Annotation

В книге на основе большого фактического материала анализируются федеральные, федеральнорегиональные, региональные, региональноместные и местные источники конституционного права Российской Федерации. Показана характерная для современной России тенденция к расширению объема конституционноправового регулирования, к возрастанию влияния на конституционное право России общегуманитарных ценностей. Издание предназначено для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокие знания о конституционном праве России.

- Источники конституционного права

- Информация о книге

- ПРЕДИСЛОВИЕ

- Глава I

- § 1. Понятие источников конституционного права

- § 2. Система источников конституционного права

- Глава II

- § 1. Конституция Российской Федерации – основной источник конституционного права России

- § 2. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации

- § 3. Федеральные законы

- § 4. Акты Президента Российской Федерации

- § 5. Акты палат Федерального Собрания Российской Федерации

- § 6. Акты Правительства Российской Федерации

- § 7. Акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

- § 8. Другие источники конституционного права

- Глава III

- § 1. Конституционно-правовые договоры

- § 2. Конституционно-правовые соглашения

- Глава IV

- § 1. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации

- § 2. Акты органов законодательной власти субъектов Российской Федерации и их палат

- § 3. Акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

- § 4. Акты избирательных комиссий субъектов Российской Федерации

- § 5. Конституционно-правовые договоры и соглашения

- Глава V

- Глава VI

- § 1. Уставы муниципальных образований

- § 2. Акты выборных органов местного самоуправления

- § 3. Акты должностных лиц местного самоуправления

- § 4. Договоры и соглашения

- Глава VII

- notes

- 1

- 2

- 3

- 4

- 5

- 6

- 7

- 8

- 9

- 10

- 11

- 12

- 13

- 14

- 15

- 16

- 17

- 18

- 19

- 20

- 21

- 22

- 23

- 24

- 25

- 26

- 27

- 28

- 29

- 30

- 31

- 32

- 33

- 34

- 35

- 36

- 37

- 38

- 39

- 40

- 41

- 42

- 43

- 44

- 45

- 46

- 47

- 48

- 49

- 50

- 51

- 52

- 53

- 54

- 55

- 56

- 57

- 58

- 59

- 60

- 61

- 62

- 63

- 64

- 65

- 66

- 67

- 68

- 69

- 70

- 71

- 72

- 73

- 74

- 75

- 76

- 77

- 78

- 79

- 80

- 81

- 82

- 83

- 84

- 85

- 86

- 87

- 88

- 89

- 90

- 91

- 92

- 93

- 94

- 95

- 96

- 97

- 98

- 99

- 100

- 101

- 102

- 103

- 104

- 105

- 106

- 107

- 108

- 109

- 110

- 111

- 112

- 113

- 114

- 115

- 116

- 117

- 118

- 119

- 120

- 121

- 122

- 123

- 124

- 125

- 126

- 127

- 128

- 129

- 130

- 131

- 132

- 133

- 134

- 135

- 136

- 137

- 138

- 139

- 140

- 141

- 142

- 143

- 144

- 145

- 146

- 147

- 148

- 149

- 150

- 151

- 152

- 153

- 154

- 155

- 156

- 157

- 158

- 159

- 160

- 161

- 162

- 163

- 164

- 165

- 166

- 167

- 168

- 169

- 170

- 171

- 172

- 173

- 174

- 175

- 176

- 177

- 178

- 179

- 180

- 181

- 182

- 183

- 184

- 185

- 186

- 187

- 188

- 189

- 190

- 191

- 192

- 193

- 194

- 195

- 196

- 197

- 198

- 199

- 200

- 201

- 202

- 203

- 204

- 205

- 206

- 207

- 208

- 209

- 210

- 211

- 212

- 213

- 214

- 215

- 216

- 217

- 218

- 219

- 220

- 221

- 222

- 223

- 224

- 225

- 226

- 227

- 228

- 229

- 230

- 231

- 232

- 233

- 234

- 235

- 236

- 237

- 238

- 239

- 240

- 241

- 242

- 243

- 244

- 245

- 246

- 247

- 248

- 249

- 250

- 251

- 252

- 253

- 254

- 255

- 256

- 257

- 258

- 259

- 260

- 261

- 262

- 263

- 264

- 265

- 266

- 267

- 268

- 269

- 270

- 271

- 272

- 273

- 274

- 275

- 276

- 277

- 278

- 279

- 280

- 281

- 282

- 283

- 284

- 285

- 286

- 287

- 288

- 289

- 290

- 291

- 292

- 293

- 294

- 295

- 296

- 297

- 298

- 299

- 300

- 301

- 302

- 303

- 304

- 305

- 306

- 307

- 308

- 309

- 310

- 311

- 312

- 313

- 314

- 315

- 316

- 317

- 318

- 319

- 320

- 321

- 322

- 323

- 324

- 325

- 326

- 327

- 328

- 329

- 330

- 331

- 332

- 333

- 334

- 335

- 336

- 337

- 338

- 339

- 340

- 341

- 342

- 343

- 344

- 345

- 346

- 347

- 348

- 349

- 350

- 351

- 352

- 353

- 354

- 355

- 356

- 357

- 358

- 359

- 360

- 361

- 362

- 363

- 364

- 365

- 366

- 367

- 368

- 369

- 370

- 371

- 372

- 373

- 374

- 375

- 376

- 377

- 378

- 379

- 380

- 381

- 382

- 383

- 384

- 385

- 386

- 387

- 388

- 389

- 390

- 391

- 392

- 393

- 394

- 395

- 396

- 397

- 398

- 399

- 400

- 401

- 402

- 403

- 404

- 405

- 406

- 407

- 408

- 409

- 410

- 411

- 412

- 413

- 414

- 415

- 416

- 417

- 418

- 419

- 420

- 421

- 422

- 423

- 424

- 425

- 426

- 427

- 428

- 429

- 430

- 431

- 432

- 433

- 434

- 435

- 436

- 437

- 438

- 439

- 440

- 441

- 442

- 443

- 444

- 445

- 446

- 447

- 448

- 449

- 450

- 451

- 452

- 453

- 454

- 455

- 456

- 457

- 458

- 459

- 460

- 461

- 462

- 463

- 464

- 465

- 466

- 467

- 468

- 469

- 470

- 471

- 472

- 473

- 474

- 475

- 476

- 477

- 478

- 479

- 480

- 481

- 482

- 483

- 484

- 485

- 486

- 487

- 488

- 489

- 490

- 491

- 492

- 493

- 494

- 495

- 496

- 497

- 498

- 499

- 500

- 501

- 502

- 503

- 504

- 505

- 506

- 507

- 508

- 509

- 510

- 511

- 512

- 513

- 514

- 515

- 516

- 517

- 518

- 519

- 520

- 521

- 522

- 523

- 524

- 525

- 526

- 527

- 528

- 529

- 530

- 531

- 532

Источники конституционного права

Олег Емельянович Кутафин

Монография

Избранные труды: в 7 томах. Том 2.

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342

ББК 67.400

К95

Кутафин О. Е.

Избранные труды: в 7 томах. Том 2.

Источники конституционного права: монография.

В книге на основе большого фактического материала анализируются федеральные, федерально-региональные, региональные, регионально-местные и местные источники конституционного права Российской Федерации. Показана характерная для современной России тенденция к расширению объема конституционно-правового регулирования, к возрастанию влияния на конституционное право России общегуманитарных ценностей.

Издание предназначено для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокие знания о конституционном праве России.

УДК 342

ББК 67.400

© О. Е. Кутафин, наследники, 2011

© ООО «Проспект», 2011

ПРЕДИСЛОВИЕ

Одной из наиболее динамично развивающихся отраслей российского права является в настоящее время конституционное право. В качестве ведущей отрасли конституционное право играет определяющую роль в жизни общества, в демократических преобразованиях, происходящих в России.

Провозгласив человека, его права и свободы высшей ценностью и заявив в качестве обязанности государства признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, конституционное право России обеспечивает гуманизацию всех конституционно-правовых институтов, выражающуюся прежде всего в отказе от приоритета общественных, государственных интересов над личными, в поощрении таких взаимоотношений государства и гражданина, в основе которых лежал бы приоритет интересов личности, взаимной ответственности государства и личности.

В конституционном государстве, построение которого в нашей стране осуществляется при решающем воздействии конституционно-правовых норм, народ все более становится демократически конституированным сообществом, социально ориентирующимся на защиту человека как высшей ценности, и видит в этом свой долг.

Важную роль в осуществлении демократических преобразований играет провозглашение России правовым государством. Сущность идеи правового государства – его последовательный демократизм, утверждение суверенитета народа как источника власти, подчинение государства обществу.

Правовое государство характеризуется прежде всего тем, что ограничивает себя действующими в нем правовыми нормами, которым обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения и граждане. Его важнейшим признаком является верховенство права.

Верховенство права – это в первую очередь верховенство закона. Оно выражается в том, что главные, ключевые, основополагающие общественные отношения регулируются законами. Через верховенство закона в общественной жизни, во всех ее сферах, во всех политических институтах воплощаются высшие правовые начала, дух права. Тем самым обеспечиваются реальность и незыблемость прав и свобод граждан, их надежный правовой статус, юридическая защищенность.

Особенностью и важнейшим принципом правового государства является разделение властей. В современных условиях становления конституционного строя в Российской Федерации принцип разделения властей имеет особенно важное значение. Он нацелен на то, чтобы предотвратить возвышение одной из властей над другими, утверждение авторитаризма и диктаторского режима в обществе. Принцип разделения властей предусматривает систему «сдержек и противовесов», которая служит для того, чтобы свести к минимуму возможные ошибки в управлении, односторонность подхода к решаемым вопросам. Этот принцип призван обеспечить в конечном счете демократизацию, рационализацию и оптимизацию деятельности государства, всех его структур и на этой основе повышение эффективности механизма управления государственными делами, его подчиненность подлинно демократическим преобразованиям в Российской Федерации.

Осуществление демократических преобразований в России возможно лишь на основе политического многообразия. Конституционное право закрепляет принцип политического многообразия и основные гарантии его реализации на практике.

Основу экономики Российской Федерации составляет социальное рыночное хозяйство, в рамках которого производство и распределение товаров и благ осуществляется в основном посредством рыночных отношений. Их участниками выступают частные субъекты хозяйствования, конкурирующее между собой. Нормами конституционного права поддерживается эта конкуренция. Они обеспечивают единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности.

Для экономической системы Российской Федерации характерно многообразие форм собственности. Отношения в сфере собственности регулируются посредством различных правовых норм, центральное место среди которых принадлежит нормам конституционного права.

Конституционное право играет ведущую роль в реорганизации федеративного устройства, которое в Российской Федерации основывается на ряде принципов, закрепленных нормами конституционного права и обусловленных его демократической сущностью. Эти принципы являются исходными началами территориального устройства не только самой Российской Федерации, но и ее субъектов.

Формирование в России правового государства требует завершения разработки всех предусмотренных Конституцией федеральных конституционных и федеральных законов, имеющих важное значение для развития демократических принципов в стране, совершенствования и обновления действующего федерального конституционно-правового законодательства с учетом той практики, которая сложилась в стране в процессе демократических преобразований. Настало время устранения коллизий между конституционно-правовым законодательством Федерации и ее субъектов. Нуждаются в существенном изменении и договоры, заключенные между Российской Федерацией и ее субъектами, с целью приведения их в соответствие с федеральными конституционно-правовыми нормами.

Решение этих и некоторых других задач – важное условие формирования Российской Федерации как демократического и правового государства.

Для современной России характерно расширение объема конституционно-правового регулирования, возрастающее влияние на конституционное право обще гуманитарных ценностей в результате изменения содержания ранее существовавших норм и институтов конституционного права России и появления новых. Этот процесс ведет к изменению системы источников конституционного права.

Наиболее существенные изменения эта система претерпела с принятием Конституции РФ 1993 г. Складывающееся в нашей стране конституционное право в силу демократических преобразований в обществе обрело более сложную систему источников, чем та, которая была характерна для советского государственного права. Появились ранее неизвестные отечественному конституционному праву акты, в число которых входят федеральные конституционные законы, конституционно-правовые договоры и соглашения, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и т. д.

Все это говорит о необходимости всестороннего исследования такого рода процессов.

Надо сказать, что источники конституционного (государственного) права исследовались в отечественной правовой литературе неоднократно. В советский период заметный вклад в исследование этих вопросов внесли В.Ф. Коток[1], Е.А. Лукьянова[2], В.О. Лучин[3], B.C. Основин[4], Н.Н. Хороший[5] и ряд других авторов. В постсоветский период значительную работу в этом направлении проделали С.А. Карапетян[6], Е.В. Колесников[7] и многие другие.

Однако жизнь не стоит на месте. Активное нормотворчество на федеральном, региональном и местном уровнях, свойственное современной России, требует дальнейших исследований в этом направлении. Кроме того, в этой области есть немало вопросов, представляющихся спорными в силу различного подхода к их решению. Всем этим обусловлена необходимость написания предлагаемой вниманию читателей работы.

Глава I

ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ИСТОЧНИКОВ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

§ 1. Понятие источников конституционного права

Понятие «источники права» возникло более двух тысяч лет назад, когда Тит Ливий в своей «Римской истории» назвал Законы XII таблиц «источником всего публичного и частного права» в том смысле, что эти законы представляют собой основу, на базе которой развилось и сложилось современное ему римское право. Однако в качестве научной проблемы вопрос об источниках права возник лишь в XIX в. как результат столкновения различных правовых идей. При этом термину «источники права» был придан совсем иной смысл, чем тот, в котором употреблял его Тит Ливий.

Следует отметить множественность и разноречивость точек зрения как о самом понятии источников права, так и об их соотношении и связи. Так, Г.Ф. Шершеневич писал, что под термином «источники права» понимаются: а) силы, творящие право, например… волю Бога, волю народную, правосознание, идею справедливости, государственную власть; b) материалы, положенные в основу того или другого законодательства…; с) исторические памятники, которые когда-то имели значение действующего права; d) средства познания действующего права[8].

Н.М. Коркунов считал источниками права «формы объективирования юридических норм, служащие признаками их обязательности, а также «средства познания права»[9]. По мнению Н.К. Ренненкампфа, под источниками права разумеют «силы, основы, причины, производящие право». Такими источниками, утверждал он, являются власть законодателя, «формы, в которых образуется и действует право», и «источники познания права»[10].

Л.И. Петражицкий отмечал, что «если бы зоологи стали называть собак, кошек и т. д. «источниками животных» и спорить по этому поводу, что такое источники животных, в каком отношении они находятся к животным, представляют ли они формы создания животных или основания их существования, или признаки их животной природы и т. д., то это представляло бы явления мысли, совершенно однородные с теми, которые имеются в теперешнем правоведении в области учения о так называемых источниках права». Полагая, что эти мысли «не выдерживают научной критики и даже представляют странное и ненормальное с элементарной логической точки зрения явление», Л.И. Петражицкий пришел к выводу, что так называемые «источники права: обычное право, законное право и т. д. суть не что иное, как само право, виды позитивного права, разновидность права»[11].

Множественность вариантов толкования и применения термина «источник права» была свойственна правовой науке и в советский период. При этом стало традиционным деление источников права на материальные и формальные.

Исходя из марксистского учения о базисе и надстройке, в соответствии с которым силой, причиной, определяющей содержание всех надстроечных явлений, в том числе и права, служит экономический строй общества, многие советские ученые полагали, что источником права в материальном смысле являются «в конечном счете материальные условия жизни общества»[12]. Таким образом, используемый в советской литературе термин «источник права в материальном смысле» обозначает ту силу, которая создает право, вызывает его к жизни.

Наряду с термином «источник права в материальном смысле» в советской литературе использовался также термин «источник права в формальном (юридическом) смысле». Однако в понимании и применении этого термина также не было единства. Так, С.А. Голунский и М.С. Строгович источником права в юридическом смысле или, иначе, юридическим источником права считали «тот способ, которым правилу поведения придается государственной властью обязательная сила»[13].

С.Ф. Кечекьян к такого род источникам права относил «особые формы выражения воли, придающие тем или иным правилам значение норм права»[14]. А.И. Денисов определял этим понятием формы существования юридических норм[15]. Я.М. Магазинер полагал, что те нормы положительного права, за которыми верховная общественная власть признает общеобязательную правовую силу и которые способны порождать права и обязанности неопределенного числа граждан, образуют официальное право, которое и составляет источники права, т. е. общеобязательные формы выражения права. Такими источниками он считал закон, обычное право и практику[16].

Таким образом, в советской правовой литературе при рассмотрении и использовании понятия «источники права» говорили либо о силе, которая создает право, и называли ее источником права в материальном смысле, либо о форме, благодаря которой правовая норма приобретает общеобязательный характер, и называли ее источником права в формальном (юридическом) смысле[17].

Правда, такой подход к пониманию источников права не был общепризнанным. Например, Н.Г. Александров, возражая против ставшего традиционным деления понятия источников права на материальные и формальные, отмечал, что такое деление в буржуазной правовой науке «прежде всего связано с попытками указать правообразующий процесс вне определенного вида общественной практики», что оно противоречит положениям исторического материализма, согласно которым материальные условия жизни общества в конечном счете определяют не только содержание, но и форму права. Однако такого рода возражения не изменили традиции[18].

Тем не менее в литературе неоднократно отмечалось, что термин «источник права в формальном смысле» – выражение очень условное или даже весьма неудачное[19]. В силу этого А.Ф. Шебанов, не видя в его использовании ничего ненаучного или порочного, тем не менее считал, что в целях максимального приближения юридических формул и терминов к реальной правовой действительности и исходя из того, что каждый научный термин должен выражать строго определенное понятие и представлять вследствие этого инструмент научного познания соответствующих общественных явлений, более целесообразно при научных исследованиях, посвященных вопросам правотворческой деятельности государства и формам, в которых объективируются результаты этой деятельности, применять термин «формы права»[20].

А.Ф. Шебанов полагал, что понятие, включаемое в термин «формы права», дает ответ на вопросы, которые не возникают при употреблении термина «источники права», а именно: какова внутренняя организация нормативно-волевого содержания права и вместе с тем каково его внешнее выражение, в каком конкретном проявлении выступают характерные для этого содержания определяющие элементы. Применение в правовых исследованиях термина «форма права» вместо «источник права в формальном смысле» более оправдано потому, считал

А.Ф. Шебанов, что выражаемое последним термином понятие не соответствует общепринятому в русском языке пониманию слова «источник» как силы, причины, содержащей данное явление. Законы, правительственные постановления и другие акты государства, именуемые в литературе «формальным источником права», сами по себе не создают право: эти акты – лишь форма его выражения и, как всякая форма, не могут быть источником своего содержания. Между тем применение к ним термина «источник права» может создать такое представление.

Однако значение использования термина «формы права» вместо «источников права в формальном смысле» состоит, подчеркивал А.Ф. Шебанов, не только в том, что тем самым употребляется термин, более точно выражающий реально существующее правовое явление, но главным образом в том, что тем самым ставится научная проблема, решение которой будет иметь важное значение как для развития науки, так и для совершенствования законодательной практики. «И по объему и по содержанию, – писал А.Ф. Шебанов, – проблема форм права значительно отличается от так называемой проблемы источников права»[21].

В настоящее время в современной российской правовой науке термины «источники права» и «форма права» употребляются в значении внешней формы объективации, выражения права или нормативной государственной воли[22]. При этом указывается, что термин «источник права», несмотря на его условность, является удобным в употреблении и к тому же традиционным для мировой юриспруденции. В то же время термин «форма права» менее удачен для выражения рассматриваемого явления или свойства права, поскольку он гораздо более многозначен[23].

В конституционном (государственном) праве термин «источник права в юридическом смысле» является общепризнанным. Под ним принято понимать нормативный акт, в котором содержатся конституционно-правовые нормы.

Общепризнанность этого термина объясняется, во-первых, тем, что он давно установился в науке и практике. Во-вторых, употребляя этот термин, авторы, как правило, поясняют, что они имеют в виду под ним не силу, придающую праву обязательное значение, а лишь формы, способы выражения права, и что тем самым принятие ими этого термина имеет чисто условный характер.

Так, по мнению А.И. Лепешкина, «под источником советского государственного права в юридическом смысле слова следует понимать юридические формы, способы выражения правовых норм, относящихся по содержанию регулируемых ими общественных отношений к предмету советского государственного права»[24].

А.Х. Махненко под источниками государственного права в юридическом смысле понимал те формы, в которых проявляется вовне государственная воля, выраженная в нормах государственного права[25].

«Юридические источники советского государственного права, – отмечал Я.Н. Уманский, – представляют собой правовые формы, в которых государственная воля получает свое выражение в государственно-правовых нормах или актах»[26].

М.И. Кукушкин рассматривал источники конституционного права в качестве нормативно-правовых актов, образующих систему законодательства отрасли конституционного права, обусловленную предметом его регулирования. «Чтобы определить, является ли данный нормативный акт источником конституционного права, – писал он, – необходимо выяснить, относится ли он к числу актов, которые опосредствуют общественные отношения, входящие в предмет регулирования конституционного права»[27].

Е.И. Козлова полагает, что «источниками конституционного права являются нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются и получают юридическую силу конституционно-правовые нормы»[28].

Таким образом, общепризнанным можно считать тот факт, что источники конституционного права – это форма установления и выражения действующих конституционно-правовых норм. Причем только объективированная в определенной форме, такая норма становится общеобязательной, правовой нормой, реализация которой обеспечивается соответствующими средствами государственного воздействия. Конституционно-правовая норма, как и любая другая норма права, не существует и не может существовать вне источника права – оболочки бытия каждой правовой нормы.

Источник права является формой выражения не любых правовых положений, а именно правовой нормы. Это позволяет отграничить источники права от любых форм правовых актов, порождающих, прекращающих, закрепляющих конкретное правоотношение.

Следует сказать, что если и сам термин «источники права», и его определение не вызывает в конституционно-правовой литературе особых дискуссий, то перечень этих источников был предметом неоднократных споров. Так, В.Ф. Коток, чрезвычайно расширяя пределы конституционного права, относил к числу источников, помимо конституции, и развивающие ее правовые акты, содержащие конкретизацию конституционных принципов, и устанавливающие дополнительные гарантии их осуществления[29]. Между тем, как указывалось в литературе, в нашем государстве нет каких-либо нормативных актов государственных органов, которые в той или иной степени не служили бы реализации конституционных принципов[30]. Это означает, что В.Ф. Коток в качестве источников конституционного права рассматривал не только нормативные акты, в которых содержатся конституционно-правовые нормы, но и все другие нормативные акты, действующие в нашей стране. Иными словами, безмерно расширяя рамки конституционного права, В.Ф. Коток рассматривал все нормативные акты в качестве актов, содержащих конституционно-правовые нормы, что не может не вызывать возражений.

Некоторые авторы необоснованно сужают круг источников конституционного права, ссылаясь на то, что создавать нормы конституционного права должны не все государственные органы, обладающие правомочиями правотворчества, а лишь те государственные органы, которые непосредственно осуществляют суверенитет народа[31].

Своеобразную точку зрения относительно содержания источников конституционного права высказали А.Е. Козлов и М.В. Баглай. Их позиция состоит в том, что источники конституционного права образуют две основные сферы: естественное право и позитивное право[32].

«Право, – пишет М.В. Баглай, – вообще нельзя сводить только к писаной его части, к позитивному праву Это тем более верно в отношении конституционного права, которое призвано охранять свободу человека. Кроме позитивного правового регулирования, всегда подверженного опасности перегибов и соблазнам авторитарных решений, существуют общечеловеческие представления о свободе и справедливости, составляющие суть права. Эти представления относятся к вечным ценностям и служат главным критерием демократизма любой системы права»[33].

Анализируя подобные сентенции, хотелось бы прежде всего понять, что указанные авторы вкладывали в понятие «естественное право».

«Ведь никогда не было, нет и в принципе не может быть, – утверждает B.C. Нерсесянц, – какого-то одного-единственного естественного права, а было и есть множество различных (отдельных, особенных) естественных прав, точнее говоря – их концепций и версий. Так что под общим наименованием и единым термином «естественное право» подразумеваются различные (по своему содержанию, сущности и понятию) варианты естественного права, различные смыслы, вкладываемые его прошлыми и современными сторонниками и противниками в это устаревшее и широко используемое собирательное понятие»[34].

Кроме того, неясно, как сочетается позиция А.Е. Козлова и М.В. Баглая относительно содержания источников конституционного права с их определением конституционного права и его источников.

«Конституционное право как отрасль права в любом государстве, – писал. А.Е. Козлов, – составная часть его национальной правовой системы. Эта отрасль права… является совокупностью правовых норм, установленных и охраняемых государством… Источник права – это внешняя форма выражения правовых норм. В соответствии с этим источниками конституционного права являются различные формы выражения конституционно-правовых норм»[35].

«Конституционное право, – отмечает М.В. Баглай, – это совокупность правовых норм, охраняющих основные права и свободы человека и учреждающих в этих целях определенную систему государственной власти»… Нормы конституционного права находят свое отражение в различных формах, которые обычно именуются источниками»[36].

Очевидно, что во всех приведенных определениях речь идет исключительно о позитивном праве, каким и является конституционное право. Поэтому можно согласиться с Е.В. Колесниковым, который, анализируя утверждение о том, что естественное право имеет определенное отношение к современному государственно-правовому развитию, полагает, что подобное вневременное («прирожденное») понимание права «можно рассматривать лишь как часть правового сознания и гарантию демократических институтов, а не в качестве формального источника права, способа объективизации юридических предписаний»[37].

Вместе с тем необходимо заметить, что Конституция РФ закрепляет широкий круг прав и свобод человека, являющихся естественными правами, придавая конституционному правопониманию естественно-правовой характер. Эти конституционно признанные и гарантированные естественные права и свободы человека в силу конституционного признания их исходного приоритетного и определяющего правового значения имеют высшую юридическую силу в системе норм действующего в Российской Федерации позитивного права, в которую входят и нормы самой Конституции РФ. Согласно Конституции это означает, что ее нормы, закрепляющие общепризнанные естественные права и свободы человека, обладают более высокой юридической силой в случае их коллизий с другими конституционными положениями и нормами всех других источников действующего в Российской Федерации позитивного права.

Источники конституционного права выполняют три тесно связанные функции. Во-первых, они воплощают в себе решение правотворческих органов о создании, изменении или отмене норм конституционного права. Создание источника конституционного права – неотъемлемая часть правотворчества, без которой нормы конституционного права не могут возникнуть, а решение компетентного органа не может получить значения государственной воли, нормы конституционного права.

Во-вторых, источники конституционного права являются той формой, в которой нормы конституционного права выступают в реальной жизни, из которой черпаются знания о действующем конституционном праве, к которой обычно обращаются при решении конкретных правовых вопросов, возникающих в сфере конституционного права.

В-третьих, источники конституционного права определяют основы содержания и форму источников права для всех других отраслей права.

Тем не менее нормативный акт не может служить источником конституционного права, если не имеет правоустанавливающего значения. Именно поэтому нельзя признать источниками конституционного права такие акты, все содержание которых сводится к доведению до сведения исполнителей нормативных актов вышестоящего органа. В этих случаях юридический акт нижестоящего органа используется не для установления, изменения и т. д. норм права, а лишь для «опубликования» акта вышестоящего органа.

Основными признаками источника конституционного права являются: нормативный характер предписаний; обязательность для исполнения; сила государственного принуждения, стоящая на службе соблюдения его норм.

Нормативный акт как источник конституционного права характеризуется следующими основными чертами, свойственными и всем другим источникам права[38]; он издается в пределах компетенции соответствующего государственного органа; должен соответствовать актам вышестоящих органов; приобретает обязательную силу, предпосылкой которой является, как правило, его обнародование или иное предусмотренное нормами права доведение до сведения исполнителей[39].

Вместе с тем источники конституционного права характеризуются некоторыми чертами, присущими только им. Во-первых, они непосредственно связаны с организацией и функционированием государственной власти, от которой исходят все нормативные акты. «Такое соотношение власти и юридических норм в конституционном праве, – писал И.Е. Фарбер, – предъявляет к его юридическим источникам особые требования: они должны не просто регламентировать деятельность государственных органов, предоставлять право на власть от имени и по поручению… народа, но служить гарантиями… народовластия, суверенитета народа»[506].

Во-вторых, источники конституционного права фактически определяют правотворческую деятельность тех государственных органов, которые компетентны создавать нормы права. Они прежде всего формулируют основные начала для всех других отраслей права и определяют систему нормотворческих актов. Иначе говоря, конституционным правом определяются основы содержания и форма источников права для всех отраслей права, включая и само конституционное право.

В.О. Лучин видит особенности этих источников в том, что они, во-первых, принимаются по вопросам, связанным с установлением и реализацией народовластия в формах непосредственной и представительной демократии, закреплением государственного устройства, системы государственных органов и основ правового положения личности; во-вторых, являются результатом правотворческой деятельности представительных органов государственной власти, либо результатом правотворчества, осуществляемого непосредственно народом путем референдума; в-третьих, носят комплексный характер, поскольку объединяют материальные и процессуальные нормы[507].

§ 2. Система источников конституционного права

Каждая система права так же, как и каждая отрасль права, имеет несколько различных источников права.

В Древнем Риме юристы признавали основными источниками права закон и обычай. Причем законы представляли собой, как правило, обработанные и систематизированные сборники правовых обычаев или прецедентов. Наряду с законами и обычаями источником права считались и обязательные для суда консультации юристов по конкретным судебным делам. В средние века наравне с законами в качестве источников права признавались записи обычного права и договоры (например, договоры королей с папами, договоры феодалов с городами и т. п.). Вместе с тем в Древнем Риме и в средние века наряду с законами и обычаями судьи и должностные лица ссылались на «справедливость и нравы», т. е. на нормы морали[40].

Период буржуазных революций и последующее становление демократического общества характеризуются вытеснением старых феодальных обычаев и последовательным проведением в жизнь принципа безусловного верховенства закона по отношению к другим источникам права.

Для современных правовых систем наиболее характерны три основных вида источников права: нормативные правовые акты, санкционированный обычай и прецедентные индивидуальные акты. Однако в отдельные исторические периоды, при становлении ряда юридических систем в качестве источника права использовались также различные формы правосознания, правовой идеологии[41]. Например, на первых этапах становления советского государства существенную роль в качестве источника права играло революционное правосознание.

В современной российской правовой системе наиболее распространен такой вид источников права, как нормативные правовые акты. В литературе неоднократно подчеркивались преимущества нормативно-правового регулирования общественных отношений, оптимальной формой которого являются нормативные акты.

Так, Е.А. Лукьянова считает, что эти преимущества заключаются в том, что, во-первых, нормативные акты могут быть относительно быстро изданы, а также в любом объеме изменены и отменены. Это позволяет наиболее оперативно и эффективно реагировать на изменения потребностей общественного развития, обеспечивая таким образом динамизм права. Во-вторых, нормативные акты исходят, в конечном счете, из единого источника – нормотворческих органов государства, что дает возможность праву функционировать как единая и цельная система в пределах всей страны и, следовательно, с максимальной полнотой обеспечивать системность права. И, в-третьих, нормативные акты позволяют точно фиксировать в документах содержание юридических норм, что создает надлежащую, разумную, формальную определенность права, является одним из условий последовательного проведения начал законности, существенной преградой для местничества, произвольного толкования и применения норм права[42].

Следует заметить, что в отечественной литературе нормативным актам порой совершенно необоснованно противопоставляется непосредственное волеизъявление народа. Так, С.В. Колесников призывает не абсолютизировать значения нормативных актов и не считать единственным основанием обязательности нормативных решений правотворческую деятельность, поскольку в условиях демократической российской государственности существует и применяется непосредственное волеизъявление народа, отраженное в Конституции РФ и Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» 1995 г.[43]

Между тем непосредственное волеизъявление народа – всего лишь один из видов правотворческой деятельности, конечным результатом которой в определенных случаях и является нормативный акт (например, действующая Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.).

Наряду с нормативными правовыми актами в российском конституционном праве, как показывает практика, в качестве его источников используются также нормативные договоры и правовые обычаи.

Источники конституционного права, являясь составной частью системы источников российского права, характеризуются всеми особенностями, которые свойственны этой системе, – множественностью, строгой иерархией и главенствующей ролью закона. Е.В. Колесников относит к числу этих особенностей также изменение соотношения внутригосударственного и международного права, связанное с возрастанием роли внешних факторов и развитием интеграционных процессов, а также существование (хотя и в ограниченных пределах) таких «нетрадиционных» регуляторов, какими являются правовой обычай и договор[44].

Множественность источников конституционного права обусловлена тем, что, как правило, функции государства осуществляются не каким-либо одним звеном государственного механизма, а в силу разделения властей многими звеньями этого механизма. Это означает, что нормативные акты, регулирующие те или иные общественные отношения и являющиеся источниками конституционного права, издаются чаще всего не одним, а несколькими органами государства.

Множественность источников права – явление, характерное для всех отраслей российского права. В определенной мере она выражает рост абсолютного объема правового регулирования и увеличение разнообразия методов (диверсификацию) правового воздействия. В какой-то мере в ней выражено также и предпочтение, отдаваемое нормативно-правовому регулированию перед судебным правотворчеством.

Являясь свидетельством активной роли права в осуществлении многообразных функций государства, множественность источников конституционного права вместе с тем определяет характерное для организации и деятельности федеративного государства сочетание централизованного единого и единообразного правового регулирования исходных, принципиальных положений с децентрализацией на различных уровнях, сочетание нормотворчества федеральных, региональных и местных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Множественность источников конституционного права не означает, что их многообразие произвольно. Источники конституционного права в Российской Федерации образуют замкнутую систему, включающую только официально (юридически) признанные виды источников, установленные Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации. Причем в эту систему входят только те нормативные правовые акты, которые в настоящее время являются действующими.

Таким образом, в этих условиях каждый источник конституционного права представляет собой созданную или санкционированную государством определенную типовую правовую форму

На каждом этапе развития система источников права имела свои источники права. С развитием российской государственности источники конституционного права изменялись и трансформировались и по форме, и по содержанию. Пройдя длинный путь развития, сегодня они представляют собой обширную систему самых разнообразных нормативных актов[45].

Чтобы в условиях множественности источников конституционного права не страдало единство государственного руководства, не вносилась дезорганизация в общественные отношения, нормативные акты, являющиеся источниками конституционного права, не должны противоречить друг другу. Такое единство системы нормативных актов – источников конституционного права обеспечивается правовым закреплением пределов ведения соответствующих органов государства и подчинением актов нижестоящих органов актам органов вышестоящих.

Иерархия нормативных актов, призванная устранить возможные коллизии между ними, устанавливается правилами, создаваемыми исключительно конституционным правом. Она является отражением иерархии самих государственных органов. Место и роль нормативных актов определенной разновидности в общей системе нормативных актов государства определяется местом и ролью соответствующих органов государства в общей системе государственных органов.

В результате иерархическая структура является, в конечном счете, выражением разности юридической силы отдельных видов источников конституционного права и связанной с этим соответствующей соподчиненности источников конституционного права в органически цельной системе. При этом коррелятивные отношения внутри системы источников конституционного права проявляются в абсолютном верховенстве Конституции РФ по отношению ко всем нормативным правовым актам и в верховенстве закона по отношению ко всем другим – нижестоящим в иерархии нормативным правовым актам.

Следует сказать, что внутри системы нормативных актов нужен особый слаженный порядок, особая субординация, с тем чтобы на практике при столкновении двух актов можно было устранить коллизию. Такая коллизия между актами устраняется правилами, создаваемыми только конституционным правом[46]. Система источников конституционного права является системой органической. Все ее элементы расположены в ней в установленных, определенных местах, которые производны от юридической силы нормативных актов, а она, в свою очередь, зависит от места издающих их органов государства. Эта зависимость наиболее отчетливо прослеживается в тех случаях, когда речь идет о различной силе одноименных актов. Различной будет, например, юридическая сила федеральных и региональных законов, постановлений Государственной Думы и Правительства РФ, распоряжений Президента РФ и Правительства РФ и т. д.

Таким образом, иерархическая структура системы источников конституционного права обусловлена лежащими вне этой системы, но определяющими ее факторами.

Иерархичность построения системы источников является не только выражением их соподчиненности. Она отражает также и внутреннюю взаимозависимость различных видов источников конституционного права. Эта взаимозависимость проявляется, в частности, в том, что отмена вышестоящего, «базового» акта влечет за собой утрату силы целых групп нижестоящих актов. Например, принятие новой конституции приводит к пересмотру всей совокупности производных от нее актов или к их частичному обновлению.

Может возникнуть вопрос о допустимости развития правового акта посредством другого акта, обладающего меньшей юридической силой. Иначе говоря, можно ли, например, развивать конституцию путем издания федерального закона или федеральный закон – посредством акта исполнительного органа государственной власти?

Думается, что если под развитием понимать изменение правового акта по существу, т. е. качественное его изменение, то на поставленный вопрос следует ответить отрицательно. Так, Конституцию РФ можно развивать, изменяя ее, только в особом прядке, предусмотренном самой Конституцией. Изменить закон по существу можно только законодательным путем, что определяется действующим правопорядком и т. д.

Что же касается развития, которое обогащает содержание правового акта, способствует всестороннему и точному проведению в жизнь демократических принципов, то такое развитие можно, разумеется, только приветствовать.

Степень юридической силы источника конституционного права определяет значение правовой нормы. Поэтому чтобы подчеркнуть значимость нормы, часто избирают форму источника, расположенного на вершине иерархии. Таким образом, с помощью формы указывается на важность конституционно-правовой нормы.

Иными словами, закрепление каждой конституционно-правовой нормы в том или ином акте не является произвольным. Оно подчинено объективным условиям и зависит от потребности придать соответствующей норме необходимый уровень юридической значимости, от условий территориального масштаба действия нормы, от установленного порядка разграничения компетенции органов, изменяющих конституционно-правовые нормы.

Однако иерархическая структура системы источников конституционного права не означает, что норма, которая содержится в источнике более низкого «ранга», по своему содержанию должна быть производной от нормы, содержащейся в более «высоком» с точки зрения иерархии источнике. Она определяет только градацию правовых нормативных актов в соответствии с их юридической силой. Поэтому «первоначальные нормы» могут содержаться практически в подавляющем большинстве источников конституционного права.

Иерархичность структуры, соподчиненность и согласованность системы источников конституционного права является отличительным признаком самостоятельности этой отрасли права. Такой признак свойствен и всем другим отраслям российского права.

Итак, источники конституционного права различаются по степени своей юридической силы. Однако это не означает разной степени их обязательности. Последняя составляет важнейшую сторону законности. «Юридическая сила, – указывал В.Ф. Коток, – может быть большей или меньшей, это – регулятивное свойство правового акта, проявляющееся в соотношении с другими актами. Обязательность же не имеет степеней и представляет собою абсолютное качество любого законного акта. Нельзя представить себе степень обязательности, не уничтожая ее самой. Государство одинаково требует соблюдения любого правового акта независимо от степени его юридической силы. Любой законный акт, вступивший в силу, обязателен безусловно»[47].

Между юридической силой и обязательностью правового акта, конечно, существует определенная связь. Так, для обязательности акта необходимо, чтобы он вступил в законную силу. Наличие у акта юридической силы определяется также его соответствием конституции, закону или акту вышестоящего органа. Правовой акт, противоречащий законному основанию, считается недействительным или дефектным, т. е. оспоримым. Его обязательность уничтожается компетентным органом путем его отмены.

Одной из особенностей и в то же время одним из важнейших принципов существования и развития системы источников конституционного права является верховенство закона. Этот принцип отражает принадлежность власти народу, признание верховенства нормативных актов, принимаемых непосредственно народом или законодательными (представительными) органами государственной власти, избранными народом.

Понятие «верховенство закона» складывается из ряда компонентов, определяющих качество закона как высшего по своей юридической силе правового акта.

Прежде всего Конституция РФ, конституции и уставы субъектов Федерации определяют исключительность принятия законов законодательными (представительными) органами государственной власти. Иными словами, речь идет о концентрации законодательной компетенции.

Закон принимается в особом процедурном порядке, важнейшие элементы которого определены в качестве обязательных условий соответствующей конституцией или уставом.

Конституции и уставы предусматривают и форму обнародования принятого закона. Этим обеспечивается всеобщее ознакомление с высшим правовым актом.

Конституции и уставы не определяют в категоричной и исчерпывающей форме, какие общественные отношения должны обязательно регулироваться только законом. Однако определенные конституционные и уставные положения позволяют сделать вывод о том, что правовое регулирование некоторых общественных отношений возможно только в форме закона. Например, в ч. 1 ст. 49 Конституции РФ указывается, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Таким образом, упомянутый в этой норме порядок может быть установлен только федеральным законом.

Конституции и уставы предусматривают также, что развитие ряда содержащихся в них положений должно быть осуществлено в форме закона. Так, в ч. 3 ст. 36 Конституции РФ указывается, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Верховенство законов и необходимость их неукоснительного соблюдения возведены Конституцией РФ в одну из основ конституционного строя Российской Федерации. В ней указывается (ч. 2 ст. 15), что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы. Особо оговаривается подчиненность закону судей – в этом усматривается гарантия их независимости. «Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону» (ч. 1 ст. 120).

Принцип верховенства законов в системе источников конституционного права означает, что подлежащие правовому регулированию основные общественные отношения должны регулироваться прежде всего законом, а коллизии, возникающие между законом и подзаконными правовыми актами, должны разрешаться на основе главенствующей роли закона; что главенствующая роль закона должна быть обеспечена соответствующими гарантиями законности в области правотворчества, что особенно важно в условиях федеративного государства[48].

Вместе с тем следует иметь в виду, что Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) впервые в отечественном праве установила, что общепринятые принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Данная правовая норма для права России является общеправовым принципом и одной из основ конституционного строя Российской Федерации. До установления этой нормы отечественное законодательство лишь в разрозненных актах содержало отсылочные нормы и нормы о применении правил международных договоров в случае их коллизии с внутренним правом. Что же касается содержащегося в Конституции СССР 1977 г. принципа добросовестного выполнения международных обязательств, то и он не решал проблемы конкретных способов (путей) такого выполнения[49].

Таким образом, сегодня принцип верховенства законов действует в рамках внутригосударственного права в сочетании с принципом верховенства общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, которые по своему статусу и юридической силе занимают второе место после Конституции РФ в иерархии источников конституционного права, опережая федеральные законы.

Необходимо заметить, что принцип верховенства законов в системе источников конституционного права, как и в системах источников других отраслей права, не дает оснований отождествлять эти системы с системой законодательства[50]. Думается, что такое отождествление принижает главенствующую роль закона, не давая ничего взамен, нарушает строгую иерархию источников права посредством их нивелирования, стирает грани между законами – актами законодательства и совокупностью иных нормативных актов, делает бессмысленным выделение категории подзаконных актов.

Множественность источников конституционного права определяет необходимость их классификации. В юридической литературе предпринимались неоднократные попытки классифицировать источники конституционного (государственного) права.

Так, А.И. Лепешкин выделял следующие виды источников советского государственного права: Конституция СССР, конституции союзных и автономных республик; акты, принимаемые Верховным Советом СССР, Верховными Советами союзных и автономных республик; акты Президиума Верховного Совета СССР, Президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик; акты Совета Министров Союза ССР, Советов Министров союзных и автономных республик; акты местных органов государственной власти[51].

B.C. Основин включал в систему источников советского государственного права: советские конституции – Конституцию СССР, конституции союзных и автономных республик; законы и постановления Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик; указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, Президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик; иные источники советского государственного права, к числу которых он относил отдельные постановления Совета Министров СССР и Советов Министров союзных и автономных республик, совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, акты местных Советов[52].

И.Е. Фарбер называл следующие виды источников норм советского конституционного права: конституции; законы; указы; постановления правительства; решения местных Советов; нормативные договоры; правовые обычаи[53].

Я.Н. Уманский различал следующие виды источников советского государственного права: Конституция СССР и конституции союзных и автономных республик; законы Союза СССР, союзных и автономных республик; нормативные указы Президиума Верховного Совета СССР, Президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик; постановления Совета Министров Союза СССР, Советов Министров союзных и автономных республик; акты местных Советов[54].

Б.В. Щетинин рассматривал в качестве источников советского государственного права: конституции; законы и постановления Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик; Декларации, Обращения и Заявления Верховного Совета СССР; указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, Президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик; различные положения, постановления Совета Министров СССР, Советов

Министров союзных и автономных республик; решения и распоряжения местных Советов; акты органов военного управления; договоры и соглашения[55].

B.О. Лучин в систему источников советского государственного права включал такие их виды, как Конституция СССР, конституции союзных и автономных республик; законы и постановления высших представительных органов, а также акты, утверждаемые законами или постановлениями; указы и постановления Президиумов Верховных Советов, а также акты, утверждаемые указами или постановлениями Президиумов; акты местных Советов[56].

C.С. Кравчук относил к источникам советского государственного права Конституцию СССР; конституции союзных и автономных республик; законы СССР; нормативные указы Президиума Верховного Совета СССР; законы союзных и автономных республик; указы Президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик; отдельные нормативные акты местных органов государственной власти и управления. В прошлом, по его мнению, источниками советского государственного права выступали также договоры[57].

В.Г. Стрекозов и Ю.Д. Казанчев включают в систему источников российского конституционного права Конституцию РФ, конституции и уставы субъектов Федерации; законы РФ; указы Президента Российской Федерации; акты палат Федерального Собрания; постановления, распоряжения и заключения Правительства РФ; законы, указы, постановления правительств и исполнительных органов в субъектах Федерации; международно-правовые акты; акты, издаваемые чрезвычайными государственными органами[58].

По мнению М.И. Кукушкина, все источники конституционного права подразделяются на следующие виды: Конституция РФ; федеральные конституционные законы; федеральные законы; постановления палат Федерального Собрания; указы Президента РФ; декларации; некоторые международно-правовые акты; конституции и уставы субъектов Федерации; законы субъектов Федерации; акты глав республик, глав администраций других субъектов Федерации; акты органов местного самоуправления; договоры, заключенные внутри Российской Федерации[59].

Е.В. Колесников включает в систему источников конституционного права Конституцию РФ и конституционные законы как основу правовой системы; акты Федерального Собрания; иные виды источников конституционного права (указы Президента РФ; акты Правительства РФ, акты субъектов Федерации, акты местного самоуправления), а также нетрадиционные источники конституционного права (внутригосударственный договор и обычай в конституционном праве).

М.В. Баглай рассматривает в качестве источников конституционного права естественное право; конституции; законы; договоры и соглашения; декларации; регламенты палат Федерального Собрания; указы и распоряжения Президента РФ; постановления Правительства РФ; судебные решения; правовые акты СССР и РСФСР; акты органов местного самоуправления[60].

В.Ф. Коток полагал, что среди источников конституционного права должны быть названы не только известные действующие правовые акты, но и исторические памятники конституционного права. К их числу он относил «Декреты Октября», первую Конституцию РСФСР 1918 г. и первые конституции других советских республик, постановления и декреты Всероссийского съезда Советов, ВЦИК и СНК и Совета труда и обороны РСФСР, постановления ВСНХ, наркомата по делам национальностей и другие акты первых народных комиссариатов РСФСР; декреты и постановления органов советской власти других независимых республик, Договоры между РСФСР и советскими республиками в период до образования Союза ССР; первую Конституцию СССР и конституции союзных республик, принятые на основе союзной Конституции; постановления Всесоюзных съездов Советов, ЦИК, СНК и СТО Союза ССР, нормативные акты наркоматов и центральных ведомств СССР, постановления съездов Советов и их исполнительных комитетов, постановления городских Советов. «Хотя перечисленные акты, – отмечал В.Ф. Коток, – как правило утратили юридическую силу, они сохраняют свое определенное значение и теперь, поскольку содержащиеся в них нормы в своем обобщенном выражении воплотились в основных принципах советского конституционного права. В этих актах выражены наиболее общие закономерности развития социалистических государств, и в этом состоит их большое познавательное значение. Изучение этих актов позволяет сделать вывод о том, что существует определенная преемственность между советскими конституциями. Принятие новой конституции не означает, что прежняя полностью утратила свое значение. Например, содержащиеся в Конституции СССР 1924 г. «Декларация об образовании Союза Советских Социалистических Республик» и «Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик» и после принятия Конституции СССР 1936 г. не перестали быть одним из источников советского конституционного права»[61].

