Annotation

Рассматриваются роль и место инновационных управленческих технологий в развитии социальной сферы России. Дается характеристика современных управленческих технологий, применяемых в регулировании социальной сферы, определены особенности их применения, достоинства и недостатки соответствующих подходов, и приведено большое количество примеров из практики продвижения инновационных решений в управлении социальным комплексом России. В монографии сформулирована и подробно обоснована новая научная концепция, согласно которой инновационные технологии управления в социальной сфере образуют единую взаимосвязанную систему, призванную реализовывать политику инновационного социально ориентированного развития России. Законодательство приведено по состоянию на сентябрь 2015 г. Монография предназначена для научных работников, преподавателей вузов, аспирантов, магистрантов и работников органов государственной власти и местного самоуправления.

- Н. Д. Эмиров, А. Е. Эмирова

- Введение

- Глава I

- 1.1. Программные методы в управлении социальной сферой

- 1.2. Форсайт-технология и перспективы ее применения в социальной сфере

- 1.3. Социальные стандарты как ориентиры социального развития

- Глава II

- 2.1. Технология бюджетирования, ориентированного на результат

- 2.2. Электронное правительство – инновационная технология управления в социальной сфере

- 2.3. Процессные технологии в управлении социальной сферой

- 2.4. Социальные нормативы в группе функциональных технологий управления

- 2.5. Аутсорсинг в управлении социальной сферой

- Глава III

- 3.1. Инновационные технологии управления как система

- 3.2. Синергетические эффекты в системе технологий управления социальным комплексом

- Глава IV

- 4.1. Организационные формы продвижения инноваций в управлении социальной сферой

- 4.2. Использование технологии бенчмаркинга в продвижении управленческих инноваций в социальной сфере

- 4.3. Роль социального эксперимента в продвижении инновационных технологий управления

- Глава V

- 5.1. Мониторинг развития социального комплекса

- 5.2. Реализация обратной связи: методический подход к оценке результатов управления в социальной сфере

- Заключение

- Список литературы

- Приложения

- Приложение 1

- Приложение 2

- Приложение 3

- Примечания

Н. Д. Эмиров, А. Е. Эмирова

Системная модель инновационного управления социальной сферой

Монография

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

Введение

Социальная сфера России за последние годы претерпевает значительные изменения, связанные с внедрением принципиально новых для нашей страны услуг (например, риэлтерских услуг), новых организационных форм деятельности (например, государственно-частное партнерство), новых принципов экономических отношений (например, нормативно-подушевое финансирование) и т. п. Не являются в данном случае исключением и органы управления социальной сферой, где, как мы увидим в дальнейшем, идет интенсивное внедрение новых технологий управления.

Сложнейшие проблемы развития социального комплекса, затрагивающие жизненные интересы десятков миллионов граждан, обнаруживаются практически во всех его отраслях. В здравоохранении – низкий уровень управления, недостаточное финансирование, дефицит медицинских кадров и т. п.; в образовании и науке – деградация образовательных стандартов, потеря престижа научной деятельности и выезд научных кадров в страны Запада и т. п.; в жилищно-коммунальном хозяйстве – ситуация, обозначаемая специалистами термином «коммунальная катастрофа», и т. д. Перечисленные выше проблемы действуют на фоне демографического кризиса, когда рождаемость только в последние годы стала незначительно превышать смертность населения. Одновременно с этим, многие преобразования в социальной сфере происходят в обстановке серьезных социальных конфликтов (монетизация льгот, введение ЕГЭ, реформирование ЖКХ и т. п.), создающих излишнюю социальную напряженность в обществе. В связи с этим возникает целый пласт научных и практических проблем, объединяемых одной концепцией: Россия должна добиться, чтобы при тех относительно скромных ресурсах, которые она может выделить на развитие социальной сферы, был получен как можно больший результат в плане повышения качества жизни граждан. Такая задача неразрешима при технологиях, устоявшихся с советских времен, и в силу этого инновационный вектор развития для социальной сферы важен не менее, чем для отраслей материального производства. При этом инновации необходимы не только в рамках самого производства услуг (инновационные программы образования, высокотехнологичная медицинская помощь, клининг в ЖКХ и т. п.), но и, прежде всего, в сфере управления социальным комплексом, что может дать значительно больший социально-экономический эффект (электронное правительство, процессные технологии, бюджетирование, ориентированное на результат, и т. п.). Однако в указанном направлении существует определенный дефицит научных разработок: если частные направления инновационного развития управленческих технологий в социальной сфере уже рассматривались в отдельных публикациях, то в литературе практически еще не было попыток комплексного рассмотрения инновационного процесса в управлении социальной сферой. Между тем данное направление инновационной деятельности, будучи непосредственно направленным на повышение качества жизни граждан, обладает своей спецификой, существенно отличной от таковой, например, для сферы материального производства. Инновационные технологии управления и организационно-экономические механизмы их продвижения в социальном комплексе, взятые в системном рассмотрении, образуют собой единый и обособленный «поток» инновационной деятельности, нуждающийся в едином методологическом подходе к своему анализу. В этом аспекте ощущается серьезный разрыв между теорией и практикой по причине недостаточной исследованности многих важнейших вопросов, начиная от формулировок ключевых понятий и заканчивая спецификой продвижения инноваций в социальном комплексе страны. Перечисленные выше обстоятельства убедительно демонстрируют актуальность темы данного исследования.

Основная цель настоящего исследования заключается в разработке и обосновании концепции единой системы инновационных технологий управления в социальной сфере России.

В соответствии с поставленной целью был сформулирован ряд логически взаимосвязанных задач, последовательно раскрывающих тему данной работы:

1) провести теоретико-методологический анализ современных проблем развития социальной сферы, выявить новейшие тенденции в развитии социального комплекса России;

2) показать специфику системы управления в социальной сфере и выявить особенности инновационной деятельности в социальном комплексе;

3) выявить специфику группы «базисных» инновационных технологий в управлении социальной сферой (программно-целевых подходов, приоритетных национальных проектов, технологии форсайтов, социальных стандартов);

4) показать особенности группы «функциональных» инновационных технологий (бюджетирования, ориентированного на результат, электронного правительства, процессного подхода, аутсорсинга, социальных нормативов);

5) выявить системные связи в совокупности инновационных технологий управления и показать наличие синергетических эффектов при их использовании;

6) выявить систему организационно-экономических механизмов продвижения инноваций в управлении социальной сферой;

7) исследовать систему обратных связей в управлении социальным комплексом и сформулировать предложения по ее инновационному развитию;

8) разработать практические рекомендации по совершенствованию инновационной деятельности в органах управления социальной сферой.

Объектом исследования выступает система управления социальной сферой России. Предметом исследования являются организационно-экономические отношения, возникающие в рамках инновационной деятельности в системе управления социальным комплексом страны.

Информационная база исследования состоит из нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней, данных Федеральной службы государственной статистики, научных публикаций, ресурсов Интернета, публикаций СМИ, материалов социологических опросов.

Глава I

Базисные инновационные технологии управления социальной сферой

1.1. Программные методы в управлении социальной сферой

1.1.1. Приоритетные национальные проекты

Приоритетные национальные проекты (ПНП) в социальной сфере – одно из центральных направлений в деятельности российской власти в течение целого ряда лет. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2005 г. № 1926-р «Об утверждении плана подготовки первоочередных актов по реализации приоритетных национальных проектов» [39] в течение четырех месяцев приняты более двух десятков постановлений Правительства Российской Федерации, определяющих деятельность органов власти по претворению в жизнь основных установок ПНП.

В чем заключались задачи социальной модернизации в рамках ПНП?

Во-первых, было провозглашено повышение доступности и качества медицинской помощи для широких слоев населения. Из этого, прежде всего, следует, что гарантии бесплатной медицинской помощи должны быть общеизвестны и понятны. И только дополнительная медпомощь и повышенный уровень комфортности ее получения должны оплачиваться пациентом.

Во-вторых, чтобы не допустить утраты российским образованием своих преимуществ, результативность реформ в образовании следует измерять по показателям его качества, доступности и соответствия потребностям рынка труда.

В-третьих, в жилищной сфере необходимо обеспечить возможности приобретения жилья на рынке, одновременно с этим гарантируя предоставление малоимущим социального жилья.

К указанным трем направлениям в дальнейшем был добавлен проект по развитию агропромышленного комплекса, и в результате в России стали осуществляться четыре ПНП:

– «Здоровье»,

– «Образование»,

– «Доступное и комфортное жилье – гражданам России»,

– «Развитие агропромышленного комплекса».

Нельзя не отметить, что вопросы реализации ПНП практически сразу же стали предметом детальных научных исследований, в качестве примера можно указать на содержательные монографии М. К. Горшкова [116], А. Г. Леонтьева [169], Е. В. Фахрутдиновой [247] и др., а также на ряд коллективных монографий по рассматриваемой проблеме [163], [216].

В качестве примера приведем некоторые данные о результатах приоритетных национальных проектов [138].

Приоритетный национальный проект «Здоровье». В рамках проекта удалось реализовать целый комплекс мероприятий по развитию первичной медико-санитарной помощи, совершенствованию системы профилактики заболеваний, повышению доступности и качества специализированной, в том числе высокотехнологичной медицинской помощи, совершенствованию медицинской помощи матерям и детям, формированию здорового образа жизни наших граждан [58].

Наиболее наглядно об эффективности проведенных мероприятий в рамках приоритетного национального проекта «Здоровье» свидетельствует позитивная динамика демографических показателей. Так, по оценке Росстата, численность постоянного населения Российской Федерации на 1 января 2015 г. без учета Крымского федерального округа составила 144,0 млн. чел. и за год увеличилась на 305,5 тыс. чел., или на 0,2 % [118].

Рост численности населения в России обусловлен как миграционным приростом, так и естественным приростом населения. С 2006 г. отмечена благоприятная динамика основных демографических показателей в Российской Федерации, например, за 12 месяцев 2014 г. зафиксирован естественный прирост – 33,7 тыс. чел. (в 2013 г. – 19,1 тыс. чел.).

В 2013 г. общероссийский уровень рождаемости впервые с начала 1990-х гг. превысил уровень смертности. В 2014 г. указанная тенденция продолжилась, рождаемость за 12 месяцев 2014 г. составила 13,3 на 1000 населения. Число родившихся за 12 месяцев 2014 г. выросло по сравнению с 2013 г. на 17,6 тыс. (1947,3 тыс. детей и 1929,7 тыс. детей соответственно) [118].

Одним из важнейших результатов выполнения приоритетного национального проекта «Здоровье» явилось бурное развитие национальной системы оказания высокотехнологичной медицинской помощи (ВМП). Так, в 2014 г. ВМП оказана 715 616 пациентам, что составляет 141,7 % к уровню 2013 г. В 2015 г. в рамках федеральной адресной инвестиционной программы на 2015–2017 гг. реализуются 17 инвестиционных проектов по реконструкции и строительству федеральных государственных учреждений, оказывающих ВМП [208].

Приоритетный национальный проект «Здоровье» в настоящее время получил свое развитие в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 294 [34]. В 2014 г. Минздравом России при участии заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и Российской академии наук разработан и внесен на утверждение в Правительство РФ проект Стратегии развития здравоохранения Российской Федерации на долгосрочный период [34].

Приоритетный национальный проект «Образование» представляет собой программу по повышению качества образования в рамках реализации четырех приоритетных национальных проектов в России. Основные направления проекта [204]:

– стимулирование инноваций в образовательной сфере (государственную поддержку получили 3 тыс. инновационных школ по 1 млн. руб. и 10 тыс. учителей по 100 тыс. руб.);

– подключение школ к Интернету (подключено свыше 18 000 школ);

– организация начального профессионального образования для военнослужащих;

– организация сети национальных университетов и бизнес-школ (созданы 7 федеральных университетов, на конкурсной основе отобраны 29 национальных исследовательских университетов. Первые бизнес-школы были созданы на базе Московского и Санкт-Петербургского университетов);

– поставка школьных автобусов в сельскую местность (поставлено 1769 автобусов);

– укомплектование школ дотационных регионов учебным оборудованием (в школы направлено 5113 комплектов учебного оборудования);

– дополнительные выплаты за классное руководство (более 800 тыс. учителей ежемесячно получали дополнительные денежные выплаты в размере 1000 руб. за классное руководство, ежегодно с 2006 по 2009 г. 10 000 лучших учителей получали по 100 тыс. руб., а с 2010 г. 1 тыс. лучших учителей – по 200 тыс. руб.) и т. п. [204].

Приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». В 2014 г. организациями всех форм собственности построено 1080,3 тыс. квартир общей площадью 81,0 млн. кв. м, что на 14,9 % больше соответствующего периода предыдущего года [248]. Значительную поддержку жилищному строительству оказал Фонд содействия реформированию ЖКХ. Средства фонда направлялись в виде субсидий субъектам Российской Федерации на завершение строительства домов с высокой степенью готовности. Ликвидированы ветхие и аварийные жилые дома общей площадью более полумиллиона квадратных метров, из них переселено около 36 тыс. семей.

В рамках подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» за время реализации нацпроекта улучшили жилищные условия более 145 тыс. молодых семей. Более 104 тыс. семей, перед которыми государство имеет обязательства, улучшили свои жилищные условия с использованием механизма государственных жилищных сертификатов [138].

Таким образом, приоритетные национальные проекты выступили как одна из перспективных инновационных технологий управления в социальной сфере. Инновационность ПНП выражается в том, что:

– впервые был создан специальный межотраслевой орган, который координировал деятельность по развитию трех важнейших социальных отраслей на всех уровнях – Совет при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике;

– органами власти впервые были выделены в единый «пакет» наиболее востребованные на сегодня направления в повышении качества жизни граждан;

– реализация важнейших проектов, затрагивающих коренные жизненные интересы всего населения, осуществлялась в обстановке прозрачности и детального информирования о ходе реализации ПНП, например был открыт специальный сайт по приоритетным национальным проектам [258].

Вместе с тем нельзя не отметить основные недостатки технологии ПНП, проявившиеся в ходе их реализации.

Во-первых, статус ПНП не был регламентирован в нормативных правовых актах, более того, в правовом поле России не была зафиксирована сама дефиниция для понятия «приоритетный национальный проект».

Во-вторых, в рамках реализации ПНП не были обозначены целевые показатели по каждому из них с привязкой к контрольным датам.

В-третьих, не был предусмотрен механизм единого финансирования с единой системой мониторинга достигнутых результатов.

Перечисленные недостатки, разумеется, не могли не сказаться на качестве управления социальной сферой на основе технологии ПНП. В частности, не принимались во внимание многочисленные предложения по диффузии технологии ПНП на другие отрасли социального комплекса (коммунальное хозяйство, наука, культура и т. д.).

1.1.2. Целевые программы развития социальной сферы

Приоритетные национальные проекты, являясь инструментом управления федерального уровня, охватывают в комплексе три важнейших направления в развитии социальной сферы России. Однако на федеральном и региональном уровнях широко применяются также инновационные технологии с несколько более узкой направленностью. Речь в данном случае идет, прежде всего, об использовании целевых (федеральных, региональных, отраслевых, муниципальных) программ в регулировании социальной сферы страны.

Новизна и малая изученность проблем программно-целевого управления привели к интенсивной разработке прикладных аспектов использования данной технологии. В данном случае следует отметить содержательные труды И. В. Барановой [90], Н. М. Ермаковой [134], А. В. Ильичева [147], С. С. Ковалевского [161], М. П. Силича [225], О. Макашиной [170], О. М. Роя [215] и др., опубликованные коллективные монографии и методические рекомендации для всех уровней управления [114], [175], [177], [245]. Издания по указанной проблематике постоянно выходят за рубежом [281], [289], [290].

Правовые основы, регулирующие применение инновационной технологии программно-целевого управления в Российской Федерации, были сформированы в относительно короткий промежуток времени от середины 1994 до середины 1995 г. Так, в Федеральном законе от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» [2] были установлены основные требования к порядку разработки целевых программ в России, в частности, ст. 2 закона предписывала, что при разработке федеральных целевых программ необходимо предусматривать:

– решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач;

– согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования;

– комплексность и экономическую безопасность разрабатываемых мероприятий;

– согласованность решения федеральных и региональных задач;

– достижение требуемого конечного результата в установленные сроки.

Официальное определение понятию «федеральная целевая программа» впервые в нашей стране было дано в постановлении Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”» [25]. Согласно постановлению, федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (целевые программы), представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития РФ, а также инновационное развитие экономики.

В середине 1995 г. был принят Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [3], завершивший, в основном, формирование концептуальной базы для использования такого нового для нашей страны инструмента управления, как целевые программы^1. Статья 1 указанного закона устанавливала, что:

– Концепция социально-экономического развития Российской Федерации – система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей;

– Программа социально-экономического развития Российской Федерации – комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров [3].

В качестве конкретного примера концепций социально-экономического развития можно привести Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (широко известная Концепция-2020) [42]. Примером регионального уровня может служить Концепция социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2020 г. (утв. постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28 марта 2012 г. № 275) [48].

Практические потребности социально-экономического развития России обусловили в начальный период реформ не только формирование правового поля, но и, параллельно ему, интенсивное внедрение программно-целевых методов в деятельность органов управления социальной сферы на всех уровнях – федеральном, региональном, местном, отраслевом и т. д. В качестве примера на рис. 1.1 представлены результаты наших расчетов по интенсивности внедрения целевых программ в период 2010–2014 гг.

Обратим внимание на «многовекторность» принятых в последнем десятилетии федеральных целевых программ (см. табл. 1.1), которые соотносились со следующими объектами социальной политики:

– группы населения (дети, инвалиды и т. д.);

– территории (Юг России, Сибирь и Дальний Восток и т. п., Крым);

– проблемные направления социального развития (развитие села, неравенство регионов и т. п.);

– отдельные отрасли социальной сферы (здравоохранение, физкультура и спорт, образование и т. д.).

По нашим подсчетам, на начало 2015 г. в Российской Федерации действовали свыше 15 целевых федеральных программ, направленных на решение тех или иных проблем социальной сферы страны.

Рис. 1.1. Численность принятых целевых программ по развитию социальной сферы в 2010–2014 гг.

Таблица 1.1

Основные федеральные целевые программы в социальной сфере за 2010–2015 гг.

При этом нельзя не обратить внимания на то, что все эти программы функционируют на основе соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации, что резко отличает их от региональных социальных программ, сформированных, главным образом, на основании законов субъектов Федерации. Наглядным примером здесь могут быть целевые программы развития социальной сферы в Санкт-Петербурге, принятые за последние годы и представленные в табл. 1.2.

Таблица 1.2

Основные целевые программы развития социальной сферы Санкт-Петербурга, принятые после 2005 г.

1.2. Форсайт-технология и перспективы ее применения в социальной сфере

Ускоренное развитие теории и практики стратегического планирования за последние годы постоянно приводит к появлению инновационных технологий управления в данном направлении. Одной из таких новейших технологий, первоначально возникших в управлении технико-технологическим развитием, явилась методология форсайтов [292].

Форсайт – совокупность методов, средств и приемов прогнозирования социально-экономического и инновационного развития хозяйственно-экономических субъектов (государства, отрасли, региона, предприятия, домохозяйства), направленных на формирование стратегического видения будущего и воздействия на него путем выявления событий и участия в процессах, способных оказать культурное, политическое, экономическое и социальное влияние на экономику и общество в долгосрочной перспективе [243, c. 189–190].

Форсайт представляет собой принципиально новый подход к определению сценариев будущего. Отличительная роль форсайта заключается в формировании образа желаемого будущего, к которому будут стремиться участники этого процесса. Такой комплексный подход является важным преимуществом форсайта по сравнению с традиционными методами социально-экономического прогнозирования (см. рис. 1.2).

Появившись около 30 лет назад, форсайт в настоящее время стал одним из важнейших инструментов инновационной экономики. С 90-х гг. прошлого века форсайт начал использоваться и в общественно-политической сфере, например, последние десять лет активно используются форсайт-проекты городов: Дублин, Барселона, Штутгарт; форсайт-проекты социального развития стран: Великобритания, Австрия, Финляндия, Франция, ЮАР. В марте 2003 г. в Будапеште состоялся европейский саммит по вопросам форсайта, в котором участвовали министры пятнадцати европейских стран. В Севилье (Испания) существует специальный институт, который разрабатывает методологию, ведет международный обмен результатами этого форсайта [251].

Рис. 1.2. Сравнение моделей социально-экономического прогнозирования и форсайт-технологии

В самые последние годы в российской научной литературе стали появляться специальные труды по методологии форсайта, например работы Ю. П. Воронова [109], Н. В. Гапоненко [110], Д. Н. Землякова [144], А. И. Пригожина [203], В. П. Третьяка [244], Е. П. Карлиной и Р. И. Акмаевой [157], В. Г. Сизова [224] и др. В тематику ряда исследовательских организаций стали включаться разработки форсайт-проектов, например в Российской академии наук, в Форсайт-центре ГУ-ВШЭ, в Центре стратегических разработок «Северо-Запад» и т. д. К технологиям форсайта усиливается интерес и в органах управления, примером в данном случае может служить Приказ Минпромторга России от 6 декабря 2011 г. № 1680 «Об образовании Координационного совета промышленного и технологического форсайта Российской Федерации» [69].

Исходя из целого ряда достоинств форсайт-технологий следует поставить вопрос об их применении и в отраслях социальной сферы, тем более что в России уже имеются, к сожалению, немногочисленные примеры практического их использования в управлении социальным развитием страны:

1) В апреле 2008 г. стартовал первый в России общественно-политический форсайт-проект – Общественная программа «Детство» [188]. Смысл проекта состоит в том, чтобы увидеть город будущего глазами детей – ведь именно они будут его жителями.

2) Технология форсайта фактически использована для разработки такого важного документа, как «Концепция социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2020 г.» [48], хотя в ней рассматриваемый термин и не применяется. Концепция является документом общественного согласия, подготовленным по итогам проведенных в 2010–2011 гг. обсуждений дальнейших направлений развития города. Ожидания населения и важнейшие направления деятельности Правительства города по их реализации сформулированы на основе предложений, высказанных в ходе специально организованных дискуссий, и положены в основу документа. Концепция обсуждалась с бизнес-сообществом, представителями общественных организаций и молодежных движений, ассоциациями профессиональных участников. Были организованы опросы мнения населения посредством горячих линий и анкетирования, непосредственно в подготовке приняло участие более 10 000 чел. Согласно Концепции важнейшими направлениями деятельности Правительства города выступают:

• городская среда и транспорт,

• образование,

• здравоохранение,

• благоустройство,

• культура.

Обратим внимание на основные задачи, поставленные городом в указанных направлениях:

Городская среда и транспорт. Санкт-Петербургу будет возвращена свойственная ему организация уличного пространства и проведена модернизация городской среды под образ жизни и работу «креативного класса». В историческом центре Санкт-Петербурга основными участниками движения станут пешеходы и городской пассажирский транспорт. В исторической части города не будет возникать уплотнительная застройка, она сохранит за собой преимущественно культурную, туристическую и жилую функцию с одновременным размещением объектов коммунально-бытового назначения. Развитие периферийных районов города будет осуществляться на принципах гражданского равенства и культурного разнообразия. В Санкт-Петербурге не будут возникать отдельные кварталы для малоимущих горожан, для приезжающих мигрантов и т. д.

Образование. Ведущие вузы Санкт-Петербурга укрепят лидирующие позиции на международном уровне. Предстоит увеличить объем научных исследований и последующего внедрения их результатов на отечественных и зарубежных предприятиях. Основным элементом такой коммерциализации станут вновь создаваемые с участием студентов, аспирантов, молодых ученых высокотехнологичные компании. Образовательная деятельность университетов будет характеризоваться высокой академической мобильностью студентов и преподавателей (выезд за границу собственных профессоров и студентов, приглашение зарубежных, практика смены мест учебы и работы в вузах). Возрастет объем подготовки кадров высшей квалификации, что будет способствовать омоложению профессорско-преподавательского состава вузов. В целях улучшения профессиональной подготовки и последующего трудоустройства специалистов (в первую очередь, наукоемких отраслей) будет сформирована сеть крупных образовательных комплексов, объединяющих высшее и среднее профессиональное образование.

Здравоохранение. Санкт-Петербург предоставит лучшие возможности для продолжения трудовой деятельности и участия в жизни общества после выхода на пенсию. В Санкт-Петербурге будет ликвидирован один из главных барьеров, препятствующих занятости пенсионеров, – ухудшающееся состояние их здоровья. Система ранних диагностических обследований позволит увеличить период трудоспособности населения, снижая экономические потери города за счет непрерывного восстановления трудового потенциала. Популяризация здорового и спортивного образа жизни среди жителей города будет способствовать сохранению и укреплению здоровья на протяжении долгих лет. В каждом районе будут созданы современные объекты для занятия популярными среди молодежи видами спорта.

Благоустройство. Санкт-Петербург увеличит количество парков, садов, скверов и открытых водоемов и достигнет по площади зеленых насаждений, приходящихся на 1 жителя, уровня Лондона. Обязательным условием при строительстве новых объектов станет озеленение территории, сопоставимой по размерам с площадью размещения объекта. Земли, занятые в настоящий момент предприятиями «старой промышленности», будут постепенно освобождаться и использоваться для формирования зеленых зон. Будет реализована экологическая политика развития Санкт-Петербурга в направлении «чистый город». В качестве первого шага в данном направлении Санкт-Петербург избавится от несанкционированных свалок.

Культура. Формирование дружественной атмосферы в каждом районе города в соответствии с традиционными ценностями Санкт-Петербурга создаст в сознании жителей чувство сопричастности к его настоящему и будущему. Будут внедрены решения по городскому дизайну и развитию публичного искусства, созданы объекты public art и тематические городские зоны. При планировании развития жилых кварталов будет предусмотрено создание специальных площадей и общественных пространств для проведения локальных праздников и ярмарок, встреч и общения людей. При содействии бюджета города получат поддержку частные музеи, проекты создания парков развлечений для детей и другие инициативы. Сохранение культурного наследия Санкт-Петербурга и самого города как градостроительного феномена будет гарантом формирования имиджа города на глобальных рынках в качестве одного из самых притягательных для туристов.

Определенные достоинства форсайт-технологии и ее быстрое распространение в развитых странах демонстрируют необходимость повышенного внимания к данной технологии в социальном комплексе России. Ввиду пока еще недостаточного опыта практического использования форсайт-технологий в отраслях социальной сферы России на данном этапе исследований наиболее актуальным вопросом следует считать подготовку методических разработок применительно к условиям функционирования социального комплекса. Авторами предлагается методологический подход к разработке форсайт-проектов в управлении социальной сферой, включающий в себя ряд последовательных этапов.

Этап 1. Формулировка проблемы, требующей решения с помощью технологий форсайта (например, создание образа желаемого будущего для данного объекта управления в социальном комплексе).

Этап 2. Формирование рабочих групп. Чтобы форсайт-проект в социальной сфере был максимально обоснованным, целесообразно участие в нем представителей законодательной и исполнительной власти соответствующего уровня, представителей бизнес-сообщества, научных работников, структур гражданского общества, средств массовой информации и т. д.

Этап 3. Выбор метода прогнозирования (экспертные панели, мозговой штурм, метод Дельфи, SWOT-анализ, социологический опрос населения, фокус-группы и т. п.).

Этап 4. Обсуждение вариантов. Форсайт ориентирован не только на определение возможных альтернатив, но и на выбор наиболее предпочтительных из них. В процессе выбора применяются различные критерии для определения наиболее предпочтительных вариантов. Выбор стратегии развития производится на основе последовательности широких экспертных консультаций, что позволяет предвидеть самые неожиданные пути развития событий и возможные «подводные камни».

Этап 5. Выработка путей решения задач. Составление «дорожных карт», предназначенных для разработки и визуального представления средне- и долгосрочной стратегии развития выбранного объекта из социальной сферы. Задача дорожных карт – отобразить оптимальный маршрут или варианты маршрутов, позволяющие прийти к заданной цели. При их построении большое внимание уделяется представлению результатов в максимально понятной форме, доступной для широкого круга заинтересованных лиц [127].

Этап 6. Формирование окончательного варианта форсайт-проекта. Подготовка полного пакета документов.

Этап 7. Утверждение форсайт-проекта в органах управления социального комплекса.

Таким образом, форсайт-технология позволяет направлять в единое русло и фокусировать на актуальных проблемах деятельность вовлеченных в процесс организаций и широких групп людей, влиять на формирование целей и постановку задач, обусловленных представлением о возможных путях развития отдаленного будущего, выявлять наиболее уязвимые и обладающие потенциалом точки роста. Для ускорения продвижения форсайт-методологии и улучшения качества прогнозирования социально-экономического развития России необходимо институционализировать технологии форсайта на государственном уровне. Следует выдвинуть предложение о создании специальной рабочей группы министерств, отвечающих за социальное развитие России. В качестве цели работы данной группы принять разработку единых Методических указаний по применению технологии форсайтов при подготовке программ развития в социальной сфере. В учреждениях последипломного образования предлагается сформировать учебные программы, по которым наладить обучение квалифицированных специалистов, способных формировать стратегии долгосрочного развития, и действовать согласно этим стратегиям, т. е. тех, кто будет проводить форсайт-исследования, и тех, кто будет использовать их результаты на практике.

1.3. Социальные стандарты как ориентиры социального развития

Практически с самого начала рыночных преобразований в России со всей остротой встал вопрос о том, что при разработке и внедрении новых технологий управления в социальном комплексе следует учитывать ряд весьма противоречивых требований, в частности, согласовывать зарождающуюся рыночную модель с необходимостью гарантировать гражданам определенный, пусть и минимальный, пакет социальных услуг, практически не увязанный с размерами их трудового вклада.

Одним из инновационных инструментов социальной политики, позволяющих сочетать между собой перечисленные выше требования, явились социальные стандарты и нормативы, роль которых стала быстро возрастать по мере развития рыночных отношений в России [4], [5], [6]. Наглядным примером в данном случае может служить Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 769 «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» [19]. Социальные стандарты, нормы и нормативы в Указе рассматривались:

а) как средство обеспечения реализации конституционных прав граждан в области социальных гарантий,

б) как основа для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Уже из самой постановки вопроса в Указе № 769 можно увидеть, что социальные стандарты и нормативы могут быть использованы в большинстве управленческих технологий в социальной сфере.

Во-первых, с их помощью могут быть выражены общие ориентиры социальной политики страны, субъекта Федерации, муниципалитета. Яркими примерами в данной группе могут быть такие социальные стандарты, как установленная продолжительность рабочей недели, прожиточный минимум, ряд целевых ориентиров в Концепции-2020 [42], целевые ориентиры развития Санкт-Петербурга и т. п. [46]. Другим примером могут служить государственные минимальные социальные стандарты, под которыми обычно понимается установленный законом Российской Федерации минимально необходимый уровень обеспечения социальных гарантий, выраженный в социальных нормах [261, c. 62]. В такого рода случаях, по мнению авторов, следует применять термин «социальные стандарты».

Во-вторых, с помощью рассматриваемого типа показателей могут быть рассчитаны расходы тех или иных ресурсов (материальных, финансовых, трудовых) на единицу полезного социального эффекта. В качестве примера социальных нормативов следует отметить нормативы подушевого финансирования в образовании и здравоохранении, социальные нормативы обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры, нормативы потребительской корзины и т. п. Для этой группы показателей в силу качественных ее отличий от социальных стандартов целесообразно применять особый термин – «социальные нормативы».

Широкие возможности нормативных методов в управлении социальной сферой обусловили то большое внимание, которое уделяется в научных исследованиях проблеме социальной стандартизации, в частности, следует выделить работы В. Г. Асеева [86], Г. А. Ахинова [88], А. Л. Васильева [106], А. Г. Гилярова [111], Л. Г. Гусляковой [121], И. Р. Зариповой [140], В. Н. Лексина [168], О. П. Марковой [172], Р. Г. Миниахметова [179], В. К. Потемкина [201], И. В. Шаронова [261], ряд коллективных монографий, сборников научных трудов и статей [228], [233], [270], [272]. Проблемы социальной стандартизации активно разрабатывались во Всероссийском центре уровня жизни, Институте социально-экономических проблем народонаселения, Центральном экономико-математическом институте РАН, Московском Государственном университете, Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Академии труда и социальных отношений, Институте экономики РАН, Независимом институте социальной политики и ряде других [233, c. 13].

Одна из главных проблем научных исследований и прикладных разработок состоит в необходимости ответить на вопрос о том, что представляют собой социальные стандарты, нормы и нормативы, каково их содержание в условиях реформ в экономике и социальной сфере России. В связи с этим сформулируем ряд важнейших теоретико-методологических аспектов любого социального стандарта (норматива):

1) важнейшей чертой социальных стандартов (нормативов) является то, что они регулируют ту или иную конкретную характеристику качества жизни населения;

2) социальные стандарты (нормативы) могут играть роль регулятора, только если они утверждены в том или ином нормативном правовом акте. Отсюда вытекает необходимость введения в научный оборот термина «субъект социальной стандартизации», под которым следует понимать любой орган управления, наделенный полномочиями по регламентированию социальных стандартов (нормативов) на том или ином уровне. В частности, субъектами социальной стандартизации могут быть:

а) федеральные органы (например, ориентиры социального развития в Концепции-2020);

б) органы власти субъектов Федерации (например, следует отметить опыт Санкт-Петербурга в данном направлении – см. табл. 1.3);

в) органы местного самоуправления (см., например, Решение Совета депутатов Гатчинского муниципального района Ленинградской области от 27 февраля 2009 г. № 4 «Об утверждении Концепции социально-экономического развития Гатчинского муниципального района на период до 2020 г.» [162]) и т. д.

Таблица 1.3

Основные документы социальной стандартизации в Санкт-Петербурге

3) социальные стандарты, как правило, представляют собой пропорцию, выражающую требования общества к соотношению тех или иных составляющих социальной сферы между собой. Чтобы пояснить это положение, рассмотрим конкретный пример: в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26 декабря 2014 г. № 1247 были установлены стандарты стоимости жилищно-коммунальных услуг в городе (см. табл. 1.4).

Таблица 1.4

Региональные стандарты стоимости жилищно-коммунальных услуг в Санкт-Петербурге на конец 2014 г. [52]

Приведенные в табл. 1.4 цифры устанавливают пропорцию между численностью пользователей жилых помещений и суммой квартирной платы, ежемесячно вносимой проживающими в данном помещении.

Таким образом, по результатам нашего анализа можно предложить ряд важных определений:

Объектом социальной стандартизации является система, состоящая, во-первых, из той или иной группы населения и, во-вторых, из условий ее жизнедеятельности.

Социальный стандарт – пропорция между составными частями объекта стандартизации, выражающая уровень требований к показателям качества жизни населения и установленная нормативными правовыми актами.

Субъектом социальной стандартизации является то звено общественной системы, которое устанавливает либо само значение данного социального стандарта, либо обязательную методику его расчета.

Предметом социальной стандартизации выступают те стороны и отношения в объекте социальной стандартизации, по которым требуется разработать, внедрить и использовать соответствующие социальные стандарты.

При всей важности теоретико-методологических проблем социальной стандартизации их рассмотрение не может, конечно, ограничиваться формированием соответствующих дефиниций. Практическая сторона проблемы состоит в том, что необходима также детальная проработка вопросов, связанных с технологией применения социальных стандартов в управлении развитием социальной сферы. Как показывает специальный анализ, все многочисленные пути использования социальных стандартов на практике можно сгруппировать в сравнительно небольшой список типовых задач.

Задача 1: формулировка целей развития в социальной сфере. Эффективная социальная политика на любой территории или в организации, особенно программно-целевые ее методы, требует четкой формулировки намечаемых целей. Роль социальных стандартов в рассматриваемом случае трудно переоценить. Так, Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (ст. 1) установил, что программа социально-экономического развития Российской Федерации – это комплексная система целевых ориентиров (выделено нами. – Авт.) социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров [3].

Практику использования социальных стандартов в качестве основы для целеполагания в программах социально-экономического развития можно показать на нескольких примерах:

1) Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р) устанавливает многочисленные целевые ориентиры развития экономики и социальной сферы России, в числе которых, в частности, фигурируют высокие стандарты благосостояния человека. Так, согласно Концепции-2020, обобщающий показатель уровня жизни – валовой внутренний продукт на душу населения по паритету покупательной способности – должен увеличиться с 13,9 тыс. долл. США в 2007 г. (42 % от среднего уровня государств – членов Организации экономического сотрудничества и развития) до более чем 30 тыс. долл. США в 2020 г. (70 %). Охват высшим и средним профессиональным образованием населения составит 60–70 % (2007 г. – около 50 %), средний уровень обеспеченности жильем должен достигнуть к 2020 г. около 30 кв. м на человека (или около 100 кв. м на среднестатистическую семью) и т. д. [42].

