 4. Объем дисциплины и виды учебной работы

- 5. Содержание дисциплины

- 6. Образовательные технологии

- 7. Оценочные средства для текущего контроля успеваемости, промежуточной аттестации по итогам освоения дисциплины и учебно-методическое обеспечение самостоятельной работы студентов

- 8. Учебно-методическое и информационное обеспечение дисциплины

- 9. Материально-техническое обеспечение дисциплины

- ЧАСТЬ II. Лекционный курс

- Лекция 1. Понятие, принципы и правовое закрепление конституционной законности

- Лекция 2. Теория разделения властей: история и российская современность

- Лекция 3. Взаимоотношение ветвей власти в обеспечении конституционной законности России

- Лекция 4. Механизм реализации конституционной законности на муниципальном уровне

- Лекция 5. Гарантии законности

- ЛЕКЦИЯ 6. Обеспечение конституционности взаимодействия международного и национального права

- Примечания

Конституционная законность в реализации принципа разделения властей (на примере Российской Федерации)

Издание второе

Учебное пособие

Под редакцией

доктора юридических наук, профессора

В. В. Комаровой

ebooks@prospekt.org

Введение

Конституционный императив «Россия – правовое государство» в современной правовой действительности страны пока еще не констатация достигнутого результата, поскольку процесс его становления не завершен. Конституционно закреплены основные принципы построения правового государства: человек, его права и свободы – высшая ценность; права и свободы являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность представительной и исполнительной власти, местного самоуправления, принцип законности.

Законность – одно из фундаментальных понятий юридической науки и практики, содержащее формальные требования законности (законности ради буквы) и содержательные (верховенство права и верховенство правового закона, соблюдения и уважения прав и свобод человека, справедливости и разумности применения права, в правотворческой и правореализующей деятельности, и т. д.). Без сомнения, единство содержательных и формальных требований – основа для конституционной законности, необходимой для обеспечения свободы и реализации прав граждан, образования и функционирования гражданского общества, осуществления демократии, научно обоснованного построения и рациональной деятельности органов, наполняющих ветви власти.

Проблемы конституционной законности в правотворческой и правоприменительной практике до настоящего времени не потеряли своей актуальности, несмотря на многолетнее исследование обозначенного вопроса.

Руководители государства в процессе своей деятельности часто обращаются к законности вообще и к конституционной законности в частности. Так, в выступлении по вопросу стратегии развития России до 2020 года главой государства были определены приоритеты деятельности государственных органов, обращено внимание на необходимость укрепления законности, повышение качества защиты и обеспечение прав и свобод личности.

Руководством страны неоднократно было уделено внимание проблемам исполнения законов, защиты прав личности, формирования правового государства и повышения профессионализма юристов.

На уровне государственной политики глава государства отразил решающую роль и значение Конституции РФ в становлении российской демократии, утверждении свободы, человеческого достоинства и справедливости, в формировании качественно новой правовой системы и независимого суда, в избавлении от коррупции и правового нигилизма (пренебрежения к праву), укреплении международной законности и поставил задачу по развитию судебной системы, совершенствованию судопроизводства и прозрачности в судебной деятельности; к одной из приоритетных задач глава государства отнес укрепление законности.

В Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ последних лет глава государства ставил задачу создать в России современный эффективный суд, действующий на основе нового законодательства о судоустройстве (в том числе предусматривающего создание апелляционных инстанций в судах общей юрисдикции) и опирающийся на современное правопонимание; отмечалась роль международного взаимодействия и международных стандартов в деятельности государства в условиях глобализации, принципа базирования государственной политики в области детства на общепризнанных международных нормах. Глава государства указал на необходимость и важность высокого качества работы судебной и правоохранительной системы, эффективной борьбы с коррупцией, функционирования независимых и уважаемых судов и органов правопорядка, которые пользуются настоящим доверием граждан, действия справедливых законов и продолжения развития законодательства о судебной системе.

На первом Петербургском международном юридическом форуме, на торжественном заседании, посвященном 20-летию начала работы Конституционного Суда РФ, глава государства обращал внимание на актуальные проблемы укрепления конституционной законности в обществе.

Восприятие термина «конституционная законность» в единстве ее содержательных и формальных требований в деятельности законодательных и правоприменительных органов является необходимым условием для утверждения в общественном правосознании отношения к ней как к конституционной ценности. К сожалению, широкого распространения такая практика в нашей стране еще не получила.

Думается, одним из важнейших направлений обеспечения конституционной законности является эффективная и обоснованная правотворческая и правоприменительная практика при реализации решений и правовых позиций Конституционного Суда РФ, наиболее полно реализующих дух и букву Конституции РФ. Четкое их исполнение обусловлено потребностью обеспечения конституционной законности, верховенства Конституции РФ, повышения авторитета и доверия граждан к публичной власти; утверждения в кругах широкой общественности конституционной законности как конституционной ценности. Правовые позиции Конституционного Суда РФ имеют преюдициальную силу для всех судов.

В настоящей коллективной работе рассматриваются актуальные вопросы соблюдения и обеспечения конституционной законности в реализации принципа разделения властей в Российской Федерации, справедливости правосудия, конституционной и международной законности в отечественной правотворческой, правоприменительной и судебной практике; эффективности деятельности всех органов публичной власти.

В работе проанализированы механизмы обеспечения конституционной законности в реализации принципа разделения властей в Российской Федерации, отражены новые подходы к обозначенной теме с точки зрения теории и современной практической деятельности публичной власти.

Детально рассматриваются и комментируются новейшие нормативные правовые акты, правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам конституционной законности, принципа разделения властей, механизма их реализации.

ЧАСТЬ I. Учебно-методический комплекс учебной дисциплины «Конституционная законность в реализации принципа разделения властей (на примере Российской Федерации)»

Учебно-методический комплекс составлен в соответствии с требованиями федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция» (квалификация (степень)«магистр»), утвержденного приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 14 декабря 2010 г. № 1763.

Автор-составитель: доктор юридических наук, профессор Комарова В. В.

1. Цель и задачи дисциплины

Цель дисциплины — получение теоретических знаний и формирование у обучаемых понимания актуальных проблем теории и практики реализации принципа конституционной законности в работе органов государственной и муниципальной власти, умения выявлять такие проблемы, анализировать их, формулировать предложения по их разрешению и аргументированно их отстаивать; формирование практических умений и навыков по применению нормативных правовых актов, закрепляющих различные формы реализации принципа конституционной законности в работе органов государственной и муниципальной власти.

Задачи дисциплины:

1) формирование у студентов понимания роли теоретических исследований в разрешении правовых проблем принципов конституционной законности и разделения властей;

2) изучение студентами актуальных проблем реализации принципа конституционной законности и его гарантий в работе органов государственной и муниципальной власти в теории и практике;

3) выработка у студентов исследовательских и аналитических способностей;

4) овладение студентами умением вести дискуссии по проблемам реализации принципа конституционной законности в системе разделения властей, в жизнедеятельности гражданского общества, решать конкретные задачи в обозначенной сфере.

2. Место дисциплины в структуре основной образовательной программы высшего профессионального образования

Дисциплина «Конституционная законность в реализации принципа разделения властей (на примере Российской Федерации)» относится к циклу профессиональных дисциплин и входит в состав базовой части основной образовательной программы.

Для изучения дисциплины необходимы знания, умения и компетенции, полученные обучающимися в бакалавриате в ходе изучения дисциплин «Теория государства и права», «История отечественного государства и права», «История государства и права зарубежных стран», «Конституционное право зарубежных стран», «Конституционное право России» и «Муниципальное право».

Областями профессиональной деятельности, на которые ориентирует дисциплина, являются правотворческая, правозащитная, экспертно-консультационная, научно-исследовательская и педагогическая.

Изучение дисциплины готовит будущих магистров к решению следующих профессиональных задач:

в области правотворческой деятельности:

– подготовка предложений по совершенствованию законодательства в области реализации принципа конституционной законности и разделения властей, в деятельности институтов гражданского общества;

в области экспертно-консультационной деятельности:

– оценка конституционности, эффективности конституционно-правовых и муниципально-правовых норм в обозначенной сфере;

– консультирование по вопросам реализации принципа конституционной законности и разделения властей в рамках конституционного и муниципального права;

в области научно-исследовательской деятельности:

– проведение и участие в проведении научных исследований по проблемам реализации принципа конституционной законности и разделения властей в рамках конституционного и муниципального права;

в области правозащитной деятельности:

– подготовка документов, представление интересов субъектов, реализующих принципы конституционной законности и разделения властей в Российской Федерации; в сфере реализации принципа конституционной законности органами местного самоуправления и институтами гражданского общества;

в области правоохранительной деятельности:

– обеспечение конституционной законности, правопорядка, безопасности личности, общества и государства;

– предупреждение, пресечение, выявление, раскрытие и расследование правонарушений в сфере реализации принципа конституционной законности;

в области организационно-управленческой деятельности:

– осуществление организационно-управленческих функций в сфере осуществления государственной власти федеративного государства, построенной по принципу разделения властей; в сфере реализации принципа конституционной законности органами местного самоуправления и институтами гражданского общества;

в области педагогической деятельности:

– преподавание дисциплин «Конституционное право» и «Муниципальное право», специальных учебных дисциплин.

3. Требования к результатам освоения дисциплины

Процесс изучения дисциплины «Конституционная законность в реализации принципа разделения властей (на примере Российской Федерации)» направлен на формирование у студентов следующих компетенций:

общекультурные компетенции:

– осознание социальной значимости юридической профессии, обладание достаточным уровнем профессионального правосознания (ОК-1);

– способность добросовестно исполнять профессиональные обязанности, соблюдать принципы этики юриста (ОК-2);

– способность, совершенствовать и развивать свой интеллектуальный и общекультурный уровень (ОК-3);

– компетентное использование на практике приобретенных умений в организации исследовательских работ (ОК-5).

профессиональные компетенции:

в правотворческой деятельности:

– способность разрабатывать нормативные правовые акты в области конституционного и муниципального права с целью реализации принципа конституционной законности (ПК-1);

в правоприменительной деятельности:

– способность квалифицированно применять нормативные правовые акты в области конституционного и муниципального права с целью реализации принципа конституционной законности (ПК-2);

в экспертно-консультационной деятельности:

– способность квалифицированно, с точки зрения принципа конституционной законности толковать нормативные правовые акты в области конституционного и муниципального права (ПК-7);

– способность принимать участие в проведении юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов в области конституционного и муниципального права, в том числе в целях выявления в них положений, нарушающих принцип конституционной законности, способствующих созданию условий для проявления коррупции, давать квалифицированные юридические заключения и консультации по вопросам конституционного и муниципального права (ПК-8);

в научно-исследовательской деятельности:

– способность квалифицированно проводить научные исследования в области реализации принципа конституционной законности в рамках конституционного и муниципального права и участвовать в них (ПК-11);

в правоохранительной деятельности:

– готовность к выполнению служебных обязанностей по обеспечению законности и правопорядка при реализации принципа конституционной законности (ПК-3);

– способность выявлять, пресекать, раскрывать и расследовать преступления и иные правонарушения при реализации принципа конституционной законности органами государственной и муниципальной власти, институтами гражданского общества (ПК-4);

– способность осуществлять предупреждение правонарушений при реализации принципа конституционной законности органами государственной и муниципальной власти, институтами гражданского общества, выявлять и устранять причины и условия, способствующие их совершению (ПК-5);

в организационно-управленческой деятельности:

– способность принимать оптимальные управленческие решения при реализации принципа конституционной законности органами государственной и муниципальной власти, институтами гражданского общества (ПК-8);

– способность воспринимать, анализировать и реализовывать управленческие инновации в профессиональной деятельности (ПК-9);

в педагогической деятельности:

– способность преподавать дисциплины «Конституционное право», «Муниципальное право», специальные дисциплины на высоком теоретическом и методическом уровне (ПК-12).

В результате изучения дисциплины «Конституционная законность в реализации принципа разделения властей (на примере Российской Федерации)» студент должен:

знать:

– основные институты, закономерности развития и проблемы реализации конституционной законности, принципа разделения властей, участия институтов гражданского общества в их реализации; основы правовой культуры и принципы профессионального мышления современного юриста;

уметь:

– организовать работу по исследованию конституционного и муниципального законодательства, выявлению проблем реализации конституционной законности, принципа разделения властей и формулировать предложения по их разрешению;

– дискутировать по проблемным вопросам конституционного и муниципального права, аргументированно отстаивать свою точку зрения;

владеть:

– первичными навыками философско-правового анализа институтов конституционной законности, принципа разделения властей в рамках конституционного и муниципального права.

4. Объем дисциплины и виды учебной работы

5. Содержание дисциплины

5.1. Содержание разделов дисциплины

5.2. Разделы дисциплины и виды занятий

6. Образовательные технологии

При проведении занятий могут быть использованы традиционные академические и интерактивные методы обучения:

– дискуссии;

– работа в малых группах;

– творческие задания;

– ролевая игра;

– тестирование;

– вопрос – вопрос;

– вопрос – ответ;

– демонстрация;

– лекция-презентация.

7. Оценочные средства для текущего контроля успеваемости, промежуточной аттестации по итогам освоения дисциплины и учебно-методическое обеспечение самостоятельной работы студентов

7.1. Текущий контроль успеваемости осуществляется в следующих формах:

– опрос;

– проверка выполнения самостоятельных работ;

– решение практических и ситуационных задач;

– демонстрация презентаций;

– тестирование.

7.2. Курсовые работы

7.3. Контрольный зачет

Контрольные вопросы

1. Перечислите проблемы в определении понятия «конституционная законность».

2. Как соотносятся между собой понятия «конституционализм» и «конституционная законность»?

3. Как соотносятся между собой понятия «законность» и «конституционная законность»?

4. Какие органы публичной власти могли бы сыграть (или играют) свою роль в обеспечении конституционной законности в России?

5. Какие проблемы в реализации конституционной законности вы можете назвать?

6. В чем отличие формальной и материальной сторон власти?

7. Какие органы не вписываются в систему власти, построенную по принципу разделения властей?

8. Какие органы включены в единую систему федеральных органов государственной власти?

9. Разделение власти по территориальному принципу является реализацией принципа разделения властей?

10. Какие ветви власти предлагаются к выделению в современной правовой доктрине?

11. Какие органы государственной власти, помимо Президента РФ и высших должностных лиц субъектов РФ, могли бы сыграть (или играют) свою роль в обеспечении конституционной законности в России?

12. Имеет ли Президент РФ какие-либо полномочия по обеспечению конституционной законности на уровне местного самоуправления?

13. Какими полномочиями обладает Президент РФ по обеспечению конституционной законности на уровне субъектов РФ?

14. Следует ли расширить компетенцию полномочных представителей Президента в федеральных округах в целях усиления контроля президентской власти за обеспечением конституционной законности в субъектах РФ?

15. Какое значение имеет право отлагательного вето Президента РФ и главы субъекта РФ для обеспечения конституционной законности?

16. Следует ли расширить полномочия высшего должностного лица субъекта РФ по обеспечению конституционной законности в регионе? Если да, то по каким направлениям?

17. Несет ли непосредственно Президент РФ или высшее должностное лицо субъекта РФ какую-либо ответственность за нарушение режима конституционной законности?

18. Какое значение имеет обеспечение конституционной законности для работы органов законодательной ветви власти?

19. Перечислите элементы механизма реализации принципа законности в работе органов законодательной ветви власти.

20. Имеет ли Федеральное Собрание РФ какие-либо полномочия по обеспечению конституционной законности на уровне осуществления государственной власти в субъектах РФ, местного самоуправления?

21. Какими полномочиями обладает Федеральное Собрание РФ по обеспечению конституционной законности в деятельности законодательных органов субъектов РФ?

22. Какие формы контроля конституционной законности в работе законодательных органов власти в Российской Федерации вы знаете?

23. Какие органы публичной власти могли бы сыграть (или играют) свою роль в обеспечении конституционной законности в работе органов законодательной ветви власти?

24. Какова роль Конституции в обеспечении правопорядка и конституционной законности?

25. Как сказалась административная реформа на укреплении режима конституционной законности в России?

26. Какова компетенция органов исполнительной власти в сфере обеспечения режима конституционной законности?

27. Охарактеризуйте роль органов исполнительной власти в обеспечении конституционной законности в Российской Федерации.

28. Роль специализированных органов конституционного контроля в обеспечении единства и непротиворечивости двухуровневой правовой системы России.

29. Содержание института судебного федерализма и его место в организации органов конституционной юстиции в Российской Федерации.

30. Юридическая природа конституционных и уставных судов субъектов РФ.

31. Конституционная законность как цель и основное направление деятельности конституционных и уставных судов субъектов РФ.

32. Широкий и узкий подходы к содержанию конституционной законности и их влияние на деятельность конституционных и уставных судов субъектов РФ.

33. Принципы и гарантии конституционной законности в деятельности конституционных и уставных судов субъектов РФ.

34. Конституционный контроль как основная функция конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

35. Полномочия конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

36. Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации.

37. Прокурорская ветвь государственной власти, ее самостоятельность и независимость.

38. Надзорная функция прокуратуры и ее место в обеспечении конституционной законности.

39. Обеспечение конституционной законности как одна из основных целей прокуратуры.

40. Задачи прокуратуры и их роль в обеспечении конституционной законности.

41. Взаимоотношения прокуратуры и органов государственной власти в процессе обеспечения конституционной законности.

42. Взаимоотношения прокуратуры с уполномоченным по правам человека в процессе обеспечения конституционной законности.

43. Какие органы публичной власти могли бы сыграть (или играют) свою роль в обеспечении конституционной законности на муниципальном уровне?

44. Какое значение имеет обеспечение конституционной законности для осуществления муниципальной власти?

45. Перечислите элементы механизма реализации принципа законности на муниципальном уровне.

46. Государственные гарантии осуществления местного самоуправления как способ обеспечения конституционной законности на муниципальном уровне.

47. Контроль как способ соблюдения законности в системе местного самоуправления.

48. Какие формы контроля конституционной законности на муниципальном уровне вы знаете?

49. Ответственность в реализации принципа конституционной законности на муниципальном уровне.

50. Что такое гарантии законности? Каковы ее виды?

51. Что понимается под общими гарантиями законности?

52. Как соотносятся общие и юридические гарантии законности?

53. Какова роль суда и судебной власти в системе гарантий законности?

54. Могут ли органы национальной юрисдикции устанавливать конституционность общепризнанных принципов и норм международного права?

55. Каковы критерии конституционности международных договоров Российской Федерации?

56. Как соотносятся конституционность и действительность международных договоров?

57. Какие международные акты устанавливают обязанность государств соблюдать конституцию соответствующего государства?

58. Почему оцениваться на конституционность могут только не вступившие в силу международные договоры?

59. Какие органы государственной власти России обязаны обеспечивать конституционность международных договоров РФ?

60. Какова процедура оценки на конституционность международных договоров РФ?

61. Каковы последствия признания международного договора РФ неконституционным?

62. Перечислите элементы системы обеспечения конституционной законности.

63. Какова роль информации, коммуникации, информатизации в обеспечении механизма реализации конституционной законности?

64. Какие виды информации обеспечивают реализацию конституционной законности?

65. Какие субъекты информатизации обладают лидирующей ролью в обеспечении конституционной законности в России?

66. Охарактеризуйте Концепцию государственной информационной политики как основу информационного обеспечения конституционной законности в России.

67. Раскройте тезис о том, что «информационные права человека – элемент системы обеспечения реализации конституционной законности».

7.4. Технологическая карта дисциплины «Конституционная законность в реализации принципа разделения властей (на примере Российской Федерации)»

8. Учебно-методическое и информационное обеспечение дисциплины

8.1. Правовые источники

Конституция Российской Федерации.

Конституции республик и уставы субъектов Российской Федерации. Федеративный договор от 31 марта 1992 г.

Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изм.).

Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе РФ» (с изм.).

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ» (с изм.).

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» (с изм.).

Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме РФ» (с изм.).

Федеральный закон от 17 января 1992 г. (с изм. от 7 февраля 2011 г.)«О прокуратуре РФ».

Федеральный закон от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ (ред. от 12 мая 2009 г.)«О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» (с изм.).

Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» (с изм.).

Федеральный закон от 23 февраля 1996 г. «О присоединении Российской Федерации к Уставу Совета Европы» (с изм.).

Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изм.).

Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. «О свободе совести и религиозных объединениях» (с изм.).

Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» (с изм.).

Федеральный закон от 30 марта 1998 г. «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней» (с изм.).

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм.).

Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» (с изм.).

Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (с изм.).

Федеральный закон от 11 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ» (с изм.).

Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (с изм.).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (с изм.).

Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (с изм.).

Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (с изм.).

Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентских расследованиях Федерального Собрания РФ» (с изм.).

Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (с изм.).

Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» (с изм.).

Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. № 207-ФЗ «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике» (с изм.).

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с изм.).

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (с изм.).

Федеральный закон от 12 мая 2009 г. № 95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами» (с изм.).

Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (с изм.).

Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (с изм.).

Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм.).

Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм.).

Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (с изм.).

Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» (с изм.).

Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» (с изм.).

Послание Конституционного Суда Верховному Совету от 5 марта 1993 г. «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации».

Послание Конституционного Суда Республики Бурятия «О состоянии конституционной законности в Республике Бурятия». Приложение к постановлению Народного Хурала Республики Бурятия от 28 февраля 2011 г. № 1889-IV.

Послание Конституционного Суда Республики Карелия Законодательному собранию Республики Карелия от 16 марта 2006 г.

Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 4 марта 2009 г. № 54-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 г. “О состоянии законодательства в Российской Федерации”».

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24 января 2001 г. «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “К Президенту Российской Федерации В. В. Путину о необходимости сопроводить ратификацию международных договоров Российской Федерации с Республикой Армения, Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Республикой Таджикистан по вопросам юрисдикции и взаимной правовой помощи по делам, связанным с пребыванием российских воинских формирований на территории принимающей стороны заявлениями Российской Федерации, устраняющими противоречия указанных международных договоров Конституции Российской Федерации”».

Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П «По делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации».

Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 г. № 15-П «По делу о толковании ст. 84 (п. «б»), 99 (ч. 1, 2 и 4) и 109 (ч. 1) Конституции Российской Федерации».

Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона “О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»”».

Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе” в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева».

Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 1999 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 г. “О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации”».

Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации».

Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. “О порядке отзыва депутата Московской областной Думы” в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, город Москва, 24 декабря 1996 г.».

Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании ст. 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации».

Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации” и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом».

Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея».

Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”».

Постановление Конституционного Суда РФ от 10 октября 2013 г. № 20-П «По делу о проверке конституционности подп. “а” п. 3.2 ст. 4 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, ч. 1 ст. 10 и ч. 6 ст. 86 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Г. Б. Егорова, А. Л. Казакова, И. Ю. Кравцова, А. В. Куприянова, А. С. Латыпова и В. Ю. Синькова».

Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2013 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности п. 13 ч. 1 ст. 83, абзаца третьего ч. 2 ст. 331 и ст. 351.1 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан В. К. Барабаш, А. Н. Бекасова и других и запросом Мурманской областной Думы».

Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изм.).

Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 «О Государственном Совете РФ» (с изм.).

Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изм.).

Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» (с изм.).

Указ Президента от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (с изм.).

8.2. Учебная литература

Абакумов С. А. Гражданское общество и власть: противники или партнеры? М.: Галерия, 2005.

Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М.: Славянский диалог, 2000.

Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.

Авакьян С. А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М., 1996.

Автамонов А. С. Правовая онтология политики: построение системы категорий. М., 1999.

Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 2004.

Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 2011.

Бельский К. С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1990.

Витрук H. B. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. М., 1998.

Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (1991–2001 годы): Очерки теории и практики. М., 2001.

Гаджимагомедов Г. А., Ивлиев Г. П. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности. М., 2008.

Грудцына Л. Ю. Государство и гражданское общество: монография / под ред. проф. С. М. Петрова. М.: Юркомпани, 2010.

Гук П. А. Судебный прецедент как источник права. Пенза, 2003.

Дарендорф Р. После 1989. Мораль, революция и гражданское общество. М., 1998.

Девидоу М. Камо грядеши, Русь? М., 1993.

Дзодзиев В. Проблема становления демократического государства в России. М., 1996.

Додонов В. Н., Крутских В. Е. Прокуратура в России и за рубежом. М., 2001.

Елинек Г. Общее учение о государстве. 3-е изд. М., 1922.

Енгибарян Р. В., Тадевосян Э. В. Конституционное право. М., 2000.

Ефимов В. И. Система государственной власти. М., 1944.

Загайнова С. К. Судебный прецедент: проблемы правоприменения. М., 2002.

Златопольский Д. Л. Государственное право зарубежных социалистических стран. М., 1984.

Зорькин В. Д. Россия и Конституция в ХХI веке. М., 2008.

Кейзеров Н. М. Власть и авторитет. М., 1973.

Керимов А. Д. Проблемы конституционной реформы и государственного строительства в России. М., 2000.

Кобзарев Ф. М. Прокуратура России: правовое положение и перспективы развития. М., 2002.

Ковалев А. А. Международная защита прав человека: учебное пособие. М.: Статут, 2013.

Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000.

Комментарий к Конституции РФ (комментарий к ст. 80) [Электронный ресурс] / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010 // Справочно-правовая система «Гарант». 2011.

Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий постатейный: 2-е изд., изм. и доп. / рук. авт. кол. Ю. А. Дмитриев, науч. ред. Ю. И. Скуратов. М.: Статут, 2013.

Котляревский С. А. Конституционное государство. Опыт политико-морфологического обзора. СПб., 1907.

Котляревский С. А. Правовое государство и внешняя политика. М., 1909.

Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002.

Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008.

Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000.

Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003.

Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2006.

Лебединский В. Г., Каленов Ю. А. Прокурорский надзор в СССР: Очерки по курсу. М., 1957.

Лиотар Ж.-Ф. Состояние постмодерна. СПб., 1998.

Ломовский В. Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов-на-Дону, 1987.

Лунев А. Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974.

Лучин В. О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. М., 2002.

Марков К. В. Государственный контроль: опыт и проблемы. М., 2005.

Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998.

Мацумото И. Психология и культура. М., 2003.

Мельников Н. В. Прокурорская власть и личность. М., 2003.

Международно-правовые стандарты и конституционная законность в российской судебной практике: научно-практическое пособие / Н. Я. Лыгин, В. Н. Ткачев. М.: Статут, 2012.

Нерсесянц В. С. Право – математика свободы. Опыт прошлого и перспективы. М., 1996.

Овсепян Ж. И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала ХХ по начало ХХI в.). Ростов-на-Дону, 2006.

Орлова О. В. Гражданское общество и личность: политико-правовые аспекты. М., 2005.

Пиголкин А. С. Теория государства и права: учебник для юридических вузов. М.: Издательский дом «Городец», 2003.

Почепцов Г. Г. Теория коммуникации. М., 2001.

Пресняков М. В. Конституционная концепция принципа справедливости / под ред. Г. Н. Комковой. М.: ДМК Пресс, 2009.

Протасов В. Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства. М., 1999.

Рорти Р. Случайность, ирония и солидарность. М., 1996.

Сенякин И. Н. Федерализм как принцип российского законодательства. Саратов, 2007.

Степашин С. В. [и др.] Власть. Демократия. Контроль. М.: ИД «Финансовый контроль», 2005.

Скуратов Ю. И. Разделение властей или распределение функций // Разделение властей и парламентаризм. М., 1992.

Скуратов Ю. И. Советский конституционализм: понятие и структура // Правопорядок и правовой статус личности в развитом социалистическом обществе в свете Конституции СССР 1977 г. Саратов, 1980.

Тадевосян В. С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956.

Тарасов A. M. Президентский контроль: понятие и система. СПБ., 2004.

Хабриева Т. Я. Правовая охрана Конституции. Казань, 1995.

Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М., 2005.

Хижняк В. С. Взаимодействие национального права России и международного права: конституционные основы. Саратов, 2002.

Чиркин В. Е. Государствоведение. М., 1999.

Чиркин В. Е. Конституция: российская модель. Юристъ, 2004.

Чиркин В. Е. Современное государство. М., 2009.

Шарков Ф. И. Основы теории коммуникации. М., 2002.

Шугрина Е. С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. М., 2007.

Шульженко Ю. Л. Институт конституционного надзора в Российской Федерации. М., 1998.

Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. М., 1995.

Яценко И. С., Девликамов А. А. Конституционное регулирование судебной власти и судебных систем в Российской Федерации и зарубежных странах: сравнительно-правовой анализ. М., 2007.

Учебники, комментарии

Авакьян С. А. Конституционное право России. В 2 т. М., 2010.

Административное право зарубежных стран: учебник / под ред. А. H. Козырина, M. А. Штатиной. М.: Спарк, 2003.

Арановский К. В. Государственное право зарубежных стран: учебник. М., 1998.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 5-е изд., c изм. и доп. М.: Норма, 2006.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2007.

Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право России. В 2 т. М., 2002.

Большой психологический словарь / под ред. Б. Г. Мещерякова, В. П. Зинченко. М., 2002.

Васильева С. В., Виноградов В. А., Мазаев В. Д. Конституционное право России: учебник. М., 2011.

Дмитриев Ю. А. Муниципальное право Российской Федерации / Ю. А. Дмитриев, А. А. Замотаев, В. В. Комарова [и др.]. М.: Элит, 2008.

Енгибарян Р. Сравнительное конституционное право: учебник. М., 2005.

Зорькин В. Д. Современный мир, право и Конституция. М., 2010.

Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2009.

Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России: учеб. пособие. 2-е изд. М.: Проспект, 2010.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник / отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1996.

Конституционное право России: курс лекций / отв. ред. Ю. Л. Шульженко. М., 2007.

Конституционное право России / отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. М., 2007.

Конституционное право России / под ред. Н. А. Михалевой. М., 2006.

Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. В. А. Кряжков. М., 2002.

Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2000.

Конституционный судебный процесс / отв. ред. М. С. Саликов. М., 2003.

Конституция Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых-правоведов. VII. Изд. 2 / под рук. О. Е. Кутафина. М.: Агентство «Библиотечка Российской газеты», 2003–2004.

Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / отв. ред. В. А. Четвернин. М., 1997.

Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. М.: Проспект, 2009.

Мальцев Г. В. Правоведение: учебник. M.: Издательство РАГС, 2003.

Маркс К. Экономическо-философские рукописи 1844 г. и другие ранние философские работы. М.: Академический проект, 2010.

Марченко М. Н. Разделение властей в государственном механизме // Проблемы теории государства и права: учебное пособие. М., 1999.

Марченко М. Н. Разделение властей в государственном механизме // Теория государства и права: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004.

Медушевский А. Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: курс лекций. М., 2002.

Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. 15-е изд., перераб. и доп. / А. А. Мишин. М.: Юстицинформ, 2009.

Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ): учеб. пособие для вузов / под общ. ред. В. В. Еремяна. М.: Академический проект; Фонд «Мир», 2006.

Общая теория государства и права: академический курс в 2 т. Т. 2 / под ред. М. Н. Марченко. М., 1998.

Парламентское право России / под общ. ред. О. Н. Булакова. М., 2006.

Парламентское право России / под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. М., 2000.

Проблемы общей теории права и государства / под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 1999.

Проблемы теории государства и права / под ред. С. С. Алексеева. М., 1979.

Прокурорский надзор в Российской Федерации / под ред. Ю. Е. Винокурова. М.: МНЭПУ, 2001.

Сравнительное конституционное право / отв. ред. В. Е. Чиркин. М., 2002.

Теория государства и права / под ред. В. К. Бабаева. М., 2004.

Теория государства и права: учебник для вузов. Краткий курс / под ред. Г. А. Брисова. Белгород, 2007.

Теория государства и права: учебник / под ред. A. C. Пиголкина, Ю. А. Дмитриева. М.: Высшее образование; Юрайт-Издат, 2009.

Тихомиров Ю. А. Коллизионное право: учеб. и науч. – практич. пособие. М., 2000.

Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998.

Чиркин В. Е. Система государственного и муниципального управления: учебник. М.: Юристъ, 2005.

Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран / В. Е. Чиркин. М.: Юристъ, 2008.

Чиркин В. Е. Конституционное право России и зарубежный опыт. М., 1998.

Чиркин В. Е. Конституционное право России. М., 2009.

Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1999.

Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994.

Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации / Е. С. Шугрина. М.: Проспект, 2009.

Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005.

Яценко И. С. Конституционное право Российской Федерации. М., 2003.

Диссертации и авторефераты

Влазнев В. Н. Гражданское общество как предмет конституционно-правового исследования: дис. … канд. юрид. наук. М., 2002.

Власова О. В. Роль общественных объединений в формировании гражданского общества в России (теоретико-правовое исследование): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002.

Гурин А. И. Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004.

Долежан В. В. Проблемы компетенции прокуратуры: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1990.

Ермолов И. А. Роль конституционных судов в осуществлении конституционного контроля в республиках Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002.

Зайков С. Ю. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002.

Иззатов Т. Ш. Механизм реализации конституционного права граждан на информацию в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2002.

Калашников С. В. Конституционные основы формирования гражданского общества в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2001.

Мельников Н. В. Прокуратура России и ее роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2001.

Нелюбина А. А. Мировые судьи в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006.

Николаев А. М. Принцип разделения властей и его реализация в Конституции Российской Федерации 1993 г. и текущем законодательстве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002.

Троегубов А. Г. Гражданское общество как социально-философская категория: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1995.

Федорова Е. А. Взаимодействие государственной власти и формирующегося гражданского общества в современной России: дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2006.

Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в конституционной системе Российской Федерации: автореф. дис. … д-а юрид. наук. Екатеринбург, 1998.

Чурбаков А. В. Канадская конституция и судебный федерализм: автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2000.

Статьи

Авакьян С. А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3.

Адамович Л. Выполнение международно-правовых обязательств. Дилеммы для национального конституционного права // Конституционное правосудие. 2001. № 2.

Алебастрова И. А. Конституционные принципы: форма выражения, место в системе права и его источников // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 8.

Аникин А. В. Адам Смит и Адам Фергюсон // Вопросы истории. 1965. № 5.

Анисимова Н. И. Федеральные стандарты для региональных парламентских выборов: проблема разграничения компетенции в избирательном праве России // Журнал российского права. 2008. № 8.

Ахметзянова Э. Р. Влияние концепции судебного федерализма на организацию судебных систем России и Германии // Российская юстиция. 2009. № 10.

Бахрах Д. Н. Административная власть как вид государственной власти // Государство и право. 1992. № 3.

Бачило И. Л. Факторы, влияющие на государственность // Государство и право. 1993. № 7.

Башаратьян М. К. Информация как объект права и содержание права на информацию // Современное право. 2006. № 12.

Белевская Ю. А. Информация как объект правового регулирования конституционных прав человека и гражданина // Юрист. 2006. № 6.

Бельский К. С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3.

Беляев В. П. Контроль как форма юридической деятельности и гарантия законности // Право и политика. 2004. № 2.

Бессарабов В. Г., Какителашвили М. М. Конституционная законность в конституционном праве Российской Федерации // Ученые труды российской академии адвокатуры и нотариата. М.: Российская академия адвокатуры, 2013. № 4 (31).

Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Конституционное право в российской правовой системе // Общественные науки и современность. М.: Наука, 1993. Серия 6.

Бондарь Н. С. Буква и дух российской Конституции: 20-летний опыт гармонизации в свете конституционного правосудия // Журнал российского права. 2013. № 11.

Бондарь Н. С. Конституционный строй как государственно-правовое выражение гражданского общества России // Межвузовский сборник научных статей. Конституционное развитие России. 2003. Вып. 4.

Варлен М. В. Реализация принципа конституционной законности в деятельности законодательных органов субъектов России // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2012. № 3.

Варлен М. В. Эволюция российского парламентаризма: конституционно-правовой аспект // Lex Russica. 2013. № 12.

Васильев С. А. Конституционно-правовая сущность взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина // Юридический мир. 2014. № 6.

Вешняков А. А. Проблемы использования интернета на выборах в Российской Федерации // Информационное право. 2006. № 3.

Витрук Н. В. Законность: понятие, защита и обеспечение // Общая теория права / под ред. В. К. Бабаева. Н. Новгород, 1993.

Вороненков Д. Н., Комаров С. А. Конституционный контроль как средство демократизации российской государственности // Конституция Российской Федерации. М., 2009.

Гаджиев Г. А. Конституционные основы юридической ответственности и конституционно-правовая ответственность // Журнал российского права. 2014. № 1.

Гарри А. Что такое информация // Журналист. 1928. № 1.

Голенкова З. Т. Гражданское общество в России // СоцИс. 1991. № 3.

Гуляев В. Е. Российская государственность: состояние и тенденции // Политические проблемы теории государства. М.: Норма, 1993.

Гусев А. В. Региональная конституционная юстиция: роль в социально-экономическом развитии регионов и ближайшие перспективы // Журнал конституционного правосудия. 2008. № 4.

Громова О. Н. Обеспечение конституционной законности в Российской Федерации // Соблюдение законности и обеспечение правопорядка в деятельности органов внутренних дел: сборник трудов межвузовского научного семинара. М.: Академия управления МВД России, 2013.

Де Сальвиа М. Прецеденты Европейского суда по правам человека. Руководящие принципы судебной практики, относящейся к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод // Судебная практика с 1960 по 2002 г. СПб.: Юридический центр, 2004.

Денисов С. А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. № 3.

Джангирян Ж. Д. Соотношение теории разделения и единства властей // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4.

Дмитриев Ю. А. Проблема обратной связи власти и общества в России. Право и жизнь. 2005. № 83 (6).

Дмитриев Ю. А., Петров С., Амирбеков К. Понятия и принципы конституционной законности // Право и жизнь. 2001. № 38.

Евдокимов В. Б. О конституционной законности и единстве правового пространства в Российской Федерации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2014. № 3 (41).

Жеребцова Е. Е. Институт судебного конституционного контроля в механизме обеспечения единства правового пространства Российской Федерации // Право и государство. 2009. № 9.

Заикин С. С. Соглашения политических партий как разновидность публично-правовых договоров // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 2.

Злобин Н. Авторское право… на себя. О выживании в агрессивной информационной среде // Среда. 2001. № 12 (36).

Зорькин В. Д. Диалог Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского Суда по правам человека в контексте конституционного правопорядка. Доклад на XIII Международном форуме по конституционному правосудию. СПб., 2010.

Зорькин В. Д. Обеспечение социальной справедливости и защита социальных прав граждан в конституционном правосудии // Журнал российского права. 2009. № 3.

Зорькин В. Д. Предел уступчивости // Российская газета. 2010.

Зорькин В. Д. Проблемы конституционно-правового развития России (к 20-летию Конституции Российской Федерации) // Журнал конституционного правосудия. 2014. № 2.

Игнатенко Г. В. Конституционное правосудие: применение международных договоров // Вестник Уставного Суда Свердловской области. 2003. № 1.

Истомина М. Конституционный суд как гарант конституционной законности в Российской Федерации // Современные проблемы юридической науки: материалы VIII Международной научно-практической конференции молодых исследователей (юридический факультет Южно-Уральского государственного университета, 4–5 мая 2012 г.). Челябинск: Полиграф-Мастер, 2012. Ч. III.

Кабышев С. В. Реализация Конституции как фактор устойчивого и прогрессивного развития страны // Lex Russica. 2014. № 6.

Капура С. Проблемы общего надзора прокуратуры России за законностью // Право и жизнь. 1999. № 22.

Керимов А. Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Государство и право. 2001. № 9.