Нет особой необходимости анализировать эту, как и ряд других своеобразных точек зрения на состав источников конституционного права. Следует лишь подчеркнуть, что подавляющее большинство авторов классифицируют источники конституционного права по видам правовых актов, содержащих конституционно-правовые нормы. Между тем имеются и другие подходы к классификации этих источников.

Так, Е.И. Козлова полагает, что при классификации источников конституционного права следует в первую очередь выделить нормативные правовые акты, действующие на всей территории Российской Федерации, и акты, действующие только на территории конкретного субъекта Федерации или муниципального образования. К числу актов первого вида она относит Конституцию РФ; федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также федеральные законы о поправках к Конституции РФ; указы и другие нормативные правовые акты Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания, постановления Правительства РФ; декларации и договоры. Акты второго вида включают конституции и уставы субъектов Федерации; законы, постановления и иные нормативные правовые акты, принимаемые органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации; правовые акты представительных органов местного самоуправления.

К числу источников конституционного права Е.И. Козлова относит и некоторые законы бывшего Союза ССР, действующие в той части, в которой они не противоречат Конституции РФ и другим ее законам[62].

Думается, что в условиях федеративного государства, а равно учитывая иерархию нормативных актов – источников конституционного права, классификация этих источников по их территориальному признаку, т. е. распространению действия на территорию того государства, государственно-территориального образования и т. д., органами которых издан соответствующий нормативный акт, представляется наиболее удачной.

С этой точки зрения все источники конституционного права России можно разделить на федеральные, федерально-региональные, региональные, регионально-местные и местные.

Следует подчеркнуть, что различные формы выражения норм права не в одинаковой степени служат источниками конституционного права. Некоторые из них в полном объеме являются источниками этой отрасли права (например, конституции, уставы, законы о выборах и т. д.), тогда как другие содержат лишь отдельные нормы, устанавливающие дополнительные гарантии существования конституционных принципов, реализации других основополагающих норм конституционного права. Поэтому только эти нормы, а не акты в целом, относятся к числу источников конституционного права[63].

Правда, это не исключает включения отдельных норм, содержащихся в актах и являющихся в полном объеме источниками конституционного права, в состав источников других отраслей права. Например, любой закон о выборах содержит норму об уголовной, административной или иной ответственности, которая в соответствии с федеральным законодательством предусмотрена в отношении лиц, препятствующих путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом свободному осуществлению гражданами Российской Федерации права избирать и быть избранными[64].

Глава II

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

§ 1. Конституция Российской Федерации – основной источник конституционного права России

Среди федеральных источников конституционного права особое место занимает Конституция РФ. Ее роль как основного источника конституционного права определяется прежде всего тем, что в ней устанавливаются конституционно-правовые нормы, являющиеся основополагающими для всех других источников конституционного права, которые исходят из конституционных норм и обеспечивают их детализацию.

Конституционные нормы признают и юридически оформляют важнейшие социально-экономические и политические институты общества. Они обеспечивают устойчивость системы общественных отношений, сохранение и упрочение основополагающих начал организации общества и государства.

Конституционные нормы придают важнейшим общественным отношениям правовую форму. Именно такую роль играют, в частности, нормы, закрепляющие основы конституционного строя (гл. 1). В ряде случаев они выполняют роль фактического и правового учредителя. Например, в соответствии с нормами Конституции РФ были созданы такие новые государственные органы, как Федеральное Собрание (гл. 5), Уполномоченный по правам человека (п. «д» ст. 103), Счетная палата (п. «г» ст. 103) и др.; введены новые элементы в такие институты конституционного права, как основные права и свободы человека и гражданина (ч. 1 и 2 ст. 17, ст. 18, 24, ч. 1 ст. 26, ст. 27, 31, ч. 1–3 ст. 35, ч. 1 ст. 36, ч. 3 ст. 46), местного самоуправления (ст. 132 и 133) и др.

Конституционные нормы не ограничиваются установлением системы и основных видов государственных органов. Они определяют также предметы их ведения, основные права и обязанности, важнейшие направления их взаимоотношений.

Конституционные нормы играют важную роль в деле защиты основ конституционного строя, а также имеющихся в обществе и государстве институтов. Они устанавливают объекты, охраняемые и защищаемые ими, в качестве которых выступают такие высшие социальные ценности, как человек, его права и свободы (ст. 2 и 18), народовластие (ст. 3), суверенитет Российской Федерации, целостность и неприкосновенность ее территории (ст. 4), земля и другие природные богатства (ст. 9), идеологическое и политическое многообразие (ст. 13) и др.

Конституционные нормы закрепляют принцип законности, придавая ему всеобщий, универсальный и обязательный характер.

Творческие, стимулирующие, созидательные свойства конституционных норм проявляются в установлении ими целей и задач развития общества и государства. В результате содержащая их Конституция выступает как высший политико-правовой ориентир такого развития, как средство и способ социальной ориентации[65].

Конституционные нормы, как правило, не предусматривают исчерпывающе определенных прав и обязанностей конкретных субъектов. Они имеют всеобщий, универсальный характер и обращены ко всем либо ко многим видам субъектов.

Важной чертой, характеризующей Конституцию как основной источник конституционного права, является широта содержания ее норм. Если все другие источники конституционного права связаны с регулированием какой-либо одной сферы общественных отношений, то Конституция воздействует на все сферы жизни общества: политическую, экономическую, социальную, духовную.

Конституция является важнейшим политическим документом, Ее политическая направленность – одно из важнейших свойств, обусловливающих ее особую роль в правовой системе[66]. В Конституции, как ни в каком другом правовом акте, политико-правовые устои общества получают широкое и четкое законодательное выражение. Из общесоциологических категорий они переводятся в юридические, причем на самом высоком уровне. Конституция не только закрепляет сложившееся соотношение политических сил, но и определенным образом организует его, переводя в ряд политико-правовых конституционных отношений.

Конституция включает целый ряд положений, имеющих ярко выраженную политическую направленность, в том числе положения, закрепляющие принципы народовластия (ст. 3), политическое многообразие и многопартийность (ч. 3 ст. 13), политические права и свободы граждан (ст. 30, 31, 33) и др.

Таким образом, Конституция представляет собой правовой акт, в котором социально-политические и правовые характеристики общества настолько тесно переплетены между собой, что образуют органически целостную политико-правовую структуру.

Конституция РФ содержит достаточно подробную характеристику экономической основы конституционного строя России. Она гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности (ст. 8). В конституционных нормах закреплены формы собственности, которые признаются и гарантируются государством (ст. 8, 9, 36).

В Конституции установлено (ст. 8), что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, что право частной собственности охраняется законом (ст. 35). В ней также указывается, что в России иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами вправе каждый, и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, а принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Таким образом, конституционные нормы регулируют важнейшие общественные отношения, выражающие основные принципы организации общества в экономической сфере.

Важным объектом конституционного воздействия выступает и социальная сфера. Способы конституционного воздействия на социальные процессы имеют свои особенности, что объясняется их спецификой, местом в структуре общественных отношений. Оно осуществляется путем закрепления определенных социальных преобразований и посредством установления основных целей деятельности государства в этой сфере.

Объявляя Российскую Федерацию социальным государством (ч. 1 ст. 7), Конституция закрепляет право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также право на защиту от безработицы (ч. 1 и 3 ст. 37).

Наиболее характерные черты социального государства отражаются в его социальной политике, которая в соответствии с Конституцией (ч. 1 ст. 7) направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В число основных направлений социальной политики государства входят: охрана труда и здоровья людей (ст. 37, 41); обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан (ч. 1 ст. 38, ст. 39); установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (ч. 2 ст. 39); установление гарантированного минимального размера оплаты труда (ч. 3 ст. 37).

В Конституции также указывается (ч. 3 ст. 39), что в стране поощряются создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.

Конституция активно воздействует и на духовную сферу жизни общества. Это воздействие осуществляется прежде всего через идеологию. Идеология является сложным духовным образованием, включающим определенную теоретическую основу, которая представляет собой систему политических, правовых, религиозных, философских взглядов на социальную действительность, общество и отношения людей между собой, а также связанные с этой системой программы действий и механизмы распространения идеологических установок среди населения.

Конституция обладает большим идеологическим потенциалом. Она способна оказывать воспитательное воздействие на граждан, основанное на гуманизме и справедливости. Конституционные нормы закрепляют важнейшие демократические ценности и создают необходимые условия для активного использования их гражданами, направляют развитие образования и культуры на формирование свободной личности (ст. 43, 44, 68, 69). Конституция рассматривает основные права и обязанности не только в правовом аспекте, но и в плане их нравственного долга (например, ч. 3 ст. 17, ч. 2 и 3 ст. 38, ст. 39).

Важное значение в этом отношении имеет тот факт, что Конституция закрепляет как одну из основ конституционного строя страны принцип идеологического многообразия. Этот принцип прежде всего исключает возможность существования в России государственной или обязательной идеологии (ст. 13). Закрепление в Конституции принципа идеологического многообразия является одним из важнейших демократических завоеваний народов России.

Принцип идеологического многообразия тесно связан с другим проявлением духовного многообразия, свойственного современной России. В ч. 1 ст. 14 Конституции указывается, что Россия является светским государством. Как светское государство Российская Федерация характеризуется тем, что в ней религиозные объединения отделены от государства и никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

Несмотря на многосторонность и разнохарактерность общественных отношений, закрепленных нормами Конституции, все ее нормы относятся к одной отрасли права – к конституционному праву. Это является важной особенностью Конституции как источника конституционного права.

Надо сказать, что в свое время некоторые советские государствоведы возражали против такой постановки вопроса. Например, Г.С. Гурвич писал: «Не все то, что заключается в Конституции, может и должно составить предмет и содержание государственного права»[67]. Позднее ту же мысль развивал и пытался обосновать в своих работах А.И. Лепешкин.

«Конечно, было бы серьезной ошибкой, – писал он, – недооценивать значение Конституции для советского государственного права и тем более противопоставлять ее государственному праву. Советская Конституция не только является главнейшим источником для государственного права (как и для всех других отраслей права), но и непосредственно определяет содержание его важнейших институтов и норм…

Однако при всем этом было бы неправильным, на наш взгляд, отождествлять Конституцию с советским государственным правом: во-первых, потому, что не все правовые нормы, содержащиеся в Советской Конституции, являются нормами государственного права, и, во-вторых, потому, что к государственному праву наряду с соответствующими нормами Конституции относятся и многочисленные правовые нормы, установленные в порядке текущей нормотворческой деятельности…

В этой связи необходимо обратить внимание на такие нормы, как ст. 4, 5, 6 и последующие статьи гл. 1 Конституции СССР, которые, по нашему мнению, являются исходными для всех отраслей социалистического права, в том числе и прежде всего для права государственного.

Например, в ст. 4 Конституции СССР указывается, что экономическую основу СССР составляют социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и средства производства, утвердившиеся в результате ликвидации капиталистической системы хозяйства, отмены частной собственности на орудия и средства производства и уничтожения эксплуатации человека человеком. Следовательно, в этой статье Основного закона закрепляется тот исторический факт, что в нашей стране безраздельно господствует социалистическая система хозяйства, основанная на социалистической собственности.

Это положение Конституции имеет огромное значение для всего советского права, в том числе и для государственного права, ибо в указанной статье закреплена материальная база социализма, являющаяся экономической основой нашего общества. Но что же здесь специфического для государственного права? Почему нормы об экономической основе Советского государства (экономическая структура СССР, формы собственности, их соотношение и т. д.) должны относиться именно к предмету такой отрасли права, как государственное?

Ссылка на то, что, поскольку ст. 4 Конституции СССР закрепляет материальную базу осуществления власти трудящимися, вопрос об экономической основе СССР должен быть целиком отнесен к предмету государственного права, является, по нашему мнению, неубедительной: положение ст. 4 имеет основополагающее значение не только для государственного права, но и для всех других отраслей советского права…

Таким образом, многие правовые нормы, содержащиеся в гл. 1 Конституции СССР, несмотря на их огромное принципиальное значение по содержанию регулируемых ими отношений, не могут быть отнесены именно к нормам государственного права как отрасли. Это обстоятельство не только не наносит ущерб содержанию советского государственного права, а, напротив, освобождает его от различных наслоений, более четко ограничивает от других отраслей социалистического права»[68].

Итак, очевидно, что в основе позиции А.И. Лепешкина лежит довод, согласно которому Конституция является юридической базой всего советского права, и поэтому в ней должны содержаться нормы его различных отраслей. Думается, однако, что его нельзя признать убедительным.

«Действительно, – писал по этому поводу B.C. Основин, – Конституция является юридической базой всего советского права. Но из этого еще не следует, что в ней должны содержаться нормы всех отраслей права, ибо тогда она была бы сводом законов, а не Конституцией. В Конституции содержатся лишь исходные положения для других отраслей права…

С мнением А.И. Лепешкина нельзя согласиться еще и по следующим мотивам. Во-первых, отнесение конституционных норм к различным отраслям права нарушило бы установившийся порядок систематизации правовых актов, порядок, по которому в каждой отрасли имеется свой основной акт, вокруг которого группируются все нормы этой отрасли права… В государственном праве таким актом является Конституция СССР, вокруг которой группируются нормы государственного права. Отнесение конституционных норм к различным отраслям права привело бы к усложнению систематизации правовых норм.

Во-вторых, А.И. Лепешкин допускает некоторую непоследовательность. Заявляя, что не все нормы Конституции относятся к государственному праву, он в то же время не отрицает, что государственное право дает исходные основные положения для других отраслей права, играет ведущую роль в общей системе права. Но если нормы Конституции, дающие исходные положения для других правовых отраслей, не относятся к государственному праву, то в чем тогда состоит ведущая роль именно государственного права по отношению к другим правовым отраслям?»[69].

Наличие в Конституции общих положений, принципов, дефиниций вызвало в литературе оживленную дискуссию относительно принадлежности некоторых ее норм к нормам правового характера.

Полагая, что каждая норма права должна устанавливать конкретные права и обязанности участников регулируемых ею общественных отношений, многие ученые утверждали, что некоторые статьи конституции не содержат норм права. «Конституция СССР, – указывал

А.Ф. Шебанов, – имеет ряд статей, которые не содержат в себе какого-либо конкретного правила поведения, а являются законодательным закреплением основных политических и правовых принципов советского строя»[70]. Аналогичное мнение по этому вопросу высказывал и Н.Г. Александров: «Некоторые правоположения в области государственного права не являются нормами права в собственном смысле, поскольку они сами по себе не предписывают какого-либо варианта поведения, а юридически оформляют и закрепляют самые устои общественного и государственного строя (например, ст. 1 Конституции СССР), определяя тем самым сущность и характер других статей закона, содержащих конкретные юридические нормы»[71].

Отдельные конституционные положения не признавались нормами и рядом других авторов[72]. При этом некоторые из них считали, что эти конституционные положения являются правоположениями, «которые лишь через посредство других правовых норм и лишь в сочетании с ними определяют поведение участников общественных отношений…»[73].

Однако с такой позицией соглашались далеко не все исследователи. Например, B.C. Основин подчеркивал, что основные политические и правовые принципы общественного строя, закрепленные рассматриваемыми нормами, должны быть общеобязательными для всех граждан. Законодатель для того и закрепил эти принципы в конституции, чтобы придать им общеобязательный характер. Кроме того, считал B.C. Основин, хотя предписание государства в такого рода нормах и не выражено в виде правила с четким указанием на права и обязанности субъектов, это указание все же имеется, поскольку законодатель в общей форме предписывает определенное поведение и, следовательно, налицо правовая норма, оказывающая определенное реализующее воздействие на поведение людей[74]. «В противном случае пришлось бы признать, что большинство статей нашего основного закона – Конституции не содержат в себе правовых норм, что, конечно, было бы неправильным»[75].

Вот почему «утверждения некоторых авторов о том, что норма права может быть лишь строго конкретным правилом поведения, на деле обедняет и сужает механизм воздействия права на общественные отношения. Жизнь так сложна и многообразна, что государство использует в своих актах различные способы воздействия на поведение людей. В одних случаях оно прямо устанавливает права и обязанности, в других – закрепляет общий принцип, соблюдение которого считает важным. Во всех этих случаях налицо будут нормы права, устанавливающие определенный вариант поведения, хотя степень определенности и форма содержащихся в них предписаний будут различными»[76].

Аналогичной точки зрения придерживается и В.О. Лучин. «Действительно, – указывает он, – далеко не все конституционные положения устанавливают точно определенные права и обязанности участников регулируемых отношений. Но означает ли это, что они не обладают качеством нормативности? С учетом специфики юридической природы Конституции и ее роли в механизме правового регулирования ответ, видимо, должен быть отрицательным: нет, не означает»[77].

Аргументируя свою позицию, В.О. Лучин отмечает, что всеобщность воли, выраженной в праве, выступает как нормативность правовой формы общественного регулирования. «Обязательность и властность характеризуют выраженную на референдуме и закрепленную в Конституции Российской Федерации в качестве государственной волю народа. Это один из важнейших признаков Конституции как закона. В Конституции, и в праве в целом, мера (масштаб) поведения в силу социальной обоснованности и социальной необходимости, а также возможности государственного принуждения становится обязательной для соответствующих лиц и организаций. При этом нормативность права, а следовательно, и Конституции проявляется в единстве таких свойств правил поведения, как обобщенность и обязательность»[78].

Нормативность всех положений Конституции В.О. Лучин видит в том, что она интегрирует общественные отношения и одновременно «укрепляет» права «и обязанности, трансформируя их в обобщенные оценки поведения применительно к отдельным видам субъектов, она выступает в качестве активного центра, осуществляющего управление системой законодательства, упорядочивает общественные отношения, вносит единообразие и стабильность в социальную жизнь путем установления общих правил, играет активную роль в создании не только единой, но и длительной во времени, устойчивой системы урегулированности и порядка, способствует созданию единой, непрерывно действующей, общеобязательной системы типовых масштабов поведения, обеспечивающей целенаправленное и гармоничное функционирование всего социального организма»[79].

Мнение о том, что каждая норма права должна устанавливать определенные права и обязанности участников регулируемых отношений, давно уже вызывает споры у исследователей. В литературе неоднократно указывалось на то, что многообразие правовых норм, сюжетность и различный характер их реализующей роли требуют более широкого определения правовой нормы, которое позволило бы охватить все правовые нормы[80]. Воплощение этого требования на практике позволяет различать нормы конкретного содержания, непосредственно устанавливающие права и обязанности сторон, и нормы всеобщего содержания, устанавливающие исходные начала (принципы) или общие определения для российского права в целом или для конкретной отрасли права[81]. В рамках такой конструкции снимается вопрос о нормативности некоторых «правоположений», содержащихся в Конституции

Ведущее место Конституции среди источников конституционного права определяется также и тем, что она имеет высшую юридическую силу (ч. 1 ст. 15).

Высшая юридическая сила Конституции определяет ее место в иерархии нормативных правовых актов, действующих в Российской Федерации. Придание Конституции высшей юридической силы означает, что она является правовым актом высшего порядка и что ее нормы служат основой и исходной точкой прочих норм, составляющих систему права. Все другие правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить. Акт, противоречащий Конституции, либо отменяется, либо приводится в соответствие с ней. Таким образом, речь идет о верховенстве Конституции в правовой системе России.

Следует заметить, что в юридической литературе высказано мнение о том, что несоответствие определенной норме Конституции не всегда может служить критерием конституционности акта текущего законодательства, поскольку при решении этого вопроса необходимо учитывать действие всех конституционных норм, а следовательно, и решать проблему противоречивости с позиций всей Конституции, ее социально-политического смысла[82].

Следует согласиться с мнением В.О. Лучина, который считает, что подобное предложение способно привести к субъективизму и беззаконию, разрушению конституционной законности. «С таким подходом, – пишет В.О. Лучин, – можно «отступиться» от любой конституционной нормы, потому что другая норма, якобы, не нарушена. В силу системности конституционных норм, их внутренней согласованности положение, когда противоречие одной конституционной норме снималось бы, компенсировалось на основе субъективного усмотрения соответствия другой либо общему социально-политическому смыслу… недопустимо»[83].

В юридической литературе иногда смешивают понятия юридической силы и обязательности конституционных норм. Между тем, как известно, все правовые нормы, независимо от их юридической силы, в равной мере обязательны для соблюдения. Поэтому следует признать ошибочным мнение, согласно которому «конституционное регулирование обладает самой высокой степенью обязательности…»[84]. Было бы неверно, подчеркивал В.Ф. Коток, из того факта, что Конституция обладает наивысшей юридической силой, делать вывод, будто ей свойственна наибольшая из всех правовых актов степень обязательности. Если бы можно было представить такую степень, то обязательность правового акта была бы уничтожена, поскольку каждый из них являлся бы более или менее обязательным, т. е. по сути дела факультативным. Между тем обязательность – абсолютное свойство каждого законного правового акта. Этим она отличается от юридической силы, которая представляет собой релятивное свойство правового акта[85].

Высшая юридическая сила Конституции обусловлена прежде всего тем, что она содержит правовые нормы, касающиеся наиболее важных вопросов общества и государства. Эти нормы объективно требуют признания за ними высшего авторитета и непререкаемости. Тем самым обеспечивается целостность и непротиворечивость всей системы правовых актов, а также достигаются основные цели Конституции – гарантировать права человека, поставив пределы публичной власти, и обеспечить демократическое и рациональное устройство этой власти, ее демократическое функционирование.

Весьма показательно, что согласно ч. 2 ст. 4 Конституции РФ она имеет верховенство на всей территории Российской Федерации. Правда, главный смысл этой нормы – в обеспечении верховенства не только федеральной Конституции, но и всего федерального права над правом субъектов Федерации. Однако очевидно, что одновременно этой нормой обосновывается и верховенство Конституции, т. е. ее высшая юридическая сила.

Следует заметить, что верховенство Конституции отнюдь не означает, что она обладает надзаконным характером[86]. Будучи высшим по своей нормативной силе актом, Конституция вместе с тем сама является элементом (составной частью) системы нормативных актов. Конституция не вынесена за рамки действующего права, она является его органической составной частью. Поэтому Конституция – это не «надзаконный» акт, а реально действующий закон, носящий характер основного закона.

Как основной источник конституционного права, Конституция определяет многие другие виды источников конституционного права. В ней устанавливаются наименования нормативных правовых актов, их юридическая сила, порядок принятия, отмены и опубликования. Например, в ст. 115 указывается:

«1. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

2. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

3. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации».

Такого рода положения, закрепленные в Конституции, являются важной гарантией, обеспечивающей ее верховенство.

Как основной источник конституционного права, Конституция служит базой текущего законодательства, определяет его характер. Текущее законодательство развивает предписания Конституции при детальном регулировании общественных отношений.

При этом в самой Конституции часто предусматривается необходимость принятия нормативных актов, развивающих ее нормы. Такая необходимость может быть выражена прямым указанием на вид закона, который требуется для регулирования некоторых вопросов. Например, в ч. 2 ст. 114 указывается, что порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом.

В Конституции может содержаться указание на то, что определенные отношения регулируются законом, хотя при этом его вид и наименование не называются. Так, согласно ч. 1 ст. 39 каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Из текста конституционных положений может вытекать обязательность последующего текущего нормативного регулирования, обеспечивающего применение конституционной нормы, хотя прямо об этом и не говорится. Например, в ч. 5 ст. 13 указывается, что запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Очевидно, что такие конституционные положения могут действовать в полной мере лишь вместе с развивающими их нормами текущего законодательства, устанавливающими конкретные виды и меры ответственности.

В связи с рассматриваемой проблемой в литературе дискутируется вопрос о том, может ли законодатель выйти за рамки Конституции или он должен только конкретизировать и развивать ее положения. И если федеральным законом урегулирован вопрос, не упомянутый в Конституции, то не подрывается ли тем самым ее верховенство, ибо федеральный закон становится как бы ее дополнением?[87]

Думается, что прав Б.А. Страшун, который полагает, что, как правило, компетенция парламента неопределенная, т. е. парламент может законодательствовать практически по любому вопросу. «Это вытекает, – пишет он, – из существа законодательной функции, возложенной на парламент Конституцией. Естественно, что, если вопрос как-то урегулирован в Конституции, закон парламента должен ей соответствовать. В федеративных государствах федеральный парламент может законодательствовать по любому вопросу федеральной компетенции»[88].

Надо полагать, что именно таким образом следует толковать формулу ст. 94 Конституции РФ, определяющей Федеральное Собрание, в частности, как законодательный орган. Однако и в тех случаях, когда законодатель принимает решение во «внеконституционной» сфере, он, разумеется, обязан руководствоваться общими принципами конституционного строя и права, в частности, принципом разделения властей, сформулированным в ст. 10 Конституции РФ.

«Это значит, – пишет по этому поводу Б.А. Страшун, – что форму закона нельзя использовать для решения вопросов, по природе своей представляющих предмет исполнительной или судебной деятельности. Другими словами, осуществляя свою конституционную функцию, парламент должен устанавливать правовые нормы, а не разрешать конкретные дела, если на то нет прямого конституционного управомочия»[89].

Будучи базой для текущего законодательства, Конституция вместе с тем является актом прямого действия. Как неотъемлемая часть российской правовой системы она обладает всеми качествами нормативного акта и в значительной своей части вообще не нуждается в конкретизации другими законодательными актами.

Вместе с тем, как известно, в задачу Конституции не входит детальное урегулирование общественных отношений. Многие ее нормы носят более или менее общий характер. Эта особенность накладывает существенный отпечаток на характер действия и формы осуществления некоторых норм Конституции. Однако это не означает, что данные нормы вообще не участвуют в урегулировании общественных отношений. Все они обладают регулирующим значением и имеют действующий характер. Причем все они действуют непосредственно.

Например, согласно ч. 1 ст. 1 Конституции РФ Россия – демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Каких-либо конкретных обязанностей на субъектов эта норма не возлагает. Однако именно из нее исходит конституционное и иное правовое регулирование. Законы и иные правовые акты, издаваемые на основе Конституции, развивают и дополняют эти и другие ее положения. В этом и состоит прямое действие упомянутой нормы.

Все это дает основание сделать вывод, что любая конституционная норма независимо от занимаемого ею места в Конституции, выполняемых функций и преследуемых целей является действующей правовой нормой, а сама Конституция – такой частью законодательства, которая оказывает прямое регулирующее воздействие на общественные отношения, ограничивает государство и его органы правом, закрепляет права и свободы человека и гражданина в качестве субъективных прав, возлагающих на государство вполне определенные обязанности и подлежащих судебной защите. Именно в этом заключается смысл прямого действия конституционных норм[90].

Вместе с тем необходимо различать непосредственное и опосредованное действие Конституции, составляющие формы прямого действия конституционных норм. Непосредственным является такое действие конституционных норм, которое осуществляется только конституционными средствами, а также совместными с другими правовыми нормами, которые обычно определяют процедуру реализации конституционных норм. Опосредованным считается такое действие конституционных норм, которое осуществляется после предварительной их конкретизации в иных законодательных актах. Такая конструкция обеспечивается нормами административного, гражданского, трудового и других отраслей права Российской Федерации.

Следует заметить, что прямое действие конституционных норм присуще всем способам правореализационного процесса. Однако во всех случаях оно осуществляется исключительно в рамках конституционных правоотношений.

В Конституции РФ говорится не только о прямом действии ее самой (ч. 1 ст. 15), но и о непосредственном действии закрепленных в ней прав и свобод человека и гражданина. Подобным образом, видимо, выражена основная идея естественно-правовой доктрины о правах человека, существующих независимо от их государственного признания, но в результате такого признания и конституционного закрепления обретающих качество прав гражданина.

Однако право вообще и право человека – это не два различных феномена, существующих независимо друг от друга, а явления одного порядка и одного типа. «Права человека (в тех или иных формах и объемах их бытия и выражения), – отмечает B.C. Нерсесянц, – это необходимый, неотъемлемый и неизбежный компонент всякого права, определенный (а именно – субъективно-человеческий) аспект выражения сущности права как всеобщей и необходимой формы свободы людей. Право без прав человека так же невозможно, как и права человека без и вне права»[91].

Поэтому представляется, что формула «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими» (ст. 18) вполне укладывается в более общую формулу о прямом действии Конституции (ст. 15), так как всеобщность формы свободы людей относительна, поскольку ограничивается лишь субъектами отношений, регулируемых правом и опосредуемых правовой формой.

Обеспечение прямого действия Конституции – одна из главных задач судов. В связи с этим в ряде постановлений Пленума Верховного Суда РФ давались разъяснения, которые ориентировали суды на применение Конституции РФ как акта прямого действия при рассмотрении гражданских и уголовных дел. Так, 31 октября 1995 г. Пленум Верховного Суда РФ принял постановление «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия»[92].

В нем обращено внимание судов на то, что при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего соответствующие правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию в качестве акта прямого действия.

При подготовке проекта постановления и в ходе его обсуждения высказывались различные точки зрения по вопросу о том, как следует поступить в случае, если при рассмотрении дела у суда возникнут сомнения в конституционности примененного или подлежащего применению федерального закона либо он придет к убеждению о том, что закон противоречит Конституции[93].

Пленум Верховного Суда РФ пришел к выводу, что обращение с запросом в Конституционный Суд является не обязанностью, а правом суда в случаях, когда у него имеются сомнения или, как указано в ч. 2 ст. 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», возникает неопределенность по вопросу о соответствии Конституции примененного или подлежащего применению закона при рассмотрении конкретного дела. Если же суд придет к убеждению, что закон противоречит Конституции, он вправе разрешить дело по существу, руководствуясь соответствующими нормами Конституции. В противном случае обязательное предварительное обращение судей в Конституционный Суд для решения вопроса о возможности прямого применения Конституции РФ вместо противоречащего ей закона будет по существу нарушать конституционный принцип прямого действия Конституции. Кроме того, лишение суда общей юрисдикции возможности самостоятельно применять Конституцию в тех случаях, когда он убежден, что федеральный закон противоречит конституционным положениям, может породить такую ситуацию, когда суд вынужден будет приостанавливать производство по делу до рассмотрения Конституционным Судом его запроса, а это, как известно, связано с продолжительным периодом времени.

В литературе предложены и иные пути решения этой проблемы. Например, Б.С. Эбзеев полагает, что суд общей юрисдикции или арбитражный суд могут «отложить в сторону закон, противоречащий, по их мнению, Конституции, и вынести решение, основываясь непосредственно на конституционной норме. Однако в этом случае, видимо, речь должна идти уже не о праве, а об обязанности обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности данного закона. Такой ответ на поставленный выше вопрос более соответствует логике ч. 1 ст. 15, ст. 18 и ч. 4 ст. 125 Конституции, рассматривающих некоторые аспекты применения ее норм»[94].

Значение Конституции как основного источника конституционного права определяется также и тем, что установленные в ней нормы служат формой воплощения государственной воли народа. «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, – указывается в преамбуле Конституции РФ, – …принимаем Конституцию Российской Федерации».

Будучи принята народом путем всенародного голосования, Конституция приобретает учредительный характер. Поскольку народ в демократическом государстве является носителем суверенитета и единственным источником власти, только он обладает и ее высшим проявлением – учредительной властью. Это означает, что именно народ имеет право принимать конституцию и посредством ее учреждать те основы общественного и государственного устройства, которые народ для себя выбирает.

Именно на признании учредительной природы конституции основываются особый порядок ее принятия, верховенство, ее роль в правовой системе государства, ее непререкаемость для всех учрежденных ею же властей. Конституционные предписания выступают в качестве первоосновы, являются первичными.

Обладая учредительным характером, Конституция по сравнению с другими источниками конституционного права является актом наивысшего не только правового уровня, но и общественного значения.

§ 2. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации

Согласно Конституции РФ (п. 4 ст. 15) составной частью правовой системы Российской Федерации являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.

Можно согласиться с М.В. Баглаем в том, что включенная в Конституцию формулировка «общепризнанные принципы и нормы международного права» таит в себе «много неясностей, поскольку в мире не существует общепринятого определения этих принципов и норм»[95].

Однако в теории и практике международного права общепризнанными принципами и нормами международного прав считаются такие общеобязательные нормы международного права, которые пользуются всеобщим признанием, выраженным тем или иным способом, хотя зачастую и не закреплены в каких-либо конвенциях. Они получили название норм «общего» международного права, или «общих», «универсальных» норм. Международный суд ООН неоднократно выражал мнение, что «универсальные» принципы и нормы или принципы и нормы «общего» международного права как правило существуют и действуют в качестве принципов и норм общего международного обычного права.

Надо сказать, что содержащаяся в Конституции РФ формула «общепринятые принципы и нормы международного права» не включает «международные договоры Российской Федерации», поскольку в ином случае не было бы смысла употреблять ее в Конституции наряду с упомянутыми уже общепризнанными принципами и нормами международного права, хотя это отнюдь не означает, что те или иные договоры не могут использоваться в качестве доказательства общепризнанности норм.

К общепризнанным принципам и нормам международного права, объявленным частью правовой системы России, относятся прежде всего общепризнанные нормы международного сообщества, определяющие источники общего международного права. «В доктрине и практике международного права общепризнанно, – пишет Г.М. Даниленко, – что на данном этапе наибольшее авторитетное перечисление его источников содержится в ст. 38 Статуса Международного суда ООН. Международный обычай, являющийся основным источником общепризнанных норм, определяется ст. 38 Статуса как «доказательство всеобщей практики, признан в качестве правовой нормы». Согласно этой же статье кроме договоров и обычаев Суд применяет также «общие принципы права, признанные цивилизованными нациями»[96].

Всеобщее признание предполагает наличие согласия с соответствующими нормами со стороны всех основных групп государств современного международного сообщества. Практика международного права свидетельствует о том, что резолюции, принятые незначительным большинством того или иного международного форума, не могут иметь сколько-нибудь серьезных шансов стать «общепризнанными» юридически обязательными нормами. Кроме того, негативное отношение государства к той или иной резолюции делает невозможным ее применение к отношениям с его участием.

Все это говорит о том, что без явно выраженного или молчаливого согласия России ей не могут быть навязаны никакие международные обязательства. Кроме того, в процессе установления общепризнанных принципов и норм международного права позиция России не может не учитываться как при оценке ст. 38 Статуса Международного суда ООН «всеобщности практики, так и при установлении признака такой практики в качестве правовой и соответственно юридически обязательной для России»[97].

Наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права составной частью правовой системы Российской Федерации являются заключенные ею международные договоры. Они – существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.

Норма, признающая общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации частью ее правовой системы, установлена Конституцией РФ впервые в истории России. Причем речь идет не просто о конституционной норме, а об общеправовом принципе российского права и одной из основ конституционного строя Российской Федерации.

До принятия Конституции РФ многие исследователи отрицали саму возможность включения норм международного права в правовую систему Российской Федерации. При этом одни из них утверждали, что использование и применение физическими и юридическими лицами, а также судами норм международного права не меняет их международно-правового характера и содержания, что они не инкорпорируются в национальное право, не преобразуются во внутригосударственные законодательные нормы, а применяются на территории государств в том же объеме, что и в международном праве. Другие делали попытку доказать, что в сфере внутреннего права могут действовать только нормы внутреннего права и органы государства руководствуются только этими нормами[98].

Следует заметить, что и после принятия Конституции РФ в этой области осталось немало спорных вопросов, которые требуют решения. Один из них касается места, которое занимают нормы международного права в правовой системе России. Так, по мнению В.А. Каланды, инкорпорируемая норма международного права изменяет свою природу и рассматривается субъектами внутреннего права в качестве нормы национального права[99]. Е.Т. Усенко, отмечая неуместность и ошибочность конституционного положения о нормах международного права, считает, что они «являются составной частью права Российской Федерации», хотя они «сохраняют автономность в отношении к внутренней системе права в целом», связь с породившими их международными договорами и должны толковаться на основе договора, а не внутреннего права и его системы[100].

Иную позицию занимает С.Ю. Марочкин. Он полагает, что нормы международного права как выражение согласованных позиций и воли ряда государств, а не воли одного государства (как нормы его собственного права) должны толковаться и исполняться государствами, в том числе и во внутригосударственной сфере, с точки зрения объекта и целей договора, целей и принципов международного права в целом, а не внутреннего права. «Это – ясное и общепризнанное положение международного договорного права, – пишет он. – Прежде всего в силу данного положения нормы международного права вряд ли обоснованно рассматривать как составную часть внутреннего права. Они не меняют своей природы, формы и в этом смысле являются «инородным телом» по отношению к нормам внутреннего права». Ни один внутригосударственный акт, полагает он, независимо от характера и содержания (акт инкорпорации, рецепции, трансформации), обеспечивающий выполнение государством своих международных обязательств, не способен изменить природу норм, их особенные цели, содержание, форму и т. д. Этого и не требуется – государство осуществляет и обеспечивает выполнение именно норм международного права»[101].

По нашему мнению, наиболее предпочтительна позиция С.Ю. Марочкина. Дело в том, что правовая система Российской Федерации – это система, созданная и действующая как проявление суверенитета России, использующей и защищающей свое право в собственных целях. Правовая система России отражает особенности национального правосознания и культуры, правопонимания и предназначена для регулирования специфических политических и социально-экономических задач. Она включает правопонимание (правовые взгляды, правосознание, правовую культуру, правовые теории и концепции и т. д.); правотворчество (познавательный и процессуально оформленный способ подготовки и принятия законов и иных правовых актов); правовой массив (структурно оформленную совокупность официально принятых и взаимосвязанных правовых актов); правоприменение (способы реализации правовых актов и обеспечение законности)[102].

Включение норм международного права в правовую систему России, несомненно, изменяет ее содержание и структуру, «пополняя» нормативный массив правовой системы Российской Федерации, оказывает существенное влияние на взаимодействие ее элементов, превращает правовую систему России из суверенно-замкнутой, изолированной «объективными границами», в сосуществующую и взаимодействующую с международной правовой системой[103]. Однако все это не означает, что нормы международного права, выполняя совместную с нормами внутреннего права регулирующую функцию, становятся частью права Российской Федерации[104]. Они сохраняют свой международно-правовой характер. В тех же случаях, когда под их влиянием принимаются нормы внутреннего права, дублирующие международно-правовые нормы, эти нормы рассматриваются исключительно как нормы внутреннего права и действуют параллельно с аналогичными нормами международного права.

Один из центральных вопросов общей проблемы, связанной с местом норм международного права в правовой системе России, касается возможности их непосредственного действия во внутригосударственной сфере. Этот вопрос неоднократно вызывал споры в правовой литературе, в процессе которых одни признавали такую возможность, другие ее отрицали.

В соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации»[105] положения официально опубликованных международных договоров в Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для реализации иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты.

Согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора (ст. 6) может выражаться путем: подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны. Решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров принимается органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией Российской Федерации, а также другими актами законодательства Российской Федерации.

В Законе о международных договорах (п. «а» ч. 1 ст. 15) перечислены виды международных договоров, подлежащих ратификации. К ним отнесены, в частности, договоры, устанавливающие «иные правила, чем предусмотрены законом». Ратификация международных договоров осуществляется путем принятия федеральных законов (ст. 14, 17).

Не вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, признанные Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, не подлежат введению в действие и применению (ст. 34).

Все это говорит о том, что в силу суверенитета государства в его правовой системе юридическое значение имеют только те нормы, действие которых санкционировано им. Для непосредственного применения международных договоров на территории России нужны правовые основания, т. е. ее санкции[106]. В этом смысле можно утверждать, что непосредственное действие норм международного права во внутригосударственной сфере, безусловно, есть опосредованное действие.

Таким образом государственный суверенитет был и остается тем щитом, который защищает государство от внешнего давления. Это особенно важно в современных условиях, когда благодаря все большему осознанию людьми разных стран необходимости действовать сообща и жить в мире, росту значения общих гуманитарных, нравственных принципов усиливается доминанта мирового сообщества, а вместе с ней и стремление обосновать право сообщества вмешиваться в решение внутригосударственных вопросов во имя более высоких интересов мирового сообщества и его ценностей. При этом наиболее распространенными поводами для такого вмешательства являются защита прав человека, контроль за производством оружия массового уничтожения, сохранение планетарной среды и т. д.[107]

Видимо, с этим в определенной мере связана и бытующая в отечественной литературе точка зрения о том, что существуют объективные границы международного права, за которые не распространяются его регулирующие возможности, что международное право действует на территории государства как его субъекта, а не во внутригосударственной сфере[108].

Однако представляется, что упомянутые «объективные границы» международного права нельзя рассматривать в качестве непереходных. «Ничто не мешает государству, – подчеркивает С.Ю. Марочкин, – в силу его суверенитета распространить действие им же согласованных и принятых норм международного права в сфере внутреннего права для регулирования отношений с участием организаций и индивидов. Воля государства, выраженная иным (не законодательным, а договорным) путем, в равной мере может быть обязательной в сфере внутренней юрисдикции с санкции государства»[109].

Думается, что такое регулирование зачастую экономичнее и эффективнее, чем преобразование этих норм во внутренние и изменение законодательства в соответствии с ними, в частности, в ситуациях, когда внутригосударственный закон создает один и общий для всех режим, а серия двусторонних договоров с рядом государств создает специальный режим, отдельный для каждого из них[110].

Следует заметить, что после принятия Конституции РФ проблема действия норм международного права в правовой системе Российской Федерации рассматривается главным образом в плоскости практических вопросов их применения[111].

В юридической литературе высказаны различные рекомендации по поводу обеспечения государством выполнения норм международного права в национальном праве, указываются и способы (меры) согласования норм внутригосударственного права с международным правом, которые сложились в практике разных государств. Такими методами являются: 1) отсылка; 2) рецепция; 3) унификация; 4) преобразование; 5) создание специального правового режима; 6) отмена внутригосударственных актов, противоречащих международным обязательствам[112].

Использование отсылки заключается в том, что законодатель, регулируя внутригосударственные отношения, не воспроизводит норму международного права, а отсылает к ней заинтересованных лиц. При отсылке модель поведения формулируется в международной правовой системе, а в национальной системе права лишь указывается источник, где с этой моделью можно ознакомиться.

В отличие от отсылки, где законодатель ссылается на источник международного права, при рецепции он заимствует модель поведения из международного права и придает ей юридическую силу для субъектов внутригосударственного права. В результате одна и та же модель поведения оказывается содержащейся и в международном, и во внутригосударственном праве.

При унификации разрабатываются единые с международными нормы внутригосударственного права. Так унифицируют свои правовые системы целые регионы, союзы и сообщества государств.

В тех случаях, когда в законодательство нужно внести некоторые изменения в соответствии с международным правом, используется метод преобразования. При его использовании норма внутригосударственного права остается и лишь уточняется.

В определенных случаях государство в рамках национального законодательства создает специальный правовой режим с целью согласованного внутригосударственного законодательства с международно-правовыми предписаниями. Создание такого режима возможно, в частности, в государствах СНГ по таким правовым вопросам, как гражданство, семейно-брачные отношения и др.

Наконец, в тех случаях, когда нормы национального законодательства противоречат международно-правовым актам, практикуется отмена внутригосударственных актов.

Однако независимо от того, какому из рассмотренных методов отдается предпочтение в тех или иных случаях, совершенно очевидно, что в условиях, когда общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, необходимость согласования национального права с международным при их противоречии друг другу становится одной из наиболее актуальных проблем нашей правовой системы.

Включение международно-правовых норм в правовую систему России порождает вопрос о принадлежности актов, содержащих эти нормы, к числу источников внутреннего права Российской Федерации.

В правовой литературе на этот счет высказаны различные точки зрения. Так, С.Л. Зивс полагал, что источники международного права образуют свою собственную систему, автономную по отношению к системе источников национального права. Вместе с тем он подчеркивал, что для всех норм международного права, предназначенных для реализации в сфере внутреннего права, необходимо их превращение в нормы национального права, в том числе для «унифицированных норм» международного права, а также для актов международного права, которые могут быть целиком преобразованы в акты национального права[113].

М.С. Студеникина включает в число источников права в Российской Федерации договоры нормативного содержания, среди которых важное место занимают международные договоры[114].

«Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, – пишет А.В. Мицкевич, – являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, указанные источники международного права также в определенном аспекте являются источниками российского права…»[115].

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры рассматривает в качестве источников российского права и B.C. Нерсесянц[116].

Однако если среди специалистов в области общей теории права большинство высказывается в пользу признания актов международного права источником российского права, то среди специалистов по международному праву на этот счет существуют значительные разногласия. Так, одни исследователи рассматривают источники международного права как один из видов источников внутреннего права. Другие, признавая источники международного права одним из видов источников внутреннего права, при этом оговаривают «автономное положение таких норм и договоров во внутренней правовой системе». Наконец, третьи полностью исключают возможность наделения источников международного права качествами источников внутреннего права[117].

Например, С.Ю. Марочкин полагает, что договоры не объявляются Конституцией РФ источником права России. «Более того, – указывает он, – называя их частью правовой системы, она вообще не обозначает их места в ряду источников внутреннего права, помещает их как бы вне такого ряда. Иными словами, источники МП (международного права. – O.K.) занимают обособленное положение в нормативной части правовой системы Российской Федерации, соседствуя и действуя совместно с источниками внутреннего права, но не «вливаются» в общий массив»[118].

Конституция РФ достаточно обстоятельно характеризует систему источников права Российской Федерации: называет их виды; определяет иерархию, в том числе между федеральным и региональным уровнями; условия применения; соотношения с правами человека; конкретную форму выражения тех или иных норм; некоторые правила действия во времени, в пространстве и по кругу лиц; сферу федерального и регионального законодательства; компетенцию высших органов государственной власти в отношении принятия и действия нормативных актов; полномочия судебной власти по обеспечению действия законодательства; исходные начала правотворчества местного самоуправления. Во всех этих случаях законодатель имеет в виду только те источники права, на которые распространяется односторонняя компетенция государственной власти или местного самоуправления, т. е. источники внутреннего права. Вместе с тем Конституция включает в российскую правовую систему и источники международного права, определяя общий принцип их соотношения с внутригосударственными источниками, вопросы, решаемые в соответствии с нормами международного права, некоторые полномочия государственных органов по заключению договоров.

Конечно, нормы и источники международного права занимают обособленное положение в нормативном массиве правовой системы Российской Федерации, функционируя наряду с российским правом. Они толкуются и применяются в соответствии с целями и принципами международного права и конкретного договора, с установленными в нем временными, пространственными и субъектными пределами действия, в контексте значения используемых в нем терминов, а не с точки зрения ориентиров внутреннего права. Однако при этом они остаются источниками российского права как части российской правовой системы. Иными словами, источники права в правовой системе Российской Федерации являются внешней формой норм как российского, так и международного права, действующих в стране с санкции государства.

Надо сказать, что подобной точки зрения придерживаются специалисты, занимающиеся вопросами конституционного права. Так, М.И. Кукушкин относит к числу источников конституционного права «некоторые международно-правовые акты»[119].

«После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. в числе источников государственного (конституционного) права, – полагает В.Г. Стрекозов, – появился еще один вид актов. Статья 15 Конституции РФ впервые в истории конституционного законодательства устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы»[120]. Правда, он считает, что в такого рода международно-правовых актах содержатся нормы, являющиеся составной частью внутригосударственного права[121].

«Возрастание роли внешних факторов, – указывает Е.В. Колесников, – интеграционные процессы привели к тому, что к числу источников права относятся и общепризнанные принципы, и нормы международного права, и международные договоры (ст. 15 Конституции РФ)»[122].

В число источников конституционного права М.В. Баглай включает ратифицированный международный договор[123].