2) В соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 20 марта 2008 г. № 140–24 «О Программе социально-экономического развития Санкт-Петербурга на 2008–2011 гг.» в качестве целевого ориентира социально-экономического развития Санкт-Петербурга на 2008–2011 гг. было принято отношение месячных среднедушевых денежных доходов к величине установленного в Санкт-Петербурге прожиточного минимума на душу населения. Например, стандарт по указанному соотношению на 2011 г. был установлен в размере 5,2 [15].

Задача 2: расчет плановых показателей развития в социальной сфере. Обратим внимание на то, что целевые социальные стандарты (ориентиры) являются исходной основой для расчета промежуточных результативных показателей на каждый год того периода, который охватывается данной целевой программой. Например, именно прогнозируемые промежуточные результаты становятся основой для формирования годовых планов и бюджетов по технологии БОР (см. ниже). Следует предложить две типовые экономико-математические модели для расчета показателей промежуточных результатов (ППР):

а) при равномерных абсолютных приростах результативного показателя объема бюджетных услуг:

; (1.1)

б) при равномерных темпах прироста результативного показателя объема бюджетных услуг:

, (1.2)

где ППРi – промежуточный показатель результата на конец i-того года действия программы, ЦП – целевой показатель (ориентир) программы, ИП – исходный (базисный) уровень показателя, n – период действия целевой программы, лет. Не вдаваясь в подробности, отметим, что для использования на практике более целесообразной является формула (1.2), так как расчеты по ней обеспечивают более равномерную напряженность в промежуточных показателях результатов за весь период действия данной программы.

Таким образом, социальные стандарты являются достаточно сложными объектами исследования, имеющими богатое социально-экономическое содержание с точки зрения проблем управления социальной сферой России. Осознание возможностей этих инструментов в условиях строительства рыночных отношений и ограниченности ресурсов страны четко обозначилось к середине 1990-х гг., когда стали появляться первые законодательные акты, регламентирующие статус социальных стандартов, норм и нормативов. Ограничить непомерное раздувание социальных гарантий, адекватно управлять социальной сферой в условиях рынка невозможно, например, без развернутой системы минимальных социальных стандартов, определяющих минимальные социальные обязательства государства. Можно говорить о формировании в настоящее время нового научного направления, связанного с разработкой и внедрением социальных стандартов в управление социальным развитием на всех уровнях – федеральном, региональном и местном.

* * *

Таким образом, в системе инновационных технологий управления социальным комплексом достаточно четко выделяется группа базисных технологий, используемых для решения общих проблем социальной политики в стране. Диапазон применения указанной группы технологий весьма широк, включая в себя постановку целей развития в отраслях социального комплекса, разработку и реализацию целевых программ социального развития (в том числе приоритетных национальных проектов), формирование системы социальной защиты для десятков миллионов граждан Российской Федерации и т. д. Проведенный нами анализ группы базисных инновационных технологий управления в социальной сфере показал значительную неравномерность в их внедрении и использовании. Так, если технологии целевого программирования скоро уже перестанут восприниматься как инновационные решения, то, например, технология форсайта находится пока еще на самой начальной стадии освоения в системе управления социальным комплексом России. Уровень научной разработки вопросов инновационного развития в системе управления социальной сферой также крайне неравномерен. Достаточно, например, обратить внимание на то, что по тем же вопросам разработки и использования целевых программ существует весьма большое количество научных публикаций, заметно хуже обстоят дела, например, с разработкой вопросов социальной стандартизации, и практически пока еще почти не исследованы принципиальные вопросы разработки и использования форсайт-технологий и т. п. Несмотря на то, что выделенная нами группа базисных инновационных технологий охватывает практически любые направления в управлении социальной сферой, нормативная правовая база в данном аспекте также развита крайне неравномерно: если вопросам программно-целевого управления посвящено свыше 100 нормативных правовых актов только федерального уровня, то технологии социальных стандартов – уже считанные единицы, при этом с 1997 г. в Государственной Думе находится проект закона о государственных минимальных социальных стандартах.

Исходя из сказанного, наиболее актуальными на сегодня проблемами в разработке и применении базисных инновационных технологий управления в социальной сфере следует признать:

– совершенствование законодательной базы, регулирующей все аспекты инновационной деятельности в развитии технологий управления;

– разработка теоретико-методологических проблем в области социальной стандартизации и форсайт-технологий, подготовка соответствующих методических разработок;

– развитие институциональной инфраструктуры в области инновационных технологий управления;

– обучение управленческих кадров основам разработки и применения новейших технологий управления в социальной сфере.

Глава II

Функциональные инновационные технологии управления в социальном комплексе

2.1. Технология бюджетирования, ориентированного на результат

2.1.1. Общие принципы бюжетирования, ориентированного на результат

При традиционной системе бюджетного процесса планирование бюджета будущего года происходит «от достигнутого»: бюджетные ассигнования по i-той статье в k+1 году (Бi, k+1) получаются, когда к соответствующему показателю предыдущего k-того года (Бi, k) прибавляются (изымаются) дополнительные суммы (∆Бi, k), для определения которых, однако, практически не существует обоснованных процедур:

.(2.1)

Ожидаемые результаты бюджетных расходов при данной технологии не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей. Понятно, что при такой системе планирования не могут не возникать существенные трудности, поскольку, например, не ставится задача оценить приоритетность и эффективность тех или иных направлений расходования бюджетных средств.

Принципиальная невозможность построения эффективного «сметного» бюджета обусловила интенсивный поиск инновационных решений с целью реформирования бюджетного процесса. Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Ядром новой организации бюджетного процесса была принята широко распространяющаяся в мире концепция (модель)«бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования» (БОР) [28], [43], [57]. В самом общем виде технологию БОР можно определить как систему формирования и исполнения бюджета, отражающую взаимосвязь между бюджетными расходами и ожидаемой отдачей от этих расходов, достигаемыми результатами (оказанными бюджетными услугами) с их социальной и экономической эффективностью и результативностью. Иными словами, использование БОР предполагает наличие:

1) натуральных показателей результата деятельности бюджетополучателя на конец отчетного периода (например, число пролеченных больных, объемы общей площади построенного жилья, численность подготовленных рабочих и т. п.);

2) объема финансовых затрат на единицу результата деятельности бюджетополучателя (нормативный, расчетно-нормативный уровень затрат).

В этом случае принципиальная схема расчета требующихся бюджетных ассигнований на оказание i-того вида услуг (Бi) наглядно видна из следующей экономико-математической модели (формула 2.2):

, (2.2)

где Рi – показатель результата деятельности по i-тому виду услуг, Нi – расчетно-нормативный уровень финансовых затрат на единицу полезного результата, Б0i – сумма постоянных затрат, не связанных напрямую с объемом предоставленных услуг (например, расходы на содержание имущества бюджетного учреждения). Таким образом, в технологии БОР:

– бюджетирование по статьям затрат заменяется на планирование социально-экономических результатов, т. е. осуществляется переход от финансирования учреждений к финансированию результатов;

– бюджетные средства распределяются по стратегическим целям, тактическим задачам и программам;

– стратегические цели, тактические задачи и программы формулируются исходя из общих направлений государственной политики в данной сфере [166, с. 9–14].

По сравнению с моделью постатейного бюджетирования применение БОР несет в себе ряд преимуществ. Сравнительный анализ затратной модели и технологии БОР можно представить в табличной форме (см. табл. 2.1).

Таблица 2.1

Сравнительная характеристика «затратной» модели и модели БОР

Нельзя не обратить внимание на то, что в настоящее время технологии БОР широко применяются в странах с развитой рыночной экономикой (США, Великобритания и др.) [102, c. 5]. Так, например, развитие технологии БОР началось в США еще в 1949 г., а в настоящее время ее применение базируется на федеральном законе «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» – Government Performance Results Act (GPRA), принятом в 1993 г. [102, c. 8].

Технология БОР, применяемая в бюджетном процессе многих стран, для России является инновационным направлением, поскольку ее внедрение в отечественную практику наметилось только в 2004–2005 гг. Технология БОР в последние годы привлекает пристальное внимание российских исследователей, в результате чего опубликованы труды А. М. Лаврова [166], О. В. Митрохина [181], А. В. Николаева [187], И. В. Стародубровской [236], С. Г. Хабаева [252] и др., а также ряд коллективных монографий по данному вопросу [102], [103], [104], [195]. Рост интереса к проблеме БОР наглядно виден по динамике численности публикаций (по материалам каталогов Российской национальной библиотеки) по вопросам бюджетирования (см. рис. 2.1).

Рис. 2.1. Динамика численности публикаций по вопросам бюджетирования (монографий, брошюр, учебников и т. п.) в каталогах РНБ

В рамках внедрения инновационной технологии БОР нас интересуют, прежде всего, достижения и перспективы использования БОР в социальной сфере России.

2.1.2. Важнейшие результаты внедрения технологии БОР в социальной сфере России

Интенсивная нормотворческая активность органов управления по внедрению инновационной технологии БОР в социальной сфере в настоящее время начинает давать первые плоды. Анализ показывает, что инновационная деятельность по расширению использования БОР на практике протекает в двух основных направлениях:

1) отраслевой уровень управления (здравоохранение, образование и т. д.);

2) уровень субъектов Федерации (региональный уровень).

Рассмотрим процессы внедрения БОР в обоих указанных направлениях на конкретных примерах из практики деятельности организаций социальной сферы.

Технология БОР на отраслевом уровне. Результаты деятельности отраслей социальной сферы во внедрении БОР наиболее весомыми представляются в управлении здравоохранением России. Именно на примере данной отрасли наиболее отчетливо видна роль двух главных составляющих технологии БОР – формирование показателей результата в виде государственных заданий и использование финансовых нормативов для оценки объема их финансирования [262], [269]. Покажем это на примере такого важного документа, как программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 г. [36].

Программа устанавливает перечень заболеваний и состояний, оказание медицинской помощи при которых осуществляется бесплатно, и категорий граждан, оказание медицинской помощи которым осуществляется бесплатно. В частности, базовая программа обязательного медицинского страхования включает:

– нормативы объемов предоставления медицинской помощи в расчете на 1 застрахованное лицо;

– нормативы финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи (в том числе по перечню видов высокотехнологичной медицинской помощи);

– нормативы финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в расчете на 1 застрахованное лицо.

Средние нормативы объема медицинской помощи используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера средних подушевых нормативов финансового обеспечения, предусмотренных Программой. В качестве примера приведем несколько нормативных показателей, которые составляют:

– для скорой медицинской помощи вне медицинской организации, включая медицинскую эвакуацию, на 2015–2017 гг. в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования – 0,318 вызова на 1 застрахованное лицо;

– для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой с профилактическими и иными целями, на 2015 г. – 2,9 посещения на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования – 2,3 посещения на 1 застрахованное лицо;

– для медицинской помощи в условиях дневных стационаров на 2015 г. – 0,675 пациенто-дня на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования – 0,56 пациенто-дня на 1 застрахованное лицо;

– для специализированной медицинской помощи в стационарных условиях на 2015 г. – 0,193 случая госпитализации на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования – 0,172 случая госпитализации на 1 застрахованное лицо;

– для паллиативной медицинской помощи в стационарных условиях на 2015 г. – 0,092 койко-дня на 1 жителя.

Средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи для целей формирования территориальных программ на 2015 г. составляют:

– на 1 вызов скорой медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования – 1710,1 руб.;

– на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров за счет средств соответствующих бюджетов – 577,6 руб., за счет средств обязательного медицинского страхования – 1306,9 руб.;

– на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая больницы сестринского ухода), за счет средств соответствующих бюджетов – 1708,2 руб.

Средние подушевые нормативы финансирования, предусмотренные Программой (без учета расходов федерального бюджета), составляют:

– за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов (в расчете на 1 жителя) в 2015 г. – 3338,4 руб.;

– за счет средств обязательного медицинского страхования на финансирование базовой программы обязательного медицинского страхования за счет субвенций Федерального фонда обязательного медицинского страхования (в расчете на 1 застрахованное лицо) в 2015 г. – 8260,7 руб. [36].

Технология БОР на уровне субъекта Федерации. Почти сразу вслед за принятием постановления Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» [28] элементы БОР стали внедряться в регионах (Республика Татарстан, Республика Марий Эл, Республика Карелия, Кировская область, Ленинградская область и др.), что достаточно подробно освещалось в публикациях того времени [103], [104]. Внедрение технологии БОР, однако, осуществлялось крайне неравномерно, например, в нормативных документах органов власти Санкт-Петербурга практически нет целостной системы норм, регламентирующих включение данной технологии в бюджетный процесс города. В противоположность данной ситуации, например, в Ленинградской области целенаправленно формировалось правовое поле, являющееся основой для инноваций в бюджетировании региона. Внедрение технологии БОР в регионе началось с принятия Программы реформирования региональных финансов Ленинградской области, принятой по результатам конкурса, проведенного Министерством финансов Российской Федерации в конце 2004 г. [104, с. 5] и направленного на содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса в субъектах Федерации, стимулирование экономических реформ и применение высокоэффективных механизмов распределения средств финансовой помощи из федерального бюджета. Отметим, что только за период 2004–2010 гг. и только на уровне Правительства Ленинградской области было принято 13 нормативных правовых актов, призванных содействовать внедрению технологии БОР в бюджетный процесс области. Нельзя не обратить внимание на то, что, например, в постановлении Правительства Ленинградской области от 29 июня 2006 г. № 205 «О бюджетных услугах, стандартах результативности предоставления бюджетных услуг, методах их использования для планирования, исполнения и оценки эффективности деятельности субъектов бюджетного планирования» указано, что здравоохранение, образование и социальная защита населения являются пилотными сферами применения методов бюджетирования, ориентированного на результат (выделено нами. – Авт.) [55].

Результаты проделанной работы стали видны на примере Закона Ленинградской области от 18 декабря 2009 г. № 106-ОЗ «Об областном бюджете Ленинградской области на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов»: практически все целевые программы, финансирование которых должно было вестись посредством БОР, находятся в рамках социальной сферы [18]. Иными словами, в рассматриваемом законе утверждены два основных элемента БОР: результативные показатели (через целевые программы) и удельные расходы бюджета на единицу оказываемых услуг [18].

Несмотря на очевидные достоинства технологии БОР нельзя не обратить внимание на ряд проблем, связанных с ее внедрением в практику.

Во-первых, государственное (муниципальное) задание должно адекватно выражать конечный, социально значимый результат деятельности соответствующей структуры в социальном комплексе. Принципиальным ограничением в данном случае выступает невозможность выразить в виде измеримых показателей конечные итоги деятельности в ряде сегментов социальной сферы (например, результаты деятельности СМИ, нравственный климат в обществе и т. п.).

Во-вторых, необходимо создание системы контроля качества государственных (муниципальных) услуг, что потребует дополнительных затрат.

В-третьих, достаточно сложным и затратным процессом является сама разработка и поддержка в актуальном состоянии нормативного хозяйства бюджетного финансирования [92, c. 17–22].

Наличие тех или иных отрицательных моментов в методологии БОР, тем не менее, не меняет оценки перспективности ее использования в бюджетном процессе в социальной сфере Российской Федерации. Несомненные преимущества инновационных подходов БОР с точки зрения повышения финансовой дисциплины и экономии бюджетных расходов обеспечивают им гарантированные преимущества в разработке и исполнении бюджетов на всех уровнях управления в Российской Федерации.

2.2. Электронное правительство – инновационная технология управления в социальной сфере

2.2.1. Проблемы формирования электронного правительства в России

По мере продвижения России по пути становления инновационного социально-ориентированного общества все более очевидной становится необходимость повышения качества государственного (муниципального) управления, что достижимо только на основе внедрения современных технологий в управленческую деятельность на всех уровнях. Особенно важным становится данное направление в социальной сфере страны, управление которой является одним из самых проблемных участков в деятельности по удовлетворению потребностей населения. В данном случае достаточно сослаться, например, на неразбериху в реформах ЖКХ, перманентные и не всегда продуманные преобразования в здравоохранении и образовательной сфере, монетизацию льгот, сменяющие одна другую реформы пенсионной системы и т. п. В современных условиях традиционные иерархические, бюрократические организационные структуры в органах власти уже не способны гибко и эффективно осуществлять управленческие процессы. Так, например, объем временных ресурсов, которые граждане ежегодно тратили еще недавно на получение государственных услуг, по имеющимся оценкам, составлял около 25 млн. часов рабочего времени. Более 10 % произведенных товаров и услуг организаций малого бизнеса составляют издержки, связанные с дополнительными административными барьерами.

Важнейшая задача органов власти заключается в том, чтобы обеспечить повсеместный переход от бюрократической модели управления к обучающейся организационной модели органов управления [275, c. 26–27].

В наиболее всеобъемлющей форме обучающаяся модель организации применительно к системе государственного управления находит свое отражение в идее «электронного правительства».

Под электронным правительством понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов [44].

Проблемам создания и деятельности электронного правительства в России (в том числе в социальной сфере) посвящено большое число нормативных правовых актов (см. ниже), параллельно им в последние годы вышли научные публикации Н. В. Браккер [98], И. А. Бронникова [100], М. Ю. Карышева [159], Н. Р. Масловой [173], А. А. Мирошниченко [180], А. Н. Юртаева [274, 275], а также ряд коллективных работ [250], [264], [265]. Большое внимание проблемам внедрения данной технологии уделяется и в зарубежных публикациях, [280], [283], [284], [285], [286], [287], [291], [293], [294], [295], [296]. Анализ имеющихся источников является основой для систематизации основных теоретико-методологических вопросов в разработке и использовании инновационной технологии управления – электронного правительства.

Целями формирования в Российской Федерации электронного правительства (ЭП) являются:

– повышение качества и доступности предоставляемых организациям и гражданам государственных услуг, упрощение процедуры и сокращение сроков их оказания, снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с получением государственных услуг, а также внедрение единых стандартов обслуживания граждан;

– повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти и расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия организаций, граждан и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления;

– повышение качества административно-управленческих процессов;

– совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности органов государственной власти и обеспечение требуемого уровня информационной безопасности электронного правительства при его функционировании [44], [250, c. 34–36].

При изучении сформулированных целей создания ЭП неизбежно возникает вопрос о том, что принесет реализация этой технологии управления гражданам России в социальном плане, т. е. с точки зрения качества их жизни? При широком внедрении технологии ЭП любому гражданину, например, для того, чтобы:

– получить государственную услугу, достаточно будет 1 раз дистанционно заполнить форму запроса, а через определенное время получить необходимый документ в свой почтовый ящик или проверить наличие изменений в соответствующей базе данных;

– собрать ученика в школу, достаточно будет скачать комплект учебников и сопутствующих материалов и сохранить их в электронной книге;

– получить консультацию врача, достаточно будет оставить свои документы на портале и в назначенное время выйти на связь с профильным врачом;

– подобрать литературу по интересующей тематике, достаточно будет воспользоваться электронным каталогом любой библиотеки на всей территории страны;

– купить билет на поезд, достаточно будет дистанционно выбрать и оплатить нужный билет, а при посадке назвать контролеру свою фамилию и т. п. [44].

Формирование ЭП в Российской Федерации стало возможным, в первую очередь, благодаря быстро расширяющемуся распространению информационно-коммуникационных технологий в социально-экономической сфере и органах управления страны, что хорошо видно при анализе соответствующих данных Росстата (см. табл. 2.2 и табл. 2.3). Так, доля государственных и муниципальных органов управления, использующих Интернет в своей работе, к 2014 г. приблизилась к 95 %, при этом наибольшей «популярностью» пользуются такие технологии ЭП, как электронная почта (более 93 %), электронная цифровая подпись (почти 87 %), при этом доля электронного документооборота приближается к 50 % от объема межведомственного перемещения документации. Не случайно, что почти 1/3 от общего числа граждан, обращающихся за получением государственных и муниципальных услуг, предпочитают делать это через Интернет. Такая ситуация могла возникнуть только при достаточно высокой степени обеспеченности граждан необходимой техникой. Так, из табл. 2.3 видно, что доступ к Интернету (на конец 2014 г.) имели почти 70 % обследованных домохозяйств в России, причем 64 % имели в своем распоряжении широкополосный доступ. Характерной чертой ситуации в России является также существенное опережение распространения Интернета в городских поселениях по сравнению с сельскими (в 1,3–1,5 раза).

Таблица 2.2

Основные показатели использования информационных и коммуникационных технологий в органах власти РФ [248]

Примечание: ОГВ – органы государственной власти, ОМУ – муниципальные органы управления.

Таблица 2.3

Использование информационных технологий в домашних хозяйствах РФ (2014 г.) [248]

Приведенные выше особенности развития технологий ЭП целиком могут быть отнесены и к организациям социальной сферы (см. табл. 2.3). Так, специальные обследования Росстата показали, что учреждения образования и здравоохранения по степени использования Интернета заметно превосходят средний уровень по стране: в 2013 г. почти 98 % учреждений высшего профессионального образования и свыше 96 % учреждений здравоохранения были подключены к Интернету, при этом имели собственные сайты 82,4 % и 50,6 % учреждений, соответственно. Обращает также на себя внимание недостаточный уровень решения задач по распространению технологий ЭП в учреждениях отдыха, культуры и спорта, где показатели использования Интернета заметно ниже, чем, например, в образовании и здравоохранении (примерно в 1,3 раза).

Таблица 2.4

Удельный вес организаций социальной сферы, использовавших Интернет (в % от общего числа обследованных организаций соответствующего вида экономической деятельности) [248]

В настоящее время в Российской Федерации созданы все необходимые предпосылки для совершенствования работы государственного аппарата на основе широкого использования информационных и телекоммуникационных технологий. В целом решены задачи, связанные с формированием в органах государственной власти современной базовой информационно-технологической инфраструктуры. На федеральном и региональном уровнях подготовлено значительное число нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы доступа к информации органов государственной власти и органов местного самоуправления. Поэтому нельзя не оценить положительно тот факт, что большинство качественных показателей использования информационных технологий приближаются в России к своему пределу (как правило, 100 %).

2.2.2. Технологии электронного правительства как объект регулирования: федеральный уровень

Российская законодательная база, связанная с информатизацией, электронными госуслугами и межведомственным взаимодействием, начала активно развиваться и совершенствоваться с 1995 г. Одним из первых в этом ряду стоит Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», на смену которому пришел Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». В частности, ст. 2 последнего документа определяет информационные технологии как процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов. По нашим подсчетам, на конец 2014 г. в России было принято более 230 нормативных актов, регулирующих предоставление государственных слуг в электронном виде. Детальное изучение указанной совокупности документов позволяет систематизировать некоторые наиболее важные акты с точки зрения задач социальной политики в Российской Федерации (см. табл. 2.5):

Таблица 2.5

Важнейшие федеральные нормативные правовые акты, регулирующие внедрение технологии ЭП в органах власти

Представленные в табл. 2.5 нормативные правовые акты решают целый комплекс проблем в развитии ЭП в Российской Федерации. Попытаемся дать краткий анализ реальных результатов важнейших инновационных наработок в данном направлении, ограничиваясь вопросами, касающимися управления социальной сферой.

Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002–2010 гг.)» [27]. Данная программа сыграла большую роль в развитии технологий ЭП в России, поэтому целесообразно хотя бы вкратце рассмотреть основные ее результаты. Основная цель Программы в 2009–2010 гг. – формирование в Российской Федерации инфраструктуры электронного правительства. В рамках указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:

1. Проектирование инфраструктуры ЭП. К 2009 г. была разработана Концепция формирования в Российской Федерации ЭП до 2010 г., содержащая основные положения реализации типовых функций ЭП, обеспечивающих предоставление государственных услуг населению и организациям.

2. Создание технологической платформы инфраструктуры ЭП. Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2007 г. № 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям» был создан общероссийский государственный информационный центр [30].

3. Создание функциональных элементов инфраструктуры ЭП. К 2009 г. была создана опытная инфраструктура общественного доступа через сеть Интернет к государственным информационным ресурсам на базе муниципальных библиотек и почтовых отделений, установлены пункты коллективного доступа в отдельных субъектах Российской Федерации.

4. Развитие внутриведомственного и межведомственного информационного взаимодействия. В 2002–2008 гг. была создана система обеспечения вызова экстренных оперативных служб через единый номер «112». Кроме того, в период до 2009 г. созданы автоматизированная информационная система оказания государственных кадастровых услуг в электронном виде; создана в сети Интернет специализированная информационная система «Информационный портал малого предпринимательства».

5. Создание единой государственной системы контроля результативности деятельности органов государственной власти по обеспечению социально-экономического развития РФ [27].

Подводя общие итоги реализации программы «Электронная Россия», можно говорить о том, что за период ее действия страна сделала существенный шаг вперед во внедрении инновационных технологий управления. Тем не менее, за восемь лет реализации программы позиции России в мировых рейтингах, по имеющимся оценкам, не изменились. Российская Федерация если и двигалась по пути развития информационного общества, то отнюдь не быстрее других стран – опережающего развития, к сожалению, не было [256].

Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г. (одобрена распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р) [44]. Прежде всего, следует отметить, что в рассматриваемом документе впервые в российской практике дается официальное определение понятию «электронное правительство» и формулируется перечень целей его создания (см. выше). Кроме того, в документе зафиксированы основные аспекты формирования ЭП в России:

а) развитие сайтов государственных органов в сети Интернет;

б) предоставление государственных услуг с использованием сети Интернет;

в) создание инфраструктуры общественного доступа к информации о деятельности государственных органов и к государственным услугам, предоставляемым в электронном виде;

г) создание единой системы информационно-справочной поддержки взаимодействия граждан с государственными органами. Данная система предназначена для обработки запросов со стороны граждан, поиска и определения ответственного государственного органа за предоставление государственной услуги или более подробной информации, а также доведения этой информации до сведения заявителя в режиме реального времени;

д) предоставление государственных услуг на основе многофункциональных центров [44].

Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [10]. Новеллы закона № 210-ФЗ настолько существенны, что потребовали внести десятки изменений в статьи законов и кодексов, регулирующих взаимодействие граждан и организаций с госорганами, – от контрольной деятельности налоговиков до реализации государственных социальных программ. В результате Государственной Думой был принят «смежный» Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [11]. Оба этих закона обязывают все ведомства обеспечить получение заявителем государственной или муниципальной услуги в электронной форме. Основным источником информации для оказания услуг населению через портал gosuslugi.ru и (или) многофункциональные центры являются государственные информационные системы. Согласно определению Закона № 210-ФЗ (ст. 2) многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг – российская организация независимо от организационно-правовой формы, отвечающая требованиям, установленным настоящим Федеральным законом, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу «одного окна». Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме позиционируется как предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием:

– портала государственных и муниципальных услуг,

– многофункциональных центров,

– универсальной электронной карты и других средств.

В частности, порталом государственных и муниципальных услуг называется государственная информационная система, обеспечивающая предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, предназначенным для распространения с использованием сети Интернет и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров государственных и муниципальных услуг [10].

Единый портал государственных и муниципальных услуг обеспечивает:

1) доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах,

2) доступность для копирования и заполнения в электронной форме запроса и иных документов, необходимых для получения государственной или муниципальной услуги,

3) возможность подачи заявителем с использованием информационно-телекоммуникационных технологий запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги,

4) возможность получения заявителем сведений о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги,

5) возможность получения заявителем с использованием информационно-телекоммуникационных технологий результатов предоставления государственной или муниципальной услуги,

6) возможность оплаты заявителем с использованием электронных средств платежа предоставления государственных и муниципальных услуг [10].

В качестве примера данного направления можно сослаться на деятельность общероссийского портала «Работа в России»: к середине 2015 г. почти 1,4 млн. вакансий были представлены на этом портале. Портал содержит не только объявления работодателей об имеющихся у них свободных рабочих местах. Любой пользователь может разместить здесь свое резюме, а также подписаться и получать по рассылке подходящие вакансии в любом регионе. Кроме того, портал дает возможность связаться с работодателем и провести собеседование дистанционно, по Skype. Никаких денег ни на каком этапе ни работодатели, ни граждане, которые ищут работу, платить не будут – эта госуслуга предоставляется бесплатно [186].

Одним из главных инструментов взаимодействия систем ЭП с гражданами, нуждающимися в получении государственных или муниципальных услуг, является универсальная электронная карта, которая представляет собой материальный носитель, содержащий зафиксированную на нем в визуальной (графической) и электронной (машиносчитываемой) формах информацию о пользователе картой и обеспечивающий доступ к информации о пользователе картой, используемой для удостоверения прав пользователя картой на получение государственных и муниципальных услуг. Пользователем универсальной электронной картой может быть гражданин Российской Федерации, а также в случаях, предусмотренных федеральными законами, иностранный гражданин либо лицо без гражданства.

Для выполнения требований законодательства органам власти было необходимо перевести накопленные бумажные массивы документов в электронный вид для того, чтобы обеспечить компьютерную поддержку той или иной госуслуге. Сложность задачи видна из того, что в ведомствах, государственных и муниципальных архивах к 2010 г. скопились десятки миллионов документов на бумажных носителях. Так, только в федеральных архивах за 3 года (2008–2010 гг.) количество документов увеличилось почти на миллион единиц. По данным Росархива, нагрузка на сотрудников в связи с увеличением объема дел с 2007 г. возросла более чем на 12 % [194].

Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 гг.)». Новейшим продолжением федеральной целевой программы «Электронная Россия» (закончила свое действие в 2010 г.) является госпрограмма «Информационное общество (2011–2020 гг.)» (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р). Однако в дальнейшем данное Распоряжение было признано утратившим силу и вместо него постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313 была утверждена государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 гг.)» [35].

Цель программы – повышение качества жизни граждан на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий, при этом в документе формулируются ожидаемые результаты реализации программы, в частности:

– создание на всей территории Российской Федерации современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры;

– достижение опережающего роста российского рынка информационных и телекоммуникационных технологий по отношению к общемировому уровню;

– высокое качество предоставления государственных услуг в электронном виде, осуществление большинства юридически значимых действий в электронном виде;

– развитие социальной самоорганизации и социального партнерства власти, бизнеса и общественности на основе использования информационных технологий;

– развитие сервисов на основе информационных и телекоммуникационных технологий в сферах культуры, образования и здравоохранения;

– достижение технологической независимости Российской Федерации в отрасли информационных и телекоммуникационных технологий;

– высокая степень интеграции Российской Федерации в мировое информационное общество.

В программе сведены воедино проекты по созданию «электронного правительства», по использованию возможностей Интернета в социальной сфере и в экономике. Планируемая общая сумма бюджетных ассигнований из федерального бюджета на ее реализацию составляет на 20 лет примерно 1155,5 млрд. руб., в том числе I этап (2011–2014 гг.) – 506,2 млрд. руб., II этап (2015–2020 гг.) – 649,3 млрд. руб. [35].

2.2.3. Технологии электронного правительства на уровне субъектов Федерации

Рассматривая проблемы формирования и функционирования ЭП в социальной сфере России, нельзя не обратить внимания на тенденцию интенсивного их решения не только федеральными органами власти, но также и субъектами Федерации. Имеющиеся данные показывают большую неравномерность в результатах деятельности регионов в данном направлении (см. рис. 2.2). В качестве конкретного примера обратимся к анализу некоторых данных по деятельности органов власти Санкт-Петербурга по развитию технологий ЭП.

Анализ нормативных правовых актов, принятых в городе в последние годы, показывает, что органы власти Санкт-Петербурга уделяют самое пристальное внимание центральной в данном случае проблеме – формированию многофункциональных центров, в концентрированном виде выражающих социальное назначение ЭП.

Рис. 2.2. Число приоритетных государственных услуг, реализованных в регионах СЗФО на начало 2011 г.

Примечание 1: РК – Республика Коми; ВО – Вологодская область; КО – Калининградская область; МО – Мурманская область; НО – Новгородская область; ПО – Псковская область; СПб – Санкт-Петербург.

Примечание 2: Архангельская, Ленинградская области, Республика Карелия не представили на едином портале ни одной из приоритетных услуг.

Источник: Минрегионразвития России [94].

Портал «Государственные услуги в Санкт-Петербурге» является интернет-ресурсом, посвященным государственным услугам, предоставляемым исполнительными органами государственной власти гражданам, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям (заявителям) на территории Санкт-Петербурга [200]. В информационной части портала содержатся:

Реестр государственных функций и услуг:

– перечень государственных услуг с возможностью поиска интересующей посетителя услуги по сферам, жизненным ситуациям и способам получения;

– описание порядка получения государственных услуг с указанием основных функций организаций, участвующих в их предоставлении;

– перечень и тексты основных законодательных документов, регламентирующих порядок предоставления государственных услуг.

Справочник организаций: сведения об организациях, принимающих участие в предоставлении государственных услуг, с указанием их полномочий, адресов, часов приема и другой полезной информации.

Бланки документов: образцы форм документов, требуемых от заявителя и используемых в процессе оказания государственных услуг.

Сведения о многофункциональных центрах предоставления услуг: перечень всех многофункциональных центров предоставления государственных услуг (МФЦ), функционирующих на территории Санкт-Петербурга, с указанием адресов, часов приема, перечня государственных услуг, оказываемых в том или ином МФЦ, и другой информации, связанной с работой МФЦ.

В постановлении Правительства Санкт-Петербурга от 30 декабря 2009 г. № 1593 установлен Перечень государственных услуг исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, которые предоставляются на базе многофункционального центра предоставления государственных услуг в городе [50]. Важной особенностью документа является также и то, что в нем регламентируются стандарты деятельности многофункционального центра в Санкт-Петербурге (см. табл. 2.6).

К 2010 г. многофункциональные центры были открыты во всех административных районах города и уже к 2012 г. около 40 государственных услуг горожане могли получать через Интернет. Эффект данного нововведения пока не ясен – к концу 2014 г. из примерно 5 млн. петербуржцев домашний высокоскоростной Интернет имели 84,1 % населения (см. табл. 2.3).

Таблица 2.6

Некоторые стандарты деятельности многофункционального центра в Санкт-Петербурге [50]

Примечания: 1. Для заявителя предусматривается наличие мест для сидения и столов (стоек) для оформления документов. При необходимости сотрудник центра, осуществляющий прием и выдачу документов, обеспечивает заявителя бумагой, формами (бланками) документов, необходимых для получения государственных (муниципальных) услуг, а также канцелярскими принадлежностями.

2. На территории, прилегающей к центру, располагается бесплатная парковка для автомобильного транспорта посетителей центра, в том числе предусматривающая места для специальных автотранспортных средств инвалидов.

Кроме того, каждый четвертый житель города – пенсионер, а значит, как правило, он не является компьютерным пользователем, хотя ЭП – это технология, идеально подходящая для пожилых граждан. В этом аспекте для всей России представляет большой интерес опыт, накопленный в г. Астрахани, где для пожилых людей реализуется социальный проект обучения компьютерной грамотности. В октябре 2009 г. эксперимент только начался, а в настоящее время в области открыто уже более 100 компьютерных классов для пожилых людей, где они учатся «общаться» с компьютером, осваивают Интернет, изучают порталы органов государственной власти, государственных услуг, культурные и правовые ресурсы и социальные сети [150].

По нашим подсчетам, в середине 2015 г. на портале «Государственные услуги в Санкт-Петербурге» размещены описания порядков предоставления более чем 685 государственных услуг, распределенных по 62 типовым ситуациям, например:

– выход на пенсию (18 услуг),

– многодетная семья (20 услуг),

– низкий уровень доходов (11 услуг),

– потеря или поиск работы (18 услуг),

– строительство объектов недвижимости (32 услуги) и т. п. [200].

Параллельно этим разработкам широким фронтом идут работы по локальным системам информатизации в социальной сфере, что можно показать на двух конкретных примерах:

1. Сплошная компьютеризация городских учреждений здравоохранения, благодаря которой пациенты смогут записываться на прием к врачу без очередей. Сегодня в городе функционирует около 5000 учреждений здравоохранения, из которых около 4000 за бюджетные средства планируется снабдить доступом в Интернет и системами электронного документооборота [238].

2. С 2011 г. в Санкт-Петербурге происходит внедрение технологии Near Field Communications (NFC, система бесконтактных платежей) для оплаты проезда в метро и наземном транспорте с помощью мобильных телефонов. Оплата осуществляется с помощью чипа, встроенного в мобильный телефон между sim-картой и аккумулятором. Себестоимость одного чипа составляет не больше 200 руб. Отметим, что Петербург станет первым городом в России, где технология NFC вводится в эксплуатацию. Система уже используется в США, Японии, Франции, Гонконге и Тайване [238].