Кирилл, Митрополит Смоленский и Калининградский. Обстоятельства нового времени // Независимая газета. 1999.

Китайчик М. М. Право на защиту от информации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 3.

Кокотов А. Н. О прямом действии Конституции Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 12.

Кокотов А. Н., Сонина Л. В. Конституционализм как политико-правовой режим // Российский юридический журнал. 2001. № 1.

Колосова Н. М. Обеспечение конституционной законности // Законность в Российской Федерации. М.: Спарк, 1998.

Комарова В. В. Доктрина и правовое оформление российской государственности // Ленинградский юридический журнал. 2014. № 2(36).

Комарова В. В. Институционализация конституционного контроля в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 6.

Комарова В. В. Конституционно-правовые принципы народовластия в России // Законодательство и экономика. 2005. № 6.

Комарова В. В. Правовые позиции в работе избирательных комиссий: вопросы теории и практики // Lex Russica. М.: Изд-во МГЮА, 2014.

Комарова В. В. Теоретические и практические проблемы конституционных основ модернизации // Теория и практика российского конституционализма. М.: МГЮА, 2013.

Комарова В. В. Учредительная власть и основной закон // Lex Russica. 2013. № 12.

Комарова В. В. Учредительная власть и формы ее реализации // Современное общество и право. 2010. № 1.

Комарова В. В. Эволюция конституционного законодательства // Российское право: образование, практика, наука. 2014. № 2 (83).

Комарова В. В., Полянский И. А. Реализация принципа разделения властей в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. № 1.

Кондрашев А. А. Особенности реализации конституционно-правовой ответственности в муниципальном праве Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 20.

Котенков А. А. На чем основано право Президента России возвращать принятый федеральный закон без рассмотрения // Журнал российского права. 1997. № 11.

Кравец И. А. Конституционность нормативных правовых актов: доктрина и практика в России // Право и политика. 2006. № 8.

Кроткова Н. В. Проблема разделения властей в государственно-правовом учении С. А. Котляревского // Право и политика. 2006. № 12.

Крусс В. И. Юридические предпосылки и перспективы конституционализации российского законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 5.

Крылов Б. С. Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журнал российского права. № 6. 1998.

Кудрявцев В. Н. Законность: содержание и современное состояние // Законность в Российской Федерации. М.: Спарк, 1998.

Кузьмин А. Г. Конституционализм, конституционализация, конституционная законность: к вопросу о соотношении категорий // Российский судья. 2014. № 9.

Лебедев В. А. Конституционный идеал и политическая реальность: парадоксы российской многопартийности // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 8.

Лукашук И. И. Конституция России и международное право // Российский ежегодник международного права. 1995. СПб.: Россия-Нева, 1996.

Лукашук И. И. Международное право и конституции государств // Журнал российского права. 1998. № 1.

Лучицкий И. В. Адам Фергюсон и его историческая теория // Университетские известия. 1868. № 9, 11, 12; 1869. № 1.

Лысенко В. В. Гражданское общество и общественные объединения в РФ // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2001. № 1.

Лысенко В. Н. Разделение власти и опыт Российской Федерации // Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997.

Мамут Л. С. Гражданское общество и государство: проблемы соотношения // Общественные науки и современность. 2002. № 5.

Марзак Г. А. Свобода массовой информации: конституционное закрепление // Правовые вопросы связи. 2006. № 1.

Марочкин С. Ю. Нормы и источники международного права в правовой системе Российской Федерации // Правоведение. 1997. № 3.

Марченко М. Н. Является ли судебная практика источником российского права? // Журнал российского права. 2000. № 12.

Матузов Н. И. Гражданское общество: сущность и основные принципы // Правоведение. 1995. № 3.

Мельников Н. В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. № 2.

Мицкевич Л. А. Понятие государственного управления в административном праве Германии // Государство и право. 2002. № 6.

Морщакова Т. Г. Права человека буквально по Жванецкому // Известия. 2002.

Мышляева М. Л. Конституционный Суд России: новый подход к международному праву // Московский журнал международного права. 2001. № 3.

Михалева Н. А. Конституция 1993 г. – юридическая модель настоящего и будущего России // Lex Russica. 2013. № 12.

Нарутто С. В. Место Конституционного Суда Российской Федерации в системе органов государственной власти // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 6.

Нестеров А. В. Закон принят. Проблемы остались // Информационное право. 2006. № 4.

Одинцова А. В. Гражданское общество: взгляд экономиста // Государство и право. 1992. № 8.

Окуньков Л. А. Вето Президента // Журнал российского права. 1998. № 2.

Осавелюк А. М. Форма правления и государственный режим по Конституции Российской Федерации: варианты поиска эффективности осуществления государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 2.

Павлов А. Н. Обеспечение конституционной законности конституционными (уставными) судами субъектов РФ // Конституционная юстиция в политической и правовой системах России: материалы международного конституционного форума (15, 16 декабря 2011 г., г. Саратов): сборник научных статей. Саратов: Саратовский источник, 2012. Вып. 3.

Пастухов М. Когда слова равны молчанию. Белорусский опыт посланий конституционного суда о состоянии конституционной законности // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 4 (101).

Пожарский Д. В. Контрольно-надзорная деятельность как функция современного государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 4.

Поздняков Э. А. Российское гражданское общество. Иллюзии и реальность // Политический класс. 2006. № 22.

Потапова А. Н. Политико-правовая природа послания Конституционного суда РФ к Федеральному Собранию РФ о состоянии конституционной законности в государстве // Административный, арбитражный, гражданский процесс и конституционное судопроизводство: история развития и современность: материалы I Международной научно-практической интернет-конференции, Россия, г. Волгоград, 24 мая 2013 г… Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2013.

Протопопов А. Л. Функции прокуратуры // Правоведение. 2000. № 6.

Пряхина Т. М. Теоретические проблемы формирования принципа конституционности // Вестник Саратовской государственной академии права. 1998. № 3.

Пуздрач Ю. В. Российский конституционализм: история и современность // Право и жизнь. 2001. № 45.

Рогов И. И., Малиновский В. А. Рецензия на книгу В. Д. Зорькина «Современный мир, право и Конституция» // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 5.

Рудинский Ф. М. Гражданские права человека: общетеоретические вопросы // Право и жизнь. 2000. № 31.

Сафонов В. Е. Конституционное правосудие – специфический институт обеспечения и охраны принципов конституционной законности // Конституция, личность и суд в современной России: материалы научной конференции памяти проф. Н. В. Витрука. М.: РАП, 2013.

Скуратов Ю. И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. 1997. № 3.

Соловьев С. Г. Муниципально-правовая ответственность местного представительного органа: содержание и актуальные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2.

Сорокин В. В. Проблемы толкования права в современном гражданском обществе // Гражданин и право. 2010. № 6.

Станских С. Н. Федеральные органы государственной власти с особым статусом в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 1.

Суркова И. С. Правовое регулирование роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Федерации // Гражданин и право. 2010. № 3.

Таева Н. Е. К вопросу о конституционности норм, ограничивающих пассивное избирательное право граждан, осужденных когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 9.

Точиловский В. Н. О компетенции прокурорской власти // Советское государство и право. 1990. № 9.

Тухватуллин Т. А. Конституционное правосудие на пути укрепления конституционной законности в Российской Федерации // Вестник Уфимского юридического института МВД России. 2013, № 4 (62).

Умнова И. А. Проблемы судебного федерализма в России // Судебная система России. М., 2001.

Усенко Е. Г. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и российская Конституция // Московский журнал международного права. 1995. № 2.

Фадеев В. И. Конституция Российской Федерации: проблемы развития и стабильности // Lex Russica. 2013. № 12.

Фатов И. С. Общественные объединения в становлении гражданского общества России // Бизнес в законе. 2008. № 1.

Хабриева Т. Я. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: проблемы компетенции // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. М., 2000.

Черепанов В. А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Журнал российского права. 2003. № 9.

Черниловский З. М. Гражданское общество: опыт исследования // Государство и право. 1992. № 6.

Четвернин В. А. Общество и государство // Феноменология государства. М., 2004. Вып. 2.

Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта Федерации // Государство и право. 2000. № 10.

Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4.

Чиркин В. Е. О точности терминологии по вопросу принятия закона // Журнал российского права. 2014. № 4.

Чиркин В. Е. Чрезвычайное положение и конституционная законность // Законность и правосознание: материалы международной научной конференции. М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2013.

Шалумов М. С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1.

Шевердяев С. Обзор регионального законодательства, регулирующего порядок предоставления гражданам информации // Законодательство и практика масс-медиа. 2006.

Шувалов И. И. Юридический аспект теории разделения властей // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3.

Шутько Д. В. Общественные объединения и гражданское общество в Российской Федерации // Государство и право на рубеже веков (материалы всероссийской конференции). Проблемы теории и истории. М.: Изд-во ИГиП РАН, 2001.

Эбзеев Б. Глобализация, общепризнанные принципы и нормы международного права и правовое опосредование Конституцией России тенденций гуманитарного сотрудничества // Конституционное правосудие. 2007. № 4.

Эбзеев Б. С. Конституция, государство и личность в России: философия российского конституционализма // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11.

Юртаева Е. А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. № 5.

8.3. Программное обеспечение

Microsoft Office (Word, Power Point).

8.4. Базы данных, информационно-справочные системы

Список интернет-ресурсов

http://президент. рф. Президент Российской Федерации. http://www.duma.gov.ru. Государственная Дума Федерального Собрания РФ.

http://council.gov.ru. Совет Федерации Федерального Собрания РФ. news.kremlin.ru. Президент России/события.

constitution.kremlin.ru. Конституция Российской Федерации. flag.kremlin.ru. Государственная символика России.

http://www.government.ru. Правительство Российской Федерации. http://www.minjust.ru. Министерство юстиции Российской Федерации. http://www.cikrf.ru. Центральная избирательная комиссия России.

http://ombudsmanrf.org. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.

http://www.gov.ru/main/regions/regioni-44.html. Субъекты Российской Федерации в сети Интернет.

http://www.constlaw.ru. Интернет-ресурс кафедры конституционного и муниципального права России Московского государственного юридического университета.

http://www.constitution.garant.ru. Справочная система «Гарант». http://www.consultant.ru. Справочная система «КонсультантПлюс». http://www.rg.ru. Сайт «Российской газеты».

http://www.rsl.ru. Российская государственная библиотека.

Открытые образовательные ресурсы

http://www.edu.ru

http://www.humanities.edu.ru/index.html

http://hri.ru

http://www.law.edu.ru

http://www.allpravo.ru

http://www.juristlib.ru

9. Материально-техническое обеспечение дисциплины

– Компьютерный класс.

– Интерактивная доска.

– Видео- и аудиотехника.

– Сборники тестовых материалов и задач.

ЧАСТЬ II. Лекционный курс

Лекция 1. Понятие, принципы и правовое закрепление конституционной законности

Определяя понятие конституционной законности как одного из наиболее актуальных явлений современной правовой действительности России, целесообразно соотнести понятия конституционализма, конституционности, законности и выстроить иерархическую систему исследуемых понятий.

Государствоведы еще в советский период определили понятие конституционализма родовым по отношению к понятию конституционной законности.

Ю. И. Скуратов включал в советский социалистический конституционализм: а) социально-экономические и политические отношения, образующие фактическую конституцию советского общества; б) действующее советское конституционное законодательство; в) конституционно-правовые отношения; г) конституционное правосознание советских граждан и народа в целом; д) конституционную законность; е) конституционный правопорядок^1.

Ю. П. Еременко рассматривал конституционализм как явление, принцип социалистического строя, «…как сложную динамичную систему, элементами которой выступают конституционные отношения, составляющие содержание фактической конституции; их отличительное конституционно-правовое регулирование; реализация конституционных норм на основе принципов и требований конституционной законности; конституционная законность»2.

По поводу термина «конституционность» подобное единство мнений отсутствует. Так, Н. В. Витрук связывает содержание этой категории с правовым характером государства^3. Т. М. Пряхина полагает, что в широком смысле конституционность равноценна справедливости, которая понимается ею как равенство людей в свободе^4. Сходным образом определяют конституционность (как составляющую конституционализма) А. Н. Кокотов и Л. В. Сонина^5. По их мнению, конституционность – это обеспечение в обществе с помощью правовых средств начал гармонии и справедливости^6.

Исследуя механизмы реализации конституционного закрепления правового государства в России, современные авторы уравнивают категории конституционности и конституционной законности: «…концепция верховенства права должна исходить не из абстрактного понимания права или правового закона, а из системы “конституционных координат” права. Конституция закрепляет не только конкретные нормы, но и, что может быть более важно, через этот нормативный массив выражаются наиболее значимые ценности и принципы существующей правовой системы. Поэтому нам представляется, что верховенство права, понимаемое в конституционном формате, должно связываться не с позитивистской трактовкой законности как “правовой дисциплины” и не с трансцендентными идеями права, а с категориями конституционности, или конституционной законности»7.

По мнению И. А. Кравеца, «понятия конституционности и законности взаимосвязаны, они представляют собой различные уровни обеспечения общего явления – верховенства права в разных сферах жизнедеятельности человека, функционирования государства и общества. Конституционность – явление более высокого правового порядка, чем законность. Она является ядром доктрины и практики конституционализма, нацеленного на обеспечение верховенства конституции в правовой системе страны»8.

Понятие конституционной законности – базовое по отношению к понятию законности, поскольку именно Конституция РФ провозглашает законность принципом государства, его правовой системы, деятельности государственного механизма и всех компонентов политической системы.

Категория «конституционализм» включает в себя конституционность, составной частью которой является конституционная законность, включающая в себя понятие «законность».

Следует отметить, что одним из постулатов теории систем является положение о том, что каждый элемент системы также может быть представлен в качестве системы.

В настоящее время в правовой литературе можно выделить два подхода к определению конституционной законности: широкое или узкое ее понимание.

Сторонники широкого подхода под конституционной законностью понимают правовой режим, обеспечивающий реализацию в деятельности государства, его органов, должностных лиц, общественных объединений, иных юридических и физических лиц демократических стандартов, норм государственной и общественной жизни, закрепленных по воле общества в Конституции^9.

Сторонники узкого подхода подразумевают под конституционной законностью соответствие законов Конституции^10.

Определим конституционную законность как соответствие законов Конституции Российской Федерации, единообразное применение норм конституционного законодательства, воплотившего правовые принципы, общественные идеалы и ценности всеми субъектами правоотношений.

Важно, чтобы сосуществование законодательных и иных актов, действующих в стране, основывалось на едином принципе – принципе конституционной законности, т. е. они все должны соответствовать действующей Конституции. Законность является непременной предпосылкой упрочения правовой основы государственности, закрепленной в Конституции.

Конституционную законность определяют как правовой характер самой Конституции, фактическое верховенство Конституции в правовой системе, прямое действие принципов и норм Конституции, незыблемость конституционных сроков, эффективный конституционный надзор^11.

Конституционная законность – сложное явление, имеющее различные аспекты, и реализуется конституционная законность на всех уровнях государственной и общественной жизни.

Конституционные принципы законности определяют основы конституционного строя Российской Федерации, систему федеративного устройства, федеральных органов государственной власти и местного самоуправления.

Современные авторы выделяют до 30 конституционных принципов законности, в их числе: принцип верховенства Конституции над иными законами и нормативными правовыми актами; принцип прямого действия Конституции; принцип всеобщей обязательности требований Конституции и законов; принцип обязательного официального опубликования законов; принцип примата международного права в отношении национального законодательства; принцип примата прав и свобод человека и гражданина в законодательстве и правоприменительной практике; принцип самостоятельности местного самоуправления^12.

Некоторые ученые считают, что конституционные нормы следует применять в соответствии с требованиями законности, обоснованности и целесообразности^13. Эти требования сводятся к следующему:

– законность – вынесение правоприменителем акта в пределах компетенции, в строгом соответствии с процедурой, с объективной юридической оценкой дела, в соответствии со смыслом применяемой нормы;

– обоснованность – уяснение правоприменителем всех относящихся к делу фактических обстоятельств и установление истины; все сомнительные и недоказанные факты, а также доказательства, полученные с нарушением действующей процедуры, не могут приниматься правоприменителем и должны быть им отвергнуты;

– целесообразность – принятие такого правоприменительного акта, который оптимально учитывал бы особенности рассматриваемого дела и в полной мере соответствовал бы духу примененной в деле конституционной нормы; принятие решения, подходящего для данного дела^14.

В юридической науке утвердилось отношение к законности как к методу, принципу и режиму.

Законность – метод реализации государственной власти, который должен базироваться на демократических началах, обеспечивать реализацию и защиту основных прав и свобод.

Законность – конституционный принцип, который лежит в основе правовой организации общества.

Законность – это государственно-правовой режим, который характеризуется верховенством закона и безусловным его исполнением всеми субъектами.

Теоретики, описывая категорию «законность», называют ее общеправовым принципом и разновидностью источников права. Так, В. В. Лазарев определяет общеправовые (общие, или основные) принципы как присущие всем отраслям права принципы, отображающие природу, качественное своеобразие права в целом, относя к ним принципы законности, гуманизма, равенства граждан перед законом, демократизма, справедливости и называя их разновидностью источников права^15.

В работах по теории государства и права ученые раскрывают категорию «законность» посредством терминов «порядок», «способ», «средство». «Во-первых, она характеризует правовой порядок формирования гражданского общества – формирования (реформирования) его экономической системы, социальной структуры, политических отношений, интеллектуального компонента и др. Во-вторых, законность – это правовой способ взаимодействия государства и общества, структур власти и населения страны. С одной стороны, здесь необходимо предоставление качественных услуг структурами публичной власти; с другой стороны – уважение к закону, исполнение обязанностей и т. п. В-третьих, это средство приведения общества к согласию, равновесию и благополучию»16.

В. Н. Протасов видит в принципе законности «связь между реальным поведением и нормами права, а точнее, отношение соответствия между реальным (фактическим) поведением и требованиями права как информационно-управляющей системы»17.

В свою очередь, конституционалисты раскрывают законность как «принцип построения и функционирования демократического правового государства, как определяемое им требование к деятельности всех властных структур, органов, организаций, учреждений, общественных объединений, их должностных лиц; как метод (средство) осуществления политической власти; как состояние (режим) общественной и государственной жизни и т. д.»18.

Отраслевое законодательство закрепляет законность принципом организации и деятельности органов прокуратуры, уполномоченного по правам человека в Ростовской, Ульяновской и Кемеровской областях, Ненецком и Чукотском автономных округах; контрольно-счетных палат Ленинградской, Ивановской и Тульской областей, республик Ингушетия, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия – Алания, Тыва, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры; уставного судопроизводства в городе Москве, Московской, Самарской областях.

Согласно Конвенции о защите прав человека и основных свобод (§ 1 ст. 6)19, принцип законности является неотъемлемым элементом права на справедливое судебное разбирательство. Следовательно, соблюдение принципа законности – обязанность органов судебной власти.

В. О. Лучин^20 в качестве объектов конституционных правонарушений называет конституционную законность и правопорядок как структурообразующие элементы конституционного строя в обобщенном виде^21.

Разделим мнение Н. М. Колосовой о том, что Конституция РФ 1993 г. закрепила качественно новый подход к конституционной законности, когда обязанности соблюдать Конституцию РФ и законы были распространены не только на граждан и их объединения, но и на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц. Поэтому конституционную законность следует определять как средство ограничения власти и рассматривать в качестве превентивного фактора, требующего соблюдения Конституции РФ и следования ей^22.

В общей теории права и государства общепризнанным является следующее положение: обеспечение режима конституционной законности является задачей и обязанностью всех государственных органов и должностных лиц, осуществляемой ими путем применения различных правовых средств в рамках предоставленных им полномочий.

Разделяя мнение Т. Я. Хабриевой о том, что конституционная законность зависит не только от федерального Конституционного Суда как судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства, но и от конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации^23, автор считает обоснованным следующий тезис. Конституционная законность зависит не только от органов конституционного контроля, но и от работы иных контрольных органов: прокуратуры, счетных палат, уполномоченных по правам человека.

Для осуществления на практике принципов конституционной законности требуется соблюдение Конституции РФ всеми субъектами права и ее правовая охрана государственными органами публичной власти и институтами гражданского общества.

Безусловно, верховенство права как принцип социальной жизни и как ее режим не приходит само по себе. Согласимся, что реализация данного принципа зависит не только от юристов, но и от того, «как скоро будет преодолен правовой нигилизм и трансформировано правосознание элиты, профессионального сообщества, общества в целом. Без этого невозможно утвердить конституционную законность, не удастся воплотить принципы права и справедливости в систему нормативных правовых актов и правоприменительную деятельность исполнительной власти и судов, в деятельность государственных органов и должностных лиц, в поведение граждан»24.

Перед нами стоит задача – на основе принципа верховенства права обеспечить законность в правоприменительной деятельности исполнительной и судебной властей, в поведении граждан. «Для этого необходимо ввести эффективную и всеобъемлющую систему правового воспитания. Только тогда Конституция будет надежно функционировать в качестве верховного нормативного акта, объединяющего народ, территорию и власть и легитимирующего Россию в правовое и демократическое сообщество, способное успешно развиваться в рамках Большой Европы и в глобальном, многополярном мире в целом»25.

Важное свойство конституционной законности состоит в ее единообразии – в одинаковом понимании и осуществлении всеми субъектами правоотношений в стране. Поскольку Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, не может быть причин, допускающих или оправдывающих нарушения хотя бы одного положения Конституции.

Конституционная законность содержит в себе свойство всеохватности: ее распространение по всем аспектам, в равной мере на органы публичной власти и их должностных лиц, на институты гражданского общества и граждан.

К свойствам конституционной законности можно отнести ее гарантированность и устойчивость.

Все эти и иные свойства конституционной законности под силу обеспечить Конституционному Суду РФ. «Функцию обеспечения конституционной законности в сфере нормотворчества нельзя целиком вверять парламенту, поскольку он принимает законы и вряд ли мог бы стать эффективным средством самоконтроля. Эту функцию может выполнять глава государства, но он большей частью является главой исполнительной власти, поэтому контролировать законодательную власть не должен. Более логично наделить правом конституционного контроля судебную власть, поскольку она независима от законодательной и исполнительной власти и непосредственно занимается правоприменением»26.

Основа нормативного закрепления конституционной законности выражается в положениях ст. 15 Конституции РФ. Конституция Российской Федерации упоминает о конституционной законности в ряде статей. Например, Российская Федерация рассматривается Конституцией как демократическое федеративное правовое государство (ст. 1). Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России (ст. 4). Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ст. 15). Во многих других статьях Конституции принцип законности находит свое конкретное воплощение^27.

Кроме ст. 125 Конституция предусматривает полномочия Конституционного Суда в ст. 100, ч. 3, где закреплено право Конституционного Суда обращаться с посланиями к Совету Федерации и Государственной Думе, для чего проводится их совместное заседание. Параграф 46 Регламента конкретизирует данную норму Конституции, обязывая Конституционный Суд обращаться с посланиями к Федеральному Собранию не реже 1 раза в год.

В соответствии с § 46 Регламента, Конституционный Суд обращается к Федеральному Собранию с посланием о состоянии конституционной законности в РФ, основываясь на результатах своей деятельности.

В практике работы Конституционного Суда Российской Федерации можно вспомнить послание Конституционного Суда Верховному Совету от 5 марта 1993 г. «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации»28.

Большое значение для России как федеративного государства, законодательство которого состоит из двух уровней – федерального и уровня субъектов федерации, имеет реализация принципа конституционной законности в этой сфере.

Конституционная законность обеспечивается на двух уровнях: федеральный уровень и уровень субъектов Российской Федерации.

К первому уровню относится обеспечение соответствия федеральных конституционных законов, федеральных законов, подзаконных нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти. На этом же уровне находится обеспечение соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ.

На втором уровне обеспечивается соответствие законов субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления субъектов Российской Федерации их конституциям и уставам.

По мнению В. А. Черепанова^29, в рамках принципа разделения государственной власти Российской Федерации и государственной власти ее субъектов можно назвать принцип субсидиарности, принцип рамочного федерального регулирования^30, «отраслевой» принцип, принцип позитивного обязывания, принцип сотрудничества.

Для упрочения конституционной законности в современной России важен комплекс взаимосвязанных мер с целью согласования противоречивых интересов Федерации и ее субъектов. Необходим поиск эффективных и цивилизованных форм их разрешения с целью создания единого конституционного пространства, причем диапазон методов достаточно широк – от мягких способов убеждения (согласительные процедуры и т. д.) до жесткого пресечения нарушения федеральной Конституции.

Обеспечением конституционной законности в Российской Федерации занимаются различные государственные органы. В отличие от федерального уровня, принципом конституционного судопроизводства в Республике Северная Осетия – Алания закреплена конституционная законность. В отличие от федерального уровня, на региональном существует практика направления посланий конституционного суда субъекта Федерации в законодательный орган данного субъекта. Так, 16 марта 2006 г. Конституционный суд Республики Карелия направил Законодательному собранию Республики Карелия послание о состоянии конституционной законности в Республике Карелия в 2005 г.31 Послание Конституционного суда Республики Бурятия «О состоянии конституционной законности в Республике Бурятия» – приложение к постановлению Народного Хурала Республики Бурятия от 28 февраля 2011 г. № 1889-IV^32.

К органам публичной власти, обеспечивающим конституционную законность на двух уровнях, относятся Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Прокуратура РФ. В субъектах РФ – это высшее должностное лицо (глава исполнительной власти), правительство субъекта РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, конституционные (уставные) суды субъекта РФ.

Особое место в системе обеспечения конституционной законности играют органы местного самоуправления, институты гражданского общества.

Современному состоянию реализации конституционной законности в сфере федерализма соответствуют совершенствование конституционных механизмов обеспечения государственной целостности РФ; соотношение предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов; единство государственной власти в РФ; взаимодействие в процессе правового регулирования нормативных актов Федерации и ее субъектов; защита общефедерального стандарта прав человека во многих субъектах РФ^33.

Соотношения положений Конституции 1993 г. сложившейся политической реальности; степень разрыва между конституционными принципами и политической практикой их реализации частично объясняется тем, что обычные правовые акты легче соблюдать ввиду конкретности их предписаний. Неопределенность многих конституционных предписаний делает конституционную законность более широким понятием, чем законность.

Для закрепления конституционной законности используются правовые нормы предельно высокой степени обобщения: нормы-цели, нормы-задачи, нормы-принципы, нормы-дефиниции, которые, несмотря на неконкретность многих конституционных предписаний, правоприменитель должен учитывать при их реализации, что гораздо сложнее, в отличие от реализации конкретных норм.

Рекомендованная литература

Бессарабов В. Г., Какителашвили М. М. Конституционная законность в конституционном праве Российской Федерации // Ученые труды российской академии адвокатуры и нотариата. М.: Российская академия адвокатуры, 2013. № 4 (31). С. 29–35.

Витрук Н. В. Законность: понятие, защита и обеспечение // Общая теория права / под ред. В. К. Бабаева. Н. Новгород, 1993.

Дмитриев Ю. А., Петров С., Амирбеков К. Понятия и принципы конституционной законности // Право и жизнь. 2001. № 38. С. 2–7.

Кокотов А. Н., Сонина Л. В. Конституционализм как политико-правовой режим // Российский юридический журнал. 2001. № 1. С. 128.

Колосова Н. М. Обеспечение конституционной законности // Законность в Российской Федерации. М.: Спарк, 1998. С. 32–33.

Комарова В. В. Теоретические и практические проблемы конституционных основ модернизации // Теория и практика российского конституционализма. М.: МГЮА, 2013. С. 109–115.

Комарова В. В. Эволюция конституционного законодательства // Российское право: образование, практика, наука. 2014. № 2 (83). С. 75–78.

Кравец И. А. Конституционность нормативных правовых актов: доктрина и практика в России // Право и политика. 2006. № 8.

Крусс В. И. Юридические предпосылки и перспективы конституционализации российского законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 5. С. 2.

Кудрявцев В. Н. Законность: содержание и современное состояние // Законность в Российской Федерации. М.: Спарк, 1998. С. 4.

Кузьмин А. Г. Конституционализм, конституционализация, конституционная законность: к вопросу о соотношении категорий // Российский судья. М.: Юрист, 2014. № 9. С. 14–20.

Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008. С. 77.

Пресняков М. В. Конституционная концепция принципа справедливости / под ред. Г. Н. Комковой. М.: ДМК Пресс, 2009.

Контрольные вопросы

1. Перечислите проблемы в определении понятия «конституционная законность».

2. Как соотносятся между собой понятия «конституционализм» и «конституционная законность»?

3. Как соотносятся между собой понятия «законность» и «конституционная законность»?

4. Какие органы публичной власти могли бы сыграть (или играют) свою роль в обеспечении конституционной законности в России?

5. Какие проблемы в реализации конституционной законности вы можете назвать?

Лекция 2. Теория разделения властей: история и российская современность

Принцип разделения властей и его реализация, с нашей точки зрения, – основа конституционной законности. Его понимание – залог успешного претворения в жизнь норм Конституции России. Закрепление и механизм реализации принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов в России сопряжены с историческими, национальными особенностями, подвержены влиянию зарубежной практики и теории.

В современной конституционно-правовой науке существуют разные подходы к исследованию принципа разделения властей» и разные его оценки^34.

Разногласия о теории разделения властей и ее реализации в последнее время только усилились. «В этом вопросе, – отмечает М. Н. Марченко, анализируя западную научную литературу конца XX в., – нет единого представления об идеологической, социально-политической важности и практической значимости данной теории. Спектр мнений и суждений весьма велик. От полного и безоговорочного восприятия до такого же по своему характеру неприятия теории разделения властей – таков диапазон разноречивых мнений по данному вопросу»35.

Как полагал С. А. Котляревский, теория разделения властей требует восстановления своего первоначального смысла, поскольку она «покрылась целым слоем всевозможных психологических ассоциаций»36. Само название теории разделения властей, с его точки зрения, не вполне удачно, так как ее цель – не просто дать классификацию, а раскрыть содержание, смысл основных элементов государственной власти^37.

Теория разделения властей задумана была ее основателями как практический политический постулат, предназначенный для того, чтобы ограничить, сдержать и разделить государственную власть в целях защиты свободы граждан.

Представители теории функций юридической науки пытались дать определения видам государственной деятельности, логически относящимся к функциям отдельных носителей власти: законодательным, исполнительным и судебным органам^38. Тем самым была предпринята попытка преодолеть отождествление деятельности органов и государственной функции. Разделим мнение о том, что критическое рассмотрение осуществляемого в государстве разделения властей не может обойтись без теории функций^39, ибо вопрос разделения власти между различными государственными органами вызывает первичный вопрос: а могут ли вообще – и если да, то как, – различаться между собой по содержанию эти власти? Этим вопросом теория разделения властей практически предполагает наличие теории функций. Одна, однако, не может заменить вторую. Более того, обе доктрины ставят перед собой различные цели: теория разделения властей стремится добиться максимально эффективной защиты свободы гражданина, теория функций – результативного понимания сути и структуры государственной деятельности. Только благодаря своему значению для разделения властей теория функций приобретает, между тем, свою гносеологическую ценность^40.

Так, по мнению С. А. Котляревского, переосмысление теории разделения властей необходимо начать с пересмотра самого понятия власти, деятельность которой имеет две стороны – формальную и материальную: при формальном подходе под властью понимаются органы, при материальном – функции. Вопрос состоит в том, делает вывод исследователь, чтобы при рассмотрении деятельности государства различать власть как совокупность органов и власть как систему функций, тонко и точно чувствовать диалектику взаимоотношений функциональной и организационной ее сторон^41.

В учении Дж. Локка, по Котляревскому, государство понимается по преимуществу функционально: государственная власть, возникнув путем общественного договора, имеет строго очерченные функции – поддержание безопасности и охрана собственности^42.

Этими историческими примерами исследователь хочет обосновать как минимум три основных тезиса: 1) функции логически и исторически предшествуют органам; 2) между органами и функциями государства нет полного соответствия; 3) всякая классификация властей государства условна и относительна. С точки зрения современной социологии, разъясняет свою позицию Котляревский, функция отражает потребности общества, удовлетворить которые и призван создаваемый орган. Логически и исторически орган создается под функцию^43. Сами функции в разные эпохи у разных государств различны.

Думается, что М. Н. Марченко справедливо отмечает: начало материализации теории разделения властей есть определенная стадия развития государства и общества, когда идет усиленный поиск путей и средств создания надежных гарантий прав и свобод подданных им граждан^44.

К. Хессе признает, что указанный принцип «нигде не осуществляется в чистом виде». «Может даже возникнуть мысль, – пишет он, – что конституционная норма, нарушающая принцип разделения властей, не должна рассматриваться как незаконная»45.

Еще С. А. Котляревский писал: «Формальная характеристика разделения властей остается, так сказать, на поверхности, в области условного, и если за ней не стоит характеристики материальной, приводит к несомненному circulus vitiosus… Поэтому, как бы по практическим мотивам ни было соблазнительно свести вопрос о разделении властей к различию органов – различию, например, представительства, правительства и суда, – невозможно перешагнуть через идею государственной функции, хотя, обращаясь к последним, мы и вступаем в область гораздо менее определенно очерченную и гораздо более спорную. И это тем более, что в распределении функций между главными государственными органами происходят на наших глазах важные перемены»46.

Реальная компетенция законодательных, исполнительных и судебных органов, представленная в конституциях, значительно шире той номинальной, которую предполагает схема триады разделения властей. В функциональном отношении государственные органы не столько разделены, сколько, напротив, соединены множеством связей, что не дает возможности провести четкую границу между ними. Власть, утверждает Котляревский, в своем источнике едина, хотя и может быть по-разному распределена^47.

Функция разделения властей изначально предполагает систему сдержек и противовесов, выраженную во взаимном контроле и сдерживании одной власти другой. Однако следует заметить, что в некоторых сферах, например в гражданском праве, другие власти незачем контролировать, так как всем ставятся самостоятельные задачи, для выполнения которых другие власти заранее некомпетентны или непригодны. Следует согласиться с И. И. Шуваловым: разделение между различными властями служит в первую очередь оптимальному управлению и регулированию индивидуальных и социальных отношений, а для этого необходим критический контроль результатов деятельности различных инстанций. Своего рода суммирование самостоятельности различных независимых инстанций способствует только улучшению работы и повышению ее результативности. Ограничение этому – только принцип экономии^48.

Применим эту теоретическую конструкцию к российской правовой действительности. Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации 1993 г., «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Отсюда следует, что: а) единственным источником и носителем власти является народ (нация), который сам выбирает модель организации и механизм осуществления власти; б) государственная власть едина, и механизм осуществления государственной власти построен на основе двух теорий: разделения властей и единства власти.

Возникает необходимость выяснить, разнонаправлены ли эти концепции и противоречивы либо они связаны друг с другом и дополняют одна другую. Последнее, по нашему мнению, более убедительно, поскольку известно, что развитие государственности возможно лишь при обеспечении единства государственной власти при разделении властных функций и полномочий между органами власти, принадлежащими к ее различным ветвям.

Отсюда следует, что народ как единственный источник и носитель власти, с одной стороны, концентрирует в своих руках всю власть, а с другой – самостоятельно через конституцию государства определяет круг полномочий субъектов разных ветвей единой государственной власти, т. е. степень концентрации и деконцентрации, централизации и децентрализации власти.

Разделение властей, в конечном счете, – это разделение властных полномочий единой государственной власти между государственными органами одного уровня, а также между субъектами власти соответствующих территориальных единиц. В обоих случаях объектом является единая государственная власть. Усилия властных полномочий направлены на обеспечение прав и свобод граждан. Ведь именно стремление к обеспечению свободы и прав граждан составляет общественную ценность власти, что и служит, в свою очередь, основой для вывода: разделение властей является гарантией демократии^49.

Существует мнение, что «разделение властей было хорошей фразой, но опытные политики в Филадельфии признали, что полное разделение невозможно. Вместо полномочий они разделили людей»50. Действительно, сторонники теории разделения властей выдают желаемое за действительное, необоснованно полагая, что существует некое «идеальное» состояние государственного механизма, при котором в большей или меньшей степени, но в общем обеспечено фактическое, а не формальное равенство всех властей^51. К этому идеальному состоянию и следует стремиться. Однако на самом деле это состояние не достигнуто нигде в мире и, более того, недостижимо в принципе^52, поскольку речь идет о единственной и единой государственной власти.

В юридической науке единство власти рассматривается в трех аспектах: социальное единство; организационно-правовое единство; единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государственных органов^53.

Автор разделяет мнение Ж. Д. Джангиряна о том, что правильнее единство власти прежде всего рассматривать с точки зрения единства содержания власти. Содержание государственной власти как важной общественной функции составляет управление делами общества. Управление есть процесс реализации власти, т. е. при помощи управления власть из статического положения переводится в динамическое. Иначе говоря, управлять – означает осуществлять власть.

Получается, что управление является формой осуществления власти, каковыми являются и руководство, организация, контроль, властвование, поскольку все они являются средствами воздействия на волю людей. Неслучайно управление рассматривается как «целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т. д.)»54.

Система сдержек и противовесов направлена на рационализацию всей системы государственной власти; она не ограничивает законных полномочий органов, не прерывает их деятельности. Разделение власти призвано упорядочивать работу всего государственного механизма, но не прекращать ее даже на минимальный срок.

На практике иногда приходится встречаться с такими перекосами в разграничении полномочий органов государственной власти, которые приводят в итоге к безвластию некоторых властных структур. Естественно, что такого рода усиление органов одной ветви государственной власти за счет органов, принадлежащих к другой ее ветви, чаще всего наносит серьезный ущерб всей системе демократического правления, противоречит основам народовластия и в результате неизбежно приводит к конфликтам между государственными органами и между ними и избирателями^55.

Разделение государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами – одно из новых, наравне с необходимостью выделения контрольной власти, явлений российской правовой действительности. Это данность, существующая в государстве, которую можно рассматривать как составляющую принципа разделения властей, но по вертикали.

В конституционной практике сложилось реальное противоречие между федеративной системой и образующими ее субъектами по поводу разделения и взаимосвязи государственной власти. Данное противоречие составляет серьезную государственную проблему, которая затрагивает широкую сферу общественных отношений.

По мнению В. Е. Чиркина, решение этой проблемы «имеет огромное теоретическое и практическое значение. Пока что в российской науке исследовались лишь отдельные ее стороны, прежде всего реализация полномочий, относимых к предметам совместного ведения федерации и субъектов. Нет исследований по вопросу о “вертикальном разделении власти” между федерацией и ее субъектами (хотя сами эти три слова в последние десятилетия употребляются часто)»56.

Принципы разделения государственной власти между различными уровнями федеративной системы являются важнейшими факторами ее стабильности и эффективности функционирования. Поиск оптимальной модели приобретает особое значение для Российской Федерации в условиях многообразия региональной структуры и ориентации субъектов РФ на расширение своей самостоятельности^57.

Определение конкретных, четких полномочий федеральных и региональных органов государственной власти по предметам их совместного ведения обозначено в качестве важнейшей задачи государственной политики. В рамках изменяющейся государственности находят закрепление органы власти, не вписывающиеся в классический принцип разделения властей. Считается, что такие органы по действующей конституционной модели не могут быть отнесены к той или иной ветви власти, обозначенной в ст. 10 Конституции РФ.