К договорам Российской Федерации, являющимся источниками конституционного права, относятся, в частности, Соглашение о создании Содружества Независимых Государств[124]; Договор о Союзе Беларуси и России и Устав Союза Беларуси и России[125]; Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства[126]; Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства[127] и др. Особое место среди них принадлежит Договору о создании Союзного государства, заключенному между Российской Федерацией и Республикой Беларусь и вступившему в силу 26 января 2000 г.[128]

Договор юридически закрепляет создание Россией и Беларусью Союзного государства, которое знаменует собой новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство, целями которого являются:

обеспечение мирного и демократического развития братских народов государств-участников, укрепление дружбы, повышение благосостояния и уровня жизни;

создание единого экономического пространства для обеспечения социально-экономического развития на основе объединения материального и интеллектуального потенциала государств-участников и использования рыночных механизмов функционирования экономики;

неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права;

проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны;

формирование единой правовой системы демократического государства;

проведение согласованной социальной политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

обеспечение безопасности Союзного государства в борьбе с преступностью;

укрепление мира, безопасности и взаимовыгодного сотрудничества в Европе и во всем мире, развитие Содружества Независимых Государств.

Согласно Договору Союзное государство базируется на принципах суверенного равенства государств-участников, добровольности, добросовестного выполнения ими взаимных обязательств. Оно основано на разграничении предметов ведения и полномочий между Союзным государством и государствами-участниками. Для реализации целей Союзного государства создаются Высший Государственный Совет, Парламент, Совет Министров, Суд, Счетная палата Союзного государства. Государственная власть в государствах-участниках осуществляется образованными ими в соответствии с их конституциями государственными органами.

В Договоре установлено, что Союзное государство является светским, демократическим, социальным, правовым государством, в котором признаются политическое и идеологическое многообразие.

Каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, Конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности.

Союзное государство имеет свой герб, флаг, гимн и другие атрибуты государственности, единую денежную единицу (валюту). Граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства. Никто не может стать гражданином Союзного государства без приобретения гражданства государства-участника.

Договор о создании Союзного государства, являющийся одним из международных договоров Российской Федерации, стал после вступления его в силу составной частью внутренней правовой системы нового Союзного государства, источником конституционного права этого государства.

Наряду с этим Договором такими источниками являются также содержащие конституционно-правовые нормы законы, Основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции, принятие которых органами Союзного государства предусмотрено данным Договором.

Конституция РФ не только включает акты международного права в число источников российского права, но и определяет их место в иерархии. Согласно Конституции (ч. 4 ст. 15), если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, в иерархии источников права, включая источники конституционного права, ратифицированный международный договор стоит выше, чем национальный закон, поскольку нормы последнего не могут ни противоречить нормам международного договора, ни отменять их. Тем самым Конституция закрепляет примат международного права над внутригосударственным.

Вместе с тем необходимо заметить, что международный договор не может действовать в противоречии с Конституцией РФ. Согласно Федеральному закону о международных договорах Российской Федерации (ст. 22), если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке.

Проблема примата международного права над национальным (внутригосударственным) имеет длинную историю, уходящую своими корнями в предшествующие столетия. Однако наиболее четко она обозначилась к XIX в., когда утвердилось суверенное равенство государств и размежевание между международным и внутригосударственным правом[129].

Идея примата международного права над внутригосударственным получила отражение в работах многих русских юристов-международников, написанных в конце XIX и в начале XX в. «Понятно, – писал, например, П.Е. Казанский, – что постановления права международного и постановления права внутригосударственного должны находиться в согласии между собою. Внутригосударственное право не может противоречить международному. Если же подобные противоречия окажутся почему-либо, государство обязано не только нравственно, но и юридически согласовывать свои внутренние порядки с принятыми им на себя обязательствами. Международное право должно быть выполнено. Находится или не находится с ним в согласии внутреннее право страны, это с международно-правовой точки зрения безразлично. Если не находится, оно должно быть изменено. Это юридически обязательно для государства, но фактически международное право влияет при этом не только на так называемое внешнее государственное право, но и вообще на внутренние порядки страны, заставляя государства принимать в свои законы новые начала, – например, относительно своих подданных, – подобные тем, которые они обязались признавать в международных отношениях»[130].

В советской юридической науке примат международного права над внутригосударственным не признавался, хотя и имелись работы, в которых говорилось о примате международно-правовых договоров по отношению к внутригосударственным законам[131].

В постсоветский период примат международного права над внутригосударственным получил практически всеобщее признание. Обычно обосновывается тем, что в современном мире, во-первых, наблюдается процесс интернализации материального производства, углубляется международное общественное разделение труда, вызывающее необходимость активизации обмена продукцией; на этой основе происходит установление фактических экономических отношений. Все это вызывает необходимость в соответствующем правовом оформлении.

Во-вторых, складывается новое правопонимание, которое дает возможность по-иному оценить, переосмыслить старые подходы и принципы рассмотрения проблем приоритета общечеловеческих ценностей. Оно включает идеи примата права над государством, идеи естественных прав и свобод человека и т. д. Из такого правопонимания вытекает идея примата международного права над внутригосударственным.

В настоящее время исследователи все больше склоняются к тому, что международное право, международное сообщество и международные организации могут и должны вмешиваться во внутригосударственные дела, если власть грубо нарушает права и свободы человека, национальных меньшинств.

Наконец, примат международно-правовых норм основывается на том, что в этих нормах закреплены общечеловеческие ценности[132].

Перечисленные обстоятельства и послужили основанием для закрепления в Конституции РФ принципа примата международного права.

Однако нельзя не признать, что в использовании этого принципа таится определенная опасность. Как показывает опыт, международные организации, основываясь на принципе примата международного права, организуют вмешательство во внутригосударственные дела, основанное на субъективном представлении о положении дел в том или ином государстве, как правило, под давлением тех или иных государств, порой даже с нарушением элементарных норм международного права.

В этих условиях принцип примата международного права не может иметь ничем не ограниченный характер. Он должен пониматься в том смысле, что примат международного права распространяется только на те нормы международного права, которые действуют в стране с санкции государства.

Кроме того, необходимо обратить внимание еще на один аспект этой проблемы. Как отмечал Н.В. Миронов, в практике большинства государств в случае коренной коллизии договора и закона фактическое преимущество имеет закон[133], поскольку при расхождении с нормой закона данная договорная норма не отменяет ее, а делает из нее исключение для отдельного случая, сохраняя ее силу для всех остальных случаев. Правда, возможны ситуации, когда договорная норма делает законодательную норму неприменимой во всех случаях. В этих условиях речь уже будет идти не о недействительности такой нормы или ее отмене, а о неприменимости данной нормы. Однако после прекращения действия договора, договорной нормы законодательная норма применяется снова.

И.И. Лукашук в этой связи считает более правильным вести речь о приоритете применения договорных норм, а не об их примате. Он также полагает, что в подобных случаях приоритет договора имеет по существу характер приоритета специального закона над общим законом (lex speciales)[134].

В постановлении Пленума Верховного Суда от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации» указано, что договорные и иные правила, т. е. правила, отличающиеся от тех, которые установлены законом, подлежат применению, если согласие на их обязательность «было принято в форме федерального закона». Это означает, что приоритетом над законодательными нормами обладают нормы ратифицированных договоров. Международные договоры, не ратифицированные, но утвержденные Президентом или Правительством РФ, согласно пп. «б» и «в» ч. 1 ст. 20 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», обладают приоритетом только в отношении президентских, правительственных и всех нижестоящих актов. Нормы межведомственных договоров пользуются приоритетом лишь в отношении актов соответствующего ведомства (ведомств).

И.П. Блищенко была разработана концепция, согласно которой ратификация международного договора придает ему силу национального закона. Не признавая существование каких-либо абсолютных границ между международным и внутригосударственным правом и подчеркивая, что на территории государства может быть только один законодатель, он предлагает разрешить коллизии между нормами ратифицированных международных договоров и законодательными нормами как нормами равной силы в их действии на территории государства – с помощью принципа lex posterior degorat priori (новый закон отменяет предыдущий)[135].

Можно согласиться с тем, что ратификация означает признание договора действующим на территории государства наравне с национальным законом. Однако и после ратификации договор остается договором по своей сути и содержанию и законом не становится. «Он применяется наравне с законом, он может иметь приоритет перед законом, – подчеркивает В.В. Иванов, – но только в силу законодательного акта ратификации (а также конституции и законов, регулирующих международные договорные отношения государства). Ратифицированный договор не есть «новый закон», это акт, имеющий силу закона на основании закона»[136].

Говоря о примате международного права, следует заметить, что согласно Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права», имеющие весьма общий характер, в отличие от «международных договоров Российской Федерации» не обладают приоритетом по отношению к противоречащим им внутренним актам. Это означает, что в Российской Федерации принцип примата международного права применяется лишь к нормам, содержащимся в международных договорах Российской Федерации[137].

Исключением в этом смысле являются лишь общепризнанные принципы и нормы, относящиеся к правам и свободам человека, для которых Конституцией РФ установлен более высокий статус. В ней указывается (ч. 1 ст. 17), что в Российской Федерации «признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией».

§ 3. Федеральные законы

К источникам конституционного права, содержащим нормы общефедерального значения, относятся федеральные законы, содержащие конституционно-правовые нормы.

В иерархии внутригосударственных источников конституционного права федеральный закон занимает главное после Конституции место. Это обусловлено принципом верховенства закона, свойственным правовому государству, которое самоограничивает себя действующими в нем законами, выражающими волю народа, которым обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения и граждане.

Верховенство федерального закона определяется также действующим в российском федеральном государстве принципом приоритета федерального закона перед законами субъектов Федерации. Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией РФ. При наличии противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Верховенство федерального закона прежде всего означает, что главные, ключевые, основополагающие общественные отношения во всех сферах общественной жизни страны, не урегулированные Конституцией, регулируются не просто правовыми актами, а именно федеральными законами. Через верховенство федерального закона в общественной жизни, во всех ее сферах, во всех политических институтах воплощаются высокие правовые начала, дух права. Тем самым обеспечивается реальность и незыблемость прав и свобод людей, их правовой статус, юридическая защищенность в условиях подлинной демократии.

Верховенство федерального закона означает также его всеобщность, т. е. стремление к тому, чтобы не оставалось неурегулированных законом областей жизни общества, куда могли бы «прорваться» и разрастись другие акты, оттесняя законы.

Наконец, верховенство федерального закона означает утверждение его господства, т. е. такого его положения, когда закрепленные в нем начала и устои общества оставались бы непоколебимыми, а все без исключения субъекты общественной жизни должны подчиняться его нормам.

Конечно, в правовом государстве должны соблюдаться не только федеральные законы, но и все другие правовые акты. Однако исключительно важно при этом, чтобы сами эти акты в полной мере отвечали воле и интересам народа. Добиться такого можно только в том случае, если эти акты будут соответствовать федеральным законам – нормативным актам, принимаемым законодательными органами государственной власти страны и регулирующим наиболее важные общественные отношения.

Являясь высшей формой выражения государственной воли народа, федеральные законы обладают наибольшей юридической силой по отношению к нормативным актам всех иных органов государства и составляют основу системы права. Провозглашая и обеспечивая верховенство федерального закона, правовое государство тем самым утверждает в обществе коренные принципы и ценности демократического государства, выраженные в федеральных законах, проводит в жизнь его главные устои.

При помощи федерального закона вводятся в жизнь прежде всего нормы, выражающие народовластие. Поэтому главные меры, направленные на углубление демократической организации политической, государственной власти, осуществляются в законодательной форме. Таким образом, федеральный закон выполняет учредительно-закрепительную роль.

Федеральный закон является также гарантом демократии в стране. Он призван обеспечивать действенные средства и механизмы, стоящие на страже демократических принципов, форм и институтов.

Исключительно важно и то, что с помощью федерального закона создается возможность обеспечить необходимый порядок реализации демократических институтов и прав, ввести для них наиболее целесообразную с точки зрения интересов общества процедуру. Это необходимо и потому, что сами по себе демократические формы и институты, не обеспеченные надежным законодательным регулированием, могут нести в себе возможность их негативного использования, несовместимого с целями и идеалами прогресса и демократии, поскольку, предоставляя возможности для реализации народовластия, эти демократические формы и институты оставляют в то же время и простор для стихийных процессов, для произвольных действий, носящих по своей сути антидемократический характер.

Следует добавить, что только через федеральный закон, посредством законодательного регулирования может быть обеспечен высокий юридический статус личности, когда человек выступает как гражданин, обладающий реальными, юридически обеспеченными правами. Именно здесь можно увидеть неразрывную взаимосвязь между человеком, его возвышением и совершенными законодательными формами. От этого во многом зависит активность, созидательная деятельность человека во всех сферах общественной жизни, причем эта активность будет тем значительнее, чем больше объем и надежнее юридическая обеспеченность прав человека.

Следовательно, система федеральных законодательных актов имеет исключительно важное значение для юридического статуса человека. Она призвана развивать демократию, эффективную гуманистическую организацию государственной власти, все то, что должно исключить произвол и беззаконие, обеспечить юридическую защищенность личности.

Серьезным препятствием на пути утверждения верховенства федерального закона были и до сих пор остаются издержки ведомственного, регионального и местного нормотворчества, нередко лишающего предприятия, организации и граждан тех прав, которые им предоставлены законодательством.

Согласно Конституции РФ федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4), а органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны их соблюдать (ч. 2 ст. 15). Все другие нормативные акты, издаваемые в стране, должны приниматься на основе действующих законов и в строгом соответствии с ними. Именно поэтому эти акты и получили название подзаконных. Все они призваны реализовывать положения законов.

Однако для обеспечения принципа верховенства федерального закона недостаточно исключить возможность искажения сути законов в подзаконных актах. Для этого необходимо также добиться, чтобы законы неуклонно всеми исполнялись. Таким образом, речь идет о том, чтобы сделать невозможными любые формы произвола, своеволия, вседозволенности.

Как известно, в нашей стране формально провозглашенный принцип обязательности закона зачастую корректировался системой исключений из правил, зависящих от занимаемой должности, разного рода заслуг и т. д. Такая практика порождала безнаказанность, открывала дорогу к злоупотреблениям, а подчас и к преступлениям. У некоторых ответственных лиц вошло в привычку рассматривать закон как досадную помеху на пути реализации своих личных или своеобразно понимаемых общественных интересов. Пренебрежительное отношение к закону оказывало пагубное влияние на нравственную атмосферу в обществе.

Особого внимания в этой связи заслуживает проблема федерального закона и так называемой целесообразности. Суть ее состоит в том, что некоторые руководители, особенно региональные, исходя из собственных представлений об интересах региона, присвоили себе право решать вопрос о том, стоит ли им исполнять тот или иной федеральный закон.

Конечно, закон и целесообразность совпадают не всегда. Однако обход закона под предлогом хозяйственной или иной общественной «целесообразности» недопустим даже в том случае, когда закон действительно плох или, например, устарел. Закон может отменить или изменить только уполномоченный на то государственный орган. Все же другие государственные органы, организации и лица обязаны действовать на его основе и в его рамках. Тот, кто пренебрегает законом, выражающим волю народа, едва ли свободен от пренебрежения к людям, их судьбам, правам и интересам.

Надо сказать, что в условиях происходящей в нашей стране демократизации к непреодоленной до сих пор угрозе верховенству федерального закона «справа» прибавилась еще и аналогичная по своей сути угроза «слева» – угроза нарушений закона под предлогом борьбы со старыми нормами, под предлогом рассуждений о демократизации и т. п. Между тем демократизация, создание все новых возможностей для более полной реализации гражданами своих прав отнюдь не означают принижения роли законов. Наоборот, в условиях дальнейшей демократизации неуклонное соблюдение законов приобретает все большее значение.

Верховенство федерального закона может быть обеспечено лишь при наличии целостной системы федерального законодательства, охватывающего все сферы жизни общества. Отсюда следует необходимость обеспечения динамичного правового урегулирования общественных отношений посредством научно обоснованных правовых норм, отвечающих объективным потребностям прогресса общества, поддерживающих и поощряющих творческую активность людей.

Итак, принцип верховенства федерального закона означает, что подлежащие правовому регулированию основные, важнейшие общественные отношения должны регулироваться прежде всего законом. Коллизии, возникающие между законом и другими нормативными правовыми актами, должны разрешаться на основе главенствующей роли закона.

Закон – это правовой акт, обладающий специфическими, только ему присущими признаками. К числу этих признаков относится прежде всего нормативный характер законов. В отличие от других правовых актов, которые могут быть как нормативными, так и ненормативными, закон всегда нормативен. Это означает, что его принятие вносит изменения в систему действующих правовых норм путем их создания, принятия или отмены.

Согласно Конституции РФ федеральные законы принимаются Государственной Думой (ч. 1 ст. 105). Никакой другой орган не обладает правом издания законов. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией (ч. 2 ст. 105).

Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105).

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 5 ст. 105).

Конституцией также определены субъекты права законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104), порядок подписания и обнародования федеральных законов (ст. 107) и др.

Закон – волевой акт. Он является формой выражения государственной воли многонационального российского народа. Этим обусловлена главенствующая роль федерального закона в российском праве.

Федеральными законами регулируются наиболее важные и устойчивые отношения в обществе. В большинстве случаев нормы, содержащиеся в законе, регулируют уже сложившиеся и прошедшие проверку практикой отношения. В тех же случаях, когда законом создаются новые отношения, критерием оценки в первую очередь служит их особая актуальность и значимость для жизни государства и общества.

Федеральный закон обладает высшей юридической силой по отношению к актам всех других государственных органов. Она проявляется в непререкаемости закона, выражающейся в том, что никакой другой орган, кроме Государственной Думы, не может отменить закон. И наоборот, издание нового закона во многих случаях влечет отмену или изменение других нормативных актов.

Высшая юридическая сила федерального закона находит выражение и в обязательном соответствии ему всех других нормативных актов. Так, в ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указывается, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить федеральным законам. Статья 115 Конституции РФ, в частности, устанавливает, что постановления и распоряжения Правительства РФ издаются на основании и во исполнение федеральных законов и в случае противоречия их федеральным законам могут быть отменены.

Вместе с тем Конституция устанавливает (ч. 4 ст. 76), что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации (ч. 5 ст. 76).

Таким образом, федеральные законы имеют верховенство не во всех случаях. Учитывая федеративную природу Российской Федерации, они превалируют лишь над актами субъектов Федерации, если изданы по предметам ведения Российской Федерации или же по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Как уже отмечалось, юридическую силу нормативного акта нельзя смешивать с его общеобязательностью. Подзаконные акты с точки зрения их общеобязательности ничем не отличаются от законов. Все нормативные правовые акты обладают равной степенью обязательности для государственных органов, должностных лиц, организаций и граждан.

Необходимо также отметить, что по своему значению федеральные законы – это правовые акты базового характера. Они служат юридической основой для правотворческой деятельности других государственных органов. В них содержатся юридические предписания, которые служат отправными началами для всей правовой системы России, развивая, дополняя и изменяя ее основы, обеспечивая ее существо[138]. Конечно, правовые нормы базового характера могут устанавливаться и в других нормативных правовых актах по вопросам, отнесенным к их ведению. Однако для федеральных законов характерен наиболее широкий круг базовых норм, изданных по наиболее значительным вопросам государственной жизни.

Конституция РФ предусматривает принятие федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным самой Конституцией (ч. 1 ст. 108): чрезвычайное положение (ст. 56, 88), военное положение (ч. 3 ст. 87), образование новых субъектов Федерации (ч. 1 ст. 137), порядок принятия в Российскую Федерацию новых субъектов (ч. 2 ст. 65, ч. 1 ст. 137), порядок изменения статуса субъектов Российской Федерации (ч. 5 ст. 66), описание и порядок официального использования государственных символов – государственного флага, герба, гимна (ч. 1 ст. 70), порядок назначения референдума (п. «в» ст. 84), статус Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103), порядок деятельности Правительства РФ (ч. 2 ст. 114), судебная система (ч. 3 ст. 118, ч. 3 ст. 128), порядок созыва Конституционного Собрания (ч. 2 ст. 135).

В советский период конституции не предусматривали возможность принятия конституционных законов. Поэтому к числу конституционных законов обычно причисляли исключительно Конституции СССР, конституции союзных и автономных республик.

Правда, целый ряд исследователей (Ю.И. Еременко, Н.П. Иванищева, М.Г. Кириченко, В.В. Копейчиков, Н.А. Кудинов, А.В. Мицкевич, Л.А. Морозова, Ю.А. Тихомиров и др.) полагали, что многие предписания Конституции должны конкретизироваться на более высоком уровне, чем текущее законодательство, а именно посредством законов конституционного характера, примыкающих к Конституции[139]. Отдельные авторы даже относили к числу конституционных некоторые обычные законы. Так, О.О. Миронов и М.А. Шафир рассматривали в качестве конституционных законы о порядке введения в действия Конституции СССР 1977 г.; акты, вносящие в нее изменения и дополнения; акты, предусмотренные Основным законом[140]. Другие авторы причисляли к числу конституционных Закон о дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством от 10 мая 1957 г.; законы, принятые в развитие ряда конституционных норм (например, Закон о правах трудового коллектива от 17 июня 1983 г.), все Основы законодательства и др.[141]

Решительно возражал против выделения особой категории «конституционных законов» С.Л. Зивс. Он полагал, что система моноконституционного акта обладает значительным преимуществом по сравнению с системой множественности конституционных законов. «Моноконституционная система, – писал он, – исключает параллельное с конституцией автономное существование каких-либо иных конституционных по своей юридической силе законов. Любые возможные поправки (дополнения и изменения) должны быть инкорпорированы в самый текст конституции…Представляется, что то обстоятельство, что издание определенных законов прямо предусмотрено конституцией, не следует рассматривать в качестве основания для выделения особой категории «конституционных законов». Введение подобного понятия привело бы к искусственной градации законов, к приданию «конституционным законам» большего веса, чем, скажем, Основам законодательства по важнейшим отраслям права. Иногда делались попытки наряду с законодательными актами, изменяющими или дополняющими текст конституции, именовать конституционными также законы, «имеющие конституционное значение». На основе подобного субъективного критерия некоторые законы назывались бы конституционными в силу их значения. Нам представляется, что степень важности законов никак не может служить основанием для произвольного выделения особой категории законов, «имеющих конституционное значение»[142].

Оригинального мнения на этот счет придерживался Б.В. Щетинин. Он полагал, что писаные конституции «состоят из единого правового акта, составленного в форме основного закона государства. Неписаная конституция – это ряд конституционных законов и обычаев, в совокупности составляющих основной закон государства»[143].

Подобное утверждение вызвало целый ряд возражений, поскольку оно носит надуманный, не соответствующий действительности характер[144].

Впрочем, сегодня эти споры уже не имеют практического значения, поскольку в современной России продолжает формироваться новая федеральная конституционная система, основанная на существовании и действии множественности конституционных актов.

Идея существования и действия наряду с Конституцией и конституционных законов преследует цель уменьшить объем самой Конституции РФ. По своей юридической силе федеральные законституционные законы занимают промежуточное место между Конституцией и обычными федеральными законами, их принятие требует более сложной процедуры по сравнению с обычными законами, высокой степени общественного согласия[145]. Такое представление о юридической силе федеральных конституционных законов базируется на положениях ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, в которой сказано, что закон и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не могут противоречить ч. 3 ст. 76 Конституции, согласно которой федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

В то же время Б.А. Страшун полагает, что нельзя «не признать определенных оснований и для иной позиции, согласно которой федеральные конституционные законы имеют ту же силу, что и Конституция…»[146].

По нашему мнению, вопрос о юридической силе тех или иных правовых актов не может решаться в зависимости от позиции различных ученых. Его решение должно базироваться на действующем законодательстве, которое однозначно свидетельствует об очевидном различии в юридической силе Конституции и конституционных законов.

Следует сказать, что вопросы, подлежащие урегулированию федеральными конституционными законами, охватывают далеко не всю материю конституционного характера, оставшуюся за пределами действующей Конституции. Это относится, например, к процедуре принятия федеральных конституционных законов, к процедуре заключения договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и др.

Многие государствоведы толкуют ч. 1 ст. 108 Конституции РФ таким образом, что исключается возможность принятия федеральных конституционных законов по вопросам, не входящим в установленный конституцией перечень. «Отсюда следует, – пишет по этому поводу Б.А. Страшун, – что не включенная в этот перечень конституционная материя должна регулироваться обычными федеральными законами, а это позволяет майоризировать 50 % минус 1 состава каждой палаты Федерального Собрания (разумеется, если с этим будет согласен Президент Российской Федерации), т. е. принять конституционное по своему характеру решение, с которым не будет согласна почти половина законодателей»[147].

Поэтому, думается, можно согласиться с позицией Б.А. Страшуна, который считает, что по конституционным вопросам, вошедшим в приведенный перечень, Федеральное Собрание обязано принять федеральные конституционные законы, а по остальным вопросам может это делать, если считает, что они имеют конституционный характер. «Однажды, – указывает он, – оно уже так и поступило, урегулировав федеральным конституционным законом институт федерального референдума целиком, а не только применительно к порядку его назначения, как буквально предусмотрено Конституцией»[148].

Вместе с тем такая позиция исключает возможность отнесения к числу конституционных законов различных актов на основе субъективных критериев, выработанных теми или иными исследователями[149].

В настоящее время действуют следующие федеральные конституционные законы: «О Конституционном Суде Российской Федерации» (1994 г.); «О референдуме Российской Федерации» (1995 г.); «О судебной системе Российской Федерации» (1997 г.); «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.); «О Государственном флаге Российской Федерации» (2000 г.); «О Государственном гербе Российской Федерации» (2000 г.); «О Государственном гимне Российской Федерации» (2000 г.); «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (2001 г.); «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Государственном гимне Российской Федерации» (2001 г.); «О чрезвычайном положении» (2001 г.); «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (2001 г.). Все эти акты, как впрочем, и все другие конституционные законы, принятие которых предусмотрено Конституцией, являются источниками конституционного права, поскольку все они содержат (или будут содержать) конституционно-правовые нормы.

Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 108) федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, Государственная Дума, которая первая рассматривает проект федерального конституционного закона, не принимает федеральный конституционный закон, а только одобряет его проект. Закон считается принятым лишь после одобрения его проекта также Советом Федерации. Поэтому принимаемые Государственной Думой постановления, в которых содержится формулировка о «принятии» федеральных конституционных законов, являются ошибочными, поскольку они не соответствуют ч. 2 ст. 108 Конституции РФ[150].

Принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Это означает, что применительно к федеральным конституционным законам Президент РФ не располагает правом отлагательного вето.

Федеральные конституционные законы имеют прямое действие и обладают высшей юридической силой по отношению ко всем другим нормативным актам, принимаемым государственными органами. «Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам» (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ).

Самой многочисленной группой источников конституционного права являются федеральные законы. Они различаются прежде всего по предметам ведения, которые в них могут затрагиваться. По этому признаку конституционно-правовые федеральные законы делятся на принимаемые по предметам ведения Российской Федерации и принимаемые по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

К первой группе относятся: законы о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов, о порядке их опубликования и вступления в силу (например, Федеральный закон от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»[151]; законы о федеративном устройстве и территории Российской Федерации (например, Закон РФ от 3 июля 1992 г. «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации»[152]); законы о регулировании и защите прав и свобод человека и гражданина, о гражданстве в Российской Федерации (например, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»[153]); законы о регулировании и защите прав национальных меньшинств (например, Закон РСФСР от 26 апреля 1991 г. «О реабилитации репрессированных народов»[154]); законы о системе федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядке их организации и деятельности, формировании федеральных органов государственной власти (например, Федеральный закок «О выборах Президента Российской Федерации»); законы об основах федеральной политики и федеральных программах в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (например, Федеральный закон от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии»[155]); законы о внешней политике и международных отношениях Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации, вопросах войны и мира (например, Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации»'); законы об обороне и безопасности (например, Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении»[156]); законы о статусе и защите государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации (например, Закон РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации»[157]); законы о судоустройстве и прокуратуре Российской Федерации (например, Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации»[158]); законы о государственных наградах и почетных званиях Российской Федерации (например, Закон РФ от 15 января 1993 г. «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалерах ордена Славы»[159]); законы о федеральной государственной службе (например, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»[160]).

Ко второй группе федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, относятся: законы об обеспечении законности, правопорядка и общественной безопасности (например, Федеральный закон от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом»[161]); законы по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (например, Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»[162]); законы о природопользовании, охране окружающей среды, обеспечении экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий, охране памятников истории и культуры (например, Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»[163]); законы об общих вопросах воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (например, Закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании»[164]); законы о координации вопросов здравоохранения (например, Федеральный закон от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[165]); законы о защите материнства, отцовства и детства (например, Федеральный закон от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»[166]); законы о социальной защите (например, Федеральный закон от 12 января 1995 г. «О ветеранах»[167]); законы о мерах по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий (например, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[168]); законы о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (например, Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»[169]); законы об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (например, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[170]); законы о координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнении международных договоров Российской Федерации (например, Федеральный закон от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»[171]).

Следует сказать, что принятие части федеральных законов, являющихся источниками конституционного права, предусмотрено Конституцией РФ. Так, регулированию федеральными законами подлежат: ответственность за захват власти или присвоение властных полномочий (ч. 4 ст. 3); порядок приобретения и прекращения гражданства России (ч. 1 ст. 6); установление условий и порядка пользования землей (ч. 3 ст. 36); регламентирование судопроизводства (ст. 47, ч. 1 ст. 49, ч. 2 и 3 ст. 50, ст. 51); утверждение оснований ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55); определение порядка несения военной или альтернативной службы (ч. 3 ст. 59); регламентирование вопросов двойного гражданства (ч. 1 и 2 ст. 62); регулирование отношений автономных округов с краем или областью (ч. 4 ст. 66); установление статуса столицы (ч. 2 ст. 70); установление системы налогов, взимаемых в федеральный бюджет (ч. 3 ст. 75); определение порядка выборов Президента РФ (ч. 4 ст. 81); закрепление статуса Совета Безопасности (п. «ж» ст. 83); установление порядка формирования Совета Федерации и выбора депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 96); установление состава и порядка деятельности Счетной палаты (ч. 5 ст. 101); установление статуса судей (ч. 2 ст. 121, ст. 122, ч. 1, 2 и 4 ст. 123, ст. 124); определение полномочий и порядка деятельности прокуратуры (ч. 5 ст. 129) и др.

Помимо федеральных конституционных законов и федеральных законов к источникам конституционного права относятся законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Об этом виде законов говорится в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ[508].

Как установил Конституционный Суд, Конституция РФ, регламентируя порядок внесения поправок в Конституцию, определяет, что поправки к ее гл. 3–8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации (ст. 136).

Порядок принятия федерального конституционного закона установлен в ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, которая закрепляет необходимость одобрения такого закона большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Вместе с тем процедура принятия поправок к гл. 3–8 Конституции РФ существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона.

Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ (ст. 134), не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104).

Во-вторых, как указывалось выше, для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания ст. 136 и 108 для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 Конституции РФ на процедуру принятия поправок.

В то же время поправки к Конституции РФ не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, так как в ч. 1 ст. 108 указано, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в гл. 3–8 Конституции РФ поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изменять ее положений, а также стать ее составной частью.

Глава 9, в том числе ст. 136, Конституции РФ предусматривает специальное регулирование по вопросам о поправках, дополняющее установленные ч. 1 ст. 76 формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения Российской Федерации.

Таким образом, положения ст. 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.

Законодатель вправе на основе и в рамках Конституции РФ урегулировать порядок направления поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Федерации и проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также другие вопросы, связанные с порядком принятия поправок.

Вопрос о том, каким способом те или иные поправки учитываются в тексте Конституции, также решается законодателем исходя из характера и содержания поправок.

На основании изложенного Конституционный Суд РФ постановил: из установленной Конституцией РФ процедуры принятия поправок к ее гл. 3–8 вытекает, что поправки в смысле ст. 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта – закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Положения ст. 136 о том, что поправки к гл. 3–8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означают распространение на процедуру принятия поправок требований ч. 2 ст. 108 Конституции РФ об одобрении данного акта большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации. Кроме того, должны быть соблюдены положения ст. 134 Конституции РФ, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции.

Законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Федерации, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.

Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Федерации закон РФ о поправке к Конституции РФ подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Это постановление Конституционного Суда РФ учтено в Федеральном законе от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»[172]. В нем указывается (ст. 2), что поправки к гл. 3–8 Конституции РФ принимаются в форме закона РФ о поправке к Конституции РФ. Принятая поправка подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции РФ (ст. 14).

Важной особенностью законов РФ о поправках к Конституции является временный характер их собственного регулирующего воздействия. Оно прекращается с внесением поправки в Конституцию.

Еще одну группу источников конституционного права составляют содержащие отдельные конституционно-правовые нормы Основы законодательства РФ. К их числу, в частности, относятся: Основы законодательства РФ об архивном фонде Российской Федерации и архивах (1993 г.)[509]; Основы законодательства РФ о культуре (1992 г.)[510]; Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан (1993 г.)[511]; Основы законодательства РФ о нотариате (1993 г.)[512].

В повседневную практику законодательных органов России Основы законодательства были введены Федеративным договором 1992 г. В соответствии с ним по вопросам, относящимся к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов, федеральные органы государственной власти РФ издают Основы законодательства, на базе которых органы государственной власти субъектов Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты.

Таким образом, Российская Федерация пошла по пути координации законодательной деятельности ее субъектов способом, широко практиковавшимся законодательными органами Союза ССР, принимавшими по вопросам, отнесенным к союзно-республиканской компетенции, Основы законодательства Союза ССР и союзных республик[173].

Основы законодательства РФ – это совокупность важнейших законодательных норм, определяющих специфические особенности и задачи той или иной отрасли российского законодательства по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Они обеспечивают сочетание централизма в установлении основополагающих начал законодательства со значительной самостоятельностью субъектов РФ в сфере правотворчества.

Надо сказать, что вопрос о месте Основ законодательства в системе законодательства вызвал в советский период оживленную дискуссию. Так, Д.Л. Златопольский полагал, что Основы законодательства отличаются, с одной стороны, от Конституции, а с другой – от обычных законов. При этом они имеют несомненные черты сходства с конституционными законами[174]. Возражая против такой постановки вопроса, Л.A. Морозова писала: «Если признать Основы конституционными законами, то создалось бы такое положение, когда изменения принципиальных положений Основ означало бы автоматическую постановку вопроса о внесении соответствующих изменений в текст Конституции. Между тем Основы сами должны соответствовать установлениям Конституции. И такой процесс приведения в соответствие с Конституцией СССР 1977 г. Основ законодательства уже завершен в нашей стране»[175].

Возражал против отнесения Основ к числу конституционных законов и Е.В. Колесников. Он отмечал, что любой конституционный закон принимается и изменяется, если за него проголосует не менее 2/3 депутатов в каждой из палат Верховного Совета Союза ССР (ст. 146 Конституции СССР 1936 г. и ст. 174 Конституции СССР 1977 г.), тогда как Основы принимаются в общем порядке[176].

Не относила Основы к числу конституционных законов и Е.А. Лукьянова. Главная особенность Основ, указывала она, состоит в том, что они, будучи законодательными актами, направлены на стабильное долговременное регулирование тех общественных отношений, которые отнесены к совместной компетенции Союза ССР и союзных республик. Согласно п. 4 ст. 73 Конституции СССР эти акты обеспечивают прежде всего единство законодательного регулирования на всей территории государства. Более того, в то время как Конституция и конституционные законы содержат преимущественно государственно-правовые нормы, в Основы, как правило, включаются положения лишь одной какой-либо отрасли права. Они, в определенной своей части, развивают нормы Конституции по существенным вопросам государственного строительства. Однако конституционные законы не дают развития и конкретизации конституционных норм, а Конституция вместе с законами, изменяющими и дополняющими ее, отличается от иных правовых актов, в том числе и от Основ, тем, что представляет собой универсальный правовой акт, всесторонне регламентирующий многообразные общественные отношения и создающий юридическую базу для издания Основ, других законов, а также для всей нормативной деятельности государственных органов. Что же касается дословно воспроизведенных в Основах конституционных положений, то они в еще большей степени утверждают моноконституционность советской правовой системы. Основы, как и прочие законы, призваны констатировать положения Конституции, в которых закреплены основные начала всех важнейших отношений в социалистическом обществе, дающие жизнь отрасли права[177].

Надо сказать, что все эти споры были лишены основания уже хотя бы потому, что в тот период никаких конституционных законов, кроме конституций, не было. Однако даже если бы они и были, то вопрос отнесения того или иного закона к разряду конституционных, думается, должны решать не ученые, основываясь на разного рода субъективных доводах, а законодатель.

После принятия Конституции РФ издание Основ законодательства РФ, не предусмотренное ею, прекратилось. Однако законодательные органы РФ стали принимать федеральные законы, часть которых выполняют задачи, аналогичные Основам законодательства. К числу таких законов можно отнести Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[178]; Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»[179]; Федеральный закон от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»[180]; Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[181]; Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»[182]; Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[183]; Федеральный закон от 17 декабря 1999 г. «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации»[184] и др.

§ 4. Акты Президента Российской Федерации

Важным источником конституционного права являются содержащие конституционно-правовые нормы акты, принимаемые Президентом РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 90) он издает указы и распоряжения. Какие-либо иные акты он издавать не вправе. На это обращалось внимание в постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 1993 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 29 декабря 1991 г. «О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы», совместного постановления Президента РФ и Председателя Верховного Совета РФ от 3 января 1992 г. «Об административно-территориальном делении города Москвы», Указа Президента РФ от 12 января 1992 г. «Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г. Москве», ст. 10 Закона РФ от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»[185]. В нем указывалось, что «совместное постановление как произвольно избранная высшими должностными лицами форма правового регулирования противоречит Конституции Российской Федерации. Издание таких совместных актов противоречат также принципу разделения властей». Исходя из этого, совместное постановление было признано не соответствующим действовавшей в то время Конституции по форме.

Среди актов, принимаемых Президентом РФ, особое место занимают указы, имеющие нормативный характер. О праве Президента РФ принимать такие указы свидетельствуют ст. 115 и 125 Конституции РФ. Так, в ст. 115 (ч. 1) указывается, что Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Согласно ст. 125 (п. «а» ч. 1) Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Президента РФ.

Нормативные указы Президента упоминаются также и в ряде федеральных законов.

Таким образом, нормативность указов Президента РФ получила закрепление в российском праве. Более того, как отмечается в литературе, «около 75 % всех изданных Президентом указов являются нормативными… Можно даже сказать, что в определенные периоды… право в основном развивается как право «указное»[186].

По мнению Л.A. Окунькова, главное назначение нормативных указов – «обеспечить непрерывность правового регулирования общественных отношений в переходный период. Начиная с осени 1993 г. это обстоятельство подчеркивалось в большинстве указов с ярко выраженным законодательным содержанием»[187].

Нормативные указы принимаются Президентом РФ в процессе осуществления им повседневного государственного руководства и регулируют вопросы, связанные с осуществлением его полномочий.

Так, в области организационно-политической деятельности Президентом РФ принят, например, Указ от 24 декабря 1993 г. «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»[188], в котором перечислены указы, признанные утратившими силу, а также законодательные акты, признанные не действующими и не подлежащими применению органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами как противоречащие Конституции РФ. В указе содержится ряд поручений Министерству юстиции РФ, Государственно-правовому управлению Президента РФ и т. д.

В области внешних сношений и обороны принят, в частности, Указ от 25 июня 1999 г. «Об использовании воинских формирований Вооруженных Сил Российской Федерации в международном присутствии по безопасности в Косово, Союзная Республика Югославия»[189]. На основании постановления Совета Федерации Президент РФ направил воинские формирования Вооруженных Сил РФ в Косово и возложил на них выполнение задач в соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН № 1244 от 10 июня 1999 г. Одновременно он возложил оперативное руководство российским воинским контингентом на Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ и поручил Правительству РФ:

а) осуществлять в установленном порядке финансирование расходов, связанных с использованием российского воинского контингента в международном присутствии по безопасности в Косово, Союзная Республика Югославия, предусмотрев материальное обеспечение военнослужащих состава российского воинского контингента и выплату им денежного довольствия, включая предоставление дополнительных гарантий и компенсаций, в том числе членам их семей, в соответствии с федеральным законодательством;

б) внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ до 1 июля 1999 г. проект федерального закона о выделении дополнительных средств, с указанием источников их изыскания, на финансирование участия воинских формирований Вооруженных Сил РФ в международном присутствии по безопасности в Косово;

в) разработать проект федерального закона о внесении дополнений и изменений в Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» в части, касающейся предоставления права гражданам, пребывающим в запасе, и военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, заключать контракты на срок от шести месяцев до одного года для выполнения задач по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности, а также снижения срока военной службы по призыву, необходимого для заключения контракта, с одного года до шести месяцев.

В области установления почетных званий Российской Федерации, учреждения орденов и медалей Российской Федерации[190] издан, например, Указ Президента РФ от 6 января 1999 г. «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 2 марта 1994 г. № 442 «О государственных наградах Российской Федерации»[191], в котором изложены в новой редакции Положение о государственных наградах Российской Федерации, а также статуты орденов, положения о медалях, знаках отличия Российской Федерации и их описания.

В области решения вопросов гражданства и предоставления политического убежища принят, в частности, Указ Президента РФ от 26 июля 1995 г. «Об утверждении Положения о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации»[192]. Положение определяет порядок предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в Российской Федерации и их статус.

В области установления воинских званий, дипломатических рангов и иных специальных званий Президентом РФ принят, в частности, Указ от 15 октября 1999 г. «О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг»[193]. Им установлены дипломатические ранги, присваиваемые лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы в Министерстве иностранных дел РФ, дипломатических представительствах и консульских учреждениях РФ, представительствах Министерства иностранных дел РФ на территории России, в должностные обязанности которых входит исполнение функций дипломатического характера, а также утверждено Положение о порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов дипломатическим работникам Министерства иностранных дел РФ, дипломатических представительств и консульских учреждений РФ, представительств Министерства иностранных дел РФ на территории России. Установлено, что дипломатическому работнику со дня присвоения ему дипломатического ранга устанавливается ежемесячная надбавка к должностному окладу за дипломатический ранг.

Для нормативных указов, издаваемых Президентом РФ, характерна прежде всего их направленность на детализацию и конкретизацию общих установлений и принципов закона. Указ детализирует закон в тех случаях, когда без такой конкретизации процесс его применения был бы затруднен или даже невозможен.

Указы, конкретизирующие законы, должны издаваться в строгом соответствии с этими законами. Они не могут расширять сферы общественных отношений, урегулированной законом, а должны служить лишь дополнительным средством правового воздействия на эти общественные отношения.

Указы, детализирующие закон, не могут содержать нормы, его изменяющие. Однако они на основе закона и в пределах урегулированных ими отношений могут устанавливать ряд новых норм права, способствующих успешной реализации закона.

Объектом осуществляемой указами детализации и конкретизации являются исключительно законы РФ, а также нормативные акты Президента РФ.

В качестве примера конкретизации закона можно привести Положение о порядке прохождения военной службы, утвержденное Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г.[194]

Федеральный закон от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе»[195] включает разд. V «Поступление граждан на военную службу по конкурсу», в котором содержатся четыре статьи, посвященные таким вопросам, как контракт о прохождении военной службы (ст. 32); требования, предъявляемые к гражданам, поступающим на военную службу по контракту (ст. 33); заключение контракта о прохождении военной службы (ст. 34) и поступление граждан в военные образовательные учреждения профессионального образования, заключение контрактов о прохождении военной службы с гражданами, обучающимися в военных образовательных учреждениях профессионального образования (ст. 35).

Положение о порядке прохождения военной службы содержит разд. II, посвященный порядку заключения контракта и прекращения его действия. В нем имеются статьи, касающиеся: заключения контракта и прекращения его действия (ст. 4); порядка отбора кандидатов из числа граждан на военную службу по контракту (ст. 5); порядка отбора кандидатов из числа военнослужащих (ст. 6); обязанностей должностных лиц в связи с приемом граждан (военнослужащих) на военную службу по контракту (ст. 7); порядка заключения первого контракта (ст. 8); порядка заключения нового контракта (ст. 9); порядка заключения нового контракта с военнослужащими, достигшими предельного возраста пребывания на военной службе (ст. 10). В соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» Положение о порядке прохождения военной службы в ряде новых норм подробно регламентирует начало, срок и окончание военной службы; порядок заключения контракта и прекращения его действия; порядок назначения на военные должности, возложения временного исполнения обязанностей по военной должности, зачисления в распоряжение командира (начальника), освобождения от воинских должностей; порядок перевода, прикомандирования военнослужащих и приостановления ими военной службы; порядок присвоения воинских званий и восстановления в воинском звании; порядок аттестации военнослужащих и ряд других вопросов.

Работа по детализации законов осуществляется Президентом РФ в тех случаях, когда необходимость в этом обусловлена возложенными на него конституционными обязанностями, иначе говоря, когда ее не вправе осуществить ни один другой орган государства. Поэтому указы конкретизируют законы обычно лишь в тех случаях, когда в них затрагиваются вопросы большой государственной важности, требуется акт высокоавторитетного органа государственной власти.

Особую группу составляют указы Президента РФ, имеющие цель урегулировать те общественные отношения, которые по той или иной причине не урегулированы законом, хотя в таком регулировании, с точки зрения Президента, нуждаются общество и государство. Примерами такого рода указов могут служить: Указ Президента РФ от 30 ноября 1993 г. «О Государственном гербе Российской Федерации»[196]; Указ от 11 декабря 1993 г. «О Государственном флаге Российской Федерации»[197]; Указ от И декабря 1993 г. «О Государственном гимне Российской Федерации»[198]. Изданные до принятия действующей Конституции РФ, эти акты продолжали действовать и после ее принятия, пока Государственная Дума не приняла предусмотренные ч. 1 ст. 70 Конституции РФ федеральные конституционные законы, которыми установлены Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации и порядок их официального использования.

Хотя такого рода нормативные указы фактически являются актами законодательного значения, они не обладают юридической силой закона и действуют до вступления в силу соответствующего закона. Как и любые другие указы Президента РФ, они согласно ч. 3 ст. 90 Конституции РФ не должны противоречить ей и федеральным законам и, следовательно, являются подзаконными правовыми актами[199].

В этой связи вызывает возражение утверждение Л.А. Окунькова о том, что «было бы ошибкой квалифицировать акты Президента как обычные подзаконные акты. Они обладают явно более высокой юридической силой, чем постановления и распоряжения Правительства, которые издаются на основе и во исполнение федеральных законов и нормативных указов Президента…»[200]. Разумеется, постановления и распоряжения Правительства обладают менее высокой юридической силой, чем указы Президента. Однако это свидетельствует только о том, что среди подзаконных актов существует своя иерархия, в которой указы Президента стоят выше, чем акты Правительства.

Тот факт, что в соответствии со сложившейся практикой Президент РФ осуществляет своими указами первичное регулирование некоторых общественных отношений, не является случайностью. Он обусловлен тем, что в ряде случаев Государственная Дума в силу разного рода обстоятельств, в основном политических, не в состоянии оперативно решать различные вопросы, требующие этого. Последнее, разумеется, не означает, что Президент РФ может подменить Государственную Думу, издавая свои акты, однако способствовать своевременному решению наиболее злободневных вопросов в процессе осуществления повседневного верховного государственного руководства страной он не только может, но и обязан. По крайней мере, в этом отношении он не ограничен действующей Конституцией.

При оценке конституционности такого рода актов Президента РФ следует, на наш взгляд, руководствоваться позицией Конституционного Суда РФ, который в постановлении от 30 апреля 1996 г. подчеркнул, что практика издания указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании вопросов, требующих законодательного решения, конституционна, если, во-первых, они не расходятся с Конституцией РФ и федеральными законами, во-вторых, если их действие ограничивается периодом до принятия соответствующих законов[201].

Тем не менее проблема соотношения закона и указа давно уже обсуждается в отечественной литературе. Называя указами общие правила, установленные в порядке управления, еще Н.М. Коркунов отмечал, что «установление юридических норм по общему принципу есть дело законодательной власти и потому для того, чтобы установить их могла и исполнительная власть своим односторонним актом, необходимо предоставление ей этого права конституцией или законом»[202]. При этом он подчеркивал, что на чем бы ни основывалось право издания указов – на общем полномочии управления государством или на специальной делегации закона, указ имеет обязательную силу лишь при условии непротиворечия его законам. В силу такого подчинения законам указ не может ни отменить, ни приостановить действие закона (суспензация), ни освободить кого-либо от подчинения закону (диспензация). Если в конституции постановлено, что по определенному предмету юридические нормы должны быть установлены законом, указы этих предметов касаться уже не могут[203].