* * *

Достижения стран, имеющих высокие рейтинги в развитии электронного правительства, как уже говорилось, являются одним из важных источников инновационных решений в управлении социальной сферой России. Однако сводные индексы и межстрановые сопоставления до сих пор характеризуют Россию не лучшим образом, что говорит о недостаточном уровне развития технологий ЭП. В настоящее время становится очевидным, что для сохранения набранных темпов роста необходимо устранить целый ряд существующих барьеров.

Прежде всего, следует отметить высокий уровень зависимости российского рынка от зарубежной продукции в сфере информационных технологий. В подавляющем большинстве создаваемых информационных систем в России вплоть до последних лет использовались в основном зарубежные разработки [40].

Одним из факторов, тормозящих распространение информационных технологий и развитие информационного общества в России, является недостаточно высокий уровень социально-экономического развития многих субъектов Российской Федерации. По имеющимся оценкам, в рейтинге российских регионов по их готовности к информационному обществу индекс лидера в 22 раза превышает показатель региона-аутсайдера. Многолетний мониторинг состояния развития информационного общества в регионах, проводимый Институтом развития информационного общества, показывает, что по отдельным показателям разрыв значений для передовых и отстающих регионов составляет сотни раз. Вырвавшиеся вперед за счет концентрации финансовых ресурсов обе столицы и нефтедобывающие регионы (ХМАО, ЯНАО) продолжают уверенно наращивать свое преимущество, тогда как дотационные регионы не могут выделить на информатизацию даже 1–1,5 % из своего регионального бюджета, т. е. тот минимум, который необходим для развития и использования информационных технологий в управлении [256]. Следует предусмотреть финансовые механизмы субсидирования для развития технологий ЭП на региональном уровне, например в рамках той же самой государственной программы «Информационное общество». Нельзя признать удовлетворительным и положение с развитием и использованием информационных технологий на муниципальном уровне, где Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предоставляет возможности органам местного самоуправления применять на должном уровне достижения информационной революции в своей деятельности, в указанном документе информационные технологии вообще не упоминаются [7].

Еще одним фактором, препятствующим ускоренному развитию в России ЭП, является недостаточный уровень распространения в обществе базовых навыков использования информационных технологий. По данным социологических опросов, только четверо из десяти россиян знают о возможности получить госуслуги через Интернет, и, по данным на конец 2014 г., только 30,8 % жителей страны пользовались такой возможностью [248]. Данное обстоятельство послужило одним из источников крылатой фразы: «электронные чиновники есть, но нет электронного народа».

Для интенсификации процессов внедрения технологий ЭП в России представляется необходимым выделить несколько ключевых направлений и сосредоточить на них основные усилия.

Во-первых, снизить технологическую зависимость России от зарубежных производителей оборудования, развивая собственные производства (направление – «оборудование»).

Во-вторых, повысить качество подготовки специалистов, а также создать системы непрерывного обучения в области информационных технологий. Особенно актуальна организация непрерывного обучения государственных и муниципальных служащих и оценки навыков использования информационных технологий в ходе их периодической аттестации (направление – «кадры»).

В-третьих, разрабатывать и внедрять стандарты и регламенты предоставления органами государственной власти требуемой информации населению (направление – «стандартизация»). В данном направлении за последние годы проведена большая работа, например, по нашим подсчетам, к началу 2015 г. Минтруда России утвердил 55 регламентов, Минобрнауки России – 64 регламента и т. д.

В-четвертых, сформировать информационный режим служебной тайны и долговременного хранения электронной информации (направление – «безопасность»).

В-пятых, необходимо преодолеть психологическую и ментальную неготовность населения и власти взаимодействовать друг с другом через Интернет (направление – «ментальность»).

Интенсификация усилий в перечисленных направлениях, несомненно, будет способствовать ускоренной адаптации населения и органов власти к требованиям современных технологий управления при решении проблем социального развития Российской Федерации.

2.3. Процессные технологии в управлении социальной сферой

Практически каждому гражданину России при непосредственном контакте с учреждениями социальной сферы (паспортный стол, ЖЭК, регистратура в поликлинике, регистрация автомобиля и т. п.) приходилось сталкиваться с неупорядоченностью и недокументированностью их деятельности, размытыми зонами ответственности и т. п., что порождает справедливые нарекания граждан. Вследствие этого нередко возникает классическая, хорошо всем известная ситуация, когда при возникновении проблемы невозможно найти ответственного за нее. Каждый из руководителей задействованных подразделений при этом доказывает, что он выполнил свою часть работы полностью и правильно, а все проблемы возникли из-за ошибки других участников. Такого рода ситуации возникают вследствие широко распространенной нерегламентированности технологических процессов в организациях и учреждениях социального комплекса. Чтобы свести подобного рода ситуации к минимуму, в каждом органе, осуществляющем управленческие функции в социальной сфере, необходимо навести определенный «организационный порядок», который может быть обеспечен, в частности, широким внедрением процессных технологий или процессного управления. Рост значимости указанных технологий для практики виден уже из того, что, например, за пятилетие 2010–2014 гг. только федеральные министерства и ведомства выпустили, по подсчетам авторов, 204 нормативных правовых акта, обращающихся к тем или иным аспектам процессного подхода в управлении социальной сферой, аналогичный подсчет для Санкт-Петербурга дает 116 документов^2. Параллельно «проникновению» принципов процессного подхода в управлении социальным комплексом разворачивались научные исследования в соответствующем направлении, где следует отметить работы А. А. Карлиной [156], А. Н. Павлова [190], И. М. Пойгиной [197], В. В. Репина [213], А. В. Решетникова [214], В. К. Федюкина [249], К. К. Чупрова [259] и др. Так, в соответствии с распространенным в литературе определением, под процессом понимается логически связанная и имеющая временной ряд совокупность повторяемых операций, действий (и их вариантов), которые преобразуют исходный материал и/или информацию в конечный результат (продукт, услугу) в соответствии с предварительно установленными правилами, согласованно выполняемыми всеми исполнителями для достижения общей заранее сформулированной цели [214, c. 38].

Определения процессного подхода имеются не только в литературе, но также и в нормативных правовых актах. Так, в Национальном стандарте РФ ГОСТ Р ИСО 9001–2008 «Системы менеджмента качества. Требования» говорится, что деятельность, использующая ресурсы и управляемая в целях преобразования входов в выходы, может рассматриваться как процесс. Применение в организации системы процессов наряду с их идентификацией и взаимодействием, а также менеджмент процессов, направленный на получение желаемого результата, могут быть определены как «процессный подход». Преимущество процессного подхода состоит в непрерывности управления, которое он обеспечивает на стыке отдельных процессов в рамках их системы, а также при их комбинации и взаимодействии [59].

В рамках процессного подхода сложилась собственная терминология, на основе которой ведутся соответствующие разработки, в частности (см. также рис. 2.3):

Рис. 2.3. Взаимосвязи основных элементов процесса

– владелец (хозяин) процесса – должностное лицо, несущее ответственность за ход и результаты процесса;

– ресурсы – ресурсы, выделенные в распоряжение хозяина процесса для его проведения; они могут включать оборудование (производственное, контрольно-измерительное, офисное и др.), персонал, помещения, среду, транспорт, связь, материалы, финансы, документацию и т. д.;

– параметры процесса – характеристики (информация), по которым владелец процесса и высший руководитель могут судить о том, насколько эффективно выполняется процесс и достигаются ли запланированные результаты;

– потребитель – потребитель результатов процесса, степень удовлетворенности которого также предназначена для оценки эффективности процесса;

– входы процесса – входные объекты (документация, информация, услуга и т. п.), которые преобразуются в выходы процесса в ходе выполнения процесса. Часто входы одного процесса являются выходами другого;

– выходы процесса – продукция, информация или услуга, ради которой осуществляется процесс [207].

Применительно к конкретным обстоятельствам данные термины могут быть в той или иной мере модифицированы, особенно применительно к социальной сфере, например, Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52614.4–2007 «Руководящие указания по применению ГОСТ Р ИСО 9001–2001 в органах местного самоуправления» устанавливает, что для каждого процесса должны быть идентифицированы:

– потребитель (получатель выхода процесса). Это может быть внутренний потребитель органа МСУ, например другой департамент, или внешний потребитель, например гражданин, которому предоставляют услугу;

– главные входы процесса (например, информация, требования законодательства, государственная и/или региональная правительственная политика, материальные, энергетические, человеческие и финансовые ресурсы);

– ожидаемые выходы процесса (например, определение основных характеристик предоставляемых услуг);

– средства управления, необходимые для верификации выполнения процесса и/или его результатов;

– взаимодействие с другими процессами органа МСУ (выходы одного процесса обычно являются входами в другие процессы) [60].

Осознание преимуществ процессного подхода в органах управления всех уровней привело к принятию специального постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставлении услуг)» [29].

Дальнейшим развитием подходов процессного управления явились положения Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». В частности, закон определил административный регламент как нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. Органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны (ст. 6), в частности, предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами [10].

Нельзя не обратить внимание на то, что внедрение административных регламентов идет достаточно быстрыми темпами как на федеральном, так и на региональном уровнях (см. рис. 2.4).

Приведем далее несколько конкретных примеров инновационных решений, связанных с использованием процессного подхода в управлении социальной сферой.

Пример 1. Согласно Национальному стандарту РФ ГОСТ Р 52614.2–2006 «Системы менеджмента качества. Руководящие указания по применению ГОСТ Р ИСО 9001–2001 в сфере образования», образовательные учреждения, предоставляющие образовательные услуги, должны определить свои процессы. Образовательное учреждение должно:

а) определять процессы, включающие в себя формирование образовательной программы, организацию учебного процесса, предоставление образовательных услуг, организацию и проведение аттестации обучающихся, и управлять этими процессами;

б) устанавливать условия приемки образовательной продукции (услуги) при реализации образовательных процессов;

в) постоянно улучшать эти процессы и выделять необходимые ресурсы [61].

Рис. 2.4. Число утвержденных административных регламентов федеральными министерствами и ведомствами и органами власти Санкт-Петербурга в социальной сфере (2010–2014 гг.)

Пример 2. Согласно распоряжению Жилищного комитета Санкт-Петербурга от 8 декабря 2010 г. № 487-р утвержден административный регламент предоставления государственной услуги «Предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда Санкт-Петербурга – жилых помещений в домах системы социального обслуживания населения одиноким гражданам пожилого возраста и одиноким супружеским парам, достигшим возраста, установленного законодательством (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет), которые не имеют детей или дети которых, обязанные содержать их по закону, не могут осуществлять уход за родителями в силу своей нетрудоспособности либо отдаленности проживания (другой субъект Российской Федерации), нуждающимся в создании условий для удовлетворения своих основных жизненных потребностей и сохранившим полную или частичную способность к самообслуживанию в быту, и инвалидам с отклонениями в умственном развитии, сохранившим частичную способность к самообслуживанию в быту и не нуждающимся в постоянном постороннем уходе».

В указанном регламенте можно обнаружить все классические элементы процессного подхода: хозяин процесса, вход и выход из процесса, ресурсы и потребители процесса и т. д., что хорошо видно из его текста, частично представленного в приложении 1. Внедрение в практику прописанных в документе многочисленных процедур существенно облегчается его наглядной блок-схемой (см. рис. 2.5) [71].

Достоинства процессного управления в социальной сфере делают необходимым расширение научных исследований данного вопроса, особенно если обратить внимание на то, что подавляющая часть имеющихся в литературе разработок направлена на процессный подход в бизнес-структурах. Следует выдвинуть методологический подход к содержанию цикла работ по внедрению процессного управления в социальной сфере, который (цикл) должен включать в себя следующие 12 этапов:

1. Определение генеральной цели – миссии организации, взгляд на которую должен в основном совпадать с точкой зрения:

– общества, интегрально определяющего «ценность» деятельности;

– конечных пользователей результатов деятельности;

– персонала, обеспечивающего получение результатов [214, c. 39].

2. Выявление полной системы процессов, требующихся для управления данной структурой (министерством, департаментом, комитетом, учреждением и т. п.) в социальной сфере.

3. Локализация владельцев каждого процесса с наделением их необходимыми полномочиями.

4. Определение потребителя для каждого процесса.

5. Регламентация выхода процесса, т. е. требований к качеству результатов.

Рис. 2.5. Пример блок-схемы процесса в социальной сфере (предоставление специализированного жилого помещения в Санкт-Петербурге) [71]

6. Локализация поставщиков каждого процесса и требования к ресурсам.

7. Описание каждого процесса в виде блок-схемы или сетевого графика.

8. Определение документации по стадиям каждого процесса.

9. Формирование системы мониторинга каждого процесса при особом внимании к информированию населения в том случае, если процесс непосредственно касается интересов граждан.

10. Регламентация процессов измерения показателей качества и эффективности процесса.

11. Проведение корректирующих и предупреждающих действий, направленных на достижение целей процессов.

12. Регламентация порядка внесения изменений в процедуры каждого процесса.

Таким образом, процессное управление является одним из важных инновационных подходов в управлении социальной сферой. Возникнув сравнительно недавно в коммерческом секторе, оно постепенно завоевывает позиции и в социальных отраслях. О внедрении инновационных технологий процессного управления в социальной сфере, как показывает специальный анализ, можно говорить фактически только с 2004–2005 гг. Несколько сотен весьма объемных специальных регламентов, накопленных к настоящему моменту федеральными и региональными органами, представляют собой только первый шаг в полноценном внедрении процессного подхода в регулировании социального комплекса. Как показывает анализ имеющихся регламентов, в социальной сфере совершенно недостаточно учитываются возможности применения стандартных программных продуктов, предлагаемых разработчиками информационных технологий, при внедрении процессного подхода (например, системы «ДЕЛО», «EOS for SharePoint», 1С и т. п.). Реализация процессного управления будет заметно облегчена, если его разработка и внедрение будут ориентироваться на метапроцессы, дающие пошаговое описание процедур, необходимых для формирования и продвижения соответствующих технологий в организациях социальной сферы.

2.4. Социальные нормативы в группе функциональных технологий управления

В предыдущем изложении были выявлены два типа инновационных технологий управления в социальной сфере – базисные и функциональные – и, соответственно, было показано, что к базисным могут быть отнесены, в частности, технологии социальных стандартов. В то же время важным теоретико-методологическим результатом следует считать тот факт, что весьма похожие на них показатели социальных нормативов входят как составная часть в существенно иной тип технологий управления – функциональные технологии. У той и другой разновидности показателей (социальных стандартов и социальных нормативов) с теоретической точки зрения можно обнаружить много общего (см. выше). В силу этого, обратим далее внимание на специфические особенности социальных нормативов. Прежде всего, покажем имеющиеся в литературе подходы к содержанию данного типа показателей:

1) Социальные нормативы с функциональных позиций представляют собой количественные параметры критериев, связывающих личные, групповые, коллективные, корпоративные и общественные потребности с ресурсами и средствами их удовлетворения [143, c. 33–34], [152, c. 31–32].

2) Социальные нормативы – величина минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими социально-культурными, жилищно-коммунальными, медицинскими, образовательными и другими услугами [17].

3) Социальный норматив – такое регламентированное значение социального показателя, которое выражает общественно-приемлемый уровень требований, предъявляемых к условиям и процессам жизнедеятельности человека и социальных общностей [178, с. 274–275].

В качестве конкретных примеров, иллюстрирующих содержание социальных нормативов с точки зрения технологий управления в социальной сфере, отметим положения из ряда документов:

1) Еще в 1996 г. вышло свет Распоряжение Правительства РФ от 03 июля 1996 г. № 1063-р «О социальных нормативах и нормах» (в настоящее время действует его редакция от 23 июня 2014 г.) [21]. Документ распространяет свое действие на все основные отрасли социальной сферы, в частности:

– на здравоохранение (например, нормативы обеспеченности населения больничными учреждениями, врачами, санитарным транспортом и т. п.),

– на образование (например, нормативы наполняемости классов и групп в образовательных учреждениях, нормативы удельных показателей площади образовательных учреждений и т. п.),

– на сферу культуры (например, нормативы обеспеченности библиотеками и книжным фондом, нормативы удельной численности зрительских мест в учреждениях культуры и т. п.) [21].

2) Нормативы государственных гарантий в области оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, регламентированы на 2015 г. и на плановый период 2016–2017 гг. постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2014 г. № 1273 (см. выше).

Типовой задачей при использовании социальных нормативов в управлении социальной сферой является, как уже отмечалось, расчет объема материальных, финансовых, трудовых ресурсов, необходимых для решения той или иной задачи социального развития. Так, например, расчетно-нормативные затраты (Zi) на оказание государственной услуги на соответствующий финансовый год определяются по формуле (в упрощенных обозначениях):

Zi = Ni × Vi, (2.3)

где Ni – норматив затрат на оказание единицы i-той государственной услуги федерального органа исполнительной власти и (или) федерального государственного бюджетного учреждения на соответствующий финансовый год; Vi – объем (количество единиц) оказания i-той государственной услуги в соответствующем финансовом году [56].

В более общем случае модель расчетов, представленная формулой (2.3), выглядит так, как это показывает формула (2.4):

Q = C ×T × N × K, (2.4)

где Q – объем ресурсов, С — социальный стандарт (ориентир), Т – численность проблемного контингента (граждане, не обеспеченные на уровне стандарта), N – социальный норматив ресурсоемкости (расход ресурсов на единицу результата), К – поправочный коэффициент, учитывающий те или иные особенности социальной ситуации: отрасль, регион, тип поселения и т. п. (например, районные коэффициенты к заработной плате).

Таким образом, проблема использования социальных нормативов в условиях рыночной модели экономики имеет существенно иное содержание, чем аналогичный вопрос в плановом хозяйстве. Социальные нормативы в последнем случае являются важнейшим инструментом карточной распределительной системы (например, нормативная жилая площадь при предоставлении жилых помещений гражданам). В рыночной экономике социальные нормативы выступают как один из элементов в системе управления социальными гарантиями, обеспечивающими права социально незащищенных групп населения в условиях преобладания рыночных механизмов.

2.5. Аутсорсинг в управлении социальной сферой

Аутсорсинг представляет собой метод, сущность которого известна уже достаточно длительное время, однако только в свете достижений современной науки управления он стал рассматриваться в качестве инновационной технологии, в том числе и применительно к оптимизации административно-управленческих процессов в органах власти. Аутсорсинг (англ. outsourcing – дословно: «привлечение ресурсов извне») – передача традиционных неключевых функций организации (таких, например, как бухгалтерский учет или рекламная деятельность) внешним исполнителям – аутсорсерам. Упрощенно принцип аутсорсинга можно представить фразой: «Оставляю себе только то, что могу делать лучше других, передаю внешнему исполнителю то, что он делает лучше других».

Теоретико-методологические и прикладные проблемы технологии аутсорсинга в последние годы стали привлекать внимание исследователей, в результате чего были опубликованы труды Б. А. Аникина [85], А. Х. Курбанова [165], И. В. Петровой [192], С. В. Юрьева [276] и др., а также коллективные монографии [87]. Инновационные перспективы аутсорсинга привели к взрывному росту численности публикаций по этой проблеме, что показывают подсчеты по материалам каталогов Российской национальной библиотеки (см. рис. 2.6).

Рис. 2.6. Динамика численности публикаций по проблемам аутсорсинга (монографий, брошюр, учебников и т. п.) в каталогах РНБ

По данным Национальной ассоциации по аутсорсингу США, до 70 % персонала на Западе работают на аутсорсинговых контрактах [155]. Что касается России, то, по данным различных опросов и исследований, более 80 % руководителей отечественных предприятий намерены использовать аутсорсинг в ближайшее время или в среднесрочной перспективе [155].

Основными можно считать следующие виды аутсорсинга:

– юридический,

– бухгалтерский,

– IT-аутсорсинг,

– коллекторские услуги,

– эксплуатация объектов недвижимости,

– уборка помещений (клининг),

– логистический или транспортный аутсорсинг,

– аутсорсинг персонала и т. п.

В том, что непосредственно касается социальной сферы, то в качестве примера можно привести виды аутсорсинга, которые могут быть использованы в учреждениях здравоохранения [154, c. 59]:

– выполнение лабораторных исследований в централизованных лабораториях;

– бухгалтерский учет через централизованные бухгалтерии;

– стирка белья в сторонних специализированных прачечных;

– охрана медицинских учреждений;

– питание больных в стационарах;

– пользование централизованными или сторонними автобазами;

– техническое обслуживание, ремонт зданий и оборудования сторонними организациями;

– привлечение в качестве консультантов сотрудников других учреждений и т. д.

К числу сравнительно новых форм аутсорсинга в социальной сфере относится информационное обеспечение на основе компьютерных технологий, осуществляемое специализированными консалтинговыми фирмами (разработка и сопровождение компьютерных программ и т. п.).

Что касается правовых основ аутсорсинга, то определение этого понятия в российском законодательстве пока еще отсутствует. На региональном уровне в качестве примера можно привести определение, принятое в постановлении Правительства Ленинградской области от 27 февраля 2010 г. № 43: «Аутсорсинг – механизм выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти Ленинградской области путем заключения государственных контрактов или гражданско-правовых договоров с внешними исполнителями».

Значение рассматриваемой технологии для совершенствования государственного управления подчеркивается в ряде важных документов федерального и регионального уровней. Так, в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг. (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р) отмечалось, что одной из составляющих оптимизации функций органов исполнительной власти является разработка и обеспечение широкого применения аутсорсинга. Повышению эффективности таких административно-управленческих процессов, как обеспечение внедрения новых информационных технологий, управление зданиями и сооружениями государственных органов, организация подбора кадров, предоставление услуг связи, финансовый учет, препятствует отсутствие практики аутсорсинга. Органам исполнительной власти предложено провести полный учет всех расходов на выполнение ими ряда функций, сравнить их с затратами в случае аутсорсинга этих функций и определить целесообразность продолжения их выполнения.

В рамках данного направления необходимо будет решить задачи по:

– разработке критериев выявления административных и управленческих процессов, подлежащих аутсорсингу;

– созданию перечня функций и видов деятельности, не подлежащих аутсорсингу;

– разработке и внедрению комплексной прозрачной системы учета расходов на внутреннее обеспечение исполнения функций структурными подразделениями;

– разработке типовых процедур и технологий проведения аутсорсинга;

– разработке процедур и механизмов контроля эффективности аутсорсинга и мониторинга выполнения условий контрактов;

– разработке и реализации механизмов, стимулирующих государственные органы к внедрению аутсорсинга [41].

Совершенствование управления в социальной сфере на основе применения аутсорсинга начинает распространяться и на «низовом» уровне, например в органах управления субъектов Федерации, где можно, например, сослаться на:

– Постановление Правительства Ленинградской области от 27 февраля 2010 г. № 43 «Об утверждении Порядка применения аутсорсинга в органах исполнительной власти Ленинградской области»,

– Постановление Администрации Тамбовской области от 12 июля 2007 г. № 775 «О механизме аутсорсинга в деятельности органов исполнительной власти области»,

– Распоряжение Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли Правительства Санкт-Петербурга от 2 июля 2008 г. № 573-р (ред. от 06 мая 2010 г.)«Об утверждении специальной программы “Аутсорсинг”» и т. п.

В качестве иллюстрации приведем примеры практических наработок в рассматриваемом нами направлении:

1) В 2008 г. был проведен открытый конкурс «Разработка и апробация модели аутсорсинга неосновных видов деятельности для использования в практике высших учебных заведений», на проведение которого Федеральным агентством по образованию было выделено 7 млн. руб. [68].

2) В органах власти Пермского края проводится работа по переводу на аутсорсинг всех непрофильных функций учреждений образования, здравоохранения и полиции. Выполнение услуг сторонними организациями позволит сэкономить до 30 % бюджетных средств.

С января 2011 г. четыре государственных образовательных учреждения Пермского края в рамках проекта «Город бухгалтеров» стали пилотными объектами в регионе, передавшими ведение бухгалтерского учета малому бизнесу. В течение этого года бухгалтерский учет для Кудымкарского педагогического колледжа, Профессионального лицея № 2, Профессионального лицея № 5, Кудымкарского медицинского училища будет вести ООО «Центр комплексного обслуживания», предложившее наиболее низкую цену за свои услуги [119].

3) С 2003 г. в Cанкт-Петербурге действует автономная некоммерческая организация «Медицина для всех – Международный лечебно-диагностический центр» (далее – МЛДЦ), специализирующаяся на координации ряда направлений высокотехнологичной медицинской помощи [220, с. 27–32], [221, c. 15–18]. Высокотехнологичная медицинская помощь в настоящее время оказывается в основном в рамках системы государственных и региональных заданий с жестко регламентированными вертикальными связями [70]. Недостатки такой системы управления хорошо известны: определенная заорганизованность при оказании медицинской помощи, запаздывание с организационными нововведениями, избыточность информационных потоков, нерациональное расходование ресурсов, негибкие системы оплаты труда и т. п.

С самого начала своей деятельности МЛДЦ позиционировался как координационный центр в сетевой структуре с преимущественно горизонтальными типами связей. В состав сетевой структуры входят свыше десятка организаций самых различных профилей. В рамках сетевой структуры МЛДЦ организует по отношению к каждому больному несколько последовательных операций:

1. Отбор по медицинским показаниям контингента больных, нуждающихся в высокотехнологичной медицинской помощи.

2. Направление через амбулаторную сеть каждого больного на лечение в тот стационар, который располагает оптимальным ресурсным обеспечением (оборудование, технологии, кадры) для лечения данной конкретной патологии.

3. При наличии необходимых показаний – перевод больного из одного стационара в другой, располагающий на данный момент большими возможностями для качественного лечения данной патологии.

4. Сопровождение каждого больного на каждой из перечисленных стадий специально выделенной парой «врач + менеджер», в обязанности которых входит решение любых вопросов, возникающих в ходе лечения, – от подбора конкретных ЛПУ и специалистов до решения бытовых проблем пациента.

Все перечисленные выше функции переданы в порядке аутсорсинга от ЛПУ, включенных в сеть, в ведение МЛДЦ. Соответственно, система оказания высокотехнологичных медицинских услуг в Санкт-Петербурге рассматривается не как группа отдельных ЛПУ, а как единая совокупность больничных коек, отличающихся друг от друга только по возможностям оказания высокотехнологичных услуг требуемого качества. При сохранении формальной принадлежности этих коек больной может, например, начать лечение в одном ЛПУ, а закончить в другом, где на данный момент имеются лучшие условия для лечения данной конкретной патологии. При прочих равных условиях данная схема обеспечивает больным существенное ускорение и повышение качества высокотехнологичной медицинской помощи, так как независимые специалисты МЛДЦ направляют больного в то ЛПУ, где обеспечивается наивысший на данный момент уровень качества, невзирая на формальную принадлежность соответствующих больничных коек [220, с. 27–32].

В связи с перспективностью такой инновационной технологии, как аутсорсинг, следует обозначить основные трудности ее внедрения в социальной сфере России. С точки зрения авторов, главной трудностью в данном аспекте является недостаточная разработка методологических проблем внедрения аутсорсинговых технологий в управление социальной сферой. В связи с этим предлагаются следующие методические рекомендации по передаче тех или иных функций органов власти или бюджетных учреждений на аутсорсинг:

1. Устанавливается, является ли оцениваемая функция универсальной или специализированной.

Универсальная функция – содержание функции не меняется или меняется незначительно применительно к различным органам власти или бюджетным учреждениям (например, клининговые услуги). Универсальная функция может быть централизована или выведена на аутсорсинг.

Специализированная функция – содержание функции меняется существенно в зависимости от конкретного органа управления или ее исполнение носит индивидуальный характер (например, специализированные учреждения отдыха).

Вопрос о способе исполнения специализированной функции должен решаться в индивидуальном порядке. Данные функции не всегда могут быть переданы на аутсорсинг в связи с возможными рисками или отсутствием возможностей у рыночных поставщиков.

2. Определяется возможность четко сформулировать для оцениваемой функции требования к процессу ее выполнения и конечному результату.

Если оцениваемая функция и результат ее исполнения могут быть формализованно описаны любым доступным способом (текстовым, графическим или смешанным), данная функция является формализуемой и может быть выведена на аутсорсинг в связи с тем, что органы власти, бюджетное учреждение могут четко сформулировать требования по отношению к внешнему исполнителю и закрепить их в договоре.

Если оцениваемая функция и результат ее исполнения не могут быть четко формализованы, данная функция является неформализуемой. В случае выявления данной функции ее выведение на аутсорсинг будет затруднено в связи со сложностью формулирования предмета договора, заключаемого с аутсорсером.

3. Устанавливается, есть ли на открытом рынке предложение, аналогичное или схожее с функциями, которые оцениваются. Оценка рыночного предложения проводится следующими способами:

– сбор информации о предложении из открытых источников;

– рассылка предварительных запросов поставщикам (без оферты).

Функции, для которых на открытом рынке существует предложение со стороны поставщиков, которое соответствует формализованным требованиям органа исполнительной власти, бюджетного учреждения, целесообразно выделить на аутсорсинг.

Если для функции явных аналогов не существует, т. е. действующие на открытом рынке предложения поставщиков не соответствуют формализованному описанию требований к содержанию функции и ее результату, следует оценить возможность и целесообразность фрагментации функции на составляющие и поиск аналога для ее элементов.

4. Обеспечивающую функцию органов власти, бюджетного учреждения можно передавать на аутсорсинг, если «качественная оценка» показала, что функция является:

– универсальной;

– формализуемой;

– рыночной (для нее существуют аналоги на открытом рынке).

Развертывание работ по внедрению аутсорсинга в управлении учреждениями социальной сферы, естественно, должно иметь экономическое обоснование [176]. Оценка экономической эффективности от передачи той или иной функции на аутсорсинг производится после калькулирования стоимости обеспечивающих функций в следующем порядке [64]:

1. Определяется стоимость аналога функции на открытом рынке (для функций, у которых по итогам рыночного исследования был выявлен аналог).

2. Оценивается экономический эффект от вывода исполнения функции за пределы органов исполнительной власти или бюджетного учреждения путем сопоставления расходов и оценки будущих расходов. В рамках прямого сопоставления расходов проводится сравнение стоимости исполнения функции в бюджетной сфере со стоимостью аналога на открытом рынке. Решение о выводе функции на аутсорсинг может быть рекомендовано в том случае, если расходы, связанные с выводом функции, будут ниже, чем текущие расходы по исполнению данной функции. Общий экономический эффект от передачи обеспечивающей функции на аутсорсинг в среднесрочной перспективе (ЭЭ) предлагается рассчитывать на основе следующей экономико-математической модели:

, (2.5)

где:

CФi – прогнозная стоимость реализации функции в i-том году;

ТCi – прогнозная стоимость исполнения функции на рынке в i-том году;

ДРi – высвобожденные расходы бюджета после передачи функции на аутсорсинг, связанные: а) с содержанием служащих, работников, высвободившихся в связи с передачей функции на аутсорсинг; б) с управлением активами (зданиями, сооружениями, материальными ценностями), высвободившимися в результате передачи функции на аутсорсинг;

СФ_0 – полная стоимость реализации функции за последний отчетный год;

ТС_0 – текущая стоимость приобретения услуги по исполнению функции на рынке;

Е – ставка дисконтирования в процентах;

i – номер года с момента передачи функции на аутсорсинг.

Нетрудно видеть, что показатели СФ, ТС и ДР проще всего могут быть определены на основе соответствующих социальных нормативов, что показывает наличие системных взаимодействий в совокупности технологий управления социальной сферой России.

Вопрос о передаче функции на аутсорсинг может рассматриваться, только если общий экономический эффект положителен.

Таким образом, аутсорсинг является одним из инновационных решений, имеющих вполне определенные границы применения и позволяющих добиться положительного эффекта в осуществлении целого ряда функций органов управления. В силу этого аутсорсинг получил весьма широкое распространение, например, в странах Запада и в настоящее время получает все большее признание в управлении социальной сферой России. Инновационные технологии управления на основе аутсорсинга продвигаются на федеральном, региональном и местном уровнях и одним из важнейших аспектов в этом процессе является оценка эффективности указанных технологий. Положительные организационные и экономические эффекты являются важным основанием для развертывания работы по внедрению аутсорсинга в деятельность органов власти и бюджетных учреждений.

* * *

Подводя некоторые итоги нашему рассмотрению функциональных инновационных технологий в управлении социальной сферой, следует подчеркнуть несколько ключевых моментов.

Во-первых, оптимальное взаимодействие граждан с системой управления в социальном комплексе возможно только через жесткую государственную регламентацию соответствующих технологических процессов, т. е. на основе процессного подхода к управлению отраслями, комплексами, учреждениями социальной сферы. Процессные технологии управления должны быть регламентированы на всех уровнях управления: федеральном, региональном и местном. В каждом органе управления представляется целесообразным создать технологический отдел (департамент, управление), аналогичный отделу главного технолога на промышленных предприятиях.

Во-вторых, инновационные технологии БОР получили весьма широкое распространение в развитых странах и интенсивно внедряются не только на федеральном уровне, но и в субъектах Федерации (пример – Ленинградская область). В геометрической прогрессии растет число научных работ по проблемам бюджетирования, в том числе по вопросам использования технологии БОР. Для наибольшей эффективности и упрощения расчетов по методологии БОР должно быть расширено использование автоматизированных технологий приема, подготовки, учета, организации хранения и использования архивной, текущей и прогнозной информации, необходимой для обеспечения деятельности бюджетных организаций, формирования централизованного электронного хранилища документов и данных, сегментированного по функциональному назначению и принадлежности [92, c. 17–22].

В-третьих, такое направление инновационных технологий, как электронное правительство, представляется наиболее сложным для внедрения, поскольку оно имеет непосредственное соприкосновение с конечным решением самых различных жизненных проблем десятков миллионов граждан России – от прописки до бронирования очереди к врачу. Внедрение этой технологии происходит в условиях компьютерной малограмотности населения России (особенно на селе и особенно лиц старших возрастных групп), низкой обеспеченности граждан соответствующей техникой и т. д. Фактически перед страной стоит жизненно важная задача по ликвидации компьютерной неграмотности, во многом аналогичная глобальной проблеме ликвидации неграмотности в России, успешно решенной в 1920-х гг. Необходимо предложить разработку и реализацию особой целевой программы с условным названием «Компьютер – в каждую семью». Реализация выдвинутых предложений, несомненно, будет способствовать росту качества жизни российских граждан.

В-четвертых, внедрение технологии социальных нормативов позволит добиться решения многих актуальных и весьма сложных задач, начиная от обоснованной постановки целей социально-экономического развития и заканчивая анализом состояния социальной сферы на той или иной территории. Однако систематическая работа над формированием системы социальных нормативов в настоящее время явно недостаточна, несмотря на ее важность, например для повсеместного использования той же инновационной технологии БОР. Нормирование в социальной сфере призвано сформировать систему нормативов бюджетной обеспеченности, что позволило бы вывести финансирование сферы государственных услуг на объективно необходимый уровень. Социальные нормативы должны:

– стать основой для формирования и исполнения расходных статей бюджетов всех уровней;

– гарантировать социально незащищенным слоям населения минимальный уровень благ и услуг, оказываемых на бесплатной основе;

– обеспечить экономически реалистичную базу для развития субъектов Федерации и муниципальных образований в меру их полномочий;

– повысить прозрачность и, следовательно, эффективность использования бюджетных средств [233, c. 207].

Одной из важнейших научно-практических задач следует считать систематизацию социальных нормативов, содержащихся в правовых актах всех уровней управления, например в виде баз данных по социальным стандартам, нормам и нормативам как для федерального уровня, так и для субъектов Федерации. Такая систематизация позволит, в частности, свести в единую базу данных нормативное хозяйство социальной сферы, создать необходимую основу для внедрения социальных нормативов в практику управления социально-экономическими процессами в стране. В этой работе будет полезным использование опыта Санкт-Петербурга, где накоплен большой опыт внедрения социальных стандартов и нормативов в практику управления городом.

В-пятых, учитывая особенности социальной сферы, где решающую роль играет человеческий фактор, следует содействовать всемерному распространению технологии аутсорсинга, позволяющего снизить затраты бюджетных учреждений, разгрузить органы управления от второстепенных задач и направить тем самым их внимание на решение стратегических проблем на данном уровне управления социальной сферой. Для проведения таких разработок могут применяться методические рекомендации, в качестве одного из вариантов представленные в настоящей работе.

Глава III

Системный подход к развитию инновационных технологий управления социальным комплексом

3.1. Инновационные технологии управления как система

Проведенная нами выше систематизация инновационных технологий управления в социальной сфере открывает теперь возможность обоснованно поставить теоретически и практически важную проблему о системном характере инновационного процесса в управлении социальным комплексом страны. Сплошной анализ научных публикаций последних лет по каталогам Российской национальной библиотеки обнаруживает незначительное число работ, посвященных исследованию вопросов системного подхода к проблемам развития социальной сферы, например работы Н. В. Амбросова [84], В. И. Евдокимова [130], Е. П. Жарикова [135], А. Ф. Зайнутдинова [139], А. И. Радченко [210], В. Е. Рохчина [219], Ф. П. Тарасенко [239], К. С. То [242] и др. Однако перечисленные работы посвящены в основном вопросам применения системного анализа к тем или иным частным сторонам развития социальной сферы (например, развитию городов, организаций, государственному и муниципальному управлению и т. п.), при этом проблемы инновационного развития в социальных системах, в том числе инновационной деятельности в системах управления, исследованы пока еще недостаточно. На основе полученных нами выше результатов рассмотрим один из возможных подходов к постановке задачи по системному анализу совокупности инновационных технологий в управлении социальным комплексом.