Существующая конституционная практика отдельных зарубежных стран и ряда научных исследований позволяют говорить об органах государственной власти, не вписывающихся полностью ни в одну из трех ветвей и в то же время не образующих иные самостоятельные ветви власти^58.

Конституционный Суд РФ сформулировал свою правовую позицию по данному вопросу. Конституция РФ в п. 1 ст. 11 непосредственно закрепляет, что в единую систему федеральных органов государственной власти входят только Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Означает ли это, что Конституционный Суд РФ раз и навсегда решил, что другие органы государственной власти не входят в единую систему федеральных органов государственной власти и систему разделения властей? Думается, что утвердительный ответ дать нельзя, поскольку Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию только в отношении федеральных органов государственной власти, которые обозначены в ст. 11, подчеркивая тем самым, что наиболее формализованно применительно к конституционному принципу разделения властей выражены органы, поименованные именно в п. 1 ст. 11 Конституции РФ^59.

Подтверждением этого суждения может служить и то, что Конституционный Суд РФ в своем решении посчитал, что «особенности же правового регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции Российской Федерации (гл. 4 “Президент Российской Федерации”, гл. 5 “Федеральное Собрание”, гл. 6 “Правительство Российской Федерации”, гл. 7 “Судебная власть”) и конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов»60. Поскольку в названных главах Конституции РФ и законах закрепляется наличие так называемых федеральных органов с особым статусом, это оставляет для Конституционного Суда РФ определенную свободу для возможных в будущем судебных интерпретаций в отношении места этих органов в системе разделения властей.

Отсюда с логической последовательностью вытекает вывод, что единая система государственной власти включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, но не исчерпывается ими. В России в нее входят органы государственной власти, которые не вписываются в классическую триаду разделения властей. Это обусловлено историческими, национальными и культурными особенностями развития нашей страны.

Для объяснения роли этих органов в системе властеотношений появилась категория «федеральные органы государственной власти с особым статусом», которая получила широкое распространение и наиболее активно пропагандируется членом-корреспондентом РАН М. В. Баглаем^61.

Однако существует и иная возможность решить судьбу этих органов в системе государственной власти – расширить количество ветвей власти, не ограничиваться классической триадой.

Для правового государства концепция контрольной власти не является новой. Она вытекает из структуры демократических форм правления, установленных конституциями ряда стран.

В. Е. Чиркин справедливо обратил внимание на то, что традиционное представление о трех ветвях власти уже не соответствует реальной правовой практике и конституционному нормотворчеству. Он отмечает тот факт, что во многих новых конституциях содержатся нормы, регулирующие деятельность не только законодательной, исполнительной и судебной властей, но и «контрольной», «учредительной», «избирательной»; в Конституции Алжира 1976 г. названы шесть властей, и в их числе «политическая». Современные ученые России разрабатывают идеи учредительной, президентской власти^62.

В современной российской правовой науке идея выделения контроль ной ветви власти присутствует, хотя и носит дискуссионный характер.

В России одним из первых эту идею высказал В. Е. Чиркин^63. Дискуссия по поводу существования самостоятельной «контрольной ветви власти» с каждым годом расширяется (Л. А. Николаева, В. Е. Чиркин, В. Д. Даев и М. Н. Маршунов, В. В. Клочков, В. И. Рохлин, Ф. Ш. Измайлова и многие другие).

В той или иной мере идею контрольной власти в России поддержали и рассматривали в разных аспектах политологи и юристы А. Б. Елизаров^64, С. А. Денисов^65 и др.

Например, С. В. Степашин и его соавторы, проведя комплексный анализ системы государственного контроля в России, выдвинули концепцию отдельной контрольной ветви государственной власти^66.

Россия также имеет ряд органов, не вписывающихся в традиционно воспринятую и конституционно закрепленную систему построения власти по принципу разделения властей.

Реализация принципа разделения властей предполагает разделение не просто функций (законодательных, исполнительных, судебных и др.), но властных полномочий^67, что не нарушает единства государственной власти, под которым следует понимать единство стратегических целей и направлений деятельности всех государственных органов. Единство государственной власти определяется прежде всего тем, что единым и единственным источником власти выступает народ^68.

В заключение автор приходит к следующим выводам. Понятие власти включает в себя две стороны – формальную (совокупность органов) и материальную (систему функций), основывается на том, что функция отражает потребности общества, удовлетворить которые призван создаваемый под нее орган. Между органами и функциями государства нет полного соответствия, поскольку значимость функций и, как следствие, создание под них специальных органов зависят от исторического развития государства и общества. Следовательно, классификация властей государства условна и относительна.

Рекомендованная литература

Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 2004. С. 50.

Бурмистров А. С. Контрольная власть на муниципальном уровне России. М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2008.

Ворошилов Н. Критический обзор учения о разделении властей. Ярославль, 1872. С. 118.

Елинек Г. Общее учение о государстве. 3-е изд. М., 1922. С. 609.

Козак Д. Н. Федеральная реформа – новый этап в гармонизации российского законодательства // Козак Д. Н. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003.

Комарова В. В. Доктрина и правовое оформление российской государственности // Ленинградский юридический журнал. 2014. № 2(36). С. 21–31.

Комарова В. В. Институционализация конституционного контроля в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 6. С. 30–33.

Комарова В. В. Правовые позиции в работе избирательных комиссий: вопросы теории и практики // Lex Russica. М.: Изд-во МГЮА, 2014. С. 889–899.

Комарова В. В. Учредительная власть и основной закон // Lex Russica. 2013. № 12. С. 1374–1382.

Марченко М. Н. Разделение властей в государственном механизме // Теория государства и права: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 363.

Осавелюк А. М. Форма правления и государственный режим по Конституции Российской Федерации: варианты поиска эффективности осуществления государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 2. С. 22–25.

Проблемы общей теории права и государства / под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 1999. С. 580.

Степашин С. В. [и др.] Власть. Демократия. Контроль. М.: Финансовый контроль, 2005.

Чиркин В. Е. О точности терминологии по вопросу принятия закона // Журнал российского права. 2014. № 4. С. 29–33.

Чиркин В. Е. Система государственного и муниципального управления: учебник. М.: Юристъ, 2005.

Эбзеев Б. С. Конституция, государство и личность в России: философия российского конституционализма // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 14–23.

Контрольные вопросы

1. В чем отличие формальной и материальной стороны власти?

2. Какие органы не вписываются в систему власти, построенную по принципу разделения властей?

3. Какие органы включены в единую систему федеральных органов государственной власти?

4. Разделение власти по территориальному принципу является реализацией принципа разделения властей?

5. Какие ветви власти предлагаются к выделению в современной правовой доктрине?

Лекция 3. Взаимоотношение ветвей власти в обеспечении конституционной законности России

Лекция 3.1. Деятельность Президента Российской Федерации и глав субъектов Российской Федерации в системе обеспечения конституционной законности

Особое место в механизме обеспечения конституционной законности занимает Президент РФ как гарант Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 80). Президент несет персональную ответственность за то, чтобы механизм защиты Конституции работал бесперебойно и перманентно, чтобы не было сбоев по тем или иным причинам в их реализации. Выполняя функции гаранта, Президент, во-первых, должен сам соблюдать Конституцию, во-вторых, требовать ее соблюдения от органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, граждан и объединений.

Для названных целей Президенту предоставлен целый набор правовых инструментов, которые условно можно классифицировать на несколько блоков.

1. В первый блок входят следующие полномочия:

– право законодательной инициативы (п. «г» ст. 84 Конституции РФ);

– право подписывать и обнародовать законы (п. «д» ст. 84);

– право отлагательного вето в отношении федеральных законов (ч. 3 ст. 107);

– право вносить предложения о поправках, пересмотре положений Конституции (ст. 134);

– право обращения в Конституционный Суд с запросом о конституционности различных нормативно-правовых актов и обращения в Конституционный Суд по вопросам толкования Конституции.

Что касается права законодательной инициативы, безусловно, оно является как «одним из весомых рычагов влияния главы государства на политическую реальность»69, так и способом обеспечения единого конституционного пространства на всей территории Российской Федерации.

Относительно второго из упомянутых полномочий необходимо сказать, что, согласно Конституции, в случае одобрения верхней палатой парламента – Советом Федерации – федерального закона, принятого Государственной Думой, он в течение 5 дней направляется Президенту для подписания и обнародования (ч. 1 ст. 107), который в свою очередь в течение 14 дней (данный срок необходим для того, чтобы глава государства смог внимательно ознакомиться с содержанием федерального закона) подписывает федеральный закон и обнародует его (ч. 2 ст. 107).

Глава государства может и отклонить федеральный закон. Как отмечалось, у Президента есть право вето в отношении федеральных законов. Однако вето это не абсолютное, а лишь отлагательное, и оно может быть преодолено парламентом. Более того, это право распространяется лишь на федеральные законы, поскольку в силу ч. 2 ст. 108 Конституции Президент не вправе отклонить федеральный конституционный закон и обязан его подписать и опубликовать.

В случае отклонения федерального закона Президент либо предлагает его в своей редакции, либо сообщает о нецелесообразности принятия данного закона, причем, как указал Конституционный Суд РФ, Президент обязан указать мотивы принятия решения об отклонении^70.

Ученые отмечают, что положительное значение отлагательного вето заключается в том, что оно как бы стимулирует повышение качества законов и способствует устранению коллизий и дефектов в законодательстве^71. Безусловно, в этом ключе право Президента призвано обеспечивать и конституционную законность.

Необходимо также указать и на весьма своеобразную практику возвращения главой государства федеральных законов без их рассмотрения. Аргументация Президента в этом случае заключается в том, что та или иная палата Федерального Собрания нарушила требования к процедуре принятия федеральных законов.

Противники подобной специфичной практики придерживаются позиции о неправомерности использования указанного полномочия Президентом РФ, поскольку, во-первых, данную прерогативу Конституция РФ не предусматривает, во-вторых, Президент не вправе решать и оценивать ни законность, ни целесообразность внутреннего распорядка деятельности палат. Сторонники же Президента РФ настаивают на том, что право главы государства возвращать законы без рассмотрения вытекает из самого смысла Конституции РФ^72. Позиции по данной практике и проблематике разделились, однако Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. № 1-П разрешил возникшие дискуссии. Суд специально указал, что «в случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ вправе в силу ч. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 107 Конституции РФ вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований»73.

Таким образом, следует подчеркнуть, что как активный участник законодательного процесса «Президент выполняет не только государственно-нотариальную функцию – подписывает и обнародует федеральные и федеральные конституционные законы, но и посредством своего участия в этом процессе обеспечивает и гарантирует единое правовое и политическое пространство на всей территории РФ»74.

Отметим также, что Президенту в соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции РФ предоставлено право обращения в Конституционный Суд с запросами о разрешении дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов РФ, договоров между органами государственной власти Федерации и субъектов, договоров между органами государственной власти субъектов Федерации, не вступивших в силу международных договоров. Однако данное полномочие используется им достаточно редко.

2. Второй блок полномочий по обеспечению конституционной законности связан с взаимоотношениями Президента и Федерального Собрания, имеющими иной характер и природу, чем непосредственный законодательный процесс.

Во-первых, особым политико-правовым инструментом главы государства являются его ежегодные послания Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84 Конституции РФ). Не имея силы федерального закона, они тем не менее играют важную роль, поскольку ориентируют парламент в части предстоящей законодательной деятельности^75. В теории конституционного права вопрос о юридической природе посланий главы государства вызывает споры. Ясно, что они не носят сугубо информационный характер, а выражают политическую волю главы государства как персонификации государства и воплощения политического единства общества, в силу чего не могут не влиять на деятельность иных органов государственной власти, включая исполнительную и законодательную. Не будучи юридически обязательными источниками права в строгом смысле этого слова, ежегодные послания Президента программируют развитие законодательства и деятельность Правительства, органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления^76.

Во-вторых, говоря о взаимоотношениях Президента и парламента, необходимо затронуть и институт полномочных представителей Президента РФ в Федеральном Собрании. Право назначения полномочных представителей предоставлено Президенту в соответствии с п. «к» ст. 83 Конституции РФ.

Полномочные представители Президента в палатах Федерального Собрания представляют интересы Президента РФ и способствуют реализации его конституционных полномочий, в том числе и по обеспечению конституционной законности. Основную задачу их деятельности можно сформулировать как «максимальное содействие эффективности законодательного процесса, обеспечение конструктивности совместной деятельности Президента и Федерального Собрания»77.

Полномочные представители представляют позицию Президента по рассматриваемым в Федеральном Собрании федеральным законам, а также обоснования отклонения Президентом федеральных законов, представляют и согласовывают законопроекты, внесенные Президентом, представляют позиции Президента на заседаниях согласовательных комиссий^78.

3. Третий блок полномочий Президента касается взаимодействия с органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Конституция РФ (ч. 3 ст. 115) предусматривает весьма существенное право Президента отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам, а также указам Президента. Данные конституционные положения позволяют говорить о так называемых контрольных полномочиях Президента в отношении Правительства, в том числе по обеспечению конституционной законности.

В рамках осуществления функции по обеспечению конституционной законности можно рассматривать и зафиксированное в ч. 2 ст. 85 Конституции РФ право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации либо нарушения ими прав и свобод человека и гражданина. Хотя формально действие актов приостанавливается лишь до решения соответствующим судом вопроса об их противоречии Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или о нарушении ими прав и свобод человека и гражданина, практика показывает, что вмешательства суда, как правило, не требуется, ибо оспариваемые главой государства акты отменяются принявшими их органами еще до судебного рассмотрения дел^79.

Кроме того, в целях реализации конституционных полномочий Президента институт полномочного представителя также учрежден и успешно функционирует в девяти федеральных округах. Чтобы продемонстрировать значение института полномочных представителей для обеспечения конституционной законности в субъектах Российской Федерации, укажем соответствующие его полномочия: организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; организация по поручению Президента РФ проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа; внесение Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ^80.

4. Наконец, отдельный блок полномочий Президента по обеспечению конституционной законности составляет право издания своих актов: указов и распоряжений (ч. 1 ст. 90 Конституции). Указы главы государства в основном являются нормативными актами, т. е. актами, содержащими общие правила поведения, относящиеся к неопределенному кругу адресатов и рассчитанные на многократное применение. Распоряжения же в большинстве своем не содержат в себе предписаний, носящих нормативный характер. Они, как правило, являются ненормативными (правоприменительными) актами и издаются по вопросам оперативного и организационного характера.

Как известно, в прошлом десятилетии существовала практика, когда законодательные пробелы ликвидировались именно посредством принятия указов Президента, что породило среди ученых и практиков ряд дискуссий о конституционности и целесообразности такой практики. Однако Конституционный Суд подтвердил такое право Президента и указал, что «не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов»81.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации как продолжатель единой ветви исполнительной власти Российской Федерации, являясь руководителем второго, регионального звена единой исполнительной власти в Российской Федерации, также в пределах своих полномочий, установленных законодательством, обеспечивает конституционную законность на территории соответствующего субъекта.

Руководствуясь первоначальными критериями по классификации полномочий Президента РФ, сформируем и проанализируем отдельные полномочия главы субъекта РФ.

1. Первую группу составляют полномочия, связанные с организацией законодательного процесса и обеспечения соответствия и непротиворечия принятых региональных законов Конституции РФ:

– право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»)82;

– обнародование законов, удостоверение их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов (п. «б» ч. 7 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ);

– право отлагательного вето в отношении законов, принятых законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта РФ (п. «б» ч. 7 ст. 18 Федерального закона № 184-ФЗ);

– право вносить предложения о поправках в конституцию или устав субъекта РФ;

– право обращения в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции РФ различных нормативно-правовых актов (в том числе конституции или устава субъекта Федерации);

– право участия в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса (п. «д» ч. 7 ст. 18 Федерального закона № 184-ФЗ).

2. Второй блок полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации касается взаимодействия с органами исполнительной власти и местного самоуправления субъекта РФ.

Так, глава региона формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ и в соответствии с законодательством субъекта РФ и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (п. «в» ч. 7 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ). Данное полномочие имеет существенное значение для обеспечения конституционной законности, так как исполнительный орган власти субъекта Федерации (как правило, правительство) имеет право предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также вправе обратиться в суд с соответствующими требованиями (п. «е» ч. 2 ст. 21 Федерального закона № 184-ФЗ).

Следующие полномочия являются закономерным продолжением вышеназванного.

Глава субъекта вправе отрешить от должности главу муниципального образования или главу местной администрации посредством издания правового акта в случае издания данным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение 2 мес. со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда (ч. 1 ст. 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)83.

Более того, высшее должностное лицо субъекта вносит проекта закона субъекта РФ в региональный парламент о роспуске представительного органа муниципального образования в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, при условии, что представительный орган муниципального образования в течение 3 мес. со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт (ч. 1 ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

3. Третий блок полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации составляет собственное подзаконное нормотворчество. Глава субъекта издает указы и распоряжения, которые также не должны противоречить Конституции, иным нормативным актам, имеющим высшую юридическую силу (ч. 3 ст. 22 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ).

Следует отметить, что глава субъекта РФ несет персональную ответственность за издание противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации указа, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения. При таких обстоятельствах региональный парламент вправе выразить главе субъекта РФ недоверие, что, в свою очередь, может служить основанием отрешения его от должности Президентом РФ (п. «б» ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ).

Таким образом, высшее должностное лицо в рамках единой системы исполнительной власти Российской Федерации выполняет существенную роль и имеет значительные полномочия по обеспечению конституционной законности на территории соответствующего региона.

Подытоживая вышесказанное, отметим, что задача обеспечения конституционной законности, если выходить за рамки ее первоначальной трактовки, должна достигаться во взаимосвязи двух элементов правовой системы: институционального и психологического.

Институциональный элемент правовой системы включает в себя весь механизм по обеспечению конституционной законности – Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ. В субъектах РФ – высшее должностное лицо (глава исполнительной власти), правительство субъекта РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, конституционные (уставные) суды субъекта РФ. Особое место здесь занимает Президент РФ как гарант Конституции РФ, важную роль, как было указано, играет и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.

Психологический элемент правовой системы призван прежде всего сформировать конституционное правосознание в России. Для этого необходима как пропаганда конституционных идей, так и претворение их в жизнь. Нарушение конституционных норм приводит к деформации конституционного правосознания, когда к Основному Закону относятся как к пустой декларации. Преодоление таких стереотипов мышления – достаточно сложная задача, требующая кропотливой и длительной работы как от вышеназванных субъектов обеспечения конституционной законности, так и от всего гражданского общества.

Рекомендованная литература

Бедный О. П., Бойков А. Д., Викторов И. С. [и др.] Законность в Российской Федерации / под ред. И. Ф. Демидова, А. Я. Сухарева, Ю. А. Тихомирова. М.: Спарк, 1998. С. 215.

Елагин Р. И. Конституционная законность и организация органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 179.

Комментарий к Конституции РФ (комментарий к ст. 80) / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010.

Марино И. Президент Российской Федерации: конституционно-правовые отношения. От Конституционного Совещания до современной практики. М.: Алми, 2007. С. 186.

Мещеряков А. Н. Правовой статус главы субъекта России: единая федеральная модель. Челябинск: Изд-во Челяб. юрид. ин-та МВД России, 2006. С. 232.

Плеханова Л. Н. Президент Российской Федерации в системе органов правовой охраны Конституции Российской Федерации. Дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2004. С. 261.

Сахле М. А. Взаимоотношения Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов федерации. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008.

Тарасов А. М. Президентский контроль: понятие и система: учебное пособие. СПб.: Юридический центр, 2004. С. 644.

Юхнова В. А. Участие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в региональном законодательном процессе (на примере Дальневосточного федерального округа). Дис. … канд. юрид. наук. Владивосток, 2011.

Контрольные вопросы

1. Какие органы государственной власти, помимо Президента РФ и высших должностных лиц субъектов РФ, могли бы сыграть (или играют) свою роль в обеспечении конституционной законности в России?

2. Имеет ли Президент РФ какие-либо полномочия по обеспечению конституционной законности на уровне местного самоуправления?

3. Какими полномочиями обладает Президент РФ по обеспечению конституционной законности на уровне субъектов РФ?

4. Следует ли расширить компетенцию полномочных представителей Президента в федеральных округах в целях усиления контроля президентской власти за обеспечением конституционной законности в субъектах РФ?

5. Какое значение имеет право отлагательного вето Президента РФ и главы субъекта РФ для обеспечения конституционной законности?

6. Следует ли расширить полномочия высшего должностного лица субъекта РФ по обеспечению конституционной законности в регионе? Если да, то по каким направлениям?

7. Несет ли непосредственно Президент РФ или высшее должностное лицо субъекта РФ какую-либо ответственность за нарушение режима конституционной законности?

Лекция 3.2. Реализация принципа конституционной законности в деятельности законодательных органов государственной власти

Принцип конституционной законности пронизывает деятельность всего государственного аппарата, является основой функционирования местного самоуправления, общественных объединений, любых органов, учреждений, организаций.

В исследованиях, посвященных вопросам законотворческой деятельности, статуса законодательных органов, эффективности принимаемых в Российской Федерации законов все чаще поднимается вопрос о соблюдении принципа конституционной законности.

Справедливо утверждение Т. С. Румянцевой о том, что «не умаляя значения исполнительной и судебной властей, следует признать, что “первой среди равных”, несомненно, является законодательная власть. Ей по Конституции отведено особое место, поскольку в ее прерогативы входит разработка и принятие законов, на которых строится организация и деятельность всего государства»84. Еще С. А. Котляревский отмечал, что основным признаком конституционного государства является наличие органа, состоящего из народных представителей и обладающего в той или иной мере законодательной властью; именно в этом органе преимущественно и совершается политическое самоопределение нации^85. В Российской Федерации законодательные органы действуют на двух уровнях: федеральном и региональном. Правовой статус законодательных органов регулируется Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ^86.

Принцип конституционной законности тесно связан с принципом разделения властей и реализуется в системе сдержек и противовесов. В связи с этим реализация принципа конституционной законности ярко проявляется в функциях законодательных органов, которые, в свою очередь, делятся на представительную, законодательную и контрольную^87. Особенностью законодательных органов является их характеристика как представительных органов. Представительная природа Федерального Собрания выражена в обеих его палатах.

Представительность законодательного органа обеспечивается демократическим порядком его формирования. Государственная Дума, законодательные органы субъектов РФ формируются путем выборов, поэтому соблюдение принципа конституционной законности на стадии формирования законодательного органа означает воплощение на практике всех требований избирательного законодательства, а также последовательный поиск наиболее оптимальной модели избирательной системы для обеспечения подлинно представительного характера законодательного органа.

В рамках избирательного процесса реализация конституционной законности означает действенность принципа политического плюрализма и обеспечение представительства в Государственной Думе различных политических сил. Нормы Федерального закона от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями от 16 декабря 2014 г.), призваны обеспечить всем партиям, выдвинувшим список кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы, участие в распределении мест в парламенте.

Интересы политических партий, не преодолевших установленный законодательством барьер в 5 % голосов избирателей, защищаются путем предоставления им гарантированного числа мест в парламенте. В соответствии со ст. 82 вышеназванного федерального закона, если за федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 5 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, подано в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, к распределению депутатских мандатов допускаются указанные списки, а также последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей федеральные списки кандидатов, получившие менее 5 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, пока общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допускаемые к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 60 % от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если за один федеральный список кандидатов подано более 60 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, а остальные федеральные списки кандидатов получили менее 5 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, к распределению депутатских мандатов допускается указанный федеральный список кандидатов, а также федеральный список кандидатов, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, из числа федеральных списков кандидатов, получивших менее 5 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Конечно, учитывая общее число депутатов в Государственной Думе – 450, трудно утверждать о возможности оказания существенного влияния на принимаемые решения тех представителей политических партий, список депутатов которых не преодолел на выборах 5-процентного барьера и получил одно или два депутатских места.

Соблюдение принципа конституционной законности в процессе формирования Федерального Собрания требует обеспечения представительного характера не только Государственной Думы, но и Совета Федерации.

До сих пор остается в дискуссионном поле вопрос о порядке формирования Совета Федерации. Какой способ формирования верхней палаты парламента обеспечит в наибольшей степени ее представительность?

Как известно, порядок формирования Совета Федерации изменялся неоднократно.

Поиск оптимальных путей формирования Совета Федерации в последние годы стал предметом дискуссий. Определенный итог этих обсуждений подводил Президент Российской Федерации в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2008 г., предложив формировать Совет Федерации исключительно из числа лиц, избранных в законодательные (представительные) органы власти, и депутатов органов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации^88.

В настоящее время кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации – представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может быть только депутат этого органа, отвечающий следующим требованиям: гражданин Российской Федерации, достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение 5 лет, непосредственно предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации, либо в совокупности в течение 20 лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации.

Проблема соблюдения конституционной законности при формировании (выборах) законодательного органа актуальна и на уровне субъекта РФ.

Относительно правового регулирования выборов депутатов региональных парламентов в российской Конституции не содержится четких предписаний. В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина» отнесены к ведению федерального законодателя. Согласно п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится «защита прав и свобод человека и гражданина», а согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 совместно с Российской Федерацией и субъектами РФ осуществляется «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Таким образом, о правовом регулировании региональных выборов Конституция РФ 1993 г. умалчивает^89.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции от 4 ноября 2014 г.) устанавливает ряд принципиальных положений процесса выборов депутатов представительного законодательного органа субъекта РФ. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 4 названного федерального закона не менее 25 % депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации – не менее 25 % депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах. Данное положение не распространяется на выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга^90.

Более детальные параметры избирательной системы установлены Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изменениями от 16 декабря 2014 г.)91, который устанавливает условия использования пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации следующим образом: не менее 25 % депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Данное положение не распространяется на выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов, который не может быть более 5 % от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Субъекты РФ демонстрируют определенное разнообразие в применении избирательных систем, что проявляется в различном сочетании видов избирательных систем, а также в закреплении разных методов при определении результатов выборов по пропорциональной избирательной системе.

В ряде субъектов РФ (Санкт-Петербург, Московская область, Амурская, Тульская области, Республика Дагестан и другие), на выборах депутатов законодательных (представительных) органов применяется полностью пропорциональная избирательная система.

В Саратовской, Псковской, Ленинградской областях, в Республиках Башкортостан, Хакасия, Марий Эл, Саха (Якутия) и иных субъектах РФ используется сочетание в предусмотренном федеральным законом соотношении мажоритарной и пропорциональной избирательных систем.

С точки зрения соблюдения принципа конституционной законности и тот и другой варианты представляются вполне приемлемыми. Ключевые элементы правового статуса депутата законодательного органа субъекта РФ гарантируются независимо от вида применяемой избирательной системы.

Наряду с представительной функцией законодательные органы призваны выполнять и функцию законодательную, которая обоснованно определяется в научной литературе как наиболее важная и объемная по содержанию функция законодательного органа.

Как справедливо отмечает О. Н. Булаков, политические и экономические реформы, проводимые в России, требуют интенсивного законотворчества. Как никогда становится важным процесс создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона «вписаться» в уже существующую правовую систему^92.

Принцип конституционной законности должен находить воплощение на всех стадиях законодательного процесса – от законодательной инициативы до опубликования закона.

В теории права единого понимания законодательного процесса не сложилось. В исследовании данного понятия ученые прибегают к анализу сопоставимых по смыслу и содержанию понятий: правотворчество, законотворчество, законодательная деятельность, законодательная функция^93.

Чаще всего преобладает точка зрения о понятии законодательного процесса как процесса по созданию закона, состоящего из ряда обязательных и дополнительных стадий.

К обязательным стадиям законодательного процесса на уровне Российской Федерации относятся: подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу (как форма реализации права законодательной инициативы); обсуждение законопроекта в Государственной Думе с последующим принятием либо отклонением его полностью или частично; одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона либо его отклонение; подписание закона либо его отклонение (наложение вето) Президентом РФ; опубликование закона^94. К дополнительным стадиям законодательного процесса можно отнести те стадии, которые возникают в связи с отклонением законов Советом Федерации или Президентом РФ. Кроме этого, имеются особенности принятия отдельных видов законов: законов о поправке к Конституции РФ и федеральных конституционных законов.

Соблюдение принципа конституционной законности в законодательном процессе предполагает, с одной стороны, соблюдение формальной стороны процесса – все его участники действуют строго в рамках своих полномочий и в соответствии с процедурными нормами. С другой стороны, весьма важной представляется и содержательная сторона законодательной деятельности, выражающаяся в необходимости соблюдения иерархии правовых актов во главе с Конституцией РФ. Нельзя игнорировать и ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, устанавливающей примат международного права. При этом О. Е. Кутафин, ссылаясь на Г. М. Даниленко, совершенно справедливо резюмирует, что «…согласно Конституции РФ “общепризнанные принципы и нормы международного права”, имеющие весьма общий характер, в отличие от “международных договоров Российской Федерации” не обладают приоритетом по отношению к противоречащим им внутренним актам. Это означает, что в Российской Федерации принцип примата международного права применяется лишь к нормам, содержащимся в международных договорах Российской Федерации»95.

Еще одной важной, на наш взгляд, стороной конституционной законности в рамках законодательного процесса является соблюдение принципа справедливости, учета интересов различных социальных групп. В этой связи интересным представляется предложение С. А. Авакьяна о закреплении конституционно-правовым способом системы учета общественного фактора в законотворчестве. Речь идет о развитии института народной правотворческой инициативы, о праве общественных объединений готовить законопроекты и представлять их в профильные комитеты Государственной Думы, о возможности участия в работе над законопроектом объединений профессиональных юристов, о совершенствовании участия в законотворческом процессе Общественной палаты^96.

Как видим, доктринальные решения в обеспечение правотворческой деятельности вырабатываются, предлагаются практике в виде разного рода научных исследований, концепций, научно-методических рекомендаций, которые с разной степенью успешности внедряются в правотворческой деятельности. Однако доктринальная обеспеченность практической законопроектной деятельности не снимает проблемы законодательного урегулирования вопросов, связанных с определением предмета закона или иного нормативного правового акта, правилами подготовки и оформления проекта, видовой соотносимостью законов, подзаконных актов и их типологией, планированием правотворческой работы, экспертной оценкой подготовленных проектов нормативных правовых актов^97.

В настоящее время законодательный процесс на федеральном уровне регулируется различными правовыми актами, начиная с Конституции РФ и заканчивая постановлениями палат Федерального Собрания. Это «многоярусное» регулирование не может быть признано оптимальным. Для решения вышеназванных проблем была предложена идея принятия «закона о законах», а также разработан соответствующий проект федерального закона. Необходимость в таком законе назрела давно. Однако работа над проектом федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» так и не была завершена.

Еще одна важнейшая проблема, без решения которой невозможно реализовать принцип конституционной законности, обозначенная профессором В. И. Круссом, заключается в отсутствии общепризнанной правовой теории, которая в настоящее время может быть только конституционной теорией права или теорией конституционного права в широком смысле. Поэтому, по мнению ученого, необходима конституционализация российской правовой системы. В процессе конституционализации фактическая совокупность нормативных правовых актов различного вида и уровней должна приобрести качества системности и федеративной целостности, а каждый из таких актов – стать подлинной правовой формой, местом локализации и закрепления правовых норм, принципов, целей и ценностей. При этом синонимом правового и его критерием оказывается понятие и качество конституционного^98.

Неоценимый вклад в регулирование и совершенствование законодательного процесса вносит Конституционный Суд РФ. Ряд принципиальных вопросов, связанных с отдельными видами законов, процедурой принятия законов, их действием, с иерархией правовых актов решен в его постановлениях.

В постановлении от 23 марта 1995 г. № 1-П «По делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации» решен вопрос о сроках рассмотрения в Совете Федерации законов, подлежащих обязательному рассмотрению в этой палате согласно ст. 106 Конституции РФ^99.

В постановлении от 31 октября 1995 г. № 12-П Конституционным Судом РФ был сделан вывод о том, что поправки в смысле ст. 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта – закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации^100. Вопросы о том, какой закон считается «принятым» по смыслу Конституции РФ, а также содержание права Президента РФ по отклонению федерального закона разрешены в постановлении Конституционного Суда РФ от 22 мая 1996 г.

Возможность регулирования какого-либо вопроса, отнесенного к ведению Российской Федерации, законодательным или иным путем рассматривалась в постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П. Конституционный Суд РФ установил, что само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона.

В постановлениях Конституционного Суда РФ нашли отражение вопросы о порядке голосования депутатов Государственной Думы при принятии законов, о процедуре принятия Государственной Думой решений, о принципах действия законов^101.

Соблюдение принципа конституционной законности предполагает соблюдение принципа федерализма в процессе создания закона. В соответствии с ч. 1, 2, 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Законодательный процесс на уровне субъекта РФ имеет ряд существенных особенностей. Конституционной основой законодательного процесса выступают следующие ключевые положения Конституции РФ.

Во-первых, определяющим конституционным принципом для процесса законотворчества субъектов РФ является содержащаяся в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ норма: Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

Во-вторых, правомочие субъектов РФ по созданию собственной системы законодательства закреплено в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ: республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, а остальные субъекты РФ имеют свой устав и законодательство. При этом, в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, ст. 1, 21 и 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан», конституции и уставы субъектов Российской Федерации, в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, находятся в особой связи с Конституцией Российской Федерации и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства^102. Это вытекает из всего содержания Конституции Российской Федерации, которая последовательно различает конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В-третьих, в ч. 3 ст. 11, в ст. 71, 72, 73, 76 Конституции РФ установлены: принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, сферы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов, виды правовых актов, являющихся формой реализации таких полномочий, и их соотношение. Соблюдение этих принципов выступает условием реализации конституционной законности в процессе создания и последующей успешной реализации закона субъекта РФ. Основополагающие нормы Конституции РФ развиты и конкретизированы в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В ст. 3 указанного закона установлен принцип обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства^103.

Глава 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в свою очередь, определяет механизм обеспечения соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъекта Российской Федерации.

Во-первых, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ обязан самостоятельно обеспечивать при осуществлении своих полномочий соблюдение Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

В целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов в РФ Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»104 и постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»105 определен порядок ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, на Министерство юстиции РФ возложена функция по ведению данного регистра.

В федеральный регистр включаются конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.

Во-вторых, обеспечение законности правовых актов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации контролируется органами прокуратуры путем внесения протеста на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо путем обращения в суд^106.

В-третьих, Президент Российской Федерации вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с представлением о приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В случае возникновения разногласий Президент Российской Федерации использует согласительные процедуры для их разрешения. Президент в данном случае выступает как гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В случае недостижения согласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Что касается содержания согласительных процедур, то они законодательно не определены. В этом случае, как отмечает Л. В. Лазарев, комментируя правовые позиции Конституционного Суда РФ по статусу Президента и Правительства, следует опираться на общие рамки полномочий Президента РФ, основанные на принципе разделения властей, на требовании ч. 3 ст. 90 Конституции РФ, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам^107.

В-четвертых, законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.

Детальное регулирование законодательного процесса осуществляется субъектами Российской Федерации самостоятельно с учетом базовых норм Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В этой части субъекты РФ опередили федерального законодателя, поскольку во многих субъектах действуют законы о правовых актах, что упорядочивает процесс законотворческой и правотворческой деятельности субъекта РФ^108.

Итак, федеральный законодатель определяет следующие обязательные составляющие законодательного процесса в субъекте РФ: круг субъектов законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ; возможность рассмотрения в первоочередном порядке по предложению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); рассмотрение законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица; обязательное число голосов депутатов, необходимое для принятия конституции (устава), законов субъекта РФ, постановлений законодательного органа субъекта РФ; количество чтений по законопроекту и порядок принятия закона двухпалатным законодательным органом; порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации; порядок одобрения в ранее принятой редакции закона субъекта в случае отклонения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закона субъекта Российской Федерации^109.

Соблюдение субъектом РФ вышеперечисленных «границ» законотворческого процесса служит цели обеспечения единства правового пространства в Российской Федерации и режима конституционной законности.

Гарантией соблюдения принципа конституционной законности в деятельности законодательного органа является возможность признания противоречащим Конституции РФ федерального закона, нормативных правовых актов субъекта РФ. Эту функцию выполняет Конституционный Суд РФ. Сформированные в ряде субъектов РФ конституционные и уставные суды также обеспечивают режим конституционной законности.

Режим конституционной законности предполагает реализацию системы сдержек и противовесов в процессе реализации государственной власти и, как следствие, реализацию контрольной функции парламентом.

Эта функция и обусловленные ею определенные полномочия присущи практически всем парламентам независимо от форм правления. Объектом парламентского контроля чаще всего выступает исполнительная власть, но контроль этот может в отдельных случаях распространяться и на главу государства, судебную власть, местное самоуправление, вооруженные силы и др.110

Федеральное Собрание РФ, а также законодательные (представительные) органы субъектов РФ осуществляют контрольную функцию, которая реализуется через определенные виды полномочий.

Федеральное Собрание реализует контрольную функцию в различных формах: решение вопроса о доверии Правительству и отрешения Президента от должности; ратификация и денонсация международных договоров; утверждение указа о введении военного и чрезвычайного положений; вопросы Правительству (письменные и устные), направление парламентских и депутатских запросов; заслушивание отчетов Правительства по исполнению бюджета; парламентские расследования; парламентские слушания. Кроме того, российский парламент осуществляет контроль через формируемые им комитеты и комиссии, а также через вспомогательные органы, которые он формирует (уполномоченный по правам человека, Счетная палата)111.

После внесения в 2008 г. поправки в ч. 1 ст. 103, а также в п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Государственная Дума получила дополнительное контрольное полномочие – заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, а также обязанность Правительства представлять Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

Законодательные органы субъектов РФ осуществляют контрольные функции путем реализации полномочий, связанных с формированием (участием в формировании) органов государственной власти субъекта РФ, с назначением должностных лиц и освобождением их от должности, с участием в согласовании назначения на должность, с наделением полномочиями должностных лиц, с выражением недоверия должностным лицам.

Например, в соответствии с Уставом Ульяновской области от 29 декабря 2005 г. (в редакции 7 июля 2014 г.), к ведению Законодательного собрания Ульяновской области относятся: наделение гражданина Российской Федерации полномочиями губернатора Ульяновской области; принятие решения о досрочном прекращении полномочий губернатора Ульяновской области; принятие решения о недоверии (доверии) губернатору Ульяновской области; заслушивание ежегодных отчетов Правительства Ульяновской области о результатах его деятельности в пределах полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно, в том числе по вопросам, поставленным Законодательным собранием Ульяновской области; назначение половины членов избирательной комиссии Ульяновской области; избрание члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представителя от Законодательного собрания Ульяновской области; назначение на должность и освобождение от должности уполномоченного по правам человека в Ульяновской области; назначение на должность мировых судей Ульяновской области; назначение представителей общественности в квалификационной коллегии судей Ульяновской области; избрание представителей Законодательного собрания Ульяновской области в состав квалификационной комиссии при адвокатской палате Ульяновской области; согласование кандидатуры на должность прокурора Ульяновской области^112.

Кроме этого, в законах субъектов РФ о правовом статусе депутата законодательного органа урегулированы институты депутатского и парламентского запросов, являющихся формами контроля законодательного органа.