Что касается указов, издаваемых монархическим главой государства, в руках которого сосредоточены законодательная и исполнительная власть, то Н.М. Коркунов отмечал, что их основное отличие от законов состоит в порядке издания. «Отличительным признаком закона служит у нас предварительное обсуждение предполагаемой меры в государственном совете»[204]. Кроме того, «высочайшие указы как выражение Высочайшей воли не в порядке законодательном, а в порядке управления не могут считаться отменяющими законы, хотя бы и раньше их изданные. Закон должен быть признан сохраняющим обязательную силу и после издания противоречащего ему указа и следовательно устраняющим действие указа и его обязательную силу во всем том, в чем указ может оказаться несогласным с законом»[205].

Рассматривая вопрос об указах, устанавливающих обязанности населения, известный русский государствовед Н.И. Лазаревский писал: «Согласно теории разделения властей в ее первоначальной форме, издание каких-либо общих правил, обязательных для населения, составляло исключительное право законодательной власти, и полномочия власти «исполнительной» рисовались действительно в полном соответствии с этимологическим смыслом этого термина. С течением времени та точка зрения была оставлена. Практически повсюду обнаружилась необходимость издания органами управления и такого рода распоряжений, которые в пределах закона разрешали те или иные случаи, законом не предусмотренные, или же устанавливали известные общие правила, обязательные для обывателей. Необходимость этих общих правил, издаваемых администрацией, обыкновенно объясняется тем, что законодательная процедура слишком сложна и слишком медленна для того, чтобы поспевать за быстро меняющимися требованиями практической жизни, и что потому наряду с законами, которые бы устанавливали известные постоянные, основные правила, полезно предоставить и администрации издавать правила временные, приспособляющиеся к тем или другим изменчивым обстоятельствам. Довод этот сам по себе безусловно правилен, но он не исчерпывает тех оснований, по которым издание правил административными властями помимо законодательных учреждений является безусловной практической необходимостью. Существуют такого рода административные постановления, которые переживают многие и многие законы. В России много изменится законов, прежде чем откажутся от того правила, что при езде по улице надо держаться правой стороны. Между тем правило, какой стороны держаться, есть правило, во всех государствах устанавливаемое в административном, а не в законодательном порядке. Значит, тот или другой вопрос относится к области административной нормировки не в зависимости от того, какая долговечность предполагается у устанавливаемого правила. В действительности необходимость установления административных правил обусловливается прежде всего необходимостью освободить законодательные собрания, многолюдные, сложно и медленнодействующие, от массы мелочной работы, которая, не представляя никакого политического интереса, не может останавливать на себе внимания народного представительства и потому рискует тем, что будет произведена кое-как, и что принятые постановления будут весьма мало удовлетворительными. Кроме того, эта мелочная работа, заполняя время законодательных учреждений, отвлекает их от тех дел, которые составляют их основную задачу. Вместе с тем не следует упускать из виду и того соображения, что мелочные, непринципиальные постановления, будучи включенными в закон, понижают его важность, его авторитет, который вообще всемерно должен быть поддерживаем в умах населения. Наконец, существует целый ряд вопросов, в которых устанавливаемые правила должны сообразоваться с требованиями чисто технического характера, в которых законодательные учреждения по самому существу своему, по самому своему составу компетентными быть не могут. Таковы, например, постановления санитарные, строительные и т. п. Администрация же имеет в своем составе специальные технические установления, при помощи которых легко могут быть выработаны правила действительно целесообразные.

Таким образом, элементарные соображения экономического распределения работы – соображения невозможности возложения на парламенты работы, не представляющей для них ни малейшего политического интереса, или работы, для которой у них нет надлежащей технической подготовки, при том условии, что с подобного рода работою гораздо лучше может справиться администрация, приводят в настоящее время к тому, что за администрацией и прежде всего королем, как за главою ее, признается право издания распоряжений, обязательных для всех граждан. Административные учреждения с этой работой могут прекрасно справиться; и в этом случае, если они будут поставлены законом в известные рамки, если их власти будут поставлены известные пределы, и если вместе с тем для издаваемых ими правил в законе будут установлены известные требования, гарантирующие права и интересы обывателей, предоставление администрации права издания самостоятельных распоряжений, – самостоятельных в том смысле, что они не являются простыми требованиями об исполнении того, что уже предписано законом, – никакой опасности представлять не может.

Практическая целесообразность и юридическая возможность издания в административном порядке тех или иных правил, обязательных для населения, в современной науке и в конституционной практике сомнений не вызывают. Сомнения в этом вопросе возникают по другому поводу: на каком основании король может издавать правила и постановления, обязательные для населения. В эпоху неограниченной монархии короли в силу принадлежащей им власти, конечно, могли издавать любые постановления, и эти постановления были обязательны для населения. Сохранилось ли за королями это право и в конституционное время?»[206]

Интересные соображения высказывал Н.И. Лазаревский и по поводу издания так называемых чрезвычайных постановлений, которые Н.М. Коркунов предлагал назвать «чрезвычайными указами». Рассуждая о праве главы государства на издание таких актов, Н.И. Лазаревский писал: «Существо этого права главы государства сводится к тому, что в чрезвычайных ситуациях, когда имеется настоятельная государственная потребность в издании такого рода меры, которая может быть издана только в законодательном порядке, но которая в этом порядке не может быть издана ввиду того, что палаты не в сборе, глава государства может издать эту меру своею властью. Подобного рода распоряжения монарха не подчиняются тому основному правилу, что они должны быть согласны с законами и ни в чем не должны нарушать их: в этом и заключается смысл этого права монарха, что по нужде он издает постановления, которые могут отступать от действующих законов… В целом ряде государств принцип верховенства закона проведен настолько последовательно, что ни за одним органом государства не признается права на издание постановлений, которые бы нарушили закон или имели силу, равную закону…

Практической необходимости в существовании подобных административных актов с силою закона нет[207]; и те государства, в которых таких мер не существует, обходятся без них, не чувствуя от того никакого вреда. Это право монарха вызывается не какой-либо реальной потребностью государства, но пережитками представлений самодержавной эпохи, не могущими примириться с тем принципом конституционного права, что во всех случаях, когда требуется издание закона, монарх должен действовать в единении с народным представительством. Эти чрезвычайные постановления вместе с тем задерживают развитие конституционных начал, существенно подрывая политическую силу народного представительства, ибо отнимают у него характер необходимого фактора законодательства»[208].

Вопрос о роли и месте указа, о его соотношении с законом и другими актами органов государства относился к числу наиболее сложных при дифференциации источников права и в советский период, после возрождения Конституцией СССР 1936 г. и соответственно конституциями союзных и автономных республик указов в качестве актов Президиумов Верховных Советов.

Уже в первом учебнике по советскому государственному праву указы трактовались как акты высшего управления, детализирующие законы и обеспечивающие распространение законов на все случаи, охватываемые их смыслом и содержанием. «Законодательство не в состоянии предусмотреть детали развития общественных отношений. Законодательство не может дать норм даже в общей форме для всех конкретных случаев. Оно дает общие принципы. Детализация принципиальных положений закона проводится в форме указов. Указ является подзаконным актом высшего управления. Указ облегчает проведение и осуществление законов, их применение к конкретным случаям. Посредством указов обеспечивается применение закона в соответствии с изменяющимися условиями жизни. Закон посредством указов распространяется на все охватываемые смыслом и содержанием закона случаи»[209].

Критикуя эту позицию, Г.И. Петров писал: «Характеристика указа в учебнике государственного права объективно ведет к затушевыванию различий между законом и указом, к игнорированию подзаконное™ последнего.

Из сессионного порядка работы Верховных Советов вытекает необходимость в органе власти, который в период между сессиями возглавлял бы всю систему центральных государственных органов. Таким органом являются Президиумы Верховных Советов, наши «коллегиальные президенты». В этом состоит особая роль и назначение Президиумов Верховных Советов.

По своему содержанию и характеру деятельность Президиумов Верховных Советов связана с необходимостью установления норм права, путем издания указов. Указ является одним из источников социалистического права. Указы не являются законами, актами управления, правосудия или надзора. Они подзаконны, но стоят над актами управления, правосудия и надзора… Среди источников права указы занимают второе после законов место и подчиненное им положение в то же время господствующее над актами государственного управления.

Различие между законами и указами заключается, во-первых, в том, что законы не ограничены в своем содержании, в то время как содержание указов ограничено рамками компетенции Президиумов Верховных Советов, и во-вторых, в том, что по отношению к указам (так же как и к актам управления) законы обладают господствующей юридической силой. Различия между законами и указами однотипны с различиями между законами и актами управления. Некоторые особенности этих различий не устраняют их однотипности, определяемой в конечном счете господствующей силой закона по отношению ко всем актам государственной власти, в том числе к указам и актам управления»[210].

Г.И. Петров также полагал, что указы «не призваны к детализации принципиальных положений закона, потому что такая детализация означала бы расширение содержания закона, т. е. его изменение, а это составляет прерогативу законодательного органа, каковым Президиум Верховного Совета не является»[211].

Однако большинство исследователей выдвигало на первый план ту сторону нормотворческой деятельности Президиума Верховного Совета, которая связана с изменением и восполнением законодательства. Так, Е.И. Носов указывал: «…Из того, что указ по… Конституции есть форма для волеизъявления Президиума Верховного Совета СССР, проистекает его прямое, непосредственное предназначение прежде всего для обеспечения того, что исходит от Верховного Совета, т. е. закона». По его мнению, указ – «вспомогательное средство», лишь подсобная норма по отношению к закону, не идущая в сравнение с законом, применяемая для изменения и восполнения закона только при исключительных обстоятельствах. Н.И. Носов полагал, что «указ для того и вводился в круг наших источников права, чтобы в случае надобности развивать, изменять и восполнять закон…»[212].

Рассматривая проблемы, связанные с юридической природой указа и его соотношением с законом, И.Н. Кузнецов исходил из необходимости дифференцированного подхода к анализу указов Президиума, исходя из положения и роли этого органа в советском государственном аппарате. Касаясь характеристики указов, издаваемых Президиумом Верховного Совета СССР в период между сессиями Верховного Совета по отдельным вопросам его компетенции, он полагал, что было бы ошибочно рассматривать все их в качестве актов, детализирующих закон, ибо такой подход правомерен лишь по отношению к определенной части нормативных указов, в которых, как правило, реализуется компетенция самого Президиума. Что же касается ряда других указов Президиума, то они могут в период между сессиями Верховного Совета вносить необходимые частичные изменения и восполнения в действующие законы.

Подобную практику И.Н. Кузнецов обосновывал тем, что Верховный Совет СССР не является постоянно действующим органом, он сам не всегда бывает в состоянии своевременно удовлетворить потребность в срочном изменении, дополнении или восполнении действующих законов, ибо такая потребность может возникнуть и в период между сессиями. Основание для принятия Президиумом Верховного Совета такого рода указов И.Н. Кузнецов видел в его конституционном статусе постоянно действующего органа Верховного Совета[213].

Ф.И. Калинычев в ряде своих работ проводил идею о том, что Верховный Совет СССР, являясь единственным законодательным органом, осуществляет законотворчество двуединым порядком: путем непосредственного обсуждения, рассмотрения и принятия законов и путем утверждения нормативных указов Президиума Верховного Совета по различным вопросам[214]. А.В. Мицкевич считал, что Президиум как постоянно действующий высший орган государственной власти обладает правом принимать законодательные акты[215].

По мнению Е.А. Лукьяновой, указы, принимаемые по вопросам, прямо отнесенным к ведению Президиума, в том числе направленные на конкретизацию и детализацию законов, принадлежат к числу подзаконных актов, ибо не выходят за рамки закона и издаются в целях организации его исполнения; указы же, вносящие изменения в законы, являются актами законодательного значения, обладающими в период между сессиями Верховного Совета юридической силой закона[216].

В постсоветский период обсуждение в юридической литературе вопроса о соотношении закона и указа было продолжено[217]. Этому в значительной мере способствовала складывающаяся практика издания президентских указов.

После введения в России поста Президента он в соответствии со ст. 121[218] действовавшей тогда Конституции РСФСР мог издавать указы и распоряжения и проверять их исполнение. Указы не могли противоречить Конституции и законам. В случае возникновения такого противоречия действовали Конституция и законы.

V Съезд народных депутатов России (октябрь 1991 г.) предоставил Президенту право издавать в течение года указы в сфере экономики, даже не соответствующие закону, которые подлежали утверждению на сессии Верховного Совета. Реализуя свое право, Президент начал издавать многочисленные указы.

Апофеозом этой деятельности явился Указ от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»[219], которым, «принимая во внимание, что безопасность России и ее народов – более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной ветвью власти», было решено прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов РФ и Верховным Советом РФ и до начала работы нового парламента Российской Федерации руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства РФ. В Указе устанавливалось, что Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов Федерации продолжают действовать в части, не противоречащей Указу.

После принятия этого Указа и вплоть до начала функционирования нового Федерального Собрания, избранного в декабре 1993 г., в России воцарилось «указное право», попытки обоснования которого предпринимались и в последующие годы.

Так, в своем Послании Федеральному Собранию в 1995 г. Президент РФ объявил свои указы «полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения… общественных отношений», абсолютно подзаконный характер которых «не очевиден»[220]. В Послании Федеральному Собранию 1996 г. он почти дословно подтвердил эту законоопределяющую роль указов: «Пока не соблюдаются законодательные приоритеты, определенные предыдущими посланиями… Президент должен выпускать указы по тем ключевым вопросам, которые не урегулированы действующим законодательством»[221].

Таким образом, очевидно, что необходимо не столько вести дискуссии о соотношении закона и указа, сколько урегулировать законодательным путем вопрос о тех рамках, в пределах которых Президент РФ вправе издавать указы, а также предусмотреть его ответственность за нарушение принципа верховенства законов в Российской Федерации. Эта ответственность должна базироваться на п. 4 ст. 3 Конституции РФ, согласно которой никто «не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону».

В современный период сфера правового регулирования, охватываемая указами, продолжает оставаться весьма широкой. Думается, однако, что по мере развития правовой государственности, начал конституционализма она сузится, а нормотворчеству Президента РФ придет на смену активная законодательная деятельность Федерального Собрания.

В то же время явным преувеличением представляется утверждение о том, что «указная практика препятствует законодательному регулированию общественных отношений», что многие указы Президента РФ «направлены на введение альтернативного регулирования общественных отношений, а не на развитие и конкретизацию законов, в результате чего «исполнители правовых норм получают возможность выбора того акта, который отвечает их интересам, но не всегда – интересам общества»[222].

Разумеется, Президент располагает многими возможностями для усложнения законодательной деятельности Федерального Собрания. Однако они не имеют прямого отношения к указной практике.

Что же касается введения им альтернативного регулирования общественных отношений, то это вообще исключено, ибо если действуют параллельно два нормативных акта, противоречащие друг другу: закон и указ, – то предпочтение всегда отдается закону, а возможность выбора исполнителем одного из этих актов по усмотрению Президента РФ исключается. Он может и обязан выбрать только закон.

Наряду с указами Президент РФ издает распоряжения. Они, как правило, являются ненормативными актами и охватывают частные, хотя нередко и весьма значимые вопросы. В них могут содержаться, например, конкретные поручения, вытекающие из законодательных актов. Распоряжения издаются по поводу поощрения должностных лиц, коллективов и граждан; назначения официальных представителей Президента при рассмотрении в палатах Федерального Собрания законопроектов и подлежащих ратифицированию международных договоров; выделения денежных средств из резервного фонда; образования рабочих групп по анализу различных проблем социально-экономического, политического, военного характера и др.

Однако и среди распоряжений встречаются акты, имеющие нормативный характер и содержащие конституционно-правовые нормы. В их число входят, в частности, распоряжения Президента РФ от 3 апреля 1997 г. «Об утверждении Инструкции о порядке вручения орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации»[223], от 14 октября 1997 г. «Об утверждении Инструкции о порядке учета и хранения орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации и бланков документов к ним»[224] и др.

Понятно, что такого рода акты также относятся к числу источников конституционного права.

Наличие среди указов и распоряжений Президента РФ актов, носящих как нормативный, так и ненормативный характер, послужило основанием для постановки в отечественной правовой литературе вопроса о критериях, по которым указ Президента как одна из форм акта может быть отделен от его распоряжения как другой формы акта[225].

В свое время А.В. Мицкевич предлагал «за основу реализации форм актов… взять критерии их социально-политической значимости»[226]. Применительно к разграничению актов Президента РФ на указы и распоряжения В.О. Лучин и А.В. Мазуров предлагают дополнить этот критерий еще одним критерием различия этих форм актов – нормативностью, полагая, что акты Президента, не содержащие нормативных положений, должны оформляться только как его распоряжения[227].

Согласно Конституции РФ (п. «е» ст. 84) Президент РФ обращается к Федеральному Собранию с ежегодным посланием о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Бесспорно, такие послания являются документами, имеющими важное политическое значение. Посредством этих посланий Президент информирует депутатов и общественность о задачах, стоящих перед страной, о нерешенных проблемах. Послание содержит ряд важных политических и правовых инициатив главы государства. Однако все это не дает оснований рассматривать послания как нормативные акты или утверждать, что они «обладают высшей юридической силой, ибо являются конституционными актами, по уровню стоящими выше закона…»[228].

Следует согласиться с Е.В. Колесниковым, который считает, что послание «не является нормативным актом, обязательным для граждан и должностных лиц, так как не включает правовые нормы…»[229].

В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»[230] его акты подлежат обязательному официальному опубликованию в течение 10 дней после дня их подписания, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения конфиденциального характера, составляющие государственную тайну.

Официальным опубликованием актов Президента РФ считается публикация их текстов в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Они могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ, в том числе содержащие сведения конфиденциального характера или составляющие государственную тайну, вступают в силу со дня их подписания.

В актах Президента РФ может быть установлен иной порядок вступления их в силу.

Говоря об опубликовании нормативных указов Президента РФ, следует иметь в виду, что на них в полной мере распространяется положение ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, согласно которому любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Однако – и на это не раз обращалось внимание в правовой литературе – не все нормативные указы Президента РФ оказываются доступными для всеобщего сведения[231]. Это фактически подтверждено Указом Президента РФ от 24 ноября 1995 г. «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов»[232], которым Руководителю Администрации Президента было поручено представить предложения по обеспечению открытости и общедоступности неопубликованных нормативных актов Президента, но, судя по изданному 14 февраля 1998 г. Указу Президента РФ «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации»[233], в котором констатируется, что публикуются еще не все нормативные указы, устанавливающие права граждан, эта работа еще не завершена[234].

Следует заметить, что в Указе Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» не нашло отражения положение, закрепленное, например, в Федеральном законе «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», о том, что официальной считается публикация полного текста правового акта. Можно согласиться с В.О. Лучиным и А.В. Мазуровым, которые считают, что официальная публикация указа будет завершенной только в случае, если опубликован полный его текст. Например, если в одном номере «Российской газеты» опубликован указ об утверждении какого-либо Положения, а само Положение опубликовано в следующем номере газеты, то официальная публикация должна считаться состоявшейся в день опубликования этого Положения[235].

Разумеется, требование о необходимости публикации полного текста указа не распространяется на указы или их отдельные положения, содержащие сведения конфиденциального характера или составляющие государственную тайну.

Многие указы вступают в силу со дня их подписания, т. е. до официального опубликования. Это означает, что таким указам фактически придается обратная сила, поскольку между их вступлением в силу и опубликованием проходит определенное время, в течение которого развиваются определенные общественные отношения, а их участники еще не знают о подписанном и вступившем в силу указе. Поэтому представляется, что введение указов в действие со дня их подписания нежелательно, поскольку не позволяет заинтересованным лицам вовремя ознакомиться с их содержанием[236].

§ 5. Акты палат Федерального Собрания Российской Федерации

Большинство российских государствоведов в число источников конституционного права включают акты палат Федерального Собрания, содержащие конституционно-правовые нормы[237].

Однако имеется и иная точка зрения. Так, А.В. Выстропова утверждает, «что постановления палат Федерального Собрания не имеют нормативной силы и не могут быть отнесены к системе законодательства. Такие акты не могут быть источниками конституционного права, ибо конституционные правоотношения возникли на основе Конституции или законов, а постановления издаются уже на основе этих норм. Если утверждать иное, то и другие акты, подчиненные этим постановлениям и изданные в их исполнение, играют роль источников конституционного права. В этом случае система конституционного права становится сложной, громоздкой и теряет свое предназначение – регулировать важнейшие институты общественной и государственной жизни»[238].

Не касаясь очевидного своеобразия изложения этих мыслей, хочется заметить, что акты палат действительно не могут быть отнесены «к системе законодательства», однако это не означает, что они не имеют юридической силы и не могут иметь нормативный характер. Кроме того, тот факт, что большинство конституционно-правовых отношений возникают на основе норм конституции или законов, совсем не означает, что нормы, содержащиеся в других правовых актах, не могут служить основанием для возникновения такого рода отношений. Наконец, наличие многочисленных источников не делает отрасль права сложной и громоздкой. Наоборот, это свидетельствует об уровне ее развития.

Отрицание А.В. Выстроповой нормативного характера всех постановлений палат Федерального Собрания представляется особенно странным на фоне ее утверждений о том, что постановления Государственной Думы и Совета Федерации «разрешают ключевые вопросы внутренней и внешней политики», «служат упорядоченной жизни в стране»[239].

Возможность принятия палатами нормативных правовых актов предусмотрена Конституцией РФ: согласно ч. 2 и 3 ст. 102 и ст. 103 Государственная Дума и Совет Федерации принимают большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ[240], постановления по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией Российской Федерации. Кроме того, ч. 4 ст. 101 Конституции РФ предусмотрено, что каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.

О возможности принятия палатами Федерального Собрания нормативных актов свидетельствует и ст. 125 Конституции РФ, в п. «а» ч. 2 которой устанавливается, что Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов Совета Федерации и Государственной Думы.

Акты палат Федерального Собрания как одна из форм выражения норм конституционного права отличаются по ряду признаков. В частности, они принимаются:

а) только самими палатами. Они не утверждаются другой палатой и не подписываются Президентом РФ;

б) лишь по определенному кругу вопросов, связанному с организацией работы этих палат, их комитетов и комиссий, а также депутатов (членов палаты), расстановкой кадров подчиненных им органов, осуществлением контроля за работой этих органов и т. п.

Таким образом, в отличие от законов, которые являются юридическим выражением законодательной деятельности палат Федерального Собрания, их постановления представляют собой юридическое выражение работы палат по организации условий для нормативного осуществления законодательной и иной деятельности палат, средством самоорганизации и нормальной работы палат Федерального Собрания. При этом они могут иметь как нормативный, так и ненормативный характер.

Следует сказать, что среди постановлений палат нормативных актов сравнительно немного. Большинство постановлений являются индивидуальными правовыми актами, которые принимаются по конкретным организационным вопросам.

К числу имеющих нормативный характер относятся постановления, посредством которых утверждаются различные Положения по вопросам деятельности палат. Например, постановлением Государственной Думы Федерального Собрания от 4 апреля 2001 г. «О Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по проблемам народонаселения»[513] утверждено Положение о Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проблемам народонаселения, в котором определен порядок ее работы и основные направления деятельности.

На Комиссию возлагается:

анализ норм законодательства РФ в области народонаселения; взаимодействие с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, международными организациями, общественными объединениями и со средствами массовой информации по вопросам, отнесенным к ведению Комиссии;

участие в разработке проектов законов, связанных с проблемами народонаселения и необходимых для стабилизации и улучшения демографической ситуации в Российской Федерации;

участие в разработке стратегии Российской Федерации в области демографической политики;

участие в разработке федеральных программ по проблемам народонаселения и проектов международного сотрудничества в соответствующей области;

внесение предложений по вопросам, отнесенным к ведению Комиссии, в органы государственной власти Российской Федерации и международные организации;

сбор и анализ информации по проблемам народонаселения; участие в конференциях, в том числе международных конференциях, по проблемам народонаселения;

рассмотрение обращений и предложений общественных объединений по вопросам, отнесенным к ведению Комиссии.

Комиссия получила право:

направлять запросы по вопросам, отнесенным к ее ведению, в комитеты и комиссии Государственной Думы, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, организации и общественные объединения;

создавать рабочие группы из числа членов Комиссии, других депутатов Государственной Думы, представителей государственных органов и иных организаций;

приглашать на заседания Комиссии должностных лиц органов государственной власти, организаций, представителей общественных объединений, средств массовой информации;

проводить конференции, совещания, «круглые столы», семинары и по решению Совета Государственной Думы организовывать парламентские слушания по проблемам народонаселения;

привлекать к своей работе экспертов, а также принимать решения о проведении независимой экспертизы законопроектов по вопросам, отнесенным к ведению Комиссии.

22 февраля 2001 г. Совет Федерации принял постановление «Об удостоверении и нагрудном знаке члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[514], которым утверждено Положение об удостоверении и нагрудном знаке члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

В Положении, в частности, устанавливаются права и обязанности члена Совета Федерации при пользовании удостоверением и нагрудным знаком. В нем указывается, что удостоверение члена Совета Федерации дает право беспрепятственно посещать органы государственной власти Российской Федерации, органы местного самоуправления в Российской Федерации, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать воинские части, организации независимо от форм собственности, полностью или частично финансируемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, местного бюджета, либо имеющие льготы по уплате налогов и обязательных платежей, либо имеющие в качестве учреждений органы государственной власти Российской Федерации и (или) органы местного самоуправления в Российской Федерации.

По предъявлении удостоверения члена Совета Федерации: агентства гражданской авиации и аэропорты, билетные кассы (как суточной, так и предварительной продажи) железнодорожных вокзалов и станций, морских вокзалов (портов), речных вокзалов и пристаней обязаны вне очереди предоставить члену Совета Федерации бесплатный билет на одно место в самолете или вертолете, спальном или купейном вагоне поезда, в каюте первого или второго класса судов всех категорий;

проезд в автобусах междугородных, а также пригородных сообщений в случае, если продажа билетов производится с указанием номера места, осуществляется по бесплатному билету, получаемому вне очереди в кассах автовокзалов, автостанций, транспортно-экспедиционных агентств или непосредственно при посадке в автобус;

осуществляется бесплатный проезд на всех видах городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси.

В Положении подчеркивается, что член Совета Федерации обязан обеспечить сохранность удостоверения и нагрудного знака и несет ответственность за их утрату.

На основании ст. 12 Федерального закона от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и в соответствии со ст. 27 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 5 июля 1999 г.) Совет Федерации 22 февраля 2001 г. принял постановление «О размере ежемесячного денежного вознаграждения члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, осуществляющего полномочия на постоянной основе»[241], в соответствии с которым установлено ежемесячное денежное вознаграждение члена Совета Федерации Федерального Собрания, осуществляющего полномочия на постоянной основе. Вознаграждение выплачивается члену Совета Федерации со дня его избрания (назначения) в соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

В постановлении указывается, что оно действует до приведения Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в соответствие с Федеральным законом от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

В правовой литературе неоднократно поднимался вопрос о юридической силе постановлений. Так, Б.В. Щетинин полагал, что постановления (речь идет об актах Верховных Советов) обладают равной с законом юридической силой[242]. Однако с такой точкой зрения согласиться нельзя. В этом отношении предпочтительна позиция тех авторов, которые возражают против отождествления закона с другими решениями представительных органов, отдавая приоритет закону как акту, выражающему общегосударственную волю и принимаемому на основе специальной процедуры. Что же касается постановлений, то они, несомненно, носят подзаконный характер[243].

Особую роль среди актов палат играют утвержденные их постановлениями регламенты Государственной Думы[244] и Совета Федерации[245].

Необходимо сказать, что далеко не все государствоведы включают эти акты в число самостоятельных источников конституционного права[246]. Значительная часть из них не делают этого[247].

Регламент – это нормативный акт, устанавливающий внутренний распорядок деятельности палаты Федерального Собрания, способы осуществления ими своих конституционных полномочий. Принятие регламентов палат предусмотрено Конституцией РФ, в которой указывается, что каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ч. 4 ст. 101).

Посредством принятия регламентов процедура деятельности палат Федерального Собрания облекается в процессуальную форму. Наличие регламентов является одним из средств упорядочения и стабилизации демократического порядка их деятельности, обеспечивающих активное участие депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в осуществлении функций законодательствования и контроля. Несмотря на некоторую разницу в парламентарной процедуре, в их регламентах преобладают общие черты. Предметом их регулирования являются вопросы процедурного характера, касающиеся порядка организации и деятельности как самой палаты, так и ее внутренних подразделений; взаимоотношения палаты с различными государственными органами Федерации и ее субъектов.

Большой интерес представляет вопрос о соотношении регламента с конституцией. В свое время он вызвал оживленную дискуссию в правовой литературе. Например, острой критике подверглась точка зрения, согласно которой конституция должна содержать основные положения, регулирующие организацию и деятельность высшего представительного органа государства, а регламент призван их детализировать, конкретизировать.

Возражая против такой постановки вопроса, Д.А. Ковачев полагал, что она не только не раскрывает того, что следует понимать под «основными положениями» и что – под «деталями», не только не раскрывает соотношения между конституцией и регламентом, но и стирает различия между ними. Он пришел к выводу, что используя упомянутый подход, можно вполне легально изменять конституцию – путем включения в регламент «деталей» правовых предписаний, имеющих конституционный характер. Сущность подобных «деталей», по его мнению, – может быть такова, что отнесение их к регламенту повлечет за собой кардинальные изменения важнейших конституционных положений, касающихся деятельности высшего представительного органа[248].

Эта позиция Д.А. Ковачева вызвала возражения со стороны ряда ученых[249]. При этом отмечалось, что «подчиненность регламента конституции отнюдь не свидетельствует о том, что он вообще не может содержать новых положений, не известных конституции. Суть регламента, как и любого основанного на ней акта, в том и состоит, подчеркивал И.Н. Кузнецов, чтобы развивать, дополнять конкретизировать конституцию[250].

Что касается регламентов палат Федерального Собрания, то, думается, что их нормы наряду с конституционными предписаниями регулируют отношения, возникающие в сфере деятельности обеих палат Федерального Собрания. В регламентах детализируются некоторые нормы материально-процессуального характера, содержащиеся в Конституции РФ и других актах. Вместе с тем в них имеются и оригинальные нормы, устанавливаемые самими регламентами. В регламентах получают отражение и развитие также различные юридические и организационно-технические правила, сложившиеся в процессе практики Государственной Думы и Совета Федерации.

Организационно-технические предписания регламентов не устанавливают каких-либо правоотношений. Они определяют процессуальную форму действий участников конституционно-правовых отношений. Таковы, в частности, предписания о порядке голосования, о равноправном использовании языков в процессе прений, о порядке внесения депутатских запросов и т. д. В регламентах получают конституционно-правовое регулирование некоторые обычаи, сложившиеся в практике работы Государственной Думы и Совета Федерации. Например, таким обычаем, закрепленным в Регламенте Государственной Думы, является правило, согласно которому первое ее заседание открывает старейший по возрасту депутат Государственной Думы.

Регламенты палат содержат правила, устанавливающие порядок осуществления палатами своих конституционных полномочий. Однако они не исчерпывают всех процедурных предписаний относительно порядка деятельности палат. Наиболее важные для обеспечения демократической процедуры их деятельности положения, которые являются гарантиями реализации их демократических функций, устанавливаются Конституцией РФ. В их число входят: порядок созыва первого заседания Государственной Думы и его открытия; процедура совместной деятельности палат; принцип гласности и допустимость проведения закрытых заседаний; избрание председателей палат и их заместителей и их обязанности; образование палатами комитетов и комиссий; проведение ими по вопросам их ведения парламентских слушаний; принятие палатами своих регламентов и решение вопросов внутренней жизни; порядок принятия законов, а также постановлений палат и др.

В свою очередь, в Регламенте Государственной Думы определяются ее внутреннее устройство и органы, общий порядок работы, законодательная процедура, порядок решения Государственной Думой вопросов, отнесенных к ее ведению, а в Регламенте Совета Федерации – органы и общий порядок работы Совета Федерации; участие Совета Федерации в законодательной деятельности, порядок рассмотрения вопросов, отнесенных Конституцией РФ к ведению Совета Федерации.

Регламенты палат имеют вспомогательное, подчиненное по отношению к Конституции РФ значение. Этим обусловлено включение в них, а в ряде случаев дословное воспроизведение конституционных норм, закрепляющих круг субъектов законодательной инициативы, основы взаимоотношений с другими органами государства и т. д.

В юридической литературе неоднократно дискутировался вопрос о том, допустимо ли включать в регламент нормы, касающиеся содержания полномочий парламента. Одни авторы категорически исключают подобную возможность или высказывают сомнения в обоснованности включения такого рода предписаний в регламент[251]. Другие считают вполне допустимым включение в регламент норм, закрепляющих его компетенцию[252]. И.М. Степанов полагал, что конституция и регламент должны регулировать идентичный круг отношений, содержать однородные по характеру нормы, причем регламент призван лишь детализировать положения конституции[253].

Конечно, регламент – это нормативный акт, в котором содержатся в основном нормы процессуального назначения. Однако это совсем не значит, что он является сводом исключительно процедурных норм. Думается, что в регламенте могут содержаться любые нормы, способствующие лучшей организации работы представительного органа, помогающие депутатам, членам Совета Федерации и палатам в целом лучше понять свои задачи и способствовать их реализации.

Именно таковы и регламенты палат Федерального Собрания, в которых наряду с нормами процессуального назначения содержатся многочисленные нормы, закрепляющие компетенцию палат, статус председателя Государственной Думы и председателя Совета Федерации и их заместителей, Совета Думы, полномочия и систему комитетов палат и т. д.

Регламенты определяют необходимость принятия ряда других актов палат, утверждаемых постановлениями палат, положений о комитетах и комиссиях Государственной Думы и Совета Федерации, а также Положения об Аппарате Государственной Думы, утверждаемого Председателем Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы по представлению Комитета Государственной Думы по организации работы Государственной Думы, и Положения об Аппарате Совета Федерации, принимаемого на заседании Совета Федерации.

В соответствии с регламентами палат принимаются также положения о российских частях межпарламентской комиссии по двустороннему сотрудничеству, о делегациях в Межпарламентской Ассамблее государств – участников СНГ и Ассамблее ОБСЕ. Нормы регламентов предусматривают издание правил депутатской этики и правил работы электронной системы голосования.

Вызывает интерес вопрос о юридической силе регламентов. В отечественной практике имеется много примеров, когда регламенты законодательных органов утверждались законами. Это породило немало различных характеристик этих документов. Например, П.П. Гуреев и Л.В. Лазарев полагали, что в иерархии источников права регламент занимает второе место после конституции как акт более высокой юридической силы по сравнению с другими законами[254]. Ю.А. Тихомиров рассматривал законы об утверждении регламентов Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных республик в качестве своеобразных двойных законодательных актов, один из которых как бы материализует содержание, а второй – форму закона[255]. Высказывались и иные мнения относительно характеристики этих актов[256].

Действующие регламенты палат Федерального Собрания не являются законами прежде всего потому, что каждый из них является актом самоорганизации работы палаты, которая самостоятельно не вправе принимать законы.

Одних авторов такое положение устраивает. Например, Д.А. Ковачев считает, что если регламент не является законом, то это обстоятельство не позволяет влиять на процедуру деятельности парламента со стороны тех государственных органов, которые наделены определенными полномочиями по отношению к легитимному законодательному процессу, как, например, президент или монарх[257]. Другие с сожалением констатируют, что регламенты не обладают «всеми формальными признаками закона» и полагают, что в будущем «по мере улучшения взаимоотношений между ветвями власти, целесообразно принятие Регламента Думы в соответствии с установленной законодательной процедурой (без каких-либо изъятий) и наделение его всеми характеристиками общероссийского закона»[258].

Между тем действующие регламенты палат не нуждаются в превращении в законы или какие-либо иные акты. Как уже отмечалось, они являются средством самоорганизации работы палат, их нормы обязательны для самих палат, их органов и депутатов (членов), а также всех других государственных органов, участвующих в парламентских процедурах, поскольку основы этих процедур, наиболее принципиальные их положения закреплены в Конституции РФ.

Все это говорит о том, что определять регламент как «свод преимущественно внутренних правил деятельности парламента (или его палаты), установленных с учетом предыдущей работы, содержащий как нормы процессуального, так и материального права, и имеющий силу закона или приравненный к нему»[259] по меньшей мере некорректно.

В соответствии с Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» на территории Российской Федерации применяются только те акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.

Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Официальным опубликованием акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».

Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем. Они могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме, опубликованы в виде отдельного издания.

Акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

При публикации постановления палаты Федерального Собрания указываются его наименование, должностное лицо, его подписавшее, место и дата принятия, регистрационный номер.

Акты палат Федерального Собрания, в которые были внесены изменения или дополнения, могут быть повторно опубликованы в полном объеме.

§ 6. Акты Правительства Российской Федерации

В число источников конституционного права входят правовые акты Правительства РФ, содержащие конституционно-правовые нормы. Согласно ч. 1 ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения.

Поскольку Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ (ст. 114) обеспечивает проведение в Российской Федерации финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, осуществляет управление федеральной собственностью; предпринимает меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, а также ряд других полномочий, оно занимается правотворческой деятельностью, в том числе и в конституционно-правовой сфере.

Обычно нормы конституционного права содержатся в постановлениях Правительства РФ, касающихся конкретизации правового статуса российских граждан, лиц без гражданства, иностранцев, беженцев и вынужденных переселенцев. Так, согласно Порядку регистрации безработных граждан, утвержденному постановлением Правительства РФ от 22 апреля 1997 г.[260], указывается, что безработными признаются граждане, которые: трудоспособны; не имеют работы и заработка (дохода); зарегистрированы в целях поиска подходящей работы; ищут работу и готовы приступить к ней; не трудоустроены в течение 10 дней со дня их регистрации в целях поиска подходящей работы.

Безработными не могут быть признаны и зарегистрированы в качестве безработных граждане:

не достигшие 16-летнего возраста;

которым в соответствии с пенсионным законодательством РФ назначена пенсия по старости (по возрасту), за выслугу лет;

отказавшиеся в течение 10 дней со дня их регистрации в органах по вопросам занятости в целях поиска подходящей работы от двух вариантов подходящей работы, включая работу временного характера, а впервые ищущие работу (ранее не работавшие), не имеющие профессии (специальности) – в случае двух отказов от получения профессиональной подготовки или от предложений оплачиваемой работы, включая работу временного характера. Гражданину не может быть предложена одна и та же работа (профессиональная подготовка по одной и той же профессии, специальности) дважды;

не явившиеся без уважительных причин в течение 10 дней со дня их регистрации в целях поиска подходящей работы в органы по вопросам занятости для предложения им подходящей работы, а также не явившиеся в срок, установленный органами по вопросам занятости, для регистрации их в качестве безработных;

осужденные по решению суда к исправительным работам без лишения свободы, а также к наказанию в виде лишения свободы.

В утвержденном постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. Положении о паспорте гражданина Российской Федерации[261] указывается, что паспорт гражданина РФ является основным документом, удостоверяющим его личность на территории РФ. Паспорт обязаны иметь все граждане РФ, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации. Паспорта изготавливаются и оформляются по единому для всей Российской Федерации образцу на русском языке. Республики, входящие в состав Российской Федерации, могут изготавливать вкладыши к паспорту с текстом на государственных языках этих республик и т. д.

В утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. Правилах регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации[262] указывается, что регистрационный учет устанавливается в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. В Правилах предусмотрена обязанность граждан регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в органах регистрационного учета и соблюдать установленные правила регистрации и т. д.

Утвержденное постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. Положение о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими и находящимися в России в поисках убежища, определение их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории Российской Федерации[263] устанавливает порядок работы центрального аппарата Федеральной миграционной службы России и ее территориальных органов по определению правового статуса прибывающих и находящихся в России иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища, их регистрации, учету, временному размещению и пребыванию на территории Российской Федерации.

19 сентября 1997 г. Правительство РФ своим постановлением утвердило Типовое положение об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста[264], в котором указывается, что образовательное учреждение для детей дошкольного и младшего школьного возраста является образовательным учреждением, реализующим образовательные программы дошкольного и начального общего образования. В Положении отмечается, что основными целями учреждения является осуществление образовательного процесса путем обеспечения преемственности между дошкольным и начальным общим образованием, оптимальных условий для охраны и укрепления здоровья, физического и психического развития воспитанников и обучающихся.

Предусмотрено, что учреждение несет в установленном законодательством РФ порядке ответственность за невыполнение функций, определенных его уставом; нарушение конституционного права воспитанников и обучающихся на получение бесплатного дошкольного и начального общего образования в пределах государственного образовательного стандарта; реализацию не в полном объеме образовательных программ и их качество; соответствие применяемых форм, методов и средств организации образовательного процесса возрастным, психофизическим особенностям, склонностям, способностям, интересам и потребностям воспитанников и обучающихся; жизнь и здоровье воспитанников и обучающихся, работников учреждения во время образовательного процесса.

Значительную группу образуют постановления Правительства, связанные с регламентацией организационно-правотворческих и процедурных аспектов его деятельности, обеспечением взаимодействия Правительства с Президентом, Федеральным Собранием РФ и другими государственными органами. Так, в целях повышения эффективности взаимодействия Правительства РФ с палатами Федерального Собрания, усиления роли представителей Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в осуществлении законодательного процесса Правительство РФ своим постановлением от 21 декабря 1996 г. «О совершенствовании взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации»[515] образовало Полномочное представительство Правительства РФ в Федеральном Собрании, установив, что полномочные представители: участвуют без специального решения Правительства РФ в заседаниях соответствующих палат Федерального Собрания Российской Федерации, в работе их комитетов, комиссий и других органов, а также организуют участие статс-секретарей – заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти и официальных представителей Правительства РФ по внесенным Правительством РФ законопроектам в законодательной работе палат; непосредственно взаимодействуют по вопросам организации законопроектной работы с полномочными представителями Президента РФ в палатах Федерального Собрания РФ, соответствующими подразделениями Администрации Президента РФ и руководителями федеральных органов исполнительной власти.

При этом предусмотрено, что материалы, связанные с законодательным процессом, направляются федеральными органами исполнительной власти в адрес палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий после определения статс-секретарями – заместителями руководителей федеральных органов исполнительной власти соответствия содержания этих материалов позиции Правительства РФ.

20 марта 1997 г. Правительство РФ утвердило Положение о Полномочном представительстве Правительства РФ в Федеральном Собрании РФ[265]. Согласно постановлению основными задачами Представительства являются:

формирование законопроектных планов и программ, разработка предложений по основным направлениям и приоритетам законодательных инициатив Правительства РФ;

координация законопроектной деятельности федеральных органов исполнительной власти, формирование пакетов законопроектов, в комплексе регулирующих соответствующие социально-экономические отношения;

анализ хода подготовки проектов законодательных актов, вносимых Правительством РФ в Государственную Думу, разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию процесса подготовки законопроектов;

организация комплексной оценки социально-экономических последствий принятия намечаемых к разработке законопроектов, а также анализа результатов реализации принятых законов;

обеспечение взаимодействия Правительства РФ с другими субъектами права законодательной инициативы в сфере законодательного процесса и координация с ними планов и программ законопроектной деятельности Правительства РФ;

разработка предложений по совершенствованию механизмов использования Правительством РФ права законодательной инициативы.

27 февраля 1999 г. постановлением Правительства РФ утверждено Положение о Полномочном представительстве Правительства РФ в Федеральном Собрании РФ и Конституционном Суде РФ[266], в котором указывается, что основными задачами Представительства являются: представление и отстаивание позиции Правительства РФ в палатах Федерального Собрания и Конституционного Суда;

рассмотрение вопросов координации участия статс-секретарей и иных представителей федеральных органов исполнительной власти в работе палат Федерального Собрания;

обеспечение взаимодействия Правительства РФ с другими субъектами права законодательной инициативы в законодательном процессе, а также координация с ними планов и программ законодательной деятельности.

В целях решения возложенных на него задач Представительство:

разрабатывает предложения по совершенствованию механизма использования Правительством РФ права законодательной инициативы;

обеспечивает координацию участия федеральных органов исполнительной власти в законодательной деятельности, связанной с формированием и реализацией законопроектных планов и программ Правительства РФ;

рассматривает предложения по основным направлениям и приоритетам законодательных инициатив Правительства РФ, ход подготовки проектов законодательных актов, вносимых Правительством РФ в Государственную Думу, а также предложения и рекомендации по совершенствованию процесса подготовки законопроектов;

организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, комитетами и комиссиями палат, депутатскими объединениями и аппаратом палат Федерального Собрания в законодательном процессе;

заслушивает на своих заседаниях статс-секретарей и других должностных лиц, ответственных за подготовку законопроектов, а также официальных и специальных представителей Правительства РФ о деятельности по представлению в палатах Федерального Собрания согласованной позиции Правительства РФ.

В Положении указывается, что решения, принимаемые Представительством по вопросам своего ведения, обязательны для всех представленных в нем федеральных органов исполнительной власти.

1 февраля 2000 г. Правительство РФ своим постановлением утвердило Положение о полномочных представителях Правительства РФ в палатах Федерального Собрания РФ[516]. Согласно Положению полномочные представители Правительства РФ в палатах Федерального Собрания:

участвуют без специального решения Правительства в заседаниях палат Федерального Собрания, в работе их комитетов, комиссий и других органов;

выступают от имени Правительства в палатах Федерального Собрания, представляя согласованную позицию Правительства по рассматриваемым законопроектам и законам;

организуют участие руководителей федеральных органов исполнительной власти в работе палат Федерального Собрания по законопроектам, внесенным Правительством;

решают вопросы о замене в оперативном порядке официальных и специальных представителей Правительства в случае невозможности их присутствия на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении законопроектов и законов;

согласовывают проекты документов, направляемые Правительством в палаты Федерального Собрания;

согласовывают проекты решений Правительства о назначении на должность и освобождении от должности статс-секретарей – заместителей (первых заместителей) руководителей федеральных органов исполнительной власти;

участвуют в подготовке для Президента РФ информации об отношении Правительства к принятым палатами Федерального Собрания федеральным конституционным законам и федеральным законам;

информируют Правительство о ходе законодательного процесса и прохождении законодательных инициатив Правительства в палатах Федерального Собрания;

выявляют случаи несоответствия позиций федеральных органов исполнительной власти, представляемых либо оглашаемых в палатах Федерального Собрания, позиции Правительства;

взаимодействуют с полномочными представителями Президента РФ. В рассматриваемую группу также входят: постановление Правительства РФ от 18 июня 1998 г. «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации», утвердившее Регламент Правительства РФ и Положение об Аппарате Правительства РФ[267]; постановление от 13 августа 1997 г. «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[268] и др.

Нормы конституционного права содержатся и в Положениях о министерствах и других органах исполнительной власти, утверждаемых постановлениями Правительства РФ[269].

Еще одну группу источников конституционного права образуют постановления, касающиеся учреждения правительственных наград и определения их статуса. В их число входят постановления Правительства РФ от 25 августа 1997 г. «Об утверждении Положения о звании «Поставщик продукции для государственных нужд России»[270]; от 26 августа 1995 г. «Об утверждении Положения о нагрудном знаке «Почетный донор России» и описание этого знака»[271]; от 31 мая 1995 г. «О почетной грамоте Правительства Российской Федерации»[272] и др.

Многие постановления Правительства издаются в целях конкретизации и детализации законов и указов. Так, постановлением Правительства РФ от 31 декабря 1999 г. утверждено Положение о подготовке граждан Российской Федерации к военной службе[273], в котором конкретизируются вопросы подготовки российских граждан к военной службе, регулируемые федеральными законами «Об обороне», «О воинской обязанности и военной службе» и «Об образовании».