Термин «система» означает совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство. Категория «система» обозначает как реально существующие, так и абстрактные объекты и широко применяется для формирования других понятий, например «социально-экономическая система», «политическая система», «система социальной защиты» и т. п. Любой сложный объект можно анализировать как подсистему целого, выделив в нем отдельные части и определив взаимодействия этих частей, служащих реализации той или иной функции данной системы. Для нашего дальнейшего анализа следует отметить основные свойства систем, связанные с их целями и функциями:

– эмерджентность – принципиальная несводимость системных свойств к сумме свойств составляющих ее компонентов;

– целенаправленность – наличие у системы цели (целей) и приоритет целей системы перед целями ее элементов;

– синергизм – максимальный эффект деятельности системы достигается только в случае максимальной эффективности совместного функционирования ее элементов для достижения общей цели (подробнее см. параграф 3.2).

Исходная позиция системного подхода к исследованию данного объекта выражается в изучении его как системы, в которой выделены составляющие ее звенья, существенные внутренние и внешние связи, цели выделенных звеньев, исходя из функций объекта. В том, что касается систем управления, то для них весьма важным является правило, называемое «законом необходимого разнообразия» (еще одно название – «закон У. Р. Эшби»): при создании проблеморазрешающей системы необходимо, чтобы эта система имела большее разнообразие, чем разнообразие решаемой проблемы, или была способна создать такое разнообразие. В противном случае такая система не сможет отвечать задачам управления, выдвигаемым внешней средой, и будет малоэффективной [227], [273].

Чтобы показать системный характер рассмотренной нами выше совокупности инновационных технологий, следует, на наш взгляд, отметить наличие ряда важнейших признаков:

1. В рассматриваемой нами совокупности технологий имеются парные взаимодействия, что создает в ней внутренние связи (см. рис. 3.1). Содержание взаимодействия в каждой паре описывается в табл. 3.1.

Рис. 3.1. Модель системы парных связей между инновационными технологиями управления в социальной сфере

Примечание 1: ПЦТ – программно-целевые технологии; ФТ – форсайт-технологии; СС – социальные стандарты; БОР – бюджетирование, ориентированное на результат; ЭП – электронное правительство; СН – социальные нормативы ресурсоемкости; АС – аутсорсинг; ПТ – процессные технологии.

Примечание 2: Заливкой выделены базисные инновационные технологии.

2. Рассматриваемая нами совокупность инновационных технологий управления является элементом метасистемы, образуемой субъектами управления и объектами управления, что наглядно показано на рис. 3.1.

Таблица 3.1

Содержание системного взаимодействия между инновационными технологиями управления в социальном комплексе

3. Для рассматриваемой совокупности технологий существует единая цель, которая ставится ее разработчиками и пользователями – совершенствование управления для достижения главной цели социальной политики страны – роста качества жизни. При этом цели разработки и внедрения инновационных технологий несколько различаются для двух основных их групп:

– базисные технологии управления используются в основном для формирования стратегии социального развития на данном этапе социально-экономических преобразований;

– функциональные технологии управления используются в основном для оптимизации управленческих функций в процессе управления отраслями социального комплекса.

Несовпадение указанных частных целевых установок является признаком того, что рассматриваемая нами система технологий обладает свойством эмерджентности. Несмотря на несомненные признаки системности для совокупности инновационных технологий управления в социальной сфере, их системные свойства на практике пока еще учитываются недостаточно, а теоретико-методологические разработки по соответствующим направлениям ведутся, как это видно из предыдущего изложения (см. гл. I–II), практически независимо друг от друга. Тем не менее, в практических разработках принципы системного подхода в некоторых случаях прокладывают себе дорогу, примером чего может служить Закон Санкт-Петербурга от 11 июля 2005 г. № 403–48 «О региональных стандартах в жилищной сфере» (в ред. от 3 апреля 2013 г.) [13]. Так, ст. 1 указанного закона устанавливает перечень региональных стандартов площади жилого помещения на 1 человека (например, 20 кв. м общей площади на каждого члена семьи, состоящей из трех и более человек), т. е. указанные стандарты задают минимальный уровень социальной защищенности жителей города в вопросах обеспечения жильем. С другой стороны, данный Закон (ст. 2 и ст. 3) установил также и необходимые социальные нормативы в виде региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг на одного человека, а также региональных стандартов максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Иными словами, в данном нормативном правовом акте используются сразу две технологии социального управления – технология социальных стандартов (базисная) и технология социальных нормативов (функциональная).

Таким образом, специальный анализ показывает, что инновационные технологии управления в социальной сфере образуют систему, основанную на взаимодействии ее частных составляющих между собой. В связи с этим следует выдвинуть предложение о подготовке документа под условным названием «Методические принципы разработки и внедрения инновационных технологий управления в социальном комплексе». Основная цель создания данного документа – формулировка системных требований к инновационным технологиям управления в социальной сфере, в частности, необходимость учета взаимодействий между указанными технологиями – см. табл. 3.1. В состав рассматриваемого документа, с точки зрения авторов, следует включить следующие содержательные блоки:

– общие системные требования к разработке и использованию базисных инновационных технологий управления (например, программно-целевых методов, форсайт-технологий, социальных стандартов и т. п.);

– общие системные требования к разработке и использованию функциональных инновационных технологий (например, процессный подход, электронное правительство, социальные нормативы и т. д.);

– общие системные требования к продвижению инновационных технологий управления в социальной сфере;

– общие системные требования к мониторингу инновационной деятельности в управлении социальной сферой (в том числе принципиальные основы оценки результатов их внедрения).

Для разработки «Методических принципов» предлагается создать рабочую группу при министерствах социального блока (Минздрав, Минобрнауки и т. д.) и утвердить указанный документ по мере его готовности специальным распоряжением Правительства Российской Федерации.

3.2. Синергетические эффекты в системе технологий управления социальным комплексом

В нашем предыдущем изложении мы уже неоднократно обращали внимание на тот факт, что развитие социальной сферы России происходит, в частности, в условиях дефицита ресурсов, необходимых для ее модернизации. В первую очередь это бюджетные ограничения социальных учреждений, которые не позволяют модернизировать устаревшие мощности. И не менее остро стоит проблема нехватки управленческих компетенций на всех уровнях, опыта использования инвестиционных схем в социальной сфере. Поэтому вполне естественно, что как в теории, так и на практике уделяется большое внимание поиску нетрадиционных путей наиболее эффективного расходования средств, направляемых страной на развитие социальной сферы. В рамках системных представлений о совокупности инновационных технологий в управлении социальным комплексом обращает на себя внимание пока еще слабо изученный вопрос об использовании возможностей синергетических эффектов, которые возникают в процессе преобразований социальной сферы.

Работы, посвященные проблемам синергетики применительно к задачам управления социальным комплексом России, стали появляться в литературе только в самые последние годы: [83], [97], [205], [231], [260], [254] – при этом основной упор обычно делается на общеметодологическое осмысление такого явления, как синергия, в то же время прикладные аспекты синергетики рассматриваются недостаточно. Из существующих определений синергии и синергетического эффекта приведем следующие: синергия – это:

1) энергия или сила, создаваемая в процессе совместной работы различных частей или процессов;

2) польза, полученная от комбинирования двух или более элементов (или бизнесов) таким образом, что продуктивность этой комбинации выше, чем сумма ее отдельных элементов (или бизнесов);

3) условие, состоящее в том, что общий результат превосходит сумму сложенных эффектов [198];

4) явление, при котором общая отдача от ресурсов организации выше, чем сумма частей (эффект 2 + 2 > 4). Синергизм часто возникает при эксплуатации дополнительных возможностей или от переноса руководящих возможностей, синхронизации индивидуальных, групповых и общих действий, организации таким путем, чтобы достичь лучших результатов, чем это можно сделать по отдельности. Например, в случае слияния одна компания характеризуется сильной организацией производства, другая – успехами в маркетинге. Соединение этих двух составляющих может сделать общие действия компаний более эффективными [234, c. 414].

Синергетический эффект будет иметь место, если все элементы и субъекты системы ориентированы на достижение одной общей цели. Если же они будут стремиться к достижению частных целей, не связанных с общей целью, синергетический эффект не возникнет.

Перечисленные выше особенности синергетических эффектов можно выразить в виде математической модели, в которой общий эффект деятельности после интеграции предстает как сумма:

. (3.1)

Отсюда:

, (3.2)

где Е – общий эффект деятельности после интеграции организаций из социального комплекса (например, численность пролеченных больных, число выпускников в образовательном учреждении, число лиц, получающих социальную помощь, и т. п.), Еs – синергетический эффект от интеграции; Еi – эффект самостоятельной деятельности i-той части или i-того элемента системы до интеграции.

Таким образом, оценивать синергетический эффект можно как часть экономического, социального, организационного, технологического и т. п. эффекта. Дальнейшее рассмотрение формулы (3.2) приводит к вопросу о том, каким образом может быть выражен синергетический эффект в социальной сфере с учетом того, что в ней, по-видимому, некорректна постановка задачи о поиске единого показателя эффекта по типу, например, объема прибыли или уровня рентабельности в сфере экономики. По мнению авторов, синергетический эффект в системе инновационных технологий управления в социальной сфере может быть выражен в двух аспектах:

а) при одной и той же сумме затрат система управления обеспечивает больший объем социальных услуг за счет синергетических эффектов (большее число пролеченных больных в учреждениях здравоохранения, большее число подготовленных специалистов в учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования и т. п.);

б) при одном и том же объеме социальных услуг синергетические эффекты в системе управления приводят к сокращению затрат на их оказание.

Конкретные величины синергетического эффекта в социальной сфере могут возникнуть в результате:

1. Финансовой синергии: объем финансирования, который можно привлечь после интеграции, больше или равен объему финансирования, который могли бы привлечь интегрирующиеся организации, будучи отдельными объектами управления.

2. Операционной синергии, основным признаком которой является экономия на масштабе, проявляющаяся в снижении затрат на единицу полезного эффекта, а также экономия вследствие возможности оказывать расширенный ассортимент услуг, используя имеющиеся в наличии ресурсы.

3. Функциональной синергии, когда целевая организация оказывается более эффективной в той области, где присоединяющая организация недостаточно эффективна. Разновидностью функциональной синергии является дифференцированная эффективность, понимаемая как приложение управленческих возможностей менеджеров присоединяющей организации к неэффективно используемым ресурсам целевой организации.

4. Ликвидации дублирующих функций, сокращения управляющего и обслуживающего персонала, а также ряда схожих функциональных подразделений (бухгалтерия, управление финансового контроля, исследовательские и сбытовые подразделения) и создания единых централизованных подразделений, что обеспечивает снижение затрат на их содержание.

5. Повышения эффективности работы с поставщиками в результате снижения закупочных цен из-за приращения объема закупок или смены поставщика.

6. Снижения конкуренции, возможности конкурировать за крупные, в том числе государственные, контракты [153].

Качественные и количественные параметры синергетических эффектов в управлении социальной сферой России можно показать на примере такой технологии, как государственно-частное партнерство (ГЧП), под которым обычно понимается совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях [117]. Большое число проблем в развитии социальной сферы трудно решить, если, например, действовать исключительно в рамках только государственного (муниципального) или только частного сектора. Государственный (муниципальный) сектор строго ограничен в своих расходах рамками установленных бюджетных ассигнований. Для него не являются первостепенными вопросы окупаемости проектов и уровня коммерческих рисков. Наоборот, для частного сектора нет принципиальных ограничений в объеме привлекаемых вложений, однако первостепенную роль в данном случае играют вопросы окупаемости вложений и снижения уровня рисков.

Как видим, в рамках реализации социальных проектов государственный (муниципальный) и частный секторы хорошо дополняют друг друга, что порождает синергетические эффекты их взаимодействия в рамках единой системы. Поэтому не случаен тот факт, что в социальном комплексе постоянно возникают и развиваются те или иные формы ГЧП, особенно при реализации инновационных проектов. Например:

1) В сфере оказания медицинских услуг населению г. Перми уже пятый год действует проект ГЧП, одна из целей которого – создать конкурентную среду среди лечебных учреждений для улучшения качества медицинской помощи. Начиная с 2011 г., администрация г. Перми заключила договоры с 31 частной клиникой на оказание бесплатной медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования. Благодаря этому жители Перми получают бесплатную амбулаторно-поликлиническую помощь, а также консультации врачей-специалистов в частных клиниках (эффект операционной синергии). Как результат, доля амбулаторно-поликлинической помощи, оказываемой частными клиниками по госзаказу, выросла с 12 % в 2007 г. до 29 % в 2010 г., а доля жителей края, удовлетворенных качеством медицинских услуг, возросла с 67 % в 2008 г. до 89 % в 2010 г. [146].

2) Российское образование остро нуждается в финансовых ресурсах и внедрении современных методов управления, передовых технологий оказания услуг и обслуживания. Так, на основе использования технологии ГЧП в 2009 г. началась подготовка рабочих кадров, необходимых для ведущих отраслей народного хозяйства Амурской области. Например, в Покровском горном колледже были созданы условия для того, чтобы заключить договор государственно-частного партнерства с ГК «Петропавловск». В результате бизнес вложил свой капитал в колледж, и на эти деньги были отремонтированы учебные здания и общежития. Студентам выделили стипендии в 1,0–1,5 тыс. руб. (именные – 3 тыс. руб.). В настоящее время учащиеся получают востребованные рабочие специальности, необходимые компании, и трудоустраиваются на ее предприятия. В 2012 г. вся система начального профессионального образования в Приамурье переведена на механизм управления ГЧП. Ожидаемые результаты: укрепление материально-технической базы училищ за счет инвесторов, при этом инвесторы будут гарантированно трудоустраивать выпускников (финансовая синергия) [82].

3) В г. Владимире стартовал «пилотный» проект по передаче городских теплосетей в концессию одному из подразделений «Российских коммунальных систем». По оценкам РКС, восстановление коммунальных объектов только за счет бюджетных вливаний невозможно, у регионов просто нет таких денег. В план, подписанный В. В. Путиным, включен перечень объектов, модернизация которых будет проводиться с участием частного капитала, например, предстоит реконструкция водоканалов, водопроводов и водоочистных сооружений, теплосетей и электросетей в Красноярском крае, Саратовской, Свердловской, Новосибирской, Калужской, Ростовской, Курганской областях [185].

В силу высокой перспективности такой формы управления социальным комплексом, как ГЧП, в странах с рыночной формой хозяйства создаются специализированные центры ГЧП – организации, которые развивают инструменты ГЧП, стандартизируют их, оказывают поддержку региональным и местным органам власти по внедрению механизмов ГЧП для развития инфраструктуры. В том, что касается России, то на сегодняшний день в ней стали развиваться три категории центров государственно-частного партнерства:

а) общественные организации, например Центр развития ГЧП при Внешэкономбанке, задачей которого является установить, что сдерживает развитие ГЧП в России, какого рода национальная модель ГЧП должна развиваться, в чем ее особенности, как ее сформировать и т. п.;

б) консультационные компании, как правило, оказывающие специализированные юридические или экономические услуги по подготовке проектов ГЧП;

в) собственные институты развития на уровне региональных и муниципальных администраций, которые надо обеспечивать как квалифицированными кадрами, так и необходимым финансированием для подготовки проектов. К примеру, в Санкт-Петербурге работает Комитет по инвестициям, занимающийся, в частности, подготовкой проектов региональных законов, подзаконных актов, т. е. фактически Комитет развивает новый инструмент государственного управления – ГЧП [246].

Развитие такой формы, как ГЧП, в России сопровождается рядом трудностей. Главной из них следует считать отсутствие стратегии и концепции развития ГЧП в России, а также координации со стороны уполномоченного государственного ведомства. Государственно-частное партнерство родилось в результате того, что государственных денег стало не хватать на создание и поддержание инфраструктуры, в связи с этим вектор был перенаправлен в сторону привлечения частных инвестиций. Для того чтобы создать рынок инфраструктурного капитала в России, необходимо, прежде всего, создать благоприятные законодательные условия для инвестирования в инфраструктурные проекты. В частности, в Российской Федерации отсутствует единый федеральный закон, который регулировал бы формы ГЧП, в том числе неконцессионные [8].

Сложившаяся ситуация привела к тому, что в целях привлечения инвесторов для реализации региональных проектов ГЧП многие субъекты РФ стали развивать собственное законодательство в этой сфере. Первым в этом ряду стал Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627–100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» [14]. С момента принятия закона в г. Санкт-Петербурге был запущен целый ряд проектов (в транспортной, жилищно-коммунальной и иных сферах), а проект реконструкции аэропорта Пулково вступил в стадию реализации. Успешный опыт г. Санкт-Петербурга обеспечил интерес других субъектов РФ к развитию собственной нормативно-правовой базы в сфере ГЧП: по имеющимся подсчетам, уже к концу 2011 г. региональные законы о ГЧП были приняты более чем в половине субъектов Федерации [81].

* * *

Таким образом, совместное рассмотрение инновационных технологий управления в социальной сфере убедительно демонстрирует тот факт, что в данном аспекте система управления имеет дело не с разрозненным множеством явлений, а с совокупностью, обладающей всеми признаками системы – внутренними связями, целенаправленностью, эмерджентностью, синергизмом и т. д. Эта система действует во внешней среде, образуя необходимую переходную связь между субъектами и объектами управления в социальном комплексе страны. Внутренние связи в этой системе могут быть выявлены в рамках специального исследования, и в практике управления можно обнаружить отдельные примеры использования этих связей с целью построить более совершенные технологии управления. С точки зрения внутренних взаимодействий различные технологии существенно различаются: так, если программно-целевые технологии и социальные нормативы имеют «выходы» практически на все инновационные технологии управления, то аутсорсинг можно считать достаточно обособленным методом.

Выявленные нами выше конкретные системные особенности в совокупности инновационных технологий в управлении социальной сферой позволяют поставить вопрос об использовании системных эффектов для совершенствования деятельности субъектов управления в социальном комплексе. Одним из важнейших шагов в этом направлении следует считать создание специального методического документа, в котором были бы обобщены имеющиеся теоретико-методологические наработки и накопленный практический опыт системных решений к разработке и использованию инновационных технологий управления в социальной сфере. Указанный документ может быть создан только путем привлечения к его разработке специалистов из всех основных отраслей социальной сферы (здравоохранения, образования, ЖКХ, культуры и т. д.) и приданием ему официального статуса на базе постановления Правительства Российской Федерации.

Постановка вопроса о практическом использовании системного подхода к развитию технологий управления в социальной сфере обращает внимание исследователя на существование синергизма, способствующего дополнительному росту эффекта деятельности в отраслях социального комплекса. В такой еще не слишком богатой стране, как Россия, следует использовать все возможности для использования синергетических эффектов в развитии сферы услуг. С наибольшей очевидностью эффект синергизма обнаруживается в рамках технологии государственно-частного партнерства, развитие которого сдерживается как неразвитостью законодательной базы, так и недостаточной разработанностью теоретико-методологических вопросов. В качестве конкретных мер можно выдвинуть следующие практические предложения.

Во-первых, создать при Федеральном собрании Российской Федерации экспертную группу, которой следует поручить детальный анализ наработанного опыта использования синергетических эффектов в развитии социального комплекса страны. Типовые модели такого использования следует включить в специальное руководство для управленческих структур социальной сферы (федерального, регионального и местного уровня).

Во-вторых, необходимо разработать общегосударственную концепцию развития ГЧП и на ее основе приять специальный федеральный закон «О государственно-частном партнерстве».

В-третьих, в каждой из отраслей социальной сферы (здравоохранении, образовании, культуре и т. д.) необходимо создать рабочую группу по ГЧП с целью формирования пакета предложений об изменении действующего законодательства, а также для разработки методических рекомендаций регионам и муниципалитетам по применению ГЧП. В дальнейшем следует организовать в каждом из профильных министерств социального комплекса (Минздрав, Минобрнауки и т. д.) управление или департамент, которые на постоянной основе будут заниматься вопросами развития ГЧП. Такие подразделения (департаменты), например, уже созданы в Министерстве транспорта, Министерстве финансов, Министерстве экономического развития и т. д.

Реализация указанных мер, несомненно, будет способствовать формированию более качественного управления отраслями социального комплекса в России.

Анализ инновационных процессов в управлении социальной сферой выявляет еще одну важную проблему: непомерные затраты времени на преодоление устоявшихся технологий деятельности, большие трудности в замене одних технологий на другие. Последний вывод подтверждается отставанием России от развитых стран в использовании эффективных методов управления. В силу этого одной из важных научных задач в рамках темы нашего исследования становится анализ процессов продвижения (диффузии) инновационных технологий в управление социальной сферой страны.

Глава IV

Продвижение инновационных технологий в управлении социальной сферой России

4.1. Организационные формы продвижения инноваций в управлении социальной сферой

Как показывает практика инновационной деятельности в любой сфере, продвижение инноваций является ничуть не менее важной проблемой, чем разработка и внедрение новых решений. В силу этого в инновационной деятельности уделяется весьма большое внимание методам и механизмам продвижения инноваций. Этого не скажешь о тематике научных исследований, где указанная проблема затрагивалась в той или иной степени в ряде научных работ (В. В. Зародин [141], С. А. Кобзева [160], С. Г. Поляков [199], В. Л. Романов [217], Н. Д. Эмиров [267], [271] и др.). Сразу же отметим основной методологический «посыл» рассматриваемого направления: существуют две организационные схемы продвижения инноваций – «вертикальный» и «горизонтальный».

При вертикальном методе весь инновационный цикл сосредоточивается в одной вертикально интегрированной структуре с передачей результатов сверху вниз по линии подчиненности. Разумеется, наиболее востребованным данный метод является в вертикальных структурах органов власти, когда решение о введении инновационной технологии принимается на самом верху управленческой пирамиды [115].

Горизонтальный метод – метод партнерства и кооперации, при котором инновации продвигаются от одной организации к другой в режиме их равноправного взаимодействия. В качестве иллюстрации здесь можно привести заимствование новейших практик у родственных организаций в рамках технологий бенчмаркинга (см. ниже).

Приведем несколько конкретных примеров для той и другой схем продвижения инноваций. Так, вертикальная схема, очевидно, может быть эффективно задействована, главным образом, на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации:

1) В соответствии с Приказом Министерства образования и науки РФ от 24 сентября 2004 г. № 77 образован Департамент государственной научно-технической и инновационной политики Министерства образования и науки Российской Федерации [67], который, в частности, выпустил Рекомендации по созданию инновационных комплексов в сфере общего образования [73]. Предлагаемая организационная модель в сфере образования непосредственно ориентирована на поддержку исследовательско-педагогических групп, обеспечивающих сохранение, обновление, развитие принципиально значимых педагогических практик.

Модель инновационных комплексов в сфере образования предлагается в качестве механизма развития и распространения конкретных инновационных педагогических практик на федеральном, региональном или муниципальном уровнях. В рамках модели инновационных комплексов предполагается наличие нескольких типов организационных блоков:

1. Организационные блоки, входящие в ядро комплекса.

2. Обеспечивающие организационные блоки.

3. Возможные дополнительные блоки инновационной направленности.

Под организационными блоками в данном случае понимаются не только «структурные единицы» инновационного комплекса, но и функции, которые должны выполняться в нем и обеспечиваться соответствующими ресурсами (см. рис. 4.1).

Рис. 4.1. Основные организационные блоки инновационного комплекса в сфере образования [73]

Общая модель деятельности инновационного комплекса представляет собой своеобразный «конструктор», в котором в разных обстоятельствах могут запускаться разные варианты данной организационно-экономической структуры, объединяющие более доступные для создания, более значимые или более рентабельные виды деятельности и организационные блоки.

Порядок инновационной деятельности в сфере образования был в дальнейшем обобщен в приказе Министерства образования и науки РФ от 23 июня 2009 г. № 218 «Об утверждении Порядка создания и развития инновационной инфраструктуры в сфере образования» [66].

2) На уровне субъектов Федерации в качестве примера можно привести опыт Санкт-Петербурга, где еще в 1996 г. был создан Совет по инновационной деятельности при Комитете экономики и промышленной политики администрации Санкт-Петербурга [65]. В том, что непосредственно касается социальной сферы города, приведем здесь два примера, иллюстрирующих организационные механизмы продвижения управленческих инноваций:

а) Распоряжением Комитета по образованию Правительства Санкт-Петербурга от 24 октября 2008 г. № 1507-р «О регулировании инновационной деятельности в системе образования Санкт-Петербурга» определен, в частности, порядок деятельности образовательного учреждения Санкт-Петербурга в режиме экспериментальной площадки. Такой площадкой может стать государственное, муниципальное или негосударственное образовательное учреждение (организация) любого типа и вида, обладающее потенциалом для ведения опытно-экспериментальной работы [72].

б) Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 3 июля 2007 г. № 730 в городе была организована единая система управления качеством медицинской помощи (КМП) [47]. Целями создания единой системы управления КМП являются:

– улучшение КМП и обеспечение условий для реализации прав граждан в получении медицинской помощи надлежащего объема и качества;

– оптимизация расходования бюджетных и внебюджетных средств, предназначенных на оплату медицинских услуг;

– снижение социальной напряженности в обществе.

Таким образом, значительная часть потока инноваций в управлении социальной сферой продвигается по управленческой вертикали (в том числе рассмотренные нами выше технологии ПНП, БОР, социальные стандарты, нормы и нормативы и т. д.). Такое направление не может не быть преобладающим, учитывая удельный вес вертикальных структур в управлении социальной сферой. Продвижение инноваций осуществляется, как это видно из наших предыдущих примеров, путем принятия соответствующего нормативного правового акта и дальнейшего создания специальной организационной структуры, которой и предписывается продвигать то или иное направление в развитии социального комплекса.

Исходя из сложившейся практики вертикального продвижения инноваций, представляется целесообразным создание в регионах специальных органов управления, способных обеспечить организацию, координацию и регулирование инновационной деятельности организаций социальной сферы на соответствующей территории. С целью решения этой задачи необходимо сформировать особые подразделения (управления, департаменты, комитеты, отделы и т. п.) в системе региональных органов управления, которые можно условно назвать «Департаментами инновационного развития». Основными задачами такого департамента следует считать:

– разработку региональной социальной политики и механизмов ее реализации на данной территории;

– сбор информации и ведение базы данных по инновационным проектам развития социальной сферы как на данной территории, так и в масштабах всей страны;

– содействие в активизации инновационной деятельности в организациях социальной сферы;

– содействие инновационной деятельности в социальной сфере территорий, в том числе в соответствующих органах управления.

На уровне субъектов Федерации, как правило, нет отдельного подразделения (департамента, управления, комитета и т. п.), отвечающего за региональную социальную политику. Соответствующая деятельность распределена между отдельными направлениями (здравоохранение, образование, культура, ЖКХ и т. п.), что не способствует координации отдельных направлений социальной политики между собой. Обратим внимание на то, что в экономической сфере такие органы существуют, например, на федеральном уровне функционирует Министерство экономического развития Российской Федерации, в субъектах Федерации – соответствующие подразделения (например, в Санкт-Петербурге – Комитет экономического развития, промышленности и торговли и т. п.). Таким образом, высказанное предложение представляется достаточно актуальным, его реализация будет способствовать совершенствованию системы управления социальным комплексом.

4.2. Использование технологии бенчмаркинга в продвижении управленческих инноваций в социальной сфере

Естественным дополнением к рассмотренному нами выше «вертикальному» способу продвижения инноваций в управлении социальной сферой, как уже говорилось, выступает «горизонтальная» схема, при которой нововведения продвигаются между однопорядковыми структурами. Рассматривая организационные формы горизонтального продвижения инноваций, не составляет особых трудностей привести их примеры в сфере техники и экономики (инновационные центры, технопарки, бизнес-инкубаторы, центры трансфера технологий и т. п.). Однако в том, что касается организационных структур горизонтального типа в управлении социальной сферой, анализ показывает, что они находятся только в начальной стадии своего зарождения. В этом плане наиболее многообещающей следует признать технологию «бенчмаркинга», состоящую в заимствовании и использовании отработанных достижений лучших практик в той или иной сфере (технике, технологии, организации, экономике, управлении и т. п.).

Подобного рода подходы известны в нашей стране очень давно, например, в социалистической системе хозяйства в ходу был термин «заимствование передового опыта», хотя теоретико-методологические основания данной деятельности практически не разрабатывались. Только благодаря современным разработкам данная технология стала превращаться в отдельное теоретико-методологическое и прикладное направление, получив даже специальное название – «бенчмаркинг». Наибольшее распространение бенчмаркинг получил сначала в бизнесе, например, быстрый экономический рост Японии в послевоенные годы в значительной мере был обусловлен прямыми заимствованиями передовых достижений развитых стран, в том числе ноу-хау в технологии и организации производства. В данном случае в широких масштабах использовался именно бенчмаркинг, хотя такого термина тогда еще не существовало. Данный метод впервые был позиционирован в 1972 г. для оценки эффективности бизнеса Институтом стратегического планирования в Кембридже (США) и в 1979 г., в момент кризиса, бенчмаркингом воспользовалась компания Rank Xerox [241].

По мере становления рыночной экономики теория и практика бенчмаркинга стала разрабатываться и в России с учетом специфических особенностей страны. Так, в данном направлении следует отметить работы В. В. Градобоева [120], Н. А. Дрижд [128], А. Б. Жеруковой [136], Д. В. Протасова [206], Р. Райдера [212] и др., а также коллективные монографии и статьи [96], [108]. В нашей работе следует особо выделить также публикацию К. И. Головщинского, посвященную бенчмаркингу государственных услуг [113]. Однако вопросы бенчмаркинга применительно к управлению социальной сферой разработаны крайне недостаточно, не сформирована соответствующая терминология, нет прикладных методик по использованию этой технологии для продвижения инноваций в социальной сфере и т. п. В частности, анализ современной литературы показывает, что пока еще нет единого подхода к определению того, что следует понимать под термином «бенчмаркинг» [95], [123, с. 5], [158, c. 11–12], [241].

Суммируя положительные стороны имеющихся в литературе определений, можно предложить следующую дефиницию: бенчмаркинг – это процесс поиска, анализа и внедрения лучших технических, технологических и организационно-управленческих нововведений с целью достижения наибольшей эффективности в данном виде деятельности.

Бенчмаркинг как относительно самостоятельный метод продвижения инноваций может иметь несколько разновидностей в зависимости от конкретных особенностей его проведения. Так, применительно к социальному комплексу, прежде всего, следует различать внешний и внутренний бенчмаркинг [123, с. 31–38].

Внешний бенчмаркинг – это сравнение данной организации с другими учреждениями в данном сегменте социальной сферы.

Внутренний бенчмаркинг – проведение сравнений внутри организации или ее подразделений. При проведении внутреннего бенчмаркинга организация находит необходимые эталонные процессы в рамках своих организационных границ, например распространяет успешный опыт одного из структурных подразделений [123, с. 37–38].

В зависимости от целей проведения бенчмаркинг бывает двух видов – стратегический или операционный.

1) Стратегический бенчмаркинг – процесс, используемый для определения стандартов мирового уровня и продвижения нововведений, основанных на достижениях мирового уровня;

2) Операционный бенчмаркинг – исследование конкретного процесса с целью поиска путей его усовершенствования [158, с. 12–14].

Приведем несколько конкретных примеров, иллюстрирующих применение технологии бенчмаркинга в социальной сфере России.

1) В 2010 г. закончилось действие Федеральной целевой программы «Жилище». С 2011 г. действует новая программа с тем же названием, рассчитанная до 2015 г. За этот период планируется ввести более 14,5 млн. кв. м жилья эконом-класса. Основной спрос (не менее 12 млн. кв. м) будет сформирован за счет молодых семей (до 7 млн. кв. м) и других категорий граждан, получающих господдержку на улучшение жилищных условий (остальные 5 млн. кв. м). В рамках поддержки спроса планируется задействовать опыт Краснодарского края, где реализуется экспериментальная ипотечная система на основе использования банковских спецсчетов, аналогичных строительно-сберегательным кассам, распространенным в ряде западных стран, в сочетании с внедрением проектов недорогого жилья. После тестирования этой программы в конце 2012 г. Минрегион России готов провести необходимую работу для распространения ее действия на всю территорию России [101].

2) Служба семьи в Самарской области начала зарождаться и развиваться одной из первых в стране еще в начале 90-х гг. Сегодня в регионе уже 115 различных учреждений в составе службы: от центров «Семья» до реабилитационных центров, приютов и социальных гостиниц для беременных и матерей, попавших в трудную жизненную ситуацию. Уникальность опыта региона в том, что услуги службы семьи доступны всем семьям, поскольку центры есть в каждом районе. Сегодня такая развитая сеть учреждений позволяет специалистам службы принимать участие в жизни каждой третьей самарской семьи. Во многих регионах и на федеральном уровне деятельность Самарской области в данном направлении рассматривается как полезный передовой опыт [124].

3) В органах власти Челябинска с 2009 г. на общение по скайпу перешли все руководители города: вице-мэры и начальники управлений. Этот опыт было решено использовать и на областном уровне: «пересадить» на скайп всех без исключения глав районов и городов. Общаться по видеоконференции можно не только с руководителями области, но и с представителями географически удаленных городов и стран [229].

Авторами разработан методологический подход, в рамках которого следует формировать технологию бенчмаркинга в социальной сфере (см. Приложение 3). Общее представление о содержании предлагаемых методических рекомендаций можно получить из рис. 4.2.

Рис. 4.2. Основные этапы бенчмаркинга в социальной сфере

Таким образом, «горизонтальное» продвижение инноваций в управлении социальной сферой России применяется достаточно часто, но этот процесс зачастую проходит на уровне здравого смысла. Отработанные в производственных отраслях технологии бенчмаркинга, получившие широчайшее распространение в мире, пока еще недостаточно активно используются в социальном комплексе. Практически невозможно обнаружить примеры специальных проектов, направленных на продвижение инноваций на основе отработанных принципов бенчмаркинга. Не в последнюю очередь это объясняется тем, что методических разработок применительно к специфике социальной сферы пока еще явно недостаточно, проблема нуждается в дальнейшем научном анализе.

В настоящее время ощущается потребность в разработке научным сообществом методических руководств по применению бенчмаркинга в социальной сфере, например на базе опыта по публикации лучших практик в управлении социальной сферой. В качестве практического предложения следует выдвинуть рекомендацию о создании в каждом субъекте Федерации «Агентств социальной информации», которые занимались бы поиском и распространением информации об организационно-экономических и управленческих нововведениях в социальном комплексе как на данной территории, так и в масштабах всей страны.

4.3. Роль социального эксперимента в продвижении инновационных технологий управления

При продвижении любых социальных инноваций, в том числе и инновационных технологий управления в социальной сфере, как уже не раз говорилось выше, приходится в полной мере учитывать то обстоятельство, что нововведения в рассматриваемой области, как правило, затрагивают жизненные интересы весьма значительных контингентов населения, достигающих десятков миллионов человек. К тому же разработка и внедрение преобразований в социальной сфере имеет дело с крайне сложными системами, реакция которых на любые нововведения может быть непредсказуемой, а в отдельных случаях и деструктивной. В общественной практике нередко приходится убеждаться в том, что продвижение тех или иных преобразований непосредственно после их тщательной разработки и регламентации не следует рассматривать как целесообразную стратегию в инновационной деятельности. Гораздо более продуктивным и гуманным представляется предварительное опробование инноваций в рамках специально организованного и ограниченного социального эксперимента, с дальнейшим распространением отработанной технологии на население страны или отдельного региона.

Значимость проведения экспериментов в рамках социальной политики страны можно проиллюстрировать тем, что в период до 2015 гг. были приняты многочисленные нормативные правовые акты, в большей или меньшей степени затрагивавшие рассматриваемую проблему, в том числе 160 актов Правительства РФ, 1710 актов федеральных министерств и ведомств, 401 документ был принят органами власти Санкт-Петербурга и Ленинградской области^3. Одновременно вопросы социального эксперимента явились предметом исследования в ряде научных публикаций, например в монографиях А. Н. Аверина [78], А. И. Пригожина [202], В. Л. Смита [230], А. А. Хагурова [253], С. А. Яцкевича [277] и др.