На уровне субъектов нашел законодательное закрепление и институт финансового контроля. В соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона Республики Марий Эл от 7 декабря 2001 г. «О Государственном собрании Республики Марий Эл» (с изменениями от 29 декабря 2014 г.) Государственное собрание самостоятельно, а также через Государственную счетную палату Республики Марий Эл и иные создаваемые им органы осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов и постановлений, принятых Государственным собранием, исполнением республиканского бюджета Республики Марий Эл, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов республики, за целевым использованием финансовых средств, поступающих из федерального бюджета, выполнением программ экономического и социального развития республики; соблюдением установленного порядка управления и распоряжения собственностью Республики Марий Эл^113.

Принцип конституционной законности в деятельности законодательного органа реализуется в неразрывной связи с принципом конституционно-правовой ответственности^114.

Конституционно-правовая ответственность выступает необходимым элементом правового статуса представительного органа государственной власти. Формой реализации такой ответственности является роспуск представительного органа.

На федеральном уровне в отношении Государственной Думы предусмотрен ее роспуск в определенных Конституцией РФ случаях. Эти случаи перечислены в ч. 4 ст. 111 и ч. 3, 4 ст. 117 Конституции РФ. Конституционно-правовой смысл положений Конституции РФ, закрепляющих основания роспуска Государственной Думы, был выявлен Конституционным Судом РФ в постановлениях о толковании соответствующих статей Конституции РФ^115.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ могут прекратить свои полномочия досрочно по нескольким основаниям, которые закреплены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: роспуск высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); вступление в силу решения суда о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; роспуск Президентом РФ в случае неисполнения законодательным органом решения суда о признании нормативного правового акта законодательного органа противоречащим федеральному закону и недействующим, а также в случае, если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в установленный законом срок дважды не принял решение о наделении представленной Президентом Российской Федерации кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)116.

Соответствие Конституции РФ возможности регулирования федеральным законом оснований и процедуры роспуска законодательного органа субъекта РФ рассматривал Конституционный Суд РФ и подтвердил, что федеральный законодатель – с учетом конституционного принципа федерализма и вытекающих из него взаимных прав и обязанностей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимости их согласованной деятельности по обеспечению соответствия нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции и федеральным законам – должен установить такой контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами государственной власти субъектов Российской Федерации их конституционной обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных нормативных актов^117.

Вместе с тем остается ряд вопросов о гарантиях деятельности законодательного органа при использовании тех или иных оснований его роспуска. В частности, требует корректировки процедура роспуска законодательного органа субъекта РФ высшим должностным лицом этого субъекта^118.

Таким образом, принцип конституционной законности выступает основой формирования и деятельности российского парламента, законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, гарантирует независимость и ответственность указанных органов, определяет содержание законодательного процесса.

Рекомендованная литература

Абрамова А. И. Законодательный процесс в Российской Федерации: проблемы и перспективы: науч. – практ. пособие. М.: Юристъ, 2005.

Конституционно-правовые основы деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации: монография / В. Е. Натуев. Челябинск: Сити Принт, 2013.

Лебедев В. А., Ройзман Н. В. Законодательная инициатива – стадия законодательного процесса Российской Федерации: монография. Челябинск, 2010.

Научно-методическое пособие по разработке законопроектов в современной России. М.: Издание Государственной Думы, 2009.

Некоторые правовые и аналитические аспекты законодательного процесса в Государственной Думе / под общ. ред. М. Н. Ласточкина. М.: Издание Государственной Думы, 2012.

Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-метод. пособие / под ред. Ю. Г. Арзамасова. М., 2007.

Особенности формирования законодательных органов государственной власти субъектов России / Ю. М. Аксенов. М.: НИПКЦ «Восход-А», 2011.

Чиркин В. Е. Законодательная власть. М.: Норма, 2008.

Контрольные вопросы

1. Какое значение имеет обеспечение конституционной законности для работы органов законодательной ветви власти?

2. Перечислите элементы механизма реализации принципа законности в работе органов законодательной ветви власти.

3. Имеет ли Федеральное Собрание РФ какие-либо полномочия по обеспечению конституционной законности на уровне осуществления государственной власти в субъектах РФ, местного самоуправления?

4. Какими полномочиями обладает Федеральное Собрание РФ по обеспечению конституционной законности в деятельности законодательных органов субъектов РФ?

5. Какие формы контроля конституционной законности в работе законодательных органов власти в Российской Федерации вы знаете?

6. Какие органы публичной власти могли бы сыграть (или играют) свою роль в обеспечении конституционной законности в работе органов законодательной ветви власти?

Лекция 3.3. Система исполнительной власти в обеспечении конституционной законности

Рассматривая вопросы обеспечения конституционной законности применительно к системе исполнительной власти, необходимо учитывать закрепленные Конституцией РФ базовые принципы, характеризующие ее функционирование. К ним относятся: а) разделение единой системы исполнительной власти в РФ на самостоятельные в пределах своей компетенции подсистемы, включающие соответственно федеральные органы исполнительной власти (в том числе их территориальные подразделения) и органы исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 77); б) подзаконный характер издаваемых исполнительными органами правовых актов (ч. 2. ст. 76, ч. 1 ст. 115), предопределяющий необходимость рассмотрения содержащихся в них предписаний в неразрывном единстве с нормой закона, на конкретизацию которой они направлены; в) наличие специфических форм государственного контроля, гарантирующих конституционность нормотворчества и правоприменительной практики органов исполнительной власти, включая контроль Президента РФ (Администрации Президента), осуществляемый во внесудебном порядке в отношении правовых актов Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 85, ч. 3. ст. 115).

Для уяснения роли органов исполнительной власти в обеспечении конституционной законности представляется необходимым следующее: во-первых, рассмотрение полномочий исполнительных органов, направленных на обеспечение соответствия Конституции РФ законодательных актов, включая принятие мер по реализации решений Конституционного Суда РФ; во-вторых, проведение анализа положений федерального законодательства, определяющих процедуру осуществления «внешнего» контроля за соответствием Конституции РФ подзаконных актов и правоприменительной практики исполнительных органов в рамках предусмотренной Конституцией РФ системы сдержек и противовесов; в-третьих, исследование внутрисистемных механизмов, обеспечивающих соблюдение конституционной законности органами исполнительной власти и прежде всего роли Правительства РФ и глав исполнительной власти субъектов РФ в этом процессе.

1. К полномочиям органов исполнительной власти, направленным на обеспечение соответствия Конституции РФ правовых актов, принятых органами законодательной власти, могут быть отнесены:

– разработка законопроектов в целях реализации решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ;

– мониторинг выполнения решений Конституционного Суда РФ;

– проведение оценки соответствия Конституции РФ нормативных актов, принятых региональными органами законодательной (представительной) власти, при их включении в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ.

Статьей 80 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»119 установлены обязанности органов исполнительной власти по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией РФ в связи с решениями Конституционного Суда Российской Федерации.

Разработка и внесение в Государственную Думу проектов федеральных законов в целях исполнения решений Конституционного Суда отнесены законом к компетенции федеральных органов исполнительной власти. Важность деятельности, предпринимаемой в этом направлении, подтверждается статистическими данными. По информации Министерства юстиции РФ, с 1992 г. по 15 июля 2013 г. Конституционным Судом принято 133 постановления, которыми признаются неконституционными отдельные положения федеральных законов и из которых вытекает необходимость внести определенные изменения в нормативные правовые акты Российской Федерации^120.

Законом предусмотрено, что в случае, если решением Конституционного Суда федеральный закон признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично либо из решения Конституционного Суда вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, Правительство РФ не позднее 6 мес. после опубликования такого решения (если в нем не установлен иной срок) вносит в Государственную Думу законопроект, направленный на внесение изменений в федеральный закон, положения которого были признаны неконституционными. Следует отметить, что установленный ранее (до принятия Федерального конституционного закона от 5 апреля 2013 г. № 1-ФКЗ) 3-месячный срок внесения разработанных Правительством РФ законопроектов в Государственную Думу на практике не всегда соблюдался, что во многом было обусловлено спецификой требований, предъявляемых к разработке правительственных законопроектов (обязательная процедура общественного обсуждения, предварительная оценка регулирующего воздействия и т. д.121).

Кроме того, ранее ст. 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» обязывала Государственную Думу принимать к рассмотрению законопроекты, соответствующие позиции Конституционного Суда, только от Правительства РФ и одновременно не позволяла Правительству во исполнение решений Конституционного Суда поддерживать законопроекты, уже находящиеся на рассмотрении в Государственной Думе, отказавшись от разработки собственного законопроекта.

Теперь же проекты федеральных законов, обеспечивающие исполнение решений Конституционного Суда, могут исходить от любого субъекта права законодательной инициативы (при сохранении роли Правительства РФ как органа, ответственного за их внесение в Государственную Думу). Законом предусмотрено право Правительства РФ отложить внесение в Государственную Думу законопроекта, инициатором которого оно является, только в случае, если по проекту с аналогичным содержанием, разработанному иными субъектами права законодательной инициативы, Правительством подготовлено положительное заключение или положительный официальный отзыв. Таким образом, в настоящее время в целях оперативного исполнения решений Конституционного Суда допускаются такие формы участия Правительства в исполнении решений Конституционного Суда, как одобрение уже имеющегося законопроекта либо внесение поправок в рамках рассмотрения такого законопроекта Государственной Думой.

Аналогичные положения, касающиеся выполнения решений конституционных (уставных) судов, закреплены законодательством ряда субъектов РФ. Так, в соответствии со ст. 83 Закона Республики Башкортостан от 27 октября 1992 г. № ВС-13/7 «О Конституционном Суде Республики Башкортостан», в случае, если решением Конституционного Суда нормативный правовой акт признан не соответствующим Конституции Республики полностью или частично либо из такого решения вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, республиканское Правительство не позднее 3 мес. после опубликования решения Конституционного Суда вносит в Государственное Собрание – Курултай проект нового закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений и дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части. Указанные законопроекты рассматриваются Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан во внеочередном порядке^122.

Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»123 на Министерство юстиции РФ возложены полномочия по осуществлению мониторинга правоприменения в целях выполнения решений Конституционного Суда, в связи с которыми необходимо принятие, изменение или признание утратившими силу законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также функции по координации деятельности иных федеральных органов исполнительной власти в рассматриваемой сфере.

Мониторинг проводится на постоянной основе с обязательным участием Конституционного Суда, палат Федерального Собрания, Аппарата Правительства РФ, а также федеральных органов исполнительной власти, на которые возложено выполнение решений Конституционного Суда.

При его проведении применяется специальная методика, утвержденная постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694^124. Как следует из методики, мониторинг включает в себя сбор, обобщение, анализ и оценку практики применения Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Для этого предусматривается использование не только практики деятельности органов исполнительной власти (как федеральных, так и региональных), но и практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов, иных государственных органов.

Методика подразделяет мониторинг на текущий, осуществляемый на регулярной основе в отношении отрасли (подотрасли) законодательства и группы нормативных правовых актов, и оперативный, осуществляемый в течение первого года выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации. Тем самым обеспечивается отсутствие искажений смысла решений Конституционного Суда при принятии нормативных правовых актов (выявление таких искажений в методике определено в качестве одного из контрольных показателей). При Министерстве юстиции образован Экспертный совет по мониторингу правоприменения, в состав которого входят представители научных, образовательных и иных организаций^125.

Правительству РФ предписано ежегодно до 1 сентября утверждать план мониторинга (см., например, распоряжение Правительства РФ от 28 августа 2014 г. № 1658-р «Об утверждении плана мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2015 г.»126), представлять Президенту РФ доклад о его результатах, а также учитывать предложения о принятии, изменении или признании утратившими силу законодательных актов, представленные в связи с подготовкой доклада Президенту (поступившие как от Конституционного Суда, так и от иных органов государственной власти, предусмотренных Указом № 657), в плане своей законопроектной деятельности.

Акты, определяющие организационные основы проведения мониторинга правоприменения, приняты как федеральными органами исполнительной власти (к ним относятся, например, приказы Минкомсвязи России от 18 апреля 2014 г. № 89 «Об организации осуществления мониторинга правоприменения в Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации» и Минприроды России от 16 октября 2013 г. № 440 «Об организации мониторинга правоприменения в сфере деятельности Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации»), так и органами субъектов РФ (постановление Правительства Красноярского края от 4 сентября 2012 г. № 434-п «Об утверждении Порядка проведения мониторинга правоприменения органами исполнительной власти Красноярского края»127, Указ губернатора Свердловской области от 17 августа 2011 г. № 755-УГ «О мониторинге правоприменения в Свердловской области»128 и др.).

Таким образом, установлен единый правовой механизм, позволяющий выявлять случаи ненадлежащего выполнения решений Конституционного Суда с последующей реализацией полученных результатов как при подготовке законотворческих инициатив, так и в практике деятельности правоприменительных органов.

Еще одним механизмом, позволяющим своевременно (непосредственно после принятия) отслеживать противоречащие Конституции и законодательству РФ нормативные правовые акты, является предусмотренная Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»129 процедура включения конституций (уставов) и законов, принятых органами законодательной (представительной) власти соответствующих регионов, в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ.

По общему правилу органы исполнительной власти не могут оказывать непосредственное воздействие на принятие законодательных актов. Как правило, их возможности ограничиваются использованием таких инструментов, как право законодательной инициативы, представление поправок к законопроектам, принятым в первом чтении, направление запросов в Конституционный Суд. Рассматриваемый случай представляет исключение. При включении нормативных актов, принятых органами законодательной власти субъектов РФ, в федеральный регистр Министерство юстиции уполномочено осуществлять их обязательную правовую экспертизу на предмет соответствия содержащихся в них положений Конституции РФ и федеральному законодательству. Более подробно данный вопрос будет рассмотрен ниже.

2. Перейдем к анализу роли органов государственной власти, наделенных полномочиями по контролю за соблюдением конституционной законности в системе исполнительной власти. К ним относятся:

– Президент РФ, наделенный правом отменять (приостанавливать действие) правовых актов, принятых органами исполнительной власти;

– органы законодательной власти федерального и регионального уровней, инициирующие рассмотрение вопроса о конституционности таких актов;

– Конституционный Суд РФ, осуществляющий проверку соответствия Конституции РФ нормативных актов исполнительных органов, включая проверку по жалобам граждан и организаций постановлений Правительства РФ, примененных судом в конкретном деле.

Как известно, правотворческая деятельность органов исполнительной власти, в том числе и Правительства РФ, подчинена ряду правил, соблюдение которых должно обеспечить следование принципу разделения властей. К ним обычно относят соблюдение границ компетенции, обозначенных Конституцией РФ и федеральными законами, отсутствие несогласованности и противоречий норм закона и конкретизирующих его подзаконных нормативных актов и ряд иных^130.

Механизмы обеспечения выполнения приведенных выше правил предусмотрены непосредственно Конституцией РФ, определяющей Президента РФ в качестве ключевого органа государственной власти, способного оперативно (своими решениями, без обращения в Конституционный Суд) обеспечить соблюдение конституционной законности в системе исполнительной власти. Так, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ и воспроизводящая ее ст. 33 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» предусматривают, что постановления и распоряжения Правительства РФ могут быть отменены Президентом РФ. Основанием для отмены служит их противоречие не только Конституции РФ и федеральным законам, но и указам Президента РФ. В этих условиях, как справедливо отмечают М. А. Краснов и И. Г. Шаблинский, даже формальный спор Правительства с Президентом конституционно не предусмотрен и фактически невозможен^131. Фактически речь идет об осуществлении Президентом контрольных полномочий в отношении Правительства, дополнительных по отношению к иным весьма существенным конституционным полномочиям главы государства в отношении исполнительной ветви власти, свидетельствующим о ее зависимости и подконтрольности от Президента РФ.

Как отмечал академик О. Е. Кутафин, президентская власть как совокупность конституционных полномочий Президента РФ по своей юридической природе является частью исполнительной власти, а Президент – это прежде всего конституционный орган исполнительной власти, осуществляемой Президентом совместно с Правительством РФ и другими органами государственного управления^132. Представляется, что именно этим обусловлена специфика конституционных полномочий Президента, связанных с обеспечением соответствия Основному Закону правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Информацию о принятии противоречащих Конституции и законодательству РФ актов Правительства глава государства получает как от подразделений Администрации Президента (прежде всего от Государственно-правового управления Президента РФ – ключевой структуры аппарата главы государства, обеспечивающей правовое сопровождение его деятельности), так и от органов прокуратуры. В частности, п. 3 ст. 24 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации»133 устанавливает обязанность генерального прокурора РФ информировать Президента о выявленном несоответствии постановлений Правительства Конституции и законам РФ.

Важно подчеркнуть, что, в соответствии с Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации»134, значительная часть решений Правительства (к ним, например, относятся постановления, принятие которых предусмотрено актами Президента, решения, принимаемые Правительством по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Президента) до принятия подлежит обязательному согласованию с Администрацией Президента, что создает дополнительные гарантии их соответствия Конституции РФ.

Конституционная законность в системе органов исполнительной власти субъектов РФ обеспечивается Президентом РФ с помощью различных правовых инструментов. Среди них возможность досрочного прекращения полномочий глав исполнительной власти субъектов РФ в ряде регионов, предусмотревших соответствующие положения в своих конституциях (уставах) – непосредственное участие главы государства в процедуре их наделения полномочиями, предполагающее определение кандидатур на данные должности. Данные полномочия предусмотрены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»135; для их эффективной реализации глава государства должен обладать оперативной информацией о ситуации в регионах (она поступает от должностных лиц Администрации Президента, в том числе от полномочных представителей в федеральных округах).

Непосредственно Конституцией РФ к компетенции Президента РФ отнесен только вопрос о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85). Глава государства может принять данное решение как по собственной инициативе, так и по инициативе иных органов государственной власти и должностных лиц Администрации Президента. В частности, ст. 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрено право Правительства РФ вносить Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации; Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»136 аналогичное полномочие закреплено за полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах (следует иметь в виду, что в некоторых федеральных округах полномочные представители Президента имеют двойной статус, одновременно замещая, в соответствии со ст. 6 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», должности заместителей председателя Правительства).

Более детально данная процедура регламентирована нормами ст. 29 и 29 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ. Предусмотрено, что в период действия указа Президента о приостановлении действия указанных актов органом исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения. В рассматриваемой ситуации глава исполнительной власти субъекта РФ вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта РФ акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации.

В случае уклонения главы исполнительной власти субъекта РФ в течение 2 мес. со дня издания указа Президента РФ от отмены приостановленного акта (внесения в него изменений) и отсутствия с его стороны обращения в компетентный суд для разрешения спора Президент РФ сначала выносит предупреждение, а затем (если в течение месяца после предупреждения не было принято мер по устранению причин, послуживших основанием для его вынесения) отрешает указанное лицо от должности. При этом соответствующий указ Президента РФ может быть обжалован в Верховный Суд РФ в течение 10 дней со дня его официального опубликования.

В аналогичном порядке (после вынесения предупреждения) глава исполнительной власти субъекта РФ может быть отрешен Президентом и за неисполнение в течение 2 мес. решения суда, установившего факт издания нормативного правового акта, противоречащего Конституции и законам РФ.

Таким образом, Президент, отменяя либо приостанавливая своим указом действие правовых актов органов исполнительной власти, противоречащих положениям федеральной Конституции и законодательства, по сути выполняет квазисудебные функции. В рассматриваемой ситуации факт такого противоречия устанавливается самим главой государства (Администрацией Президента).

Вместе с тем в случае издания указа о приостановлении действия правовых актов региональных исполнительных органов не исключено последующее обращение главы государства в Конституционный Суд РФ для разрешения вопроса об их конституционности. Это возможно в случае, если приостановленный акт имеет нормативный характер и издан по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации или совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов.

Существуют единичные случаи применения указанных положений (см., например, Указ Президента РФ от 25 января 1999 г. № 111 «Об отмене постановления Правительства Российской Федерации от 22 октября 1998 г. № 1234 “О Правительственной комиссии по военно-техническому сотрудничеству Российской Федерации с иностранными государствами”»137, Указ Президента РФ от 9 сентября 2000 г. № 1620 «О приостановлении действия Указа Президента Республики Адыгея от 30 мая 1994 г. № 83 “О мерах по ограничению миграции в Республику Адыгея”»138), что свидетельствует об использовании названных полномочий главы государства в качестве своеобразного страховочного механизма, крайней меры реагирования.

В отношении органов законодательной власти следует отметить, что в целях обеспечения соблюдения конституционной законности они вправе инициировать рассмотрение вопросов о конституционности правовых актов органов исполнительной власти, включая их проверку Конституционным Судом РФ.

Деятельность исполнительной власти является предметом парламентского контроля, реализуемого в формах, предусмотренных Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»139. К основным целям такого контроля закон относит обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных законов, укрепление законности и правопорядка. В процессе осуществления парламентского контроля (например, при заслушивании Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой, направлении парламентских и депутатских запросов, проведении парламентского расследования и т. д.) субъектами парламентского контроля могут быть поставлены вопросы о соответствии Конституции РФ как нормативных актов, принятых исполнительными органами, так и отдельных их действий и решений.

Аналогичным образом строятся взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей власти и на уровне субъектов РФ. Статьей 23 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ предусмотрено, что правовые акты главы исполнительной власти субъекта РФ, нормативные правовые акты иных органов исполнительной власти субъекта РФ подлежат направлению в законодательный орган государственной власти субъекта РФ в сроки, установленные конституцией (уставом) или законом субъекта РФ. Законодательный орган вправе обратиться к главе исполнительной власти субъекта РФ или в иные органы исполнительной власти субъекта РФ с предложением о внесении в принятые ими акты изменений либо об их отмене, а также обжаловать такие акты в судебном порядке или обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом об их соответствии Конституции РФ.

Кроме того, ст. 19 указанного федерального закона предусматривает право законодательного органа субъекта РФ выразить недоверие главе исполнительной власти субъекта РФ в случае издания им актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, если такие противоречия установлены судом и не устранены в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения. Решение о недоверии принимается двумя третями голосов от числа депутатов и направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении главы исполнительной власти субъекта РФ от должности.

Указанные положения находят развитие в законодательстве субъектов РФ. Так, в соответствии со ст. 27 Устава Пермского края Законодательное собрание Пермского края вправе обратиться к губернатору Пермского края и (или) к Правительству Пермского края с предложением о внесении изменений в изданные им акты либо об их отмене (основанием для этого может стать в том числе мнение Законодательного собрания об их неконституционности). Согласно ст. 20 Устава, Законодательное собрание Пермского края выражает недоверие губернатору в случае издания им актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а губернатор не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, либо в случае установления соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ и федеральных законов.

Важным способом обеспечения соответствия Конституции РФ нормативных актов, принимаемых органами исполнительной власти, является проверка их конституционности Конституционным Судом в соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции РФ. Такой проверке могут быть подвергнуты как нормативные акты Правительства РФ, так и нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Федерации, изданные по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации и совместному ведению. Кроме того, проверка может быть осуществлена в отношении договоров между органами исполнительной власти РФ и ее субъектов (включая соглашения о передаче осуществления полномочий), а также договоров между органами исполнительной власти различных субъектов РФ.

Правом на обращение в Конституционный Суд с соответствующим запросом обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Верховный Суд РФ, органы законодательной власти субъектов РФ.

Примером рассмотрения дел, относящихся к названной категории, служит постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности п. 100 Регламента Правительства Российской Федерации»140. Проверка указанного акта Правительства была произведена в связи с запросом Государственной Думы Томской области, оспорившей конституционность предусмотренного Регламентом положения о том, что законопроект, поступивший на заключение в Правительство без финансово-экономического обоснования и иных необходимых материалов, возвращается Аппаратом Правительства субъекту права законодательной инициативы с сообщением причин, по которым невозможно представить заключение. Указанная норма Регламента фактически ставила внесение в Государственную Думу законопроекта из числа указанных в ч. 3 ст. 104 Конституции в зависимость не от воли субъекта права законодательной инициативы, а от одностороннего усмотрения Правительства (Аппарата Правительства), в связи с чем она была признана не соответствующей ст. 10 и 104 Конституции РФ как нарушающая право законодательной инициативы субъектов, уполномоченных на его осуществление Основным Законом.

Сами органы исполнительной власти (Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ) также вправе ставить вопрос о проверке конституционности принятых ими актов, реализуя предоставленное им право на обращение в Конституционный Суд. Так, на практике имеющиеся случаи обращения Правительства в Конституционный Суд, как правило, обусловлены обнаружившейся неопределенностью в вопросе о конституционности его собственных актов, которые ранее (непосредственно перед обращением в Конституционный Суд) были признаны незаконными Верховным Судом РФ (см., например, определение Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. № 284-О «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации “Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия” и ст. 7 Федерального закона “О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации”»141, постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации»142).

В рамках системы исполнительной власти допустим и взаимоконтроль. Как федеральное Правительство, так и органы исполнительной власти субъектов РФ могут обратиться в Конституционный Суд с запросами о конституционности нормативных актов, принятых на региональном и федеральном уровнях. Примером подобного рода решения служит постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 № 4-П «По делу о проверке конституционности п. 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713»143. Поводом к рассмотрению данного дела явился запрос губернатора Нижегородской области как главы исполнительной власти субъекта РФ о проверке конституционности указанных положений.

Кроме того, из практики Конституционного Суда вытекает не предусмотренное законом полномочие по проверке конституционности подзаконных актов (включая постановления Правительства РФ), примененных или подлежащих применению в конкретном деле, по жалобам граждан и по запросам судов. Такая позиция сформулирована в постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации».

При рассмотрении данного дела Конституционный Суд придерживался следующей логики. В случае если правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина осуществляется не непосредственно федеральным законом, а постановлением Правительства РФ, причем именно в силу прямого предписания данного закона, на основании и во исполнение которого оно издано и который оно конкретизирует, проверка конституционности такого закона не может быть осуществлена без учета смысла, приданного ему актом Правительства. При этом именно Конституционным Судом должен быть разрешен вопрос о соответствии Конституции РФ как самого закона, так и постановления Правительства, без применения которого невозможно и применение закона. Таким образом, Конституционный Суд пришел к выводу о том, что, если имеет место прямая нормативная связь постановления Правительства РФ с федеральным законом и если эти акты применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве, Конституционный Суд может признать допустимыми запрос суда в связи с рассматриваемым им конкретным делом и жалобу гражданина на нарушение конституционных прав и свобод, в которых оспаривается конституционность как федерального закона, так и нормативного акта Правительства.

Вместе с тем в случае, если вопрос о конституционности оспариваемого нормативного акта Правительства не возникает, он подлежит проверке Верховным Судом РФ. Данная правовая позиция Конституционного Суда отражена и в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

Примерами дел, относящихся к данной категории, служат постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2009 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности положения подп. “б” п. 4 постановления Правительства Российской Федерации “Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия” в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан»144 и постановление Конституционного Суда РФ от 8 июля 2014 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности подп. “г” п. 18 Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение (строительство) жилья и их использования (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 1050) в связи с жалобой гражданки Е. А. Дурягиной»145.

Законодательством РФ предусмотрены обязательные сроки реализации органами исполнительной власти решений Конституционного Суда, затрагивающих принятые ими нормативные акты.

В соответствии со ст. 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в случае если решением Конституционного Суда нормативный акт Правительства РФ признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично либо определена необходимость устранения пробела в правовом регулировании, Правительство РФ не позднее 2 мес. после опубликования такого решения обязано отменить свой нормативный акт либо внести в него необходимые изменения.

В аналогичной ситуации главе исполнительной власти субъекта РФ предоставляется менее продолжительный срок (1 мес. со дня вступления решения Конституционного Суда в силу или иной указанный в нем срок). В соответствии со ст. 29^1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в случае неисполнения решения Конституционного Суда в указанный срок глава исполнительной власти субъекта РФ, принявший неконституционный нормативный акт, может быть отрешен Президентом РФ от должности.

3. Перейдем к рассмотрению полномочий Правительства РФ и глав исполнительной власти субъектов РФ, обеспечивающих соблюдение конституционной законности в системе исполнительной власти. К ним могут быть отнесены:

– отмена вышестоящими органами исполнительной власти (Правительством РФ, главами исполнительной власти субъектов РФ) решений нижестоящих органов в рамках двух подсистем (федеральной и региональной) единой системы исполнительной власти;

– использование Правительством РФ закрепленных Конституцией и законодательством РФ полномочий, обеспечивающих соблюдение конституционной законности органами исполнительной власти субъектов РФ.

В соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», Правительство в пределах своих полномочий осуществляет систематический контроль за исполнением Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

В рамках реализации указанных полномочий Правительство вправе своим решением отменять или приостанавливать действие актов, принятых федеральными органами исполнительной власти, в том числе в связи с наличием нарушений Конституции РФ и законов (ст. 12). Примером может служить распоряжение Правительства РФ от 30 сентября 2014 г. № 1935-р об отмене приказа Минздравсоцразвития России от 5 мая 2012 г. № 499н и приказа Минздрава России от 29 ноября 2012 г. № 984н^146.

Такие решения могут быть подготовлены Министерством юстиции, являющимся уполномоченным органом в рассматриваемой сфере. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», указанное министерство вправе направлять в федеральный орган исполнительной власти, принявший нормативный акт, противоречащий Конституции и законодательству РФ, представление об его отмене или изменении, подлежащее исполнению в месячный срок со дня получения. В случае неисполнения Министерство юстиции вносит в Правительство РФ предложение об отмене или о приостановлении действия такого акта вместе с обоснованием, отражающим позиции Министерства юстиции и федерального органа, издавшего акт, и проектом соответствующего распоряжения Правительства РФ.

При этом необходимо иметь в виду, что в соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» федеральные министерства и ведомства, ведающие вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций подчиняются непосредственно главе государства, а Правительство вправе лишь координировать их деятельность. Это означает, что любые решения Правительства, касающиеся данных органов, в том числе связанные с отменой принятых ими актов, могут быть приняты только после предварительного согласования с главой государства (его администрацией).

Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 в целях совершенствования правотворческой работы федеральных органов исполнительной власти были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Обязательной государственной регистрации в соответствии с данным актом подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, акты имеющие межведомственный характер, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Указанные акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Министерство юстиции. Государственная регистрация предполагает осуществление данным министерством правовой экспертизы соответствия нормативного акта законодательству Российской Федерации; антикоррупционную экспертизу этого акта; его внесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Установлено, что при нарушении требований о государственной регистрации нормативные правовые акты не вступают в силу и не могут применяться.

Полномочиями, аналогичными полномочиям Правительства РФ, но уже в рамках соответствующих регионов, обладают главы исполнительной власти субъектов РФ. В рамках существующей модели государственного управления фактически именно они ответственны за соблюдение конституционной законности перед федеральным центром в лице Президента РФ. Основанием для закрепления таких полномочий в конституциях и уставах субъектов РФ служит п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в силу которого в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы обеспечения соответствия нормативных правовых актов исполнительных органов Конституции и законам РФ.

В ряде случаев главы исполнительной власти субъектов в соответствии с конституциями (уставами) соответствующих субъектов РФ осуществляют контроль соответствия Конституции и законодательству РФ нормативных актов, принимаемых региональными органами исполнительной власти. Так, в соответствии со ст. 94 Конституции Республики Татарстан Президент Республики Татарстан отменяет постановления и распоряжения Кабинета министров Республики Татарстан в случае противоречия их Конституции РФ и федеральному законодательству; согласно ст. 47 Конституции Удмуртской Республики глава Удмуртской Республики приостанавливает действие или отменяет акты республиканского Правительства, иных исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики в случае их противоречия Конституции РФ и федеральному законодательству; по аналогичным основаниям в соответствии со ст. 81 Конституции Республики Дагестан вправе отменять решения органов исполнительной власти Республики Дагестан глава республики.

В некоторых субъектах РФ главы исполнительной власти осуществляют нормоконтроль только в части обеспечения соответствия правовых актов исполнительных органов конституции (уставу) региона (гарантируя тем самым высшую юридическую силу конституции (устава) в правовой системе субъекта РФ). В частности, ст. 46 Закона Республики Адыгея от 9 октября 1998 г. № 92 «О нормативных и иных правовых актах» предусматривает, что глава Республики Адыгея имеет право приостанавливать действие или отменять акты Кабинета министров Республики Адыгея, министерств, комитетов и иных республиканских органов исполнительной власти Республики Адыгея, других подведомственных ему органов в случае противоречия их Конституции и законам Республики Адыгея^147.

Наконец, в отдельных субъектах РФ полномочиями по отмене актов нижестоящих органов исполнительной власти наделен высший коллегиальный исполнительный орган региона (правительство). Например, в соответствии со ст. 47 Закона Республики Башкортостан от 12 августа 1996 г. № 42-з «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан», нормативные правовые акты министерств, государственных комитетов, ведомств Республики Башкортостан, противоречащие законодательству Российской Федерации и Республики Башкортостан, могут быть отменены Правительством Республики Башкортостан^148. Согласно ст. 26 Закона Республики Бурятия от 21 июня 1995 г. № 140-I «О Правительстве Республики Бурятия», Правительство Республики Бурятия имеет право приостанавливать либо отменять акты республиканских министерств, иных органов исполнительной власти в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, Конституции и законам Республики Бурятия, а также нормативным правовым актам главы и Правительства Республики Бурятия или нарушения ими прав и свобод человека и гражданина^149. В соответствии с подп. «л» п. 3 ст. 103 Устава Красноярского края, Правительство Красноярского края вправе отменять правовые акты органов исполнительной власти, подчиненных ему в соответствии со структурой органов исполнительной власти края, или приостанавливать их действие с указанием мотивов (обоснованием) принятого решения^150.

Следует иметь в виду, что Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»151 главы исполнительной власти субъектов РФ наделены полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, включая предварительное согласование кандидатур на должности их руководителей и внесение предложений о дисциплинарной ответственности за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Кроме того, исполнительные органы субъектов РФ вправе обратиться в соответствующий федеральный орган исполнительной власти в целях приостановления действия или отмены решения его территориального органа. Такие полномочия служат дополнительной гарантией соблюдения конституционного принципа единства системы исполнительной власти в РФ.

В контексте обеспечения конституционной законности важное значение приобретает вопрос о взаимоотношениях Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Необходимо отметить, что Правительство РФ осуществляет контроль за исполнением Конституции РФ и законов органами исполнительной власти субъектов РФ, а также координацию их деятельности (ст. 13, 43, 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»), что обеспечивает соблюдение принципа единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, закрепленного ч. 2 ст. 77 Конституции РФ.

Закон не конкретизирует формы, в которых должны осуществляться такие координация и контроль. Вместе с тем под координацией обычно понимается вид государственной деятельности, выражающийся в обеспечении единства действий органов власти для оптимального достижения поставленных целей. Координация может проявляться и в нормативном регулировании, и в применении мер разрешительного характера, и в согласовании или методическом руководстве. В свою очередь, контроль выражается в выявлении отклонений фактических параметров управленческой деятельности от нормативных^152.

На практике Правительство РФ не вправе самостоятельно применять меры конституционно-правовой ответственности к органам исполнительной власти субъектов РФ, допускающим нарушения Конституции и законов РФ. Регламентированы лишь отдельные формы их взаимодействия, гарантирующие соблюдение конституционной законности на региональном уровне. К ним следует отнести право Правительства создавать для разрешения споров и устранения разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ согласительные комиссии (ст. 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»), вносить Президенту РФ предложение об отрешении от должности главы исполнительной власти субъекта РФ, допустившего ненадлежащее исполнение делегированных полномочий Российской Федерации (п. 2^1 Указа Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»).

Кроме того, в соответствии с Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260^153, в целях осуществления контроля за исполнением Конституции РФ и федеральных законов Правительство РФ вправе заслушивать на своих заседаниях руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ (в части полномочий, осуществляемых данными органами в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения), давать оценку деятельности указанных органов, принимать решения о внесении Президенту РФ предложений о приостановлении действия принятых ими актов.

Таким образом, можно констатировать, что, несмотря на законодательное определение Правительства РФ в качестве органа, осуществляющего контрольные функции в отношении органов исполнительной власти субъектов РФ, в его распоряжении недостаточно рычагов воздействия на ситуацию в субъектах РФ; применение мер конституционно-правовой ответственности отнесено к компетенции Президента РФ, а возможности Правительства в рассматриваемой сфере ограничены.

Существенное значение в обеспечении конституционной законности при принятии правовых актов органами исполнительной власти субъектов РФ имеет Министерство юстиции РФ.

Следует отметить, что постановлением Правительства РФ от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации»154 Министерству юстиции «в целях выработки федеральными органами государственной власти мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам» были предоставлены полномочия по осуществлению правовой экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ.

Данным постановлением главам органов исполнительной власти субъектов РФ было предписано обеспечить направление в Министерство юстиции копий соответствующих правовых актов в 10-дневный срок после их принятия. В случае несоответствия правового акта Конституции или федеральному закону Министерство юстиции было наделено правом представлять мотивированное заключение в орган государственной власти субъекта Федерации, принявший акт, а также – в установленном порядке – в соответствующие федеральные органы государственной власти.

Однако на практике, как известно, на данном этапе федеральному центру не удалось добиться существенных результатов в реализации задачи обеспечения конституционной законности на региональном уровне. Напротив, наблюдалось массовое несоблюдение норм федеральной Конституции и законодательства субъектами Федерации, в том числе при принятии правовых актов региональными органами исполнительной власти.

Ситуацию удалось переломить только в начале 2000-х годов. Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам предусмотрено создание федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, ведение которого возложено на Министерство юстиции.

В соответствии с принятым во исполнение данного Указа постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»155 в федеральный регистр включаются как нормативные правовые акты, принятые органами законодательной власти субъектов РФ, так и нормативные правовые акты глав исполнительной власти субъекта РФ и иных органов исполнительной власти субъектов РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.

При включении в федеральный регистр Министерством юстиции осуществляется правовая экспертиза поступивших нормативных актов на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и федеральных законов, включающая оценку формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции принявшего его органа, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования).

В случае если в результате правовой экспертизы указанных актов, проводимой Министерством юстиции, установлено их несоответствие Конституции РФ или федеральному закону, экспертные заключения Министерства юстиции включаются в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений.

Приказом Минюста России от 31 мая 2012 г. № 87 утверждены Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации^156.

К типичным противоречиям правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству Методическими рекомендациями отнесены:

– ограничение гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами прав и свобод граждан;

– принятие органами государственной власти субъектов РФ правовых актов по предметам ведения Российской Федерации в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством; нарушающих компетенцию Российской Федерации по предметам совместного ведения; нарушающих принцип разделения властей;

– нарушение требований федерального законодательства относительно формы принятия правового акта;

– наличие в правовом акте положений, искажающих содержание и смысл норм Конституции РФ и других актов федерального законодательства.

К признакам противоречия правового акта Конституции РФ и федеральному законодательству также отнесены:

– отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами необходимы для издания правового акта;

– неправильный выбор федерального закона, являющегося основанием для принятия правового акта;

– принятие правового акта органом, должностным лицом, в компетенцию которого это не входит, либо с превышением полномочий, предоставленных данному органу, должностному лицу;

– нарушение порядка принятия (обнародования) правового акта;

– запрещение действий граждан и организаций, государственных органов, разрешенных или предписываемых федеральным законом;

– разрешение или допущение действий граждан и организаций, государственных органов, запрещенных федеральным законом;

– изменение установленных федеральным законом оснований, условий, последовательности или порядка действий участников правоотношений.

При выявлении в правовом акте норм, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, коррупциогенных факторов экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений направляется в принявший его орган государственной власти и в органы прокуратуры соответствующего субъекта РФ для принятия мер прокурорского реагирования.