Однако Правительство в рамках своих полномочий может регламентировать общественные отношения, не урегулированные в законодательных актах. Во многих его постановлениях содержатся первичные нормы, которые имеют важное значение[274]. Это обстоятельство, разумеется, не умаляет важной роли постановлений Правительства для реализации законов, хотя и не обеспечивает им, как полагает Ю.А. Тихомиров, «ключевое положение в иерархии правовых актов»[275], которые призваны занимать законы.

Все это свидетельствует о том, что высказанное в юридической литературе утверждение о том, что акты Правительства, как правило, не содержат конституционно (государственно) – правовых норм, не соответствует действительности. Аргументируя свою позицию, согласно которой постановления Правительства не являются формами выражения норм советского государственного права, B.C. Основин утверждал, что это обусловлено их юридической природой и целевым назначением «как актов исполнительного органа власти, принимаемых в процессе его деятельности и адресованных органам управления и должностным лицам этих органов в целях улучшения исполнительной и распорядительной деятельности»[517].

Однако из этого правила он делал ряд исключений, полагая, что «в отдельных случаях, когда решаются коренные вопросы исполнительной и распорядительной деятельности или создаются новые виды органов управления», Правительство принимает постановления, в которых содержатся нормы советского государственного права». Примерами таких актов он, в частности, считал постановления Правительства об образовании специальных комитетов и главных управлений при Правительстве[276].

Еще более решительно B.C. Основин выступал против отнесения к числу источников государственного права распоряжении Правительства. «Как правило, – писал он, – распоряжения принимаются единолично Председателем Совета Министров или его заместителем по вопросам, не требующим коллективного разрешения. В большинстве случаев распоряжение – индивидуальный акт, посвященный конкретным вопросам управления. Уже хотя бы поэтому они не могут быть формами выражения норм советского государственного права, которые устанавливают основные принципы советского общественного и государственного строя и регулируют общественные отношения, связанные с организацией и работой Советов депутатов трудящихся и Президиумов Верховных Советов. Не случайно поэтому ни Я.Н. Уманский, ни А.И. Лепешкин, считающие, что распоряжения являются формами выражения норм государственного права, не приводят ни одного примера в подтверждение своего мнения»[277].

Независимо от своеобразия аргументов, приводимых в подтверждение своей позиции, B.C. Основин, несомненно, прав в том, что распоряжения обычно не являются нормативными актами и, следовательно, не могут быть источниками права[278].

Однако и среди распоряжений Правительства встречаются акты, которые содержат конституционно-правовые нормы. Так, распоряжением Правительства РФ от 10 февраля 1997 г. было решено продлить безвизовый порядок въезда в Российскую Федерацию, пребывания и выезда из Российской Федерации граждан бывшего СССР, постоянно проживающих на территории Литовской и Эстонской Республик и не получивших гражданства этих государств, Российской Федерации или третьего государства[279].

Согласно Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»[518] постановления и распоряжения Правительства подлежат обязательному официальному опубликованию, за исключением актов или отдельных их положений, содержащих сведения конфиденциального характера или составляющие государственную тайну.

Акты Правительства подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение 10 дней после дня их подписания.

Официальными являются также тексты актов Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система». Они могут быть опубликованы и в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Правительства, в том числе содержащие сведения конфиденциального характера или составляющие государственную тайну, вступают в силу со дня их подписания.

В актах Правительства РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

Согласно ч. 2 и 3 ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации, а в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

§ 7. Акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

В соответствии с Федеральным законом от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Центральная избирательная комиссия (ЦИК) РФ в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения этого закона, а в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами, также инструкции по вопросам применения соответствующих федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Нормативные акты ЦИК РФ обычно содержат нормы конституционного права и поэтому являются источниками данной отрасли права.

Большая группа этих актов посвящена организации работы самой ЦИК РФ. Так, ее постановлением от 28 июня 1998 г. «О внесении изменений и дополнений в Регламент Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»[280] в связи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в Регламент ЦИК РФ, утвержденный постановлением от 28 июня 1995 г., были внесены изменения и дополнения, потребовавшие утвердить его в новой редакции.

В результате Регламент включает ряд общих положений, определяет порядок избрания Председателя, заместителя Председателя, секретаря Комиссии, а также их полномочия; полномочия членов Комиссии; порядок проведения ее заседаний; порядок голосования на заседаниях; порядок принятия решений; порядок обеспечения деятельности Комиссии; порядок осуществления его контроля за соблюдением избирательных прав, права на участие в референдуме граждан РФ; порядок работы Комиссии по реализации основных положений федеральных законов о выборах и референдуме.

Постановлением ЦИК РФ от 25 января 1995 г. «О символике Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»[281] утвержден эскиз и описание эмблемы ЦИК РФ, а также поручено Юридическому отделу подготовить предложения по использованию этой эмблемы.

Постановлением ЦИК РФ от 5 декабря 1996 г. «О Почетной грамоте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»[282] учреждены Почетная грамота ЦИК РФ, положение о ней и ее описание.

Почетная грамота ЦИК РФ учреждена для награждения граждан РФ и зарегистрированных на территории Российской Федерации юридических лиц, внесших большой вклад в развитие избирательной системы Российской Федерации, правоприменительную практику в области избирательного законодательства, обеспечения избирательных прав граждан РФ. Почетной грамотой за большой вклад в развитие избирательной системы Российской Федерации могут быть награждены граждане и организации других государств, а также международные организации.

Постановлением ЦИК РФ от 25 января 1995 г.[283] одобрено Примерное положение об избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, в котором определяется состав избирательной комиссии субъекта РФ, статус, полномочия, организация деятельности, а также ее финансовое обеспечение. Позже постановлением ЦИК РФ от 29 января 1998 г. был одобрен также модельный закон субъекта РФ об избирательной комиссии субъекта Федерации[284].

10 декабря 1998 г. ЦИК РФ приняла постановление «О Контрольно-ревизионной службе при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»[285], которым были утверждены Положение о контрольно-ревизионной службе при Центральной избирательной комиссии РФ и Примерное положение о контрольно-ревизионной службе при избирательной комиссии субъекта РФ.

Контрольно-ревизионная служба при ЦИК РФ была создана в целях осуществления:

контроля за целевыми расходами денежных средств, выделенных из федерального бюджета ЦИК РФ, избирательным комиссиям субъектов Федерации, окружным, территориальным, участковым избирательным комиссиям, соответствующим комиссиям референдума на подготовку и проведение федеральных выборов, референдума Российской Федерации, на обеспечение деятельности избирательных комиссий Российской Федерации;

контроля за источниками поступления, правильным учетом и использованием денежных средств избирательных фондов, фондов для участия в референдуме при проведении федеральных выборов, референдума РФ;

контроля, совместно с избирательными комиссиями субъектов Федерации и контрольно-ревизионными службами при них, за соблюдением законодательства РФ, регулирующего финансовое обеспечение выборов и референдумов, избирательными комиссиями, избирательными объединениями, избирательными блоками, инициативными группами по проведению референдума при проведении в субъектах Федерации выборов и референдумов;

проверки финансовых отчетов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков при проведении федеральных выборов и финансовых отчетов инициативных групп по проведению референдума РФ;

участия в подготовке финансового отчета о расходовании федеральных денежных средств, выделенных на федеральные выборы и референдум РФ, представляемого палатами Федерального Собрания, а также в подготовке сведений о поступлении и использовании средств избирательных фондов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков при проведении федеральных выборов и фондов для участия в референдуме РФ.

28 марта 1997 г. постановлением ЦИК РФ была принята за основу Концепция Положения о Государственной системе регистрации (учета) избирателей в Российской Федерации[286]. Эта система была создана с целью обеспечения гарантий избирательных прав граждан РФ при составлении списков избирателей, при образовании избирательных округов, избирательных участков, проведении других избирательных действий.

Постановлением от 12 мая 1995 г. «О порядке представления сведений об избирателях, проживающих за пределами территории Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках»[287] ЦИК РФ утвердила этот порядок, установив, что он распространяется на дипломатические представительства или консульские учреждения РФ. Регистрация (учет) избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках, за исключением избирателей-военнослужащих, находящихся в воинской части, членов их семей и других избирателей, проживающих в пределах расположения воинской части, осуществляется руководителем соответствующего дипломатического представительства или консульского учреждения РФ. Основанием для регистрации (учета) избирателей служит их постоянное проживание или длительная командировка (не менее трех месяцев) на территории иностранного государства.

19 апреля 1996 г. постановлением ЦИК РФ утверждено Положение о системном администраторе информационного центра избирательной комиссии[288], в котором определяются основные задачи, статус, обязанности, права и ответственность системного администратора информационного центра избирательной комиссии субъекта Федерации, окружной и территориальной избирательных комиссий, обеспечивающего эксплуатацию комплекса средств автоматизации Государственной автоматизированной системы РФ «Выборы» соответствующей избирательной комиссии, решение функциональных комплексов задач, а также выполнение других работ в соответствии с утвержденными федеральным центром информатизации при ЦИК РФ планами. Постановлением ЦИК РФ от 19 апреля 1996 г. одобрены Должностная инструкция системного администратора информационного центра избирательной комиссии субъекта РФ[289], а также Типовая должностная инструкция системного администратора информационного центра территориальной избирательной комиссии.

12 февраля 1998 г. ЦИК РФ приняла постановление «Об использовании функционального комплекса задач «Право» Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» в деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации»[290], в котором определены меры, направленные на эффективное использование функционального комплекса задач «Право», улучшение технологического обеспечения систематизации действующего федерального и регионального законодательства, нормативных актов органов местного самоуправления о выборах и референдумах, выявление пробелов и противоречий в массиве правовых норм и принятие своевременных мер по приведению регионального законодательства о выборах и референдума в соответствии с федеральным законодательством.

Значительная часть нормативных актов ЦИК РФ направлена на организационное обеспечение референдума РФ, выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания.

Еще одним постановлением ЦИК РФ от 12 февраля 1998 г. утверждены нормативы технологического оборудования, необходимого для работы участковых избирательных комиссий, комиссий референдума[291].

В целях реализации конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдумах, предусмотренных Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ЦИК РФ постановлением от 6 ноября 1997 г. утвердила Положение о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации[292].

В целях реализации ст. 25, 26, 27, 51 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», регулирующих порядок составления участковой избирательной комиссией списка избирателей и ознакомления с ним избирателей, ЦИК РФ 20 марта 1996 г. приняла постановление «О разъяснениях о порядке составления участковой избирательной комиссией списка избирателей для проведения выборов Президента Российской Федерации и представления его для всеобщего ознакомления»[293].

Основываясь на ч. 1 ст. 15 и ч. 4 ст. 51 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», ЦИК РФ постановлением от 20 марта 1996 г. утвердила Разъяснения о порядке выдачи и учета выданных открепительных удостоверений на право участия в выборах Президента РФ и форме реестра выдачи открепительных удостоверений[294].

Учитывая многочисленные обращения граждан по вопросам регулирования порядка сбора подписей избирателей в поддержку кандидата на должность Президента РФ, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой избирателей, ЦИК РФ в постановлении от 22 января 1996 г. утвердила Разъяснения о порядке сбора подписей избирателей в поддержку кандидата на должность Президента РФ, приема и проверки подписных листов и иных документов, представляемых уполномоченными представителями избирательных объединений, избирательных блоков, инициативных групп избирателей в ЦИК РФ[295].

На основании ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», предоставляющей ЦИК РФ право издавать инструкции и иные нормативные акты по вопросам применения этого закона, обязательные для всех избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение выборов Президента РФ, ЦИК РФ постановлением от 7 июня 1996 г. утвердила Разъяснения о порядке применения ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»[296]; постановлением от 5 мая 1996 г. – Разъяснения о порядке применения ч. 5 ст. 51 названного Федерального закона[297] и постановлением от 29 марта 1996 г. – Разъяснения по некоторым вопросам организации деятельности участковых избирательных комиссий, сформированных на избирательных участках, образованных за пределами территории Российской Федерации, и их взаимодействия с федеральными министерствами, ведомствами и ЦИК РФ[298].

Практика проведения в 1995 г. выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, выборов в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления, а также референдумов выявила ряд правовых и организационных недостатков, вызванных одновременным проведением выборов и референдумов, совмещенным по срокам связанных с ними различных избирательных действий. Возложение на небольшие по численности территориальные и участковые избирательные комиссии дополнительных полномочий создавало предпосылки нарушений законности в ходе избирательных кампаний, существенно затрудняло реализацию поставленных перед ними задач.

В целях обеспечения единообразного применения федерального законодательства о выборах и соблюдения основных гарантий избирательных прав граждан, создания необходимых и равных условий для деятельности территориальных и участковых избирательных комиссий ЦИК РФ приняла постановление от 29 марта 1996 г. «О практике возложения дополнительных полномочий на территориальные и участковые избирательные комиссии по выборам в федеральные государственные органы»[299].

В соответствии со ст. 46 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», посвященной порядку учета средств и финансовой отчетности, ЦИК РФ своим постановлением от 1 февраля 1996 г. утвердила Инструкцию о порядке учета поступления и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов на должность Президента РФ[300].

Принимая во внимание важную роль доверенных лиц кандидатов на должность Президента РФ, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, уполномоченных представителей избирательных объединений, представителей средств массовой информации в подготовке и проведении выборов Президента РФ, ЦИК РФ постановлением от 26 февраля 1996 г. утвердила Разъяснения о порядке деятельности доверенных лиц кандидатов на должность Президента РФ, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, уполномоченных представителей избирательных объединений, избирательных блоков, инициативных групп избирателей, наблюдателей, представителей средств массовой информации при проведении выборов Президента РФ[301].

Руководствуясь ч. 1 ст. 15, ч. 3 ст. 40 и ч. 3 ст. 41 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», ЦИК РФ постановлением от 5 апреля 1996 г. утвердила Инструкцию о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний кандидатам на должность Президента РФ, избирательным объединениям, инициативным группам избирателей и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях[302].

В целях ускорения доставки корреспонденции ЦИК РФ, избирательных комиссий субъектов Федерации, территориальных и участковых избирательных комиссий адресатам, а также обеспечения ее сохранности ЦИК РФ постановлением от 16 мая 1996 г. утвердила Порядок доставки избирательных документов в период подготовки и проведения выборов Президента РФ[303], а постановлением от 31 мая 1996 г. – Порядок доставки избирательным комиссиям протоколов и иных избирательных документов об итогах голосования и результатах выборов Президента РФ[304]. 4 июля 1996 г. утвержден Порядок хранения и передачи в архивы документов, связанных с подготовкой и проведением выборов Президента РФ[305].

19 апреля 1995 г. постановлением ЦИК РФ утвержден Порядок получения предварительной информации об итогах голосования с использованием комплексов средств автоматизации Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» в период проведения выборов Президента РФ[306], а 12 апреля 1996 г. – Единый порядок обработки итогов голосования и составления протоколов участковых, территориальных избирательных комиссий и избирательных комиссий субъектов Федерации[307].

На основании ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» постановлением ЦИК РФ от 19 июня 1996 г. утверждены Разъяснения о некоторых вопросах подготовки и проведения повторного голосования по выборам Президента РФ[308]. В соответствии со ст. 5 и 11 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ее постановлением от 28 июня 1995 г. утверждена Методика определения количества одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ второго созыва в субъектах РФ[309].

В целях единообразного применения Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» при работе избирательных комиссий с документами, представляемыми избирательными объединениями, избирательными блоками, кандидатами в депутаты для регистрации федеральных списков кандидатов, кандидатов в депутаты, ЦИК РФ постановлением от 3 октября 1995 г. утвердила Разъяснение о порядке работы избирательных комиссий с документами, представляемыми избирательными объединениями, избирательными блоками, кандидатами в депутаты для регистрации федеральных списков кандидатов, кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ[310].

28 июля 1995 г. постановлением ЦИК РФ утверждена Инструкция о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов в депутаты, избирательных объединений, избирательных блоков по выборам депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ[311].

В соответствии со ст. 12, 28 и 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» ЦИК РФ утвержден Порядок открытия и ведения специальных временных счетов, учета и отчетности по средствам избирательных фондов для финансирования предвыборной агитации[312]. В соответствии с федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» постановлением ЦИК РФ от 28 июля 1995 г. утверждена Инструкция о порядке финансирования мероприятий, связанных с выборами Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией РФ, и деятельностью избирательных комиссий[313].

Учитывая многочисленные обращения по вопросам регулирования порядка сбора подписей избирателей в поддержку кандидатов в депутаты, выдвинутых в одномандатные избирательные округа, и кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками в федеральном избирательном округе, ЦИК РФ постановлением от 18 августа 1995 г. утвердила Разъяснения о порядке сбора подписей избирателей в поддержку кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, выдвинутых в одномандатных избирательных округах, и кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками в федеральном избирательном округе[314].

Кроме того, принимая во внимание важную роль доверенных лиц избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов в депутаты, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, уполномоченных представителей избирательных объединений, избирательных блоков, наблюдателей, иностранных (международных) наблюдателей, представителей средств массовой информации в подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы, ЦИК РФ 1 сентября 1995 г. утвердила Разъяснения о порядке деятельности доверенных лиц избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов в депутаты, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, уполномоченных представителей избирательных объединений, избирательных блоков, наблюдателей, иностранных (международных) наблюдателей, представителей средств массовой информации при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ второго созыва[315].

В соответствии с ч. 1 ст. 23 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ЦИК РФ утвердила ряд разъяснений о порядке реализации избирательных прав граждан. В их число входят Разъяснения о порядке реализации избирательных прав военнослужащих в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва[316]; Разъяснение о порядке применения части 10 статьи 42 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[317]; Разъяснения о порядке применения частей первой и второй статьи 44 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[318]; Разъяснения о порядке составления участковой избирательной комиссией списка избирателей для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва и представления его для всеобщего ознакомления[319].

25 декабря 1998 г. ЦИК РФ приняла постановление «Об установлении степени защиты и использования защищенных избирательных документов»[320]. 22 января 1996 г. утвержден Порядок хранения и передачи в архивы документов, связанных с подготовкой и проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ второго созыва[321].

В связи с вступлением 30 сентября 1997 г. в силу Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и распространением действия его ст. 49–60 на выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации и представительные органы местного самоуправления, глав исполнительной власти субъектов Федерации и глав муниципальных образований, назначенные до вступления этого закона в силу, а также с учетом обращений избирательных комиссий субъектов Федерации, практики подготовки и проведения выборов, ЦИК РФ 22 октября 1997 г. утвердила Методические рекомендации о порядке организации голосования и подсчета голосов избирателей участковыми избирательными комиссиями в ходе проведения выборов в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления[322].

Таким образом, нормативные акты ЦИК РФ не содержат новых избирательных процедур. Их принятие направлено на конкретизацию соответствующих законов и обеспечение их единообразного применения.

Однако в тех случаях, когда в законах содержится прямое указание на то, что определенные отношения регулируются актами избирательных комиссий, ЦИК РФ принимает акты, содержащие правовые нормы, которые имеют первичный характер. Так, в ст. 47 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» установлено, что «порядок публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях… устанавливается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации с участием государственных органов, обеспечивающих соблюдение конституционных прав и свобод в области массовой информации». В соответствии с этим и некоторыми другими положениями этого закона ЦИК РФ 20 сентября 1995 г. утвердила Инструкцию о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием, разработанную совместно с государственными органами, обеспечивающими соблюдение конституционных прав и свобод в области массовой информации, а также с учетом предложений избирательных объединений, избирательных блоков[519].

Статья 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что решения и акты избирательных комиссий, комиссий референдума, принятые в пределах их компетенции, установленной этим законом, федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Федерации, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума.

§ 8. Другие источники конституционного права

В число источников конституционного права входит ряд действующих правовых актов, принятых законодательными органами РФ еще до формирования Федерального Собрания. Среди таких актов важное место занимают постановления, определяющие порядок введения в действие законов, содержащие конституционно-правовые нормы. Эти постановления носят по существу вспомогательный, дополнительный характер, так как имеют целью разрешение вопросов, связанных с введением в действие основного законодательного акта.

Порядок введения законодательного акта в действие зависит прежде всего от особенностей самого акта, его содержания. Вместе с тем постановлениям о порядке введения в действие новых законов свойственны некоторые общие черты. Так, они построены на общих принципиальных положениях. В них одинаково решаются наиболее важные вопросы порядка введения в действие законов, в том числе вопросы о соотношении нового закона с ранее действовавшим законодательством. Практическая необходимость такого решения определяется тем, что с принятием нового закона не завершается процесс обновления законодательства. Для приведения ранее действовавшего законодательства в полное соответствие с новым законом обычно требуется определенное время. Поэтому постановления о порядке введения в действие законов в качестве общего правила предусматривают, что впредь до приведения законодательства в соответствие с новым законом применяются действующие законодательные акты, поскольку они не противоречат этому новому закону. В силу этого акты, не противоречащие новому закону, сохраняют свое действие и на будущее, причем в подтверждение этого не требуется издание нового акта.

Действующие акты, противоречащие новому закону, с момента вступления его в силу не могут применяться, хотя формально в течение некоторого времени они остаются в числе неотмененных. В процессе дальнейшего совершенствования законодательства они либо признаются утратившими силу, либо в них вносятся соответствующие изменения и уточнения.

По общему правилу на момент введения закона в силу многие действующие законодательные акты, противоречащие ему, признаются утратившими силу либо в них вносятся необходимые изменения. Так, постановлением Верховного Совета РФ от 15 апреля 1993 г. «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации»[520] Президенту РФ было предложено привести изданные им правовые акты в соответствие с Законом РФ «О статусе столицы Российской Федерации»; Совету народных депутатов и администрации г. Москвы также было предложено в двухмесячный срок привести принятые ими акты в соответствие с указанным законом.

С момента введения в действие Закона РФ «О статусе столицы Российской Федерации» признаны утратившими силу постановления

Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 апреля 1991 г. «О статусе и структуре органов управления города Москвы – столицы РСФСР»; от 27 апреля 1991 г. «Об организации проведения выборов мэра города Москвы 12 июня 1991 г.»; от 24 июня 1991 г. «О вступлении в должность мэров городов»; от 1 июля 1991 г. «О разграничении компетенции органов власти и управления в городе Москве».

Постановления о порядке введения в действие законов устанавливают в виде общего правила, что нормы новых законов применяются к отношениям, возникшим после вступления этих законов в силу. Таким образом, эти постановления базируются на одном из основных принципов российского законодательства, согласно которому новые законы не имеют обратной силы и действуют с момента их вступления в силу.

Вместе с тем наряду с общими правилами в постановлениях предусматриваются особенности применения отдельных норм законов по кругу лиц, на которых эти нормы распространяются, а также во времени и пространстве. Так, постановление Верховного Совета РФ от 17 июня 1993 г. «О введении в действие Закона Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О гражданстве РСФСР»[323] распространило действие ч. 1 ст. 13 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» на военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов, военнослужащих сверхсрочной службы Вооруженных Сил РФ, министерств и ведомств РФ, имеющих войска и воинские формирования, военнослужащих, проходящих обучение в военных учебных заведениях), давших присягу на верность бывшему Советскому Союзу или Российской Федерации, проходящих службу в воинских частях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации на территориях других государств, в том числе в составе Объединенных Вооруженных Сил СНГ, а также прибывших для прохождения службы на территорию Российской Федерации после вступления упомянутого закона в силу.

В некоторых случаях в постановлениях о порядке вступления законов в силу предусмотрен более поздний срок введения в действие отдельных норм, по сравнению с тем, который установлен для закона в целом. Например, в постановлении Верховного Совета РСФСР от 25 октября 1991 г. «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О языках народов РСФСР»[324], предусматривавшем введение в действие закона о языках народов РСФСР с момента его опубликования, установлено, что ч. 2, 3 и 5 ст. 15, ч. 1 ст. 22, ст. 23 вступают в силу с 1 июня 1992 г.; ч. 4 ст. 16 – с 1 июля 1993 г.; ч. 5 ст. 9, ч. 6 ст. 15 – с 1 июня 1995 г. Установление таких сроков связано с необходимостью проведения большой предварительной работы, разрешения организационных и других вопросов до введения соответствующей нормы в действие.

В ряде случаев постановления определяют особенности введения в действие отдельных статей закона, разъясняют содержание этих статей, что способствует предупреждению ошибок при принятии законов в будущем. Так, в упоминавшемся выше постановлении Верховного Совета РФ «О введении в действие Закона Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О гражданстве РСФСР» в целях единого применения Закона РФ о гражданстве предусмотрено, что граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации и выехавшие временно за пределы Российской Федерации до 6 февраля 1992 г. в связи с трудовыми, служебными отношениями, обучением, лечением и по частным делам и возвратившиеся в Россию после вступления в силу Закона о гражданстве, признаются гражданами РФ в соответствии с ч. 1 ст. 13.

В постановлениях о порядке введения в действие законов могут содержаться также поручения правительству, другим государственным органам разрешать вопросы, связанные с принятием отдельных положений новых законов. Так, в постановлении Верховного Совета РСФСР «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О языках народов РСФСР» Совету Министров РСФСР, в частности, было поручено до 1 декабря 1992 г. разработать Государственную программу РСФСР по сохранению и развитию языков народов РСФСР на основании концепции, принятой Верховным Советом РСФСР, предусмотрев создание в системе Государственного комитета РСФСР по делам национальностей структурного подразделения, ответственного за разработку и реализацию указанной программы.

Конечно, постановления о порядке введения новых законов в действие не могли решить всех вопросов их применения. Они предназначались лишь для разрешения тех вопросов, которые возникали либо могли возникнуть в период введения нового закона в действие, а также связанных с приведением в соответствие с ним ранее действовавшего законодательства. Поэтому большинство содержавшихся в них норм носило временный характер. После введения законов в действие они постепенно утрачивали свое прежнее значение. Некоторые нормы кодифицировались в других законодательных актах, принимаемых в процессе обновления и совершенствования законодательства, и лишь отдельные из них сохранили правовую силу в настоящее время.

Независимо от характера таких норм постановления о порядке введения в действие новых законов позволяют понять смысл и содержание правовых предписаний этих законов, которые продолжают действовать и сегодня, содействуют правильному их применению на практике.

В последующем российская законодательная практика отказалась от использования такого рода постановлений. Решавшиеся ими вопросы в настоящее время в отдельных случаях рассматриваются непосредственно в принимаемых законах. Так, в ст. 25 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации»[325] указывается:

«1. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

2. Предложить Президенту Российской Федерации привести в соответствие с настоящим Федеральным законом изданные им правовые акты.

3. Поручить Правительству Российской Федерации: привести в соответствие с настоящим Федеральным законом изданные им правовые акты; подготовить и внести в Государственную Думу в трехмесячный срок в установленном порядке предложения о внесении изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации в связи с принятием настоящего Федерального закона; принять нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию настоящего Федерального закона».

Особое место среди источников конституционного права занимают декларации. В их число входят: Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., принятая I Съездом народных депутатов РСФСР[326]; Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 г., принятая Верховным Советом РСФСР[327]; Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г., принятая постановлением Верховного Совета РСФСР[328].

Эти декларации имеют конституционно-правовое значение. В них, как правило, формулируются принципы, обязательные для конституционно-правового развития государства, провозглашаются новые концепции, определяющие развитие государственности, содержащие принципы, которые признаются необходимыми для политики в определенной сфере и которым должно быть подчинено соответствующее законодательство.

Так, Декларация о государственном суверенитете РСФСР, явившаяся значительным шагом на пути обеспечения подлинного суверенитета РФ, выражая волю народов России, провозгласила государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории и заявила о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР В Декларации Россия характеризуется как суверенное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами. В ней подчеркивается, что суверенитет РСФСР – единственное и необходимое условие существования государственности России, имеющей многовековую историю, культуру и сложившиеся традиции, что он провозглашается во имя высших целей – обеспечения каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь, свободное развитие и пользование родным языком, а каждому народу – на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах.

Впервые носителем суверенитета и источником государственной власти в России признается ее многонациональный народ и закрепляется его право непосредственно осуществлять государственную власть.

Декларация предусматривает политические, экономические и правовые гарантии суверенитета России, предусматривающие полноту власти Федерации при решении всех вопросов государственной и общественной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно были переданы в ведение Союза ССР, верховенство федеральной конституции и федеральных законов на всей ее территории; исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России; полномочное представительство России в других союзных республиках и зарубежных странах; право России участвовать в осуществлении полномочий, переданных ею Союзу ССР; невозможность изменения территории России без волеизъявления народа, выраженного путем референдума; право свободного выхода из СССР. Декларация, как указано в ней, является основой для разработки новой российской Конституции и совершенствования республиканского законодательства.

Основные идеи Декларации получили отражение в Конституции РФ. Так, в ней устанавливается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является многонациональный народ (ст. 3); что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию; а Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей ее территории (ч. 1 и 2 ст. 4).

Декларация о языках народов России провозгласила право каждого человека на свободный выбор языка обучения, воспитания и интеллектуального творчества; право каждого человека на свободный выбор языка общения; равные возможности для сохранения, изучения и развития всех языков народов РСФСР; равную социальную, экономическую и юридическую защиту государством всех языков народов РСФСР; особую заботу и внимание государства к языкам малочисленных народов, а также народов, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований; желательность и необходимость овладения языками межнационального общения и другими языками народов РСФСР, проживающих на одной территории.

Декларация призвала граждан России способствовать воспитанию уважительного и бережного отношения к языкам всех народов страны, всецело развивать культуру языкового общения, оберегать чистоту родной речи. В ней указывалось, что высокое предназначение языка в исторических судьбах каждого народа определяет его как неповторимое явление общечеловеческой культуры.

Декларация прав и свобод человека, инкорпорированная в текст действовавшей тогда российской Конституции 1978 г. (с последующими изменениями), провозгласила, что права и свободы человека принадлежат ему от рождения, а общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами РСФСР и непосредственно порождают права и обязанности граждан РСФСР. Она закрепляет перечень основных прав и свобод человека и гражданина, подчеркнув что этот перечень не является исчерпывающим и не умаляет других прав и свобод человека и гражданина. В ней указывается, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе.

Декларация закрепила право каждого на возмещение государством всякого вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц при исполнении служебных обязанностей. В ней предусмотрено введение института парламентского Уполномоченного по правам человека, на которого возлагается парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

В правовой литературе высказано мнение о том, что Декларация о языках народов России по своей юридической силе не равнозначна Декларации о государственном суверенитете РСФСР и Декларации о правах и свободах граждан, которые в условиях становления новой российской государственности выполняли роль конституционного закона, и поэтому объединять эти акты в одну группу только на основе их формы нельзя[329].

Такая позиция представляется абсурдной. Думается, что одноименные акты, принятые одним и тем же государственным органом, не могут различаться по своей юридической силе, хотя они, разумеется, могут различаться, например, по своей значимости в истории государства и т. п.

Одной из особенностей источников конституционного права РФ является включение в их число некоторых законодательных актов бывшего Союза ССР, действующих в той части, в которой они не противоречат Конституции и другим законам РФ. Так, в постановлении Верховного Совета РФ от 12 декабря 1991 г. о ратификации Соглашения о создании СНГ установлено, что на территории России до принятия соответствующих законодательных актов РФ нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей Конституции России, ее законодательству и упомянутому Соглашению.

В Конституции РФ (п. 2 разд. II) указывается, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до ее вступления в силу, применяются в части, не противоречащей ей. В число таких актов, в частности, входят: Закон СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан СССР» (за исключением ст. 15 и гл. III)[330] Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР»[331] (применяется в части, не противоречащей Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г.); Закон СССР от 10 декабря 1990 г. «О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности»[332]; Закон СССР от 24 июня 1991 г. «О порядке вызова, пересылки и истребования личных документов советских и иностранных граждан и лиц без гражданства из СССР за границу»[333] и др.

Одним из вопросов, носящих дискуссионный характер, является отнесение к числу источников российского права судебных решений.

Как известно, судебная практика и судебный прецедент получили значение источников права еще в Древнем Риме. Именно в процессе судебной практики складывался ряд институтов римского права. Придание нормативной силы решениям суда широко практиковалось и в средние века. В наше время судебный прецедент весьма распространен, например, в Англии и в странах, заимствовавших англосаксонское «общее право». В этих странах судебные прецеденты, играющие важную роль в обеспечении судебной защиты прав и свобод граждан, признаются источниками конституционного права[334].

В советской юридической литературе господствовала точка зрения, согласно которой признание судебного прецедента и судебной практики источником права означало бы по существу, что судебным органам придаются нормотворческие функции. Поскольку же судебные органы к числу правотворческих органов не относятся и при решении конкретных дел осуществляют лишь правосудие как одну из форм применения закона, судебный прецедент источником права не признавался. Его использование в таком качестве рассматривалось как отступление от начал законности и подрыв роли представительных органов государства в законодательной деятельности[335].

Правда, высказывалась и другая точка зрения. Так, С.И. Вильнянский полагал, что «наша судебная практика должна получить признание как один из источников советского права». По мере накопления «одинаковых решений вопроса, – подчеркивал он, – можно констатировать, что сложилось определенное правоположение, которое входит в состав объективного права»[336].

В литературе по отечественному конституционному (государственному) праву этот вопрос не поднимался вообще.

В последние годы получило распространение мнение о том, что судебные решения все же относятся к числу источников права. «Как форма (источник) права, – указывает В.Л. Кулапов, – юридический прецедент получил наиболее широкое распространение в системе общего права Англии, США, Канады, Австралии, где он имеет силу законодательного акта. Однако его элементы имеют место и в российской правовой системе… Прецедент может быть как судебным, так и административным. Он представляет судье или должностному лицу непростую возможность личного усмотрения, поскольку при отсутствии полной аналогии жизненных ситуаций именно они обладают правом оценивать степень аналогичности рассматриваемых обстоятельств. Причем в прецеденте не обязательно все предшествующее решение, а лишь суть правовой позиции суда, вынесшего первоначальное решение или приговор. Степень обязательности прецедента зависит также от положения в судебной системе как суда, разрешающего конкретную жизненную ситуацию, так и суда, чье решение берется за образец по аналогичным делам. Чем выше положение суда, тем меньше он связан прецедентами»[337].

«То понимание, – полагает А.В. Мицкевич, – которое укрепится в судебной практике, и будет обобщено и подтверждено высшим судом как бы вторичным, углубляющим и дополняющим закон и другие нормативные правовые акты источником права. Такое признание роли судебной практики сулит более обоснованные и полезные для укрепления законности результаты, чем далеко не всегда квалифицированные акты, порождающие лишь волокиту в законодательной деятельности по частным и сложным правовым вопросам. Пусть законодатели лучше изучают и обобщают судебную практику, возводя затем в закон то, что проверено практикой и отвергая то, что оказалось неверным на деле»[338].

А вот что пишет по этому поводу М.В. Баглай: «К числу источников конституционного права относятся постановления Конституционного Суда Российской Федерации, в которых устанавливается соответствие Конституции России конституций и уставов субъектов Федерации, законов и других нормативных актов, а кроме того, разрешаются споры о компетенции, дается толкование Конституции. Хотя с формальной точки зрения Конституционный Суд не относится к числу правотворческих органов, акты которого по юридической силе стояли бы выше актов парламента и Президента, но по существу он таковым является. Существует презумпция конституционности каждого закона, но любые акты или их отдельные положения, признанные Судом неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции международные договоры не подлежат введению в действие и применению.

Что касается системы судов общей юрисдикции, возглавляемой Верховным Судом Российской Федерации, то их решения, если судить по тексту Конституции, не могут обладать общеобязательной нормативной силой, т. е. служить прецедентом, обязательным для решения аналогичных дел другими судами в силу их независимости. Признание судебного прецедента источником конституционного права характерно для англосаксонских стран (США, Англия и др.), где прецеденты, образующие так называемое общее право, играют важную роль в единообразии на всей территории государства судебной защиты прав и свобод граждан на основе как позитивного, так и естественного права.

Но судебная реформа в современной России не завершена, объем и основания подсудности общих судов постоянно расширяются. Верховный Суд принимает к своему производству многие дела, имеющие отношение к конституционным правам и свободам, и выносит по ним решения, а также дает разъяснения по судебной практике, часто имеющие по существу нормативное значение. И хотя прецедентная, обязательная сила этих решений в стране еще не признана и единообразная практика пока не сложилась, они должны в своей совокупности рассматриваться как источник конституционного права.

Таким источником, например, безусловно является постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» от 31 октября 1995 г., в котором судам разъясняется порядок непосредственного применения Конституции РФ при рассмотрении конкретных судебных дел»[521].

Между тем, думается, что практика судов общей юрисдикции при всем ее разнообразии никак не связана с прецедентами. Дело в том, что правовая система современной России была и остается системой государства, которая не знает такого источника права, как судебный прецедент. И надо полагать, что в современных условиях вряд ли можно ожидать столь радикальных перемен правовой системы, чтобы в России было «все как в США или Великобритании», в том числе и прецедентная по своим главным источникам правовая система «общего права». Более того, правовая система «общего права» при всех ее возможных достоинствах является своего рода атавизмом по сравнению с российской со всеми присущими ей недостатками. Поэтому ее внедрение было бы равносильно внедрению в нашу жизнь староанглийской системы мер и весов и иных британских традиций. Все это говорит о том, что предложение М.В. Баглая рассматривать вопреки Конституции, так сказать, авансом, судебные решения как источник конституционного права представляется ошибочным.

Что же касается постановлений Пленума Верховного Суда, включая и упомянутое М.В. Баглаем постановление, то они вполне укладываются в рамки Конституции РФ, предоставившей Верховному Суду РФ право давать разъяснения по вопросам судебной практики, не носящие нормативного характера, но обладающие общеобязательной силой, как и любой правовой акт.

В свое время А.Б. Венгеровым и С.Н. Братусем были высказаны нетрадиционные для тех времен мысли о признании руководящих разъяснений Верховного Суда СССР неким «прецедентом толкования» на основе раскрытия смысла и содержания правовых норм[339]. Думается, что нечто подобное представляют собой и постановления Пленума Верховного Суда РФ.

Особого разговора заслуживают постановления Конституционного Суда РФ. Что касается постановлений, в которых устанавливается соответствие Конституции РФ конституций и уставов субъектов Федерации, законов и других нормативных актов, разрешаются споры о компетенции, то они не относятся к числу нормативных актов. Таким актом является Конституция РФ, а постановления Конституционного Суда – лишь акты ее применения. Они не создают, да и не могут создавать с точки зрения Конституции РФ и других нормативных актов, регулирующих его деятельность, правовых норм. Они лишь применяют конституционные нормы к конституционным правовым актам или отдельным их нормам, тем самым констатируя соответствие последних нормам Конституции. Тот факт, что они обязательны для исполнения, имеет такой же характер, как и обязательность всех других правовых актов, не обладающих нормативным характером.

Следует заметить, что М.В. Баглай преувеличивает юридическую силу такого рода актов Конституционного Суда, ставя их выше актов парламента и Президента. Тот факт, что любые акты или их отдельные положения, признанные Судом неконституционными, утрачивают силу, отнюдь не свидетельствует, как полагает М.В. Баглай, о том, что акты Конституционного Суда по юридической силе стоят выше актов парламента и Президента. Это свидетельствует лишь о том, что Конституция по своей юридической силе стоит выше актов и парламента, и Президента, и всех других государственных органов.

Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу и не подлежат применению. В результате законодатель приводит нормы закона в соответствие именно с Конституцией, а не с постановлениями Конституционного Суда, как полагает, например, А.В. Мицкевич[340].

Не создает новых правовых норм Конституционный Суд и в процессе толкования Конституции. Как указывает B.C. Нерсесянц, «толкование нельзя смешивать ни с толкуемой нормой права, ни с нормой права вообще. Правотолковательное положение – это всегда лишь правило надлежащего понимания уже наличной толкуемой нормы права, а не новая норма права»[522]. В самом деле, было бы удивительно, если бы сложности, с которыми сопряжены внесение поправок в Конституцию РФ или ее пересмотр в соответствии с ее гл. 9, можно было бы преодолеть простым решением Конституционного Суда, если бы в процессе толкования Конституции он пользовался правом ее дополнения, развития отдельных положений и т. д.

Все это говорит о том, что акты Конституционного Суда, которые не создают правовых норм, не могут рассматриваться в качестве источников конституционного права, хотя они, как и все другие правовые акты, обязательны для исполнения.

И все-таки вопрос о судебных решениях как источнике права, а равно и многих других актах подобного рода, не является таким простым, как это может показаться на первый взгляд.

Право в российской литературе чаще всего определяется как система норм, установленных или санкционированных государством. Отсюда следует, что источником права могут выступать только правовые акты, имеющие нормативный характер. Все прочие правовые акты, в которых решаются конкретные вопросы жизни общества, имеют индивидуальное значение и, следовательно, источниками права не являются.

Однако среди этих актов достаточно много таких, которые не создают правовых норм, но играют важную регулирующую роль. Да и любой другой правовой акт, порождающий конкретные правоотношения, является проявлением властной деятельности органов государства и имеет важное значение для правопонимания в целом.

Поэтому, видимо, было бы правильно рассматривать источники права в широком и узком смысле этого слова. В широком смысле таким источником являются все правовые акты, а в узком (или собственном) – только те правовые акты, которые содержат правовые нормы. При таком подходе в число источников права в широком смысле слова, несомненно, входят и судебные решения, включая постановления Конституционного Суда.

Близкую позицию по этому вопросу занимает В.В. Иванов. «Современная доктрина, – пишет он, – полагает источником права формы выражения и закрепления правовых норм, что нередко приводит к отождествлению понятий права и правовой нормы. Однако представляется невозможным сводить все право исключительно к правовым нормам. Какую бы роль в правовых процессах мы не отводили нормам: основную или даже доминирующую, мы не может сказать, что содержание права исчерпывается нормами. И, предельно упрощенно, если право – это не только правовые нормы, то, следовательно, источники права – это не только источники норм. Поэтому мы вкладывали в понятие источника права иной смысл. Источник права – это источник правового результата, т. е. правовой акт»[341].

Вместе с тем из сказанного было бы неверно сделать вывод о том, что Конституционный Суд РФ, как, впрочем, и другие высшие судебные органы страны, вообще не вправе принимать никаких нормативных правовых актов. Будучи органом государственной власти, Конституционный Суд имеет право, в частности, принимать акты по вопросам организации его собственной деятельности. Именно таким актом, относящимся к числу источников конституционного права, является Регламент Конституционного Суда РФ, принятый на его пленарном заседании решением от 1 марта 1995 г.[342]

В Регламенте определяются: порядок избрания Председателя, заместителя Председателя и судьи – секретаря Конституционного Суда РФ, полномочия Председателя и судьи – секретаря Конституционного Суда; порядок определения персонального состава палат Суда; общие правила предварительного рассмотрения и изучения обращений, поступивших в Суд; порядок принятия обращений к рассмотрению, подготовки и назначения их к слушанию; порядок рассмотрения дел в заседаниях Суда; порядок подготовки и принятия итоговых решений Конституционного Суда; организация деятельности Суда по другим вопросам.

Глава III

ФЕДЕРАЛЬНО-РЕГИОНАЛЬНЫЕ ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

§ 1. Конституционно-правовые договоры

Характеризуя источники конституционного права, следует выделить такой их специфический вид, как конституционно-правовые договоры, являющиеся одним из средств конституционно-правового регулирования общественных отношений – наряду с федеральными и региональными законодательными и другими нормативными правовыми актами.

Длительное время в трудах по теории государства и права договоры не относились к видам нормативного социального регулирования, не рассматривались в качестве источников права[343]. Предполагалось, что только веление является нормой, которая рассчитана на неопределенное число типичных случаев и имеет общий характер.

Правда, высказывалась и иная точка зрения. Так, С.Ф. Кечекьян писал: «Совершенно несомненно, что договоры в ряде случаев не только создают определенные правоотношения, но и порождают нормы права, т. е. выступают как источники права»[344]. Аналогичной позиции придерживался и Н.Г. Александров. «Во всяком случае представляется бесспорно неправильным, – указывал он, – ограничивать в теории государства и права рассмотрение договора плоскостью только юридических фактов и упускать договор хотя бы при выяснении проблемы источников права…»[345]. По мнению Н.Н. Разумовича, даже «при самой совершенной форме законодательства не исключаются другие формы, развивающиеся во взаимодействии с законом, например, договор. Это – тоже форма права, которая находится на стыке закона (права) и обычая»[346].

Не рассматривали договор в качестве источника права и многие специалисты в области конституционного (государственного) права. Лишь некоторые из них придерживались другой точки зрения.

«Федеративные отношения между суверенными советскими республиками до 1922 г., – подчеркивал И.Е. Фарбер, – оформлялись договорами, а сам Союз ССР возник на базе Договора об образовании Союза Советских Социалистических Республик, утвержденного 30 декабря 1922 г. первым съездом Советов СССР. Никто не сомневается в том, что этот Договор является важнейшим источником Советского конституционного права, он юридически закрепляет федеративные отношения суверенных республик»[347].

Важным источником советского государственного права, указывал Б.В. Щетинин, «являются договоры и соглашения. Среди них самым значительным источником является Договор об образовании СССР от 30 декабря 1922 г.»[348].

Переходом от командно-приказной к демократической системе обусловлено существенное повышение роли договора в жизни страны. В современный период договор становится важным регулятором общественных отношений во многих областях общественной жизни, пришедшим на смену многим ранее действующим административно-правовым актам и нормам[349].

В этих условиях нормативные договоры признаются источниками права практически всеми исследователями, занимающимися этими вопросами. «В Российской Федерации, – пишет М.С. Студеникина, – источниками права признаются договоры нормативного содержания…»[350] В условиях реформирования политической и экономической систем в России, «когда существенно расширяются полномочия субъектов Федерации, хозяйственных предприятий и отдельных граждан, – подчеркивает B.JI. Кулапов, рассматривая виды источников права, – оптимальной формой учета многообразного спектра интересов становится не властный приказ из центра, а договор»[351]. К числу источников российского права относит договоры неправового содержания и А.В. Мицкевич, отмечая их важное значение для федеративного устройства России и его упрочения[352]. «В качестве одного из самостоятельных источников права в РФ, – указывает B.C. Нерсесянц, – выступает нормативный договор, т. е. договор, содержащий нормы права… Так, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 11), разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется как самой Конституцией РФ, так и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий»[353].

Аналогичной позиции придерживаются сегодня и специалисты в области конституционного права. «Источниками конституционного права, – полагает М.И. Кукушкин, – считаются и договоры, заключенные внутри Российской Федерации»[354]. Рассматривая источники конституционного права России, М.В. Баглай отмечает, что в практику Российской Федерации все шире входят внутренние договоры и соглашения[355]. «Характеризуя виды источников конституционного права, – пишет Е.И. Козлова, – следует выделить и такой их специфический вид, обусловленный федеративным устройством государства, как договоры»[356]. Е.В. Колесников относит внутригосударственный договор к числу нетрадиционных источников конституционного права[357].

Традиционно под договором понимается соглашение сторон (участников) об установлении, изменении или прекращении прав и обязанностей в той или иной области[358]. Например, согласно п. 1 ст. 420 Гражданского кодекса РФ договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей[359].

Конституционно-правовой договор частично сохраняет те черты, которые присущи традиционным договорам[360]. К их числу относится, например, добровольность его заключения. Никто из его участников не обязан вступать в договорные отношения. Например, Федеративный договор, как известно, не был подписан представителями Татарстана и Чечено-Ингушской Республики, а действующие в настоящее время договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов заключены лишь с частью субъектов.

Вместе с тем особая сфера использования конституционно-правового договора, связанная с регулированием федеративных отношений, являющихся наиболее важными для государства и общества, определяет и ряд существенных особенностей этих договоров, в том числе объект и предмет конституционно-правового договора, определяющие сферу его регулирования. Конституционно-правовые договоры заключаются по поводу установления, изменения или прекращения полномочий и ответственности участников в связи с совместной реализацией конкретных программ; разграничения предметов ведения и полномочий, а также собственности участников; передачи осуществления части полномочий и т. д. Причем к договору прибегают лишь в тех случаях, когда субъекты не могут или не хотят решать конституционно-правовые вопросы односторонним волеизъявлением.