Обратим внимание на несколько ключевых аспектов указанных исследований, прежде всего на вопрос о сущности социальных экспериментов применительно к современному периоду преобразований социально-экономической системы России. Обобщая положительные стороны имеющихся подходов к определению сущности социального эксперимента, а также учитывая его особую роль в продвижении инновационных технологий управления, можно предложить следующее определение: социальный эксперимент – метод научного познания и внедрения инновационных технологий функционирования социальных систем путем целенаправленного изменения условий их деятельности с целью изучения их поведения в новых условиях.

Социальный эксперимент имеет свою специфику в объекте экспериментального исследования. Если объектом изучения в естественнонаучном эксперименте являются предметы, связи, отношения и процессы, существующие в природе, то в социальном эксперименте в качестве объекта выступают люди, объединенные в различные формы социальной организации, связи, отношения и процессы, существующие в обществе. Так, объектами эксперимента могут быть совокупности учреждений образования, здравоохранения, культуры и т. п.

Структура социального эксперимента включает и такой элемент, как субъект эксперимента, в качестве которого могут выступать органы управления, социальные институты, организации и т. п., которые организуют и проводят проверку и продвижение соответствующих инноваций [78, c. 10–11], [277, c. 19].

Рассматривая социальный эксперимент в зависимости от того, какие области социальной действительности должны быть подвергнуты экспериментальному анализу, т. е. с точки зрения его предмета, следует выделить следующие наиболее общие его разновидности:

– экономический,

– социологический,

– социально-психологический,

– педагогический,

– правовой [78, c. 13], [271, c. 7–8].

С учетом фактора времени эксперименты могут быть:

– долгосрочные (в пределах срока, превышающего пятилетний период),

– краткосрочные (годовые),

– оперативные (в пределах годового периода).

Структура социального эксперимента в его операциональном срезе может быть эксплицирована следующим образом:

1) постановка проблемы и формулировка гипотезы;

2) разработка программы проведения эксперимента (определение методики, разработка плана создания экспериментальной ситуации, выбор объекта исследования);

3) реализация программы эксперимента;

4) анализ и интерпретация результатов эксперимента [257, c. 16].

Ключевым аспектом в данном перечне следует считать разработку программы эксперимента, в рамках которой центральное место занимают методы эксперимента [257, c. 8]. На практике встречаются различные методы проведения экспериментальных работ в управлении социальной сферой, среди которых можно выделить следующие:

– модельные, требующие разработки экономико-математических моделей;

– экспертные (на основе синтеза или анализа мнений специалистов конкретных областей науки и практики);

– натурные (на базе действующих органов управления и организаций социальной сферы).

Анализ имеющейся на сегодня в России практики показывает, что наибольшее распространение получили эксперименты последнего вида – натурные эксперименты, проведение которых, если опустить второстепенные детали) укладывается в две дополняющие друг друга методические схемы (см. рис. 4.3):

Рис. 4.3. Принципиальная модель инновационного эксперимента в социальной сфере

Параллельный эксперимент. Для проведения параллельного эксперимента отбирают два однородных объекта, на одном из которых (экспериментальном) вводится та или иная инновация, а другой (контрольный) служит эталоном для сравнения. Если показатели на экспериментальном объекте улучшились после введения инновации, последняя принимается для дальнейшего продвижения.

Последовательный эксперимент. При данной схеме один и тот же объект сначала выступает контрольным, а затем – после введения инновации – становится экспериментальным. Результаты эксперимента оцениваются, исходя из динамики показателей социального развития после введения инновации. Преимущества последовательного эксперимента состоят в его сравнительной дешевизне и более простой организации при сохранении наглядности и доказательности его результатов. По этой причине последовательный эксперимент является практически единственным методом, применяемым на практике для отработки и продвижения инноваций в социальной сфере:

Приведем несколько конкретных примеров (в хронологическом порядке).

1) Cогласно постановлению Правительства РФ от 16 февраля 2001 г. № 119 «Об организации эксперимента по введению единого государственного экзамена» [26], в стране был запущен широкомасштабный эксперимент по введению системы проверки знаний, обеспечивающей совмещение государственной (итоговой) аттестации выпускников XI (XII) классов общеобразовательных учреждений и вступительных испытаний для поступления в вузы.

Инновационная технология единого государственного экзамена (ЕГЭ) предусматривает совмещение государственной (итоговой) аттестации выпускников ХI (ХII) классов общеобразовательных учреждений и вступительных испытаний для поступления в средние специальные и высшие учебные заведения. Результаты ЕГЭ признаются общеобразовательными учреждениями в качестве результатов государственной (итоговой) аттестации, а средними специальными и высшими учебными заведениями – в качестве результатов вступительных испытаний [26].

В настоящее время эксперимент завершен, российские школы повсеместно переведены на систему ЕГЭ. По информации Рособрнадзора, в 2015 г. единый госэкзамен сдавали 725 тыс. чел., средний балл почти по всем школьным предметам вырос. Почти 4 тыс. чел. написали ЕГЭ на 100 баллов, это на 6 % больше, чем в 2014 г. Количество тех, кто не сумел набрать минимальные баллы для получения аттестата, осталось на уровне прошлого года и составляет примерно 1–1,5 % [133].

2) Приказом Госстроя РФ от 11 ноября 2002 г. № 262 «Об утверждении форм отчетной информации о ходе и результатах эксперимента по осуществлению адресной социальной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг с использованием персонифицированных социальных счетов» [63] установлено, что участвующие в эксперименте субъекты Федерации представляют в Госстрой РФ сведения о ходе и результатах эксперимента. В числе других данных представлялись такие показатели, как количество семей и одиноко проживающих граждан, получавших субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг:

– в месяце, предшествующем внедрению системы персонифицированных социальных счетов;

– после введения системы персонифицированных социальных счетов (в текущем квартале).

Таким образом, в рассматриваемом эксперименте была практически в чистом виде задействована последовательная схема (см. выше). Результаты эксперимента в 19 субъектах Федерации показали, что вместо хронического бюджетного недофинансирования затрат, связанных с предоставлением гражданам субсидий, адресная бюджетная помощь планируется и предоставляется полностью и своевременно, а граждане своевременно оплачивают полученные услуги [174].

3) Институт сити-менеджеров – своеобразный эксперимент, за которым стоит значительный опыт Западной Европы и США. Для России же это пилотный проект, эффективность которого еще предстоит оценить.

Возможность применения института наемных управляющих в муниципалитетах России возникла с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7]. Первые сити-менеджеры в России появились летом 2005 г. в Ставропольском крае, где управление городским хозяйством в трех городах региона было возложено на специалистов, нанятых по контракту [99]. С 2011 г. в стране, по данным авторов, быстро набирал силу процесс повсеместного перехода муниципального управления к использованию института сити-менеджеров (г. Екатеринбург, Калуга, Нижний Новгород, Орел, Рязань, Элиста и др.).

Главный плюс такой инновационной технологии управления, как институт сити-менеджеров – демонстрация прозрачной модели публичного управления муниципалитетом. Сити-менеджер, успешно отработавший свой контракт, на следующий срок может баллотироваться на должность главы администрации города и, в свою очередь, нанимать управленца. Для успешного функционирования института наемного управляющего необходимы три условия. Во-первых, готовность населения к внедрению такой новации. Во-вторых, наличие управленческой структуры – чиновничьего аппарата, технологий и связей. И, в-третьих, наличие адекватной кандидатуры на должность сити-менеджера. Так, в конце 2010 г. в Смоленске подали документы на пост главы администрации города 7 претендентов, в том числе временно исполняющий обязанности сити-менеджера [211].

4) В 2005 г. в ЖКХ Иркутской области на основе принципов последовательного эксперимента была отработана инновационная модель управления «хозяин дома» – управдом, в качестве которого, как правило, выступает частный предприниматель без образования юридического лица. Управляющая компания не вмешивается в непосредственную деятельность управдома, его обязанности и сумма вознаграждения устанавливаются в соответствующем договоре. «Хозяину дома» ежемесячно выделяется определенное финансирование в зависимости от объема и состояния жилищного фонда. Эти средства управдом использует по своему усмотрению: на материалы, оплату труда привлеченных работников и свое вознаграждение, он сам набирает штат сотрудников и т. д. Следует подчеркнуть, что доход «хозяина дома» складывается из определенного процента от собранной с населения оплаты ЖКУ и части средств, сэкономленных за счет снижения издержек. Критериальный показатель – собираемость платежей до начала эксперимента – 38 %, после его «запуска» – 93 %, при этом расходы сократились на 28–29 %. Кроме того, в результате эксперимента произошли следующие положительные изменения:

– снизились производственные и накладные расходы;

– возросла эффективность использования котельного и вспомогательного оборудования;

– улучшилось санитарное состояние домов [162, c. 15].

Таким образом, социальный эксперимент, рассматриваемый как метод продвижения инноваций в управлении социальной сферой, следует рассматривать как один из самых эффективных и востребованных подходов в рамках деятельности по внедрению новых принципов и способов регулирования социального комплекса Российской Федерации. Успешное применение данной технологии во многом зависит от четкой постановки всего экспериментального цикла, начиная от простой и понятной формулировки целей эксперимента и заканчивая пошаговой формализацией процедур по его реализации и оценке результатов. В последнем случае следует четко представлять имеющиеся возможности экспериментальных методов для продвижения инноваций в управленческих механизмах социальной сферы России. Главным аспектом здесь следует считать то, что любые нововведения в социальной сфере затрагивают жизненные интересы миллионов граждан, и, в силу этого, социальный эксперимент становится одним из самых важных инструментов инновационной деятельности в социальном комплексе.

* * *

Таким образом, за последние годы в сфере инноваций органами управления предпринято много важных шагов, но кардинального прорыва пока не намечается. В числе слабых сторон, в частности, низкий уровень затрат на НИОКР, плохая работа инфраструктуры для коммерциализации инновационных проектов, низкий уровень предпринимательской активности исследователей и иностранных инвесторов в НИОКР и т. п. [91]. Если же рассматривать только инновационную деятельность в социальной сфере, то, с точки зрения авторов, в настоящее время самым неблагополучным направлением следует признать недостаточное развитие инфраструктуры для продвижения инноваций. При этом наиболее существенными представляются два недостатка:

1) неразвитость организационных форм продвижения инноваций. Для преодоления указанного недостатка следует, во-первых, создавать специальные структуры внутри действующих органов управления, и, во-вторых, создавать на базе государственно-частного партнерства независимые инновационные организации, основной задачей которых было бы продвижение инноваций в границах социального комплекса;

2) отсутствие систематизированной информации о нововведениях в технике, технологии и управлении социальной сферой и организационных механизмов ее распространения.

Последний аспект в век информационных технологий и Интернета кажется наиболее нетерпимым, поэтому следует предложить создание специального инновационного сайта под кураторством Минздрава, Минобрнауки, Минтруда России (на федеральном уровне) и, соответственно, региональных органов управления социальной сферой (на уровне субъектов Федерации). Следует предложить также выпуск федерального и региональных бюллетеней, направленных на систематизацию инновационных разработок в социальной сфере страны, а также на публикацию соответствующих научно-практических трудов. Перспективным решением также представляется организация преподавания специальных курсов бенчмаркинга в образовательных учреждениях, обеспечивающих подготовку и повышение квалификации кадров для органов государственной власти и местного самоуправления. Процесс продвижения инновационных технологий будет существенно облегчен, если он будет иметь правовую основу, в частности, представляется целесообразным принять Федеральный закон «О порядке проведения экспериментов в социальной сфере», где должны быть сформулированы основные требования к экспериментальной деятельности в социальном комплексе.

Реализация указанных предложений, как представляется, будет способствовать более эффективному продвижению инновационных технологий в управление социальной сферой России.

Глава V

Обратные связи в системе инновационного управления социальной сферой

5.1. Мониторинг развития социального комплекса

Технологии эффективного управления социальной сферой возможны только при условии наличия обратной связи между органами управления и объектом управленческих воздействий. Управленческие решения должны опираться на знание текущей ситуации, понимание того, как повлияли принятые меры на ситуацию и насколько настоящее положение дел отличается от желаемого. Поскольку органы управления заинтересованы в получении объективной информации о деятельности подведомственных им структур (в том числе для того, чтобы доказательно обосновать потребность в ресурсах), а налогоплательщики – в получении сведений о том, насколько целесообразно расходуются бюджетные средства, в последнее время все большее распространение в мире получают технологии мониторинга и оценки эффективности управления. Для того чтобы оценить эффективность происходящих процессов в социальной сфере, определить перспективу ее развития как целостной социальной системы, нужно создать оптимальный механизм отслеживания результатов работы всех звеньев этой системы.

В этих условиях слишком общие, валовые и формальные показатели могут неадекватно отражать суть происходящего, поэтому отслеживаемые индикаторы должны тщательно выбираться и отражать как интересы общества в целом, так и интересы граждан. Не случайно за последние годы по теоретическим и прикладным проблемам мониторинга социальной сферы были опубликованы труды С. С. Ковалевского [161], В. В. Маркина [171], О. И. Радиной [209], Э. Н. Рычихиной [222], [223], О. И. Спесивцевой [235], а также ряд коллективных монографий и статей [125], [175], [268]. В России выходят многочисленные периодические издания, посвященные тем или иным направлениям мониторинга социальной сферы, например «Мониторинг доходов и уровня жизни населения» (Всероссийский центр уровня жизни), журнал «Социологический мониторинг в системе управления российским обществом» (РАГС) и др.

Анализ имеющихся в литературе определений [183, c. 6–7], [232, c. 113], [235, c. 55, 60], [263, c. 32] позволяет вычленить важнейшие признаки, которые, как представляется, наиболее точно выражают в своей совокупности содержание понятия «мониторинг». Эти признаки следующие:

– выделение наблюдаемого объекта,

– наличие четко очерченного предмета наблюдений, задающего фиксированный набор показателей,

– наличие цели наблюдений (сбор, хранение, обработка и использование полученной информации),

– осуществление регулярного наблюдения.

На наш взгляд, такие действия, как планирование, предупреждение нежелательных тенденций, разработка способов приведения объекта в оптимальное состояние и т. п., упоминаемые в некоторых определениях (см. выше), не следует включать в соответствующие дефиниции, поскольку они относятся, скорее, к стадии использования результатов мониторинга в механизме управления социальной сферой. Имея в виду сказанное, можно предложить следующее определение: мониторинг в социальной сфере – это система регулярного наблюдения за функционированием объектов социального комплекса по заданному набору показателей с целью сбора, хранения, обработки и использования полученной информации.

Объектами мониторинга в рамках управления социальной сферой могут быть:

– все население данной территории,

– социальные группы,

– организации социальной сферы, в том числе сами органы управления,

– семьи,

– домохозяйства,

– индивиды и т. д.

Сформулированные в определении мониторинга цели соответствующей деятельности порождают следующие задачи мониторинга:

– получение объективной информации о развитии социальной сферы на данной территории;

– анализ и оценка полученных данных;

– обеспечение органов управления, предприятий, учреждений и организаций, граждан информацией, полученной при реализации социально-экономического мониторинга;

– разработка прогнозов развития социально-экономической ситуации;

– подготовка рекомендаций [232, c. 114–116], [263, c. 34].

Таким образом, методологические аспекты мониторинга в социальной сфере должны опираться на несколько основных этапов, показанных на рис. 5.1.

Эффективный мониторинг социально-инновационной среды требует выбора источников данных и аналитических методик его реализации. Можно перечислить следующие основные источники информации, используемые для мониторинга социальной сферы:

1) данные государственной статистики;

2) данные социальной отчетности частных предприятий;

3) материалы опросов населения;

4) анализ жалоб и обращений населения в органы управления;

5) оценки экспертов;

6) информация СМИ (в том числе Интернета).

Рассмотрим кратко основные характеристики основных направлений мониторинга.

Статистическое наблюдение — это мониторинг социальной системы в целом либо отдельных ее подсистем (структур, функций, тенденций развития) при помощи количественных показателей и статистических данных.

Рис. 5.1. Основные структурные элементы в системе мониторинга социальной сферы

Ведущую роль в данном направлении играет Федеральная служба государственной статистики (http://www.gks.ru), дающая всестороннюю объективную информацию о состоянии и тенденциях развития социальной сферы и отдельных ее отраслей. Так, согласно имеющимся статистическим данным [151], число больничных организаций в России в 2000 г. составляло 10 704, в 2005 г. – 9479, в 2010 г. – 6308, в 2012 г. – 6172, а в 2013 г. их количество уменьшилось до 4398. В частности, число центральных районных больниц из имеющихся 1765 в 2000 г. снизилось до 1690 в 2013-м.

Тревожная ситуация складывается и с продолжающимся сокращением количества специализированных диспансеров в России. Так, количество противотуберкулезных диспансеров в 2000 г. составляло 493, а в 2013 – уже 235, кожно-венерологических в 2000 г. – 341, в 2013 г. – 145. Число онкологических диспансеров снизилось с 116 в 2000 г., до 101 в 2013-м. Психоневрологических диспансеров было 164, а стало 99, наркологических в 2000 г. – 203, в 2013 г. – 96. Количество врачебно-физкультурных диспансеров уменьшилось почти в два раза – с 156 в 2000 г. до 81 в 2013 г.

Количество станций скорой медицинской помощи в 2000 г. составляло 3172, в 2013 г. их осталось 2704. По сравнению с предыдущим, 2012 г., количество отделений скорой медицинской помощи уменьшилось на 137, т. е. на 4,8 %, а количество врачебных бригад сократилось на 964 (на 6 %).

В течение 2013 г. число фельдшерско-акушерских и фельдшерских пунктов уменьшилось на 376, а число работающего в них среднего медицинского персонала – на 2695 чел., что составляет 6,5 %, в том числе фельдшеров – на 1188 чел. (на 4,8 %).

Приведенную выше тревожную статистику подтверждает и постоянно увеличивающееся количество обращений граждан и медицинских работников [151].

Вместе с данными государственной статистики в современных научно-исследовательских центрах собраны обширные базы данных, содержащие количественные показатели социальной системы: «Индикаторы мирового развития» (Всемирный Банк); «Индикаторы развития человеческого потенциала» (ПРООН), социальный мониторинг «Инноченти» (ЮНИСЕФ) и др. [232, c. 117–122].

Роль статистического наблюдения в мониторинге социального развития социальной сферы не ограничивается формированием данных социальной статистики. В последние годы наметились инновационные подходы, используемые параллельно данным Федеральной службы государственной статистики. Для иллюстрации приведем два конкретных примера:

1) Важным инновационным направлением в данном случае являются разработки по формированию социальной отчетности предприятий, где обращает на себя внимание стандарт Торгово-промышленной палаты России, утвержденный в 2004 г. [75]. В Стандарте учтены те требования, которые в современных условиях предъявляются к российскому бизнесу в плане его социально ответственного поведения со стороны государства и общества. Содержащиеся в Стандарте положения рекомендуется использовать при подготовке предпринимательскими организациями всех форм собственности и любого правового статуса социальных отчетов – документов, в которых содержится аналитический материал и фактические данные о выполнении предпринимательскими структурами своих социальных функций в условиях рыночной экономики (см. Приложение 2).

2) В Уральском федеральном округе впервые в России внедряется система «финансового паспорта» – механизм сбора и обработки экономической и финансовой информации, который призван обеспечить оперативный контроль за исполнением бюджетов и эффективностью расходования средств в регионах. Работа над ним началась в начале 2010 г. – за это время был собран банк данных за период с 2007 г., что позволило отследить динамику основных показателей по округу. В первую очередь это информация по безработице, инвестиционной привлекательности и исполнению бюджетов регионов. В рамках финансового паспорта был внедрен мониторинг эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов. Пока система отрабатывается на региональных органах управления, однако ее планируется дополнить отчетностью муниципальных образований.

На данный момент финпаспорт позволяет отслеживать ситуацию по рынку труда, эффективности работы органов исполнительной власти, исполнению бюджетов и требований Бюджетного кодекса, объему государственного и муниципального долга, а также оценивать инвестиционную привлекательности регионов, динамику процентных ставок по кредитам и депозитам, эффективность расходования средств в сфере ЖКХ и ряд других показателей [105].

Мониторинг посредством опросов населения – в основу наблюдения положены техники социологического анкетирования и интервьюирования. Регулярный характер социологических опросов, а также значительный масштаб выборки респондентов (она может охватывать всю Россию) придают данному типу исследования черты мониторингового проекта. Так, в Указе Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» один из 12 оценочных показателей формируется на основе опросов населения [22].

На мировом уровне ведущими организациями, осуществляющими опросы населения, являются международный институт общественного мнения «Gallup International» (http://www.gallup-international.com), международная исследовательская сеть «Euronet» и др.

В России данный тип мониторинговых исследований реализуется в рамках различных социологических центров, наиболее известными из них на федеральном уровне являются:

1) Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ – http://www.wciom.ru);

2) «Левада-центр» – автономная некоммерческая организация «Аналитический центр Юрия Левады» (http://www.levada.ru) – одна из крупнейших в России исследовательских организаций, осуществляющая широкий спектр социальных, политических, экономических и маркетинговых исследований на базе массовых опросов населения (личных, телефонных, почтовых), опросов экспертов и элит, фокус-групп, углубленных интервью и других социологических методов;

3) Фонд общественного мнения (http://fom.tu);

4) Исследовательский холдинг «Romir Monitoring» (http://romir.ru), являющийся эксклюзивным представителем международных исследовательских сетей «Gallup International» и «Euronet» в России, специализирующийся на маркетинговых и социологических исследованиях.

Так, например, ВЦИОМ – старейшая на постсоветском пространстве социологическая компания (образована в 1987 г. постановлением президиума ВЦСПС и Госкомтруда СССР как Всесоюзный центр изучения общественного мнения, с 1992 – Всероссийский). На региональном и общефедеральном уровнях, на постсоветском пространстве и в странах «дальнего зарубежья» ВЦИОМ проводит исследования по 3 основным направлениям:

– политика (электоральные исследования, мониторинг удовлетворенности властью),

– социальная сфера (образование, медицина, семья, жилищно-коммунальные услуги, борьба с коррупцией),

– бизнес (финансы и страхование, рынок недвижимости, развитие товарных и корпоративных брендов, развитие корпоративной репутации, экспертиза товарных знаков, рынок информационных технологий, медиаизмерения, индустрия спорта, автомобильный рынок) и т. п.

В частности, еженедельно проводятся опросы населения по общероссийской репрезентативной выборке (1600 чел. в 140 населенных пунктах 42 регионов России) [69].

В качестве примеров регионального уровня следует упомянуть социологические центры Санкт-Петербурга, например:

1) Социологический институт РАН,

2) Научно-исследовательский институт конкретных социальных исследований при СПбГУ,

3) МЦСЭИ «Леонтьевский центр» (http://www.leontief.ru),

4) Социологический центр «Мегаполис»,

5) Центр мониторинга социальных процессов,

6) Центр независимых социальных исследований (http://www.indepsocres.spb.ru),

7) Агентство социальной информации (http://www.asinfo.ru) и др.

В рамках опросов населения главным инструментом выступает полевое исследование – мониторинг, основанный на методах социологического наблюдения. Существенным преимуществом полевых исследований является то, что с их помощью можно проверить или опровергнуть гипотезы, сделанные на основе анализа статистических данных, информации СМИ, экспертных оценок.

К недостаткам данной методологии относятся ограничения, связанные с человеческим фактором – пространственно-временная зависимость, высокий субъективизм и т. д.

В качестве конкретного примера приведем результаты мониторингов общественного мнения по проблеме качества медицинской помощи, проведенных в середине 2015 г. [189]. Как показывают исследования ФОМ, ситуацию в сфере здравоохранения в своем регионе оценили как «хорошую» лишь 11 % респондентов. Показательной является оценка гражданами изменений в здравоохранении: 39 % респондентов отметили, что ситуация в регионе не меняется никак, и 32 % нашли, что ситуация за последние два года меняется к худшему. Укрупнение больниц и поликлиник лишь ухудшило доступ к врачам – узким специалистам, считают 50 % опрошенных ВЦИОМ в 2015 г.

Согласно опросу фонда «Общественное мнение», 46 % жителей России в 2014 г. платили за медицинскую помощь, из них 63 % платили в государственных учреждениях.

Опрос центра «Народная экспертиза» ОНФ свидетельствует, что 36 % пациентам приходится самостоятельно покупать лекарства и расходные материалы для лечения в стационаре, еще 24 % делает это, чтобы получить более дорогие и современные лекарства и медицинские изделия, и только 18 % бесплатно получали все необходимые лекарства.

Около 51 % льготников не всегда могут получить нужные лекарства в аптеках, еще 14 % жалуются, что врачи не выписывают льготные лекарства, ссылаясь на различные причины. Трудностей в получении лекарств не испытывали 13 % льготников, участвовавших в опросе, еще 22 % затруднились ответить.

Кроме того, по данным Счетной палаты, 17,5 тыс. сельских поселений в России вовсе не имеют пунктов, оказывающих первичную медицинскую помощь [189].

Мониторинг жалоб и обращений населения в социальной сфере – для органов управления является важнейшим источником информации о проблемах социального развития, положении в любой отрасли и в любом регионе страны. Для подкрепления этого положения приведем несколько конкретных примеров.

1) В стране непрерывно течет обширный поток обращений, жалоб и просьб граждан, направляемых в Москву из всех регионов России. Так, только в центральный аппарат МВД в 2010 г. пришло полмиллиона писем, из них на имя министра – 50 тыс. [193].

2) В 2009 г. было направлено 330 тыс. обращений граждан в суд. Рост на 10 %, подавляющее большинство жалоб приходится на торговлю, они составляют 50 %, затем следуют жалобы на услуги ЖКХ – 30 % [196].

3) По Докладу Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 г. общее количество поступивших жалоб составило 59 100 единиц, на личный прием обратилось более 4000 чел. Более 7,5 тыс. обращений поступило через интернет-приемную, которая была создана в 2014 г., около 8,5 тыс. обратились по телефону. Число обращений выросло почти в полтора раза по сравнению с 2013 г. Перечень основных тем в порядке их «популярности»: 1) защита прав в уголовном судопроизводстве, 2) защита жилищных прав, 3) защита прав человека в местах принудительного содержания, 4) социальная защита и здравоохранение, 5) защита трудовых прав [266].

4) Весьма высокая эффективность характерна для такой формы мониторинга жалоб и обращений населения, как ежегодная прямая линия связи Президента РФ с представителями населения России. Так, в 2015 г., по данным пресс-секретаря Президента РФ, при подготовке прямой линии поступило 1,2 млн. звонков, 24 тыс. mms, 285 тыс. sms, 6,5 тыс. видеообращений, около 190 тыс. писем на сайт. Обращения граждан, поступившие на прямую линию с В. Путиным, но не прозвучавшие в эфире, будут обобщены и направлены в ведомства, чтобы там была не только статистика, но и реальное представление о происходящем [142].

Работу с жалобами и обращениями населения на современном ее этапе вполне можно рассматривать как отдельную инновационную технологию управления в социальной сфере, свидетельством чему явился выход в свет Указа Президента Российской Федерации от 17 февраля 2010 г. № 201 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций» [21]. Многочисленные факты показывают, что деятельность существующих ведомственных систем обратной связи трудно признать удовлетворительной. Так, только в одном Уральском федеральном округе прокурорские проверки обнаружили за первую половину 2011 г. свыше 12 тыс. укрытых преступлений, к ответственности было привлечено около 3000 сотрудников правоохранительных органов, в том числе 490 руководящих работников городских и районных подразделений МВД [132].

В связи с этим авторы предлагают расширить данное направление, создав для этого по всей стране систему особых «Бюро регистрации претензий» (название условное), которые должны быть выведены за рамки системы управления социальным комплексом и в которые должны обращаться граждане с любой жалобой.

Мониторинг посредством экспертных оценок – метод сбора экспертных интервью по актуальным проблемам развития социальной сферы [164], [122]. Данная методика требует создания предварительной выборки экспертов – формализованного отбора экспертов на основании таких демографических и профессиональных характеристик, как возраст, пол, образование, область деятельности и т. д. Дальнейший этап работы охватывает сбор и расшифровку интервью, а также анализ полученных текстов с помощью качественных и количественных методов. К недостаткам метода экспертных оценок относятся:

– трудоемкость и высокие затраты на реализацию исследования. Существует категория экспертов, доступ к которым формально открыт только для ограниченного числа исследователей. К такой категории относятся первые лица государства, крупные предприниматели и общественные деятели и т. п.;

– высокая вероятность неточности выводов, сделанных на основе экспертных оценок, вследствие неизбежного субъективизма самих экспертов, недостаточного владения информацией.

Мониторинг средств массовой информации – осуществляется посредством специализированных методик, которые могут варьировать от качественных методов анализа текста – дискурс-анализа, нарративного анализа – до количественных методик (контент-анализа, интент-анализа). Одним из наиболее эффективных методов в данном направлении является контент-мониторинг СМИ – техника контент-анализа текста, ориентированная на систематическое отслеживание массива информации, поступающего из одного источника в течение заданного периода времени [240], [79].

Комплексный мониторинг. Ведущие организации, проводящие мониторинговые исследования, как правило, разрабатывают комбинированную методологию, включающую в себя методики структурного мониторинга, мониторинга СМИ, дополняемые полевыми наблюдениями. В России комплексный подход развивается начиная с 90-х гг. прошлого века в рамках отдельного направления «социальной диагностики». Социальная диагностика использует и количественные, и качественные методы и акцентирует внимание на следующих аспектах: выявление причинно-следственных взаимосвязей в социальных процессах и детальный анализ показателей социального и морально-нравственного благополучия (с целью своевременного выявления социальных проблем) [255].

Наш краткий анализ основных особенностей мониторинговых подходов позволяет теперь обратиться к отдельным примерам их практического применения в рамках инновационных технологий управления социальной сферой России. Сразу же следует отметить, что первые в стране федеральные мониторинги в социальной сфере были «запущены» еще в середине 90-х гг., в частности, следует упомянуть:

– Постановление Правительства РФ от 14 декабря 1994 г. № 1376 «О мониторинге социально-экономического потенциала семей» [24];

– Постановление Правительства РФ от 18 июля 1994 г. № 846 «Об организации Всероссийского мониторинга социально-трудовой сферы» [23] и др.

Так, еще постановлением Правительства РФ от 18 июля 1994 г. № 846 был организован, начиная с 1995 г., Всероссийский мониторинг социально-трудовой сферы как государственная система непрерывного наблюдения хода основных социально-трудовых процессов для предупреждения и устранения негативных тенденций. Объектами мониторинга были определены коллективы предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности, регионы, отрасли хозяйства, отдельные социально-демографические и профессиональные группы населения [23].

Однако для региональных и муниципальных структур систематическое проведение мониторинга было делом новым и отнюдь не простым, не говоря уже об организационных, финансовых и других проблемах, необходимо было располагать соответствующим методическим аппаратом и инструментарием, которые были бы всецело ориентированы на региональные и муниципальные уровни управления [45].

За период после появления данной технологии в управлении социальной сферой и до 2015 г. было принято несколько десятков нормативных правовых актов по вопросам мониторинга только по линии Правительства России (см. рис. 5.2)4.

В качестве одного из последних примеров мониторинговой деятельности в социальной сфере России можно привести Указ Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [22], где был утвержден перечень из 12 показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также принятое во исполнение данного Указа постановление Правительства РФ от 3 ноября 2012 г. № 1142, утвердившее расширенный перечень из 44 оценочных показателей [33]. Примером аналогичного документа регионального уровня может служить постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28 января 2015 г. № 19 «О мониторинге достижения в Санкт-Петербурге показателей социально-экономического развития, характеризующих выполнение поручений Президента Российской Федерации» [53].

Рис. 5.2. Численность нормативных правовых актов Правительства РФ по вопросам мониторинга социальной сферы (2010–2014 гг.)

Несмотря на то, что в текстах указанных документов термин «мониторинг» не употребляется, в данном случае мы имеем дело именно с мониторинговой системой, в которой присутствуют все ее атрибуты, начиная с формулировки целей и задач наблюдения и заканчивая регламентацией регулярных докладов высших должностных лиц субъектов Федерации о достигнутых значениях показателей оценки. В качестве примера приведем результаты расчетов авторов по охвату различных направлений социально-экономического развития регионов соответствующими оценочными показателями (см. табл. 5.1)5.

Анализ табл. 5.1 показывает, что в установленном перечне показателей отсутствуют такие важные направления развития социальной сферы, как культура, отдых, туризм, спорт, общественный транспорт и т. п.

Таблица 5.1

Численность подлежащих оценке показателей социально-экономического развития субъектов Федерации [32]

Следует внести предложение о соответствующем дополнении перечня показателей, регламентированного Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2012 г. № 1199). Вместе с тем обращает на себя внимание тот факт, что в рассматриваемой Методике все оценки социальных показателей даются через расчетные объемы неэффективных расходов на ту или иную деятельность (например, объем неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами в здравоохранении и т. п.). Как видно из текста Методики, процедура таких расчетов установлена отнюдь не по всем показателям, вместе с тем, данный методический подход может вызвать только недоумение, если попытаться, например, рассчитать неэффективные расходы на расселение ветхого и аварийного жилья или на предоставление жилья льготным категориям граждан. В качестве альтернативы следует предложить методологию оценки через степень реализации социальных стандартов, норм и нормативов (см. ниже).

В рамках исследуемой нами проблемы теперь будет уместно поставить вопрос: в чем, собственно, заключается инновационность мониторинговых технологий в сфере управления социальным комплексом, особенно если иметь в виду существование в России налаженной системы государственной статистики? Рассматривая данный вопрос, следует сразу же обратить внимание на то, что организация мониторинговых наблюдений может основываться не только на статистическом наблюдении, но также и на целом комплексе других технологий, особенно значимых именно в социальной сфере (например, опросы населения, экспертные оценки и т. п.). Новым качеством мониторинговых наблюдений является также и то, что они направлены на решение четко очерченной и практически важной задачи (например, мониторинг уровня жизни населения), тогда как статистика социальной сферы формирует данные по широкому кругу валовых показателей без тесной привязки к конкретной социальной проблеме. Совокупность мониторинговых наблюдений достаточно легко «переналаживается», если в наблюдаемой системе возникают новые, неизвестные ранее процессы (например, формирование муниципального управления привело к необходимости наладить мониторинг его результатов, что выходит за рамки традиционной организации статистики в России). И, наконец, мониторинг может быть организован на любом уровне управления (например, в муниципалитетах или даже в отдельных организациях социальной сферы) при возникновении потребности в регулярном наблюдении за состоянием того или иного вопроса.

Таким образом, мониторинг социальной сферы является необходимой предпосылкой для формирования обоснованной социальной политики, что особенно важно при переходе на рельсы инновационного, социально-ориентированного развития России. Технологии мониторинга, применяемые на практике, предоставляют широкие возможности для органов управления социальной сферой при решении насущных жизненных проблем населения той или иной территории. По этой причине за последние годы быстро расширяется сфера применения соответствующих технологий, что, несомненно, будет способствовать росту эффективности управления в социальном комплексе России.

5.2. Реализация обратной связи: методический подход к оценке результатов управления в социальной сфере

5.2.1. Построение показателей оценки результатов социального развития

Будучи весьма гибкой технологией, мониторинг социальной сферы, как мы видели выше, обеспечивает органы управления информацией, необходимой для принятия как тактических, так и стратегических решений. Указанная информация, сформированная как на основе специальных мониторингов, так и на базе данных текущей государственной статистики, содержит абсолютные и относительные показатели развития тех или иных секторов социального комплекса (здравоохранения, образования, жилищной сферы, культуры, отдыха, спорта и т. п.). Абсолютные и относительные показатели развития социальной сферы первоначально выражаются в объективных натуральных измерителях (квадратные метры, число мест, посещаемость медучреждений и т. п.). Однако обеспеченность теми или иными услугами социальной сферы практически всегда сравнивается с требованиями к их количеству и качеству со стороны населения, поэтому показатели развития социального комплекса одновременно имеют и «второе измерение», которое выражается, как правило, в систематически употребляемых вербальных оценках состояния дел, например:

плохо ⇒ хорошо;

мало ⇒ много;

неудовлетворительно ⇒ удовлетворительно;

недостаточно ⇒ достаточно и т. д.

Таким образом, важнейшей задачей системы обратной связи в управлении социальной сферой является разработка и внедрение таких показателей, которые не обращались бы к субъективным и приблизительным оценкам (см. выше), а давали бы в строгой количественной форме оценку состояния дел в том или ином направлении социального развития. Важность рассматриваемой нами задачи настолько велика, что для нее был даже предложен специальный термин «социальная диагностика объекта» – это технологическая процедура, направленная на изучение и оценку состояния объекта с учетом требований сложившейся ситуации, действующих социальных нормативов и целей управления [235, c. 82].