При необходимости Министерством юстиции могут быть подготовлены проект указа Президента РФ о приостановлении действия правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ, проект запроса в Конституционный Суд, а также предложения об использовании согласительных процедур и других мер по устранению противоречий Конституции и законодательства РФ.

Таким образом, можно констатировать, что предусмотренные Конституцией и законодательством РФ механизмы обеспечения конституционной законности в системе исполнительной власти достаточно эффективны и позволяют гарантировать соответствие Основному Закону как правотворческой, так и правоприменительной практики исполнительных органов.

Разделение единой системы исполнительной власти в РФ на самостоятельные в пределах своей компетенции подсистемы (включающие в себя федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ) предопределяет осуществление контроля за соблюдением конституционной законности как в рамках каждой из подсистем, так и на основе взаимоконтроля федерального центра и регионов.

В качестве дополнительной гарантии реализации принципа конституционной законности в системе разделения властей может рассматриваться наделение органов исполнительной власти полномочиями, связанными с обеспечением соответствия Конституции правовых актов, принятых законодательными органами, в целях надлежащего выполнения решений Конституционного Суда и конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Рекомендованная литература

Авакьян С. А., Кененова И. П., Ковлер А. И. [и др.] Современные проблемы организации публичной власти: монография / под ред. С. А. Авакьяна. М.: Юстицинформ, 2014.

Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. 4-е изд. М., 2006.

Гаджимагомедов Г. А., Ивлиев Г. П. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности. М.: Норма, 2005.

Нарышкин С. Е., Постников А. Е., Хабриева Т. Я. [и др.] Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой. М.: Норма, 2005.

Контрольные вопросы

1. Какие органы государственной власти наделены полномочиями по обеспечению конституционной законности в системе исполнительной власти?

2. Какие механизмы, обеспечивающие соблюдение конституционной законности органами исполнительной власти субъектов РФ, закреплены Конституцией РФ и федеральным законодательством?

3. В каких случаях акты органы исполнительной власти могут стать предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ?

4. Какими полномочиями в целях реализации решений Конституционного Суда РФ наделены органы исполнительной власти?

5. Какие действия должно предпринять Правительство РФ в случае выявления противоречащих Конституции и законодательству РФ актов органов исполнительной власти субъектов РФ?

Лекция 3.4. Принцип конституционной законности в работе конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации

Как известно, российская правовая система состоит из двух уровней – федерального и уровня субъектов Российской Федерации. Законодательство субъектов Федерации открывают конституции республик и уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Эти учредительные акты устанавливают статус субъекта Федерации, закрепляют основы конституционного строя, конституционные права и свободы человека и гражданина, учреждают органы государственной власти и определяют их компетенцию. Другими словами, предметом правового регулирования конституций и уставов субъектов РФ являются те сферы общественных отношений, которые регулирует и Конституция Российской Федерации.

При этом правовую охрану Конституции РФ, ее высшую юридическую силу по отношении к другим нормативно-правовым актам обеспечивает Конституционный Суд Российской Федерации – специализированный орган конституционного контроля. В субъектах Федерации эту роль должны играть конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Их основной задачей должна стать правовая охрана учредительных актов субъектов Российской Федерации – конституций и уставов и обеспечение их высшей юридической силы в системе нормативно-правовых актов субъектов РФ. Ведь контроль над соблюдением конституций и уставов субъектов РФ входит в компетенцию самих субъектов Федерации.

Следовательно, федеративное устройство России объективно ставит проблему двух уровней судебного конституционного контроля – уровня Федерации и уровня субъектов Федерации. При этом, на наш взгляд, в условиях современной России должна возрасти роль именно конституционных и уставных судов субъектов Федерации. Это связано с огромным массивом законодательных актов субъектов Федерации, которые имеют тенденцию дальнейшего интенсивного роста.

В последние годы в научных работах стал употребляться термин «судебный федерализм». Под ним понимается система процессуальных, юридико-технических и организационных приемов (методов) и форм разрешения конституционно-правовых споров между федерацией и ее субъектами, уяснение и разъяснение содержания конституционных норм и устранение (или преодоление) между ними коллизий с целью фиксации и расширения позитивного конституционно-правового пространства для сотрудничества и взаимодействия уровней власти в федеративном государстве^157. Исследователи также отмечают, что судебный федерализм представляет собой принцип и, соответственно, форму, режим устройства судебной власти, с помощью которых обеспечивается приспособление института судебной власти к федеративному характеру отношений между центром и составляющими частями конкретного государства^158.

Нередко институт судебного федерализма характеризуют и как особенности организации судебной власти в федеративном государстве, вытекающие из сочетания принципов «централизации и децентрализации», обусловленных формой государственного устройства^159. Признаки «централизации» заключаются, по мнению ученых, в требованиях государственной целостности (закреплении основ судебной системы на общефедеральном уровне, единых правилах судопроизводства и т. д.). Проявления «децентрализации» они связывают с наличием двухуровневой системы судебных органов, конституционным разграничением предметов ведения, применением судами регионального законодательства, формированием судебных органов территориальными органами субъектов или непосредственно населением региона. Таким образом, наряду с такими разновидностями федерализма, как управленческий, бюджетный, федерализм законодательства, можно выделить и судебный федерализм^160.

Что касается такой разновидности судов субъектов Российской Федерации, как конституционные и уставные суды, то в юридической науке имеет место мнение о том, что «если судебная система Российской Федерации, охватывающая суды общей юрисдикции и арбитражные суды, построена на принципе централизма, то, к примеру, в отношении конституционных (уставных) судов достаточно преждевременно закреплен принцип децентрализации, доведенный фактически до абсолютных размеров»161.

Между тем с такой точкой зрения трудно согласиться, так как принцип децентрализации в отношении конституционных и уставных судов, Конституционного Суда РФ, несмотря на отсутствие процессуального единства между ними, не доведен до «абсолютных размеров», поскольку эти суды имеют функциональное единство и действуют в рамках единой системы конституционного правосудия. Решения и правовые позиции Конституционного Суда РФ учитываются в решениях конституционных и уставных судов субъектов РФ. Поэтому судебный федерализм в полной мере как раз и находит выражение в организации и деятельности конституционной юстиции в Российской Федерации. Следовательно, в числе конституционных предпосылок конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации следует назвать федеративное устройство России и вытекающие из него принципы судебного федерализма.

Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации играют значительную роль в реальном претворении в жизнь конституционных принципов демократического правового социального светского государства, обеспечении верховенства права, защите прав и свобод человека и гражданина. Как справедливо отмечается в научной литературе, разрешая дела о соответствии основному закону субъекта РФ нормативных правовых актов, о толковании конституционных (уставных) норм, органы конституционного правосудия не только снимают назревшие противоречия в правовой системе, но и выявляют реально существующие трудности, «узкие места» в политической, экономической, социальной сферах, формируют в своих правовых позициях предложения и рекомендации по их преодолению^162.

Конституционные и уставные суды субъектов РФ за время своего существования рассмотрели значительное количество дел. По состоянию на 2015 г. этими судами принято около 3 тыс. судебных решений, из них больше половины – по обращениям граждан и их объединений. Оспорена конституционность около 2 тыс. нормативных правовых актов, среди которых преобладали законы. Более чем в половине случаев судами принимались решения о несоответствии проверяемых актов конституции (уставу) субъекта РФ.

Осуществляя конституционный (уставный) контроль, конституционные и уставные суды субъектов РФ охраняют тем самым конституционное устройство государства, обеспечивают его стабильность, развивают идеи, заложенные в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ, наполняя всю отечественную правовую систему более глубоким смыслом и содержанием.

Юридическая природа конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации определяется конституциями и уставами субъектов Федерации, а также законодательством субъектов Федерации о конституционных (уставных) судах.

Конституции и уставы субъектов РФ имеют учредительное значение для конституционных и уставных судов, поскольку субъекты Федерации самостоятельно определяют свою систему органов государственной власти, куда входят конституционные и уставные суды. Следовательно, нормативно-правовым актом, учреждающим конституционный (уставный) суд субъекта Федерации, является не Конституция РФ, которая установила систему федеральных органов государственной власти, а конституция (устав) субъекта Федерации.

Общий анализ конституций и уставов субъектов РФ, учредивших конституционные (уставные) суды, показывает, что в них закрепляются полномочия, состав и порядок формирования этих судов. Конституции и уставы субъектов РФ относят конституционные (уставные) суды к органам государственной власти субъектов Федерации, к судебной ветви власти, гарантируя их самостоятельность и независимость.

Детализация полномочий, порядка образования и деятельности конституционных (уставных) судов содержится в законах субъектов Российской Федерации об этих судах, которые содержат материальные и процессуальные нормы, во многом схожие с нормами Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», адаптированными к субъектам Федерации.

По мнению Е. Б. Абросимовой, такая адаптация указанного закона к субъекту РФ является оправданной, поскольку конституционная юстиция едина в своей основе и ориентация на модель федерального конституционного закона подчеркивает такое единство, создает предпосылки для решения вопросов конституционного судопроизводства с общих позиций и в одних формах^163. Эту позицию следует поддержать, так как она указывает на единство форм и методов деятельности органов судебной власти, подобно тому единству, которое характерно для форм и методов деятельности органов законодательной и исполнительной власти.

Следовательно, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» стал объединяющим и ориентирующим началом для правовых норм законов субъектов РФ о конституционных (уставных) судах. При этом следует иметь в виду, что региональные законы содержат не только общие нормы, берущие начало в федеральном конституционном законе, но и особенные нормы, характерные только для определенной группы субъектов Федерации, и отдельные нормы, содержащиеся только в законе данного субъекта РФ и нигде более не повторяющиеся.

При всем разнообразии правовых норм региональных законов о конституционных (уставных) судах, нормы, касающиеся юридической природы этих судов, являются общими для всех субъектов РФ. Они исходят из определения Конституционного Суда Российской Федерации как судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства^164.

Следует отметить, что ст. 165 Конституции РСФСР 1978 г. характеризовала Конституционный Суд РФ как высший орган судебной власти по защите конституционного строя. Эта расплывчатая, чрезвычайно широкая формулировка не позволяла выявить основные характеристики юридической природы Конституционного Суда РФ и его отличие от других судов. Ведь защиту конституционного строя осуществляют и суды общей юрисдикции.

Анализируемая правовая норма прежней Конституции оказала влияние на определение юридической природы конституционных судов субъектов РФ в республиканском законодательстве о них, принятом до вступления в законную силу Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». После его принятия законодательство субъектов Федерации о конституционных (уставных) судах отказалось от прежней формулировки и более точно стало отражать юридическую природу конституционных (уставных) судов. Так, ст. 1 Закона Республики Башкортостан от 27 октября 1992 г. «О Конституционном суде Республики Башкортостан» закрепила, что Конституционный суд Республики Башкортостан является высшим судебным органом защиты конституционного строя республики. Ст. 1 новой редакции этого закона от 8 декабря 2003 г. установила, что Конституционный суд Республики Башкортостан – орган судебной власти, самостоятельно и независимо осуществляющий правосудие посредством конституционного судопроизводства.

Такая формулировка в настоящее время содержится практически во всех региональных законах о конституционных (уставных) судах.

В некоторых субъектах РФ она дополнена положениями, уточняющими юридическую природу конституционных и уставных судов субъектов РФ. Так, в Законе Республики Дагестан от 7 мая 1996 г.

«О Конституционном суде Республики Дагестан» закрепляется, что Конституционный суд республики является судебным органом конституционного контроля, который призван обеспечить судебную защиту конституционного строя Республики Дагестан, основных прав и свобод человека и гражданина, верховенство и прямое действие Конституции Республики Дагестан на всей ее территории (ст. 1)165. На защиту основ конституционного строя республики ориентирован и Закон Кабардино-Балкарской Республики (ст. 1)166. Такая же формулировка содержится и в законе Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» в редакции от 3 декабря 2009 г.

На наш взгляд, рассматриваемые нормы законов республик являются спорными. Они содержат в себе пережитки периода «суверенизации» республик, так как целью конституционных судов этих республик является защита конституционного строя. Между тем только суверенные государства могут иметь свои основы конституционного строя, поскольку они берут начало в суверенитете государства. Республиканские конституции могут закреплять основы конституционного строя, установленные в Российской Федерации. При этом такое закрепление будет носить не учредительный, а производный от Конституции РФ характер, поскольку основы конституционного строя РФ едины.

Юридически верно в этом смысле поступил законодатель Калининградской области, закрепив в областном законе положение о том, что деятельность Уставного суда направлена на защиту конституционного строя Российской Федерации, обеспечение единства государственной власти, принципа разделения властей, на содействие в создании системы законодательства Калининградской области, упрочение законности в правотворчестве и применении права (ст. 1)167.

Законы других субъектов РФ указывают и на иные черты юридической природы конституционных и уставных судов. Так, закон Республики Саха (Якутия) содержит указание на то, что Конституционный суд республики – высший судебный орган конституционного контроля (ст. 1)168.

Закон Свердловской области об Уставном суде устанавливает, что Уставной суд Свердловской области является органом государственной судебной власти Свердловской области как субъекта Российской Федерации, осуществляющим судебную власть посредством уставного судопроизводства (ст. 1)169.

Данная формулировка присутствует и в законе Калининградской области. Здесь может вызвать возражение формулировка «уставное судопроизводство». Она нам представляется некорректной, поскольку виды судопроизводства исчерпывающим их перечнем закреплены в Конституции РФ, где употребляется термин «конституционное судопроизводство». По-видимому, региональный законодатель при введении данного термина исходил из названия учредительного акта субъекта РФ: конституция, устав. Однако нам представляется, что судопроизводство само по себе не может быть связано с названием основного закона субъекта РФ: оно либо вводится на территории субъекта РФ, либо нет. Кроме того, по своей сути уставное судопроизводство есть то же конституционное судопроизводство и ничем от него не отличается. Поэтому в законах субъектов РФ, где учредительным актом является не конституция, а устав, целесообразно применять термин не уставное, а конституционное судопроизводство. Следует отметить, что закон Санкт-Петербурга при определении юридической природы Уставного суда этого термина не употребляет, равно как и термина «конституционное судопроизводство».

В некоторых законах субъектов РФ относительно юридической природы конституционных и уставных судов содержится указание на то, что они входят в судебную систему Российской Федерации (Тыва, Марий Эл, Коми, Чеченская Республика).

Следовательно, законодательство субъектов РФ отразило основные черты юридической природы конституционных (уставных) судов. По правовому статусу это судебные органы; по функциональному предназначению это суды, осуществляющие конституционный контроль; по основным принципам деятельности это органы, самостоятельно и независимо осуществляющие судебную власть; по формам деятельности это судебные органы, осуществляющие конституционное судопроизводство.

Таким образом, конституционные (уставные) суды субъектов РФ есть органы государственной власти субъектов Федерации. Они являются формой судебной власти, независимы и самостоятельны. Их независимость определяется тем, что они неподотчетны каким-либо другим органам, включая парламент. Сказанное не означает, что законодательный орган не может на них влиять посредством определения или изменения их компетенции, порядка избрания судей и их персонального состава, срока полномочий. Однако такое влияние имеет свои пределы, установленные Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации и ограничено принципом разделения властей, самостоятельностью и независимостью органов конституционной юстиции, системой взаимных сдержек и противовесов между различными ветвями власти.

Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации как суды в области права вносят свой вклад в обеспечение конституционной законности.

В числе гарантий конституционной законности выделяются специальные юридические гарантии, главными из которых являются надзор и контроль за состоянием конституционной законности и эффективность мер юридической ответственности, применяемых к правонарушителю.

Основные направления обеспечения конституционной законности состоят в обеспечении верховенства Конституции РФ на всей территории Российской Федерации и приведении в соответствие с Конституцией РФ конституций, уставов, законов, двусторонних договоров, соглашений и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Большое значение в реализации данных направлений обеспечения конституционной законности отводится Конституционному Суду РФ, конституционным и уставным судам субъектов РФ как органам конституционного контроля и прокуратуре как органу, осуществляющему от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации. Но особая роль в этом процессе принадлежит органам конституционного правосудия. Как справедливо отмечал В. Д. Зорькин, ошибки в законодательстве, слабо просчитанные социальные последствия действия тех или иных законов, оторванность их от реальной социально-экономической ситуации в обществе, их несогласованность с общественным мнением, культурными традициями могут иметь обратный, негативный эффект для социальной справедливости в обществе и его развития. Именно такие несоответствия выявляются в ходе осуществления конституционного правосудия^170.

В настоящее время первостепенное значение приобретают вопросы вертикального построения системы конституционного законодательства России с учетом ее федеративного устройства. Здесь необходимо обратить внимание на ряд основополагающих принципов функционирования данной системы. К таким принципам можно отнести, во-первых, двухуровневое построение конституционного законодательства, в котором выделяются «правовые поля» федерации и субъектов РФ; во-вторых, обеспечение необходимого единства двух подсистем единой системы конституционного законодательства; в-третьих, использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования нормативных правовых актов как по линии федерации, так и по линии ее субъектов.

Большое значение для двухуровневой системы конституционного законодательства РФ имеют положения Конституции РФ о ее юридическом верховенстве. В нашем случае это означает, что основные законы субъектов РФ, каковыми являются их конституции и уставы, должны соответствовать или не противоречить Конституции России. Последняя уделила внимание вопросам ее соотношения с основными законами субъектов Федерации. Это выразилось в четком определении самих этих основных законов – конституций республик и уставов других субъектов Федерации – в указании на то, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ в определении принципов федеративного устройства России, в высшей юридической силе, прямом действии и применении на всей территории Российской Федерации Конституции РФ. На практике это означает, что в случае противоречий между нормами основных законов субъектов РФ и нормами Конституции РФ применяются положения Конституции Российской Федерации. Заметим, что положения, касающиеся вопросов соотношения Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, урегулированы в федеральной Конституции с помощью достаточно общих формулировок. Это объясняется, с нашей точки зрения, сложностью проблем федеративного устройства России, деликатным подходом к их решению в современных российских условиях.

Вопросами конституционного контроля за соответствием федеральных законов, конституций и уставов субъектов Российской Федерации Конституции РФ занимается Конституционный Суд Российской Федерации. В этом состоит его основное полномочие. Если следовать за иерархией конституционного законодательства снизу доверху, то можно сказать, что Конституционный Суд РФ тем самым обеспечивает конституционную законность от уровня источников права – конституций и уставов субъектов РФ – до Конституции Российской Федерации. Что касается источников права ниже этого уровня, то контролем за обеспечением конституционной законности здесь занимаются конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации (там, где они созданы и работают).

Основной функцией конституционного (уставного) суда является осуществление контроля над соответствием регионального законодательства конституции (уставу) субъекта РФ.

В юридической науке различаются понятия «конституционный контроль» и «конституционный надзор», хотя до недавнего времени значительная часть ученых-юристов их считала тождественными. Одним из первых эти понятия вполне правомерно стал различать Ю. Л. Шульженко. Он выделил общие черты конституционного контроля и конституционного надзора, определяющиеся необходимостью правовой охраны Конституции РФ, и различия между ними. Последние он видит в тех мерах, которые могут применяться органами надзора и контроля в случае выявления нарушений. Так, надзорный орган не вправе отменить незаконный акт; контролирующий же орган обладает правом отмены незаконных актов^171.

Шульженко также дал наиболее удачное, на наш взгляд, определение конституционного контроля. Под ним он понимает деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов конституции, законам, в ходе которой данные органы полномочны отменять обнаруженные несоответствия^172.

Т. Я. Хабриева в обоснование этой позиции применительно к охране Конституции Президентом РФ и судами общей юрисдикции применяет термин «надзор», а применительно к Конституционному Суду Российской Федерации – термин «контроль»173.

В. О. Лучин, рассматривая проблему охраны Конституции Российской Федерации, подчеркивает, что охрана Конституции РФ включает в себя контроль за ее соблюдением и обеспечение соответствия ей законов и иных нормативных правовых актов. Эта функция является прерогативой Конституционного Суда РФ – единственного органа, который наделен правом осуществлять судебный контроль^174.

Нередко ученые отождествляют институт конституционного контроля с конституционным надзором, рассматривая их как идентичные по своему содержанию термины, представляющие собой особую форму реализации государственных функций^175. При этом встречаются мнения о том, что следует выделять единую контрольно-надзорную функцию государства. Например, Д. В. Пожарский определяет контрольно-надзорную функцию государства как одно из направлений его деятельности по установлению фактического выполнения правовых норм и сдерживанию выявленных отклонений^176. Есть и иная точка зрения, согласно которой контроль и надзор все же выполняют не только превентивную функцию. Так, при разграничении дефиниций «контроль» и «надзор» следует акцентировать внимание на объем полномочий контролирующих и надзирающих органов, характер мер реагирования в случаях выявления нарушений законности и др.177

В юридической науке преобладает мнение, согласно которому конституционный контроль представляет собой специфическую функцию компетентных государственных органов (президента, парламента, правительства, органов судебной власти) по обеспечению верховенства конституционных предписаний в системе нормативных актов, их прямого и непосредственного действия в правовом регулировании деятельности жизни общества^178, что традиционно рассматривается в качестве одного из признаков правового демократического государства. Д. Н. Вороненков и С. А. Комаров под конституционным контролем понимают системную деятельность компетентных органов государства, осуществляемую в соответствии с предусмотренными законом основаниями и процедурами с целью защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения верховенства и прямого действия конституции государства^179. Наряду с этим конституционный контроль также позволяет предупреждать издание неконституционных актов. В данном случае имеется в виду превентивный (предупредительный) конституционный контроль, который осуществляется судебными органами до принятия нормативного правового акта парламентом или после его принятия, но до подписания главой государства, т. е. до вступления в законную силу. Сторонники модели предварительного конституционного контроля считают, что она является наиболее совершенной и эффективной, поскольку в действующем праве практически исключается возможность появления неконституционных правовых норм, что в конечном счете способствует стабильности законодательства государства; пресекается возникновение конституционно-правовых споров и нарушение конституционной законности^180.

В юридической науке также отмечаются цели конституционного контроля, а именно: охрана конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, повышение эффективности государственного управления, поддержание стабильности государственного устройства, обеспечение соответствия издаваемых правовых актов Конституции РФ, введение в режим законности действий должностных лиц, а также обеспечение законности и правопорядка в государстве в целом^181.

Цели конституционного контроля раскрывались также в работах Д. Л. Златопольского и В. С. Нерсесянца. Д. Л. Златопольский отмечал, что конституционный контроль – это проверка соблюдения Конституции и конституционных законов, а также проверка соответствия всех других актов высших органов государства Конституции. В. C. Нерсесянц рассматривал конституционный контроль как деятельность по обеспечению конституционности и правового характера всей системы общеобязательных актов и норм путем лишения юридической силы тех из них, которые носят антиконституционный характер^182.

Обзор научной литературы показывает, что большинство авторов подходят к анализу конституционного контроля с точки зрения функционального подхода, обращая внимание на его сущностные черты и содержания. Аналогично законодательному процессу, как справедливо отмечает Ж. И. Овсепян, судебный конституционный контроль – это деятельность, направленная на совершенствование законодательства и восполнение пробелов в правовом регулировании, так как посредством судебного конституционного контроля отменяются законы, иные нормативные правовые акты, отдельные статьи законов и нормативных актов, противоречащих конституции, осуществляется толкование конституционных норм и принципов. Близость к законодательному или иному правотворческому процессу проявляется также в том, что судебный конституционный контроль мало связан с исследованием фактических обстоятельств дела, доказательством их полноты и достоверности^183.

Таким образом, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации являются органами конституционного контроля, наделенными полномочиями отмены нормативных правовых актов, не соответствующих конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. Они призваны разрешать споры, имеющие конституционное (уставное) значение для данного субъекта РФ.

Отдельные исследователи, например И. А. Ермолов, на основе анализа контрольных полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Федерации приходят к выводу о том, что деятельность этих судов следует отнести к особому виду государственной власти – контрольной^184.

В обоснование этой позиции данный исследователь ссылается на точку зрения В. Е. Чиркина, последовательного сторонника выделения особой контрольной ветви власти в системе разделения властей. Сама по себе эта идея является рациональной и заслуживающей одобрения. Однако в ней не в полной мере учтена идея В. Е. Чиркина о том, что контрольная власть отличается от контрольной деятельности других государственных органов^185. Именно эта идея позволяет разграничить органы судебной власти и органы контрольной власти. Если орган контрольной власти, например счетная палата, уполномоченный по правам человека, может по своей инициативе осуществлять контроль, то органы судебной власти не вправе по своей инициативе проводить такой контроль. Именно это обстоятельство не позволяет нам отнести конституционные (уставные) суды субъектов Федерации к контрольной ветви власти. Их место – в судебной системе.

Кроме того, конституционные и уставные суды субъектов РФ наряду с контрольными полномочиями имеют и иные полномочия, никак не связанные с контрольными.

Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в сжатом виде определена Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» (ч. 2 ст. 27). Они создаются для рассмотрения вопросов о соответствии законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ.

Однако законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделили свои конституционные (уставные) суды большим, по сравнению с федеральным конституционным законом, объемом компетенции, что дало возможность исследователям (например, В. А. Кряжкову) провести ее классификацию на типичную, достаточно распространенную (или нетипичную) и эксклюзивную^186. Нам представляется, что данный принцип должен исходить из философских основ и включать в себя такие философские категории, как общее, особенное и отдельное. При этом общее – это та компетенция, которая характерна для всех конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации; особенное – компетенция, присущая целой группе субъектов РФ; отдельное – компетенция, которой наделен орган конституционного контроля только данного субъекта Федерации.

Нетрудно заметить, что к общим нормам относятся нормы, исходящие из Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», определившие компетенцию конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Эту компетенцию продублировали конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах. Далее уже следует разнообразие правовых норм законодательства субъектов РФ.

Особенные нормы субъектов Федерации берут начало в другом Федеральном конституционном законе – «О Конституционном Суде Российской Федерации». Статья 3 данного закона наделила Конституционный Суд РФ полномочиями по проверке конституционности договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации; по разрешению споров о компетенции между органами государственной власти; по проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; по толкованию Конституции РФ; по даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента РФ.

Разумеется, эти полномочия Конституционного Суда РФ были адаптированы к субъектам Российской Федерации и представлены особенными правовыми нормами, характерными для групп субъектов РФ. На момент выхода постановления Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г., разрешившего субъектам РФ устанавливать дополнительные – по сравнению с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» – полномочия конституционных и уставных судов, эти полномочия выглядели следующим образом (см. таблицу 1).

Таблица 1

Особенные полномочия конституционных (уставных) судов субъектов РФ

Перечисленные в таблице особенные, или нетипичные, по выражению В. А. Кряжкова, полномочия конституционных (уставных) судов не должны выходить за рамки конституционно-правового статуса субъекта Федерации и не вторгаться в компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Между тем ряд субъектов РФ в своем законодательстве, как видно из представленной таблицы, не конкретизировали понятие «акт министерства, ведомства». Если это нормативный правовой акт, то он может быть предметом проверки конституционного (уставного) суда, а если это акт применения права, изданный органом государственной власти или органом местного самоуправления, то это уже предмет судебного разбирательства суда общей юрисдикции или арбитражного суда.

Также вызывает сомнение проверка конституционным (уставным) судом конституционности международных договоров. Ведь они являются атрибутом международных отношений, в то время как субъект Федерации может вступать только в международные связи, итогом которых может быть заключение соглашения с составными частями иностранного государства, а не межгосударственного договора.

Отдельные, или эксклюзивные, полномочия конституционных (уставных) судов по состоянию на 2003 г. представлены в таблице 2.

Таблица 2

Отдельные полномочия конституционных (уставных) судов субъектов РФ

Наличие отдельных полномочий конституционных (уставных) судов является свидетельством учета особенностей субъектов Федерации, особенностей их конституционно-правового статуса, выражающего федеративную природу России, суть которой состоит в государственно-правовом многообразии субъектов Федерации.

Вместе с тем ряд перечисленных отдельных полномочий конституционных (уставных) судов вызывает сомнения, в частности проверка конституционности ненормативных актов органов государственной власти в Республике Тыва, проверка конституционности актов правоприменительной практики органов исполнительной власти в Республике Саха (Якутия), решение вопросов о запрещении и роспуске политических партий в Республике Башкортостан.

Ненормативные акты и акты применения права могут быть оспорены в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Конституционные и уставные суды служат целям защиты конституционного строя, конституционных прав и свобод человека и гражданина, верховенства и непосредственного действия конституций и уставов в субъектах РФ. Они решают исключительно вопросы права, проверяют законы и иные нормативные правовые акты по предметам ведения субъектов РФ или по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если в производстве Конституционного Суда РФ нет дела по аналогичному вопросу или принятого им решения. Поэтому указанные выше отдельные полномочия конституционных судов в республиках Тыва и Саха (Якутия) нам представляются неправомерными, поскольку они не вытекают из подведомственности конституционных (уставных) судов.

Что касается запрета и роспуска политических партий, то эти дела – и то на уровне только региональных отделений или иного структурного подразделения политической партии – подсудны верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа^187.

Кроме того, Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» не допускает создания политических партий субъектов Российской Федерации. Обязательным требованием, выдвигаемым к политической партии, является требование иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации^188. Поэтому решение вопросов Конституционным судом Республики Башкортостан о запрете и роспуске политической партии является юридически неверным.

В 2003–2014 гг. в законы о конституционных и уставных судах субъектов РФ вносились многочисленные поправки, затрагивающие в том числе и полномочия этих судов. В этот период были приняты и новые региональные законы. По состоянию на 2015 г. полномочия конституционных (уставных) судов представлены в таблице 3.

Таблица 3

Особенные полномочия конституционных (уставных) судов субъектов РФ

Сравнительный анализ особенных полномочий конституционных и уставных судов субъектов РФ за 2003 и 2015 гг. позволяет сделать вывод о том, что их число возросло за счет проверки конституционности уставов и нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также предоставления ряду конституционных и уставных судов права законодательной инициативы по вопросам собственного ведения и осуществления превентивного нормоконтроля актов, выносимых на референдум. Последние два полномочия перешли из группы отдельных (эксклюзивных) полномочий в разряд особенных. Также существенно расширился перечень субъектов РФ, которые осуществляют указанные в таблице три полномочия. Это свидетельствует о том, что полномочия конституционных и уставных судов субъектов РФ в рассматриваемый период расширились. Возросло число и нормативных правовых актов, подлежащих проверке на их соответствие конституциям (уставам) субъектов РФ.

Также следует обратить внимание и на тот факт, что выросло количество субъектов РФ, предоставивших органам конституционной юстиции проверять конституционность правовых актов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле по жалобам граждан и по запросам судов. Эта норма в 2003–2015 гг. была включена в законы республик Ингушетия, Коми, Татарстан, Чеченской Республики. Такая тенденция развития регионального законодательства позволяет не только расширить число субъектов права на обращение в конституционные и уставные суды субъектов РФ, но и в более полном объеме обеспечивать конституционное право граждан на судебную защиту при посредстве конституционного судопроизводства.

Отдельные полномочия конституционных (уставных) судов субъектов РФ по состоянию на 2015 г. представлены в таблице 4.

Таблица 4

Отдельные полномочия конституционных (уставных) судов субъектов РФ

Сравнительно-правовой анализ отдельных полномочий конституционных и уставных судов субъектов РФ по состоянию на 2003 и 2015 гг. показывает, что значительная часть таких полномочий ушла в прошлое. Конституционные деликты, связанные с проверкой конституционности актов общественных организаций, решение вопросов об антиконституционности политических партий, ограничении их деятельности, запрещении и роспуске, участие в разрешении конституционно-правовых споров между субъектом РФ и Российской Федерацией преодолены. Однако вместо них появились новые конституционные деликты.

Так, вызывает возражения полномочие Конституционного суда Республики Бурятия о проверке международных договоров субъекта РФ. Согласно п. «о» ст. 72 Конституции РФ, в числе предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации указана координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров Российской Федерации. Международные связи субъекта РФ не предполагают заключения международных договоров субъектов РФ, поскольку субъект РФ не является субъектом этого процесса. Субъекты Федерации могут вступать в международные связи и заключать соглашения только с территориальными частями иностранных государств. Статья 2 Федерального закона от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» предоставляет право субъектам РФ только на заключение соглашений^189.

Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) проверяет конституционность договоров, законов и нормативных правовых актов субъекта РФ и Российской Федерации. Проверка нормативных правовых актов федерального уровня не может входить в компетенцию Конституционного Суда республики. Этой правовой нормой региональный законодатель вторгся в компетенцию Конституционного Суда РФ. Также подлежит сомнению проверка Конституционным судом Республики Татарстан действий и решений президента республики. Она чрезвычайно широка и, на наш взгляд, не имеет юридического содержания. Более корректной выглядела бы формулировка не «действий и решений», а «нормативных правовых актов президента Республики Татарстан и сложившейся по их применению правоприменительной практики».

Не вызывают возражений такие эксклюзивные полномочия конституционных (уставных) судов, как проверка конституционности договоров и соглашений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, участие в процедурах, связанных с освобождением от должности главы муниципального образования, роспуска представительного органа местного самоуправления.

Таким образом, конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации играют значительную роль в обеспечении конституционной законности в Российской Федерации, обеспечивают соответствие нормативных правовых актов субъектов РФ их конституциям и уставам, что делает согласованной и непротиворечивой всю конституционную правовую систему России – основной стержень конституционной законности.

Рекомендованная литература

Бондарь Н. С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 2005.

Будаев К. А. Защита прав и свобод человека и гражданина – одна из главных задач конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 5.

Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: учебное пособие для вузов. М., 2005.

Гошуляк В. В., Ховрина Л. Е., Геворкян Т. И. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М., 2006.

Жеребцова Е. Е. Институт судебного конституционного контроля в механизме обеспечения единства правового пространства Российской Федерации // Право и государство. 2009. № 9.

Овсепян Ж. И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации (1990–2000 гг.). М., 2001.

Умнова И. А. Проблемы судебного федерализма в России // Судебная система России. М., 2001.

Эбзеев Б. С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. М., 2007.

Контрольные вопросы

1. Роль специализированных органов конституционного контроля в обеспечении единства и непротиворечивости двухуровневой правовой системы России.

2. Содержание института судебного федерализма и его место в организации органов конституционной юстиции в Российской Федерации.

3. Юридическая природа конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации.

4. Конституционная законность как цель и основное направление деятельности конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации.

5. Широкий и узкий подходы к содержанию конституционной законности и их влияние на деятельность конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации.

6. Принципы и гарантии конституционной законности в деятельности конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации.

7. Конституционный контроль как основная функция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

8. Полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Лекция 3.5. Роль прокуратуры в обеспечении конституционной законности

Конституция Российской Федерации, по сути, оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти. Не восполняет этот пробел и Федеральный закон «О прокуратуре», несмотря на прямое указание Конституции РФ на то, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Следовательно, современная конституционная модель прокуратуры не дает полного и ясного ответа на этот теоретический вопрос, имеющий и практическое значение, поскольку из него вытекает вывод не только о месте прокуратуры в системе разделения властей, но и о месте и роли прокуратуры в системе сдержек и противовесов между ветвями власти.

Факт незакрепления в Конституции РФ статуса прокуратуры не дает основания признать этот статус достаточно стабильным фактором, поскольку он может изменяться текущим федеральным законодательством, в которое в современных условиях постоянно вносятся дополнения, в том числе и в зависимости от расстановки политических сил в обществе.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» закрепляет, что прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории^190. Это положение закона относит прокуратуру к органам государственной власти.

Статья 129 Конституции РФ установила, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Далее указанная статья закрепила порядок назначения на должность генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ, иных прокуроров.

Ранее ст. 129 Конституции РФ, посвященная прокуратуре, помещалась в главе «Судебная власть», что могло предполагать ее включение в судебную ветвь государственной власти. Однако это не так, поскольку прокуратура не наделена полномочиями по осуществлению конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, что входит в исключительную компетенцию судебной власти. В настоящее время законом РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. название указанной главы Конституции РФ изменено на название «Судебная власть и прокуратура», что более четко позволило определить место прокуратуры в системе разделения властей.

Упоминания о прокуратуре содержатся также в некоторых других статьях Конституции РФ. Так, ст. 71 относит прокуратуру исключительно к предмету ведения Российской Федерации; ст. 83 определяет полномочия Президента РФ по назначению на должность и освобождению от должности генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ, иных прокуроров, кроме прокуроров городов и районов и приравненных к ним прокуроров; ст. 72 указывает на нахождение в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ кадров правоохранительных органов. Эти положения Конституции РФ дают основания сделать вывод о том, что прокуратура является самостоятельным централизованным федеральным органом, учреждаемым на высшем конституционном уровне.

Как видно, этих конституционных положений совершенно недостаточно для четкого определения места прокуратуры в системе органов государственной власти, что вызывает дискуссии среди ученых-правоведов и практических работников по этому вопросу.

Однако все приведенные выше точки зрения о месте прокуратуры в системе разделения властей объединяет то обстоятельство, что исследователи относят прокуратуру к органам государственной власти. И это правильно, так как прокуратура наделена государственно-властными полномочиями и управомочена государством на осуществление его задач и функций. Это подтверждает и Федеральный закон «О прокуратуре», в котором закрепляется положение о том, что прокуроры и следователи являются представителями государственной власти.

Каждая из ветвей власти в соответствии со своей природой, характером функций и назначением занимает свое место в общей системе государственной власти^191. Каждая из ветвей власти находит выражение в органах государственной власти. При этом органы государственной власти есть форма проявления ветви власти. Власть – это содержание, полномочия, а органы – это внешнее выражение содержания, формы. Через форму, а в нашем случае через орган государственной власти, реализуются полномочия государственной власти. Поэтому ветвь государственной власти должна представлять собой совокупность органов государственной власти, имеющих общую функциональную направленность и методы деятельности. Тот или иной орган может быть отнесен к соответствующей ветви власти только в том случае, если он является независимым и организационно не подчинен структурам других ветвей государственной власти.

Изложенные теоретические вопросы не вызывают дискуссий в теории права и науке конституционного права. Эти воззрения можно считать устоявшимися. Они не вызывали бы дискуссии и в отношении прокуратуры. Однако Конституция РФ не использует понятия прокурорской власти. В ней система прокурорских органов рассматривается с позиции организации прокурорской деятельности. Следовательно, такая неопределенность правового статуса прокуратуры на уровне конституционных установлений не позволила выстроить стройную конституционно-правовую теорию прокуратуры и выявить ее соотношение с другими ветвями власти. Это повлияло и на изученность этого вопроса в науке конституционного права, вследствие чего конституционный аспект прокуратуры в правовой теории остался неразработанным. Такая точка зрения уже высказывалась в юридической науке, и мы ее разделяем^192.

Между тем власть, осуществляемая органами прокуратуры, является самостоятельной и независимой от других ветвей власти. Она имеет исключительно ей принадлежащие полномочия, свою функциональную направленность и присущие только ей методы деятельности. По своей юридической природе прокурорская власть не может подчиняться какой-либо другой ветви власти. Это означает, что за прокуратурой следует признать определенную обособленность в механизме разделения властей.