Предметом договора могут стать и вопросы образования или ликвидации федеративного государства. Однако при образовании такого государства договор между его участниками первоначально носит международно-правовой характер и только потом он может стать частью правовой системы государства и источником конституционного права.

Определенное сходство конституционно-правовые договоры имеют с международными договорами. «По таким характеристикам, – указывает И.В. Лексин, – как уровень тематики (объект договорного регулирования – как правило, общегосударственно значимые вопросы осуществления совместной деятельности в политической и социально-экономической областях), «уровень» участников договора (таковыми могут становиться государства либо государственные образования – субъекты Федерации – или органы государственной власти, имеющие собственную, «суверенную» сферу компетенции), конституционно-правовой договор напоминает международный. Наиболее близок международному типу договор между однопорядковыми сторонами – совершенно самостоятельными относительно друг друга (подобно независимым государствам) политико-территориальными единицами (субъектами федерации)»[361].

Однако в отличие от суверенных государств, заключающих между собой международные договоры, участники конституционно-правовых договоров не самостоятельны в своих действиях. Одной из их особенностей является то, что при их заключении стороны не свободны в выборе вариантов своих действий, которые в значительной мере определяются действующим законодательством. Их возможности договариваться ограничены рамками конституции государства и других нормативных правовых актов, нарушать которые они при заключении договора не вправе. Поэтому в отличие от международно-правовых актов, которыми являются международные договоры, конституционно-правовые договоры могут быть только внутригосударственными актами.

Еще одна характерная черта конституционно-правовых договоров – их нормативный характер. Юридическая сила конституционно-правового договора зависит от уровня его участников, т. е. от положения в иерархии государственной власти тех, кто его заключает. Если такой договор одобрен Федеральным Собранием, то по своей юридической силе он приравнивается к федеральному закону. Если же он заключен на уровне главы государства и региона или на уровне глав правительств Федерации и региона, то рассматривается как подзаконный акт соответствующего ранга. Однако в любом случае такой договор должен соответствовать Конституции РФ. Поэтому полагать, что любой конституционно-правовой договор в связи с высокой общественной значимостью объекта регулирования «должен иметь высокую юридическую силу», входить «в число основных институтов правовой системы государства», являться «основой для издания федеральных нормативных правовых актов и актов субъекта федерации», а также, «подобно федеральному закону, являться актом высшего (после Конституции) уровня, а в ряде случаев de facto… и превосходить конституционный уровень»[362], было бы ошибкой.

Специфика конституционно-правовых договоров обусловлена и тем, что их участниками могут быть субъекты, имеющие различный статус или находящиеся в отношениях субординации. И с этой точки зрения в отличие от традиционного равноправия сторон, характерного для классического договора, участники конституционно-правового договора не являются равноправными, если принадлежат к разным уровням системы власти. «Тем не менее, – отмечает И. В. Лексин, – благодаря «распределенности» компетенции высший уровень ограничен в возможностях прямого воздействия на нижний. Такой характер отношений органов государственной власти федерации и субъектов федерации допускает, имитируя равенство положений, создание условий заключения договоров, которые позволяют избежать особенно заметных перекосов, вызываемых доминированием одной стороны над другой, и тем самым сохранить относительную полноценность договора и равновесие сторон при их фактическом неравноправии»[523].

Однако неравноправие сторон, характерное для части конституционно-правовых договоров, не исключает возможности заключения таких договоров и между равноправными субъектами, которыми являются, например, субъекты Федерации.

Конституционно-правовые договоры имеют сравнительно ограниченную сферу применения, связанную главным образом с федеративным устройством. Федеративным характером отношений, выступающих объектом регулирования конституционно-правовых договоров, обусловлен ряд их специфических свойств. Поскольку такого рода договоры являются средством регулирования, потенциально опасным для существования самой Федерации, они могут использоваться лишь для решения относительно второстепенных вопросов и исключительно в пределах жестких правовых норм, обеспечивающих защиту федеративного устройства и целостности государства.

В процессе заключения этих договоров не могут подвергаться обсуждению и решаться вопросы, связанные с суверенитетом и единством Федерации и верховенством федерального права, невозможностью принятия в одностороннем порядке решений по переустройству федеративных отношений, равноправием субъектов Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами власти и друг с другом, и др.

Тем не менее круг вопросов, регулируемых конституционно-правовыми договорами, достаточно широк и включает практически все основные виды отношений, возникающих в процессе функционирования Федерации и ее субъектов.

Общественные отношения, регулируемые конституционно-правовыми договорами, обычно затрагивают не какие-либо частные, индивидуальные, а общие интересы, касающиеся Федерации в целом, отдельных ее субъектов, различных областей жизни общества и т. д. Такая особенность конституционно-правовых договоров проявляется в составе их участников, которыми являются Федерация и ее субъекты или представляющие их органы государственной власти, в предмете регулирования, полномочиях и т. д.

Как известно, предметы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов установлены Конституцией РФ. Поэтому заключение конституционно-правового договора не может иметь своим следствием возникновение каких-либо прав или обязанностей его участников, которые противоречили бы Конституции. Заключение конституционно-правового договора может служить основанием для возникновения полномочий его участников, конкретизирующих или дополняющих их конституционные полномочия в пределах, определяемых Конституцией РФ.

Конечно, в процессе заключения договора речь может идти и о перераспределении конкретных полномочий между его участниками. Однако это возможно лишь в случаях, предусмотренных Конституцией РФ.

Конституционно-правовой договор, как акт, характеризующийся особой юридической силой, должен быть всесторонне обеспечен с процессуальной точки зрения. Должны быть установлены процедура его заключения, вступления в силу, исполнения, контроля за исполнением, последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения предусмотренных в нем обязательств, срок действия, последствия прекращения действия, порядок изменения, дополнения и отмены договора или его отдельных положений и т. д.

Несмотря на то, что конституционно-правовые договоры имеют преимущественно нормативный характер, их положения часто облекаются в такую общую форму, что применение их возможно только в тех случаях, когда принимаются специальные акты с целью их конкретизации.

Заключение конституционно-правовых договоров обусловлено главным образом федеративным устройством нашего государства. Поэтому все они содержат нормы конституционного права. Однако большинство таких договоров не являются отраслевыми актами. Они имеют, как правило, многоотраслевой характер. «С одной стороны, – замечает по этому поводу И.В. Лексин, – документы, на которых основываются взаимоотношения либо взаимодействие органов государственной власти федерации и субъектов федерации, являются одной из важнейших составляющих системы правовой реализации федеративных отношений и, следовательно, должны относиться к конституционному праву С другой стороны, практически все они так или иначе затрагивают вопросы функционирования и взаимодействия органов исполнительной власти, то есть регулируют вопросы, составляющие предмет административного права, и представляют собой «управленческие» соглашения»[524].

Конституционно-правовые договоры подразделяются на федерально-региональные, если их участниками являются федеральные органы государственной власти и органы государственной власти одного, нескольких или всех субъектов Федерации; региональные, если в их заключении участвовали органы государственной власти двух или нескольких субъектов Федерации; регионально-местные, участниками которых выступают региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления; местные, участниками которых являются местные органы власти или органы местного самоуправления.

Конституция РФ предусматривает два вида федерально-региональных договоров, различающихся по предмету и составу участников (ч. 3 ст. 11 и п. 1 разд. II):

1) Федеративный договор, являющийся коллективным договором между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов;

2) договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти конкретных ее субъектов о разграничении между ними предметов ведения и полномочий.

31 марта 1992 г. между Российской Федерацией и ее субъектами были заключены три договора, которые получили обобщенное название Федеративного договора.

Первый из них – Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации – был подписан полномочными представителями Российской Федерации и 18 республик в составе Российской Федерации из числа имевшихся тогда 20.

К Федеративному договору прилагался протокол, в котором указывалось: «Мы, представители республик в составе Российской Федерации, имея полномочия на подписание парафированного 13 марта 1992 г. в г. Москве Федеративного договора, доводим до сведения органов власти, что при рассмотрении парафированного Федеративного договора на совместном совещании 30 марта 1992 г. пришли к согласию о том, что, реализуя положение п. 3 ст. 1 Федеративного договора, необходимо обеспечить предоставление не менее 50 % мест в одной из палат высшего законодательного органа Российской Федерации представителям республик в составе Российской Федерации, автономных областей и округов»[363].

Второй из числа упомянутых договоров – Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации – был подписан полномочными представителями Российской Федерации и всех краев и областей, имевшихся в составе Российской Федерации, а также городов Москвы и Санкт-Петербурга. К договору прилагался протокол о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, в котором указывалось:

«Мы, полномочные представители федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей Российской Федерации, стремясь к выравниванию государственно-правового статуса всех субъектов Федерации, договорились о нижеследующем:

Статья 1

К совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев и областей относятся:

а) разграничение государственной собственности на территории края, области;

б) установление общих принципов бюджетной системы, налогообложения в Российской Федерации;

в) изменение границ краев и областей.

Статья 2

Для краев, областей, подписавших настоящий протокол, подпункт «м» пункта 1 статьи II Федеративного договора исключается[364].

Статья 3

Уставы краев, областей и иные правовые акты краев, областей, принятые в пределах их компетенции, подлежат государственной защите на территории краев, областей так же, как и законы Российской Федерации.

Статья 4

Чрезвычайное положение вводится федеральными органами государственной власти Российской Федерации на территории края, области по согласованию с органами государственной власти края, области.

Статья 5

До принятия соответствующих законов Российской Федерации по вопросам, отнесенным Федеративным договором к совместному ведению согласно его статье II, органы государственной власти краев, областей вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование. При издании в последующем федеральными органами государственной власти Российской Федерации актов по таким вопросам акты краев, областей приводятся в соответствие с федеральными законами.

Статья 6

Изменения и дополнения в разделы Конституции Российской Федерации о федеративном устройстве вносятся по согласованию с краями, областями, подписавшими настоящий Протокол.

Статья 7

1. Рекомендовать Верховному Совету Российской Федерации рассмотреть вопрос об отнесении к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей демографической политики и регулирования миграционных процессов, а также об отнесении к ведению органов государственной власти краев, областей установления и взимания платы за пользование природными ресурсами.

2. Просить Верховный Совет Российской Федерации повторно рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краев, областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на соответствующих территориях.

Настоящий Протокол является неотъемлемой частью Федеративного договора для краев, областей, подписавших данный Протокол».

Третий договор – Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации – был подписан полномочными представителями Российской Федерации, Еврейской автономной области и 10 автономных округов.

Названные договоры рассматривались как своеобразная составная часть Конституции РСФСР 1978 г. и публиковались как приложения к ее тексту[365].

Идея заключения Федеративного договора была выдвинута на I Съезде народных депутатов РСФСР (май – июнь 1990 г.) в выступлении Б.Н. Ельцина. «Отношения между субъектами Федерации внутри России, – говорил он, – регулируются на основе Федеративного договора, по которому им гарантируется суверенитет, экономическая самостоятельность автономий, их культурная, национальная самобытность, право на справедливое и равноправное представительство во всех органах Федерации»[366].

Необходимость заключения такого договора определялась тем, что согласно Закону Союза ССР от 26 апреля 1990 г. «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» автономные республики объявлялись субъектами Союза ССР, которым предоставлялось право вступать между собой, а также с союзными республиками в экономическое и социально-культурное сотрудничество и заключать необходимые для этого двусторонние и многосторонние соглашения. В этих условиях участие России в подписании Союзного договора без предварительного урегулирования своих отношений с автономными республиками ставило под угрозу существование Российской Федерации как единого государства.

Федеративный договор с учетом указанных обстоятельств рассматривался как средство сохранения территориальной целостности и единства Российской Федерации. Альтернативой ему могли стать лишь договоры или соглашения РСФСР с каждой входящей в ее состав республикой, что означало бы фактический распад Российской Федерации.

17 июля 1990 г. было принято постановление Президиума Верховного Совета РСФСР «О Федеративном договоре», в котором в него рекомендовалось включить: Декларацию об основных принципах федеративного устройства РСФСР; договоры субъектов Федерации с РСФСР, двусторонние и многосторонние договоры субъектов Федерации между собой; договоры о восстановлении, преобразовании и создании различных форм национальных и региональных образований, а также предусмотреть следующие основные этапы договорного процесса: формирование Совета Федерации; разработка и согласование основных принципов федеративного устройства РСФСР; обсуждение на очередном Съезде народных депутатов РСФСР Декларации об основных принципах Федеративного устройства РСФСР; заключение договоров, упомянутых в постановлении Президиума; составление текста Федеративного договора и его подписание; приведение нормативно-правовых актов субъектов Федерации в соответствие с принятым Федеративным договором.

Однако практически подготовка Федеративного договора пошла по другому пути, отличному от того, который предусматривался упомянутым постановлением. Так, один из первых вариантов проекта Федеративного договора (Договора о разграничении компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов РСФСР) от 21 января 1991 г. предусматривал разграничение компетенции между федеральными органами и органами власти всех субъектов Федерации. В нем указывалось, что субъекты Федерации обладают равными политическими и экономическими правами, но могут отличаться по объему делегируемых полномочий. При этом если национально-государственным субъектам (республикам) предоставлялось право сохранять за собой всю полноту государственной власти на своей территории, за исключением сфер, переданных федеральным органам, то остальные субъекты Федерации такого права были лишены. Национально-государственным образованиям Российской Федерации предоставлялось право самостоятельно решать вопрос о своем участии в союзном договорном процессе и подписании Союзного договора вместе с делегацией Российской Федерации.

Разрабатывались и другие варианты проекта Федеративного договора[525]. 5 апреля 1991 г. на III Съезде народных депутатов РФ был принят к рассмотрению проект Федеративного договора, предложенный редакционной комиссией, который 24 мая 1991 г. был опубликован для обсуждения, а год спустя подписан Федерацией и ее составными частями в лице их органов государственной власти.

С подписанием Федеративного договора фактически начался новый этап в развитии российской государственности. Основные черты новой модели государственного устройства России, определенные в нем, состояли в отказе от закрепления открытого перечня вопросов ведения Федерации; в закреплении гарантий самостоятельности субъектов Федерации в вопросах, не относящихся к ведению Федерации; в установлении предметов совместного ведения, реализация полномочий по которым предполагает обязательное участие субъектов Федерации в законотворческом процессе на федеральном уровне и согласование позиций сторон; в закреплении паритетных начал при реализации власти по предметам совместного ведения. Федеративным договором впервые была разграничена компетенция между органами государственной власти РФ и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов, Советы народных депутатов которых получили право на собственное правовое регулирование – право на издание правовых актов по вопросам совместного ведения в соответствии с основами законодательства РФ.

Федеративный договор предусматривал, что законопроекты по предметам совместного ведения предварительно направляются органами государственной власти РФ для рассмотрения краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу, автономной области и автономным округам. За ними закрепляется право выступать самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Установлено, что статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов, подписавших Федеративный договор.

Особенно широкие полномочия были предоставлены республикам в составе Российской Федерации. С подписанием Федеративного договора они получили статус суверенных, что было истолковано некоторыми из них как полная независимость от центральной власти. В Договоре был закреплен принцип делегирования полномочий снизу вверх, согласно которому «республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации». В результате Договор мог быть истолкован как изменение природы Российской Федерации, превращение ее из конституционной в договорную федерацию, хотя это не было его целью. Речь шла лишь о разграничении предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти, с одной стороны, и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации и других территориальных образований – с другой, в рамках уже сложившегося федеративного государства[367].

Подписание Федеративного договора оказало позитивное влияние на упорядочение отношений между федеральным центром и составными частями России, достижение определенного согласия и некоторой стабилизации, однако не приостановило процесс дезинтеграции и распад российской государственности.

Неравноправие участников Федеративного договора провоцировало их на борьбу за уравнивание своих прав с другими субъектами в составе Федерации. Развернулась и так называемая бюджетно-финансовая война между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти территорий – составных частей Российской Федерации. Таким образом, Федеративный договор не смог преодолеть политический кризис в сфере внутригосударственных отношений между федеральным центром и составными частями России.

В Конституции РФ, принятой в 1993 г., нашли отражение многие положения Федеративного договора. В соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется самой Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. При этом в Заключительных и переходных положениях Конституции РФ предусматривается (п. 1), что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции действуют положения последней. Таким образом, Федеративный договор перестал быть ее составной частью, а это значит, что его положения, не противоречащие Конституции, т. е. действующие и в настоящее время, не могут, как утверждает Б.А. Страшун, иметь ту же силу, что и Конституция[368].

Другим видом федерально-региональных конституционно-правовых договоров, используемых для развития федеративных отношений в России, являются договоры между органами государственной власти РФ и органами государственной власти отдельных субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий между ними. Они служат правовой формой разграничения предметов ведения и полномочий между упомянутыми органами.

В зависимости от причин, обусловивших заключение таких договоров, их можно разделить на три основные группы[369].

Первая группа включает договоры, заключение которых было продиктовано прежде всего политическими причинами. С их помощью была предпринята попытка либо снизить напряженность между центром и наиболее независимыми регионами, связанную с их сепаратистскими устремлениями, и таким образом удержать их в общем политико-правовом пространстве России, либо, наоборот, подчеркнуть тесные дружеские связи, существующие между центром и некоторыми регионами.

К первой разновидности относятся договоры о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти Татарстана, Башкортостана и Саха (Якутии). В них были закреплены довольно значительные уступки субъектам Федерации в различных сферах деятельности, включая передачу полномочий, входящих в сферу исключительного ведения Российской Федерации. В результате этим субъектам Федерации были предоставлены преимущества и льготы, ставящие их в особо благоприятные условия по сравнению с другими субъектами Федерации.

Первым договором такого рода был Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», подписанный 15 февраля 1994 г. Согласно Договору часть предметов ведения и полномочий, отнесенных Конституцией РФ к ведению Федерации, включены в перечень предметов совместного ведения. Это относится к вопросам защиты суверенитета и территориальной целостности (п. 2 ст. 3 Договора), общие вопросы гражданства (п. 4 ст. 3), обеспечение режима беспрепятственного и беспошлинного передвижения транспорта, грузов и продукции по воздушным, морским, речным, железнодорожным и шоссейным путям, а также по трубопроводному транспорту (п. 13 ст. 3) и др.

Часть полномочий, принадлежащих Российской Федерации, передана Татарстану. В их число входят: осуществление помилования лиц, осужденных судами Республики Татарстан (п. 5 ст. 20), республиканское гражданство (п. 8 ст. 2), создание национального банка (п. 12 ст. 2) и др.

Отдельные предметы совместного ведения переданы в исключительное ведение Республики Татарстан. К ним относятся: обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 2), решение вопросов адвокатуры и нотариата (п. 3 ст. 2), осуществление правового регулирования административных, семейных, жилищных отношений, отношений в области охраны окружающей среды и природопользования (п. 4 ст. 2), установление системы государственных органов Республики Татарстан, порядок их организации и деятельности (п. 7 ст. 2) и др.

Оценивая Договор, В.Н. Лысенко отмечает, что с его подписанием Федерацией был повышен статус ее субъекта, в результате чего он вышел за рамки Конституции РФ; волевым принципом перераспределялись предметы ведения и полномочия; субъекту Федерации были предоставлены преимущества, которые ставили его в особо благоприятные условия по сравнению с другими субъектами Федерации[370].

Характерно, что Президент Республики Татарстан М.Ш. Шаймиев, оценивая Договор, подчеркнул: «…Договор доминирует над обеими Конституциями – и Республики Татарстан, и Российской Федерации: там, где они не совпадают, обе стороны руководствуются положениями Договора»[371].

Ряд преимуществ и льгот такого же рода содержат и договоры, подтвердившие тесные дружеские связи между субъектами Федерации и федеральными властями (договоры с Кабардино-Балкарской Республикой, Республикой Северная Осетия – Алания). Например, согласно договору с Республикой Северная Осетия – Алания в ведении этой республики находятся: решение вопросов республиканского гражданства; координация бюджетно-финансовой, денежно-кредитной и ценовой политики, хотя в соответствии с Конституцией РФ все эти вопросы входят в число исключительных полномочий Российской Федерации.

Следует заметить, что подобного рода «льготные» договоры часто используются региональными властями для обоснования своих действий, противоречащих Конституции и законодательству РФ. Свидетельством этому может служить, в частности, постановление Государственного Собрания Республики Башкортостан от 28 ноября 1997 г. «О запросе Государственной Думы Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации о соответствии ст. 92 Конституции Республики Башкортостан Конституции Российской Федерации». В нем говорится:

«Рассмотрение запроса с точки зрения его соответствия Договору Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 апреля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан»… свидетельствует о неправомерности обращения Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации.

Договором Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. Республика Башкортостан признана суверенным государством в составе Российской Федерации. В соответствии с п. 1, 2, 7, 16 ст. 3 Договора вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, система органов государственной власти, порядок их организации и деятельности, создание системы законодательства, организация государственной службы в Республике Башкортостан находятся в ведении республики. Своим запросом Государственная Дума нарушает прямые договоренности сторон о взаимном делегировании полномочий, навязывая республике свое решение по вопросам, которые входят в компетенцию Республики Башкортостан.

В соответствии со ст. 7 Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. споры по осуществлению полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Республики Башкортостан решаются в согласованном между ними порядке в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Башкортостан.

Грубо проигнорировав согласительные процедуры, предусмотренные Договором, Государственная Дума встала на путь одностороннего нарушения Договора от 3 августа 1994 г., вмешательства в компетенцию органов государственной власти Республики Башкортостан и, таким образом, обострения отношений между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан.

Государственное Собрание Республики Башкортостан не может согласиться с попыткой Государственной Думы под видом защиты прав и свобод человека и гражданина в одностороннем порядке толковать статьи Конституции РФ и Конституции Республики Башкортостан и расценивает это как неправомерное вмешательство в предметы ведения Республики Башкортостан, наносящее ущерб законным правам и свободам граждан Республики Башкортостан, осуществлению полномочий ее высших органов государственной власти…

Государственное Собрание Республики Башкортостан постановляет:

1. Отметить, что Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации своим запросом в Конституционный Суд Российской Федерации ставит под сомнение необходимость обеспечения прав и свобод граждан в республиках, их прав пользоваться государственным и родным языками, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти, предусмотренных в соответствующих статьях Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Башкортостан.

В этом документе также игнорируются положения Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. о том, что порядок организации и деятельности органов государственной власти Республики Башкортостан находятся в ее ведении, что споры по осуществлению полномочий органов государственной власти Республики Башкортостан решаются в согласованном между ними порядке и что к совместному ведению отнесено согласование конституционного и текущего законодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан. Этот шаг Государственной Думы направлен на дестабилизацию общественно-политической обстановки и межнационального согласия в Республике Башкортостан.

2. Обратить внимание Государственной Думы на то, что открытое пренебрежение к Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан и законодательству Республики Башкортостан, а также Договору Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. не может и не будет способствовать защите прав и свобод граждан, деловому сотрудничеству органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Республики Башкортостан, упрочению конституционной законности и в конечном счете укреплению Российской Федерации…

Довести до сведения Государственной Думы, что в Законе Республики Башкортостан от 28 августа 1997 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» и Кодексе Республики Башкортостан «О выборах» от 30 августа 1997 г. положение о владении кандидатом в Президенты Республики Башкортостан башкирским и русским языками оставлено без изменения, как квалификационное требование к высшему должностному лицу Республики Башкортостан, необходимое для обеспечения прав граждан пользоваться государственным и родным языками, обращаться на них в государственные органы…»[372].

Как видим, для субъектов Федерации договор с федеральными органами власти может использоваться в качестве своего рода федеральной индульгенции, средства легитимации неконституционное их деятельности в составе Российской Федерации.

Вторую группу составляют договоры о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти краев и областей, имеющие целью обеспечить краям и областям равные права и возможности с республиками в составе Российской Федерации. Эти договоры носят всеобъемлющий характер и регулируют взаимодействие центра и регионов в основных сферах их деятельности.

В отличие от договоров первой группы, подписание договоров с органами государственной власти краев и областей не имело ярко выраженной политической мотивации и было связано скорее с обеспечением хозяйственных и иных нужд этих субъектов Федерации. Однако и эти договоры, в нарушение Конституции РФ, предоставляли их участникам – субъектам Федерации определенные льготы.

Так, в соответствии с п. «в» ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ленинградской области к предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Ленинградской области, помимо предметов совместного ведения, установленных в ст. 72 Конституции РФ, относятся, например, вопросы таможенной политики Российской Федерации на территории Ленинградской области, в том числе эффективное использование таможенных платежей и сборов, собираемых на территории Ленинградской области, для поддержки экспорта и развития внешнеэкономической и таможенной инфраструктуры, включая вопросы создания и развития локальных таможенных зон. В сочетании с п. «ж» упомянутой статьи Договора, согласно которому сертификация и лицензирование отдельных видов деятельности на территории Ленинградской области (в том числе иностранных фирм, коллективов и граждан, осуществляющих деятельность на территории Ленинградской области) отнесены к совместной компетенции, можно судить, насколько сузилась компетенция Российской Федерации, предусмотренная п. «ж» и «л» ст. 71 Конституции РФ.

В целом ряде и других из числа упомянутых договоров в перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов были включены исключительные полномочия Российской Федерации. Так, в договоре с Ярославской областью в перечень предметов совместного с Российской Федерацией ведения входят разграничение полномочий по управлению объектами федеральной собственности на территории Ярославской области. В договоре с Хабаровским краем указывается, что органы государственной власти Российской Федерации согласовывают с органами государственной власти Хабаровского края кандидатуры руководителей федеральных предприятий, учреждений, организаций, расположенных на территории Хабаровского края. В договоре с Омской областью указывается, что к предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Омской области относится взаимодействие в разработке и осуществлении таможенной политики в Омской области. К предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и областных органов государственной власти в договоре с Мурманской областью отнесены вопросы функционирования на территории области объектов федеральной собственности, в том числе объектов ядерной энергетики, а в договоре с Вологодской областью – вопросы, касающиеся конверсии предприятий оборонного комплекса, и т. д.

Очевидно, что такого рода договоры фактически ведут к неконституционному изменению статуса субъектов Федерации.

Наконец, третью группу составляют договоры, заключение которых связано со спецификой субъектов Федерации. Можно сказать, что это единственная группа договоров, в которых реализуется ценная в хозяйственном отношении задача – «отражение особенностей правового режима в отношении отдельных объектов»[373]. При этом очень важно, что она решается без значительных расхождений с федеральной конституцией.

К числу подобных договоров можно отнести, в частности, договор о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти Республики Бурятия, предусматривающий разработку программ экологической охраны зоны Байкала, а также договор о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти Калининградской области, решающий вопросы экономической жизни, обусловленные специфическим географическим положением этого региона в составе Российской Федерации.

Например, согласно договору Российской Федерации с Республикой Бурятия к их совместному ведению относятся:

установление условий экономической деятельности и природопользования на территории Республики Бурятия, прилегающей к озеру Байкал;

разработка и утверждение федеральных программ социально-экономического развития зоны Байкало-Амурской магистрали, расположенной на территории Республики Бурятия;

разработка и утверждение федеральных программ социально-экономического развития Республики Бурятия, приравненных в соответствии с федеральным законодательством к районам Крайнего Севера.

В договоре, в частности, говорится:

«…Учитывая, что территория Республики Бурятия является водосборной зоной озера Байкал, признавая экологическую уникальность его природных ресурсов и рассматривая его как национальное достояние Российской Федерации, органы государственной власти Российской Федерации:

а) разрабатывают и принимают федеральный закон о Байкале, иные нормативные правовые акты по установлению особых условий природопользования и охраны окружающей среды Байкальского региона;

б) разрабатывают и утверждают долгосрочные федеральные программы по сохранению, восстановлению и улучшению состояния экологической системы Байкальского региона;

в) финансируют в соответствии с федеральным законодательством затраты, связанные с функционированием отдельных объектов жизнедеятельности Республики Бурятия, как водосборной площади озера Байкал, и выделяют средства для формирования Байкальского экологического фонда;

г) способствуют заключению региональных соглашений по экологическим и экономическим вопросам между субъектами Российской Федерации, относящимися к Байкальскому региону.

…Органы государственной власти Республики Бурятия…:

а) исполняют федеральное законодательство о Байкале, принимают на его основе свои нормативные правовые акты и осуществляют контроль за их применением;

б) участвуют в разработке и реализации федеральных программ по сохранению, восстановлению и улучшению состояния экологической системы территорий Байкальского региона, являющихся частью Республики Бурятия;

в) разрабатывают республиканские программы сохранения и улучшения экологического состояния территорий Республики Бурятия, прилегающих к озеру Байкал;

г) поддерживают правопорядок и соблюдение особого режима природопользования и охраны окружающей среды на территориях Республики Бурятия, прилегающих к озеру Байкал;

д) принимают участие в реализации федеральных программ социально-экономического развития территорий Республики Бурятия, прилегающих к озеру Байкал и Байкало-Амурской магистрали;

е) участвуют в формировании Байкальского экономического фонда, контролируют и обеспечивают использование его средств по целевому назначению;

ж) выступают инициаторами заключения регионального соглашения между субъектами Российской Федерации, расположенными на территории Байкальского региона».

Ряд положений, обусловленных спецификой субъекта Федерации, содержат также договоры с Северной Осетией – Аланией, Республикой Саха (Якутия), Республикой Коми, Чувашской Республикой, Краснодарским краем, Хабаровским краем, Алтайским краем, Оренбургской областью и с рядом других субъектов Федерации.

Подавляющее большинство договоров о разграничении предметов ведения и полномочий заключено с отдельными субъектами Федерации. Однако если в составе субъекта Федерации имеется другой субъект или несколько субъектов, то договор заключается одновременно со всеми этими субъектами. К числу таких договоров относятся договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти: Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 27 мая 1996 г.; Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа от 31 мая 1996 г.; Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Эвенкийского автономных округов от 1 ноября 1997 г. При их заключении регламентируются отношения лишь Федерации и соответствующего ее субъекта. Взаимоотношения между субъектами Федерации, с которыми заключается договор, при этом не затрагиваются.

Договоры вступают в силу либо с момента официального опубликования (таких договоров большинство), либо с момента подписания (договоры с Кабардино-Балкарией, Башкортостаном и Северной Осетией – Аланией). Исключение составляет договор с Татарстаном, который предусматривает вступление его в силу в семидневный срок с момента подписания.

Следует заметить, что договоры, заключенные с Татарстаном, Кабардино-Балкарией и Башкортостаном, в которых в качестве сторон выступали непосредственно Российская Федерация и соответствующие республики (например, Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан), носили скорее характер межгосударственных соглашений, а не предусмотренных Конституцией РФ договоров о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11). Однако в последующем форма этих актов была изменена и приведена в соответствие с Конституцией.

О том, до каких пределов может доходить договорное регулирование в рамках единого федеративного государства, свидетельствует договор «О мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой Ичкерия», подписанный 12 мая 1997 г.

В договоре использовано неконституционное наименование Чеченской Республики. В нем говорится о «равноправных отношениях» «высоких договаривающихся сторон», которые должны строиться «в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права». Наконец, договор о мире не может быть заключен в рамках единого государства. Все это говорит о том, что речь идет о договоре, признающем прекращение федеративных отношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой.

Практика договорного регулирования федеративных отношений, которой свойствен ряд недостатков, в частности, несоответствие многих договоров Конституции РФ, нарушение равенства прав субъектов Федерации, декларативность или нечеткость содержащихся в них положений, отсутствие механизмов реализации многих из них, делающее их малоэффективными, в правовой литературе оценивается весьма противоречиво. Например, Л. Болтенкова считает необходимым осуществление государственной власти в России на основе договорного распределения функций. Двустороннее регулирование государственно-властных отношений, указывает она, создает гибкую модель федерализма, позволяет учитывать и согласовывать как интересы Федерации в целом, так и ее субъектов[374].

Аналогичной точки зрения придерживается и С.М. Шахрай, который полагает, что «реальная жизнь значительно опережает темпы развития нашего федерального правотворчества… Договоры уже сегодня оперативно заполняют пробелы в федеральных законах по конкретным животрепещущим вопросам…». По его мнению, «период бегства от Центра, период «парада суверенитетов» и войны законов завершился. Идет нормальная, в определенной степени даже рутинная работы по формированию и налаживанию подлинно федеративных отношений в Российской Федерации, по укреплению и развитию российского федерализма. Договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий играют в этой работе немаловажную практическую роль»[375].

Такую позицию разделяет А.Н. Ким, подчеркивая, что субъекты Федерации должны иметь разный статус[376].

Особую значимость договорам придает Б.А. Страшун. «На практике, пишет он, – договорами нередко изменяется разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов, установленное статьями 71–73 федеральной Конституции. Оно… имеет преимущество перед разграничением, содержащимся в Федеративном договоре. Отсюда следует, что положения соответствующих договоров имеют более высокую юридическую силу, чем упомянутые статьи Конституции, не говоря уже о положениях Федеративного договора. Такой вывод вытекает из ч. 3 ст. 11, находящейся в главе 1, которая представляет собой как бы конституцию в Конституции, ибо ее юридическая сила выше, чем у остальной части Конституции. Следовательно, отступления в договорах от норм статей 71–73 Конституции нельзя рассматривать как ее нарушение»[377]. Б.А. Страшун согласен с тем, что «конституционный способ разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами имеет приоритет перед договорным, но выражается это только в том, что договорное разграничение компетенции опирается на положение части 3 статьи 11 Конституции. «…Отсюда… – считает он, – отнюдь не следует, что договоры, о которых идет речь в части 3 статьи 11, обладают меньшей юридической силой, чем федеральный закон. Дело, похоже, обстоит как раз наоборот»[378].

Однако в научной литературе высказано и иное отношение к договорной практике. Так, Г. Марченко полагает, что договорный процесс положил начало «эрозии российского государства как конституционной федерации» и постепенно превращает его в «договорное конфедеративное объединение разностатусных квазигосударств»[379]. Порочной, пагубной для развития федеративных отношений в российском государстве признает договорную практику В.В. Иванов[380].

И. А. Умнова считает основной тенденцией развития договорных форм регулирования «разрушение «договорным правом» российской конституционно-правовой системы и вымывание договорами элементов государственного суверенитета Российской Федерации»[381]. Она полагает, что в результате договорного перераспределения установленных Конституцией РФ предметов ведения и полномочий Российская Федерация «теряет важные элементы государственного суверенитета»[382], поскольку, во-первых, подрывается авторитет Конституции, во-вторых, Федерация фактически сама себя лишает значительного числа «сфер влияния» и полномочий, зачастую составляющих основу федеральной конституции. «Появление двусторонних договоров, самостоятельно существующих наряду с Конституцией в федеративном государстве, отрицает его природу как конституционного или конституционно-договорного государства, где Конституции отдается приоритет над договором. Неоправданно широкое использование данной правовой формы доказывается негативной ролью в разрушении конституционно-правовой системы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Основная особенность ревизии конституционно установленных предметов ведения выражается в несоблюдении юридических канонов их формализации и пределов регулирования»[383].

В.Н. Лысенко убежден, что «договорная лихорадка из временного фактора превратится в постоянный, постепенно превратив Российскую Федерацию из конституционного в договорное государство»[384]. По мнению С.Б. Бирюкова, «заключение федеральным центром двусторонних договоров с субъектами сегодня не является эффективным регулятором взаимоотношений»[385].

Следует отметить, что и некоторые руководители субъектов Федерации, подавляющее большинство которых до сих пор считали, что договорный процесс необходим и должен различаться для отдельных субъектов Федерации, сегодня изменили свое мнение на этот счет Так, в июле 2001 г. губернаторы Пермской, Ульяновской и Нижегородской областей, а также президент Республики Марий-Эл заявили о намерении добровольно расторгнуть договоры о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральным Центром. Свое решение они объяснили «целями обеспечения верховенства Конституции и федеральных законов»[386].

Анализируя различные позиции по отношению к договорным процессам, можно сказать, что все они не лишены оснований. С одной стороны, демократичность договора как формы регулирования отношений между Федерацией и ее субъектами не может не вызывать желания поддержать его использование в этих целях. Это тем более очевидно, с учетом того, что договорная практика была единственным ответом на отсутствие законодательных актов, регулирующих и уточняющих наши федеративные отношения. «При любом отношении к этой практике ясно, – говорится в одном из Посланий Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина Федеральному Собранию Российской Федерации, – что она сыграла огромную роль в сохранении единства России, особенно в наиболее трудный период ее новейшей истории…»[387].

С другой стороны, использование договоров вне всяких рамок, вопреки конституции и федеральным законам, в ущерб интересам граждан и Федерации, руководствуясь только сиюминутным тактическим интересом и игнорируя стратегические, под давлением политических авантюристов и националистов всех мастей, которые любой ценой под флагом демократии и суверенитета добивались с их помощью нескончаемых, причем ничем не оправданных уступок для получения желаемой власти, права распоряжаться огромными богатствами, прежде всего, в личных интересах, не может не вызывать возражений[388].

Не удивительно, что в правовой литературе высказано мнение о том, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий имеют временный характер и отражают сложность перехода унитарного государства к федеративному и федеративным отношениям. «Как только в России, – считает В.Н. Лысенко, – сложится целостная система федерального и регионального законодательства, стабилизируются экономические и политические условия, отпадет и необходимость в такого рода договорах. Вопросы разграничения предметов ведения и полномочий будут регулироваться, как в других федеративных государствах, законодательством, в том числе законодательными актами, отражающими региональную специфику»[389].

Думается, договор можно и нужно использовать в целях регулирования определенных отношений между Федерацией и ее субъектами, поскольку прогрессивное развитие права вообще и регламентируемых им федеративных отношений сегодня заключается в расширении сферы договорных отношений, в основе которых лежат принципы согласия и свободы.

Есть и другая причина необходимости заключения таких договоров. Как подчеркивает Г.Н. Селезнев, она обусловлена тем, что ни Конституция РФ, ни федеральные законы «не могут учесть особенностей каждого из 89 субъектов Российской Федерации, существенно различающихся по национальному составу, уровню социально-экономического развития, своеобразию стоящих перед ними проблем»[390]. Наконец, нельзя не учитывать и того, что договор о разграничении предметов ведения и полномочий является слишком значительным завоеванием субъектов Федерации.

Заслуживает внимания дискуссия по вопросу о соотношении юридической силы Конституции РФ, федеральных законов и рассматриваемых договоров. Так, Б.А. Страшун и Ю.Л. Шульженко считают, что поскольку возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий предусмотрена в Основах конституционного строя (своего рода «конституции в Конституции»), положения федеративных договоров имеют более высокую юридическую силу, чем ст. 71–73 Конституции РФ, и отступление в договорах от норм этих статей нельзя рассматривать как ее нарушение[391].

С точки зрения В.А. Кряжкова, «договор… соотносится только с Конституцией (п. 1 раздела второго). Логично сделать вывод, что его ранг выше в сравнении с законом… при условии, что договор заключен в надлежащей процедуре… При ином подходе договорное регулирование утрачивает смысл, ибо любые договоренности можно разрушить федеральным законом»[392].

В свою очередь, С.А. Авакьян, Б.С. Крылов и многие другие авторы, исходя либо из закрепленного в Конституции РФ принципа равноправия субъектов Федерации, либо из примата Конституции над всеми другими правовыми актами, полагают, что договоры должны занимать подчиненное по отношению к Конституции и федеральным законам положение[393]. Думается, что они абсолютно правы, поскольку Конституция РФ (ст. 4) устанавливает, что она (а не только Основы конституционного строя) и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Более того, согласно п. 1 разд. II Конституции РФ в случае несоответствия ее положениям договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Федерации действуют, как уже указывалось выше, положения Конституции.

Таким образом, использование договоров должно осуществляться исключительно в рамках Конституции РФ и федеральных законов и, думается, только для конкретизации их отдельных положений, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в целях наиболее полного учета региональных, национальных и других особенностей отдельных субъектов. Иными словами, практика договорного регулирования федеративных отношений нуждается в существенном упорядочении и совершенствовании, в процессе которого следовало бы четко разграничить порядок использования договоров, определив предмет, стороны, процедуру и другие параметры этих актов, добиться большей четкости и определенности их положений, что обеспечило бы эффективность этих актов как инструментов правового регулирования, созданных на базе и в строгом соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Важный шаг в этом направлении предпринят посредством принятия Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[394]. В соответствии с ним договоры не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Не могут быть заключены договоры, если их заключение ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации. Тем самым закон закрепляет принцип конституционности, которому должна соответствовать практика заключения договоров.

Другим важным принципом, в соответствии с которым должна осуществляться практика договорного регулирования, является принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов. Согласно этому принципу в случае несоответствия положений договоров положениям Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Закон закрепляет принцип равноправия субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий. В нем указывается, что все субъекты равноправны во взаимоотношениях с органами государственной власти РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров. Согласно закону заключение договоров должно осуществляться также в соответствии с принципами недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации; согласования интересов Российской Федерации и интересов ее субъектов; добровольности, гласности. Закреплен в нем принцип обеспеченности ресурсами, согласно которому при разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления ими своих полномочий.

Законом определен и порядок заключения договоров. Договор может быть заключен: а) при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения; б) при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения – с условием приведения договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого федерального закона. Договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Федерации.

Сторонами договора являются федеральные органы государственной власти и уполномоченные законом соответствующего субъекта Федерации органы государственной власти субъектов. Предметами договора могут быть: конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией и федеральными законами; условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора; другие вопросы, связанные с исполнением договора.

В договоре могут содержатся положения о сфере действия договора, порядке продления срока действия, а также его досрочного прекращения.

Языком договора является русский язык. В случае необходимости договор может быть составлен и подписан на русском языке и на государственном языке республики, органы государственной власти которой являются его стороной.

Договор может предусматривать ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее его исполнение, одностороннее расторжение договора и обязанность возмещения ущерба, причиненного неисполнением или ненадлежащим исполнением договора.

Порядок подготовки, предварительного расторжения и согласования проекта договора определяется Президентом РФ. Федеральные органы исполнительной власти не позднее чем в месячный срок обязаны представить свои предложения и замечания по проекту договора. Орган государственной власти субъекта Федерации, не являющийся стороной договора, вправе получить по своему запросу проект договора до его одобрения и внести свои предложения и замечания в случае, если, по мнению органа государственной власти субъекта Федерации, этот договор ущемляет права и интересы этого субъекта.

Проект договора до его подписания Президентом РФ направляется для рассмотрения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации и в Совет Федерации. Проект договора представляется в Совет Федерации Президентом РФ, в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации – уполномоченным лицом субъекта Федерации.

Проект рассматривается в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации в порядке и сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом этого субъекта. О результатах рассмотрения проекта договора в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации сообщается уполномоченному лицу субъекта Федерации, которое сообщает о результатах рассмотрения проекта договора в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации в Совет Федерации.

В Совете Федерации проект договора рассматривается в течение трехмесячного срока со дня получения сообщения о результатах его рассмотрения в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации. О результатах рассмотрения проекта в Совете Федерации сообщается Президенту РФ. Результаты рассмотрения проекта договора в Совете Федерации учитываются при решении вопроса о его подписании.

Договор подписывается Президентом РФ и должностным лицом (должностными лицами), уполномоченным (уполномоченными) субъектом Федерации на подписание договора.

Изменения и дополнения в договор вносятся в порядке, установленном для заключения договора.

Договор, изменения и дополнения к нему вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования в полном объеме вместе с правовыми актами об их одобрении, если договором не установлен иной порядок их вступления в силу.

Договор не подлежит применению до его вступления в силу.

Споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей части полномочий, должны решаться, согласно закону, заинтересованными сторонами путем проведения переговоров и использования иных согласительных процедур. В случае необходимости стороны могут создавать согласительные комиссии. При недостижении согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда[395].

Что касается реализации Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», то она связана, на наш взгляд, не только с упорядочением на основе его положений всего предполагаемого договорного регулирования федеративных отношений, но и с приведением в соответствие с ним уже действующих договоров[396].

Как известно, работа по формированию в России единого правового пространства началась, когда были сформированы семь федеральных округов и создан институт полномочных представителей главы государства в этих округах. Именно полномочные представители Президента РФ помогли в кратчайшие сроки навести законодательный порядок на территории России. На сегодняшний день только около 6 % региональных законов остаются вне рамок федерального законодательства.

Однако работа по унификации российского законодательства со стороны центра отнюдь не завершена. Следующий ее этап должен заключаться в упорядочении договорных отношений между Федерацией и ее субъектами.

В свое время были заключены 42 договора о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами и более 260 соглашений, основанных на этих договорах, большинство из которых были вынужденной уступкой центра регионам, с помощью которой бывший Президент России Б.Н. Ельцин добивался политической поддержки со стороны губернаторов краев и областей и так называемых малых президентов. В результате над Российской Федерацией нависла угроза дезинтеграции. В таких условиях упорядочение договорных отношений между Федерацией и ее субъектами особенно актуально.

В настоящее время такое упорядочение осуществляется, в частности, посредством заключения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов договоров о прекращении действия ранее заключенных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов[397].

§ 2. Конституционно-правовые соглашения

Одной из наиболее широко используемых форм договорного регулирования федеральных отношений являются соглашения между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Они обычно посвящены вопросам разграничения предметов ведения и полномочий в определенной сфере деятельности; передаче части полномочий; сотрудничеству, взаимодействию в тех или иных областях работы и др.

Основными сферами регулирования таких соглашений являются финансово-бюджетная сфера и кредитно-денежная политика (например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Башкортостан о бюджетных взаимоотношениях в 1994–1995 гг.; Соглашение между Правительством РФ и администрацией Нижегородской области о разграничении полномочий в вопросах межбюджетных отношений; Соглашение между Правительством РФ и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в сфере кредитно-денежной политики и др.); международные и внешнеэкономические связи (например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Бурятия о разграничении предметов ведения и полномочий в области международных и внешнеэкономических связей; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Оренбургской области о разграничении полномочий в области международных и внешнеэкономических связей и др.); экономика, инвестиционная деятельность, структурная политика (например, Соглашение между Правительством РФ и Кабинетом Министров Чувашской Республики о разграничении полномочий в области осуществления структурной перестройки экономики Чувашской Республики; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Свердловской области о разграничении полномочий в инвестиционной деятельности и структурной политике и др.); собственность (например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Северная Осетия – Алания по вопросам собственности; Соглашение между Правительством РФ и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в сфере управления государственной собственностью и др.); владение, пользование, распоряжение, управление природными ресурсами (например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Удмуртской Республики о разграничении полномочий по владению, пользованию и распоряжению лесными ресурсами на территории Удмуртской Республики; Соглашение между Правительством РФ и администрацией Хабаровского края о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами на территории Хабаровского края и др.); промышленность, транспорт, связь (например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Саха (Якутия) о разграничении полномочий в области дорожно-транспортного комплекса, Соглашение между Правительством РФ и администрацией Иркутской области о разграничении полномочий в сфере оборонной промышленности и др.); реализация и транспортировка нефти и продуктов нефтехимпереработки (например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Татарстан о реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтехимпереработки); реализация федеральных программ (например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Саха (Якутия) о разграничении полномочий в области реализации федеральных программ на территории Республики Саха (Якутия); таможенное дело (например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Башкортостан об урегулировании отношений в вопросах таможенного дела; Соглашение между Правительством РФ и администрацией Краснодарского края о разграничении полномочий при взаимодействии в организации и осуществлении таможенного дела на территории Краснодарского края и др.); законность, правопорядок, общественная безопасность (например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Башкортостан по взаимодействию в борьбе с преступностью, обеспечение законности и правопорядка, общественной безопасности; Соглашение между Правительством РФ и администрацией Хабаровского края о разграничении полномочий в области обеспечения законности, охраны общественного порядка и борьбы с преступностью и др.); нотариат, адвокатура и подготовка юридических кадров (например, Соглашение между Правительством РФ и администрацией Иркутской области о разграничении полномочий в сфере нотариата, адвокатуры и подготовки юридических кадров); охрана окружающей среды и экологическая безопасность (например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Башкортостан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов; Соглашение между Правительством РФ и администрацией Иркутской области о разграничении предметов ведения и полномочий в области охраны окружающей природной среды и др.); чрезвычайные ситуации (например, Соглашение между Правительством РФ и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера); образование и наука (например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Коми о разграничении полномочий в области общего, среднего, начального профессионального и среднего профессионального (педагогического) образования; Соглашение между Правительством РФ и администрацией Калининградской области о разграничении полномочий в сфере образования и науки и др.); здравоохранение, санаторно-курортное лечение, отдых и туризм (например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Северная Осетия – Алания о разграничении полномочий в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма; Соглашение между Правительством РФ и администрацией Ростовской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения и др.); история и культура (например, Соглашение между Правительством РФ и администрацией Нижегородской области о разграничении полномочий в сфере управления объектами исторического и культурного наследия, находящимися в государственной собственности); строительство, архитектура, градостроительство и жилищно-коммунальное хозяйство (например, Соглашение между Правительством РФ и администрацией Краснодарского края о разграничении полномочий в области строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства); социальная сфера (например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Свердловской области о разграничении полномочий в сфере пенсионного обеспечения); оборона и безопасность (например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Татарстан в военной области, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Удмуртской Республики о разграничении полномочий в области обеспечения функционирования предприятий оборонного комплекса, расположенных на территории Удмуртской Республики, и др.); другие сферы (например, Соглашение между Правительством РФ и администрацией Хабаровского края о разграничении полномочий по вопросам развития районов Севера Хабаровского края, Соглашение между Правительством РФ и администрацией Иркутской области о разграничении полномочий по социально-экономическому развитию зоны Байкало-Амурской магистрали и др.).