Обратим внимание на то, что подобного рода задача постоянно ставится в документах федерального и регионального уровня управления, достаточно привести названия нормативных правовых актов, уже в заголовке содержащих термин «оценка»:

– Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 “Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации”» [32],

– Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 10 апреля 2014 г. № 244 «О порядке проведения оценки регулирующего воздействия в Санкт-Петербурге» [51].

Параллельно интенсивной практической работе органов управления в научной литературе появлялись отдельные теоретико-методологические разработки, посвященные методам решения сформулированной выше задачи, например труды С. А. Айвазяна [80], Н. М. Витренко [107], Е. И. Ивановой [145], В. Г. Ильницкого [148] и др.

При разработке методического подхода к решению поставленной задачи с самого начала следует обратить внимание на то, что объективные показатели развития социальной сферы необходимо разделять на две взаимно дополняющие друг друга группы:

а) группа «позитивных» показателей, для которых желательно увеличение имеющегося уровня (например, обеспеченность жильем, детскими дошкольными учреждениями, общественным транспортом и т. п.);

б) группа «негативных» показателей, для которых желательно уменьшение имеющегося уровня (удельный вес ветхого и аварийного жилья, уровень безработицы, уровень преступности в регионе и т. п.).

Так, по подсчетам авторов, в наиболее подробно разработанной Методике оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322) 47 из 219 показателей социально-экономического развития субъекта Федерации являются негативными (т. е. около 21 %) [53].

Теоретически предполагаемая связь между данным объективным значением показателя социального развития и уровнем его оценки для указанных двух групп носит противоположный характер (см. рис. 5.3):

а) чем больше значение позитивного показателя, тем выше его оценка. Например, чем выше среднедушевые доходы населения в регионе, тем выше оценка уровня жизни его жителей;

б) чем больше значение негативного показателя, тем ниже его оценка. Например, чем выше удельный вес ветхого и аварийного жилья, тем ниже оценка состояния жилищного хозяйства в регионе.

Рис. 5.3. Взаимосвязь между объективным значением показателя и его оценкой для позитивного (а) и негативного (б) индикаторов

Имея в виду принципиальную разницу между позитивными и негативными индикаторами, попытаемся далее обосновать методику оценки показателей развития социальной сферы. Для построения искомой оценки, очевидно, необходимо располагать критериями (образцами, эталонами), на основе которых мы будем делать соответствующие выводы. Специальный анализ показывает, что в качестве таких критериев могут быть выбраны:

1) средний уровень показателя социального развития для данной совокупности объектов (например, средний уровень обеспеченности жильем для субъектов Федерации, входящих в Северо-Западный Федеральный округ). Например, в рамках Федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002–2010 гг. и до 2015 г.)» приводится Методика комплексной оценки уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, при этом базой оценки выступают средние значения того или иного показателя социальной сферы по РФ [76];

2) среднепрогрессивный уровень показателя, рассчитываемый как среднее для частной совокупности объектов, превышающих в своем развитии общий средний уровень (например, средний уровень обеспеченности жильем для тех регионов СЗФО, которые обеспечены жильем выше среднего для СЗФО уровня) [86, c. 9], [93, c. 12]. Однако более оптимальным в данном случае представляется определение базы оценки через расчет среднего уровня показателя для 15–20 % лучших объектов из данной совокупности (например, средний уровень обеспеченности жильем для 2–3 субъектов Федерации из СЗФО, в наибольшей мере обеспечивших свое население жилой площадью). Крайним вариантом данной методики является выбор базы оценки на основе достижений «объекта-чемпиона», когда в ее основу закладываются, например, достижения развитых стран в том или ином направлении;

3) социальные стандарты. Данная группа критериев представляется наиболее адекватной содержанию поставленной задачи: как мы видели выше, социальные стандарты выражают собой общественные требования к количественным пропорциям между показателями развития социального комплекса и численностью населения на данной территории. Следовательно, социальные стандарты, нормы и нормативы наиболее приемлемы в качестве критерия или эталона, который мы приравниваем к 100 %, рассчитывая искомые оценочные показатели в процентах от соответствующего норматива.

С учетом существования групп позитивных и негативных показателей частный показатель оценки ситуации (ЧПО) в том или ином конкретном направлении социального развития предлагается рассчитывать по формуле (5.1):

, (5.1)

где Х – фактическое значение показателя социального развития, С – социальный стандарт, Х0 – граничное значение показателя, определяемое по следующему правилу:

– если расчет ЧПО производится по позитивному показателю, то в формуле (5.1) Х0 = 0, и тогда ЧПО показывает процент реализации данного социального стандарта;

– если расчет производится по негативному показателю, то Х0 представляет собой наивысшее его значение, при этом ЧПО изменяется от 0 % (для самого худшего из данной группы объектов, на котором Х = Х0) до 100 % (при Х = С).

Частные оценочные показатели наиболее целесообразно строить по достаточно большой группе однотипных объектов (например, для республик и областей из одного федерального округа, для муниципальных образований, расположенных, например, на территории большого города) и в разрезе возможно большего числа показателей развития социальной сферы. Для такого расчета целесообразно предварительно построить таблицу по форме, показанной в табл. 5.2, где в качестве демонстрационного примера взято 7 показателей развития основных отраслей социальной сферы для 10 субъектов Федерации из Северо-Западного федерального округа (см. табл. 5.2) [89].

Анализ табл. 5.2 в разрезе объектов позволяет обнаружить лучший (худший) из них по каждому данному показателю социального развития. Так, по числу больничных коек высшую оценку имеет Мурманская область (ЧПО = 92,8 %), низшую – Ленинградская область (ЧПО = 54,9 %).

Анализ табл. 5.2 по каждому отдельному объекту в разрезе показателей позволяет выделить те направления социального развития, на которые следует обратить особое внимание при управлении социальным комплексом. Иными словами, в анализе результатов мониторинга социальной сферы представляется крайне необходимой постановка особой задачи по оценке степени приоритетности каждого данного направления социального развития (см. ниже).

Определение частных оценочных показателей социального развития и соответствующих им коэффициентов приоритетности дает возможность сделать далее следующий шаг в мониторинге развития социальной сферы на данной территории – расчет и оценку интегральных показателей ее социального развития.

Таблица 5.2

Частные показатели оценки социального развития для субъектов Федерации, входящих в Северо-Западный федеральный округ (на начало 2010 г.)

Примечание: РК – Республика Карелия, РКО – Республика Коми, АО – Архангельская область, ВО – Вологодская область, КО – Калининградская область, ЛО – Ленинградская область, МО – Мурманская область, НО – Новгородская область, ПО – Псковская область, СПб – Санкт-Петербург. Рассчитано по данным Росстата [218].

Если в экономической деятельности расчет интегральных показателей ее результатов на любом уровне не представляет собой особого труда (например, показатели внутреннего валового продукта, валового регионального продукта и т. п.), то при их расчете в социальной сфере возникают значительные теоретико-методологические трудности, связанные, в основном, с необходимостью выразить в едином показателе совершенно разнородные результаты деятельности здравоохранения, образования, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и т. д. Однако такие интегральные показатели развития социальной сферы весьма необходимы на практике, поскольку они позволяют:

а) построить единую оценку уровня социального развития на базе большого числа частных показателей;

б) сравнивать территории (субъекты Федерации и муниципальные образования) между собой на единой шкале и тем самым обоснованно подходить, например, к формированию политики по выравниванию уровня социального развития территорий;

в) оценивать эффективность социального развития той или иной территории в данный период времени.

В силу практической актуальности рассматриваемой задачи ей уделяется пристальное внимание в нормативных правовых актах, достаточно указать в качестве примера:

1) Постановление Правительства РФ от 11 октября 2001 г. № 717 «О федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002–2010 гг. и до 2015 г.)» предусматривает, в частности, расчет интегрального показателя для каждого субъекта Федерации и определение субъектов Российской Федерации, нуждающихся в государственной поддержке [76];

2) В постановлении Правительства Санкт-Петербурга от 20 июня 2008 г. № 737 «Об организации мониторинга социального экономического развития районов Санкт-Петербурга и оценки эффективности деятельности администраций районов Санкт-Петербурга на 2008–2011 гг.» устанавливается, что главной целью мониторинга является формирование объективной оценки уровня социально-экономического развития районов Санкт-Петербурга для своевременного выявления, предупреждения и устранения последствий негативных явлений [49];

3) Постановлением Правительства Ленинградской области от 22 августа 2002 г. № 147 «Об организации мониторинга социально-экономического развития Ленинградской области» утверждена методика расчета интегрального показателя уровня жизни населения Ленинградской области [54]. Согласно методике, интегральный показатель определяется как средневзвешенная арифметическая от частных индикаторов по 7 направлениям (демография, состояние образования, здравоохранения и т. п.).

При очевидной научной фундаментальности и практической значимости проблемы специальным вопросам построения интегральных показателей развития социальной сферы посвящено сравнительно небольшое число специальных трудов российских исследователей [77], [80], [184].

Проведенный авторами анализ показал, что для расчета интегрального показателя социального развития (ИП) на современном этапе можно предложить два очень близких между собой подхода:

1) В рамках первого варианта может быть использована формула (5.2):

, (5.2)

где НКПi – нормированный коэффициент приоритетности i-того направления социального развития, ΣНКПi = 1.

2) Более простой и вполне пригодной для практики является формула (5.3):

, (5.3)

где n – число использованных показателей социального развития.

Несмотря на некоторые теоретические претензии к варианту, представленному формулой (5.3), соответствующий ему подход находит применение в важнейших практически ориентированных документах, например в уже упоминавшейся федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002–2010 гг. и до 2015 г.)» [76].

Величина ИП показывает, на сколько, в среднем, процентов данное образование, например субъект Федерации или муниципалитет, приблизился к стопроцентному уровню социальных стандартов. Например, ИП = 85 % говорит о том, что средний уровень реализации социальных стандартов, установленных для данной территории, составляет 85 %. Итоги проверки предлагаемой методики видны из последнего столбца табл. 5.2, где на основе данных Росстата приведены результаты демонстрационного расчета по 7 показателям развития социальной сферы для субъектов Федерации из Северо-Западного федерального округа. В табл. 5.2, например, обращает на себя внимание отставание в развитии социальной сферы Ленинградской области (ИП = 93,8 %), что требует управленческих воздействий, направленных на повышение темпов ее социального развития.

5.2.2. Инновационная технология оценки приоритетности для частных направлений социального развития

В условиях ограниченного объема ресурсов, выделяемых на развитие социальной сферы в России, органы управления постоянно вынуждены решать вопрос о том, какому конкретному направлению следует отдавать предпочтение, а следовательно, обеспечивать ему приоритетное финансирование из бюджетных и других источников. Таким образом, одной из важнейших научно-практических задач является построение показателей, которые выражали бы понятным образом степень приоритетности того или иного направления социального развития. Иными словами, вектор частных показателей оценки для каждого субъекта Федерации в нашем примере (столбцы 1—10 в табл. 5.3) должен быть дополнен вектором показателей приоритетности, для расчета которых могут быть использованы три основных процедуры.

Во-первых, это метод экспертных оценок, в котором группа высококвалифицированных экспертов оценивает степень приоритетности того или иного направления социальной развития, например по 10-балльной шкале. После этого рассчитываются нормированные коэффициенты приоритетности для каждого i-того направления социального развития (НКПi) по формуле (5.4):

, (5.4)

где bij – балльная оценка, данная i-тому направлению социального развития j-тым экспертом.

Во-вторых, это метод парных сравнений (разновидность экспертного метода), когда высококвалифицированные эксперты сравнивают между собой попарно все направления социального развития и оценивают, какой из членов каждой пары следует считать более приоритетным [129]. Результаты каждого сравнения фиксируются в следующей форме:

bij = +2, если i-тое направление имеет больший приоритет, чем j-тое;

bij = +1, если i-тое направление имеет равный приоритет с j-тым;

bij = 0, если i-тое направление имеет меньший приоритет, чем j-тое.

После проведения таких оценок рассчитывается нормированный коэффициент приоритетности i-того направления социального развития по формуле (5.5):

. (5.5)

Достоинством метода парных сравнений является значительно более высокая точность получаемых результатов. Недостатком следует считать его крайнюю трудоемкость, в связи с чем его можно применять для совокупности не более чем 15–20 показателей, что недостаточно для управления социальной сферой, где могут потребоваться несколько сотен частных показателей (см. выше).

В-третьих, наиболее обоснованным представляется расчет частных коэффициентов приоритетности с использованием социальных стандартов, норм и нормативов. При этом наиболее приоритетными, в первом приближении, являются те направления развития социальной сферы, которые показывают наибольшее отклонение от соответствующего социального стандарта, нормы или норматива. В этом случае для i-того направления социального развития предлагается рассчитывать два вида коэффициентов приоритетности:

а) ненормированный коэффициент приоритетности (КПi) по формуле (5.6):

. (5.6)

Смысл предлагаемого коэффициента достаточно нагляден: он показывает степень отклонения фактического значения социального показателя от соответствующего социального стандарта.

б) нормированный коэффициент приоритетности (НКПi) по формуле (5.7):

. (5.7)

Показатель НКПi характеризует приоритетность данного i-того направления в системе приоритетов социальной политики на данной территории, позволяя сравнивать между собой любые аспекты социального развития по степени их относительной приоритетности. Вместе с тем, показатель НКПi позволяет использовать его при расчетах интегральных показателей социального развития, например по формуле (5.2).

В качестве иллюстрации в табл. 5.3 представлены результаты демонстрационного расчета КПi для 10 субъектов Федерации из СЗФО. Основой расчетов явились данные, приведенные в табл. 5.2, при этом цифры из табл. 5.3 интерпретируются следующим образом:

КП = 0 – данное направление не следует относить к приоритетным;

КП = 100 – данное направление имеет высшую степень приоритетности для данного региона;

0 < КП < 100 – данное направление тем более приоритетно, чем ближе КП к единице.

По результатам нашего демонстрационного расчета, например, приоритетным направлением для Санкт-Петербурга является решение проблемы обеспечения населения больничными койками (КП = 0,332), тогда как для «отстающей» Ленинградской области – обеспеченность врачами и больничными койками (соответственно, КП = 0,841 и КП = 0,451) и т. д.6

Таблица 5.3

Пример расчета ненормированных коэффициентов приоритетности для направлений социального развития для субъектов Федерации, входящих в Северо-Западный федеральный округ

Примечание: РК – Республика Карелия, РКО – Республика Коми, АО – Архангельская область, ВО – Вологодская область, КО – Калининградская область, ЛО – Ленинградская область, МО – Мурманская область, НО – Новгородская область, ПО – Псковская область, СПб – Санкт-Петербург. Рассчитано по данным Росстата [218].

* * *

Таким образом, инновационные процессы в управлении социальным комплексом России не могут нормально развиваться без использования адекватных технологий мониторинга социального развития. Задачи построения соответствующих мониторинговых систем привлекают внимание исследователей, при этом практика развития данной технологии на всех уровнях управления социальным комплексом в стране в Российской Федерации интенсивно развивается все последние годы. Практически действующие системы мониторинга внедрены и в Правительстве РФ, в министерствах и ведомствах, в региональных органах управления и т. д. При этом используются как достаточно традиционные технологии (статистическое наблюдение, социологические опросы и т. п.), так и инновационные решения, например социальная отчетность частных предприятий, формирование финансовых паспортов и т. п. Использование новейших информационных технологий обеспечивает относительно легкий доступ к результатам официальной статистики, данным социологических исследований, материалам мониторинговых разработок в Интернете и т. п. Специальный анализ показывает, что ключевой задачей мониторинга социальной сферы является формирование объективных оценок результатов и эффективности социального развития как в отдельных частных направлениях (обеспеченность медицинскими учреждениями, детскими дошкольными учреждениями, объектами культуры и отдыха и т. п.), но также и обобщающих интегральных оценок для уровня развития социального комплекса на данной территории. Современный научный аппарат, позволяющий решить указанные задачи, всегда опирается на те или иные критерии оценки, в качестве которых могут выступать средняя и среднепрогрессивная величины конкретных показателей социального развития, а также утвержденные социальные стандарты, нормы и нормативы. Наиболее содержательными оценки становятся при использовании последнего типа критериев, которые позволяют не только оценивать достижения в том или ином направлении, но также дают возможность параллельно решать целый комплекс практически важных задач – строить интегральные показатели социального развития, оценивать приоритетность тех или иных задач в управлении социальным комплексом. Важно подчеркнуть, что все рассчитываемые в таких случаях показатели имеют простой и наглядный социально-экономический смысл, поэтому их следует считать одним из самых перспективных решений в инновационных технологиях управления социальной сферой.

Заключение

В заключении к нашему исследованию следует кратко остановиться на основных его выводах и практических предложениях.

1) По определению главного закона страны – Конституции Российской Федерации – Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В качестве общей концепции социально-экономического развития России в настоящее время принята инновационная, социально ориентированная политика. Однако в правовом поле социального государства – Российской Федерации – нет специального закона о социальной политике, а в имеющихся законодательных актах федерального и регионального уровня отсутствуют законодательно закрепленные определения основных терминов социальной политики. Следует выдвинуть предложение о разработке и введении в действие «Социального кодекса Российской Федерации», в котором, в частности, следует закрепить определения важнейших терминов:

– социальное государство,

– социальная политика,

– принципы социальной политики,

– объект, субъект, предмет и цели социальной политики,

– социальная справедливость,

– социальное партнерство,

– социальное равенство,

– социальная защита,

– социальная сфера,

– социальная инфраструктура,

– социальное развитие,

– социальное управление,

– управление социальной сферой,

– мониторинг социальной сферы,

– социальные технологии,

– социальный эксперимент,

– социальные стандарты, нормы и нормативы и т. д.

В качестве отправного варианта при разработке указанного документа могут быть использованы определения соответствующих терминов, сформулированные в настоящей работе. Предлагается в дальнейшем привести все нормативные правовые акты страны в соответствие с положениями указанного кодекса. В работе над «Социальным кодексом» следует использовать опыт Санкт-Петербурга, где в конце 2011 г. был принят региональный «Социальный кодекс» [16].

2) В правовом поле Российской Федерации отсутствует нормативный правовой акт, где были бы четко выделены и сформулированы принципы государственной инновационной политики в России. Следует выдвинуть предложение о разработке и принятии федерального закона «Об инновационной политике Российской Федерации», в котором должны быть регламентированы принципы инновационной политики, ее субъекты, объекты, предметы и цели и т. д. В частности, при разработке и внедрении инновационных технологий управления в социальной сфере следует учитывать специфику объекта управления, которая выражается в том, что для социальной сферы:

– характерна ведущая роль государства в ее регулировании;

– ее услуги нетранспортабельны и потребляются на той территории, где создаются;

– ее услуги невзаимозаменяемы;

– ее услуги производятся в рамках смешанной системы экономических отношений (некоммерческий и коммерческий секторы) при незначительной роли или при полном отсутствии конкуренции в большинстве отраслей;

– их потребителем является обладающее собственной активностью звено социальной системы – население;

– целью деятельности социальной сферы является повышение качества жизни населения.

3) Динамический аспект функционирования социальной сферы следует рассматривать как ее развитие, под которым подразумевается процесс ее количественного и качественного совершенствования, направленного на рост ее эффективности с целью повышения качества жизни населения. В управлении социальным комплексом концепция уровня жизни постепенно уступает концепции качества жизни, в которой наиболее современной позицией является развитие человеческого потенциала, измеряемого с помощью регламентированного ООН индекса развития человеческого потенциала (ИЧРП). Величину ИРЧП необходимо ежегодно рассчитывать и официально публиковать в разрезе субъектов Федерации и федеральных округов, что крайне необходимо при проведении региональной социальной политики, исходя из курса государства на выравнивание уровня их развития. На уровне Правительства РФ необходимо организовать регулярные выпуски докладов, анализирующих изменения ИРЧП в регионах, а также распространение этих докладов среди научной общественности, хозяйственных руководителей и политических деятелей. Исходя из опыта Санкт-Петербурга, предлагается при разработке и принятии комплексных программ развития социальной сферы устанавливать в качестве главного критерия целевой уровень ИРЧП, который намечается достигнуть к установленному сроку.

4) Целесообразным шагом в совершенствовании управления социальной сферой может быть формирование Министерства социального развития с передачей в его ведение регулирования деятельности всех отраслей социальной сферы. В настоящее время управлением социальной сферой на федеральном уровне, согласно нашим подсчетам по материалам официальной статистики, занято почти 2500 человек.

5) Основные термины, применяемые для анализа управления социальной сферой, должны быть сформулированы с учетом ее специфики. В частности, рассматривая субъекты управления в социальной сфере, следует выделить отраслевой и территориальный их аспекты. Характерной особенностью органов управления в социальной сфере является то, что они стали создаваться не «под отрасль», а «под проблему», например Оргкомитет Олимпиады-2014 [38]. Представляется, что создание управленческих структур «под проблему» является одним из самых перспективных инновационных решений в социальной сфере.

Системной ошибкой в технологии управления социальной сферой России является тот факт, что органы управления постоянно игнорируют методы убеждения при внедрении тех или иных инноваций, что нередко приводит к серьезным негативным последствиям, главное из которых – нагнетание ненужной социальной напряженности в обществе.

Следует выдвинуть предложение о том, чтобы в предлагаемом «Законе об инновационной политике в Российской Федерации» (см. выше) был предусмотрен особый раздел о порядке внедрения нововведений в социальной сфере, важнейшей частью которого необходимо считать регламентацию пропагандистской и разъяснительной работы с населением при тех или иных социальных новациях. В данном случае следует учесть опыт подготовки федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ, в ст. 13 которого регламентируется порядок общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования. Например, в целях обеспечения открытости и доступности информации об основных положениях документов стратегического планирования их проекты подлежат размещению на официальном сайте органа, ответственного за разработку документа стратегического планирования, а также на общедоступном информационном ресурсе стратегического планирования в Интернете [12].

Параллельно этому предлагается в каждый нормативный правовой акт, регламентирующий те или иные нововведения в социальной сфере, в обязательном порядке вносить статьи о работе с населением по разъяснению смысла и преимуществ намечаемых управленческих инноваций. К любому проекту нормативного правового акта (закона, постановления, распоряжения и т. п.) должен быть приложен специальный анализ воздействия на социальную сферу предлагаемых инноваций с соответствующими расчетами.

6) Анализ научных публикаций и нормативных правовых актов России показывает недостаточное внимание к разработке вопросов инновационного развития социальной сферы, поскольку инновации соотносятся, в основном, с процессами в сфере материального производства (новые продукты, технологии и т. п.). В силу этого, некоторые положения теории и методологии инноватики следует уточнить, особенно применительно к особенностям инновационной деятельности в социальной сфере. В частности, следует четко различать субъект, объект, предмет и конкретные цели инновационной деятельности, при этом следует разделять пообъектные и попредметные классификации инноваций в социальной сфере. Вместе с тем, в социальной сфере следует различать две специфические группы факторов: а) содействующих и б) противодействующих инновационной деятельности.

7) Комплексный анализ инновационной деятельности в управлении социальной сферой приводит к выводу, что основные инновационные технологии в данном случае можно условно разделить на две большие группы, в зависимости от степени охвата ими объектов социальной сферы:

а) группа «базисных» технологий, основным предназначением которых является формирование стратегических подходов к решению социальных проблем страны (программно-целевые методы, приоритетные национальные проекты, технологии форсайтов, социальные стандарты);

б) группа функциональных технологий, которые находят свое применение в основном для совершенствования рабочих процессов в органах управления социального комплекса (процессное управление, электронное правительство, технология БОР, аутсорсинг, социальные нормативы).

8) Приоритетные национальные проекты являются одной из самых эффективных технологий управления в социальной сфере, инновационность которой выражается в том, что в них впервые: а) были выделены в единый «пакет» наиболее актуальные на данный момент направления в повышении качества жизни граждан Российской Федерации; б) был создан специальный межотраслевой орган – Совет при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике; в) реализация важнейших проектов осуществлялась в обстановке прозрачности, например был открыт специальный сайт по приоритетным национальным проектам.

9) Действующие в стране федеральные и региональные целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной, научно-технической и инновационной политики государства. Анализ принятых в последнем десятилетии федеральных целевых программ показывает их многовекторность, их направленность на самые различные типы объектов и предметов социальной политики.

10) Анализ инновационных процессов в социальной сфере показывает быстро расширяющееся в России применение технологий управления, получивших широкое признание в мировой практике, в частности форсайт-технологий. Эффективность форсайт-технологий при решении концептуальных вопросов развития социальной сферы позволяет выдвинуть предложение о создании рабочей группы министерств, отвечающих за социальное развитие России. В качестве цели работы данной группы принять подготовку единых Методических указаний по применению технологии форсайтов при подготовке программ развития в социальной сфере.

11) Практика бюджетного финансирования в развитых странах уже довольно давно и со всей очевидностью показала принципиальную невозможность построения эффективного «сметного» бюджета. В отличие от затратной модели, технология БОР ставит во главу угла не просто правильное расходование бюджетных ресурсов, а достижение запланированных результатов деятельности. Начавшись в 2004 г., внедрение БОР в настоящее время происходит в нескольких десятках субъектов Федерации, тогда как федеральный уровень управления сосредоточил основное внимание на решении принципиальных вопросов продвижения указанной инновационной технологии.

12) Важнейшим направлением инновационной деятельности в управлении социальной сферой России является продвижение технологии «электронного правительства» на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В настоящее время в Российской Федерации создана необходимая правовая база, а также решены задачи, связанные с формированием в органах государственной власти современной информационно-технологической инфраструктуры. Однако межстрановые сопоставления говорят о недостаточном уровне развития технологий ЭП в России, об отставании от мировых лидеров, а также о нереализованности потенциала уже существующих инфраструктур и технологий. Для интенсификации процессов внедрения технологий ЭП в России представляется необходимым выделить несколько ключевых направлений и сосредоточить на них основные усилия (направления «оборудование», «кадры», «стандартизация», «безопасность», «ментальность»).

Фактически перед страной стоит жизненно важная задача по полной ликвидации компьютерной неграмотности, аналогичная глобальной проблеме ликвидации неграмотности в России, успешно решенной в 1920-х гг. Необходимо предложить разработку и реализацию особой целевой программы с условным названием «Компьютер – в каждую семью».

13) В организациях и учреждениях социальной сферы пока еще широко распространена неупорядоченность технологических процессов, очевидная каждому россиянину. Чтобы свести подобного рода практику к минимуму, в каждом органе, осуществляющем управленческие функции в социальной сфере, необходимо широкое внедрение процессных технологий или процессного управления. Как показывает анализ имеющихся регламентов, в социальной сфере совершенно недостаточно учитываются возможности применения программных продуктов, предлагаемых разработчиками IT-технологий, при внедрении процессного подхода (например, системы «ДЕЛО», «EOS for SharePoint», 1С и т. п.). В связи с этим следует предложить применение технологии метапроцесса, т. е. процесса разработки и внедрения процессного подхода в управление социальным комплексом.

14) Одним из инновационных инструментов управления в социальной сфере являются социальные стандарты, нормы и нормативы. Проведенный анализ показал, что эти показатели являются весьма сложным и многогранным инструментом. Для дальнейших теоретических разработок и практического применения могут быть использованы предложенные в работе определения, которые предлагается включить в «Социальный кодекс Российской Федерации» (см. выше), где должен быть также определен минимальный перечень основных социальных стандартов нашего государства (без конкретизации их численных значений), в частности:

– прожиточный минимум,

– минимальный размер оплаты труда,

– установленная продолжительность рабочей недели,

– социальная норма обеспеченности жилой площадью и др.

Как показал специальный анализ, все многочисленные пути использования социальных стандартов на практике можно сгруппировать в сравнительно небольшой список типовых задач. Одной из важнейших научно-практических проблем следует считать систематизацию социальных стандартов, содержащихся в нормативных правовых актах всех уровней управления, например, в виде общедоступных баз данных по социальным стандартам, нормам и нормативам. Такая систематизация позволит, в частности, свести в единую базу данных нормативное хозяйство социальной сферы, создать необходимую основу для внедрения социальных стандартов в практику управления социально-экономическими процессами в стране. Следует также вернуться к проекту Федерального закона «О минимальных государственных социальных стандартах», который еще в 1997 г. был внесен в Государственную Думу и прошел первое чтение. В разработке и использовании социальных стандартов на практике может быть рекомендован для распространения опыт Санкт-Петербурга, где в последние годы были приняты стандарты проживания, целевые ориентиры развития до 2025 г. и т. п.

15) Аутсорсинг представляет собой метод, сущность которого известна уже достаточно длительное время, однако только в свете достижений современной науки управления он стал рассматриваться в качестве инновационной технологии. Оценка экономической эффективности от передачи той или иной функции на аутсорсинг может производиться на основе предложенной в данной работе экономико-математической модели.

16) В работе сформулирована и решена задача по выявлению системных качеств в совокупности инновационных технологий в управлении социальным комплексом. Выявленные нами выше конкретные системные особенности в совокупности инновационных технологий в управлении социальной сферой позволяют поставить вопрос об использовании системных эффектов для совершенствования деятельности субъектов управления в социальном комплексе. Одним из важнейших шагов в этом направлении следует считать создание специального методического документа, в котором были бы обобщены имеющиеся теоретико-методологические наработки и накопленный практический опыт системных решений к разработке и использованию инновационных технологий управления в социальной сфере. Указанный документ может быть создан только путем привлечения к его разработке специалистов из всех основных отраслей социальной сферы (здравоохранения, образования? ЖКХ, культуры и т. д.) и приданием ему официального статуса на базе постановления Правительства Российской Федерации. В этих разработках следует учитывать существование синергизма, способствующего дополнительному росту эффекта деятельности в отраслях социального комплекса. В качестве конкретных мер можно выдвинуть следующие практические предложения.

Во-первых, создать при Федеральном собрании Российской Федерации экспертную группу, которой следует поручить детальный анализ наработанного опыта использования синергетических эффектов в развитии социального комплекса страны. Типовые модели такого использования следует включить в специальное руководство для управленческих структур социальной сферы (федерального, регионального и местного уровня).

Во-вторых, в каждой из отраслей социальной сферы (здравоохранении, образовании, культуре и т. д.) необходимо создать рабочую группу по ГЧП с целью формирования пакета предложений о совершенствовании действующего законодательства, а также для разработки методических рекомендаций регионам и муниципалитетам по применению ГЧП. В дальнейшем следует организовать в каждом из профильных министерств социального комплекса (Минздрав, Минобрнауки, Минтруда и т. д.) управление или департамент, которые на постоянной основе будут заниматься вопросами развития ГЧП.

17) Поскольку любые инновации в социальной сфере затрагивают жизненные интересы многих миллионов граждан, особую значимость приобретают вопросы продвижения (диффузии) инноваций. В социальной сфере применяются две главные организационные схемы – «вертикальная» и «горизонтальная». Значительная часть потока инноваций в управлении социальной сферой продвигается по управленческой вертикали, учитывая удельный вес вертикальных структур в управлении социальной сферой. Исходя из сложившейся практики вертикального продвижения инноваций, представляется целесообразным создание в регионах специальных органов управления (управление, департамент, комитет, отдел и т. п.), которые можно условно назвать «Департаментами инновационного развития». Вместе с тем, целесообразным представляется создание на базе государственно-частного партнерства независимых инновационных организаций, основной задачей которых было бы продвижение инноваций в границах социального комплекса. Большой неиспользованный потенциал в данном направлении имеется в структурах гражданского общества, например, политические партии могли бы создавать в регионах и в муниципалитетах тематические партийные проекты, направленные на решение конкретных социальных задач территории. В качестве примера можно привести начатый 2010 г. в Хабаровске проект «Управдом» под эгидой партии «Единая Россия». Проект должен создать в системе ЖКХ слой организаторов, эффективных и технически грамотных менеджеров, способных управлять сложной системой многоквартирного дома. Начало проекта – создание на базе вузов курсов повышения квалификации за счет бюджета, с вручением соответствующих сертификатов [237].

18) Организационные механизмы горизонтального типа в управлении социальной сферой России находятся только в начальной стадии своего зарождения. В этом плане наиболее многообещающей следует признать технологию «бенчмаркинга», состоящую в научно обоснованном заимствовании и использовании достижений лучших практик в той или иной сфере. В настоящее время ощущается потребность в разработке научным сообществом методических руководств по применению бенчмаркинга в социальной сфере. В качестве практического предложения следует выдвинуть рекомендацию о создании в каждом субъекте Федерации «Агентств социальной информации» (например, в рамках Департаментов инновационного развития), которые занимались бы поиском и распространением информации об организационно-экономических и управленческих нововведениях в социальном комплексе как на данной территории, так и в масштабах всей страны, например с помощью специального сайта в Интернете. Следует предложить также выпуск бюллетеней «Социальные технологии» (название условное), направленных на систематизацию инновационных разработок в социальной сфере страны, а также на публикацию соответствующих научно-практических трудов. Перспективным решением также представляется организация преподавания специальных курсов бенчмаркинга в образовательных учреждениях, обеспечивающих подготовку и повышение квалификации кадров для органов государственной власти и местного самоуправления.

19) Учитывая специфику социальной сферы, наиболее продуктивным и гуманным методом продвижения любых инноваций представляется обязательное их предварительное опробование в рамках специально организованного и ограниченного социального эксперимента, с дальнейшим распространением отработанной технологии на население страны или отдельного региона. В монографии предложено определение социального эксперимента, которое может быть включено в «Социальный кодекс Российской Федерации» (см. выше). Наиболее перспективной схемой следует считать последовательный эксперимент, дающий вполне удовлетворительные результаты при минимальных затратах. Процесс продвижения инновационных технологий будет существенно облегчен, если он будет иметь правовую основу, в частности, представляется целесообразным разработать и принять особый Федеральный закон «О порядке проведения экспериментов в социальной сфере», где должны быть сформулированы основные требования к экспериментальной деятельности в социальном комплексе.

20) Эффективное управление социальной сферой возможно только при условии наличия обратной связи между органами управления и объектом управленческих воздействий. В силу этого важнейшее значение в управлении социальной сферой приобретает правильно организованный и регулярно проводимый мониторинг социального комплекса. Мониторинг развития социальной сферы существенно осложняется в рамках классификатора ОКВЭД, в котором не выделены ни социальная сфера в целом, ни отдельные ее звенья (например, жилищно-коммунальное хозяйство) [62]. Предлагается внести уточнения в ОКВЭД с тем, чтобы статистика могла осуществлять нормальное наблюдение за качественно однородными секторами в социальной сфере страны (например, ЖКХ, бытовое обслуживание и т. п.). Несмотря на отдельные недостатки ОКВЭД, новейшие статистические данные о развитии социального комплекса России показывают весьма противоречивую картину. Социальная сфера России является одним из крупнейших секторов народного хозяйства страны, создавая почти 41 % валовой добавленной стоимости РФ, используя при этом более одной трети основных фондов, имеющихся в государстве, и предоставляя работу почти 39 % от общего числа занятых.

Существующий перечень показателей, регламентированный Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, следует дополнить отсутствующими в ней показателями развития культуры, отдыха, туризма, спорта, общественного транспорта и т. д.

21) Важнейшей задачей системы обратной связи в управлении социальной сферой является разработка и внедрение таких показателей, которые не обращались бы к субъективным и приблизительным оценкам, а давали бы в строгой количественной форме оценку состояния дел в том или ином направлении социального развития. В работе предложен теоретико-методологический подход к расчету частных и интегральных оценочных показателей, основанный на применении социальных стандартов. Методика отработана на данных государственной статистики по социальной сфере субъектов Федерации, входящих в Северо-Западный федеральный округ. В рамках методики рассчитываются также показатели приоритетности того или иного направления социального развития.

Формирование социального государства невозможно без создания мощной и широко развитой социальной сферы. Качество жизни граждан РФ напрямую определяется степенью ее развития, которая в значительной мере зависит от качества управления социальным комплексом. Проведенный выше анализ инновационных технологий в управлении социальной сферой России и выдвинутые предложения по их совершенствованию, несомненно, смогут способствовать решению задач социально-экономического развития страны.

Список литературы

Нормативные правовые акты [7]

1. Конституция Российской Федерации (с поправками от 30 декабря 2008 г.). Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 10.10.2015).

2. Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 15.09.2015).

3. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 11.09.2015).

4. Федеральный закон от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 30.09.2015).

5. Федеральный закон от 20 ноября 1999 г. № 201-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 10.07.2015).

6. Федеральный закон от 19 июня 2000 г. № 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 13.09.2015).

7. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 10.08.2015).

8. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (с изменениями и дополнениями). Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 14.09.2015).

9. Федеральный закон от 31 марта 2006 г. № 44-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 12.07.2015).

10. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 08.09.2015).

11. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг”». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 15.09.2015).

12. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 30.08.2015).