Как известно, ст. 10 Конституции РФ закрепляет положение о том, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Однако некоторые исследователи считают, что данное положение Конституции РФ оказалось не в полной мере реализованным на практике. Это случилось потому, что основополагающие постулаты классической, восходящей еще к Ш. Л. Монтескье, теории разделения властей устарели и не соответствуют реалиям современной политической жизни, а следовательно, нуждаются в корректировке и обновлении^193.

С этими взглядами мы можем согласиться лишь отчасти. Действительно, помимо традиционных ветвей власти и органов государственной власти, их выражающих, существуют органы власти, которые не вписываются в триаду Монтескье. Сюда относятся Президент РФ и Администрация Президента, уполномоченный по правам человека, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, прокуратура. Поэтому очевидно, что не все постулаты теории Монтескье, возраст которой уже более 200 лет, могут быть приняты при организации органов государственной власти на современном этапе. Они нуждаются в корректировке. Однако эту теорию нельзя считать полностью устаревшей, так как в ней есть одна явно не устаревшая идея, а именно – идея разделения власти. При этом количество разделенных ветвей власти не имеет принципиального значения.

Многие современные исследователи пришли к выводу, что в настоящее время недостаточно выделять только три ветви власти. А. Д. Керимов считает, что следует выделить и так называемую четвертую власть – средства массовой информации, которые, умело манипулируя общественным мнением, оказывают огромное влияние на политический климат в стране, на кадровые перестановки и результаты выборов в представительные и иные государственные органы всех уровней^194. Однако с данной точкой зрения трудно согласиться, так как средства массовой информации при всем их влиянии на общественное сознание людей не относятся к органам государственной власти.

Г. Н. Чеботарев, анализируя принцип разделения властей в конституционной системе РФ, пришел к выводу, что наряду с тремя ветвями власти следует выделять и четвертую ветвь – президентскую власть^195. Необходимость ее выделения определяется характером и объемом конституционных президентских полномочий, а также прямым указанием Конституции РФ на то, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ.

Прокуратура, как следует из приведенных точек зрения, не относится ни к президентской власти, ни тем более к власти средств массовой информации. Такой подход не позволяет выявить место и роль прокуратуры в системе разделения властей. Вместе с тем в нем есть рациональное зерно, суть которого состоит в том, что нельзя ограничиваться только тремя ветвями власти. Поиск ее новых ветвей необходимо вести за пределами законодательной, исполнительной и судебной властей.

Если рассмотреть на прокуратуру с точки зрения выполняемых ею функций и задач, то ее следует отнести к правоохранительным органам. Тем более Федеральный закон «О прокуратуре» возложил на нее задачу координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Однако отнесение прокуратуры к правоохранительным органам не позволяет автоматически считать прокуратуру органом исполнительной власти, подобно органам МВД, ФСБ, юстиции, налоговой полиции и т. д., так как органы прокуратуры призваны осуществлять надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина в том числе и органами исполнительной власти. Следовательно, прокуратура, функционально являясь частью правоохранительных органов, вместе с тем занимает особое, специфическое место в этой системе именно в силу своей независимости и самостоятельности, по крайней мере на уровне правовых установок.

Вместе с тем отдельные исследователи неправомерно, на наш взгляд, предлагают интегрировать органы прокуратуры в исполнительную власть^196. Это предложение не может быть принято в принципе, поскольку оно будет противоречить самой юридической природе прокуратуры. Она в данном случае утратит свою независимость от других ветвей власти и других государственных органов, необходимую для осуществления своих функций.

Исходя из особого места, занимаемого прокуратурой в системе правоохранительных органов, в некоторых работах ставится вопрос о том, что по своей государственно-правовой сущности прокурорские органы образуют особую самостоятельную отрасль, которую можно было бы назвать «надзорно-законоприменительной»197. Однако это утверждение фактически относит прокуратуру к органам исполнительной власти. Они все являются законоприменительными органами, и в их структуре имеются органы федерального надзора. Хотя сам автор в дальнейшем не склонен относить прокуратуру к исполнительным органам, его аргументы и определения этой самостоятельной отрасли нельзя признать достаточно убедительными.

В науке конституционного права высказывается мнение о том, что прокуратура является правовым механизмом реализации полномочий Президента РФ^198. Аргументами сторонников этой точки зрения являются конституционные положения, касающиеся правового статуса Президента Российской Федерации. Президент является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, охраняет суверенитет, независимость и государственную целостность России, обеспечивает функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Эти направления в деятельности Президента РФ согласуются с назначением прокурорской системы. Однако с данной точкой зрения трудно согласиться. Отнесение прокуратуры к президентской власти лишает ее главного признака – независимости. Кроме того, российская прокуратура не является инструментом президентского контроля. Эту функцию Президент осуществляет непосредственно через Администрацию Президента, ряд органов исполнительной власти, подчиненных ему, Главное контрольное управление Президента, полномочных представителей в федеральных округах. Прокуратура же как единая федеральная централизованная система органов осуществляет функцию надзора от имени Российской Федерации, а не Президента РФ.

Нельзя не отметить и точку зрения, согласно которой в современных государствах следует выделять не три, а множество ветвей власти^199. Практика реализации принципа разделения властей свидетельствует, что наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти существуют органы государственной власти, которые могут образовывать самостоятельные ветви государственной власти (президентскую, контрольную, учредительную, финансово-кредитную и др.). С этими утверждениями также трудно согласиться. Внимательное рассмотрение предлагаемых ветвей власти показывает, что здесь отождествляются органы, функции и политика государства. Президент РФ – это орган государственной власти, контроль – это одновременно и функция государственного органа, и метод деятельности, финансово-кредитная – это не власть, а политика государства. Также неясно, что вкладывается в понятие «учредительная власть». В предложенном варианте «множественности властей» отсутствует указание на самостоятельность каждой ветви власти и ее выражение в системе органов данной ветви власти. Эти два признака характерны для прокуратуры. Ее деятельность обладает самостоятельностью и системностью. Поэтому есть смысл вести речь о прокурорской власти. Это имеет прямое отношение к рассматриваемой нами проблеме, поскольку деятельность прокуратуры как самостоятельной ветви власти по обеспечению конституционной законности, прав и свобод человека и гражданина будет иметь одни результаты, а в случае, если прокуратура будет зависимой от какой-либо другой ветви власти (скажем, исполнительной), результаты этой работы будут совершенно другими.

Некоторые исследователи высказывают мнение о том, что прокуратура не входит в структуру ни одной из ветвей власти, но является важнейшим и неотъемлемым элементом системы сдержек и противовесов, которая позволяет обеспечивать не только правильное разделение полномочий между различными ветвями власти, но и их согласованное функционирование^200. Эту точку зрения также нельзя принять, так как, с одной стороны, прокуратура выпадает из органов государственной власти, а с другой стороны, орган государственной власти не может быть системой сдержек и противовесов. Система сдержек и противовесов связана с полномочиями одной ветви власти по отношению к другой ветви власти. Сама же ветвь власти и органы, в нее входящие, не могут служить сдержками и противовесами.

При определении места прокуратуры в системе разделения властей высказываются и иные точки зрения. Здесь заслуживает внимания позиция В. Е. Чиркина^201. Он отмечает, что любому государственному органу, к какой бы ветви власти он ни относился, присуща контрольная деятельность, которая направлена как на другие ветви власти (парламент контролирует работу правительства и при определенных условиях может выразить ему вотум недоверия, исполнительные органы, в свою очередь, вправе обжаловать решения представительных органов власти в суде и т. п.), так и на нижестоящие звенья своей системы (внутриведомственный контроль). Причем подобного рода деятельность не является основной функцией государственного органа. Кроме того, у любого государства есть универсальная контрольная функция, вытекающая из существа публичной, государственной власти. Органы контрольной власти независимы в осуществлении своих функций и в процессе этого осуществления не подчинены никаким другим органам. Их независимость от других ветвей власти – что является одним из важнейших признаков обособления отдельной ветви власти – закреплена в конституциях. Нетрудно заметить, что органы российской прокуратуры могут быть отнесены к контрольной ветви власти. Однако и с этой точкой зрения трудно согласиться. В приведенных аргументах к органам контрольной власти следует отнести, кроме прокуратуры, Счетную палату и уполномоченного по правам человека. Но ведь эти органы не представляют единой системы. Они действуют независимо друг от друга и никак между собой не связаны. Кроме того, Счетная палата и уполномоченный по правам человека не имеют своих подразделений на местах.

Принципиальное различие между прокуратурой и другими органами контроля состоит в том, что она является универсальным органом правозащиты, стала охранителем законных прав и интересов граждан, юридических лиц, общества и государства, причем не только тогда, когда эти права нарушены. Она является важным государственным механизмом защиты прав и свобод граждан и их обеспечения. На прокуратуру возложен надзор за исполнением законов различными субъектами правоприменения, включая и контролирующие органы. Сказанное также указывает на необходимость выделения отдельной прокурорской власти наравне с традиционными властями и президентской ветвью власти.

Прокуратуру нельзя отнести также к законодательной или судебной ветви власти, хотя и такие точки зрения высказывались в юридической науке. Так, В. В. Долежан и В. Д. Ломовский считают, что прокуратура не является самостоятельным властным органом, а действует по уполномочию и под контролем законодательной власти, представляя собой естественное продолжение парламентской функции, направленной на обеспечение верховенства закона^202. В. Н. Точиловский предлагал прокуратуру как орган надзора включить в судебную систему, поскольку она возбуждает уголовное преследование и поддерживает государственное обвинение^203.

Приведенные аргументы перечисленных исследователей несостоятельны в связи с тем, что, во-первых, основной функцией органов законодательной власти является принятие законов, а участие парламента в формировании органов прокуратуры и заслушивание отчетов об их работе относится к системе сдержек и противовесов между законодательной и прокурорской властями. Последняя имеет полномочия по возбуждению уголовного преследования в отношении депутатов в случае совершения ими преступлений, а также полномочия по оспариванию в суде противоречащих закону правовых актов. Во-вторых, прокуратура не входит в судебную систему, поскольку она не отправляет правосудия. Прокурор выступает как самостоятельная сторона в процессе и не выносит судебных решений. В организационном плане прокуратура не входит в систему судов или органов юстиции, а прокуроры не подчинены и не подотчетны этим органам.

Таким образом, на основе проведенного анализа можно сделать вывод о том, что прокурорскую власть следует выделить отдельно и отнести к самостоятельной ветви наравне с законодательной, исполнительной, судебной и президентской. Между этими ветвями власти существует система взаимных сдержек и противовесов. Прокурорская власть взаимодействует с другими ветвями власти. При этом разные ветви власти в системе взаимодействия обладают правом контроля над деятельностью друг друга, что является необходимым условием системы сдержек и противовесов.

Парламентский и президентский контроль над деятельностью органов прокуратуры выражается в назначении и освобождении Советом Федерации по представлению Президента РФ генерального прокурора РФ и его обязанность ежегодно представлять палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности в стране. Совет Федерации, Государственная Дума вправе пригласить генерального прокурора РФ для получения информации по тому или иному вопросу. В субъектах Российской Федерации их законодательные (представительные) органы участвуют в согласовании вопроса о назначении на должность прокурора субъекта РФ.

Прокуратура, в свою очередь, осуществляет надзор за исполнением законов законодательными и исполнительными органами субъектов РФ. Кроме того, в Федеральном Собрании РФ и в законодательных органах субъектов Федерации прокуратура участвует в правотворческой деятельности. Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативно-правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене нормативных правовых актов.

Взаимодействие прокуратуры с исполнительной властью осуществляется по двум основным направлениям: отношения надзора и отношения взаимодействия. Что касается последнего, прокуратура участвует в подготовке и реализации различных правительственных программ по борьбе с преступностью, проявляет инициативы по разработке проектов постановлений Правительства в сфере укрепления законности и правопорядка. Надзорная функция прокуратуры в отношении исполнительной власти состоит в том, что органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов федеральными и региональными органами исполнительной власти. Этот большой блок в надзорной работе органов прокуратуры является существенным элементом сдерживания исполнительной власти.

Прокуратура также имеет полномочия в отношении судебной власти, а судебная власть – в отношении прокуратуры. Прокурор является стороной в судебном процессе. Он в соответствии с законом имеет право на подачу апелляционной, кассационной жалобы и заявление надзорного протеста. Суд, в свою очередь, может рассматривать жалобы на действия (бездействие) и решения прокуратуры.

Прокурорская власть взаимодействует не только с другими ветвями власти, но и с другими органами, которые в силу того, что не составляют системы органов власти, не вписываются в схему разделения властей, но выполняют важные функции по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким органом является уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, правовое регулирование деятельности которого осуществляется федеральным конституционным законом от 25 декабря 1996 г.204

Основным содержанием компетенции уполномоченного по правам человека является рассмотрение жалоб на нарушение прав и свобод человека и гражданина. Уполномоченный имеет право в различных формах реагировать на получение жалобы: принять жалобу к рассмотрению; разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; отказать к принятии жалобы к рассмотрению. Государственным органом, которому уполномоченный может передать жалобу, является в том числе и прокуратура. Уполномоченный по правам человека рассматривает только те жалобы, которые были ранее обжалованы в судебном либо административном порядке, но по которым заявитель не согласен с принятым решением.

Появление института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации позволило сторонникам ограничения функций прокуратуры привести этот аргумент для обоснования своей позиции^205. Однако уполномоченный не подменяет деятельность прокуратуры и тем более не отменяет ее. В настоящее время нет оснований рассматривать институт уполномоченного как альтернативу прокуратуре. Он действует параллельно с существующими правозащитными институтами. Это, как нам представляется, разновеликие фигуры государственного контрольно-надзорного процесса, которые должны совместно работать, но никак не конкурировать. Принципиальное различие прокуратуры и всех иных органов, осуществляющих контроль, состоит в том, что прокуратура является универсальным органом защиты прав и законных интересов граждан, юридических лиц, общества и государства. На прокуратуру возложен надзор за исполнением законов различными субъектами правоприменения, включая правоприменительные и контролирующие органы. Что касается уполномоченного по правам человека, он дополняет имеющиеся у прокуратуры формы, методы и средства защиты прав и свобод человека и гражданина и по своей юридической природе не является контрольным органом.

Таким образом наряду с существующими в Российской Федерации ветвями власти следует признать и прокурорскую власть. По своим функциональным признакам она является государственной властью со всеми присущими ей атрибутами. Мы в этой связи разделяем точку зрения Н. В. Мельникова, согласно которой прокурорская власть есть самостоятельный вид государственной власти, осуществляемой в формах прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, а также уголовного преследования^206. Формой выражения этой власти является система органов прокуратуры с подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

В другой своей работе^207 Н. В. Мельников пишет о том, что разделение властей на три ветви не может быть признано идеальным, особенно в России. Разделение властей есть нечто гораздо большее, чем просто разделение государственных органов. Оно должно сопровождаться системой сдержек и противовесов. Прокуратура же, как никакой другой орган власти, взаимодействует с иными властными органами, является необходимым балансом, сдерживающим и уравновешивающим другие ветви власти. Поэтому «есть основания утверждать, что через соответствующие формы государственной деятельности происходит осуществление определенного вида государственной власти. Поэтому несовпадение количества форм государственной деятельности и видов власти вполне преодолимо за счет признания прокурорской деятельности соответствующей (четвертой) ветвью государственной власти»208.

Как и любая ветвь государственной власти, прокурорская власть в числе своих основных задач ставит задачу обеспечения конституционной законности в стране. Это непосредственно следует из основ конституционного строя Российской Федерации, закрепляющих принципы российского федерализма и юридическое верховенство Конституции Российской Федерации.

Как видно из проведенного анализа, вопрос о правовом статусе, роли и месте прокуратуры в системе органов государственной власти является дискуссионным в науке конституционного права.

Близкую позицию к точке зрения о выделении прокурорской власти в качестве самостоятельной ветви занимают те исследователи, которые считают прокуратуру конституционным органом с особым статусом. Эта группа ученых является наиболее многочисленной. Так, Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин указывают, что все государственные органы составляют единую систему, в которой органы прокуратуры представляют собой особую группу, которой присущи особые функции^209. Особый статус прокуратуры подчеркивают М. В. Баглай, Б. Н. Габричидзе, А. Л. Протопопов, Ф. М. Кобзарев и другие исследователи^210. «И хотя прокуратура, – пишет, например, М. В. Баглай, – не может быть отнесена ни к одной из конституционно определенных трех групп органов, являющихся органами государственной власти, вовсе не следует, что она не есть государственный орган. Прокуратура обладает всеми необходимыми признаками государственного органа»211.

Этот статус прокуратуры обусловлен ее социальным предназначением – осуществлением государственного надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов в стране. Соглашаясь с настоящим подходом к определению роли и места прокуратуры, необходимо обратить внимание на тот факт, что особый статус может иметь отдельный государственный орган, например, Центральный банк РФ, уполномоченный по правам человека в РФ, Счетная палата РФ. Прокуратура же представляет собой не отдельный государственный орган, а систему государственных органов. Она имеет свою вертикаль подчиненности нижестоящих органов вышестоящим органам и призвана осуществлять свои полномочия самостоятельно и независимо от какой-либо ветви государственной власти, взаимодействуя с другими ветвями власти. Система независимых органов государственной власти с особым статусом представляет собой по своему функциональному предназначению и полномочиям особую, отдельную ветвь государственной власти.

Таким образом, прокуратура в разделении властей занимает самостоятельное место. Этот статус прокурорской власти позволяет ей с гораздо большей эффективностью обеспечивать и защищать конституционную законность в сравнении с той защитой, которую обеспечивала бы прокуратура, если бы она входила в какую-либо из традиционных ветвей власти либо была просто органом государственной власти с особым статусом. Ведь в таком случае она не входила бы в состав системы сдержек и противовесов. Поэтому прокуратура как независимый орган осуществляет деятельность по обеспечению конституционной законности не только по своему функциональному назначению – она обеспечивает законность еще и как самостоятельная ветвь власти через систему сдержек и противовесов. Независимость прокурорской власти является необходимым условием обеспечения конституционной законности и защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

При всем многообразии мнений о роли и месте прокуратуры в системе органов государственной власти и в системе разделения властей неизменным является главное направление ее развития, а именно укрепление прокуратуры как многофункционального органа, осуществляющего надзор за соблюдением Конституции РФ и федерального законодательства. В условиях переходного периода, который переживает современное российское общество, эта тенденция в развитии прокуратуры имеет принципиально важное значение. Именно она оказывает решающее влияние на состояние обеспеченности и защиты прав и свобод человека и гражданина, особенно социально-экономических прав. Ведь именно обеспечение социально-экономических прав служит основой устойчивого развития России в период социальной нестабильности, ставшей неизбежным следствием эпохи социально-экономических и политических перемен.

Обеспечению защиты прав граждан должны соответствовать цели, задачи и функции прокуратуры. Нынешнее российское законодательство определяет эти направления в деятельности прокуратуры, определяющие основу ее правового статуса, исходя из конституционных установлений.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», целями прокуратуры определены обеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Эти цели прокуратуры непосредственно вытекают из общих начал законодательства и смысла действующей Конституции Российской Федерации.

Задачи прокуратуры федеральный закон не определяет. Эта категория более конкретная и частная. Они должны соответствовать ее целям и определяться юридической природой прокуратуры и ее предназначением. Исходя из надзорного предназначения прокуратуры в механизме реализации государственной власти, исследователи вполне правомерно, на наш взгляд, определяют ее следующие задачи:

1) выявление, пресечение и предупреждение нарушений закона;

2) установление обстоятельств нарушений закона и лиц, виновных в их совершении, и принятие мер по привлечению их к ответственности;

3) восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан, общества и государства^212.

Применительно к защите прав и свобод человека и гражданина эти задачи прокуратуры будут выглядеть следующим образом: выявление нарушения конституционного права граждан, установление виновных в его совершении лиц (лица), восстановление нарушенного права. Кроме того, в качестве таких задач следует ставить пресечение и предупреждение нарушений закона в области прав граждан, принятие мер по привлечению к ответственности виновных лиц, установление обстоятельств нарушений законов.

В отличие от задач прокуратуры, ее функции определены в законе^213. Анализ правовой нормы федерального закона позволяет сделать вывод о том, что прокуратура выполняет надзорную функцию в различных отраслях прокурорского надзора, функцию уголовного преследования и функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Это, на наш взгляд, основные функции прокуратуры. Кроме того, прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством участвуют в рассмотрении дел судами общей юрисдикции, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Прокуратура также принимает участие в правотворческой деятельности и в этой связи, соответственно, выполняет правотворческую функцию^214. Применительно к защите прав и свобод человека и гражданина решающее влияние на этот процесс оказывает надзорная функция прокуратуры в областях защиты прав и свобод личности и исполнения законов органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Обеспечению прав и свобод человека и гражданина способствуют и иные из перечисленных функций прокуратуры.

В России и ряде других стран все функции прокуратуры принято делить на две группы: надзорные и прочие. И это правильно, так как в соответствии с таким подходом подчеркивается главная, а именно надзорная, функция прокуратуры. Однако из этого методологически верного подхода порой делаются выводы, с которыми трудно согласиться. Так, В. Н. Додонов и В. Е. Крутских защиту прав и свобод граждан относят к прочим функциям прокуратуры^215. Этим утверждением права и свободы выводятся из объектов прокурорского надзора, в то время как Федеральным законом «О прокуратуре» они перечисляются в числе основных отраслей прокурорского надзора.

Таким образом, прокуратура как орган государственной власти относится к числу важнейших органов, обеспечивающих конституционную законность и защищающих права и свободы человека и гражданина.

Рекомендованная литература

Байкин И. М. Статус прокуратуры и законодательная ветвь власти // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 12.

Бессарабов В. Г., Кашаев К. А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М., 2007.

Васюшкин В. Пределы прокурорского надзора // Законность. 2010. № 11.

Гулягин А. Ю. Цели, задачи и функции органов прокуратуры – основа качественного обеспечения законности // Юридический мир. 2011. № 13.

Гошуляк В. В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России. М., 2005.

Мельников Н. В. Прокурорская власть и личность. М., 2003.

Хабриева Т. Я. Конституция как основа законности в Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. № 3.

Шафиров В. Н. Законность в правовом государстве // Российская юстиция. 2011. № 4.

Контрольные вопросы

1. Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации.

2. Прокурорская ветвь государственной власти, ее самостоятельность и независимость.

3. Надзорная функция прокуратуры и ее место в обеспечении конституционной законности.

4. Обеспечение конституционной законности как одна из основных целей прокуратуры.

5. Задачи прокуратуры и их роль в обеспечении конституционной законности.

6. Взаимоотношение прокуратуры и законодательной власти в процессе обеспечения конституционной законности.

7. Взаимоотношения прокуратуры и исполнительной власти в процессе обеспечения конституционной законности.

8. Взаимоотношения прокуратуры и судебной власти в процессе обеспечения конституционной законности.

9. Взаимоотношения прокуратуры с уполномоченным по правам человека в процессе обеспечения конституционной законности.

Лекция 4. Механизм реализации конституционной законности на муниципальном уровне

Реализация принципа законности на муниципальном уровне означает, что государство гарантирует осуществление местного самоуправления, а также соблюдение законности в системе местного самоуправления.

На необходимость соблюдения всех принципов, заложенных в Конституции РФ, с целью обеспечения режима законности неоднократно указывал Конституционный Суд РФ. В решении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2009 «Об информации об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации»216 указано, что законодательное регулирование должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий сохранение разумной стабильности в правовом регулировании и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему правовых норм. И, безусловно, незыблемыми остаются конституционно закрепленные ценности, которые являются важнейшими составляющими основ конституционного строя Российской Федерации, – приоритет прав и свобод человека и гражданина, справедливость и равенство, верховенство права, правовое, демократическое, федеративное и социальное государство. Воплощение этих ценностей, а также развивающих и конкретизирующих их предписаний Конституции Российской Федерации в жизнь обеспечивает режим конституционной законности.

Как отмечает В. И. Фадеев, анализируя общие принципы местного самоуправления, законность выступает важнейшей гарантией местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов РФ в пределах гарантируемых государством полномочий. Это предполагает законодательное разграничение полномочий в области местного самоуправления между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти ее субъектов и муниципальными образованиями^217. Государственный контроль за соблюдением законности на муниципальном уровне предусмотрен в международно-правовых актах. В частности, Европейская хартия местного самоуправления устанавливает, во-первых, саму возможность административного контроля в отношении органов местного самоуправления, т. е. контроля со стороны государства, во-вторых, определяет границы этого контроля как осуществляемого только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом, в-третьих, устанавливает определенную цель административного контроля – соблюдение законности и конституционных принципов^218.

На возможность государственного контроля в отношении местного самоуправления указывал Конституционный Суд РФ. В частности, в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”» указывалось, что Конституция Российской Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т. е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ст. 132, ч. 2; ст. 15, ч. 2)219.

Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей. Тем самым устанавливаются пределы полномочий субъекта Российской Федерации в области контроля за законностью при осуществлении местного самоуправления, рамки которого в соответствии с Конституцией Российской Федерации конкретизируются Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (гл. VII), действующим на момент принятия указанного постановления Конституционного Суда РФ, другими федеральными законами.

Таким образом, можно выделить две стороны соблюдения конституционной законности на муниципальном уровне: с одной стороны, государство гарантирует осуществление местного самоуправления и действует при этом в режиме строгого соблюдения законов, с другой – соблюдение законности в процессе осуществления местного самоуправления различными субъектами в формах, предусмотренных законом.

Реализация принципа конституционной законности на муниципальном уровне предполагает соблюдение этого принципа в первую очередь в правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Актуальность соблюдения законности в сфере муниципального нормотворчества объясняется тем, что муниципальные правовые акты входят в правовую систему Российской Федерации и, следовательно, должны подчиняться общим конституционным принципам в сфере правотворчества и действия правовых актов.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. (в редакции от 29 декабря 2014 г.)«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»220 (далее – Закон о местном самоуправлении), по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальный правовой акт – это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Вышеназванным законом установлена система муниципальных правовых актов, к которым относятся:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Соблюдение конституционной законности в процессе муниципального нормотворчества требует реализации требований Конституции РФ и федеральных законов. Прежде всего муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Указанное требование закреплено в Законе о местном самоуправлении РФ.

Особое место в системе муниципальных правовых актов занимают устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), поскольку они являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Правом на принятие муниципальных правовых актов обладают следующие субъекты: население муниципального образования, представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, председатель представительного органа муниципального образования, глава местной администрации, иные должностные лица местного самоуправления.

Особое место занимают муниципальные правовые акты, принимаемые по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Эти акты могут приниматься на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Одним из важнейших свойств муниципальных правовых актов является их обязательное исполнение, что, в свою очередь, выступает гарантией соблюдения законности на муниципальном уровне.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В целях осуществления мониторинга за принимаемыми правовыми актами органов местного самоуправления предусмотрено создание регистров муниципальных правовых актов в субъектах РФ.

Создание муниципальных регистров началось еще до внесения соответствующей нормы в Закон о местном самоуправлении РФ^221. Например, в Ямало-Ненецком автономном округе с марта 2006 г. в реестр муниципальных правовых актов внесено 6676 актов как нормативного, так и ненормативного характера. В Тамбовской области на 1 ноября 2007 г. в регистр муниципальных правовых актов было внесено более 180 нормативных правовых актов.

В ст. 431 Закона о местном самоуправлении устанавливается, что муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Законы субъектов РФ о местном самоуправлении содержат соответствующие нормы о ведении регистра муниципальных правовых актов. Например, Законом Краснодарского края от 7 июня 2004 г. № 717-КЗ (в редакции от 26 декабря 2014 г.)«О местном самоуправлении в Краснодарском крае» закреплено, что муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов Краснодарского края, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти Краснодарского края в порядке, установленном законом Краснодарского края^222.

Так, в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законодательства Рязанской области, систематизации и учета муниципальных нормативных правовых актов, конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами и организациями разработан Закон Рязанской области от 31 декабря 2008 г. (в редакции от 28 декабря 2012 г.) № 227-ОЗ «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Рязанской области»223.

Ведение регистра муниципальных правовых актов в соответствии с законами субъектов РФ включает в себя следующие этапы:

– юридическую обработку муниципального правового акта и присвоение ему входящего регистрационного номера;

– проведение правовой экспертизы муниципального нормативного правового акта в порядке, предусмотренном законом субъекта РФ;

– обработку дополнительных сведений, формирование их текстов в электронном виде;

– поддержание базы данных регистра в актуальном состоянии. При проведении юридической обработки нормативного правового акта муниципального образования в первую очередь определяются его нормативность, взаимосвязь с иными нормативными правовыми актами муниципальных образований, ранее включенными в областной регистр, и принимается решение о необходимости его включения в регистр.

В законах субъектов РФ определяются виды муниципальных правовых актов, подлежащих включению в регистр. Например, в соответствии с Законом Республики Саха (Якутия) от 29 декабря 2008 г. № 171-IV (в редакции от 10 октября 2014 г.)«О регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия)»224 в регистр включаются:

1) решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований;

3) нормативные правовые акты глав муниципальных образований (иных выборных должностных лиц местного самоуправления);

4) акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, если они носят нормативный характер;

5) нормативные правовые акты, изменяющие (дополняющие) нормативный правовой акт в целом (новая редакция) или его часть;

6) акты, содержащие положения об отмене, о признании утратившим силу, продлении срока действия, приостановлении действия, признании недействующим нормативного правового акта;

7) акты, устанавливающие порядок, сроки ввода в действие (вступления в силу) основного муниципального нормативного правового акта в целом или его частей, а также содержащие иную информацию о состоянии или об изменении реквизитов нормативного правового акта;

8) акты, вносящие в нормативный правовой акт изменения ненормативного характера (например, изменяющие поименный состав комиссии или органа).

При выявлении несоответствий федеральному законодательству, законодательству субъекта РФ и (или) уставу муниципального образования уполномоченный орган направляет экспертное заключение соответствующему органу или должностному лицу местного самоуправления, принявшему (издавшему) муниципальный нормативный правовой акт, для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных противоречий.

Органы и должностные лица местного самоуправления обеспечивают:

– полноту и достоверность сведений, подлежащих включению в регистр субъекта Федерации;

– направление в уполномоченный орган заверенных копий муниципальных нормативных правовых актов на бумажном носителе и в электронном виде, сведений об источнике и дате его официального опубликования (обнародования), а при необходимости и источников официального опубликования (обнародования);

– направление в уполномоченный орган заверенных копий неопубликованных (необнародованных) муниципальных нормативных правовых актов на бумажном носителе и в электронном виде;

– направление дополнительных сведений, подлежащих включению в регистр.

В случае непредставления или несвоевременного представления муниципальных нормативных правовых актов, сведений об источнике и дате его официального опубликования (обнародования) для включения в регистр должностные лица местного самоуправления несут административную ответственность в порядке, предусмотренном законодательством субъекта РФ.

Например, в соответствии со ст. 53 Закона Оренбургской области от 1 октября 2003 г. (в редакции от 15 декабря 2014 г.)«Об административных правонарушениях в Оренбургской области»225, неисполнение гражданами и должностными лицами правовых актов органов местного самоуправления влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 200 до 1000 руб.; на должностных лиц – от 1000 до 2000 руб.

В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, собраниях (сходах) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, предусмотрено наложение административного штрафа на граждан в размере от 100 до 1000 руб.; на должностных лиц – от 2000 до 3000 руб.; на юридических лиц – от 5000 до 10 000 руб.

Реализация принципа конституционной законности на муниципальном уровне обеспечивается осуществлением надзора за соблюдением законности прокуратурой РФ.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. (в редакции от 22 декабря 2014 г.)«О прокуратуре Российской Федерации»226 в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Закон о местном самоуправлении в ч. 1 ст. 77 устанавливает, что органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

– по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

– требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

– вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Прокурор вправе участвовать в заседаниях органов местного самоуправления, а также в рассмотрении внесенных им представлений и протестов органами местного самоуправления.

Важнейшей функцией прокуратуры является проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, в том числе принимаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами. Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения регулируются Федеральным законом от 17 июля 2009 г. (в редакции от 27 декабря 2014 г.) № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»227.

При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд. Требование об изменении нормативного правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта соответствующими органом, организацией или должностным лицом рассматривается не позднее чем в 10-дневный срок со дня поступления требования или (если такое требование направлено в представительный орган местного самоуправления) на ближайшем заседании соответствующего органа.

О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Реализация принципа конституционной законности на муниципальном уровне предполагает установление ответственности органов местного самоуправления в случае несоблюдения ими Конституции РФ и законов.

Закон о местном самоуправлении предусматривает, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами. Таким образом законодательно определены субъекты, перед которыми органы местного самоуправления могут нести ответственность.

Кроме этого, в Законе о местном самоуправлении устанавливаются виды органов местного самоуправления, основания и порядок реализации их ответственности.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Закон о местном самоуправлении разграничил ответственность представительного органа местного самоуправления, ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации.

Для наступления ответственности представительного органа необходимо, чтобы в судебном порядке было установлено, что представительным органом муниципального образования был принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение 3 мес. со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт.

В этом случае высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

Ответственность представительного органа местного самоуправления может наступить и в том случае, если избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение 3 мес. подряд не проводил правомочного заседания, а также если вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение 3 мес. подряд не проводил правомочного заседания. Этот факт также устанавливается судом и влечет в течение 3 мес. со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, внесение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проекта закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования^228.

Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу.

Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством наступает в следующих случаях:

1) издание указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение 2 мес. со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершение указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издание им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

При наступлении вышеуказанных обстоятельств высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об освобождении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в срок не менее 1 мес. со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта и не превышающий 6 мес. со дня вступления в силу этого решения суда.

Федеральным законом от 7 мая 2009 г. в Закон о местном самоуправлении была внесена статья 74.1, предусматривающая возможность удаления в отставку главы муниципального образования. Представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:

1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление определенных последствий: если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 % собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований; если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления были допущены нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушения Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом;

2) неисполнение в течение 3 и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Соблюдение режима конституционной законности на муниципальном уровне предполагает и реальную возможность населения муниципального образования контролировать деятельность органов местного самоуправления, в том числе решать вопрос об ответственности этих органов.

Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, соблюдая при реализации такой процедуры требования Закона о местном самоуправлении РФ.

Институт отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, а также выборного должностного лица местного самоуправления появился в российском законодательстве достаточно давно. Еще в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была установлена возможность отзыва указанных лиц. Развитию данного института способствовали решения Конституционного Суда РФ^229, в которых была определена принципиальная позиция по ряду ключевых моментов процедуры отзыва: основания отзыва, процедура, гарантии отзываемого лица. Эти позиции Конституционного Суда РФ были отражены в Законе о местном самоуправлении РФ.

Отзыв осуществляется в форме голосования, проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Законом о местном самоуправлении РФ.

Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Так, в Уставе Новоорского района Оренбургской области от 25 марта 2005 г. установлено, что условиями отзыва депутата совета, главы муниципального образования в результате утраты доверия населения являются:

– совершение поступков, порочащих звание депутата, главы муниципального образования;

– систематическое невыполнение обязанностей, возложенных на депутата совета, главу муниципального образования, без уважительных причин;

– невыполнение предвыборной программы;

– нарушение Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации и Оренбургской области, устава района.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении РФ, основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Права и интересы депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления гарантируются прежде всего обеспечением ему возможности дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, а также установлением достаточно высокого процента избирателей (не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе), которые должны проголосовать за отзыв.

Соблюдение конституционной законности связано и с установлением и реализацией ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в результате нарушения прав и свобод граждан, причинения им имущественного и иного ущерба.

Соблюдение конституционной законности на муниципальном уровне гарантируется возможностью обжалования в суде решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления. Статья 78 Закона о местном самоуправлении устанавливает, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Процессуальные особенности обжалования названных решений и действий (бездействия) закреплены в Гражданском процессуальном кодексе РФ и Арбитражном процессуальном кодексе РФ.

Кроме этого, возможность обжалования установлена Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», в соответствии со ст. 1 которого каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

Необходимо отметить, что судебная защита выступает не только средством защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления, но и средством защиты прав широкого круга субъектов, являющихся участниками правоотношений в сфере местного самоуправления, в том числе и прав органов местного самоуправления, их должностных лиц, муниципальных служащих.

Рекомендованная литература

Актуальные вопросы муниципального права / Т. Ю. Оленина. Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2013.

Игнатюк Н. А., Павлушкин А. В. Муниципальное право: учеб. пособие. М., 2007.

Малько А. В., Корсакова С. В. Муниципальное право России: учебник. М., 2010.

Муниципальное право России: курс лекций / под общ. ред. Ю. В. Герасименко. Омск: Омская академия МВД России, 2013.

Муниципальное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / отв. ред. В. И. Фадеев. М., 2013.

Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2009.

Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006.

Контрольные вопросы

1. Какие органы публичной власти могли бы сыграть (или играют) свою роль в обеспечении конституционной законности на муниципальном уровне?

2. Какое значение имеет обеспечение конституционной законности для осуществления муниципальной власти?

3. Перечислите элементы механизма реализация принципа законности на муниципальном уровне.

4. Государственные гарантии осуществления местного самоуправления как способ обеспечения конституционной законности на муниципальном уровне.

5. Контроль как способ соблюдения законности в системе местного самоуправления.

6. Какие формы контроля конституционной законности на муниципальном уровне вы знаете?

7. Ответственность в реализации принципа конституционной законности на муниципальном уровне.

Лекция 5. Гарантии законности

В отечественном правоведении под гарантиями законности традиционно понимаются средства и условия, при помощи (содействии) которых обеспечивается осуществление ее требований.

Издавая разнообразные правовые акты, государство добивается их всеобщего и полного исполнения (реализации), т. е. приведения к определенному состоянию системы общественных отношений и связей.

Согласно концепции видного советского и российского профессора С. С. Алексеева, гарантии законности подразделяются на общие («внешние») и специальные («внутренние»)230.

Общие гарантии – это экономические, идеологические, политические, нравственные условия, в которых функционирует отечественная правовая система. Они оказывают воздействие на осуществление всех правовых предписаний в пределах территории государства. Общие гарантии законности показывают среду (обстановку) функционирования и реализации права, его эффективность.

В 90-е гг. ХХ в. в современной России была заложена новая экономическая модель развития, основанная на рыночных отношениях и многообразии видов и форм собственности. Социалистическая система хозяйствования, базировавшаяся на централизованном государственном планировании и привилегированном положении государственной собственности, была отвергнута.

Экономическими гарантиями законности выступает новая хозяйственная система, предполагающая существование частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, единое экономическое пространство на всей российской государственной территории, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (ст. 8 Конституции РФ).

Государство признает и защищает право собственности. При этом поощряется личная инициатива, свободное использование способностей и имущества граждан, других физических лиц для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ). В результате радикальных реформ большая часть ВВП России производится не на государственных предприятиях, как это было в советский период, а на предприятиях (объектах) частного сектора. Однако появились такие негативные явления, как безработица, высокий уровень монополизации ряда отраслей экономики, существенный разрыв в уровне и качестве жизни многих категорий граждан.

Политической гарантией законности является система отношений, возникших в постсоветских условиях (период с начала 90-х гг. ХХ в. по настоящее время), связанных с политикой и осуществлением власти. В результате радикальных политических и социально-экономических реформ институты социалистической демократии при фиктивном верховенстве советов народных депутатов были заменены традиционными для многих развитых стран формами народовластия и самоуправления. Созданы все предпосылки для утверждения демократического политического режима.