Поскольку соглашения в той или иной мере затрагивают вопросы компетенции Российской Федерации и ее субъектов, все они относятся к числу источников конституционного права.

Большая часть соглашений, как указывалось ранее, производна от соответствующих договоров. Например, после заключения Договора о разграничении предметов ведения и полномочии между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Сахалинской области Правительство РФ и администрация Сахалинской области, руководствуясь этим договором, подписали соглашения о разграничении полномочий в области агропромышленного комплекса; в сфере владения, пользования и распоряжения землей на территории Сахалинской области; в сфере владения, пользования и распоряжения лесными ресурсами на территории Сахалинской области; в сфере образования и науки; в области международных и внешнеэкономических связей.

Соглашения, будучи, как правило, производными от договоров, характеризуются чертами, свойственными последним. Поэтому разница между договорами и соглашениями зачастую весьма условна.

Порядок заключения соглашений установлен Федеральным законом от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[526]. Так, в нем предусмотрено (гл. III), что соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора. Сторонами соглашения являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Предметами соглашения могут быть: передача части полномочий; условия и порядок передачи части полномочий; материально-финансовая основа передачи части полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения; иные вопросы, связанные с исполнением условий соглашения.

В соглашении определяются сроки действия, а также условия и порядок его досрочного прекращения. Оно может предусматривать ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение содержащихся в нем положений. Соглашение может предусматривать его одностороннее расторжение и обязанность возмещения ущерба, причиненного неисполнением или ненадлежащим исполнением соглашения.

Порядок подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проекта соглашения определяется Президентом РФ. Федеральные органы исполнительной власти не позднее чем в месячный срок обязаны представить свои предложения и замечания по проекту соглашения. Орган государственной власти субъекта Федерации, не являющийся стороной соглашения, вправе получить по своему запросу проект соглашения до его одобрения и внести свои предложения и замечания в случае, если, по мнению органа государственной власти субъекта Федерации, данное соглашение ущемляет права и интересы этого субъекта.

Проект соглашения одобряется или отклоняется Правительством РФ не позднее чем в трехмесячный срок со дня его представления. Соглашение, проект которого был одобрен Правительством РФ, подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, уполномоченным на то субъектом Федерации.

Изменения и дополнения вносятся в соглашение в порядке, установленном для заключения соглашения.

Соглашение, изменения и дополнения к нему вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования в полном объеме вместе с правовыми актами об их одобрении, если соглашением не установлен иной порядок их вступления в силу. Соглашение не подлежит применению до его вступления в силу.

Споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей части полномочий, должны разрешаться заинтересованными сторонами путем переговоров и использования иных согласительных процедур. В случае необходимости стороны соглашения могут создавать согласительные комиссии.

В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов по вопросам, связанным с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей части полномочий. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

При заключении соглашений, равно как и договоров, часто нарушались Конституция РФ и федеральные законы. Показательны в этом отношении, в частности, соглашения Правительства РФ, заключенные с Правительством Республики Татарстан.

Так, в Соглашении об экономическом сотрудничестве от 22 января 1992 г. указывается:

«…На основании взаимной экономической заинтересованности и ответственности Стороны выступают за сохранение общего экономического пространства…

Выступая за расширение межреспубликанских отношений, Стороны подтверждают необходимость осуществления совместных целевых комплексных программ…

Стороны исходят из того, что воинские части, военные учреждения и учебные заведения, расположенные в Республике Татарстан, обеспечиваются всеми видами материальных, продовольственных и энергетических ресурсов из фондов Объединенных Вооруженных Сил… На территории Республики Татарстан земли, переданные для их размещения, остаются исключительной собственностью Республики Татарстан…

Стороны признают, что Республика Татарстан на своей территории самостоятельно контролирует разработку, добычу и реализацию природных ресурсов, прежде всего нефти и продуктов нефтегазохимпереработки. Поставки их для России производятся на основе взаимовыгодных ежегодно заключаемых договоров…

Стороны самостоятельно осуществляют внешнеэкономическую деятельность, кроме квотируемой и лицензированной продукции… На территории Сторон действует единая таможенная система».

Соглашение о реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтехимпереработки от 5 июня 1993 г. содержит следующие положения:

«Транспортировка нефти и нефтепродуктов на территорию Республики Татарстан и Российской Федерации осуществляется по единым тарифам…

Предприятия Республики Татарстан – производители нефти и нефтепродуктов и поставляющие их как на территорию, так и за пределы Российской Федерации, руководствуются законодательством Российской Федерации, Республики Татарстан и соответствующими соглашениями».

В Соглашении по вопросам собственности от 22 июня 1993 г. говорится: «Стороны подтверждают, что Российская Федерация и Республика Татарстан образуют единую таможенную территорию…» (ст. 1).

В Соглашении о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий в оборонных отраслях промышленности от 22 июня 1993 г. указывается: «… Правительство Российской Федерации в соответствии с научной, технической или технологической необходимостью может производить по согласованию с Правительством Республики Татарстан организационную и структурную перестройку оборонных предприятий» (ст. 8); «Республика Татарстан осуществляет экспорт вооружения и военной техники, выпускаемых предприятиями, расположенным на территории Республики Татарстан…» (ст. 9).

Из приведенных положений можно сделать вывод о том, что Российская Федерация и Республика Татарстан в заключенных между ними соглашениях трактуются как обособленные государственные образования. «Межреспубликанские отношения», отдельные территории, «общее» (а не единое) экономическое пространство, «Объединенные» (не единые) Вооруженные Силы – все это, – отмечает И.В. Лексин, – говорит о сугубо конфедеративном характере установившихся связей»[527].

Согласно Соглашению от 12 января 1996 г. о разграничении полномочий в области международных и внешнеэкономических связей, заключенному между Правительством РФ и Правительством Свердловской области, в ведение последнего передаются следующие полномочия:

формирование и реализация региональных программ внешнеторговой деятельности;

предоставление дополнительных гарантий участникам внешнеторговой деятельности, зарегистрированным на ее территории, в части выполнения их обязательств перед бюджетом области и внебюджетными фондами области;

создание страховых и залоговых фондов в сфере внешнеторговой деятельности для привлечения иностранных займов и кредитов;

заключение соглашений с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, министерствами и ведомствами иностранных государств;

содержание своих представительств при торговых представительствах РФ в иностранных государствах за счет средств бюджета области по согласованию с федеральным органом власти, на который возложены координация и регулирование внешнеторговой деятельности;

открытие в соответствии с законодательством страны пребывания своих представительств за рубежом по согласованию с Министерством иностранных дел РФ и Министерством внешних экономических связей РФ.

Согласно соглашению в совместном ведении Российской Федерации и Свердловской области в сфере внешнеторговой деятельности также находятся:

координация внешнеторговой деятельности области, в том числе экспортной, в целях максимальной реализации экспортного потенциала области;

получение иностранных кредитов под гарантии бюджетных доходов области, их использование во внешнеторговой деятельности и погашение;

выполнение международных договоров РФ в сфере внешнеторговой деятельности, непосредственно затрагивающих интересы Свердловской области;

координация деятельности по созданию и функционированию свободных экономических зон;

разработка и проведение политики привлечения иностранных инвестиций на территорию области в целях реализации федеральных программ;

введение количественных ограничений на экспорт продукции, производимой предприятиями области.

Таким образом, Свердловская область приобретает полномочия в части внешнеэкономических отношений, которые согласно п. «л» ст. 71 Конституции РФ относятся к ведению Российской Федерации.

Рассматривая соглашения подобного рода, нельзя не вспомнить слова Я.М. Магазинера: «…По соглашению может быть установлена такая норма, которая прямо противоречит закону, если все высшие учреждения, которые имеют право возражать против подобных соглашений, молчаливо в них участвуют или на них соглашаются, то эта норма будет действовать и будет иметь силу не только в том случае, для которого она специально создана, но и на будущее время…»[528]. Однако, думается, что такая позиция не соответствует ни действующему в нашей стране правопорядку, ни тем целям, для достижения которых должны заключаться анализируемые соглашения.

Несмотря на то, что нормы, содержащиеся в соглашениях, играют важную роль в регулировании общественных отношений в регионах, целесообразность заключения подобных соглашений вызывает немало сомнений. В самом деле, если они не нарушают равноправия субъектов Федерации, то зачем их заключать с отдельными субъектами? Почему не принять общий акт по таким вопросам, с тем, чтобы соглашениями регулировались лишь конкретные вопросы, связанные и с передачей федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации и с передачей органами исполнительной власти субъектов Федерации части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти? «Ведь перераспределение предметов ведения и полномочий, пусть даже между одним субъектом федерации и федерацией в целом, – подчеркивает А.С. Автономов, – влияет на всю систему федеративных отношений уже хотя бы вследствие порождения, усиления или ослабления асимметрии и потому не может быть безразлично для всех субъектов федерации (в том числе и тех, которые не участвуют напрямую в соответствующем договоре)»[398].

Если же эти соглашения нарушают равенство прав субъектов Федерации (что очевидно), закрепленное в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, то какой смысл их заключать, тем более что при рассмотрении Конституционным Судом РФ они неизбежно будут признаны неконституционными в той части, ради которой субъекты Федерации и шли на их заключение?

Правда, в ч. 2 ст. 125 (п. «в») Конституции РФ говорится о том, что Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии ей только договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации. Однако надо полагать, что под договорами здесь понимаются не только собственно договоры, но и рассматриваемые соглашения. Кроме того, в случаях, предусмотренных Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд РФ рассматривает споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей органами исполнительной власти друг другу части своих полномочий.

Глава IV

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

§ 1. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации

В системе региональных источников конституционного права, действующих на территории соответствующих субъектов Федерации, особое место занимают конституции (в республике) и уставы (в крае, области, городах федерального значения, в автономной области и в автономном округе), которые имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем другим актам соответствующих субъектов и являются актами учредительного характера.

В настоящее время приняты и действуют конституции республик: Адыгея (10 марта 1995 г.); Алтай (7 июня 1997 г.); Башкортостан (24 декабря 1993 г.); Бурятия (22 февраля 1994 г.); Дагестан (26 июля 1994 г.); Ингушетия (27 февраля 1994 г.); Кабардино-Балкария (1 октября 1997 г.); Калмыкия (5 апреля 1994 г.); Карачаево-Черкесия (5 марта 1996 г.); Карелия (30 мая 1978 г.); Коми (17 февраля 1995 г.); Марий Эл (24 июня 1995 г.); Мордовия (21 сентября 1995 г.); Саха (Якутия) (4 апреля 1992 г.); Северная Осетия (12 ноября 1994 г.); Татарстан (30 ноября 1992 г.); Тыва (21 октября 1993 г.); Удмуртия (7 декабря 1994 г.); Хакасия (25 мая 1995 г.); Чечня (12 марта 1992 г.); Чувашия (1978 г.).

Республики использовали разные формы принятия своих конституций. Одни из них приняты законодательными органами этих республик (Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Северная Осетия, Татарстан, Тыва, Удмуртия, Хакасия, Чечня, Чувашия), другие – путем всенародного голосования (Ингушетия), третьи – конституционным собранием (Дагестан, Калмыкия, Марий Эл, Мордовия).

Согласно ч. 1 ст. 66 Конституции РФ статус республики определяется федеральной Конституцией и конституцией республики. В конституциях республик их статус сформулирован по-разному. Так, в конституциях Республики Башкортостан, Республики Бурятия, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Саха (Якутия), Чеченской Республики закреплен государственный суверенитет этих республик. Например, в ст. 1 Конституции Чеченской Республики указывается: «Чеченская Республика суверенное и независимое демократическое правовое государство, созданное в результате самоопределения чеченского народа». Конституция Республики Татарстан устанавливает, что государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние республики. Республика Татарстан – суверенное государство, субъект международного права.

В большинстве конституций республик подчеркивается, что эти республики являются субъектами Федерации. Так, согласно ст. 1 Степного Уложения (Основного закона) Республики Калмыкия последняя есть равноправный субъект Российской Федерации, является ее составной неделимой частью. Аналогичные положения содержатся в конституциях республик Адыгея, Алтай, Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Хакасия, Удмуртской Республики и др. В то же время, например, конституции республик Ингушетия и Северная Осетия не содержат положений о нахождении этих республик в составе Российской Федерации, а Татарстан согласно Конституции Республики (ст. 61) является ассоциированным членом в составе Российской Федерации.

Большинство конституций республик имеют сходную структуру, включающую три группы норм[399]. Первая из них посвящена основам конституционного строя соответствующей республики. Конституционными нормами закрепляется республиканская форма правления и основные принципы общественно-политического строя. Так, в гл. 1 Конституции Кабардино-Балкарской Республики указывается, что республика – суверенное демократическое правовое государство в составе Российской Федерации, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Она основана на единстве равноправных народов и неделима. Носителем суверенитета и единственным источником власти в республике является ее многонациональный народ. Кабардино-Балкарская Республика – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Она входит в единое экономическое пространство Российской Федерации. В республике гарантируется свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признаются и защищаются равным образом государственная, муниципальная, частная и иные формы собственности. Государственная власть в республике осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. В республике признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а также идеологическое многообразие. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Кабардино-Балкарская Республика – светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

Вторая группа норм закрепляет права, свободы и обязанности человека и гражданина. По своему содержанию она наиболее близка к Конституции РФ. Например, в Конституции Республики Дагестан (гл. 2) закреплены такие права человека и гражданина, как право на жизнь; право на свободу и личную неприкосновенность; право на защиту чести и достоинства, неприкосновенность частной жизни, тайна переписки, телефонных, телеграфных и других сообщений, неприкосновенность жилища; право на свободу передвижения, на выбор места пребывания и жительства; свобода мысли, слова и выражения мнений и убеждений; свобода совести; право свободно определять и указывать свою национальную принадлежность; право участвовать в управлении делами государства; право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; право на равный доступ к государственной службе; право участвовать в отправлении правосудия; право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, шествия, демонстрации и пикетирование; право на объединение; право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам; право на забастовку; право частной собственности; право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать профессию и род деятельности; право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного законом минимального размера оплаты труда, право на защиту от безработицы; право на индивидуальные и коллективные трудовые споры; право на отдых; право на охрану здоровья и медицинскую помощь; право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическими правонарушениями; право на социальную защиту; право на жилище; право на образование и выбор форм его получения; свобода художественного и технического творчества, научных исследований и преподавания; право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям; право на защиту со стороны государства от незаконных посягательств на права и свободы человека и гражданина; право на рассмотрение дела человека в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом; право на юридическую помощь для осуществления и защиты прав и свобод; право пользования помощью адвоката; право защищать свои права и свободы, а также права и свободы других лиц способами, не запрещенными законом; право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, и некоторые другие.

Наконец, третья группа норм закрепляет институты государственной власти и местного самоуправления.

Согласно конституциям во всех республиках действуют законодательные (представительные) органы государственной власти, которые формируются населением на основе выборов. В Адыгее, Коми, Татарстане, Удмуртии и Чувашии – это Государственный совет; на Алтае, в Башкортостане, Марий Эл, Мордовии, Саха (Якутии) – Государственное Собрание; в Бурятии и Калмыкии – Народный Хурал; в Дагестане, Карачаево-Черкесии, Ингушетии – Народное Собрание; в Кабардино-Балкарии, Северной Осетии и Чечне – парламент; в Карелии – Законодательное Собрание; в Тыве – Верховный Хурал; в Хакасии – Верховный Совет.

Конституции закрепляют систему органов исполнительной власти. В их число в Адыгее входит Президент – глава государства и глава исполнительной власти и Кабинет Министров – исполнительный орган государственной власти; на Алтае – глава республики – высшее должностное лицо, возглавляющее исполнительную власть и Правительство, осуществляющее эту власть; в Башкортостане – Президент – глава республики и глава исполнительной власти; Председатель Правительства и Правительство – орган исполнительной власти; в Бурятии – Президент – глава республики, глава исполнительной власти и Председатель Правительства, а также Правительство – орган исполнительной власти; в Дагестане – Председатель Государственного Совета – глава государства, возглавляющий исполнительную власть и Правительство – исполнительно-распорядительный орган; в Ингушетии – Президент – глава государства и глава исполнительной власти, а также Правительство – орган исполнительной власти; в Кабардино-Балкарии – Президент – глава государства и глава исполнительной власти, высшее должностное лицо, а также Кабинет Министров – исполнительный орган государственной власти; в Калмыкии – Президент – глава республики, высшее должностное лицо и глава исполнительной власти; в Карачаево-Черкесии – глава республики, глава исполнительной власти и Правительство; в Карелии – глава республики, глава исполнительной власти, высшее должностное лицо и возглавляемое им Правительство; в Коми – глава республики, глава государства, возглавляющий Правительство, и Правительство; в Марий Эл – Президент – глава государства, высшее должностное лицо, глава исполнительной власти и Правительство; в Мордовии – глава республики, глава государства, высшее должностное лицо и Правительство – высший орган исполнительной власти; в Саха (Якутия) – Президент – высшее должностное лицо, глава исполнительной власти и Правительство – исполнительный и распорядительный орган государственной власти; в Северной Осетии – Президент – глава государства, глава исполнительной власти и Правительство; в Татарстане – Президент – глава государства, возглавляющий исполнительную власть и Кабинет Министров – исполнительный и распорядительный орган государственной власти; в Тыве – Президент – глава государства, глава исполнительной власти, возглавляющий Правительство, и Правительство – высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти; в Удмуртии – председатель Правительства и Правительство – орган государственной власти; в Хакасии – председатель Правительства – высшее должностное лицо, глава исполнительной власти и Правительство; в Чеченской Республике – Президент – глава исполнительной власти и Кабинет Министров – исполнительный и распорядительный орган; в Чувашии – Президент – высшее должностное лицо, глава исполнительной власти и Кабинет Министров – орган исполнительной власти.

Практически во всех конституциях особый раздел посвящен местным органам народного представительства. Так, местному самоуправлению посвящена гл. 8 Конституции Республики Бурятия. Местное самоуправление в республике обеспечивает самостоятельные решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления в городских, сельских, поселковых и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с законом. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Согласно ч. 3 ст. 118 Конституции РФ судебная система России устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом. Судоустройство в соответствии с п. «о» ст. 71 относится к предмету ведения Российской Федерации. Между тем конституции некоторых республик в нарушение этих норм содержат главы, посвященные республиканским судебным системам. Так, гл. XII Конституции Башкортостана содержит перечень судебных органов, которые составляют судебную систему Республики Башкортостан. Более того, в ст. 132 Конституции республики закреплено положение о том, что организация, полномочия и порядок деятельности судов в Республике Башкортостан определяются законами Республики Башкортостан. Аналогичные нормы содержатся в Конституции Татарстана и конституциях ряда других республик.

Такие нормы противоречат Конституции РФ, разрушают единое конституционное пространство, что неоднократно отмечалось в литературе.

Конституции республик вступают в силу со дня их официального опубликования. Что касается порядка пересмотра и внесения в них изменений и дополнений, то, согласно конституционным нормам, предложения об этом могут вносить главы республик, группы депутатов законодательного органа, правительства республик. Кроме того, конституции Республики Мордовия, Кабардино-Балкарской Республики, Удмуртской Республики предусматривают, что предложения о конституционных поправках могут вносить группы депутатов представительных органов численностью не менее одной трети установленного числа.

Конституция Республики Ингушетия предусматривает возможность внесения предложений об изменении Конституции совершеннолетними гражданами в количестве не менее 10 тыс. человек, а Конституция Республики Бурятия – Конституционным судом республики.

Предусмотрены следующие способы рассмотрения предложений о внесении поправок в конституции:

путем республиканского референдума (Конституция Удмуртской Республики);

конституционным собранием (Конституция Республики Марий Эл);

законодательным органом (конституции республик Алтай, Адыгея, Башкортостан, Коми, Хакасия, Саха (Якутия), Степное Уложение Калмыкии).

Согласно Конституции Кабардино-Балкарской Республики положения об основах конституционного строя, правах и свободах человека и гражданина, конституционных поправках и пересмотре Конституции не могут быть пересмотрены Парламентом республики.

В соответствии со ст. 106 Конституции Республики Ингушетия не могут быть внесены изменения и дополнения, ограничивающие права и свободы граждан или направленные против государственного единства и территориальной целостности республики.

Наличие у республики конституции вытекает из ее статуса государства в составе Федерации, обязательным атрибутом которого и является наличие высшего на своем уровне основного закона. Все иные нормативные акты субъектов Федерации не могут противоречить конституции.

Во всех республиках имеются органы конституционного контроля (главным образом, конституционные суды), которые разрешают дела о соответствии всех нормативных актов субъектов Федерации их конституциям.

Все конституции республик имеют преамбулу, в которой провозглашаются основные устремления народа, его идеалы, обозначены нравственные ценности – гражданский мир, согласие, свобода, вера в добро и справедливость, права человека. Например, в преамбуле Конституции Республики Марий Эл указывается, что «народ Республики Марий Эл, действуя через своих представителей в Конституционном Собрании, реализуя свое неотъемлемое право на самоопределение, подтверждая историческое единство с народом России, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, заявляя о стремлении обеспечить благополучие и процветание республики, установить правовое государство, которое обеспечило бы верховенство закона как выражение воли народа, развивать культуру и экономику для обеспечения достойного уровня жизни для всех, принимает настоящую Конституцию».

Конституции республик должны соответствовать Конституции РФ. Обеспечение такого соответствия отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Норма об обеспечении соответствия конституций республик Конституции РФ, о верховенстве последней закреплена в различных формулировках и в конституциях ряда республик. Так, в Конституции Республики Тыва (ст. 12) указано, что в случае противоречия Конституции Республики Тыва Конституции РФ по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов власти и управления, действуют нормы федеральной Конституции.

Конституция РФ существенно расширила пределы учредительной власти субъектов Федерации в области правового регулирования[400]. Если в Советском Союзе конституции союзных и автономных республик копировали союзный Основной закон, то сегодня конституции республик демонстрируют множество оригинальных моделей и разнообразие конституционных решений. В этих условиях соответствие республиканских конституций федеральной устанавливается только в той мере, в которой это необходимо для создания условий, обеспечивающих функционирование Российской Федерации как целостного единого государства, сохранения единого экономического пространства, единых основ правового статуса личности, прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории, претворения в жизнь основ конституционного строя Российской Федерации. Вне этих рамок за субъектами Федерации сохраняется самостоятельность в определении содержания своих конституционных норм.

Однако на практике подлинное соответствие конституций республик федеральной Конституции до сих пор не обеспечено. Многие положения республиканских конституций, например, положения о суверенитете, противоречат Конституции РФ. Это объясняется главным образом тем, что в некоторых республиках все еще наблюдаются тенденции к «суверенизации», а подчас и сепаратистские устремления[401].

Так, в Конституции Республики Татарстан указывается (ст. 1), что Республика Татарстан – суверенное демократическое государство, выражающее волю и интересы всего многонационального народа республики, что государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан. В Конституции Республики Башкортостан закреплено (ст. 1), что Республика Башкортостан является суверенным государством в составе Российской Федерации.

В государственно-правовой литературе высказываются различные точки зрения относительно того, можно ли считать нормы о государственном суверенитете республик противоречащими федеральной Конституции, которая упоминает о суверенитете республик. Например, Б.Н. Топорнин полагает, что в России «сложилась ситуация, характерная сочетанием двух суверенитетов в рамках одного государства. Это сочетание проявляется в том, что суверенитет федерального государства охватывает, покрывает собой суверенитет входящих в него республик, тоже объявивших о своем суверенитете… Сам по себе такой подход вполне приемлем при условии, что они не нарушают исторически сложившееся государственное единство народов Российской Федерации, целостность ее территории»[402].

Ряд ученых категорически отрицают допустимость государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации. В частности, А.А. Чобан считает, что существование двух суверенных государств на одной территории невозможно и противоестественно[403]. И думается, это правильно, поскольку с точки зрения теории конституционного права государство, являющееся частью другого государства, не может представлять суверенное государство.

Кстати, подобные вопросы в истории человечества возникали неоднократно. Так, еще при создании американской федерации возник вопрос о том, могут ли составляющие ее штаты оставаться государствами, если над ними стоит внешняя союзная власть, либо они низводятся тем самым до положения подчиненных провинций унитарного государства, а само союзное государство в этом случае неизбежно превращается в унитарное, состоящее из подчиненных провинций.

Составители американской конституции думали вначале решить эту проблему с помощью учения о делимости суверенитета. По их мнению, суверенную власть осуществляют в равной мере и штаты, и федерация в целом. Правда, в таком случае в пределах одной и той же федеральной территории оказывалось несколько верховных суверенных властей. Однако в этом не видели ничего невероятного, поскольку если власти не были разграничены территориально, то разграничивались по предметам ведения. В результате и федеральная власть, и власть штатов действовали на одной территории, но каждая делала свое дело и в сфере ведения была суверен на.

Оценивая эту теорию, Н.М. Коркунов писал: «Теория делимости суверенитета основывается на предположении, что действие суверенных властей допускает двоякое разграничение: территориальное и по предметам ведения. Предполагается безразличным, как именно будут разграничены суверенные власти. Невозможно только совмещение их. А раз данные виды будут разграничены по территориям, или по предметам – все равно, каждая из них может быть вполне суверенна в своей сфере. Но при этом упускают из внимания, что территориальная граница внешняя, материальная, вполне наглядная, а разграничение по предметам ведения есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к ведению той или другой власти. Можно определить только вопросы, относящиеся к их компетенции. А при применении этих общих определений к частным случаям не только возможны, но и неизбежны сомнения и споры. Кто-нибудь один должен получить право решать их бесповоротно. Та власть, которая получит это право, неизбежно подчинит себе другую власть. Если это будет власть союзная, она и только она одна окажется верховною, так как она получит право отдельным государствам предписывать границы их власти. Если же, напротив, решителями этих споров сделать отдельные государства, тогда они подчинят себе союзную власть, которая потеряет свое верховенство, и вместо союзного государства получится просто союз государств. Таким образом, отстоять понятие союзного государства можно лишь при одном условии: допустив, что суверенитет, верховенство власти не составляют необходимую принадлежность государства. Тогда суверенной будет признана одна союзная власть, а входящие в состав союзного государства отдельные государства должны быть признаны не суверенными государствами»[404].

Много позже, при создании Союза ССР, его субъекты – союзные республики тоже были провозглашены суверенными государствами, и вновь возникли проблемы сочетания суверенитета Союза и суверенитета его субъектов – союзных республик. В тот период господствовала точка зрения, согласно которой считалось возможным сочетание суверенитета СССР и суверенитета союзных республик. Главным фактором, обусловливавшим возможность такого сочетания, объявлялась единая социалистическая природа как Союза ССР, так и составлявших его союзных республик. На практике союзные республики, разумеется, никаким суверенитетом не обладали, а когда они попробовали им реально воспользоваться, союзное государство распалось. Таким образом, в действительности суверенитет союзных республик в лучшем случае носил потенциальный характер и реализовать его субъекты Союза ССР могли, только воспользовавшись принадлежащим им правом свободного выхода из состава СССР.

Республики в составе Российской Федерации правом свободного выхода из ее состава не пользуются. Вот почему даже теоретически они не могут рассматриваться в качестве суверенных. Следовательно, объявление этих республик суверенными государствами – не констатация действительного положения вещей, а дань времени, получившему название «парад суверенитетов», и разного рода политическим играм, ведущимся как на федеральном, так и на региональных уровнях.

Не удивительно поэтому, что Конституция РФ признает суверенный характер власти исключительно за Федерацией. Следовательно, нормы конституций республик о государственном суверенитете следует признать противоречащими федеральной Конституции.

Правда, Н.А. Михалева, исходя из того, что входящие в Россию республики и давшие им имя народы не откажутся от обретенного национального суверенитета и его государственного оформления, считает единственно правильным в создавшихся условиях компромиссный подход к решению проблемы. Он, по ее мнению, состоит в переосмыслении научного понятия государственного суверенитета. «Представляется, – указывает Н.А. Михалева, – что применительно к составным частям Федерации речь может идти лишь об ограниченном суверенитете. Именно таким, ограниченным суверенитетом, обладают республики в составе России»[405].

Думается, однако, что Н.А. Михалева была несравненно более права, когда утверждала, что суверенитет – это «не определенный объем компетенции, которую можно делить с кем-либо, а политико-правовое качество государства, абсолютная независимость государственной власти в сфере внутренних и внешних отношений»[406]. Можно, конечно, сколько угодно переосмысливать научное понятие государственного суверенитета, только это ничего не дает ни в научном, ни в практическом плане. Признание же государственного суверенитета за республиками в составе России может иметь своим следствием только одно – ее распад.

Субъекты Федерации, являющиеся не государствами, а государственно-территориальными или национально-территориальными образованиями, принимают свои уставы.

Возникновение устава как основного закона края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа связано с существенными изменениями федеративных отношений в Российской Федерации, повышением юридического статуса краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и их признанием наравне с республиками полноправными субъектами Федерации.

Термин «устав» был введен в юридический оборот Законом РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»[529] и как основной закон субъектов Федерации, не являющихся государствами, закреплен Конституцией РФ (ч. 2 ст. 66).

Принятие большей части действующих уставов субъектов Федерации приходится на 1995 г. и последующие годы. Поэтому только в настоящее время можно говорить о завершении процесса формирования этого вида нормативных актов.

Как уже отмечалось, уставы имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем законам и иным актам данного субъекта. Это означает, что все другие правовые акты, принимаемые на территории соответствующего субъекта Федерации, должны соответствовать уставу. Верховенство уставов проявляется также и в том, что они являются актами прямого действия, порождающими конкретные правоотношения.

Уставы служат нормативной базой для развития всего текущего законодательства соответствующих субъектов Федерации. В них определяются органы, которые могут принимать законодательные акты, они регулируют сам законодательный процесс, создавая тем самым правовые предпосылки законотворческой деятельности в соответствующем субъекте Федерации. Так, в Уставе Камчатской области (ст. 21) указывается, что законодательным органом государственной власти области является Совет народных депутатов Камчатской области.

В Уставе устанавливается порядок принятия Советом народных депутатов Камчатской области законов (ст. 23). Законы Камчатской области считаются принятыми, если за них проголосовало большинство от избранного числа депутатов Совета народных депутатов. Законы Камчатской области, принятые Советом народных депутатов, направляются губернатору Камчатской области на подписание. Губернатор в течение 14 дней с момента получения подписывает и обнародует их или возвращает с мотивированным заключением. Если при повторном рассмотрении законы приняты не менее чем 2/3 от установленного числа депутатов Совета народных депутатов, то глава администрации области обязан подписать и обнародовать их в течение семи дней. Принятые Советом народных депутатов законы, если они не подписаны и не возвращены губернатором в течение 14 дней после передачи на подписание, становятся законами в том же порядке, как если бы они были подписаны губернатором.

Законы Камчатской области подлежат официальному опубликованию и вступают в силу с момента их официального опубликования, если в самом законодательном акте о введении его в действие не назван иной срок.

Все уставы содержат отсылки к законодательным актам субъектов Федерации, дополняющим и развивающим их. Количество таких отсылок зависит от модели регулирования, к которой относится соответствующий устав. Если устав самостоятельно регулирует основные правоотношения в субъекте Федерации, то таких отсылок обычно немного. Если же устав служит лишь общей нормативной основой, а большинство вопросов регулируются законами субъекта Федерации, то количество отсылок существенно возрастает.

Отсылки, содержащиеся в уставах, могут содержать либо название конкретных нормативных актов или объектов регулирования, либо указание на то, что данные правоотношения регулируются законодательством субъекта Федерации[407]. Например, в соответствии с Уставом Московской области (ст. 39) порядок образования, преобразования, упразднения административно-территориальных единиц Московской области, присвоения им наименований, изменения их статуса, установления и изменения их границ устанавливается законом Московской области. Согласно ч. 2 ст. 86 этого Устава средства областного бюджета, областных внебюджетных и валютных средств, иная собственность Московской области могут использоваться для формирования уставного капитала кредитных организаций (банков) в соответствии с законом Московской области.

Как учредительные акты, уставы закрепляют статус соответствующего субъекта в составе Российской Федерации, определяя основы взаимоотношений с Федерацией, полномочия субъекта. Так, согласно Уставу Астраханской области (ст. 1) эта область является равноправным субъектом Федерации. На ее территорию распространяется суверенитет Российской Федерации, а статус определяется Конституцией РФ, федеральными законами и Уставом области. Он может быть изменен в соответствии с федеральными конституционными законами. Условием его признания, а также разделения области или ее объединения с другими субъектами Федерации является волеизъявление проживающих в области граждан РФ, выраженное посредством областного референдума.

В Уставе указывается, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Астраханской области и органами государственной власти РФ осуществляется Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий и соответствующими соглашениями.

В некоторых уставах отражены особенности правового статуса принявших их субъектов Федерации. Примером может служить статус г. Москвы, который отражает тот факт, что Москва одновременно является и столицей Российской Федерации – это накладывает определенные особенности на ее общий статус. Своеобразную норму содержит Устав Белгородской области: согласно ч. 2 ст. 7 «область имеет границу с сопредельным государством (Украина) и статус приграничной».

Установлен особый порядок принятия уставов, их пересмотра, изменения, внесения поправок. Принятие устава отнесено к предметам ведения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, который принимает решение не менее чем 2/3 от общего числа депутатов. В некоторых уставах указывается, что они принимаются представительными органами, действующими от имени граждан России, проживающих на территории данного субъекта. В ряде уставов установлено, что принятию нового устава должно предшествовать внесение его проекта на консультативный референдум (Приморский край) или что проект может быть внесен на всенародное обсуждение либо на консультативный референдум (Вологодская область).

В уставах определен круг субъектов, которые вправе вносить предложения об их пересмотре, поправках, изменениях. Предложения о пересмотре, изменении уставов могут вносить: часть депутатов законодательного (представительного) органа (1/3, 1/5 или определенное число); глава исполнительной власти, губернатор; граждане (2 % населения – в Приморском крае, 40 тыс. – в Воронежской области, 25 тыс. – в Саратовской области); постоянные комиссии законодательного (представительного) органа (Курская область); судебные органы и прокурор области (Вологодская, Воронежская области); выборные органы районного и городского самоуправления (Вологодская, Воронежская, Калининградская области).

В уставах содержатся положения о недопустимости изменений, пересмотра определенных глав или статей представительным (законодательным) органом. Так, согласно Уставу Смоленской области изменение ст. 5, 12, 15, определяющих основы устройства области, означает пересмотр Устава в целом и влечет принятие нового устава. В Уставе Московской области содержится норма о том, что положения разд. 2 и 9 (о правах и свободах человека и гражданина и об изменениях Устава) не могут быть пересмотрены областной Думой, а также о том, что положения разд. 1, 2, 3, 4 и 9 Устава не могут быть пересмотрены в течение двух лет после вступления его в силу, за исключением случаев, связанных с необходимостью приведения Устава в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. В Саратовской области закон о внесении изменений и дополнений в Устав принимается Думой после одобрения поправок и предложений к Уставу не менее чем 2/3 выборных органов местного самоуправления.

Что касается структуры уставов, то большинство из них содержат главы, типичные для этого вида нормативных актов. Вместе с тем имеются главы, которые содержатся только в некоторых или даже в одном-двух уставах. Так, в Устав Санкт-Петербурга включена гл. 8, посвященная петербургским традициям. В Уставе Камчатской области имеется гл. V, посвященная основам отношений органов государственной власти Камчатской области и Корякского автономного округа, и т. д.

Большинство уставов содержат подробный перечень прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых Конституцией РФ. В некоторых из них закреплены дополнительные права, действующие на территории соответствующего субъекта Федерации, предусматриваются дополнительные гарантии для осуществления прав граждан, проживающих на территории данного субъекта. Так, в Уставе Амурской области (ч. 2 ст. 7) указано, что Устав и законы области могут предусматривать для граждан РФ, проживающих в Амурской области, установление дополнительных гарантий прав и свобод со стороны органов государственной власти области за счет собственных источников.

Вместе с тем, поскольку права и свободы человека и гражданина установлены Конституцией РФ, многие уставы либо совсем не содержат норм о правах человека и гражданина (например, Устав Ленинградской области), либо отводят им лишь ограниченное место (например, Устав Саратовской области).

Уставы регулируют обычно комплекс правоотношений, связанных с организацией государственной власти. Он включает основные принципы построения и функционирования системы государственной власти субъекта Федерации, отношения, связанные с порядком образования и функционирования системы государственной власти субъекта Федерации, государственных органов, их виды, структуру, правовой статус, формы деятельности органов государственной власти, издаваемые ими акты.

В соответствии с большинством уставов законодательное собрание субъекта Федерации – представительный, законодательный орган, который является однопалатным и постоянно действующим. Обычно он избирается сроком на четыре года и состоит из 25–50 депутатов. Отличительной особенностью обладает Законодательное Собрание Свердловской области, состоящее из двух палат: областной Думы и Палаты представителей. Они имеют различную компетенцию: верхняя палата принимает законы, нижняя – одобряет или отклоняет их.

В уставах отражены особенности правового положения губернатора (главы администрации) в системе органов государственной власти субъекта Федерации. Он является главой исполнительной власти или высшим должностным лицом субъекта Федерации. В тех субъектах Федерации, где губернатор (глава администрации) является органом исполнительной власти субъекта, в систему исполнительной власти наряду с ним входят правительство или администрация в качестве исполнительно-распорядительного органа. В тех же субъектах Федерации, где губернатор непосредственно не возглавляет исполнительную власть, органом исполнительной власти является только правительство (администрация).

В ряд уставов включены разделы, посвященные судебной власти и правоохранительной деятельности, осуществляемой на территории соответствующего субъекта Федерации. Однако, поскольку эти вопросы регулируются федеральным законодательством, в уставах содержатся соответствующие отсылочные нормы. Так, в Уставе Кемеровской области (п. 4 ст. 55) указано, что статус судей, порядок рассмотрения дел в судах, формирования дел и организации работы органов судебной власти определяется федеральными законами и законами области.

В некоторых уставах подчеркивается обязанность органов государственной власти субъекта Федерации оказывать всяческое содействие органам правосудия и прокурорского надзора в организации борьбы с преступностью и другими правонарушениями. Так, в Уставе Агинского Бурятского автономного округа раскрывается содержание понятия «содействие». Оно включает обеспечение деятельности и выполнения решений этих органов; создание атмосферы уважения к ним со стороны депутатов, работников аппарата и населения; предоставление и строительство для работников этих органов надлежаще оборудованных помещений и жилья; оказание им и членам их семей предусмотренных законом социальных услуг (ст. 62).

Ряд уставов закрепляет право субъекта Федерации на создание специальных подразделений муниципальной (местной), окружной милиции или милиции общественной безопасности, установленное федеральным законодательством, конкретизируя обязанности органов власти субъектов Федерации по созданию условий для осуществления деятельности этих органов. Например, Устав г. Москвы устанавливает: «Органы власти города обязаны гарантировать правовое, финансовое, материально-техническое обеспечение милиции, достаточное для защиты безопасности граждан и прав собственности, совершенствовать систему мер социальной защиты сотрудников милиции» (ч. 3 ст. 64).

Все уставы содержат разделы, посвященные местному самоуправлению в соответствующем субъекте Федерации[408].

Таким образом, уставы краев, областей, автономной области, городов федерального значения, автономных округов по охвату сфер регулирования соответствуют конституциям республик, являются основным законом для органов государственной власти, органов местного самоуправления и для граждан, проживающих на территории соответствующего субъекта Федерации. Их объединяют общее функциональное назначение в системе законодательства края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, общие для них принципы и нормы федерального законодательства, в соответствии с которыми они регулируют основные институты конституционного права.

Уставы субъектов Федерации должны соответствовать Конституции РФ. Обеспечение такого соответствия отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Норма об обеспечении соответствия уставов федеральной Конституции, о ее верховенстве закреплена во многих уставах. Уставы некоторых субъектов Федерации устанавливают, что при внесении изменений в Конституцию РФ, принятии новых федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения положения уставов применяются в части, не противоречащей Конституции РФ и федеральным законам; в них также указывается, в течение какого срока (один месяц, три месяца) необходимо внести соответствующие поправки в уставы (Воронежская область, Приморский край и др.).

Уставы субъектов Федерации при всем разнообразии их форм и содержания, как правило, соответствуют Конституции РФ. Показателен в этом отношении, например, Устав Пензенской области. Его первая глава содержит общие положения правового статуса Пензенской области. Область провозглашается административно-территориальным образованием и равноправным субъектом Федерации. Ее статус определяется Конституцией РФ и Уставом области (ст. 1). Территория области в пределах существующих административных границ является неотъемлемой частью территории Российской Федерации (ст. 2). Статус области может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Пензенской области в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 3). Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на территории области. Устав, законы и иные правовые акты Пензенской области не могут противоречить Конституции РФ и федеральному законодательству (ст. 4). Предметы ведения и полномочия области определяются Конституцией РФ, федеральными законами, Федеративным договором, иными договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Пензенской области, ее Уставом (ст. 13). Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Пензенская область обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, осуществляет собственное правовое регулирования, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст. 15).

В уставах ряда субъектов Российской Федерации указывается, что на их территории распространяется суверенитет Российской Федерации (например, ст. 13 Устава Красноярского края; ст. 5 Устава Приморского края; ч. 2 ст. 5 Устава Ханты-Мансийского автономного округа).

Согласно уставам Ставропольского края (ст. 1) и Ярославской области (ст. 3) эти субъекты не имеют права выхода из состава Российской Федерации.

Некоторые субъекты Федерации в соответствии с их уставами осуществляют собственное правовое регулирование вне предметов ведения и компетенции Российской Федерации по предметам совместного ведения. Так, в Уставе Пермской области подчеркивается, что органы государственной власти области не могут принимать нормативные правовые акты по предметам ведения Российской Федерации (ч. 3 ст. 14). Устав Свердловской области устанавливает пределы самостоятельности области: «Свердловская область обладает самостоятельностью в той мере, в какой это необходимо для обеспечения благосостояния населения и развития области, и не нарушает Конституцию Российской Федерации и права других субъектов Российской Федерации» (ч. 4 ст. 1).

Уставы некоторых субъектов Федерации предусматривают возможность их участия в международных отношениях Российской Федерации. Вместе с тем, например, Устав Волгоградской области устанавливает, что международные и внешнеэкономические соглашения области могут быть заключены лишь в случае, если они не противоречат Конституции, законодательству РФ и Уставу области (ч. 4 ст. 2). В соответствии с Уставом Вологодской области область осуществляет международные, внешнеэкономические связи, принимает участие в выполнении международных договоров Российской Федерации при координации федеральных органов государственной власти (ст. 3). Аналогичные нормы содержатся и во многих других уставах (ст. 7 Устава Ивановской области; ст. 5 Устава Ленинградской области; ст. 16 Устава Пермской области; ст. 13 Устава Свердловской области; ст. 9 Устава Томской области; ст. 10 Устава Коми-Пермяцкого автономного округа и др.).

Однако сказанное не означает, что проблемы соответствия уставов субъектов Федерации Конституции РФ не существует. В уставах некоторых субъектов содержатся нормы, нарушающие федеральную Конституцию. Например, согласно Уставу Ставропольского края (ст. 37) по вопросам, не входящим в его компетенцию, Ставропольский край контролирует деятельность учредителей, организаций и должностных лиц федерального подчинения. В Уставе Пермской области закреплена обязанность федеральных властей согласовывать с администрацией области создание и ликвидацию органов федеральных министерств и ведомств Российской Федерации на территории области, а также назначение на должность и освобождение от должности их руководителей (ч. 3 ст. 34). В уставах Белгородской и Тамбовской областей сделана попытка определить компетенцию федеральных органов. В них устанавливается, что деятельность их областных Дум не может быть приостановлена или прекращена досрочно ни по каким основаниям органами государственной власти как федерального, так и областного уровней (ст. 39 и 51). В ряде уставов предусмотрены такие полномочия законодательных органов, которые нарушают установленный Конституцией РФ принцип разделения властей. Так, Устав Алтайского края (ч. 3 ст. 81, ч. 1 ст. 82, ч. 2 ст. 83) наделил Законодательное Собрание правом избрания главы администрации края, назначения на должность заместителей главы краевой администрации (Конституционный Суд РФ признал эти нормы не соответствующими Конституции РФ)[409].

Все это говорит о том, что в субъектах Федерации предстоит большая работа по приведению их уставов в полное соответствие с действующим федеральным законодательством.

Следует также сказать, что многие субъекты Федерации, принявшие уставы, не имеют соответствующих правовых традиций разработки и реализации такого рода документов. Поэтому в них встречаются внутриструктурные противоречия, ошибки, связанные с несоблюдением правил юридической техники, и т. д.

§ 2. Акты органов законодательной власти субъектов Российской Федерации и их палат

Среди региональных источников конституционного права важное место занимают законы республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, содержащие нормы конституционного права[410].

Что касается республик в составе Российской Федерации, то они, будучи государствами, осуществляли свою законодательную деятельность с момента своего возникновения. Иные субъекты начали законодательствовать лишь после признания их наравне с республиками полноправными субъектами Федерации. Однако в некоторых из них уже сегодня действуют сотни собственных законов. Законодательные акты субъектов Федерации оказывают достаточно существенное влияние на жизнь соответствующих регионов[411].

Сфера законодательного регулирования в субъектах Федерации довольно обширна. Она определяется, в первую очередь, Конституцией РФ. Кроме того, ее направления определены в конституциях и уставах соответствующих субъектов.

Значительная группа общественных отношений, требующих законодательного регулирования со стороны субъектов Федерации, связана с вопросами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к ним относится защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользования, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и др.

Другую группу общественных отношений, требующих законодательного регулирования в субъектах Федерации, образуют общественные отношения, являющиеся предметом регулирования исключительно государственных органов субъектов Федерации. Согласно ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, все субъекты Федерации имеют право на собственное правовое регулирование, которое включает принятие законов и иных нормативных актов вне пределов ведения Российской Федерации, а также вне пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Круг этих вопросов весьма обширен и открывает большие возможности для развития регионального законодательства.

В Конституции РФ закреплены основные принципы организации законотворческой деятельности, имеющие непосредственное отношение и к субъектам Федерации. Как уже ранее отмечалось, в ней указывается (ч. 5 ст. 76), что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Вместе с тем Конституция РФ гарантирует самостоятельность законодательной деятельности субъектов Федерации по предметам их ведения. В ней указывается (ч. 6 ст. 76), что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным в сфере его собственного правового регулирования, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.