13. Закон Санкт-Петербурга от 11 июля 2005 г. № 403-48 «О региональных стандартах в жилищной сфере». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 10.09.2015).

14. Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627–100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 17.09.2015).

15. Закон Санкт-Петербурга от 20 марта 2008 г. № 140-24 «О Программе социально-экономического развития Санкт-Петербурга на 2008–2011 гг.». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 18.09.2015).

16. Закон Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 № 728–132 «Социальный кодекс Санкт-Петербурга».

17. Закон Республики Карелия от 31 марта 2000 г. № 404-ЗРК «О государственных минимальных социальных стандартах, социальных и финансовых нормативах Республики Карелия». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 10.08.2015).

18. Закон Ленинградской области от 18 декабря 2009 г. № 106-ОЗ «Об областном бюджете Ленинградской области на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 25.09.2015).

19. Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 769 «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 19.09.2015).

20. Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 20.09.2015).

21. Указ Президента Российской Федерации от 17 февраля 2010 г. № 201 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 21.09.2015).

22. Указ Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 23.07.2015).

23. Постановление Правительства РФ от 18 июля 1994 г. № 846 «Об организации Всероссийского мониторинга социально-трудовой сферы». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 01.09.2015).

24. Постановление Правительства РФ от 14 декабря 1994 г. № 1376 «О мониторинге социально-экономического потенциала семей». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 22.09.2015).

25. Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 19.07.2015).

26. Постановление Правительства РФ от 16 февраля 2001 г. № 119 «Об организации эксперимента по введению единого государственного экзамена». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 23.09.2015).

27. Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе “Электронная Россия (2002–2010 гг.)”» (с изменениями и дополнениями). Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 24.09.2015).

28. Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 26.09.2015).

29. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 27.09.2015).

30. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2007 г. № 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 28.09.2015).

31. Постановление Правительства РФ от 12 сентября 2008 г. № 667 «О Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 29.09.2015).

32. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 “Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации”». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 30.09.2015).

33. О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Постановление Правительства РФ от 3 ноября 2012 г. № 1142. Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 10.09.2015).

34. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 294 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Развитие здравоохранения”». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 28.08.2015).

35. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313 «Государственная программа Российской Федерации “Информационное общество (2011–2020 гг.)”». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 21.07.2015).

36. Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2014 г. № 1273 «О программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 19.08.2015).

37. Распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г. № 1063-р (в ред. от 23 июня 2014 г.) «О социальных нормативах и нормах». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 31.08.2015).

38. Распоряжение Правительства РФ от 21 ноября 2007 г. № 1657-р «Об учреждении автономной некоммерческой организации “Организационный комитет XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи”».

39. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2005 г. № 1926-р «Об утверждении плана подготовки первоочередных актов по реализации приоритетных национальных проектов». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 19.08.2015).

40. Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 гг.)» (утв. Распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р). Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 09.08.2015).

41. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг. (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р). Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 10.08.2015).

42. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р). Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 11.08.2015).

43. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 гг. (одобрена распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р). Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 12.08.2015).

44. Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г. (одобрена распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р). Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 13.08.2015).

45. Методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р). Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 14.08.2015).

46. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 29 августа 2006 г. № 1051 «Об утверждении Перечня стандартов проживания в Санкт-Петербурге». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 15.08.2015).

47. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 3 июля 2007 г. № 730 «О создании единой системы управления качеством медицинской помощи в Санкт-Петербурге». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 16.08.2015).

48. Концепция социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2020 г. (утв. Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28 марта 2012 г. № 275). Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 19.08.2015).

49. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 20 июня 2008 г. № 737 «Об организации мониторинга социального экономического развития районов Санкт-Петербурга и оценки эффективности деятельности администраций районов Санкт-Петербурга на 2008–2011 гг.». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 20.08.2015).

50. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30 декабря 2009 г. № 1593 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных услуг на базе многофункционального центра предоставления государственных услуг в Санкт-Петербурге». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 21.08.2015).

51. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 10 апреля 2014 г. № 244 «О порядке проведения оценки регулирующего воздействия в Санкт-Петербурге». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 10.09.2015).

52. О региональных стандартах стоимости жилищно-коммунальных услуг. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 26 декабря 2014 г. № 1247. Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 30.08.2015).

53. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28 января 2015 г. № 19 «О мониторинге достижения в Санкт-Петербурге показателей социально-экономического развития, характеризующих выполнение поручений Президента Российской Федерации». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 11.09.2015).

54. Постановление Правительства Ленинградской области от 22 августа 2002 г. № 147 «Об организации мониторинга социально-экономического развития Ленинградской области». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 22.08.2015).

55. Постановление Правительства Ленинградской области от 29 июня 2006 г. № 205 «О бюджетных услугах, стандартах результативности предоставления бюджетных услуг, методах их использования для планирования, исполнения и оценки эффективности деятельности субъектов бюджетного планирования». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 21.08.2015).

56. Методические рекомендации по определению расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнение работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений (утв. приказом Минфина России от 22 октября 2009 г. № 105н). Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 22.08.2015).

57. Методические рекомендации по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (согласовано Минфином России и Министерством экономического развития и торговли РФ от 2, 3 июня 2004 г.). Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 23.08.2015).

58. Направления, основные мероприятия и параметры приоритетного национального проекта «Здоровье». Утверждены президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов (протокол № 2 от 21 декабря 2005 г.) Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 28.08.2015).

59. Национальный стандарт РФ ГОСТ Р ИСО 9001–2008 «Системы менеджмента качества. Требования» (введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 18 декабря 2008 г. № 471-ст). Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 23.08.2015).

60. Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52614.4-2007 «Руководящие указания по применению ГОСТ Р ИСО 9001–2001 в органах местного самоуправления» (утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 декабря 2007 г. № 570-ст). Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 23.08.2015).

61. Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52614.2-2006 «Системы менеджмента качества. Руководящие указания по применению ГОСТ Р ИСО 9001–2001 в сфере образования» (утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 декабря 2007 г. № 570-ст). Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 22.07.2015).

62. Общероссийский классификатор видов экономической деятельности ОК 029-2001 (ОКВЭД) (введен в действие постановлением Госстандарта РФ от 6 ноября 2001 г. № 454-ст) Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 30.08.2015).

63. Приказ Госстроя РФ от 11 ноября 2002 г. № 262 «Об утверждении форм отчетной информации о ходе и результатах эксперимента по осуществлению адресной социальной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг с использованием персонифицированных социальных счетов». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 24.08.2015).

64. Приказ Департамента финансов Томской области от 12 марта 2007 г. № 6–1 «Об утверждении методических рекомендаций о порядке выведения обеспечивающих функций органов исполнительной власти Томской области и бюджетных учреждений на аутсорсинг». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 25.08.2015).

65. Приказ Комитета экономики и промышленной политики администрации Санкт-Петербурга от 23 октября 1996 г. № 44 «О создании Совета по инновационной деятельности» Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 23.08.2015).

66. Приказ Министерства образования и науки РФ от 23 июня 2009 г. № 218 «Об утверждении Порядка создания и развития инновационной инфраструктуры в сфере образования». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 25.08.2015).

67. Приказ Министерства образования и науки РФ от 24 сентября 2004 г. № 77 «Об утверждении Положения о Департаменте государственной научно-технической и инновационной политики Министерства образования и науки Российской Федерации». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 26.08.2015).

68. Приказ Федерального агентства по образованию от 28 августа 2008 г. № 1117 «О выделении ассигнований из федерального бюджета на выполнение работ (оказание услуг) в 2008 г. по итогам открытого конкурса “Разработка и апробация модели аутсорсинга неосновных видов деятельности для использования в практике высших учебных заведений”». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 27.08.2015).

69. Об образовании Координационного совета промышленного и технологического форсайта Российской Федерации. Приказ Минпромторга России от 6 декабря 2011 г. № 1680. Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 19.07.2015).

70. Об объемах высокотехнологичной медицинской помощи, оказываемой в 2014 г. федеральными государственными бюджетными и автономными учреждениями, подведомственными Министерству здравоохранения Российской Федерации, за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете Министерству здравоохранения Российской Федерации. Приказ Минздрава России от 7 февраля 2014 г. № 64н. Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 01.09.2015).

71. Распоряжение Жилищного комитета Санкт-Петербурга от 8 декабря 2010 г. № 487-р «Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 28.08.2015).

72. Распоряжение Комитета по образованию Правительства Санкт-Петербурга от 24 октября 2008 г. № 1507-р «О регулировании инновационной деятельности в системе образования Санкт-Петербурга». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 29.08.2015).

73. Рекомендации по созданию инновационных комплексов в сфере общего образования (утв. письмом Департамента государственной политики в образовании Министерства образования и науки РФ от 12 марта 2009 г. № 03-436). Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 19.07.2015).

74. Решение Совета депутатов Гатчинского муниципального района Ленинградской области от 27 февраля 2009 г. № 4 «Об утверждении Концепции социально-экономического развития Гатчинского муниципального района на период до 2020 г.». Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 19.07.2015).

75. Социальная отчетность предприятий и организаций, зарегистрированных в Российской Федерации. Стандарт Торгово-промышленной палаты Российской Федерации (одобрен Президиумом Правления Торгово-промышленной палаты Российской Федерации 23 декабря 2004 г.). Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 20.07.2015).

76. Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002–2010 гг. и до 2015 г.)» (утв. постановлением Правительства РФ № 717 от 11 октября 2001 г.). Доступ из справ. – нормативной системы «Гарант» (дата обращения: 20.07.2015).

Монографии, брошюры, статьи, материалы Интернета

77. Авен П. О. Функциональное шкалирование. Агрегирующие интегральные показатели. М.: ВНИИСИ: ВИНИТИ, 1986. 45 с.

78. Аверин А. Н. Социальный эксперимент и его роль в управлении. М.: АНХ, 1986. 36 с.

79. Аверьянов Л. Я. Контент-анализ / Л. Я. Аверьянов. М.: КноРус, 2009. 450 с.

80. Айвазян С. А. Интегральные индикаторы качества жизни населения: их построение и использование в социально-экономическом управлении и межрегиональных сопоставлениях. М.: ЦЭМИ, 2000. 117 с.

81. А качество пока хромает // РГ. Экономика. 2011. 27 окт.

82. Александрова Т. Амурский губернатор отчитался перед президентом о реформе профобразования. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.rg.ru/2011/09/22/reg-dvostok/obrazovanie-anons.html (дата обращения 10.11.2011).

83. Алексеевский В. С. Менеджмент и синергетика устойчивого развития социальных объектов. М.: Изд-во МГТУ, 2003. 319 с.

84. Амбросов Н. В. Системный подход в управлении организованностью социально-экономических систем. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2007. 190 с.

85. Аникин Б. А. Аутсорсинг и аутстаффинг: высокие технологии менеджмента. М.: ИНФРА-М, 2007. 286 с.

86. Асеев В. Г. Нормативы развития социальной сферы. СПб.: ИНФО-Да, 2008. 18 с.

87. Аутсорсинг: создание высокоэффективных и конкурентоспособных организаций. М.: ИНФРА-М, 2003. 185 с.

88. Ахинов Г. А. Государственные социальные стандарты в системе межбюджетных отношений. М.: МАКС Пресс, 2008. 225 с.

89. База данных. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.gks.ru/dbscripts/Cbsd/DBInet.cgi (дата обращения: 05.10.2015).

90. Баранова И. В. Целевые программы как инструмент реализации бюджетирования, ориентированного на результат. Новосибирск: Сибирская академия финансов и банковского дела, 2009. 207 с.

91. Барановская Н. Планы на завтра. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.rg.ru/2010/06/29/innov.html (дата обращения: 09.02.2015).

92. Батина И. Н., Тульская А. Ю. БОР как инструмент повышения эффективности бюджетных услуг // Финансы. 2008. № 8. С. 17–22.

93. Бедрин И. В. Эффективность социальных инвестиций: критерии оценки. СПб.: ИНФО-Да, 2008. 19 с.

94. Белоглазова Г. Портал в помощь // РГ. 2011. 30 марта.

95. Бенчмаркиг – менеджмент или шпионаж? [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.a-rsb.ru/ index.php?go=News&in=view&id=586 (дата обращения: 10.04.2015).

96. Бенчмаркинг в сфере услуг: монография. Шахты: ЮРГУЭС, 2009. 95 с.

97. Бочкарев А. И. Синергетика современного социального управления: учеб. пособие. Тольятти: Современник, 2002. 204 с.

98. Браккер Н. В., Дунаев Д. Ю., Ершов П. С. и др. Анализ развития и использования информационно-коммуникационных технологий в субъектах Российской Федерации: аналитический доклад. М.: Ин-т развития информационного общества, 2008. 240 с.

99. Брежицкая Е. Мэры по найму. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.rg.ru/2010/04/14/reg-jugrossii/manager.html (дата обращения: 11.12.2014).

100. Бронников И. А. Информационное общество и электронное правительство / И. А. Бронников. М.: Издательский дом ФГБОУВПО «ГУУ», 2014. 96 с.

101. Бычков Д. Г. Кодекс лучшей практики предоставления социальных услуг. М.: Институт экономики города, 2006. 8 с.

102. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. М.: Academia, 2002. 59 с.

103. Бюджетирование, ориентированное на результат: обзор опыта и подходы к внедрению на региональном уровне. М.: Ленанд, 2007. 143 с.

104. Бюджетирование, ориентированное на результат: опыт Ленинградской области. СПб.: Вести, 2007. 283 с.

105. Бюджетный паспорт // РГ – Экономика УРФО. 2010. 8 июля.

106. Васильев А. Л. Россия в XXI веке: качество жизни и стандартизация. М.: Стандарты и качество, 2003. 438 с.

107. Витренко Н. М. Оценка уровня развития социальной инфраструктуры региона. Киев: Знание, 1988. 16 с.

108. Воронина Л. А., Ушнов В. В. Бенчмаркинг как инструмент разработки региональной инновационной стратегии // Региональная экономика: теория и практика. 2009. № 13. С. 28–32.

109. Воронов Ю. П. Форсайт как инструмент. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2010. 210 с.

110. Гапоненко Н. В. Форсайт: Теория. Методология. Опыт. М.: ЮНИТИ, 2008. 238 с.

111. Гиляров А. Г. Социальные стандарты и социальная политика. Апатиты: КаЭМ, 2003. 60 с.

112. Голиков В. Д. Социальные инновации. 2-е. изд., перераб. и доп. Уфа: Ред. – изд. комплекс Уфимского гос. авиационного техн. ун-та, 2006. 105 с.

113. Головщинский К. И. Бенчмаркинг качества государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти. М.: ГУ ВШЭ, 2008. 65 с.

114. Городские целевые программы: 2006–2009: сборник. Архангельск: Архангельский городской Совет депутатов, 2006. 124 с.

115. Городское агентство экономического развития: новые возможности планирования и организации муниципального экономического развития. М.: ИЭГ, 1998. 44 с.

116. Горшков М. К. Национальный проект «Образование»: оценки экспертов и позиция населения. М.: Центр социального прогнозирования, 2008. 462 с.

117. Государственно-частное партнерство. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://ru.wikipedia.org/wiki (дата обращения: 30.08.2011).

118. Государственный доклад «О реализации государственной политики в сфере охраны здоровья за 2014 год». URL: www.rosminzdrav.ru (дата обращения: 25.08.2015).

119. Госучреждения в Пермском крае передали свои бухгалтерии на аутсорсинг. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.regnum.ru/news/economy/1366226.html (дата обращения: 21.01.2014).

120. Градобоев В. В. Зарубежный опыт и российская практика стратегии бенчмаркинга. М.: МАКС Пресс, 2005. 86 с.

121. Гуслякова Л. Г., Лига М. Б., Калинина Ю. А. Социальные стандарты качества жизни. М.: Гардарики, 2007. 141 с.

122. Давыдовский Ф. Н. Методы экспертных оценок в управлении / Ф. Н. Давыдовский. СПб.: Изд-во Ин-та бизнеса и права, 2012. 60 с.

123. Данилов И. П. Бенчмаркинг как основа создания конкурентоспособного предприятия. М.: Стандарты и качество, 2005. 69 с.

124. Дело на миллиард. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.rg.ru/2008/11/06/delo.html (дата обращения: 24.04.2014).

125. Динамика социальной сферы российского общества: материалы мониторинговых исследований. М.: Изд-во Российского гос. соц. ун-та, 2008. 115 с.

126. Доклад о деятельности Минюста России в сфере обеспечения граждан бесплатной юридической помощью за 2014 год // РГ. 2015. 19 мая.

127. Дорожные карты. URL: http://www.opec.ru/news.aspx?id=221&ob_no=88958 (дата обращения: 22.08.2015).

128. Дрижд Н. А. Бенчмаркинг в системе менеджмента современного предприятия / Н. А. Дрижд, И. А. Белозерова. Ставрополь: Губерния, 2014. 82 с.

129. Дэвид Г. Метод парных сравнений. М.: Статистика, 1978. 144 с.

130. Евдокимов В. И. Качество жизни: оценка и системный анализ. Воронеж: Истоки, 2007. 240 с.

131. Европейский сценарий формирования электронного правительства. M.: Центр компетенции по электронному правительству при Американской торговой палате в России, 2003. 13 с. (www.e-govcompetence.ru).

132. Егоров И. 306 наказанных // РГ. 2011. 8 нояб.

133. ЕГЭ пошел в рост // РГ. 2015. 29 июня.

134. Ермакова Н. М. Федеральные целевые программы: концепция формирования и оценка реализации. М.: Проспект, 2006. 305 с.

135. Жариков Е. П. Системный анализ и проблема измерения синергизма. Владивосток: ДВГУ, 2007. 79 с.

136. Жерукова А. Б. Бенчмаркинг: теория и практика применения: монография / А. Б. Жерукова, С. А. Туменова. Нальчик: Полиграфсервис и Т, 2012. 139 с.

137. Жители Владимира осваивают новые способы общения с муниципальными службами. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.1tv.ru/news/social/176671 (дата обращения: 17.05.2014).

138. Жуков А. Доступ открыт. URL: http://www.rg.ru/2011/07/08/zhukov.html. (дата обращения: 22.07.2014).

139. Зайнутдинов А. Ф. Системный подход и управление социальным развитием в системе стратегического планирования организации. Уфа: Изд-во УНЦ РАН, 2009. 81 с.

140. Зарипова И. Р. Экономические основы социальной стандартизации в России. М.: МАКС Пресс, 2008. 248 с.

141. Зародин В. В. Социальные инновации: организация и контроль. Саратов: Изд-во СГУ, 1999. 207 с.

142. Звоните сегодня // РГ. 2015. 15 апр.

143. Зейнашева З. Г., Ишмеева А. С. Организационно-экономические основы развития социальной сферы региона. Уфа: Уфимский гос. ин-т сервиса, 2005. 124 с.

144. Земляков Д. Н. Форсайт и гражданское общество: монография. М.: Гос. ун-т управления, 2008. 279 с.

145. Иванова Е. И. Рейтинг регионов (методические подходы к сравнительной оценке социально-экономического развития субъектов Российской Федерации): к 15-летию счетной палаты Российской Федерации. М.: Форгрейфер, 2009. 124 с.

146. Изотов И. Жители Перми могут бесплатно лечиться в 31 частной клинике. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.rg.ru/2011/01/13/reg-permkray/klinika-anons.html (дата обращения 30.09.2011).

147. Ильичев А. В. Основы анализа эффективности и рисков целевых программ: истоки, формализация, реализация. М.: Научный мир, 2009. 302 с.

148. Ильницкий В. Г. Диагностика в системе социального управления трудовой организацией. Белгород: Изд-во БГТУ, 2007. 122 с.

149. Инновационный менеджмент в государственной сфере и бизнесе: словарь терминов. М.: Экономика, 2009. 205 с.

150. Ионова Л. Мир тесен. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.rg.ru/2010/04/29/reg-jugrossii/set.html (дата обращения: 10.12.2014).

151. Исаев А. Оптимизация медицинских учреждений // РГ. 2015. 7 апр.

152. Ишмеева А. С. Научные основы формирования организационно-экономических условий развития социальной сферы в регионе. Уфа: УГУС, 2005. 50 с.

153. Ищенко С. М. Формы проявления эффекта синергии от слияния и поглощения компаний. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://koet.syktsu.ru/vestnik/2008/2008–3/6/6.htm (дата обращения 03.09.2014).

154. Кадыров Ф. Н., Хайруллина И. С. Аутсорсинг в здравоохранении. Ч. 1 // Менеджер здравоохранения. 2009. № 8. С. 56–65.

155. Каллиома Л. Отдам в хорошие руки // Российская бизнес-газета. 2010. 31 авг.

156. Карлина А. А. Управление процессами муниципальной жизни: монография. Самара: Самарский муниципальный ин-т управления, 2009. 123 с.

157. Карлина Е. П. Технология проведения форсайт-исследований / Е. П. Карлина, Р. И. Акмаева, Н. Ш. Епифанова. СПб.: Изд-во Политехнического ун-та, 2012. 109 с.

158. Карпец О. В. Бенчмаркинг: учебное пособие. Владивосток: Изд-во ДВГУ, 2007. 217 с.

159. Карышев М. Ю. Экономико-статистическое исследование сферы информационно-коммуникационных технологий: монография. Самара: Изд-во Самарского гос. ун-та путей сообщения, 2010. 284 с.

160. Кобзева С. А. и др. Социально-инновационная среда государственных реформ: диагностика, моделирование, оценка рисков. М.: Изд-во РАГС, 2009. 124 с.

161. Ковалевский С. С. Создание систем мониторинга реализации федеральных целевых программ. М.: Синтег, 2006. 140 с.

162. Коммунальный комплекс: модель хозяин дома // Коммунальный комплекс России. 2006. № 7. С. 15–16.

163. Корпоративная социальная ответственность органов власти в ходе реализации приоритетных национальных проектов в Свердловской области: социологический анализ. Екатеринбург: УрАГС, 2007. 131 с.

164. Круглов В. В. Экспертное оценивание в прикладных задачах / В. В. Круглов, С. П. Курилин. М.: Российский университет кооперации, 2008. 131 с.

165. Курбанов А. Х. Аутсорсинг: история, методология, практика: монография / А. Х. Курбанов, В. А. Плотников. М.: ИНФРА-М, 2014. 110 с.

166. Лавров А. М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и российские перспективы. М.: Финансы, 2003. 295 с.

167. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Новые проблемы российских городов. Муниципализация социальных объектов: правовые и финансовые последствия. М.: УРСС, 1999. 254 с.

168. Лексин В. Н. Муниципальная Россия = Municipal Russia: социально-экономическая ситуация, право, статистика: в 5 т., 12 кн. М.: Эдиториал УРСС, 2001.

169. Леонтьева А. Г. Социальная защита населения. Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 2008. 213 с.

170. Макашина О. В. Разработка и оценка эффективности государственных программ / О. В. Макашина. Иваново: ФГБОУВПО «Ивановский государственный энергетический университет имени В. И. Ленина», 2014. 78 с.

171. Маркин В. В. и др. Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации. М.: Экслибрис-Пресс, 2008. 355 с.

172. Маркова О. П. Социальная стандартизация: проблемы, поиски, решения. Абакан: Изд-во Хакасского гос. ун-та, 2006. 321 с.

173. Маслова Н. Р. Информационно-аналитические методы в системе электронного правительства Югры: опыт ситуационного анализа и прогнозирования долгосрочного социально-экономического развития региона. Ханты-Мансийск: Полиграфист, 2009. 65 с.

174. Махлин М. Тепло, вода и новые трубы // Российская бизнес-газета. 2004. 2 нояб.

175. Методика оценки результативности и хода выполнения федеральных целевых программ с использованием новых показателей: научно-методические рекомендации. СПб.: Книжный Дом, 2008. 73 с.

176. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов. Официальное издание. М.: Экономика, 2000. 421 с.

177. Методические рекомендации по оценке эффективности региональных целевых программ в Лениградской области. СПб.: [б. и.], 2006. 40 с.

178. Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования. М.: Муниципальная власть, 2000. 486 с.

179. Минниахметов Р. Г. Право и социальные нормативы общества. М.: Право и государство, 2005. 143 с.

180. Мирошниченко А. А. Электронное правительство. Предоставление государственных и муниципальных услуг / А. А. Мирошниченко. Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2014. 238 с.

181. Митрохин О. В., Соловьев В. Ю., Горбарец С. Ю., Воронина М. В. Бюджетирование, ориентированное на результат, и экономические технологии организации и управления деятельностью учреждений. М.: [б. и.], 2008. 400 с.

182. Модель «одно окно» – современная технология управления в социальной сфере: методическое пособие. М.: Ин-т экономики города, 2003. 85 с.

183. Мониторинг социальных программ: практические примеры. М.: Фонд «Институт экономики города», 2005. 108 с.

184. Морозов А. А. Индекс развития человеческого потенциала как интегральный показатель социально-экономической ситуации в России: автореф. дис. … канд. экон. наук. М.: 2006. 27 с.

185. Невинная И. Водоканалы сольют // РГ. 2011. 24 авг.

186. Невинная И. Начал работу общероссийский портал вакансий // РГ. 2015. 6 июля.

187. Николаев А. В. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, в систему государственного управления субъектов Российской Федерации: монография / А. В. Николаев, А. С. Баев, А. О. Блинов. М.: Перо, 2010. 349 с.

188. Общественная программа «Детство». [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.detstvo2030.ru/blog?section=17 (дата обращения: 17.02.2013).

189. ОНФ заявил о высоком уровне недовольства россиян. URL: http://www.vz.ru/news/2015/9/6/765279.html (дата обращения: 6.09.2015).

190. Павлов А. Н. Управление процессами: учебное пособие. СПб.: Изд-во МИПКИ, 2009. 112 с.

191. Перспективы форсайта в России. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: ttp://stra.teg.ru/library/ global/Prognoz/foresight/14 (дата обращения: 21.08.2014).

192. Петрова И. В. Эффективный аутсорсинг. Механизм принятия управленческих решений: монография / И. В. Петрова. М.: РИОР ИНФРА-М, 2013. 108 с.

193. Письмо по кругу // РГ. 2011. 21 янв.

194. Плотников П. Оцифровка документов. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.rg.ru/2010/10/25 (дата обращения: 20.02.2011).

195. Повышение эффективности бюджетных расходов. М.: Дело, 2009. 517 с.

196. Подавляющее число жалоб. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.rg.ru/2011/03/15/potrebitel-anons.html (дата обращения: 20.04.2011).

197. Пойгина И. М. Формирование системы процессного управления здравоохранением административного района крупного города // Актуальные проблемы управления экономикой региона. СПб.: СПбГИЭУ, 2008. С. 368–370.

198. Получение синергетического эффекта в системе ипотечного жилищного кредитования в условиях кризиса экономики России. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://ros-nedvigimost.ru/publikaciya-polnaya/1261 (дата обращения 20.09.2014).

199. Поляков С. Г. Выбор организационных форм продвижения инноваций на основе инновационного аудита. М.: Лаб. Базовых Знаний, 2003. 120 с.

200. Портал государственных услуг в Санкт-Петербурге. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.pgu.spb.ru (дата обращения: 01.01.2011).

201. Потемкин В. К. Социальная инфраструктура регионов: нормативный подход к преобразованию. СПб.: Ривьера, 1996. 140 с.

202. Пригожин А. И. Нововведения, стимулы и препятствия (Социальные проблемы инноватики). М.: Политиздат, 1989. 270 с.

203. Пригожин А. И. Цели и ценности: новые методы работы с будущим. М.: Дело, 2010. 431 с.

204. Национальный проект «Образование». URL: dic.academic.ru (дата обращения: 20.08.2015).

205. Приходько В. И. Синергетика и менеджмент. Ульяновск: УлГТУ, 2005. 139 с.

206. Протасов Д. В. Теория и практика применения технологии бенчмаркинга для улучшения качества деятельности организации: монография. Тамбов: Изд-во ТГТУ, 2009. 79 с.

207. Процессный подход к управлению. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.management.com.ua/cm/cm021.html/ (дата обращения: 08.04.2014).

208. Работа Правительства. URL: www.goverment.ru (дата обращения: 25.08.2015).

209. Радина О. И. Мониторинг социально-экономического развития региона (на примере рынка бытовых услуг). Ростов н/Д: Изд-во АПСН Северо-Кавказского научного центра высшей школы, 2005. 169 с.

210. Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: Ростов н/Д: МарТ, 2007. 605 с.

211. Раичев Д. В Смоленске на пост сити-менеджера претендуют семь кандидатов. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.rg.ru/2010/12/06/reg-roscentr/city-anons.html (дата обращения: 24.12.2010).

212. Райдер Р. Бенчмаркинг как инструмент определения стратегии и повышения прибыли / пер. с англ. М.: РИА «Стандарты и качество», 2007. 248 с.

213. Репин В. В. Процессный подход к управлению. Моделирование бизнес-процессов. М.: Манн, Иванов и Фербер, 2013. 543 с.

214. Решетников А. В. Процессное управление в социальной сфере. М.: Медицина, 2001. 502 с.

215. Рой О. М. Основы государственного и муниципального управления. 4-е изд. СПб.: Питер, 2013. 397 с.

216. Роль приоритетных национальных проектов в формировании активной социальной политики: коллективная монография. М.: Форгрейфер, 2008. 217 с.

217. Романов В. Л. Социально-инновационный вызов государственному управлению. М.: Изд-во РАГС, 2006. 90 с.

218. Российский статистический ежегодник. 2014. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.gks.ru (дата обращения: 25.05.2015).

219. Рохчин В. Е. Стратегическое планирование развития городов России: системный подход: монография. Изд. 2-е, перераб. и доп. Тольятти: ТГУ, 2010. 444 с.

220. Рыбальченко И. Е. Опыт организации высокотехнологичных медицинских услуг на принципах аутсорсинга // Менеджер здравоохранения. 2008. № 11. С. 27–32.

221. Рыбальченко И. Е. Проблемы формирования национальной системы высокотехнологичной медицинской помощи. СПб.: ИНФО-Да, 2008. 36 с.

222. Рычихина Э. Н. Мониторинг как общая функция управления: монография. Ухта: Ухтинский гос. техн. ун-т, 2008. 139 с.

223. Рычихина Э. Н. Мониторинг в системе муниципального управления. М.: Изд-во Современного гос. ун-та, 2009. 149 с.

224. Сизов В. С. Киров – город будущего. Форсайт-исследование: монография / В. С. Сизов. М.: Магистр, 2013. 172 с.

225. Силич М. П. Технология разработки целевых программ на основе объектно-ориентированного подхода. Томск: Томский гос. ун-т систем управления и радиоэлектроники, 2007. 207 с.

226. Синергия. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://ru.wikipedia.org/ (дата вхождения – 30.06.2015).

227. Система. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/ (дата вхождения: 20.08.2015).

228. Система государственных социальных стандартов. Ростов н/Д: РГЭА, 2000. 194 с.

229. Скрипов А. Чиновники освоят скайп. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.rg.ru/2010/05/05/ skayp.html (дата обращения: 05.07.2010).

230. Смит В. Л. Экспериментальная экономика / пер. с англ.; под ред. Р. М. Нуреева. М.: ИРИСЭН: Мысль, 2008. 804 с.

231. Социальная синергетика: теоретические и практические аспекты. М.; Йошкар-Ола: Салика, 2004. 315 с.

232. Социально-инновационная среда государственных реформ: диагностика, моделирование, оценка рисков. М.: Изд-во РАГС, 2009. 124 с.

233. Социальные стандарты качества жизни: сборник статей. М.: МАКС Пресс, 2008. 230 с.

234. Социологический словарь. М.: НОРМА, 2008. 608 с.

235. Спесивцева О. И. Социально-экономический мониторинг социальной сферы: учебное пособие. Челябинск: Челябинский гос. ун-т, 2006. 225 с.

236. Стародубровская И. В. Бюджетирование, ориентированное на результат, на региональном и муниципальном уровнях: подходы и рекомендации. М.: ИЭПП, 2008. 182 с.

237. Степура И. В Хабаровске управдомы станут менеджерами. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.rg.ru/2010/09/15/reg-dvostok/gkh-anons.html (дата обращения: 01.06.2014).

238. Стригин А. Пока на батарейках. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.rg.ru/2010/11/01/ (дата обращения: 14.01.2015).

239. Тарасенко Ф. П. Прикладной системный анализ: учебное пособие. М.: КноРус, 2010. 218 с.

240. Таршис Е. Я. Контент-анализ. Принципы, методологии, построение теоретической базы, онтология, аналитика и феноменология текста, программы исследования / Е. Я. Таршис. М.: URSS ЛИБРОКОМ, 2012. 173 с.

241. Технология бенчмаркинга. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.ira.su/artical1.html (дата вхождения: 07.10.2014).

242. То К. С. Системный подход к исследованию и управлению процессами устойчивого развития общества. Южно-Сахалинск: Изд-во СахГУ, 2011. 207 с.

243. Толковый словарь «Инновационная деятельность»: термины инновационного менеджмента и смежных областей (от А до Я). 2-е изд., доп. Новосибирск: Сибирское научное издательство, 2008. 223 с.

244. Третьяк В. П. Форсайт в вопросах и ответах. М.: Языки славянской культуры, 2007. 72 с.

245. Управление и контроль реализации социально-экономических целевых программ / под ред. В. В. Кульбы и С. С. Ковалевского. М.: URSS: ЛИБРОКОМ, 2009. 393 с.

246. Условия для роста // Российская бизнес-газета. 2011. 12 июля.

247. Фахрутдинова Е. В. Приоритетные национальные проекты в социальной сфере РФ как фактор повышения качества жизни населения. Казань: Казанский гос. ун-т, 2009. 305 с.

248. Федеральная служба государственной статистики. URL: www.gks.ru.

249. Федюкин В. К. Управление процессами. СПб.: СПбГИЭУ, 2007. 236 с.

250. Формирование «электронного правительства» в ключевых понятиях (технологии, организация, управление): словарь терминов. М.: РАГС, 2010. 43 с.

251. Форсайт. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://futurville.ru/index.php/ (дата обращения: 13.08.2014).

252. Хабаев С. Г. Бюджетирование, ориентированное на результат, в здравоохранении: монография. М.: Финансы и Кредит, 2009. 135 с.

253. Хагуров А. А. Социальный эксперимент: логико-методологические и социальные проблемы. 2-е изд., доп. Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 1991. 205 с.

254. Хакен Г. Синергетика = Synergetics. Принципы и основы. Перспективы и приложения / Г. Хакен; пер. с англ.; под ред. и с предисл. Ю. Л. Климонтовича. Изд. 2-е. М.: URSS ЛЕНАНД, 2015. 220 с.

255. Халтурина Д. А. Организация мониторинга социальных инноваций в системе государственного управления // Инноватика государственного управления: прорыв в будущее. М.: Проспект, 2006. С. 325–338.

256. Хохлов Ю. Вечное движение. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.rg.ru/2010/11/01/ (дата обращения: 16.03.2014).

257. Чебунин П. К. Экономические эксперименты в рыночных условиях. Владивосток: Дальрыбвтуз, 1999. 133 с.

258. Что такое национальные проекты. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.rost.ru/ (дата обращения: 25.12.2010).

259. Чупров К. К. Управление процессами в современных организациях. Теория и практика процессного управления / К. К. Чупров. Красногорск: Красногорская тип., 2013. 246 с.

260. Шалаев В. П. Синергетика социального управления: учебное пособие. Йошкар-Ола: Марийский гос. техн. ун-т, 2005. 257 с.

261. Шаронов И. В., Ильин В. А. Управление социальными процессами в России: формирование системы минимальных социальных стандартов. М.: TACIS, 1999. 103 с.

262. Шипова В. М. Подушевое финансирование в здравоохранении. М.: Грантъ, 2001. 143 с.

263. Шулепов В. И. Социальная инфраструктура: теория и методические аспекты оценки. Йошкар-Ола: Марийский гос. техн. ун-т, 2005. 195 с.

264. Электронное правительство. Опыт США = Electronic government. USA practices / Центр компетенции по электрон. правительству при Американской торговой палате в России. М.: Эко-трендз, 2003. 205 с.

265. Электронное правительство: рекомендации по внедрению в Российской Федерации. М.: Экотрендз, 2004. 330 с.

266. Элла Памфилова представила президенту доклад омбудсмена // РГ. 2015. 6 мая.

267. Эмиров Н. Д. Инновационные подходы в управлении социальной сферой / Н. Д. Эмиров. СПб.: Изд-во Политехнического ун-та, 2011. 206 с.

268. Эмиров Н. Д. Мониторинг развития социального комплекса // Вестник Дагестанского гос. ун-та. Вып. 5. «Экономика. Философия». С. 116–122.

269. Эмиров Н. Д. Показатели затрат и результатов в современной бюджетной политике. [Электронный ресурс]: Электронный научный журнал «Экономика и экологический менеджмент» / ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет низкотемпературных и пищевых технологий. Электрон. журнал. СПб.: СПбГУНиПТ, 2011. № 1. Март. Режим доступа к журн.: http://economics.open-mechanics.com/.