Качественные основы нового режима – политический, идеологический плюрализм, свободная конкуренция политических сил, признание и обеспечение разнообразных прав и свобод человека и гражданина. Если в советский период официальной была марксистско-ленинская идеология, особое положение принадлежало одной партии – Коммунистической партии Советского Союза), то ныне никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ч. 2 ст. 13 Конституции РФ), признается многопартийность (ч. 3 ст. 13), все общественные объединения равны перед законом (ч. 4 ст. 13).

Существуют и активно действуют разнообразные политические силы, в том числе четыре парламентские партии. Наиболее влиятельной является правящая партия «Единая Россия».

Начала плюрализма в определенной степени присущи и профсоюзному движению. Наряду с Федерацией независимых профсоюзов России, официальным наследником советской профсоюзной системы, существуют такие независимые профцентры, как Конфедерация труда России и «Соцпроф».

В России запрещается создание и деятельность любых общественных объединений (включая политические партии), цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности российской государственности, подрыв ее безопасности. Неоднократно запрещались экстремистские и националистические партии и организации, чья деятельность несовместима с демократическими принципами конституционного строя. Решение об отказе в регистрации или о запрещении подобных организаций принимает суд на основе закона. Это полностью соответствует передовым европейским стандартам (например, аналогичная практика существует в ФРГ, Польше).

На функционирование государственных и политических институтов оказывает существенное влияние светский характер Российского государства. Это предполагает невозможность установления никакой религии в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом (ст. 14 Конституции РФ). В условиях российского государства и демократии каждому гарантируется свобода совести, вероисповедания, включая право исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, отправления религиозных обрядов и исполнения религиозных правил (канонов). Запрещена дискриминация по религиозному признаку. Допускается атеистическая пропаганда.

Традиционными конфессиями для граждан России являются христианство православного обряда, ислам, буддизм.

Отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что демократический режим, высокий уровень народовластия – неотъемлемые элементы и предпосылки законности и правопорядка. Любое нарушение демократических принципов государственности неизбежно влечет и попрание законности. В то же время демократические государственные институты будут результативными только в условиях высокого уровня законности и правопорядка.

Нравственными гарантиями законности выступают уровень общественного сознания граждан, демократические, политические и моральные ценности, свойственные многим россиянам. Примечательно, что в преамбуле к Конституции Российской Федерации сказано, с одной стороны, об утверждении прав и свобод человека, гражданском мире, с другой – об исторической памяти народа: «…передавшим нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость». Общественное сознание должно включать такие компоненты, как патриотизм, гражданственность, гордость за великое прошлое России, уважение к личности, гармоничное сочетание частных, коллективных и государственных интересов. Гуманистические начала сознания человека и общества полностью коррелируют с постулатом, согласно которому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2 Конституции РФ). Права и свободы должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность публичной власти и должны быть гарантированы правосудием. Однако на практике подобное бывает далеко не всегда и не повсеместно.

Необходимо добиваться, чтобы все правовые установления соответствовали высоким принципам морали. У граждан должна быть нравственная и политическая установка на правильное и повсеместное применение закона в соответствии с его содержанием («духом») и формой.

Важное место принадлежит специальным (юридическим) гарантиям законности. В них выражаются те институты (инструменты), посредством которых утверждаются начала урегулированности (организованности) системы общественных отношений, требующих правовой регламентации. Юридические гарантии связаны с общими, но они имеют самостоятельное значение.

Принципиальное значение имеет характеристика России в качестве демократического и правового государства (ст. 1 Конституции РФ). Развитие демократии и законности возможно не в последнюю очередь благодаря реализации данного конституционного положения, ибо основные государственные и общественные институты находят свое логическое воплощение в правовых формах. Кроме того, цивилизованная государственность может опираться только на единый рынок и общее экономическое пространство, которые объективно требуют централизованного регулирования, опирающегося на систематизированные и непротиворечивые законодательные акты. Мировая практика свидетельствует, что правовому государству присущи качественное законодательство, высокий уровень законности и стабильный правопорядок.

Разделение властей как системообразующий принцип государственного строительства можно рассматривать как условие утверждения законности и правопорядка. С начала 90-х гг. ХХ в. государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную (представительную), исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). Органы законодательной, исполнительной и судебной власти являются самостоятельными, но взаимодействуют друг с другом.

Законность как особое социальное явление неразрывно связана с системой взаимосвязанных и согласованных законов различного уровня, их действием в реальной жизни. Поэтому вся законотворческая деятельность должна исходить из таких базовых начал – принципов, закрепленных в Конституции РФ, – как приоритет прав и свобод человека (ст. 2, 18), закон как выражение воли народа (ст. 3, 4), федерализм (ст. 1, 5), социальный и правовой характер государства с республиканской формой правления (ст. 1, 7), особая роль общепризнанных норм и принципов международного права и международных договоров Российской Федерации в отечественной правовой системе (ч. 4 ст. 15).

Общим условием законности является недопустимость издания в Российской Федерации нормативных и правоприменительных актов, внутригосударственных и иных договоров с антиконституционной направленностью. В российской Конституции сказано об обеспечении законности, правопорядка и общественной безопасности (п. «а» ч. 1 ст. 72), осуществлении мер по реализации законности (п. «е» ч. 1 ст. 114). В условиях демократической правовой государственности акты текущего законодательства должны строиться на основе конституционных (первичных) предписаний, а государственное управление осуществляется в соответствии с Конституцией и законом.

Исходя из особого места Основного Закона РФ в системе законодательства, высшей юридической силы его принципов и норм при явном противоречии между Конституцией и федеральным законом (либо другим нормативно-правовым актом) приоритет имеют основные нормы. Правовые акты, не соответствующие фундаментальным нормам, подлежат отмене.

Воплощение требований законности предполагает полное и последовательное осуществление законодательных предписаний, единообразное понимание права и закона, социально активное и правомерное поведение личности, обеспечение прав и свобод граждан.

Законность – это конституционный принцип деятельности государства и его аппарата. Все государственные институты, организации, учреждения связаны основополагающими (первичными) предписаниями, имеющими высшую юридическую силу, действуют в их рамках. Соблюдение конституционных и законодательных норм государственными и общественными институтами, гражданами – непременное условие демократической правовой государственности.

Высокий статус суда и судебной власти – гарантия законности. Установлен законодательный запрет на издание в России законов или иных правовых актов, отменяющих или умаляющих самостоятельность судов, независимых судей. Важно, что правосудие осуществляют суды, учрежденные законодателем, входящие в национальную судебную систему и соблюдающие общие правила судопроизводства.

Впервые в общем виде о судебной («третьей») власти сказано в Декларации о государственном суверенитете новой России от 12 июня 1990 г. В ней разделение законодательной, исполнительной и судебной властей рассматривалось как важнейший принцип и условие функционирования РСФСР как правового государства (п. 13)231. Эта ветвь государственной власти в концептуальном плане закреплена только в Конституции Российской Федерации 1993 г.

В 90-е гг. ХХ в. в условиях радикальных политических и социально-экономических преобразований была создана самостоятельная судебная власть, независимая от других ветвей. С этого периода судопроизводство и правосудие перестали быть карательно-охранительными и начали приобретать цивилизованный и правозащитный характер.

Важное (и едва ли не первостепенное) значение имеет принцип законности в судопроизводстве. Он проявляется в том, что суд, установив при рассмотрении дела о несоответствии акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции РФ, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, закону субъекта Федерации, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу. Однако, учитывая характер и особенности отечественной правовой системы, суд в ходе судопроизводства решает дело прежде всего и главным образом «в соответствии с законом», т. е. опираясь на писаный законодательный акт. Без этого базового условия невозможно обеспечить ни верховенство федерального закона, ни реальную защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечиваемых правосудием (ст. 18 Конституции РФ). Суды и правоохранительные органы должны принимать решения, опираясь на закон (ч. 2 ст. 120 Конституции России).

В судопроизводстве определяющее значение имеет принцип законности, который является основой подлинного правосудия. Его истоки восходят к знаменитому древнеримскому правилу: нет преступления без наказания, нет наказания без закона, нет преступления без законного наказания.

Выносимые судами решения должны быть объективными, мотивированными и законными.

Несомненно, что нарушение законности в судопроизводстве представляет собой ущемление или попрание остальных принципов и, как следствие, влечет невозможность отправления правосудия по конкретному делу, дискредитируя суд, другие институты власти.

Для понимания законности как феномена правового государства надо учитывать аргументированное суждение известного юриста Н. В. Витрука о том, что, хотя первооснова законности – сами законы, они должны адекватно выражать правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции социального прогресса. Только в этом случае законность будет означать идею, требование и систему (режим) выражения права в законах государства, в законотворчестве и подзаконном нормотворчестве^232.

Сущностным аспектом законности и одновременно ее принципом является верховенство закона. В действующей Конституции РФ впервые четко зафиксирован принцип верховенства федерального закона (ч. 2 ст. 4, ст. 15, 90, ч. 1 ст. 115). Он обусловлен новым конституционным строем, возникшим в первой половине 90-х гг. ХХ в., задачами построения в России демократического правового государства.

В правовой системе признается безусловное верховенство Конституции РФ и федерального закона – это юридическая аксиома. Приоритет закона показывает его уникальную роль и место применительно к множеству разнородных и противоречивых подзаконных актов. Авторитет и юридическая сила закона зависят от его содержательной стороны, от того, насколько он способен быть эффективным регулятором общественных отношений, воздействовать на мотивы и поведение людей и коллективов.

Содержательный аспект верховенства Конституции и закона вытекает из суверенитета Российской Федерации, которая обладает всей полнотой власти на своей территории, необходимыми атрибутами и прерогативами самостоятельного, независимого государства, субъекта не только внутригосударственных, но и международно-правовых отношений. Это во многом предопределяет престиж и общеобязательность законодательных установлений.

Принцип верховенства закона распространяется не только на государственное управление, но и на многие важные сферы политической и социально-экономической жизни. Верховенство закона обеспечивает его демократическое содержание, единство правовой системы и политических институтов, способствует укреплению государственности. Отдельные авторы (например, Н. В. Витрук) в качестве самостоятельной разновидности правовых гарантий выделяют контроль и надзор за состоянием законности. Он включает в себя контроль высших органов государственной власти и государственного управления (высшей администрации), конституционный и другие виды судебного контроля, прокурорский надзор, общественный контроль^233. Однако при таком подходе речь идет о контрольно-надзорной деятельности в самом широком смысле, и вычленить собственно контроль за законностью весьма проблематично.

Всеобщий (универсальный) характер законности предполагает: а) единство государства и правовой системы (ст. 1, 3, 4, 10, 11 Конституции РФ); б) единство судебной системы (ст. 118); в) единство экономического пространства (ст. 8, 9); г) прямое действие Конституции РФ и закона (ч. 1 ст. 15); д) осуществление требования соблюдения основных и законодательных норм (ч. 2 ст. 15); е) гарантированность законов, прав и свобод человека и гражданина (ст. 1, 2, 17, 18, 19); ж) связанность судов законодательными нормами (ч. 2 ст. 120).

Законность в работе государственных институтов позволяет не только обеспечивать права и законные интересы граждан, физических и юридических лиц, но и установить общественный и правовой порядок. Если государство отступает от принципа законности в любых проявлениях (чем бы это ни мотивировалось), создает неправовое законодательство, то любые институты власти (в том числе регионального и местного уровня) ослабляют свой авторитет, подрывают уровень общественного доверия и поддержки и, как следствие, свою легитимность. Законность и правопорядок выступают важнейшими стабилизирующими факторами общественного развития. Более того, законность жизненно необходима для утверждения и дальнейшего развития народовластия, становления цивилизованного гражданского общества и правовой государственности.

Рекомендованная литература

Авакьян С. А. Конституционное право России: учеб. курс. В 2 т. Т. 1. Разд. I–III. М., 2010.

Актуальные проблемы теории государства и права / отв. ред. Р. В. Шагиева. Гл. 16. М., 2011.

Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976.

Витрук Н. В. Верность Конституции. М., 2008.

Законность в Российской Федерации / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1998.

Колесов Ю. И. Правовое пространство России. Участие органов юстиции в обеспечении его единства. М., 2004.

Кудрявцев В. Н. О правопонимании и законности // Государство и право. 1994. № 3.

Лазарев В. В. Избранные труды. В 3 т. Т. 1. М., 2010. С. 494–604, 624–635.

Нерсесянц В. С., Мальцев Г. В., Лукашева Е. А. [и др.] Правовое государство. Личность. Законность. М., 1997.

Хесина Н. М. Административно-правовое обеспечение режима законности и правопорядка в Российской Федерации. М., 2004.

Контрольные вопросы

1. Что такое гарантии законности?

2. Каковы ее виды?

3. Что понимается под общими гарантиями законности?

4. Как соотносятся общие и юридические гарантии законности?

5. Какова роль суда и судебной власти в системе гарантий законности?

ЛЕКЦИЯ 6. Обеспечение конституционности взаимодействия международного и национального права

Влияние международного права на конституционную теорию и практику любого государства несомненно. При этом активность, характер и направление воздействия во многом зависят от того, каким образом государство разрешает более общую проблему, проблему соотношения международного и национального права в целом.

Вопрос о направлении и характере воздействия международного права на национальное право России является одним из базовых. Официальная доктрина основана на признании приоритета и верховенства федеральной Конституции в правовой системе страны. Опираясь на данный постулат, можно сформулировать корректные позиции, позволяющие либо исключить складывающуюся конкуренцию между общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, Конституцией России и законами, либо квалифицированно разрешить возможные коллизии между ними.

Соотношение международного и внутригосударственного права не является стабильной доминантой. Оно изменяется в зависимости от конкретно-исторической обстановки. Данные правовые системы находятся в состоянии динамического равновесия, оставляя государствам определенное поле для маневра в вопросах организации и построения своей правовой системы. Характерная черта современного международного права состоит в том, что осуществление им своих функций возможно лишь при все более тесном взаимодействии с внутренним правом государств. С другой стороны, нормальное функционирование национальных правовых систем зависит от их взаимодействия с международным правом.

С данных позиций, а также с точки зрения защиты суверенных прав России мы должны придерживаться дуалистической теории, рассматривающей международное и внутригосударственное право в качестве двух самостоятельных правовых систем. Наиболее приемлемым для государства является такое соотношение между национальным и международным правом, при котором у него есть возможность отказаться от инкорпорации в свою правовую систему неугодных ему норм и при этом активно участвовать в интеграционных процессах, происходящих в международном сообществе. В этом случае государство обладает возможностью регулировать степень открытости своей правовой системы^234. Обе системы находятся в постоянном взаимодействии, опосредуемом волей государств – участников международного общения. Системы самостоятельные, но не независимые. Воля государства – отправная точка, призванная координировать положение правовых систем, но не устанавливать приоритет одной из них над другой.

Часть 4 ст. 15 Конституции РФ включает в правовую систему России общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Полагаем, что данное положение позволяет утверждать, что на правовую систему страны мощное воздействие оказывает международное право в целом как системное образование. Это связано с тем, что само подобное «включение» невозможно вне рамок масштабного взаимодействия обеих правовых систем с учетом особенностей и специфики их различных элементов.

Несмотря на доминирование в международно-правовой доктрине признания примата международного права над национальным, конституционная практика государств не восприняла в полной мере эту идею и наряду с юридической формулой «международное право – часть права страны» по-прежнему исходит из примата конституции в отношении международно-правовых обязательств. Более того, мы полагаем, что только на базе уважения приоритета конституционных норм возможно должное обеспечение международного правопорядка. Неслучайно новейшие международные документы возлагают на избранные правительства обязанность воздерживаться от неконституционных действий^235.

Конституционный акт оценивается как важнейший фактор упорядочивания внутригосударственной жизни, стабилизации обстановки в стране, преодоления конфликтов, безвластия, политического, правового и экономического хаоса. Внутригосударственная стабильность – непременный залог международной стабильности. Исходя из этого мы вправе сделать вывод о том, что эффективное правительство, подчиняющееся конституции и способное на базе ее положений контролировать ситуацию в стране, гарантирующее правовой порядок на базе верховенства конституции, в максимальной степени отвечает требованиям международного права.

Современное международное право таково, что оно способно выступать той основой, на которую опирается государство, обеспечивая высокий правовой потенциал конституции. Международное право и национальное право России гарантируют социальные ценности одного порядка.

Оценивая место норм международного права в правовой системе России, мы считаем недопустимым приравнивать их к национальным нормам и говорить о бесспорной принадлежности международных договоров России к числу нормативных правовых актов. Нормы международного права не следует рассматривать как составную часть внутреннего права. Они не меняют своей природы и в этом смысле являются «инородным телом» по отношению к нормам внутреннего права. Ни один внутригосударственный акт, обеспечивающий выполнение государством своих международных обязательств, не способен изменить природу норм, их особенные цели, содержание, форму. Государство осуществляет и обеспечивает выполнение норм международного права, автономных, сопоставимых и применимых именно в контексте собственной правовой системы. Однако процесс осуществления этих норм, порядок их имплементации регулируется нормами внутригосударственного права, если иное не определено международным договором государства^236. Данный подход обеспечивает концепцию государственного суверенитета и верховенство юрисдикции государства на своей территории.

За Конституцией РФ признается высшая юридическая сила, прямое действие и применение на всей территории России. Основной Закон при этом не делает каких-либо оговорок. Следовательно, нормы международных договоров, заключенных Российской Федерацией, не должны противоречить Конституции РФ в той же мере, что и нормы национального законодательства. Международные договоры России – часть ее правовой системы, в рамках которой не может быть какого-либо акта, имеющего большую юридическую силу. Хотелось бы отметить, что данное утверждение относится ко всем международным договорам, в том числе и к соглашениям, регулирующим сотрудничество государств в гуманитарной сфере, в области развития, обеспечения и защиты прав и свобод человека. Статья 17 Конституции РФ, закрепившая положение о том, что в Российской Федерации признаются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией, дала основание предполагать, что международные нормы о правах и свободах человека стоят на уровне конституционных норм^237.

Аналогичный подход используется рядом государств применительно к одному из самых значительных договоров в области прав человека – Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и протоколам к ней^238. Так, одной из особенностей Австрии является то, что она инкорпорировала европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод на уровне конституционного законодательства. Конституционная поправка 1964 г., обеспечившая столь высокий статус Конвенции, была принята как логическое следствие решения Конституционного суда Австрийской Республики, провозгласившего Конвенцию и протоколы к ней в качестве документов, имеющих конституционный статус. Таким образом, Конвенция сыграла первостепенную роль в формировании прецедентной практики Конституционного суда Австрии^239. Присоединяясь к Уставу Совета Европы^240 и ратифицируя Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и протоколы к ней^241, Россия подобного намерения не высказывала. В этой связи, полагаем, наиболее точным является прочтение ч. 1 ст. 17 Конституции РФ, предложенное С. Ю. Марочкиным: права человека признаются и гарантируются в соответствии с Конституцией, которая закрепляет их согласно общепризнанным принципам и нормам международного права^242.

Предварительная оценка конституционности международного договора может производиться субъектами законодательного процесса в ходе принятия закона о ратификации международного договора. На данном этапе возможно использование такого инструмента, как оговорка к международному договору, что позволяет избежать противоречия между нормами международного и национального права. Так, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, рассматривая проекты федеральных законов о ратификации международных договоров Российской Федерации с Республикой Армения, Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Республикой Таджикистан по вопросам юрисдикции и взаимной правовой помощи по делам, связанным с пребыванием российских воинских формирований на территории принимающей стороны, усмотрела противоречие ряда положений указанных договоров гл. 2 Конституции РФ. В этой связи депутаты Государственной Думы в целях разрешения международно-правовой коллизии и в соответствии с п. 5 ст. 16 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» обратились к Президенту РФ с предложением сопроводить ратификацию вышеназванных международных договоров заявлениями Российской Федерации, устраняющими противоречия договоров Конституции РФ^243.

Не вступившие в силу международные договоры могут быть объектом судебного нормоконтроля. С момента провозглашения постановления Конституционного Суда РФ о признании не соответствующим Конституции РФ не вступившего в силу международного договора РФ либо отдельных его положений международный договор не подлежит введению в действие и применению^244.

Особая правовая ситуация установлена федеральным законодательством для международных договоров, оформляющих принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части. В данном случае после подписания соответствующего международного договора Президент РФ в обязательном порядке обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного международного договора. Международный договор вносится в Государственную Думу на ратификацию в случае, если Конституционный Суд РФ признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции Российской Федерации^245.

9 июля 2012 г. Конституционный Суд РФ впервые в практике своей деятельности проверил конституционность не вступившего в силу международного договора Российской Федерации, подлежащего ратификации Государственной Думой (в том числе по содержанию норм, по порядку заключения договора, в частности в отношении соблюдения компетенции органов государственной власти, принимающих участие в его заключении, по форме договора, с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации). Конституционный Суд РФ признал протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации соответствующим Конституции Российской Федерации как по порядку принятия (на стадии его подписания и одобрения Правительством РФ), так и по содержанию норм в той части, в какой его положения влекут за собой распространение на Российскую Федерацию прилагаемой к Марракешскому соглашению и являющейся его неотъемлемой частью договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров, которая предусматривает учреждение и деятельность в рамках Всемирной торговой организации органа по разрешению споров, а также в той части, в какой ими устанавливаются специфические обязательства Российской Федерации в отношении допуска лиц к оказанию юридических услуг на территории Российской Федерации^246.

В литературе выделяют следующие критерии соответствия международно-договорных норм Конституции: а) обеспечение национально-государственных интересов, закрепленных в ст. 1–4, 8, 10, 15 Конституции РФ; б) соответствие принципам российской правовой системы и построения законодательства и его отраслей, основным юридическим понятиям; в) сохранение устойчивой компетенции субъектов российского права и их взаимоотношений; г) охрана прав и свобод человека и гражданина; д) обеспечение устойчивости национальных параметров экономики; е) наличие процедур реализации норм и защиты законных интересов граждан и юридических лиц^247. Данный перечень может быть дополнен еще одним критерием – критерием действительности международного договора. В международном праве действует презумпция действительности международного договора, означающая, что договор считается действительным, если он правомерен по способу заключения и по содержанию. Венская конвенция «О праве международных договоров» от 23 мая 1969 г.248 называет относительные и абсолютные условия признания международных договоров недействительными, а значит, неприменимыми во взаимоотношениях между государствами. Полагаем допустимым использовать некоторые из этих оснований как условия признания договора не соответствующим основному закону страны.

Согласно ст. 46 конвенции государство может ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено в нарушение его внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, как на основание недействительности его согласия, если данное нарушение было явным и касалось нормы внутреннего права особо важного значения. Заключая международные договоры, органы государственной власти России должны действовать в рамках собственной компетенции, а также с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации. Конституционность международного договора с подобных позиций может быть оценена Конституционным Судом РФ в рамках рассматриваемых им споров о компетенции. К основаниям абсолютной недействительности международного договора конвенция причисляет его противоречия императивной норме общего международного права, т. е. норме, которая принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой международного права, носящей такой же характер (ст. 53). Исходя из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права имеют императивный характер, полагаем допустимым в силу положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ признавать неконституционными те международные договоры, которые им не соответствуют. Предполагаем, что данное утверждение может вызвать неприятие и критику, однако подобный аспект оценки конституционности международных договоров необходим именно в силу правила о приоритетности договорных норм перед нормами закона. Кроме того, составной частью правовой системы России являются не только договоры, но и общепризнанные принципы и нормы международного права.

Декларирование положения о том, что многонациональный народ Российской Федерации принимает Конституцию РФ, осознавая себя частью мирового сообщества (преамбула Конституции РФ), фактически означает признание сложившегося международного правопорядка, а значит, и признание критериев действительности международных договоров.

Аргументом в пользу высказанного предложения служит и то обстоятельство, что международные договоры РФ подлежат добросовестному выполнению в соответствии с условиями самих международных договоров, нормами международного права, Конституцией РФ и законодательством России. Международные условия действительности договоров должны, таким образом, сопрягаться с условиями их конституционной действительности. Важно и то, что Россия оценивает международные договоры как существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства^249.

Не всякое несоответствие договора Конституции России предполагает его исключение из правовой системы государства. В определенных случаях, если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о его обязательности для Российской Федерации возможно в форме принятия федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке^250. Это правило не ставит под сомнение верховенство федеральной Конституции. Во-первых, речь идет об изменении лишь отдельных положений Основного Закона. Во-вторых, применение данного правила увязывается обычно с возможностью участия Российской Федерации в межгосударственных объединениях и передачи им части своих полномочий. Конституционные ограничения для подобного шага: это не должно влечь за собой ограничение прав и свобод человека и гражданина и противоречить основам конституционного строя Российской Федерации (ст. 79 Конституции РФ). Полагаем, что постановка вопроса о необходимости изменения конституционных положений в связи с принятием на себя обязательств по международному договору возможна только в том случае, если это предусмотрено в самом договоре, оговорке к нему либо явствовало из целей и намерений России как стороны, заключающей международный договор.

Перед Россией не стоит и не должна стоять задача механического приведения национального законодательства в соответствие с нормами международного права. Речь идет не только и не столько о сравнении двух правовых систем с точки зрения блага и эффективности. Определяющим критерием должны быть национальные интересы. В настоящий момент происходит определенная модификация параметров национального суверенитета. Если раньше независимость государства в международных отношениях понималась только как независимость от какого-либо иного государства, то теперь к этому пониманию добавилось понимание независимости как независимости в рамках международного права. В силу этого развитие международного права сопровождается установлением ряда требований к правовой системе государства в целом и в первую очередь к конституции, первейшим из которых является обеспечение основным законом выполнения государством своих обязательств по международному праву^251. Показателен в данном плане опыт взаимодействия России со структурами Совета Европы, когда по поручению Кабинета министров Совета Европы Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) представила развернутое заключение на проект Конституции России.

Оценивая общее направление развития, мы отмечаем формирование конституции нового типа, насыщенной универсальными правовыми нормами и стандартами, сформулированными в виде абсолютных ценностей. Это отражение происходящего процесса сближения различных правовых систем, их взаимодействия и взаимопроникновения^252. Однако государства, так же как и народы, которые они представляют, имеют собственную судьбу, они осуществили самоидентификацию, и их сближение допустимо только на базе общих принципов и методов. Государства, обладая качеством суверенитета, вправе самостоятельно решать все вопросы внутренней жизни, в том числе и конституционные вопросы. Из этого не следует, что необходимо отказаться от общепризнанных демократических ценностей. Исключается лишь «прозрачность» российского права, являющаяся следствием признания и утверждения примата международно-правовых норм^253. Таким образом, критерий конституционности международно-правовых норм призван обеспечить индивидуализацию, самоидентификацию отечественной правовой системы с учетом происходящего процесса общецивилизационной унификации по ряду параметров национальных правовых систем различных государств, правовой системы России и системы международного публичного права.

Поднятый нами вопрос имеет принципиальное значение для России. В отличие от конституций многих других стран, в которых принятие основного закона обусловлено опытом государственно-правового развития, Конституция России явилась не результатом социального, политического, духовного и юридического развития, а юридической моделью организации и функционирования социума, воспринявшего традиционные принципы демократии. Россия взяла за образец социально-инструментальную модель конституции современного демократического информационного открытого общества, опирающуюся на общечеловеческие ценности^254. Тенденции либерального моделирования конституционной практики России усиливаются участием России в реализации либеральных европейских стандартов в области прав человека. Однако любой народ в своем политическом развитии выбирает пути и формы, сообразуясь с собственными национальными традициями. В то же время нельзя не согласиться с тем, что современные международные стандарты межгосударственных отношений и прав человека по сути своей являются исключительно стандартами западными и либеральными. Вопрос заключается в том, что этот либеральный стандарт предлагается в качестве обязательного для организации внутренней жизни народов, включая те государства, культурная, духовная и религиозная традиция которых практически в формировании этого стандарта не представлена^255. И если мы определяем конституционное правосознание как совокупность взглядов, отношений, установок личности относительно системы государственных органов, основных прав и свобод личности, конституционно-правовых отношений, а также понимание международно-правовых ценностей в области прав человека, то неизбежно возникает вопрос о степени адекватности восприятия ценностей, не в полной мере отражающих социокультурную идентичность России. Неслучайно одним из центральных вопросов, обсуждавшихся в Парламентской ассамблее Совета Европы в ходе принятия России в Совет Европы, был вопрос о том, в какой степени можно ожидать, что Россия усвоит западноевропейские культурные и правовые традиции^256.

Одной из самых интересных тенденций развития современного права является укрепление позиций международных принципов и норм в сфере конституционных отношений практически любого государства, сопровождающееся «конституализацией» международного права. Это требует совместимости столь разнородных правовых систем. Доктрина конституционализма способна стать универсальной концепцией, связующей национальную и международную правовые сферы. Именно она обеспечивает примат права независимо от уровня действия государства. В перспективе примат права может стать основным принципом, налагающим непосредственные обязательства на государство как перед собственными гражданами, так и перед международным сообществом^257.

В свете вышесказанного обращение Конституционного Суда России к международно-правовым нормам в ходе установления нормативного содержания принципа конституционности следует рассматривать как своеобразную конституционную технологию взаимодействия анализируемых правовых систем в целях обеспечения общих ценностей. Именно Конституционный Суд России, действующий в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ^258, вырабатывает критерии допустимости внесения договорных норм в правовой массив России, правила применения общепризнанных принципов и норм международного права на территории страны как конституционно закрепленных элементов правовой системы России. Однако конвенционное закрепление общих для Европы стандартов прав человека и участие России в нем не исключает значительную дискреционную свободу государства-участника, предопределяемую его суверенитетом^259.

Следует заметить, что Европейская комиссия за демократию через право и ряд иных европейских структур уверенно оперируют таким понятием как «европейские конституционные стандарты». Вместе с тем данные стандарты в нормативных документах не фиксировались. В силу данного обстоятельства мы можем говорить о том, что они формулируются на доктринальном уровне с учетом опыта отдельных стран и в контексте работы структур Совета Европы и в первую очередь Европейского суда по правам человека. Учитывая позицию последнего, отметившего невозможность вычленения единообразного для всей Европы представления о тех или иных социальных феноменах^260, мы можем говорить, что данная схема обеспечения европейских конституционных стандартов максимально благоприятствует сохранению конституционного многообразия за счет уважительного отношения к господству права с учетом особенностей правовых систем различных стран, эффективности закона, плюрализма, уважения мнения меньшинства и терпимости.

Сформировались определенные правовые и конституционные презумпции, свидетельствующие не просто о признании, но о поощрении конституционного многообразия и уважительного отношения к основному закону государства со стороны Совета Европы. В практике Европейского суда по правам человека выработались презумпции добросовестности государства в сфере выполнения своих международных обязательств, приверженности государства идее верховенства права, резервированной сферы конституционной юрисдикции, неотъемлемости прав и свобод человека. Иначе говоря, презюмируется, что в сфере обеспечения прав и свобод человека государство привержено идее правовой ценности неотъемлемых прав личности и стремится действовать добросовестно в аспекте выполнения своих международных обязательств по их обеспечению с помощью органов конституционного правосудия.

Конституционный Суд РФ, используя международное право как инструмент аргументации своих выводов по вопросам конституционности либо неконституционности законодательства, раскрывает его содержательный потенциал. Обращение Конституционного Суда к нормам международного права не является самоцелью. Он не применяет их к конкретным случаям. Он использует международно-правовые нормы как дополнительную аргументацию для обоснования правовой позиции по рассматриваемому вопросу, более глубокого раскрытия, более глубокого правопонимания соответствующего конституционного принципа, нормы и в этом контексте должного конституционного содержания оспоренного правового положения^261. Таким образом обеспечивается взаимодействие международного и национального права как системных образований, где отдельные правовые положения могут быть поняты только во всеобщем контексте. Суд исходит из того, что взаимодействие международного права и внутригосударственного права России носит широкомасштабный характер в том смысле, что влияние на правотворческий и правоприменительный процесс оказывают нормы международной морали, этики, международно-правовая доктрина, вердикты международных судебных органов, решения международных организаций, межгосударственных органов о толковании норм международного права, поскольку вне общего контекста применение общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ будет односторонним. Конституционный Суд России своими решениями вводит в конституционную материю государства не только международные нормы, но и практику их реализации.

В этой связи встречается мнение о целесообразности использования международно-правовых норм не только для уяснения, уточнения конституционных положений, но и для сравнения оспариваемых в порядке конституционного судопроизводства актов с положениями норм международного права, выполнение которых которые Россия признает для себя обязательным. В случае несоответствия внутреннего акта таким нормам международного права Конституционный Суд РФ имел бы возможность признать его неконституционным^262. Г. В. Игнатенко возражает против распространенного мнения, что международно-правовые нормы играют лишь аргументационную роль, не адекватную роли конституционных формулировок. Он полагает, что в случае, когда действующий международный договор РФ предопределяет смысл и содержание правовой позиции Конституционного Суда, а не только обеспечивает более весомые доказательства при обосновании правовой позиции, вполне уместными были бы ссылки на нормы такого договора и в том разделе, который начинается словами: «Конституционный Суд постановил…»263. Полагаем, что подобная практика была бы неуместна. Дело не только в том, что в компетенцию Конституционного Суда РФ не входит рассмотрение дел о соответствии федеральных законов и других нормативных актов международным договорам Российской Федерации и для реализации подобных предложений следует внести изменения в Конституцию РФ и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». Предоставленная конституционному Суду возможность оценки конституционности не вступивших в силу международных договоров означает, что последние применимы постольку, поскольку это не противоречит Основному Закону. Есть и другие причины отрицательного отношения к такой постановке вопроса. Международные договоры имеют иной предмет регулирования, в отличие от Конституции. Международный договор может утратить силу помимо воли и желания участвующих в нем государств, например вследствие появления новой императивной нормы международного права. Фактически это ставит орган конституционного контроля в зависимость от волеизъявления суверенных образований. Международный договор может прекратить действие по волевым основаниям, таким как денонсация, аннулирование, взаимное согласие сторон. В то же время никто не вправе отказаться от соблюдения конституционных норм (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ).

Не меняет ситуацию особое место, занимаемое Конвенцией о защите прав человека и основных свобод среди традиционных норм международного права и международных договоров. И Европейским судом, и господствующей среди юристов доктриной она характеризуется как «конституционный инструмент европейского правопорядка». «Уникально место Конвенции и в России, – отмечает председатель Конституционного Суда РФ. – В силу ст. 15 Конституции РФ Конвенция включена в российскую правовую систему в качестве международного договора. В то же время Конвенция в силу ст. 17 Конституции действует в качестве конституционного инструмента признания и защиты прав и свобод человека и гражданина»264. Схожую позицию занимает Б. С. Эбзеев, который отмечает: «Хотя формально-юридически Конвенция непосредственно не является масштабом конституционно-судебной проверки или критерием конституционности того или иного акта, фактически она используется отечественным правосудием не только для установления круга находящихся под защитой Конституции прав и свобод или выявления их содержания и пределов действия, но как акт, имеющий конституционно-правовое значение и в силу этого опосредованно являющийся одним из критериев проверки конституционности внутригосударственных правовых актов»265. Несмотря на убедительность представленных доводов, можно привести весомые аргументы против того, что Конституционный Суд, пусть даже гипотетически, может выносить решение о конституционности, ссылаясь на Конвенцию о защите прав человека и основных свобод вне рамок и масштабов Основного Закона.

Право каждого на обращение в межгосударственные органы по поводу защиты прав и свобод человека является существенным элементом механизма конституционно-правовых гарантий реальности прав и свобод личности (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ). И этим правом россияне активно пользуются. Так, пятую часть из всех жалоб, поступающих в Европейский суд, составляют жалобы из России. Как было сказано выше, обжалуются в Европейском суде и решения органа конституционного контроля России. В силу этого формальная легализация возможности непосредственного использования Европейской конвенции в качестве масштаба конституционности, допущение ссылок на нее в резолютивной части постановлений и определений Конституционного Суда может привести к недопустимой конкуренции между ним и Европейским судом по правам человека. Судебные органы самостоятельны, независимы и действуют в пределах собственной компетенции. Если по одному и тому же вопросу Европейским судом и Конституционным Судом РФ принимаются разноплановые решения, то возникает коллизия, не имеющая механизма разрешения ни в рамках международного, ни в рамках национального права. Подобные разночтения способны существенно подорвать авторитет Европейской конвенции и соответствующих судов. И наконец, это ведет к отрицанию такого значимого принципа правосудия, как принцип исполнимости судебного решения. При этом следует учитывать, что решение Конституционного Суда окончательно и не подлежит обжалованию, а его пересмотр не предусмотрен федеральным законодателем. Кроме того, следует помнить, что при коллизии конституционных и международно-правовых норм задачей Конституционного Суда является защита приоритета первых.

Яркой иллюстрацией, подтверждающей верность высказанных нами суждений, является дело К. Маркина». В постановлении от 7 октября 2010 г. по делу К. Маркин против России, жалоба № 30078/06, Европейский суд по правам человека констатировал, что суд не убедили аргументы Конституционного Суда РФ о том, что разное отношение к военнослужащим-мужчинам и военнослужащим-женщинам в части предоставления отпуска по уходу за ребенком оправдано особой социальной ролью матерей в воспитании детей. Европейский суд счел, что непредоставление военнослужащим-мужчинам права на отпуск по уходу за ребенком в то время как военнослужащим-женщинам такое право предоставлено, разумно не обосновано и нарушает ст. 14 Конвенции во взаимосвязи со ст. 8^266. Впервые Европейский суд в жесткой правовой форме подверг сомнению решение Конституционного Суда России. Таким образом, по одному делу были приняты абсолютно противоположные решения Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека. Данное решения обозначило во всей остроте проблему обеспечения верховенства Конституции России в условиях возрастающего значения международно-правового регулирования общественных отношений, стремления международного права доминировать над национальными стандартами. Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин высказался по данной проблеме однозначно: «Когда те или иные решения страсбургского суда сомнительны с точки зрения сути самой Европейской конвенции о правах человека и тем более прямым образом затрагивают национальный суверенитет, основополагающие конституционные принципы, Россия вправе выработать защитный механизм от таких решений. Именно через призму Конституции должна решаться и проблема соотношения постановлений КС и ЕСПЧ»267. И такой «защитный механизм» был внесен на рассмотрение заместителем председателя Совета Федерации А. П. Торшиным, предложившим дополнить Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» следующим положением: Президенту РФ, палатам Федерального Собрания РФ, Правительству РФ и ряду других органов и должностных лиц предоставляется право обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти, если заявитель считает их неконституционными в связи с принятием межгосударственным органом по защите прав и свобод человека решения, в котором установлено нарушение положений международного договора Российской Федерацией^268. Безусловно, данная инициатива вызывает неоднозначное отношение. В связи с рассматриваемым делом следует отметить разные предметы жалобы гражданина: в обращении в Конституционный Суд России предметом жалобы является конституционность закона, Европейский же суд по правам человека устанавливает соответствие законодательства и правоприменительной практики нормам Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Кроме того, подобная коллизия во многом обусловлена практикой самого Конституционного Суда России, обеспечившего генерализацию правовых позиций Европейского суда по правам человека в рамках национальной правовой системы, признавшего их прецедентный характер, в то время как решения Европейского суда по правам человека следует расценивать как правоприменительный акт. Вступая в международные организации, принимая на себя обязательства в области международных стандартов, следует иметь в виду, что количественный показатель уступки суверенных прерогатив может дойти до такой критической черты, когда суверенитет как качество может исчезнуть. В отечественном правовом пространстве предел для уступок подобного рода определяется исходя из потребности обеспечения правовой безопасности России.