270. Эмиров Н. Д. Понятие социальной стандартизации: содержание, субъекты, объекты // Проблемы теории и практики управления. Международный журнал. 2011. Вып. 1. С. 54–59.

271. Эмиров Н. Д. Продвижение инноваций в управлении социальным комплексом России // Проблемы теории и практики управления. Международный журнал. 2011. Вып. 8. С. 27–32.

272. Эмиров Н. Д. Пути использования социальных стандартов в управлении социальной сферой: типовые решения // Вестник Инжэкона. Серия «Экономика». 2011. Вып. 1 (44). С. 40–48.

273. Эшби У. Р. Введение в кибернетику. Изд. 4-е. М.: ЛИБРОКОМ, 2009. 432 с.

274. Юртаев А. Н. Инновационные технологии в государственном управлении. Казань: Казанский гос. ун-т, 2009. 186 с.

275. Юртаев А. Н. Электронное правительство: концептуальные подходы к построению. Казань: Казанский гос. ун-т, 2007. 3 с.

276. Юрьев С. В. Аутсорсинг: монография. СПб.: СПбГУСЭ, 2008. 127 с.

277. Яцкевич С. А. Социальный эксперимент и научное управление обществом. Минск: Изд-во: Университетское, 1984. 143 с.

Иностранная литература

278. Andrews F. M., Withey S. B. Social indicators of well-being: Americans perceptions of life quality. N. Y.: Plenum Press, 1976. 455 р.

279. Andrews F. M. Research on the quality of life. The University of Michigan, 1986. 355 р.

280. Best Practices Review: Local E-Government Services. Madison, Wisconsin, Dec. 2001. 101 p.

281. Bryson J. M. Strategic planning for public and nonprofit organizations: a guide to strengthening and sustaining organizational achievement / J. M. Bryson. 3rd ed. San Francisco: Jossey-Bass, cop. 2004. XXVI. 430 p.

282. Campbell A., Convers P. E., Rodgers W. L. The quality of American life. N. Y.: Russell Sage Foundation, 1976. 345 р.

283. Designing E-government: On the crossroads of technological innovation and indstitutional change / ed. by J. E. J. Prins. The Hague etc.: Kluwer law intern., cop. 2001. VIII. 219 p.

284. Digital Government: Principles and Best Practices // A. Pavlichev (Editor), G. D. Garson (Editor). Idea Group Publishing, 2003. 394 p.

285. Е-Government in Sweden. IDABC, eGovernment Observatory, EC. June 2005. 21 p.

286. E-Government Strategy: Implementing the President’s Management Agenda for E-Government. Office of Management and Budget, 2002. 34 p.

287. E-Government Strategy: Simplified Delivery of Services to Citizens, 2002. 34 p.

288. Fowlie М., Berkeley J. Quality of life – a review of the literature. Family practice // Social indicators research. 1987. Vol. 4. № 3. P. 226–234.

289. Gordon G. I. Strategic Planning for Local Government. Washington: ICMA, 1993. 119 p.

290. Kemp R. L. Strategic Planning in Local Government (a case book). Chicago-Washington, 1992. 185 p.

291. Online Availability of Public Services: How is Europe Progressing? Report of the Fifth Measurement. European Commission Directorate General for Information Society and Media. 2005. 213 p.

292. Popper R. Methodology: Common Foresight Practices & Tools // International Handbook on Foresight and Science Policy: Theory and Practice. Edward Elgar, 2007. P. 123–144.

293. SAGA: Standards and Architectures for e-government Application. KBSt. 2003. Vol. 59.

294. Scheer A.-W. E-Government: Prozessoptimierung in der offentlichen Verwaltung / A.-W. Scheer, H. Kruppke, R. Heib. Berlin etc.: Springer, cop. 2003. IX. 180 S.

295. The e-Government Imperative. OECD e-Government Studies. OECD, 2003. 322 p.

296. UN Global E-government Survey 2003. UN, 2003. 112 p.

Приложения

Приложение 1

Административный регламент

Приложение 1 к распоряжению Жилищного комитета Санкт-Петербурга от 8 декабря 2010 г. № 487-р (извлечения)

По предоставлению государственной услуги «Предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда Санкт-Петербурга – жилых помещений в домах системы социального обслуживания населения одиноким гражданам пожилого возраста и одиноким супружеским парам, достигшим возраста, установленного законодательством (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет), которые не имеют детей или дети которых, обязанные содержать их по закону, не могут осуществлять уход за родителями в силу своей нетрудоспособности либо отдаленности проживания (другой субъект Российской Федерации), нуждающимся в создании условий для удовлетворения своих основных жизненных потребностей и сохранившим полную или частичную способность к самообслуживанию в быту, и инвалидам с отклонениями в умственном развитии, сохранившим частичную способность к самообслуживанию в быту и не нуждающимся в постоянном постороннем уходе».

Раздел III. Состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме

При предоставлении государственной услуги осуществляются следующие административные процедуры:

1. Прием заявления и документов, необходимых для предоставления государственной услуги, и формирование комплекта документов заявителя для рассмотрения вопроса о предоставлении специализированного жилого помещения на заседании районной комиссии по вопросам предоставления жилых помещений в домах системы социального обслуживания населения, признания граждан нуждающимися в специальной социальной защите и предоставлении им жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан (далее – Комиссия).

2. Принятие решения администрацией района о предоставлении либо об отказе в предоставлении специализированного жилого помещения.

3. Информирование заявителей о предоставлении специализированного жилого помещения.

1. Прием заявления и документов, необходимых для предоставления государственной услуги, и формирование комплекта документов заявителя для рассмотрения вопроса о предоставлении специализированного жилого помещения на заседании Комиссии

1.1. Юридическими фактами, являющимися основаниями для начала действия, являются:

• обращение заявителя с документами, указанными в пунктах 6.1. и 6.2 раздела 2 настоящего Административного регламента, в администрацию района или в многофункциональный центр;

• поступление в администрацию района документов, указанных в пунктах 6.1. и 6.2 раздела 2 настоящего Административного регламента, из многофункционального центра.

1.2. Должностным лицом, ответственным за выполнение действия, является должностное лицо, ответственное за предоставление специализированных жилых помещений, Жилищного отдела администрации района (далее – должностное лицо Жилищного отдела).

1.3. Должностное лицо Жилищного отдела в случае непосредственного обращения заявителя:

определяет предмет обращения;

устанавливает личность заявителя и его полномочия;

консультирует заявителя о порядке оформления заявления о предоставлении государственной услуги и/или проверяет правильность его оформления. По просьбе заявителя, не способного по состоянию здоровья либо в силу иных причин собственноручно оформить заявление, заявление может быть оформлено должностным лицом, ответственным за прием документов, о чем на заявлении делается соответствующая запись;

• определяет способ информирования заявителя о принятом решении по предоставлению государственной услуги (в устной либо письменной форме), о чем на заявлении делается соответствующая запись;

• проводит проверку документов и дает их оценку на предмет соответствия перечню документов, указанному в пунктах 6.1 и 6.2 раздела 2 настоящего Административного регламента, и требованиям, указанным в пункте 14.3 раздела 2 настоящего Административного регламента;

• осуществляет копирование документов (в случае необходимости) для формирования комплекта документов для рассмотрения Комиссией, заверяет копии документов подписью лица, ответственного за прием документов, с указанием его должности, фамилии и инициалов, а также даты заверения копии;

• фиксирует факт приема документов, указанных в пунктах 6.1 и 6.2 раздела 2 настоящего Административного регламента, в журнале регистрации;

• выдает заявителю расписку о приеме документов с указанием их перечня и даты получения;

• формирует комплект документов заявителя;

• передает комплект документов заявителя секретарю Комиссии для рассмотрения Комиссией вопроса о предоставлении специализированного жилого помещения.

В случае если должностное лицо Жилищного отдела получает копии документов и реестр документов из многофункционального центра:

а) в электронном виде (в составе пакетов электронных дел);

б) на бумажных носителях (в случае необходимости обязательного представления оригиналов документов),

• указанное должностное лицо:

• проводит сверку реестра документов с представленными документами;

• при обнаружении несоответствия документов перечню документов, указанному в пунктах 6.1 и 6.2 раздела 2 настоящего Административного регламента, возвращает документы в многофункциональный центр с целью возврата заявителю для устранения выявленных недостатков;

• фиксирует факт приема документов, указанных в пунктах 6.1 и 6.2 раздела 2 настоящего Административного регламента, в журнале регистрации документов;

• формирует комплект документов заявителя;

• передает комплект документов заявителя секретарю Комиссии для рассмотрения Комиссией вопроса о предоставлении специализированного жилого помещения.

Максимальный срок выполнения действия с момента получения должностным лицом документов – 5 рабочих дней.

1.4. Критериями принятия решения в рамках административной процедуры являются комплектность документов и их соответствие требованиям, указанным в пункте 14.3 раздела 2 настоящего Административного регламента.

1.5. Способом фиксации результата выполнения действия является:

• регистрация заявления и документов в журнале регистрации;

• выдача заявителю расписки о приеме документов с указанием их перечня и даты приема;

• отметка в журнале регистрации факта передачи на рассмотрение Комиссии подготовленного комплекта документов.

1.6. Контроль за совершением действий и принятием решений должностным лицом Жилищного отдела осуществляется начальником Жилищного отдела, в непосредственном подчинении которого находится должностное лицо, указанное в пункте 1.2 раздела 3 настоящего Административного регламента, путем проведения проверок хода и сроков предоставления государственной услуги.

1.7. Результатом административного действия является передача должностным лицом Жилищного отдела сформированного комплекта документов заявителя секретарю Комиссии для рассмотрения Комиссией вопроса о возможности предоставления заявителю специализированного жилого помещения.

2. Принятие решения администрацией района Санкт-Петербурга о предоставлении либо об отказе в предоставлении специализированного жилого помещения

2.1. Юридическим фактом, являющимся основанием для начала действия, является поступление в Жилищный отдел протокола заседания Комиссии, подписанного председателем Комиссии, присутствующими на заседании членами Комиссии и ответственным секретарем, и комплекта документов заявителя.

2.2. Должностным лицом, ответственными за выполнение действия, является должностное лицо Жилищного отдела.

2.3. Должностное лицо Жилищного отдела с учетом имеющихся в распоряжении администрации района специализированных жилых помещений, а также с учетом решения Комиссии выполняет следующие административные действия:

• готовит проект распоряжения администрации района о предоставлении специализированного жилого помещения (далее – проект распоряжения администрации района) либо проект уведомления об отказе в предоставлении специализированного жилого помещения (Приложение № 3 к настоящему Административному регламенту) (далее – проект уведомления об отказе);

• передает проект распоряжения администрации района либо проект уведомления об отказе, протокол заседания Комиссии и комплект документов заявителя на согласование начальнику Жилищного отдела.

Максимальный срок выполнения действия составляет 3 рабочих дня.

Начальник Жилищного отдела:

– в случае наличия замечаний – излагает замечания и возвращает проект распоряжения администрации района или проект уведомления об отказе, протокол заседания Комиссии и комплект документов заявителя должностному лицу Жилищного отдела, ответственному за разработку и издание распоряжения администрации района или проекта уведомления об отказе, на исправление и доработку;

– в случае согласия – передает проект распоряжения администрации района или проект уведомления об отказе, протокол заседания Комиссии и комплект документов заявителя главе администрации района для принятия решения о подписании проекта распоряжения администрации района или проекта уведомления об отказе.

Максимальный срок выполнения действия составляет 2 рабочих дня.

Глава администрации района:

– в случае наличия замечаний – излагает замечания к проекту распоряжения администрации района или проекту уведомления об отказе и возвращает начальнику Жилищного отдела на исправление и доработку;

– в случае согласия подписывает проект распоряжения администрации района или проект уведомления об отказе.

Максимальный срок выполнения действия – 2 рабочих дня.

Должностное лицо Жилищного отдела в течение 1 рабочего дня с момента подписания главой администрации района уведомления об отказе в предоставлении специализированного жилого помещения направляет его заявителю.

2.4. Критерием принятия решения в рамках административной процедуры является соответствие заявителя категории лиц, указанных в пункте 5 раздела 1 настоящего Административного регламента, а также наличие в распоряжении администрации района специализированного жилого помещения.

2.5. Способом фиксации результата выполнения действия является изданное распоряжение администрации района либо подписанное главой администрации района уведомление об отказе.

2.6. Контроль за совершением действий и принятием решений осуществляется начальником Жилищного отдела администрации района путем проведения проверок соблюдения и исполнения должностным лицом Жилищного отдела положений настоящего Административного регламента.

2.7. Результатом административного действия является издание распоряжения администрации района о предоставлении специализированного жилого помещения либо направление заявителю подписанного главой администрации района уведомления об отказе в предоставлении специализированного жилого помещения.

3. Информирование заявителей о предоставлении специализированного жилого помещения

3.1. Юридическим фактом, являющимся основанием для начала действия, является издание распоряжения администрации района о предоставлении специализированного жилого помещения.

3.2. Должностным лицом, ответственным за выполнение действия, является должностное лицо Жилищного отдела.

3.3. Должностное лицо Жилищного отдела:

• готовит уведомление о предоставлении государственной услуги (Приложение № 2 к настоящему Административному регламенту);

• визирует уведомление у начальника Жилищного отдела;

• передает уведомление на подпись заместителю главы администрации района;

• направляет подписанное заместителем главы администрации района уведомление заявителю.

Максимальный срок выполнения действия – 3 рабочих дня с момента издания распоряжения администрации района о предоставлении специализированного жилого помещения.

3.4. Критерием принятия решения в рамках административной процедуры является подписание уведомления заместителем главы администрации района.

3.5. Способом фиксации результата выполнения действия является подписание заместителем главы администрации уведомления о предоставлении специализированного жилого помещения.

3.6. Контроль за совершением действий и принятием решений осуществляется начальником Жилищного отдела путем проведения проверок соблюдения и исполнения должностным лицом Жилищного отдела положений настоящего Административного регламента.

3.7. Результатом административного действия является направление заявителю уведомления о принятом решении о предоставлении специализированного жилого помещения.

Раздел IV. Формы контроля за исполнением Административного регламента

Контроль за соблюдением и исполнением положений настоящего Административного регламента и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к предоставлению государственной услуги, осуществляет глава администрации, первый заместитель главы администрации (заместитель главы администрации) в следующих формах:

текущий мониторинг предоставления государственной услуги;

прием, рассмотрение и оперативное реагирование на обращения и жалобы заявителей по вопросам, связанным с предоставлением государственной услуги.

Приложение 2

Социальная отчетность предприятий и организаций, зарегистрированных в Российской Федерации

Стандарт Торгово-промышленной палаты Российской Федерации (Одобрен Президиумом Правления Торгово-промышленной палаты Российской Федерации 23 декабря 2004 г.) [75]

Методические рекомендации

Настоящий стандарт подготовлен с учетом базовых принципов международных стандартов корпоративной социальной отчетности – Стандарта АА 1000, разработанного Британским Институтом по социальной и этической отчетности, и Стандарта, именуемого «Руководство по отчетности устойчивого развития», разработанного в рамках Глобальной инициативы по отчетности. Кроме того, в Стандарте Торгово-промышленной палаты РФ учтены те требования, которые в современных условиях предъявляются к российскому бизнесу в плане его социально ответственного поведения со стороны государства и общества.

Содержащиеся в Стандарте ТПП РФ положения рекомендуется использовать при подготовке предпринимательскими организациями всех форм собственности и любого правового статуса социальных отчетов – документов, в которых содержится аналитический материал и фактические данные о выполнении предпринимательскими структурами своих социальных функций в условиях рыночной экономики.

Данный Стандарт предполагает наличие в социальном отчете компании вступительной части (общие положения) и 7 тематических разделов. Во вступительной части целесообразно изложить информацию об истории компании, основных направлениях и результатах деятельности, принципах ведения бизнеса.

Важнейшим элементом подготовки тематических разделов социального отчета является организация постоянного диалога со всеми стейкхолдерами компании – государством, акционерами, деловыми партнерами, потребителями, сотрудниками, местными сообществами, предпринимательскими союзами и объединениями, иными институтами гражданского общества.

Достоверность информации и выводов, содержащихся в социальном отчете юридического лица, в соответствии с общемировой практикой, может быть подтверждена независимой аудиторской или экспертной организацией.

Раздел 1. Обеспечение высокого качества и конкурентоспособности товаров и услуг

Многочисленные исследования в России и зарубежных странах свидетельствуют о том, что общество судит о социальной ответственности предпринимательской организации, принимая во внимание прежде всего качество и цену выпускаемой ею продукции. Добиться в современных условиях производства высококачественных, конкурентоспособных товаров, востребованных отечественным и мировым рынками, можно только путем организации эффективной, инновационно-ориентированной хозяйственной деятельности.

В первый раздел социального отчета рекомендуется включить следующие вопросы:

1.1. Важнейшие итоги производственно-хозяйственной деятельности организации и оценка основных условий и предпосылок, определивших наличие достигнутых параметров экономического развития.

1.2. Деятельность по созданию систем менеджмента качества или совершенствованию уже существующей системы в соответствии с требованиями стандарта ISO 9001.2000.

1.3. Использование отечественного и зарубежного опыта планирования в деле развития стратегического прогнозирования и текущего хозяйствующего субъекта.

1.4. Рентабельность производства, в том числе в сравнении со среднероссийскими и отраслевыми показателями, а также показателями аналогичного рода хозяйствующих субъектов в Российской Федерации.

1.5. Состояние производительности труда и динамика ее изменения за годы рыночных преобразований, возможные резервы роста. Наличие инновационно-ориентированной стратегии развития организации, анализ ее сущности и хода выполнения.

1.6. Участие компании в становлении системы частно-государственного партнерства для реализации инфраструктурных и иных проектов.

1.7. Инвестиционная активность предпринимательской структуры, анализ основных источников и направлений инвестиционного процесса.

1.8. Оценка потребителями качества продукции, выпускаемой компанией, или предоставляемых ею услуг юридическим и физическим лицам.

Раздел 2. Утверждение принципов честного, цивилизованного бизнеса

Социально ответственный бизнес – это бизнес, действующий исключительно в рамках правового поля, своевременно и в полном объеме выполняющий свои обязанности перед государством и вместе с ним добивающийся создания условий для свободной конкуренции.

Это бизнес, который обеспечивает прозрачность и информационную открытость хозяйствующих субъектов, честное и уважительное отношение к деловым партнерам, не принимающий любых коррупционных схем и «теневых» сделок.

Во второй раздел социального отчета рекомендуется включить следующие вопросы:

2.1. Действия предпринимательских организаций для повышения прозрачности акционерно-финансового капитала, информационной открытости результатов своей хозяйственной деятельности.

2.2. Качество корпоративного управления, применение кодексов и хартий деловой этики в целях повышения общей культуры предпринимательства.

2.3. Участие компании в мероприятиях национальной программы «Российская деловая культура».

2.4. Практика соблюдения налогового законодательства, своевременность и полнота расчетов с бюджетом и внебюджетными фондами, отношение руководства хозяйствующего субъекта к схемам налоговой оптимизации.

2.5. Оценка политики компании в сфере управления собственностью приобретения новых активов, в том числе с использованием процедур банкротства, слияний и поглощений.

2.6. Защита деловой репутации, торговых марок компании, соблюдение международного и российского законодательства в области охраны интеллектуальной собственности.

2.7. Принципы взаимодействия компании с деловыми партнерами, в том числе с поставщиками комплектующих изделий и организациями, участвующими в сбыте продукции.

2.8. Предпринимаемые меры по искоренению «теневой» экономики неформальных сделок и операций, не отражаемых в финансовой отчетности компании.

2.9. Взаимодействие с органами государственной власти и управления, общественными организациями в противодействии взяточничеству и коррупции.

2.10. Мнения менеджеров, сотрудников, представителей властных структур и общественности о деловой репутации компании, ее устойчивости и открытости, культуре предпринимательства.

Раздел 3. Стратегия и тактика предпринимательской организации в социальной сфере

Кризисные явления, присущие социальной сфере современной России, выступают все более существенными ограничителями для реализации стратегической задачи ускоренного экономического подъема страны.

В этих условиях важнейшим индикатором социально ответственного поведения отечественного бизнеса является его сознательное и активное участие в решении злободневных социальных проблем, стоящих перед работниками предприятий, жителями территорий в местах расположения предпринимательских структур, перед государством и обществом в целом.

В третий раздел социального отчета рекомендуется включить следующие вопросы:

3.1. Объем и структура социальных расходов компании, динамика их изменений за годы рыночных реформ.

3.2. Практика участия в конкурсе, организуемом Правительством РФ: «Российская организация высокой социальной эффективности», а также конкурсах, организуемых предпринимательскими союзами и объединениями.

3.3. Деятельность администрации предпринимательской организации по соблюдению норм действующего законодательства РФ, выполнению так называемых «минимальных социальных стандартов».

3.4. Формы и способы разрешения конфликтных ситуаций, возникающих между работодателями и наемными работниками.

3.5. Степень развитости институтов социального партнерства, практика заключения и выполнения коллективных договоров.

3.6. Анализ деятельности компании по созданию новых рабочих мест, реструктуризации производства и возникающих в связи с этим проблем переквалификации и трудоустройства высвобождаемых кадров.

3.7. Участие компании в становлении среднего класса, поддержке малого и среднего предпринимательства как эффективного средства борьбы с бедностью.

3.8. Опыт участия в решении актуальных социальных проблем территорий расположения производственных активов компании, поддержки социальных проектов и инициатив местных сообществ.

3.9. Итоги опросов и интервью представителей власти, общественности и трудовых коллективов о социальной политике предпринимательской организации.

Раздел 4. Забота компании о благосостоянии своих сотрудников

Социально ответственный бизнес – это бизнес, который деятельно участвует в ликвидации проблемы бедности, воспринимая ее как особый социальный феномен, подрывающий физические, психические и интеллектуальные качества нации. Это бизнес, который обеспечивает своим работникам достойную и справедливую оплату их труда, способствуя тем самым преодолению недопустимо высокой степени поляризации доходов населения России.

В четвертый раздел социального отчета рекомендуется включить следующие вопросы:

4.1. Существующая система оплаты труда в организации, ее роль в мотивации добросовестного и творческого труда.

4.2. Политика компании в области оптимизации доходов менеджмента и рядовых сотрудников, предотвращения их излишней поляризации.

4.3. Принципы и подходы собственников и менеджеров предприятия в устранении неформальных способов оплаты труда.

4.4. Наличие и реализация специальных программ помощи семьям сотрудников, чей совокупный доход ниже официальной черты бедности (прожиточного минимума).

4.5. Анализ социального пакета, предоставляемого работникам компании, в разрезе групп и категорий персонала.

4.6. Дивидендная политика компании в отношении крупных и миноритарных акционеров.

4.7. Развитие практики негосударственного пенсионного обеспечения сотрудников, альтернативных форм социального страхования.

4.8. Участие компании в решении проблем, возникающих в связи с монетаризацией социальных льгот, оказание материальной помощи ветеранам войны и труда, работавшим ранее в данной организации.

4.9. Наличие и реализация социальных проектов в сфере жилищного строительства, ипотеки, потребительского кредитования сотрудников.

Раздел 5. Создание безопасных условий труда, укрепление здоровья общества

Социально ответственный бизнес не может и не должен находиться в стороне от решения комплекса вопросов, связанных со здоровьем нации и сохранением ее генофонда. Деятельность в этом направлении начинается с заботы каждой предпринимательской организации о создании безопасных условий труда, эргономичных рабочих мест; качественное медицинское обслуживание персонала, поддержание института материнства и детства, налаживание профилактики профессиональных заболеваний.

В пятый раздел социального отчета рекомендуется включить следующие вопросы:

5.1. Динамика затрат компании на мероприятия по охране труда, в том числе в расчете на одного работника.

5.2. Решение проблем безопасности технологических процессов и сокращения травматизма в ходе обновления основных фондов, модернизации производства.

5.3. Система мероприятий по открытому и объективному информированию потребителей о возможной опасности для здоровья людей выпускаемой предприятием продукции.

5.4. Деятельность компании по противодействию распространению несертифицированных и некачественных товаров, наносящих вред здоровью людей.

5.5. Соблюдение установленных действующим законодательством РФ прав работников на социальные льготы и компенсации, вызванные неблагоприятными условиями труда и ущербом, причиненным здоровью.

5.6. Организация медицинского и санаторно-курортного обслуживания сотрудников предприятий и их семей.

5.7. Поддержка массовой физкультуры и спорта, вовлечение сотрудников компании в движение за здоровый образ жизни.

5.8. Изучение вопроса о существующих в компании гарантиях неиспользования детского труда.

5.9. Участие в благотворительных акциях, связанных с оказанием помощи детским домам, приютам, детским реабилитационным центрам.

5.10. Итоги опросов заинтересованных сторон о результативности усилий компании в деятельности по созданию безопасных условий труда, укреплению здоровья сотрудников, оказанию помощи беспризорным детям.

Раздел 6. Участие в развитии интеллектуального и духовного потенциала общества

Социально ответственный бизнес – это бизнес, который, сообразуясь с мировыми тенденциями возрастания роли человеческого капитала в качестве орудия труда и двигателя общественного прогресса, принимает на себя значительную часть функций, связанных с общим, профессиональным и духовным развитием работников.

В шестой раздел социального отчета рекомендуется включить следующие вопросы:

6.1. Общие принципы и подходы, которых придерживается компания в работе по повышению качества трудового потенциала своих сотрудников.

6.2. Наличие и ход реализации корпоративных программ обучения и повышения квалификации кадров.

6.3. Опыт сотрудничества с государственными и негосударственными учебными заведениями в деле укрепления их материальной базы и разработки новых учебных стандартов, совершенствования качества подготовки специалистов.

6.4. Участие компании в выявлении и поддержке талантливой молодежи, наличие стипендиальных и иных поощрительных программ для одаренных детей и студентов.

6.5. Практика работы по привлечению и закреплению на предприятии кадров молодых рабочих и специалистов, предоставление им субсидий на жилье, дополнительное образование, содержание и воспитание потомства.

6.6. Анализ мер по созданию на предприятии позитивного социально-психологического климата, корпоративной сопричастности и взаимной ответственности работодателей и наемного персонала.

6.7. Установки и действия компании в сфере духовного развития сотрудников, их культурологического поведения и нравственных ориентаций.

6.8. Направления, формы и масштабы корпоративной благотворительной политики предпринимательской организации.

6.9. Методы стимулирования развития отечественных и мировых традиций частной филантропии и меценатства со стороны владельцев, акционеров и сотрудников компании.

Раздел 7. Вклад компании в охрану окружающей среды

Социально ответственный бизнес – это бизнес, который в полной мере осознает всю важность и сложность экологических проблем современности и наравне с государством заботится о создании безопасной для человека среды обитания. Последовательная природоохранная политика может принести российскому бизнесу несомненные выгоды, связанные с сокращением платежей за выбросы вредных веществ и возможностью выхода на экологически чистые зарубежные рынки.

В седьмой раздел социального отчета рекомендуется включить следующие вопросы:

7.1. Наличие и итоги выполнения компанией специальных экологических программ.

7.2. Качество экологического менеджмента, внедрение современных методов экологического сертифицирования и аудита систем международных стандартов серии ISO 14000.

7.3. Порядок информирования компании об экологических рисках и возможных угрозах, связанных с производственной деятельностью компании.

7.4. Соблюдение в практической деятельности компании природоохранного законодательства, лицензионных соглашений, идеологии рачительного использования природных ресурсов.

7.5. Участие организации в разработке и осуществлении межведомственных и региональных программ преодоления кризисных ситуаций в сфере экологической безопасности.

7.6. Основные направления и конкретные результаты деятельности в сфере внедрения ресурсосберегающих технологий.

7.7. Формы и результаты сотрудничества с местными природоохранными структурами и общественными экологическими организациями.

7.8. Политика компании в отношении соблюдения экологических стандартов при модернизации, расширении и создании новых производств, внедрение инноваций, связанных с экологическим сервисом, реабилитацией среды обитания.

7.9. Использование количественных индикаторов по охране окружающей среды, рекомендованных в рамках Глобальной инициативы по отчетности.

В заключительной части социального отчета рекомендуется изложить официальное заключение аудиторской или экспертной организации по тем разделам и подразделам документа, которые прошли соответствующую проверку.

Содержащиеся в настоящем Стандарте положения носят рекомендательный характер и могут использоваться по усмотрению самих предпринимательских организаций.

Приложение 3

Методические рекомендации по проведению бенчмаркинга в организациях и учреждениях социальной сферы

Настоящие методические рекомендации характеризуют самые общие принципы выполнения бенчмаркинга в организациях и учреждениях социальной сферы. На базе приводимых далее рекомендаций следует разрабатывать и внедрять конкретные методики, учитывающие особенности деятельности данной организации или учреждения социальной сферы в зависимости от специфики отрасли, территории и т. д. Технология бенчмаркинга формируется как последовательность из нескольких рабочих этапов.

Этап 1. Формулировка инновационной социальной проблемы, продвижение которой планируется достигнуть с помощью бенчмаркинга.

Специфическая особенность технологии бенчмаркинга в социальной сфере состоит в том, что к формулировке актуальных проблем должны привлекаться:

– сотрудники органов власти;

– специалисты в области социологии и психологии;

– специалисты из организаций по управленческому консалтингу;

– структуры гражданского общества, в том числе политические партии;

– представители основных групп населения данной территории.

Организация работ по бенчмаркингу в организациях и учреждениях социальной сферы осуществляется на основе приказа, который издается на этом этапе. В приказе регламентируются:

– цели и задачи работ,

– период их исполнения,

– перечень технологических процессов, которые предполагается модернизировать по результатам бенчмаркинга.

Этап 2. Формирование рабочей группы исполнителей (от 3 до 7 чел.), обеспечивающих проведение бенчмаркинга. В состав группы должны включаться:

а) лицо, ответственное за проект в целом, являющееся представителем владельца процесса и имеющее от него необходимые полномочия;

б) консультанты, в качестве которых привлекаются специалисты из данной организации, а также обязательно специалисты из консалтинговых компаний по профилю проекта;

в) пресс-секретарь – специалист, работающий в данной организации или учреждении, владеющий навыками коммуникаций и поддерживающий контакты со всеми соисполнителями – физическими и юридическими лицами;

г) сотрудник, обеспечивающий подбор и анализ научно-технической литературы, нормативных правовых актов, информации из СМИ и т. п.

Состав группы, перечень участников и функции каждого из них закрепляются в приказе.

Этап 3. Подготовка программы бенчмаркинга. На этом этапе должны быть подготовлены четкие формулировки по следующим направлениям:

а) цели и задачи работы;

б) ключевые критерии эффективности выполнения тех или иных функций (с учетом действующих нормативных актов);

в) оценка эффективности деятельности организации или учреждения социальной сферы (в том числе ее подразделений);

г) систематизация потребностей организации или учреждения в инновациях (в том числе по подразделениям);

д) экспертная оценка того, насколько глубокими должны быть инновации;

е) выбор типа бенчмаркинга (внешний или внутренний).

Этап 4. Выявление и анализ лучших практик в данной отрасли социальной сферы.

В рамках внутреннего бенчмаркинга устанавливаются эталонные процессы (функции) в рамках самой организации или учреждения (в том числе по подразделениям).

В рамках внешнего бенчмаркинга производится поиск и выбор организаций или учреждений данной отрасли в качестве эталонов. Результаты поиска становятся более обоснованными, если применить методику рейтингования партнеров по совокупности показателей эффективности, например на основании экономико-математической модели:

,

где Ri – итоговый рейтинг i-того объекта, Rij – частный рейтинг i-того объекта по j-тому показателю социального развития, ωj – показатель весомости j-того показателя социального развития. Для бенчмаркинга выбираются те объекты, которые получили наивысший рейтинг.

При выборе лучшей практики группа исполнителей должна установить источники информации по той проблеме, которая решается в рамках бенчмаркинговой технологии. Параллельно этому составляется вопросник, заполнение которого является основным содержанием данного этапа. В качестве источников могут быть рекомендованы:

• сайт Федеральной службы государственной статистики – www.gks.ru;

• поисковые системы в Интернете;

• публикации в специализированных научно-практических журналах данной отрасли;

• реферативные журналы и сборники (например, ежемесячный реферативный журнал «Экономика промышленности», в котором, несмотря на его название, реферируются публикации по всем основным отраслям социальной сферы: здравоохранению, жилищно-коммунальному хозяйству и т. п.);

• конференции, симпозиумы и т. п. (информация о тематике и сроках проведения – www.konferencii.ru);

• публикации в СМИ;

• контакты с руководством лучших в данной области организаций и учреждений.

После сбора информации осуществляется расчет и анализ статистических показателей, характеризующих данную эталонную организацию или учреждение (подразделение) и этих же показателей на исследуемом объекте. Статистические таблицы составляются по стандартной форме:

Анализ составленных таблиц должен прояснить следующие аспекты:

1) выбор критериев для оценки технологий;

2) определение наиболее эффективных практик и описание эталонной технологии выполнения процесса;

3) основные различия в технологиях выполнения рабочих процессов в данной организации или учреждении и лучшими структурами в данной отрасли или регионе;

4) разработка рекомендаций по внедрению лучших практик.

Этап 5. Разработка рекомендаций по внедрению лучших практик. На данном этапе осуществляется подготовка плана действий по реализации инновационных решений:

1) формулируется стратегия нововведений в технологический процесс;

2) производится документирование модернизированной технологии и разрабатывается соответствующий план мероприятий;

3) формируется система мониторинга результатов инноваций.

Этические вопросы бенчмаркинга. При проведении всех операций рабочей группе следует рекомендовать положения Европейского кодекса поведения участников бенчмаркинга. В любом случае действует так называемое «золотое правило бенчмаркинга»: никогда не спрашивать чего-либо, если не сможете предоставить что-либо в обмен. Кроме того:

1) должно быть заключено соглашение о протоколе обмена бенчмаркинга. Желательно прописать, какой информацией и в каком порядке стороны будут обмениваться;

2) отсутствие нелегальной информации;

3) должна быть сохранена конфиденциальность информации и соблюдено правило «не разоблачай». Информация, полученная от другой организации, не должна распространяться и представляться при проведении общественных мероприятий без предварительного согласия того, кто ее предоставил;

4) обменом информации могут заниматься только назначенные для этого люди [212].

Примечания

<<1>> Утратил силу в 2014 г. См. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (ст. 46) [12].

<<2>> Подсчитано авторами по данным справочно-нормативной системы «Гарант».

<<3>> Подсчитано авторами по материалам справочной системы «Гарант».

<<4>> Подсчитано по материалам юридической справочной системы «Гарант».

<<5>> Подсчитано авторами по материалам юридической справочной системы «Гарант».

<<6>> Подчеркнем, что указанные выводы верны только в рамках ограниченной системы показателей, используемых в нашем демонстрационном расчете.

<<7>> Нормативные правовые акты цитируются по материалам юридической справочной системы «Гарант».

Table of Contents

Н. Д. Эмиров, А. Е. Эмирова Системная модель инновационного управления социальной сферой Монография

Введение

Глава I Базисные инновационные технологии управления социальной сферой

1.1. Программные методы в управлении социальной сферой

1.2. Форсайт-технология и перспективы ее применения в социальной сфере

1.3. Социальные стандарты как ориентиры социального развития

Глава II Функциональные инновационные технологии управления в социальном комплексе

2.1. Технология бюджетирования, ориентированного на результат

2.2. Электронное правительство – инновационная технология управления в социальной сфере

2.3. Процессные технологии в управлении социальной сферой

2.4. Социальные нормативы в группе функциональных технологий управления

2.5. Аутсорсинг в управлении социальной сферой

Глава III Системный подход к развитию инновационных технологий управления социальным комплексом

3.1. Инновационные технологии управления как система

3.2. Синергетические эффекты в системе технологий управления социальным комплексом

Глава IV Продвижение инновационных технологий в управлении социальной сферой России

4.1. Организационные формы продвижения инноваций в управлении социальной сферой

4.2. Использование технологии бенчмаркинга в продвижении управленческих инноваций в социальной сфере

4.3. Роль социального эксперимента в продвижении инновационных технологий управления

Глава V Обратные связи в системе инновационного управления социальной сферой

5.1. Мониторинг развития социального комплекса

5.2. Реализация обратной связи: методический подход к оценке результатов управления в социальной сфере

Заключение

Список литературы

Приложения

Приложение 1 Административный регламент

Приложение 2 Социальная отчетность предприятий и организаций, зарегистрированных в Российской Федерации

Приложение 3 Методические рекомендации по проведению бенчмаркинга в организациях и учреждениях социальной сферы

Примечания