Хотелось бы предостеречь от одномерного отношения к международным стандартам, безоговорочного принятия концепции конвергенции правовых систем. Декларируя уважительное отношение к международному праву, его принципам и нормам, следует столь же уважительно относиться и к процессу реализации международно-правовых норм. При этом, обращаясь к международным положениям, следует проводить разграничение между правом, создаваемым государством, и правом, применяемым государством и в государстве. Второй комплекс значительно шире и сложнее первого, ибо наряду с собственно правом государства он охватывает те находящиеся за рамками национального права нормы, которые подлежат применению и могут быть применены в сфере внутригосударственной юрисдикции.

Рекомендованная литература

Устав Организации Объединенных Наций от 26 июля 1945 г.

Венская Конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 г.

Конституция Российской Федерации. М., 2003.

Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. федеральных конституционных законов от 8 февраля 2001 г., 15 декабря 2001 г., 7 июля 2004 г., 2 июня 2009 г., 3 ноября 2010 г.).

Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. федеральных конституционных законов от 15 декабря 2001 г., 9 июля 2003 г., 9 ноября 2009 г.).

Федеральный закон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».

Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» (в ред. федерального закона от 1 декабря 2007 г.).

Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» \\ ksrf.ru

Постановление Конституционного Суда РФ от 26 февраля 2010 г. «По делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А. А. Дорошка, А. Е. Кота и Е. Ю. Федотовой».

Постановление Конституционного Суда РФ от 19 марта 2014 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов» // Российская газета. 2014. 20 марта.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации».

Запрос Президента РФ в Конституционный Суд РФ от 18 марта 2014 г. о проверке соответствия Конституции Российской Федерации Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов // kremlin.ru 2014 г. 18 марта.

Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», подготовленный Министерством юстиции РФ и представленный 26 декабря 2014 г. ID проекта 00/04–21982/12–14/46–13–4//Сайт Министерства юстиции РФ.

Зимненко Б. Л. Международное право и правовая система Российской Федерации. Общая часть: курс лекций. М., 2010.

Зимненко Б. Л. О применении норм международного права судами общей юрисдикции: справочное пособие. М., 2005.

Зорькин В. Д. Кризис международного права: современный контекст // Российская газета. 2014. 20 июня.

Конюхова И. А. Международное и конституционное право: теория и практика взаимодействия. М., 2006.

Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002.

Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2006.

Марочкин С. Ю. Действие и реализация норм международного права в правовой системе Российской Федерации: монография. М., 2011.

Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998.

Марченко М. Н. Источники права: учебное пособие. М., 2005.

Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в практике конституционного правосудия: материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря 2002 г.) / под ред. М. А. Митюкова, С. В. Кабышева, В. К. Бобровой [и др.]. М., 2004.

Осминин Б. И. Заключение и имплементация международных договоров и внутригосударственное право: монография. М., 2010.

Контрольные вопросы

1. Могут ли органы национальной юрисдикции устанавливать конституционность общепризнанных принципов и норм международного права?

2. Каковы критерии конституционности международных договоров Российской Федерации?

3. Как соотносятся конституционность и действительность международных договоров?

4. Какие международные акты устанавливают обязанность государств соблюдать конституцию соответствующего государства?

5. Почему оцениваться на конституционность могут только не вступившие в силу международные договоры?

6. Какие органы государственной власти России обязаны обеспечивать конституционность международных договоров РФ?

7. Какова процедура оценки на конституционность международных договоров Российской Федерации?

8. Каковы последствия признания международного договора РФ неконституционными?

Примечания

<<1>> См.: Скуратов Ю. И. Советский конституционализм: понятие и структура // Правопорядок и правовой статус личности в развитом социалистическом обществе в свете Конституции СССР 1977 г. Саратов, 1980. С. 230–232.

<<2>> См.: Еременко Ю. П. Понятие и система социалистического конституционализма // Правопорядок и правовой статус личности в развитом социалистическом обществе в свете Конституции СССР 1977 г. Саратов, 1980. С. 196–199.

<<3>> См.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (1991–2001 гг.): очерки теории и практики. М., 2001. С. 58.

<<4>> См.: Пряхина Т. М. Теоретические проблемы формирования принципа конституционности // Вестник Саратовской государственной академии права. 1998. № 3. С. 19.

<<5>> См.: Кокотов А. Н., Сонина Л. В. Конституционализм как политико-правовой режим // Российский юридический журнал. 2001. № 1. С. 128.

<<6>> См.: Пуздрач Ю. В. Российский конституционализм: история и современность // Право и жизнь. 2001. № 45.

<<7>> Пресняков М. В. Конституционная концепция принципа справедливости / под ред. Г. Н. Комковой. М.: ДМК Пресс, 2009.

<<8>> Кравец И. А. Конституционность нормативных правовых актов: доктрина и практика в России // Право и политика. 2006. № 8.

<<9>> См.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 213–214; Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 139–140; Капура С. Проблемы общего надзора прокуратуры России за законностью // Право и жизнь. 1999. № 22. С. 67.

<<10>> См.: Чиркин В. Е. Современное государство. М., 2009. С. 302.

<<11>> См.: Теория государства и права: учебник для вузов. Краткий курс / под ред. Г. А. Брисова. Белгород, 2007. С. 84–85.

<<12>> См.: Дмитриев Ю. А., Петров С., Амирбеков К. Понятия и принципы конституционной законности // Право и жизнь. 2001. № 38. С. 2–7.

<<13>> На этом настаивает судья Конституционного Суда РФ В. О. Лучин. См.: Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. С. 103.

<<14>> Можно согласиться с тем, что перечисленные требования универсальны, т. е. подлежат применению всеми правоприменителями (включая Конституционный Суд РФ). При этом стоит специально оговориться, что принцип целесообразности ни в коем случае не может преобладать либо заменять принципы законности и обоснованности. Реализация такого принципа есть проявление судейского усмотрения, которое допустимо только в том случае, когда все альтернативные решения по делу законны.

<<15>> См.: Общая теория государства и права / под ред. В. В. Лазарева. М., 2000. С. 134–137.

<<16>> Теория государства и права: учебник для вузов. Краткий курс / под ред. Г. А. Брисова. Белгород: Изд-во БелГУ, 2007. С. 84–85.

<<17>> См.: Протасов В. Н. Что и как регулирует право. М., 1995. С. 47–48; Протасов В. Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства. М., 1999. С. 114.

<<18>> Витрук Н. В. Законность: понятие, защита и обеспечение // Общая теория права / под ред. В. К. Бабаева. Н. Новгород, 1993.

<<19>> Подробнее см.: Де Сальвиа М. Прецеденты Европейского суда по правам человека. Руководящие принципы судебной практики, относящейся к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод // Судебная практика с 1960 по 2002 г. СПб.: Юридический центр, 2004. С. 279.

<<20>> См.: Лучин В. О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. М., 2002. С. 290.

<<21>> Объектом конституционного деликта являются регулируемые и охраняемые Конституцией общественные отношения, на которые посягают определенные субъекты. Эти отношения опосредуют высшие социальные ценности, в качестве которых выступают: человек, его права и свободы (ст. 2 и 18), народовластие (ст. 3), суверенитет Российской Федерации, целостность и неприкосновенность ее территории (ст. 4), федерализм (ст. 5), осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10) и ее институциональная организация (ст. 11), идеологическое и политическое многообразие (ст. 13) и т. д.

<<22>> См.: Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 139–140.

<<23>> См.: Хабриева Т. Я. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: проблемы компетенции // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. М., 2000. С. 73.

<<24>> Рогов И. И., Малиновский В. А. Рецензия на книгу В. Д. Зорькина «Современный мир, право и Конституция» // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 5.

<<25>> Там же.

<<26>> Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. С. 643.

<<27>> См.: Кудрявцев В. Н. Законность: содержание и современное состояние // Законность в Российской Федерации. М.: Спарк, 1998. С. 4.

<<28>> Противостояние Съезда Народных Депутатов Президенту стало особенно очевидным с началом проведения в РСФСР в 1992 г. радикальной экономической реформы. В этот период и Верховный Совет, и Президент неоднократно вмешивались в полномочия друг друга, что было отмечено в послании Конституционного Суда Верховному Совету от 5 марта 1993 г. «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации». См.: ВКС РФ. 1993. № 1. С. 5–6; Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М.: Норма. 2008. С. 77.

<<29>> См.: Черепанов В. А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Журнал российского права. 2003. № 9.

<<30>> См.: Хабриева Т. Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов; Хабриева Т. Я. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. С. 124.

<<31>> См.: Послание Конституционного суда Республики Карелия Законодательному собранию Республики Карелия от 16 марта 2006 г. // Официальный сервер органов государственной власти Республики Карелия. Режим доступа: http: // gov.karelia.ru / Law / 060322. html.

<<32>> См.: Послание Конституционного суда Республики Бурятия «О состоянии конституционной законности в Республике Бурятия». Приложение к постановлению Народного Хурала Республики Бурятия от 28 февраля 2011 г. № 1889-IV // Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации». 2011. № 3. С. 79–94.

<<33>> См.: Колосова Н. М. Обеспечение конституционной законности // Законность в Российской Федерации. М.: Спарк, 1998. С. 32–33.

<<34>> См., напр.: Комарова В. В., Полянский И. А. Реализация принципа разделения властей в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. № 1. 2001; Кейзеров Н. М. Власть и авторитет. М., 1973. С. 110–122; Ефимов В. И. Система государственной власти. М., 1944. С. 134–148; Девидоу М. Камо грядеши, Русь? М., 1993. С. 77; Бачило И. Л. Факторы, влияющие на государственность // Государство и право. 1993. № 7. С. 28. и др.

<<35>> Марченко М. Н. Разделение властей в государственном механизме // Проблемы теории государства и права: учебное пособие. М.: 1999. С. 216.

<<36>> См.: Котляревский С. А. Правовое государство и внешняя политика. М., 1909. С. 2.

<<37>> См.: Кроткова Н. В. Проблема разделения властей в государственно-правовом учении С. А. Котляревского // Право и политика. 2006. № 12.

<<38>> См.: Судебная практика как источник права. М., 1997; Судебная практика как источник права. М., 2000; Марченко М. Н. Является ли судебная практика источником российского права? // Журнал российского права. 2000. № 12. С. 11–21; Загайнова С. К. Судебный прецедент: проблемы правоприменения. М., 2002; Гук П. А. Судебный прецедент как источник права. Пенза, 2003.

<<39>> См.: Елинек Г. Общее учение о государстве. 3-е изд. М., 1922. С. 609.

<<40>> См.: Шувалов И. И. Юридический аспект теории разделения властей // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3.

<<41>> См.: Кроткова Н. В. Указ. соч.

<<42>> См.: Котляревский С. А. Правовое государство и внешняя политика. М., 1909. С. 6.

<<43>> См.: Кроткова Н. В. Указ. соч.

<<44>> См.: Марченко М. Н. Разделение властей в государственном механизме // Теория государства и права: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 363.

<<45>> См.: Хессе К. Основы конституционного строя ФРГ. М.: 1981. С. 276–277.

<<46>> См.: Котляревский С. А. Указ. соч. С. 9.

<<47>> См.: Котляревский С. А. Конституционное государство. Опыт политико-морфологического обзора. СПб., 1907. С. 101.

<<48>> См.: Шувалов И. И. Юридический аспект теории разделения властей // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3.

<<49>> См.: Джангирян Ж. Д. Соотношение теории разделения и единства властей // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4.

<<50>> См.: Shtrum P. Presidential Power An American Democracy. Pacific Palisades (Cal), 1972. P. 8.

<<51>> См.: Джангирян Ж. Д. Указ. соч.

<<52>> См.: Керимов А. Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Государство и право. 2001. № 9. С. 26–29.

<<53>> См.: Джангирян Ж. Д. Указ. соч.

<<54>> См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 2004. С. 50.

<<55>> См.: Крылов Б. С. Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журнал российского права. 1998. № 6.

<<56>> См.: Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта Федерации // Государство и право. 2000. № 10. С. 6.

<<57>> См.: Черепанов В. А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Журнал российского права. 2003. № 9; Лысенко В. Н. Разделение власти и опыт Российской Федерации // Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 183–187.

<<58>> См.: Чиркин В. Е. Конституционное право России и зарубежный опыт. М., 1998. С. 246–250; Автономов А. С. Правовая онтология политики: построение системы категорий. М., 1999. С. 269–272.

<<59>> См.: Станских С. Н. Федеральные органы государственной власти с особым статусом в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 1.

<<60>> Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании ст. 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации» // Российская газета. 1999. 10 февр.

<<61>> См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 5-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2006.

<<62>> См.: Комарова В. В. Учредительная власть и формы ее реализации // Современное общество и право. 2010. № 1.

<<63>> См.: Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 11; Он же. Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994; Чиркин В. Е. Конституционное право России и зарубежный опыт. М., 1998; Чиркин В. Е. Государствоведение: учебник. М.: Юристъ, 1999; Чиркин В. Е. Система государственного и муниципального управления: учебник. М.: Юристъ, 2005; Чиркин В. Е. Конституция: российская модель. М.: Юристъ, 2004.

<<64>> См.: Елизаров А. Б. Формирование контрольной ветви власти в России // Современные проблемы государства и права: сб. науч. трудов. Вып. 1. Н. Новгород: Изд-во Нижегородского филиала МГЭИ, 2003. С. 97–100.

<<65>> См.: Денисов С. А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. № 3. С. 9–16.

<<66>> См.: Степашин С. В. [и др.]. Власть. Демократия. Контроль. М.: Финансовый контроль, 2005.

<<67>> См.: Скуратов Ю. И. Разделение властей или распределение функций // Разделение властей и парламентаризм. М., 1992. С. 63.

<<68>> См.: Енгибарян Р. В., Тадевосян Э. В. Конституционное право. М., 2000. С. 204.

<<69>> Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. В. В. Лазарев. М., 1997. С. 385.

<<70>> См.: Абзац 2 п. 5 постановления Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 18. 29 апр. Ст. 2253.

<<71>> См.: Окуньков Л. А. Вето Президента // Журнал российского права. 1998. № 2. С. 11.

<<72>> См.: Котенков А. А. На чем основано право Президента России возвращать принятый федеральный закон без рассмотрения // Журнал российского права. 1997. № 11. С. 49–54.

<<73>> Абз. 4 п. 5 постановления Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 18. 29 апр. Ст. 2253.

<<74>> Комментарий к Конституции РФ (комментарий к ст. 80) [Электронный ресурс] / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010 // Справочно-правовая система «Гарант», 2011.

<<75>> См.: Зуйков А. В. Российская модель института президентства по Конституции 1993 г.: основные положения [Электронный ресурс] // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 5 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс», 2011.

<<76>> См.: Комментарий к Конституции РФ (комментарий к ст. 80) [Электронный ресурс] / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010 // Справочно-правовая система «Гарант», 2011.

<<77>> Румянцева Т. С. Федеральное Собрание: конституционно-правовой статус // Конституционный строй России. Вып. 2. М., 1998. С. 39.

<<78>> См.: Указ Президента РФ от 22 июня 2004 г. № 792 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. от 14 января 2011 г.) // СЗ РФ. 2004. № 26. 28 июня. Ст. 2651.

<<79>> См.: Зуйков А. В. Указ. соч.

<<80>> См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изм. от 7 сентября 2010 г.) // СЗ РФ. 2000. № 20. 15 мая. Ст. 2112.

<<81>> Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» // СЗ РФ. 1996. № 19. 6 мая. Ст. 2320.

<<82>> См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. от 25 июля 2011 г.) // СЗ РФ. 1999. № 42. 18 окт. Ст. 5005.

<<83>> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 29 декабря 2014 г.) // СЗ РФ. 2003. № 40. 6 окт. Ст. 3822.

<<84>> См.: Парламентское право России / под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. М., 2000. С. 31.

<<85>> См.: Котляревский С. А. Конституционное государство. Юридические предпосылки русских Основных Законов (под редакцией и с предисловием Томсинова В. А.). М., 2004.

<<86>> К федеральным законам, регулирующим статус Федерального Собрания РФ, следует отнести: Федеральный закон от 18 мая 2005 г. (с изм. и доп.)«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; Федеральный закон от 8 мая 1994 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. и доп.); Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. и доп.) и др. Субъекты РФ регулируют статус законодательных органов нормами своих конституций (уставов), специальными законами о статусе законодательного органа, законами о порядке выборов депутатов законодательного органа, о контрольных полномочиях законодательного органа, о статусе депутата законодательного органа субъекта РФ и иными законами (подзаконными правовыми актами) субъекта РФ.

<<87>> См.: Парламентское право России / под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. М., 2000. С. 34.

<<88>> См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 4 марта 2009 г. № 54-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 г. “О состоянии законодательства в Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2009. № 10. Ст. 1172.

<<89>> См.: Анисимова Н. И. Федеральные стандарты для региональных парламентских выборов: проблема разграничения компетенции в избирательном праве России // Журнал российского права. 2008. № 8. С. 139.

<<90>> См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2014. № 43. Ст. 5799.

<<91>> См.: СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2014. № 23. Ст. 2931.

<<92>> См.: Парламентское право России / под общ. ред. О. Н. Булакова. М., 2006. С. 350.

<<93>> См., напр.: Парламентское право России / под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. М., 2000; Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник / отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1996; Научно-методическое пособие по разработке законопроектов в современной России. М., 2009; Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии / отв. ред. Р. Ф. Васильев. М., 2000; Гаджимагомедов Г. А., Ивлиев Г. П. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности. М., 2008.

<<94>> См.: Парламентское право России / под общ. ред. О. Н. Булакова. М., 2006. С. 350.

<<95>> Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 66.

<<96>> См.: Авакьян С. А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 8–11.

<<97>> См.: Юртаева Е. А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 13.

<<98>> См.: Крусс В. И. Юридические предпосылки и перспективы конституционализации российского законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 5. С. 2.

<<99>> См.: СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1207.

<<100>> См.: СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4408.

<<101>> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 1999 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 г. “О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации”»; Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона “О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»”».

<<102>> См.: СЗ РФ. 2003. № 3. Ст. 3101.

<<103>> Однако если же выявляется противоречие между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, действующим считается нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Из этого следует, что недопустимо неправомерное вмешательство федерального законодателя в сферу компетенции исключительно субъектов Российской Федерации (п. 2 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П)

<<104>> См.: СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3356.

<<105>> См.: СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4826.

<<106>> См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. (с изм. от 7 февраля 2011 г.)«О прокуратуре Российской Федерации» // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. 7 февр. Ст. 366; СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 901.

<<107>> См.: Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003. С. 354.

<<108>> Например, в Вологодской области действует Закон от 5 июля 2012 г. (в ред. 10 июля 2012 г.)«О нормативных правовых актах Вологодской области».

<<109>> Статьи 6–8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

<<110>> См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник / отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1996. С. 425.

<<111>> См.: Васильева С. В., Виноградов В. А., Мазаев В. Д. Конституционное право России: учебник. М., 2011. С. 371–380.

<<112>> См.: Ульяновская правда. 2005. 24 мая; 2014. 10 июля.

<<113>> См.: Марийская правда. 2001. 18 дек.; 2011. 10 июня.

<<114>> Институт конституционной ответственности в теории конституционного права понимается как отрицательная оценка государством деятельности граждан, государственного органа, должностного лица и т. д., а также мера принуждения, реализация санкций правовой нормы // Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2010. С. 34, 35.

<<115>> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П «По делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации»; Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 г. № 15-П «По делу о толковании ст. 84 (п. «б»), 99 (ч. 1, 2 и 4) и 109 (ч. 1) Конституции Российской Федерации».

<<116>> Основанием досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ является и самороспуск.

<<117>> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея».

<<118>> По мнению И. С. Сурковой, позиция федерального законодателя, установившего такую простую процедуру роспуска законодательного органа субъекта РФ высшим должностным лицом этого субъекта по сравнению с установленной процедурой роспуска законодательного органа субъекта Президентом РФ, не вполне последовательна и логична. Простая процедура роспуска законодательного органа субъекта Федерации усиливает вероятность действий высшего должностного лица данного субъекта в своих политических или личностно-субъективных интересах. При этом создается угроза нарушения баланса властей. Логичнее было бы в Федеральном законе № 184 предоставить высшему должностному лицу субъекта Федерации право распускать законодательный орган этого субъекта только при наличии установленных в судебном порядке последствий, указанных в ст. 3.1 Федерального закона № 184, а также закрепить судебную процедуру признания факта уклонения законодательного органа субъекта РФ от исполнения решения соответствующего суда. См.: Суркова И. С. Правовое регулирование роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Федерации // Гражданин и право. 2010. № 3.

<<119>> См.: СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

<<120>> См.: Доклад Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2012 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства РФ в сети Интернет. Режим доступа: www.government.ru.

<<121>> См.: Постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения»; Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».

<<122>> См.: Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2004. № 3 (177). Ст. 91.

<<123>> См.: СЗ РФ. 2011. № 21. Ст. 2930.

<<124>> См.: СЗ РФ. 2011. № 35. Ст. 5081.

<<125>> См.: Распоряжение Минюста России от 12 апреля 2012 г. № 674-р «Об Экспертном совете при Министерстве юстиции Российской Федерации по мониторингу правоприменения в Российской Федерации».

<<126>> См.: СЗ РФ. 2014. № 36. Ст. 4886.

<<127>> См.: Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2012. № 40 (552).

<<128>> См.: Собрание законодательства Свердловской области. 2011. № 8. Ст. 1341.

<<129>> См.: СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3356.

<<130>> См.: Хабриева Т. Я. Правительство РФ – высший исполнительный орган государственной власти РФ // Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой. М.: Норма, 2005. С. 113–114.

<<131>> См.: Краснов М. А., Шаблинский И. Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М.: ИПиПП, 2008. С. 101.

<<132>> См.: Кутафин О. Е. Глава государства. М.: Проспект, 2012. С. 321.

<<133>> См.: СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

<<134>> См.: СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 697.

<<135>> См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

<<136>> См.: СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

<<137>> См.: СЗ РФ. 1999. № 5. Ст. 650.

<<138>> См.: СЗ РФ. 2000. № 38. Ст. 3777.

<<139>> См.: СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2304.

<<140>> См.: СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5371.

<<141>> См.: СЗ РФ. 2002. № 52. Ст. 5290.

<<142>> См.: СЗ РФ. 2004. № 5. Ст. 403.

<<143>> См.: СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 783.

<<144>> См.: СЗ РФ. 2009. № 22. Ст. 2752.

<<145>> См.: СЗ РФ. 2014. № 29. Ст. 4201.

<<146>> См.: СЗ РФ. 2014. № 41. Ст. 5557.

<<147>> См.: Советская Адыгея. 1998. № 203.

<<148>> См.: Ведомости Государственного собрания, Президента и Кабинета министров Республики Башкортостан. 1996. № 11 (53). Ст. 762.

<<149>> См.: Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1995. № 5.

<<150>> См.: Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. № 29 (250).

<<151>> См.: СЗ РФ. 2005. № 27. Ст. 2730.

<<152>> См.: Игнатюк Н. А. Правительство и органы исполнительной власти / Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой. М.: Норма, 2005. С. 539.

<<153>> См.: СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.

<<154>> См.: СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2281.

<<155>> См.: СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4826.

<<156>> См.: Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2013. № 1.

<<157>> См.: Чурбаков А. В. Канадская конституция и судебный федерализм. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 6.

<<158>> См.: Умнова И. А. Проблемы судебного федерализма в России // Судебная система России. М., 2001. С 51.

<<159>> См.: Нелюбина А. А. Мировые судьи в Российской Федерации. Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 19.

<<160>> См.: Сенякин И. Н. Федерализм как принцип российского законодательства. Саратов, 2007. С. 234.

<<161>> Ахметзянова Э. Р. Влияние концепции судебного федерализма на организацию судебных систем России и Германии // Российская юстиция. 2009. № 10; Яценко И. С, Девликамов А. А. Конституционное регулирование судебной власти и судебных систем в Российской Федерации и зарубежных странах: сравнительно-правовой анализ. М., 2007. С. 47.

<<162>> См.: Гусев А. В. Региональная конституционная юстиция: роль в социально-экономическом развитии регионов и ближайшие перспективы // Журнал конституционного правосудия. 2008. № 4. С. 32.

<<163>> См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. В. А. Кряжков. М., 2002. С. 501–502.

<<164>> См.: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации». Ст. 1 // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

<<165>> См.: Собрание законодательства Республики Дагестан. 1996. № 5. Ст. 219.

<<166>> См.: Кабардино-Балкарская правда. № 247. 25 дек.

<<167>> См.: Закон Калининградской области от 2 октября 2000 г. «Об Уставном суде Калининградской области» [Электронный ресурс] // Справочная система «Консультант Плюс».

<<168>> См.: Якутские ведомости. 2002. № 25. 3 июля.

<<169>> См.: Областная газета. 1997. № 69. 13 мая.

<<170>> См.: Зорькин В. Д. Обеспечение социальной справедливости и защита социальных прав граждан в конституционном правосудии // Журнал российского права. 2009. № 3.

<<171>> См.: Шульженко Ю. Л. Институт конституционного надзора в Российской Федерации. М, 1998. С. 4.

<<172>> См.: Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 9.

<<173>> См.: Хабриева Т. Я. Правовая охрана Конституции. Казань, 1995. С. 17–18.

<<174>> См.: Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 483.

<<175>> См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997. С. 43–48; Арановский К. В. Государственное право зарубежных стран: учебник. М., 1998. С. 148.

<<176>> См.: Пожарский Д. В. Контрольно-надзорная деятельность как функция современного государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 4. С. 33–35.

<<177>> См.: Жеребцова Е. Е. Институт судебного конституционного контроля в механизме обеспечения единства правового пространства Российской Федерации // Право и государство. 2009. № 9.

<<178>> См.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. М., 1998. С. 25.

<<179>> См.: Вороненков Д. Н., Комаров С. А. Конституционный контроль как средство демократизации российской государственности // Конституция Российской Федерации. М., 2009.

<<180>> См.: Жеребцова Е. Е. Институт судебного конституционного контроля в механизме обеспечения единства правового пространства Российской Федерации // Право и государство. 2009. № 9.

<<181>> См.: Беляев В. П. Контроль как форма юридической деятельности и гарантия законности // Право и политика. 2004. № 2. С. 15.

<<182>> См.: Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 9; Златопольский Д. Л. Государственное право зарубежных социалистических стран. М., 1984. С. 65; Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2000. С. 309.

<<183>> См.: Овсепян Ж. И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала ХХ по начало ХХI в.). Ростов-на-Дону, 2006. С. 480.

<<184>> См.: Ермолов И. А. Роль конституционных судов в осуществлении конституционного контроля в республиках Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 14.

<<185>> См.: Чиркин В. Е. Государствоведение. М., 1999. С. 359; Чиркин В. Е. Современное государство. М., 2001. С. 382.

<<186>> См.: Конституционный судебный процесс / отв. ред. М. С. Саликов. М., 2003. С. 193.

<<187>> См.: Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Ст. 26. Ч. 1.

<<188>> См.: СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.

<<189>> См.: СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 231.

<<190>> См.: СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 848; № 47.

<<191>> См.: Нерсесянц В. С. Право – математика свободы. Опыт прошлого и перспективы. М., 1996. С. 18.

<<192>> См.: Мельников Н. В. Прокуратура России и ее роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан. Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2001. С. 16–17; Он же. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 219–243.

<<193>> См.: Керимов А. Д. Проблемы конституционной реформы и государственного строительства в России. М., 2000. С. 8–9.

<<194>> См. там же. С. 9.

<<195>> См.: Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в конституционной системе Российской Федерации. Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 14.

<<196>> См.: Гуляев В. Е. Российская государственность: состояние и тенденции // Политические проблемы теории государства. М.: Норма, 1993; Проблемы общей теории права и государства / под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 1999.

<<197>> См.: Чеботарев Г. Н. Указ. соч. С. 16.

<<198>> См.: Скуратов Ю. И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. 1997. № 3. С. 6–7.

<<199>> См.: Николаев А. М. Принцип разделения властей и его реализация в Конституции Российской Федерации 1993 г. и текущем законодательстве. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 10–11.

<<200>> См.: Шалумов М. С. Прокуратура в государственном механизме России // Проблемы совершенствования прокурорского надзора. М.: ИПК Генпрокуратуры РФ, 1997. С. 228–236; Он же. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1. С. 82.

<<201>> См.: Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 11–12; Он же. Государствоведение. М., 1999. С. 358–375.

<<202>> См.: Долежан В. В. Проблемы компетенции прокуратуры. Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1990. С. 44; Ломовский В. Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов-на-Дону, 1987. С. 141.

<<203>> См.: Точиловский В. Н. О компетенции прокурорской власти // Советское государство и право. 1990. № 9. С. 46.

<<204>> См.: СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

<<205>> См.: Зайков С. Ю. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 22.

<<206>> См.: Мельников Н. В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. № 2. С. 20.

<<207>> См.: Он же. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 77–90

<<208>> Там же. С. 90.

<<209>> См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2010. С. 310.

<<210>> См.: Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 2011. С. 305; Протопопов А. Л. Функции прокуратуры // Правоведение. 2000. № 6. С. 174; Кобзарев Ф. М. Прокуратура России: правовое положение и перспективы развития. М., 2002. С. 71.

<<211>> Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 2010. С. 305.

<<212>> См.: Кобзарев Ф. М. Прокуратура России: правовое положение и перспективы развития. М., 2002. С. 8.

<<213>> См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации». Ст. 1. Ч. 2.

<<214>> В юридической науке относительно функций прокуратуры имеются и другие точки зрения. В свое время о функциях прокуратуры писал В. С. Тадевосян. Он понимал под ними общий надзор, надзор за следствием и дознанием, судебный надзор и надзор за местами лишения свободы (см.: Тадевосян В. С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956. С. 93–95). В. Г. Лебединский и Ю. А. Каленов писали уже о семи функциях прокуратуры, в том числе и о функции конституционного надзора, которой до недавнего времени у прокуратуры не было (см.: Лебединский В. Г., Каленов Ю. А. Прокурорский надзор в СССР: очерки по курсу. М., 1957. С. 47–49). Однако выделение указанных функций прокуратуры нас не может удовлетворить. Ведь по существу речь идет об одной главной функции прокуратуры – надзорной. Поэтому в приведенных примерах фактически произошло отождествление функции надзора и отраслей надзора. Следует отметить, что большинство современных учебников по прокурорскому надзору эту проблему не затрагивают (см., напр.: Прокурорский надзор в Российской Федерации / под ред. Ю. Е. Винокурова. М., МНЭПУ. 2001). О функциях прокуратуры говорится только в одном учебнике для вузов (См.: Российский прокурорский надзор / под ред. А. Я. Сухарева. М., 2002. С. 59–74).

<<215>> См.: Додонов В. Н., Крутских В. Е. Прокуратура в России и за рубежом. М., 2001. С. 31–32.

<<216>> См.: htpp://www.ksrf.ru.

<<217>> См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 110.

<<218>> См.: СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

<<219>> См.: ВКС РФ. 2001. № 1.

<<220>> См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; СЗ РФ. 2015. № 1. Ст. 9.

<<221>> См.: Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5556.

<<222>> См.: Кубанские новости. 2004. 26 июня; 2011. 28 июля.

<<223>> См.: Рязанские ведомости. 2009. 13 янв.; 2012. 29 дек.

<<224>> См.: Якутские ведомости. 2008. 31 дек.; 2014. 1 нояб.

<<225>> См.: Южный Урал. 2003. 28 окт.; Оренбуржье. 2014. 18 дек.

<<226>> См.: ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366; СЗ РФ. 2014. № 52. Ст. 7538.

<<227>> См.: СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609; СЗ РФ. 2013. № 43. Ст. 5449.

<<228>> В научной литературе обсуждаются проблемы оснований и процедуры привлечения к ответственности органа местного самоуправления. См. об этом: Шугрина Е. С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. М., 2007; Соловьев С. Г. Муниципально-правовая ответственность местного представительного органа: содержание и актуальные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2; Кондрашев А. А. Особенности реализации конституционно-правовой ответственности в муниципальном праве Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 20.

<<229>> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе” в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева»; Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. “О порядке отзыва депутата Московской областной Думы” в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации»; Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”».

<<230>> См.: Проблемы теории государства и права / под ред. С. С. Алексеева. М., 1979. С. 326.

<<231>> См.: Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

<<232>> См.: Общая теория права: курс лекций / под общ. ред. В. К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С. 523; Теория государства и права / под ред. В. К. Бабаева. М., 2004. С. 536–537.

<<233>> См.: Общая теория государства и права: академический курс. В 2 т. / под ред. М. Н. Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 513.

<<234>> См.: Хижняк В. С. Взаимодействие национального права России и международного права: конституционные основы. Саратов, 2002. С. 39.

<<235>> См.: Варшавская декларация от 27 июня 2000 г. // Московский журнал международного права. 2001. № 1. С. 271.

<<236>> См.: Марочкин С. Ю. Нормы и источники международного права в правовой системе Российской Федерации // Правоведение. 1997. № 3. С. 124.

<<237>> См.: Лукашук И. И. Конституция России и международное право // Российский ежегодник международного права. 1995. СПб., 1996. С. 26.

<<238>> См.: Действующее международное право. Документы. В 2 т. Т. 2 / сост. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М., 2007. С. 267–290.

<<239>> См.: Адамович Л. Выполнение международно-правовых обязательств. Дилеммы для национального конституционного права // Конституционное правосудие. 2001. № 2. С. 41.

<<240>> См.: Федеральный закон от 23 февраля 1996 г. «О присоединении Российской Федерации к Уставу Совета Европы» // СЗ РФ. 1996. № 9. Ст. 774.

<<241>> См.: Федеральный закон от 30 марта 1998 г. «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней» // СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1514.

<<242>> См.: Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998. С. 50–51.

<<243>> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24 января 2001 г. «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “К Президенту Российской Федерации В. В. Путину о необходимости сопроводить ратификацию международных договоров Российской Федерации с Республикой Армения, Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Республикой Таджикистан по вопросам юрисдикции и взаимной правовой помощи по делам, связанным с пребыванием российских воинских формирований на территории принимающей стороны заявлениями Российской Федерации, устраняющими противоречия указанных международных договоров Конституции Российской Федерации”».

<<244>> См.: Пункт «г» ст. 125 Конституции РФ; Пункт «г» ч. 1 ст. 3, ст. 88–91 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изм. и доп.); Статья 34 Федерального закона от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» (с изм. и доп.)

<<245>> См.: Пункт 4 ст. 7, п. 1, 2 ст. 8 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (с изм. и доп.).

<<246>> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 июля 2012 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации – Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации» // Консультант Плюс.

<<247>> См.: Тихомиров Ю. А. Коллизионное право: учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С. 352.

<<248>> См.: ВВС СССР. 1986. № 37. Ст. 772.

<<249>> См.: Преамбула и ч. 1 ст. 31 Федерального закона от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации».

<<250>> См.: Ст. 22 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации».

<<251>> См.: Лукашук И. И. Международное право и конституции государств // Журнал российского права. 1998. № 1. С. 48.

<<252>> См.: Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 1–7.

<<253>> См.: Усенко Е. Г. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и российская Конституция // Московский журнал международного права. 1995. № 2. С. 22.

<<254>> См.: Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 53.

<<255>> См.: Митрополит Смоленский и Калининградский Кирилл. Обстоятельства нового времени // Независимая газета. 1999. 26 мая.

<<256>> См.: Боуринг Б. Вступление России в Совет Европы и защита прав человека: всерьез ли выполняются обязательства? [Электронный источник] Режим доступа: http: // www / yrights.ru.

<<257>> См.: Статья 1 Конституции РФ 1993 г.; Преамбула Устава Совета Европы от 5 мая 1949 г.

<<258>> См.: Часть 1 ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

<<259>> См.: Эбзеев Б. Глобализация, общепризнанные принципы и нормы международного права и правовое опосредование Конституцией России тенденций гуманитарного сотрудничества // Конституционное правосудие. 2007. № 4. С. 37.

<<260>> См.: Дело Далбан против Румынии (Жалоба № 28144 / 95 от 29 сентября 1999 г. // Европейский суд по правам человека: избранные постановления 1999–2001 гг. и комментарии / под ред. Ю. Ю. Берестенева и А. О. Ковтуна. М., 2002. С. 257.

<<261>> См.: Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2006. С. 104.

<<262>> См.: Мышляева М. Л. Конституционный Суд России: новый подход к международному праву // Московский журнал международного права. 2001. № 3. С. 23–33.

<<263>> См.: Игнатенко Г. В. Конституционное правосудие: применение международных договоров // Вестник Уставного суда Свердловской области. 2003. № 1. С. 56–57.

<<264>> Зорькин В. Д. Россия и Конституция в ХХI веке. М., 2008. С. 389.

<<265>> Эбзеев Б. С. Глобализация, общепризнанные принципы и нормы международного права и правовое опосредование Конституцией России тенденций гуманитарного сотрудничества // Конституционное правосудие. 2007. № 4. С. 28.

<<266>> Европейский суд по правам человека имеет в виду определение Конституционного Суда РФ от 15 января 2009 г. № 187–0–0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Маркина Константина Александровича на нарушение его конституционных прав положениями ст. 13 и 15 Федерального закона “О государственных пособиях гражданам, имеющим детей”, ст. 10 и 11 Федерального закона “О статусе военнослужащих”, ст. 32 Положения о порядке прохождения военной службы и п. 35 и 44 Положения о назначении и выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей».

<<267>> Зорькин В. Д. Предел уступчивости // Российская газета. 2010. 29 окт.; Зорькин В. Д. Диалог Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского Суда по правам человека в контексте конституционного правопорядка. Доклад на XIII Международном форуме по конституционному правосудию. СПб. 18–20 ноября 2010 г. С. 27.

<<268>> См.: Торшин А. Выбор России // Российская газета. 2011. 12 июля.

Table of Contents

Конституционная законность в реализации принципа разделения властей (на примере Российской Федерации) Издание второе Учебное пособие Под редакцией доктора юридических наук, профессора В. В. Комаровой

Введение

ЧАСТЬ I. Учебно-методический комплекс учебной дисциплины «Конституционная законность в реализации принципа разделения властей (на примере Российской Федерации)»

1. Цель и задачи дисциплины

2. Место дисциплины в структуре основной образовательной программы высшего профессионального образования

3. Требования к результатам освоения дисциплины

4. Объем дисциплины и виды учебной работы

5. Содержание дисциплины

6. Образовательные технологии

7. Оценочные средства для текущего контроля успеваемости, промежуточной аттестации по итогам освоения дисциплины и учебно-методическое обеспечение самостоятельной работы студентов

8. Учебно-методическое и информационное обеспечение дисциплины

9. Материально-техническое обеспечение дисциплины

ЧАСТЬ II. Лекционный курс

Лекция 1. Понятие, принципы и правовое закрепление конституционной законности

Лекция 2. Теория разделения властей: история и российская современность

Лекция 3. Взаимоотношение ветвей власти в обеспечении конституционной законности России

Лекция 4. Механизм реализации конституционной законности на муниципальном уровне

Лекция 5. Гарантии законности

ЛЕКЦИЯ 6. Обеспечение конституционности взаимодействия международного и национального права

Примечания