Широкие полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти соответствующих субъектов в законотворческом процессе зафиксированы непосредственно в конституциях и уставах субъектов Федерации. Так, в Конституции Республики Алтай (ст. 91) указывается: «Республика Алтай вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и Республики Алтай осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов». В Уставе Нижегородской области записано: «Законодательное Собрание принимает законы области и постановления» (ст. 32). В ст. 54 Устава Тамбовской области определяются полномочия по принятию законов этой области.

Во всех конституциях и уставах субъектов Федерации содержатся нормы, регулирующие порядок законотворческой деятельности. Ими определяются субъекты права законодательной инициативы, устанавливаются процедуры голосования по законопроектам, решаются другие вопросы, относящиеся к этой сфере.

В большинстве субъектов Федерации законодательство развивается довольно интенсивно[412]. При этом среди законодательных актов субъектов Федерации значительное место занимают законы, регулирующие конституционно-правовые отношения.

Часть из них посвящена основам конституционного строя, а также вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации. В число таких актов входят: законы Республики Башкортостан от 2 апреля 1993 г. «О свободе собраний, демонстраций и других публичных мероприятий в Республике Башкортостан»; от 2 марта 1994 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан Республики Башкортостан»; от 21 июля 1994 г. «О политических партиях в Республике Башкортостан»; от 21 июня 1994 г. «Об общественных объединениях в Республике Башкортостан»; от 7 апреля 1997 г. «Об обращениях граждан в Республике Башкортостан»; Закон Республики Бурятия от 23 декабря 1997 г. «О религиозной деятельности на территории Республики Бурятия»; законы Алтайского края от 16 января 1995 г. «О порядке обращения жителей Алтайского края в органы государственной власти, органы местного самоуправления, коммерческие, некоммерческие организации и их должностным лицам»; от 18 марта 1996 г. «О петициях жителей Алтайского края»; от 25 апреля 1997 г. «О регистрации религиозных объединений и иностранных миссионеров на территории Алтайского края»; законы Приморского края от 20 марта 1996 г. «О миссионерской деятельности на территории Приморского края» и от 1 ноября 1996 г. «О благотворительной деятельности на территории Приморского края»; Закон Хабаровского края от 28 июня 1995 г. «О религиозной деятельности на территории Хабаровского края»; Закон Амурской области от 11 октября 1995 г. «О пребывании иностранных граждан на территории области»; Закон Архангельской области от 30 января 1997 г. «О регулировании деятельности религиозных сект, представительств (филиалов) иностранных религиозных организаций, отдельных проповедников и миссионеров на территории Архангельской области»; законы Белгородской области от 2 декабря 1996 г. «О пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Белгородской области» и от 2 декабря 1996 г. «О миссионерской деятельности региональных организаций и проповедников на территории Белгородской области»; Закон Костромской области от 17 августа 1995 г. «О порядке рассмотрения и разрешения обращений граждан на территории Костромской области»; Закон Курганской области от 2 сентября 1997 г. «О государственной поддержке деятельности общественных объединений в Курганской области»; Закон Пермской области от 23 июня 1994 г. «О регистрации временно пребывающих на территории Пермской области лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации и постоянно проживающих в странах СНГ»; Закон Рязанской области от 11 ноября 1996 г. «О регулировании миссионерской (религиозной) деятельности иностранных организаций на территории Рязанской области»; законы Свердловской области от 23 ноября 1995 г. «О правах профессиональных союзов и гарантиях их деятельности в Свердловской области»; от 24 ноября 1995 г. «О социальном партнерстве в Свердловской области»; от 4 октября 1996 г. «Об осуществлении миссионерской деятельности на территории Свердловской области»; Закон Томской области от 29 мая 1997 г. «Об осуществлении миссионерской деятельности на территории Томской области»; Закон г. Санкт-Петербурга от 27 сентября 1995 г. «О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга» и др.

Так, в Законе Республики Башкортостан о политических партиях, принятом впервые в России, определяются правовые основы организации и деятельности в республике политических партий, гарантируется их равноправие, обеспечивается разнообразие политических партий, направляется их деятельность на укрепление конституционного строя и развитие демократического общества. В нем указано, что «деятельность политических партий направлена на осуществление политического многообразия и многопартийности» (ч. 3 ст. 13). Политические партии в республике создаются на основе индивидуального членства. Членом политической партии может быть гражданин, обладающий активным избирательным правом (ст. 1). Для создания политической партии необходимо, чтобы она имела в своем составе не менее 500 членов (ст. 3). Организации политических партий не могут создаваться в трудовых коллективах. Деятельность политической партии может быть приостановлена Министерством юстиции на срок не более шести месяцев в случае нарушения Конституции Республики Башкортостан или Закона о политических партиях (ст. 5). Конституционный Суд Республики Башкортостан по представлению Министерства юстиции может прекратить деятельность политической партии (ст. 7).

Законом предусмотрены гарантии деятельности политических партий. Государственным органам, предприятиям, учреждениям, должностным лицам запрещается вмешиваться во внутренние дела политических партий. При этом предусматривается возмещение материального и морального ущерба, причиненного политической партии незаконными действиями (ст. 9).

Все политические партии имеют равные права на участие в выборах органов власти. Им предоставлено право законодательной инициативы в лице их республиканских органов (ст. 13).

В двух субъектах Федерации – Ивановской и Курганской областях приняты законы о реализации избирательных прав граждан, посвященные праву граждан на участие в выборах. Правда, Закон Ивановской области от 27 февраля 1997 г. «Об обеспечении реализации избирательных прав граждан» устанавливает правовые нормы, содержащиеся в федеральном законе.

Что же касается Закона Курганской области от 23 марта 1995 г. «О гарантиях избирательных прав граждан в Курганской области», то он предусматривает «основные гарантии избирательных прав граждан Курганской области при выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Главы (Губернатора) области, депутатов областной Думы, а также выборных органов местного самоуправления, проводимых в соответствии с федеральным законом или законами Курганской области» (ч. 1 ст. 1). Закон не содержит дополнительных гарантий избирательных прав граждан, не предусмотренных федеральным законодательством. Зато в него включены такие правовые нормы, которыми регулируются вопросы, никакого отношения к Курганской области не имеющие. Например, гарантируются избирательные права граждан РФ, проживающих за пределами ее территории; дипломатические и консульские учреждения РФ Закон обязал оказывать содействие гражданам России в реализации избирательных прав, установленных федеральным законодательством (ч. 3 ст. 3).

Определенные гарантии избирательных прав граждан предусмотрены в Избирательных кодексах Воронежской и Свердловской областях. Например, Избирательный кодекс Воронежской области предоставил право избирать и быть избранными в органы государственной власти не только гражданам РФ, но и лицам без гражданства, имеющим официальный статус беженцев или вынужденных переселенцев (ст. 3).

В системе гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина важная роль отводится институту уполномоченных по правам человека. Этот институт введен в ряде субъектов Федерации, что потребовало правового регулирования его деятельности. В настоящее время институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Федерации урегулирован: Законом Республики Башкортостан от 29 апреля 1996 г. «Об Уполномоченном Республики Башкортостан по правам человека»; Законом Архангельской области от 15 июля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Архангельской области»; Законом Свердловской области от 14 июля 1996 г. «Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области»; Законом г. Санкт-Петербурга от 30 декабря 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге» и др.

В условиях многонациональной России важное значение имеет обеспечение прав и свобод малочисленных народов. Правовому регулированию этих вопросов посвящен ряд законов субъектов Федерации. Так, в Законе Хабаровского края от 29 мая 1996 г. «Об общине коренных малочисленных народов Севера» установлены правовые основы хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, проживающих на территории края, предусматривается создание условий для возрождения и развития самобытной экономики, национальных традиций и обеспечения социальной защиты малочисленных народов (преамбула).

Закон Республики Бурятия от 10 марта 1998 г. «О порядке реализации дополнительных гарантий избирательных прав эвенкийским народом в Республике Бурятия» предоставил эвенкам, проживающим компактно в Баунтовском, Курумкамском и Северобайкальском районах, право избирать своего депутата – представителя эвенкийского народа в Народный Хурал Республики Бурятия (ст. 1).

Правовому регулированию коллективных прав малочисленных народов посвящен Закон Республики Коми от 9 декабря 1996 г. «О национально-культурной автономии». Он предусматривает дополнительные правовые гарантии защиты национально-культурных интересов и прав граждан республики. В законе определена компетенция законодательной и исполнительной власти в вопросах поддержки национально-культурных автономий.

Законами субъектов Федерации регулируются и другие вопросы государственного и административно-территориального их устройства. К числу таких законов, в частности, относятся: законы Республики Башкортостан от 25 февраля 1992 г. «О Государственном флаге Республики Башкортостан»; от 13 июня 1993 г. «Об административно-территориальном устройстве Республики Башкортостан»; от 12 октября 1993 г. «О Государственном гимне Республики Башкортостан»; от 12 октября 1993 г. «О Государственном гербе Республики Башкортостан»; от 17 июля 1995 г. «О государственных наградах Республики Башкортостан»; от 14 марта 1996 г. «О статусе города Уфы – столицы Республики Башкортостан»; Закон Республики Бурятия от 10 июня 1992 г. «О языках народов Республики Бурятия»; Закон Алтайского края от 31 октября 1995 г. «О территориальном устройстве Алтайского края»; Закон Архангельской области от 5 марта 1996 г. «Об административно-территориальном устройстве Архангельской области»; Закон Белгородской области от 16 октября 1995 г. «О почетных званиях и наградах Белгородской области»; Закон Ненецкого автономного округа от 3 января 1996 г. «Об административно-территориальном устройстве Ненецкого автономного округа»; Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 5 ноября 1997 г. «О наградах и почетных званиях Ханты-Мансийского автономного округа» и др. Например, Закон Воронежской области от 17 мая 1995 г. «Об административно-территориальном устройстве Воронежской области» определяет административно-территориальное устройство области, его принципы; порядок образования, изменения и упразднения административно-территориальных единиц, критерии отнесения поселений области к городским и сельским населенным пунктам, обеспечивает необходимое правовое регулирование этих вопросов в целях организации государственного управления на местах и местного самоуправления, развития производственной и социальной инфраструктуры, обеспечения благоприятной среды обитания и рационального природопользования, а также условий для удовлетворения материально-бытовых и национально-культурных потребностей населения области.

Значительное место в законодательстве субъектов Федерации отводится институтам непосредственной демократии. По этим вопросам приняты: законы Республики Башкортостан от 31 октября 1996 г.

«О местном референдуме в Республике Башкортостан» и от 25 июня 1997 г. «О сходах (собраниях) граждан в Республике Башкортостан»; законы Республики Бурятия от 14 марта 1994 г. «О выборах Президента Республики Бурятия» и от 16 марта 1994 г. «О выборах депутатов Народного Хурала Республики Бурятия»; законы Республики Карелия от 28 ноября 1997 г. «О референдуме в Республике Карелия» и от 4 февраля 1998 г. «О порядке отзыва депутата Палаты Представителей и депутата Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия»; законы Республики Марий Эл от 30 июня 1997 г. «Об общих собраниях (сходах) граждан и старостах населенных пунктов в Республике Марий Эл»; от 30 июня 1997 г. «О референдуме Республики Марий Эл»; от 1 декабря 1997 г. «О местном референдуме в Республике Марий Эл»; Закон Республики Мордовия от 27 июля 1995 г. «О референдуме Республики Мордовия»; законы Удмуртской Республики от 21 февраля

1995 г. «Об отзыве депутата Государственного Совета Удмуртской Республики»; от 26 июня 1997 г. «О референдуме Удмуртской Республики»; от 16 января 1998 г. «О местном референдуме и местном консультативном референдуме в Удмуртской Республике»; законы Республики Хакасия от 26 января 1995 г. «О референдуме Республики Хакасия»; от 21 мая 1996 г. «Об общих собраниях (сходах), конференциях граждан в Республике Хакасия»; от 21 мая 1996 г. «О порядке отзыва главы администрации района, города республиканского значения, главы местного самоуправления в Республике Хакасия»; законы Чувашской Республики от 19 января 1994 г. «О местном референдуме в Чувашской Республике»; от 25 ноября 1996 г. «О референдуме Чувашской Республики»; от 16 марта 1996 г. «О выборах главы местного самоуправления»; от 14 июня 1996 г. «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления»; законы Алтайского края от 5 октября 1995 г. «О выборах депутатов Алтайского краевого Законодательного Собрания»; от 31 октября 1995 г. «О порядке отзыва депутата Алтайского краевого Законодательного Собрания»; от 1 ноября 1995 г «О краевом референдуме»; от 27 ноября 1995 г. «О выборах Главы администрации края»; от 15 января 1995 г. «О краевом народном опросе (плебисците)»; от 18 марта 1996 г. «О выборах Бтавы администрации края»; от 10 июля 1996 г. «О местном референдуме в Алтайском крае»; от 29 сентября 1996 г. «О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления», выборного должностного лица местного самоуправления в Алтайском крае»; от 2 декабря 1997 г. «О собраниях (сходах) граждан в Алтайском крае»; законы Красноярского края от 28 сентября 1995 г. «О краевом референдуме»; от 28 июня 1996 г. «О местном референдуме»; от 25 июля 1996 г. «О референдуме Красноярского края»; от 26 сентября 1996 г. «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и др.

Так, в Законе Республики Марий Эл «Об общих собраниях (сходах) граждан и старостах населенных пунктов в Республике Марий Эл» указано, что общее собрание (сход) граждан по месту их жительства является одной из форм непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения (ст. 1). В работе общих собраний (сходов) принимают участие граждане, достигшие 18 лет, обладающие избирательным правом и постоянно проживающие в населенном пункте (ст. 2). Общие собрания (сходы) граждан созываются главой местного самоуправления соответствующей территории, старостами, органами территориального общественного самоуправления или по инициативе не менее 10 % граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на данной территории. Общие собрания (сходы) граждан созываются по мере необходимости, но не реже одного раза в год (ст. 3). Общее собрание (сход) граждан считается правомочным при участии в нем более половины от общего числа граждан населенного пункта, обладающих избирательным правом (ст. 5).

В законе закреплены полномочия общих собраний (сходов) граждан (гл. II); порядок подготовки и проведения общих собраний (сходов) граждан (гл. III), а также порядок проведения выборов старосты (гл. IV) и его полномочия (гл. V).

Значительная часть законов субъектов Федерации посвящена вопросам организации государственной власти в этих субъектах (например, законы Республики Башкортостан от 30 октября 1991 г. «О Президенте Республики Башкортостан»; от 27 октября 1992 г. «О Конституционном Суде Республики Башкортостан»; от 22 марта 1994 г. «О Государственном Собрании Республики Башкортостан»; от 12 октября 1994 г. «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан»; от 21 декабря 1994 г. «О Государственном контрольном комитете Республики Башкортостан»; от 31 октября 1996 г. «О Кабинете Министров Республики Башкортостан»; от 25 декабря 1996 г. «О республиканских органах исполнительной власти Республики Башкортостан»; законы Алтайского края от 3 мая 1995 г. «О статусе депутата Алтайского краевого Законодательного Собрания»; от 1 ноября 1995 г. «О депутатских слушаниях в Алтайском краевом Законодательном Собрании»; от 18 декабря 1996 г. «Об Алтайском краевом Законодательном Собрании»; от 9 июня 1997 г. «Об администрации Алтайского края»; от 8 декабря 1997 г. «О государственной службе Алтайского края»; от 30 декабря 1997 г. «Об особенностях правового положения лица, замещающего государственную должность Алтайского края категории «А»; от 31 декабря 1997 г. «О порядке получения согласия Алтайского краевого Законодательного Собрания на назначение должностных лиц администрации Алтайского края» и др. Так, Закон Свердловской области от 24 декабря 1996 г. «Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области» определяет назначение и виды исполнительных органов государственной власти области (ст. 2); их место в системе исполнительной власти Российской Федерации (ст. 3); главные задачи областных исполнительных органов государственной власти (ст. 4), основные принципы и правовую основу их деятельности (ст. 5); систему исполнительных органов государственной власти области (ст. 6) и общие вопросы их компетенции (ст. 7); основные полномочия областных исполнительных органов государственной власти в сфере экономики, финансов, бюджета, ценообразования, управления государственной собственностью области (ст. 8), в сфере социально-бытового и культурного обслуживания и социальной защиты населения (ст. 9), в сфере научно-технического прогресса, капитального строительства и материально-технического снабжения (ст. 10), в сфере труда, заработной платы и кадровой политики (ст. 11).

В законе устанавливаются порядок создания, реорганизации и ликвидации областных исполнительных органов государственной власти (ст. 12), организации их деятельности (ст. 13); состав и структура областных исполнительных органов государственной власти (ст. 14). В нем содержится характеристика руководителей областных исполнительных органов государственной власти (ст. 15), коллегий областных исполнительных органов государственной власти (ст. 16), правовых актов областных исполнительных органов государственной власти (ст. 17).

Закон регулирует осуществление территориального государственного управления в Свердловской области (гл. III); взаимоотношения областных и территориальных исполнительных органов государственной власти Свердловской области с другими субъектами (гл. IV).

Многие законы субъектов Федерации посвящены вопросам организации местного самоуправления на территории этих субъектов (например законы Республики Бурятия от 5 сентября 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия»; от 6 сентября 1995 г. «О выборах органов местного самоуправления Республики Бурятия»; от 2 апреля 1996 г. «О муниципальной службе в Республике Бурятия»; от 19 июня 1996 г. «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Республике Бурятия»; законы Владимирской области от 26 июля 1995 г. «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления»; от 14 апреля 1996 г. «О порядке образования муниципального объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований»; от 6 мая 1996 г. «Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления»; от 15 ноября 1996 г. «О муниципальной службе» и др.). Так, Закон Свердловской области от 12 февраля 1998 г. «О территориях и границах муниципальных образований в Свердловской области» регулирует порядок установления и изменения территории и границ муниципальных образований, определяет полномочия органов государственной власти области и органов местного самоуправления муниципальных образований в этой сфере.

Законами субъектов Федерации решаются и другие конституционно-правовые вопросы. Об этом свидетельствуют, в частности, Закон Республики Башкортостан от 25 декабря 1996 г. «О Своде законов Республики Башкортостан»; Закон Республики Коми от 28 июня 1996 г. «О Дне Республики Коми»; законы Алтайского края от 9 июня 1997 г. «Об одобрении договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Алтайского края»; от 12 ноября 1997 г. «О казне Алтайского края»; Закон Красноярского края от 24 июня 1997 г. «Об утверждении договора об основах взаимоотношений органов государственной власти Красноярского края и Эвенкийского автономного округа»; Закон Калужской области от 13 апреля 1995 г. «О Почетном гражданине Калужской области»; Закон г. Москвы от 5 ноября 1997 г. «О защите населения и территории города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; законы г. Санкт-Петербурга от 28 июня 1996 г. «О договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Санкт-Петербурга» и от 2 июля 1997 г. «О порядке заключения договоров Санкт-Петербурга».

В регионах наряду с обычными законами действуют и так называемые кодифицированные. Они принимаются в тех областях права, нормы которых на федеральном уровне не систематизированы. Например, Законом Иркутской области от 9 января 1996 г. утвержден Кодекс областных государственных должностей Иркутской области. В Ставропольском крае издан Иммиграционный кодекс.

В науке и на практике под кодексом понимается законодательный акт сводного характера. Между тем во многих кодексах, принятых в субъектах Федерации, специфика этих субъектов отражена в нескольких десятках статей, а остальной нормативный массив занимают ссылки на статьи соответствующих кодексов Российской Федерации. Поэтому можно согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что «вряд ли оправдано использование наименования «кодекс» для акта, который ни по содержанию, ни по уровню законодательного обобщения не может претендовать на такую форму»[413]. Это, разумеется, не означает, что следует ограничивать субъекты Федерации в избрании ими форм правовых актов. Однако, думается, выбор такой формы должен быть обоснован.

Представляется, что это требование в значительной мере применимо к избирательным кодексам, принятым в ряде субъектов Федерации. В результате такой кодификации сокращается число актов субъектов Федерации, изданных по сходным вопросам. Так, Свердловский Избирательный кодекс, вступивший в силу с 1 декабря 1997 г., отменил 13 областных законов, регламентирующих соответствующие отношения на территории региона.

О содержании такого рода актов можно судить, например, по Избирательному кодексу (закону) Тюменской области, вступившему в силу 5 ноября 1999 г. В его преамбуле отмечается, что свободные и демократические выборы органов государственной власти и органов местного самоуправления – высшее непосредственное выражение власти народа, а также указывается, что Избирательный кодекс Тюменской области в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, Уставом Тюменской области и областными законами гарантирует гражданам РФ, проживающим на территории Тюменской области, беспрепятственное осуществление конституционного права на управление государственными делами и самостоятельное решение вопросов местного значения как непосредственно, так и через своих представителей. Избирательный кодекс устанавливает механизм подготовки и проведения выборов органов государственной власти Тюменской области, органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок подготовки информационных ресурсов на всех стадиях избирательного процесса.

В Общей части кодекса регламентируются основные начала организации и проведения выборов и избирательный процесс. Особенная часть посвящена особенностям избирательных действий при проведении выборов губернатора Тюменской области, депутатов Тюменской областной Думы, депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Избирательный кодекс предусматривает обжалование нарушенных избирательных прав граждан и ответственность за эти нарушения; обжалование решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан РФ; основания для отмены регистрации кандидата, отмены решений избирательных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов; ответственность за нарушение избирательных прав граждан.

В Конституции РФ закреплены основные принципы организации законотворческой деятельности, имеющие непосредственное отношение и к субъектам Федерации. Она гарантирует самостоятельность законодательной деятельности субъектов по предметам их ведения. Согласно ч. 6 ст. 76 в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным в сфере его собственного правового регулирования, действует нормативный правовой акт данного субъекта.

Широкие полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти соответствующих субъектов в этой сфере зафиксированы в конституциях и уставах субъектов Федерации. Так, в Конституции Республики Алтай (ст. 91) указано: «Республика Алтай вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и Республики Алтай осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов». В Уставе Нижегородской области записано: «Законодательное Собрание принимает законы области и постановления» (ст. 32). В ст. 54 Устава Тамбовской области определены полномочия по принятию законов этой области.

Во всех конституциях и уставах субъектов Федерации содержатся нормы, регулирующие порядок законотворческой деятельности. Ими определяются субъекты права законодательной инициативы, устанавливаются процедуры голосования по законопроектам, решаются другие вопросы, относящиеся к этой сфере. Более детально эти вопросы регулируются законами субъектов Федерации. К числу таких законов относятся: законы Республики Башкортостан от 29 февраля 1992 г. «О действии законов и иных актов законодательства Российской Федерации на территории Республики Башкортостан»; от 11 мая 1995 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Башкортостан, актов Государственного Собрания Республики Башкортостан и его палат»; от 12 августа 1996 г. «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан»; законы Республики Бурятия от 26 октября 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Бурятия, актов Президента Республики Бурятия, Народного Хурала Республики Бурятия и Правительства Республики Бурятия»; от 19 июня 1996 г. «О законодательной деятельности в Республике Бурятия»; Закон Алтайского края от 24 августа 1995 г. «О правотворческой деятельности»; Закон Краснодарского края от 26 мая 1995 г. «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»; Закон Ставропольского края от 27 июня 1994 г. «О порядке разработки, внесения и принятия законодательных актов Ставропольского края»; законы Архангельской области от 28 июня 1995 г. «О порядке разработки, внесения и принятия законодательных актов Архангельской области»; от 16 февраля 1995 г. «О нормативных и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области»; Закон Белгородской области от 11 марта 1997 г. «Об административной ответственности за нарушения законов области и других нормативно-правовых актов области»; Закон Брянской области от 3 ноября 1997 г. «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области»; Закон Вологодской области от 3 мая 1995 г. «Об официальном толковании законов, подзаконных и иных актов Законодательного Собрания Вологодской области»; Закон Иркутской области от 17 октября 1994 г. «О порядке подписания, обнародования и вступления в силу законов Иркутской области»; Закон Мурманской области от 23 апреля 1997 г. «Об официальном толковании законов в Мурманской области»; Закон Новосибирской области от 7 июля 1994 г. «О законодательной деятельности в Новосибирской области» и др.

В Законе г. Москвы от 14 декабря 1994 г. «О законодательных актах города Москвы» дается характеристика законодательных актов г. Москвы, регулируются вопросы, связанные с правом законодательной инициативы жителей Москвы и мэра, основными этапами законодательной работы, планирования этой работы, с разработкой и оформлением проекта законодательного акта, официальным внесением законодательного акта в Думу, предварительным обсуждением проекта законодательного акта, процедурой рассмотрения проекта законодательного акта на заседаниях Думы, принятием проекта законодательного акта за основу, рассмотрением альтернативных проектов, внесением поправок к проекту законодательного акта и голосованием Думы по поправкам, внесением поправок перед принятием законодательного акта в целом, принятием законодательного акта в целом, порядком повторного рассмотрения принятого Думой закона г. Москвы, порядком повторного рассмотрения принятого Думой постановления, оформлением, подписанием и рассылкой законодательного акта, опубликованием и введением в действие законодательных актов, их систематизацией и исполнением, отменой, изменением или дополнением законодательного акта, его структурой и языком, порядком разрешения споров, возникающих между Московской городской Думой и Московской городской администрацией по вопросам компетенции и принятия законодательных актов г. Москвы.

Важную роль в регулировании законодательной деятельности субъектов Федерации играют регламенты их законодательных (представительных) органов. Так, в Законе о Регламенте Воронежской областной Думы от 2 мая 1997 г. содержится разд. IV, посвященный законодательной деятельности областной Думы, которым регламентируется порядок внесения проектов законов и иных нормативных правовых актов в областную Думу (гл. 10), рассмотрения и принятия законодательных и иных нормативных правовых актов и актов ненормативного характера (гл. 11), а также порядок повторного рассмотрения областной Думой законов и постановлений, опротестованных главой администрации области (гл. 12).

Законы субъектов Федерации принимаются их законодательными (представительными) органами государственной власти большинством голосов от общего числа их депутатов. Исключением являются лишь конституционные законы, принятие которых предусмотрено конституциями некоторых республик. Например, согласно Конституции Республики Алтай (ст. 93) законы республики, которым придан статус конституционных, принимаются большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Республики Алтай.

Серьезным недостатком в законотворческой деятельности субъектов Федерации является противоречие принятых ими законов федеральному законодательству, о чем свидетельствует множество фактов. Это касается всех субъектов Федерации и всех сфер их правотворчества. Однако особенно часто такого рода противоречия имеют место в законах республик.

Приведем в качестве примера только одну группу законов республик – их законы о выборах в органы государственной власти. Так, в законах Республики Бурятия, Республики Коми, Республики Саха (Якутия) устанавливается, что активным и пассивным избирательным правом пользуются в этих республиках только граждане, проживающие на их территории. Понятно, что это противоречит принципу равенства граждан РФ на всей территории, закрепленному Конституцией РФ. В соответствии с Законом Республики Карелия «О выборах депутатов Законодательного Собрания Республики Карелия» избирательного права лишены военнослужащие срочной службы. Законами Татарстана и Калмыкии предусмотрены безальтернативные выборы исполнительной власти. В Республике Хакасия законом сокращены сроки досрочного голосования и т. д.

В литературе дискутируется вопрос о том, кто первый – Федерация или ее субъекты должны осуществлять регулирование общественных отношений, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов[414]. Однако, думается, что этот вопрос не имеет принципиального значения и в условиях, когда федеральное законодательство постоянно запаздывает, субъекты Федерации вполне могут издавать свои законы до принятия федеральных актов. Главное, чтобы субъекты Федерации своевременно приводили свои акты в соответствие с федеральным законодательством. Федерация же может помочь субъектам посредством подготовки модельных (рекомендательных) актов, как одобренных вслед за федеральным законом, так и доктринальных[415].

Еще одним видом источников конституционного права являются принимаемые законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации постановления, содержащие конституционно-правовые нормы.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации (или их палаты) принимают постановления по вопросам, отнесенным к их ведению конституциями и уставами субъектов Федерации. Постановления принимаются также по вопросам организации внутренней деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, по вопросам введения в действие законодательных актов субъектов Федерации и т. п.

Так, постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)» было решено ввести в действие Закон Республики Саха (Якутия) «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)» с момента его опубликования, за исключением изменений, внесенных в ч. 1 ст. 52, ч. 2 ст. 57 и ч. 3 ст. 79, которые вступают в действие с прекращением полномочий Государственного Собрания (Ил Тумэн); провести в течение 1994 г. в республике выборы в местные представительные органы государственной власти, а также глав соответствующих местных администраций одновременно в порядке, предусмотренном законодательством республики; Президенту и Правительству Республики Саха (Якутия) рекомендовано привести нормативно-правовые акты в соответствие с Законом «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)» в течение трех месяцев.

Постановлением Московской городской Думы от 10 июля 1996 г. «О введении в действие Закона г. Москвы «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве» решено ввести в действие Закон города Москвы «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве» в установленном порядке; положения этого закона о государственной регистрации органов территориального общественного самоуправления распространить на созданные и зарегистрированные до его вступления в силу органы территориального общественного самоуправления, которые должны в срок до 30 июня 1997 г. подтвердить свои полномочия на собраниях (сходах), конференциях общины и привести уставы в соответствие с изложенными в законе требованиями; признать, что органы территориального общественного самоуправления, не обеспечившие приведение уставов в соответствие с вводимым в действие законом в установленные сроки, утрачивают права юридического лица; установить, что уставы органов территориального общественного самоуправления до их приведения в соответствие с новым законом действуют лишь в той части, которая не противоречит принятому закону; до принятия федерального закона о государственной регистрации юридических лиц регистрацию органов территориального общественного самоуправления, зарегистрированных до вступления в силу принятого закона, а также вновь образующихся территориальных общин осуществлять отделу по регистрации некоммерческих организаций Департамента общественных и межрегиональных связей Правительства Москвы; до принятия и введения в действие Закона города Москвы «О районной Управе города Москвы» правомочия главы Управы и районного Собрания в отношении территориальных общин и их органов, указанных в Законе города Москвы «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве», возложить на супрефекта; в связи с принятием Закона города Москвы «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве» принятие типового устава органа территориального общественного самоуправления законодательным актом города считать нецелесообразным.

Постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации принимаются большинством голосов от общего числа их депутатов, если иной порядок не предусмотрен конституцией, уставом или регламентом соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. Такой порядок установлен, например, Конституцией Карачаево-Черкесской Республики (ч. 3 ст. 88), согласно которой постановление Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики о недоверии Правительству или члену Правительства Карачаево-Черкесской Республики принимается не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов Народного Собрания республики.

Порядок опубликования и вступления в силу постановлений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации определяется их законами (например, Закон Республики Марий Эл от 26 января 1996 г. «О порядке опубликования и введения в силу законов Республики Марий Эл и постановлений Государственного Собрания Республики Марий Эл», Закон Приморского края от 13 марта 1995 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов Приморского края и актов, принятых Думой Приморского края» и др.). Так, согласно Закону Воронежской области от 21 ноября 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу нормативных и иных правовых актов государственной власти Воронежской области» на территории области обязательному официальному опубликованию подлежат законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина. Неопубликованные законы области и иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не применяются (ст. 1).

Законы области подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания председателем областной Думы. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, публикуются не позднее 10 дней после их принятия. Международные и межрегиональные соглашения, ратифицированные областной Думой, публикуются одновременно с областным законом или иным нормативным актом об их ратификации (ст. 2).

Официальным опубликованием законов области и иных нормативных правовых актов органов государственной власти считается первая публикация их полного текста в газете «Коммуна». Законы области и иные нормативные правовые акты органов государственной власти подлежат обязательному опубликованию также в «Собрании правовых актов Воронежской области». Законы области направляются для официального опубликования председателем областной Думы. Нормативные правовые акты областной Думы и администрации области, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина и интересы предприятия, направляются для официального опубликования соответственно председателем областной Думы (или его заместителем) и главой администрации области (или его заместителем) (ст. 3).

Законы области и иные нормативные правовые акты органов государственной власти могут быть опубликованы в других печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению, радио, разосланы государственным органам и органам самоуправления, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Законы области, нормативные правовые акты органов государственной власти могут быть опубликованы также в виде отдельного издания (ст. 4).

Законы области и иные нормативные правовые акты органов государственной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу одновременно на всей территории области по истечении 10 дней после их официального опубликования, если самими законами не установлен иной порядок вступления их в силу (но не ранее, чем с момента официального опубликования – ст. 5).

Законы области, в которые были внесены изменения или дополнения, могут быть повторно официально опубликованы в полном объеме (ст. 8).

К числу источников конституционного права относятся также декларации, принятые законодательными (представительными) органами государственной власти большинства республик в составе Российской Федерации.

Первой республикой, принявшей 20 июля 1990 г. Декларацию о государственном суверенитете, была Северо-Осетинская Республика. В последующем аналогичные декларации были приняты Карельской Республикой (9 августа 1990 г.), Коми (29 августа 1990 г.), Татарией (30 августа 1990 г.), Удмуртией (30 сентября 1990 г.), Якутией (27 сентября 1990 г.), Бурятией (10 октября 1990 г.), Башкирией (11 октября 1990 г.), Калмыкией (18 октября 1990 г.), Марийской Республикой (22 октября 1990 г.), Чувашией (24 октября 1990 г.), Тувой (1 ноября 1990 г.), Чечено-Ингушетией (27 ноября 1990 г.), Кабардино-Балкарией (31 января 1991 г.).

Общим для всех этих деклараций является то, что они провозглашают республики суверенными государствами. В них указывается, что земля, недра, природные богатства и другие ресурсы на территориях республик являются исключительной собственностью их народов, государственная власть осуществляется по принципу разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Государственный суверенитет республик провозглашается в целях обеспечения каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь и свободное развитие.

Вместе с тем каждая декларация имеет свои особенности. Например, декларации о государственном суверенитете Башкирии, Бурятии, Коми, Марийской, Татарской, Саха (Якутской) и Чечено-Ингушской республик устанавливают, что конституции и законы этих республик обладают верховенством на их территории по отношению к федеральным законам. Согласно Декларации Республики Саха (Якутия) республика самостоятельно решает вопросы в области законодательства об использовании языков, о развитии культуры и образования. Якутский и русский языки на территории республики объявлены государственными языками.

В соответствии с Декларацией Марийской ССР вопросы размещения военных объектов и объектов экологической опасности должны решаться лишь на основе договоров между субъектами Федерации.

В Декларации о государственном суверенитете Удмуртской ССР указано, что высший надзор за точным и единообразным исполнением законов на территории республики осуществляет прокурор Удмуртской Республики, назначаемый Верховным Советом Удмуртской ССР, и т. д.

Необходимо отметить, что принятие в республиках деклараций о государственном суверенитете усилило сепаратистские настроения в этих республиках, привело к игнорированию многими регионами законов РФ, резкому нарушению хозяйственных связей и существенному ухудшению дел в экономике России[416].

Источниками конституционного права являются и акты палат законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, содержащие конституционно-правовые нормы. К числу таких актов относятся, например, регламенты этих палат, их принятие предусмотрено конституциями и уставами субъектов Федерации, законодательные органы которых являются двухпалатными.

Так, согласно Конституции Республики Саха (Якутия) порядок деятельности Государственного Собрания (Ил Тумэн) и его палат устанавливается конституционным законом республики и регламентами (ст. 53). В соответствии с Уставом Свердловской области компетенция, порядок избрания председателей, заместителей председателей палат, порядок образования и деятельности комитетов и комиссий палат Законодательного Собрания области определяются регламентами палат (ч. 2 ст. 38).

§ 3. Акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Среди источников конституционного права важное место занимают акты президентов республик, глав администрации субъектов Федерации, а также акты правительств этих субъектов, содержащие конституционно-правовые нормы.

Конституции республик наделяют президентов республик правом издавать указы и распоряжения, однако, как правило, только указы имеют нормативный характер.

Так, Указом Президента Республики Башкортостан от 26 сентября 1996 г. «О республиканской целевой программе повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Республике Башкортостан» в целях укрепления основ правового государства, обеспечения конституционных прав и свобод граждан Республики Башкортостан, повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в республике утверждена республиканская целевая программа повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов. Кабинету Министров республики поручено предусмотреть при разработке проектов республиканского бюджета на 1997–1998 гг. включение программы в перечень республиканских целевых программ, подлежащих финансированию в установленном порядке – оказывать необходимое содействие в подготовке и проведении мероприятий по реализации программы. Государственным заказчиком программы предложено утвердить Центральную избирательную комиссию Республики Башкортостан.

Указом Президента Республики Башкортостан от 28 апреля 1995 г. «О межведомственных комиссиях Совета Безопасности Республики Башкортостан» утверждено Положение об этих комиссиях, в котором указывается, что межведомственные комиссии Совета Безопасности Республики Башкортостан являются внештатными структурами, создаваемыми на основании ст. 78 Закона Республики Башкортостан «О безопасности в Республике Башкортостан», в соответствии с решаемыми Советом Безопасности Республики Башкортостан задачами. В Положении закреплены правовые основы деятельности комиссий, их цели, порядок формирования и прекращения деятельности комиссий, организация их деятельности, полномочия, контроль за деятельностью комиссий.

Уставы субъектов Федерации закрепляют право глав администрации субъектов принимать постановления и распоряжения. При этом только постановления обычно являются нормативными актами.

Так, постановлением главы администрации Волгоградской области от 8 мая 1998 г. «Об учреждении на территории Волгоградской области института уполномоченного по правам ребенка» учреждена государственная должность уполномоченного по правам ребенка, которая включена в структуру аппарата главы администрации области, а также утверждено Временное положение об уполномоченном по правам ребенка Волгоградской области, в котором закреплены основные задачи уполномоченного, функции уполномоченного и предусмотрено обеспечение его деятельности.

Постановлением губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 3 сентября 2001 г. в соответствии с Уставом (Основным законом) Ямало-Ненецкого автономного округа и в целях повышения эффективности деятельности аппарата губернатора автономного округа, структурных подразделений и должностных лиц администрации Ямало-Ненецкого автономного округа утвержден Регламент администрации Ямало-Ненецкого автономного округа.

Регламент устанавливает правила организации деятельности администрации Ямало-Ненецкого автономного округа. В нем указано, что губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа является высшим должностным лицом автономного округа, возглавляет орган исполнительной власти автономного округа и несет ответственность за его деятельность в соответствии с федеральным законодательством и законодательством автономного округа. Губернатор самостоятельно назначает на должность и освобождает от должности вице-губернатора автономного округа, первого заместителя губернатора автономного округа, заместителей губернатора автономного округа, руководителей самостоятельных структурных подразделений, их заместителей и иных должностных лиц администрации автономного округа.

Вице-губернатор автономного округа, первый заместитель и заместители губернатора автономного округа выполняют свои функции в соответствии с распределением обязанностей, утвержденным постановлением губернатора. Проект такого постановления о распределении обязанностей между вице-губернатором автономного округа, первым заместителем и заместителями губернатора автономного округа готовится аппаратом губернатора на основании предложений вице-губернатора, первого заместителя, заместителей губернатора в месячный срок после вступления губернатора в должность.

В Регламенте указывается, что им, а также инструкцией по документационному обеспечению (делопроизводству) в администрации автономного округа устанавливается порядок издания постановлений и распоряжений губернатора автономного округа.

Нормативные правовые акты подписываются губернатором автономного округа, а в его отсутствие – вице-губернатором. При временном отсутствии губернатора, вице-губернатора распоряжения губернатора подписывает его первый заместитель.

Структурные подразделения администрации автономного округа действуют на основе положений, разрабатываемых их руководителями и утверждаемых губернатором автономного округа в месячный срок со дня их образования. Положения об управлениях, самостоятельных отделах, входящих в состав аппарата губернатора, разрабатываются руководителями структурных подразделений и утверждаются руководителем аппарата губернатора. Положения о самостоятельных структурных подразделениях администрации автономного округа утверждаются губернатором. Отдельные направления деятельности администрации автономного округа могут регламентироваться и конкретизироваться специальными инструкциями с учетом требований Регламента, которые разрабатываются под руководством вице-губернатора, первого заместителя и заместителей губернатора и руководителя аппарата губернатора и утверждаются губернатором.

Положения Регламента, как указано в нем, распространяются на информационные ресурсы, сети и технологии, создаваемые, приобретаемые, накапливаемые за счет средств окружного бюджета.

Регламентом устанавливается порядок планирования и организации работы администрации автономного округа; организации работы вице-губернатора, первого заместителя и заместителей губернатора автономного округа; организации работы структурных подразделений администрации автономного округа; организации работы с кадрами. В нем перечислены координационные и консультативные органы, образуемые губернатором; устанавливается порядок подготовки и проведения совещаний в администрации автономного округа; порядок изготовления, выдачи, учета и использования удостоверений государственных служащих государственной службы администрации автономного округа; порядок оформления отпусков работникам; порядок получения разрешения и оформления командировок; порядок представления к награждению государственными наградами Российской Федерации; порядок внесения, подписания и оформления нормативных актов, издаваемых губернатором; регламентируется подготовка законопроектов, вносимых губернатором автономного округа в Государственную Думу автономного округа; организация работы с проектами законов автономного округа, принятых Государственной Думой автономного округа в очередном чтении и направляемых губернатору на доработку; порядок работы с законами Ямало-Ненецкого автономного округа, поступившими губернатору для подписания и опубликования; порядок подготовки предложений и замечаний к проектам нормативных правовых актов Российской Федерации; порядок работы с опубликованными критическими материалами в средствах массовой информации; порядок работы с гражданско-правовыми договорами (соглашениями) в администрации автономного округа; порядок подготовки, оформления и выпуска приказов самостоятельных структурных подразделений администрации автономного округа; исполнения и контроля за исполнением документов и обращений граждан; контроля за соблюдением требований Закона «О государственной службе Ямало-Ненецкого автономного округа»; порядок организации приема граждан по личным вопросам в администрации автономного округа; порядок работы с деловой корреспонденцией в управлении делопроизводства и архива; порядок хранения документов; порядок использования гербовой печати; порядок организации дежурства, а также внутренний трудовой распорядок; предусматривается создание необходимых условий для работы сотрудников администрации автономного округа.

Помимо постановлений, главы администраций субъектов Федерации издают распоряжения, которые также имеют нормативный характер. Так, распоряжением губернатора Санкт-Петербурга от 16 ноября 1998 г. утверждено Временное положение об отделе по защите прав и законных интересов ребенка в Санкт-Петербурге.

Следует заметить, что и в конституциях, и в уставах субъектов Федерации встречается немало неясностей, касающихся актов, издаваемых главами администраций[417]. Многие уставы не упоминают о нормативности этих актов. В них лишь констатируется тот факт, что глава администрации принимает постановления и издает распоряжения (например, ст. 72 Устава Тамбовской области, ст. 45 Устава Нижегородской области и т. д.). В Уставе Пермской области (ст. 35) говорится только об актах губернатора, имеющих нормативный характер и не имеющих нормативного характера. В уставах Курганской (ст. 88) и Свердловской (ст. 61) областей говорится об указах губернатора тоже >ез их правовой характеристики. Более удачно эти вопросы решены в /ставе Белгородской области, согласно которому к правовым актам администрации области относятся: а) нормативные акты – постановления; б) акты ненормативного характера (индивидуальные акты) – распоряжения (ч. 1 ст. 57).

Указы президентов и постановления глав администраций субъектов Федерации издаются во исполнение действующего законодательства. Они не могут противоречить конституциям, уставам и законам субъектов Федерации, федеральному законодательству. Эти акты обязательны для исполнения на всей территории соответствующих субъектов Федерации.

Практика свидетельствует о том, что далеко не все указы и постановления соответствуют действующему законодательству, особенно федеральному. Так, 11 января 1995 г. Президентом Чувашской Республики был издан Указ «О защите военнослужащих», в котором указывалось, что из-за отсутствия правовой основы использования военнослужащих в военных действиях на территории Российской Федерации для разрешения межнациональных и региональных конфликтов военнослужащие не могут нести соответствующие юридические обязанности и ответственность. Тем самым Президент Чувашии занялся решением вопросов, относящихся к ведению федеральных органов государственной власти.

К актам правительств субъектов Федерации относятся постановления и распоряжения. Постановления, имеющие наиболее важное значение, в большинстве своем носят нормативный характер и принимается по наиболее важным вопросам государственного, хозяйственного социально-культурного строительства.

Так, 21 марта 2000 г. Правительство Москвы приняло постановление «О ходе выполнения распоряжения мэра Москвы от 7 февраля 2000 г. № 145-РМ «Об организационном и материально-техническом обеспечении выборов Президента Российской Федерации 26 марта 2000 г., депутата Московской городской Думы по избирательному округу № 19 вместо выбывшего и дополнительных выборов советников районного Собрания в городе Москве 16 апреля 2000 года», которым в целях выполнения постановления Правительства РФ от 13 января 2000 г. «О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации» и Закона г. Москвы от 7 июля 1999 г. «О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве» поручило префектам административных округов, главам районных управ оказать содействие избирательным комиссиям в доставке информационных листков в каждую квартиру и обеспечить сохранность вывешенных информационных материалов по выборам Президента РФ; обеспечить реализацию Программы информационного обеспечения выборов советников; организовать встречи руководителей районов со старшими по домам и подъездам по разъяснению статуса и роли советников в тех округах, где предстоят дополнительные выборы; содействовать участковым избирательным комиссиям в проведении разъяснительной работы среди населения о порядке голосования, распространять непосредственно по квартирам информацию в виде листовок о предстоящих выборах советников; содействовать участковым избирательным комиссиям в изготовлении соответствующих информационных плакатов и вывесить их на стендах и подъездах жилых домов; обеспечить вывешивание флагов РФ и флагов г. Москвы до 6 часов и их снятие после 22 часов 26 марта 2000 г.; обеспечить содействие избирательным комиссиям в проведении ими всех избирательных действий в соответствии с установленными законодательством сроками для безусловного завершения формирования всех районных Собраний города Москвы.

Правительство также обязало префекта Юго-Восточного административного округа решать организационно-хозяйственные вопросы по содействию окружной избирательной комиссии по выборам депутата Московской городской Думы по избирательному округу № 19 в проведении избирательной кампании.

25 сентября 2001 г. Правительство Москвы приняло постановление «Об организационном и материально-техническом обеспечении выборов депутатов Московской городской Думы 16 декабря 2001 года», которым в соответствии с Законом г. Москвы от 7 июля 1999 г. «О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве» и распоряжением мэра Москвы от 20 июля 2001 г. «О назначении выборов депутатов Московской городской Думы» поручило департаментам, комитетам, главным управлениям, управлениям Правительства Москвы, предприятиям и организациям, а также должностным лицам, префектам административных округов и главам районных управ оказывать содействие избирательным комиссиям и реализации их полномочий и информировании москвичей о выборах депутатов Московской городской Думы, а также утвердило план мероприятий по материально-техническому обеспечению выборов депутатов Московской городской Думы 16 декабря 2001 г.

Префектам административных округов, главам районных управ было поручено выделить помещения и оборудование для работы избирательных комиссий (в том числе для функционирования системы ГАС «Выборы») и обеспечить оснащение типовым (стандартным) оборудованием мест голосования на вновь образованных избирательных участках; в ходе организационной и материально-технической подготовки к выборам использовать на эти цели средства целевых бюджетных фондов развития территории административного округа и районов, за исключением расходов на оплату труда членам избирательных комиссий всех уровней, изготовление избирательных бюллетеней, информационных материалов о кандидатах в депутаты Московской городской Думы. Управлению Правительства Москвы по делам наружной рекламы, информации и оформления города совместно с префектурами административных округов вменялось определить порядок информационного оформления Москвы к дню выборов, оказать содействие Московской городской избирательной комиссии в изготовлении по тарифам городского заказа и размещении в период с октября по декабрь 2001 г. информационных материалов о предстоящих выборах на средствах наружной рекламы.

Правительство обязало глав районных управ обеспечить своевременное рассмотрение на заседаниях районных Собраний вопросов, связанных с подготовкой и проведением выборов депутатов Московской городской Думы в соответствии с установленными законодательством сроками; обеспечить учет избирателей в порядке, предусмотренном положением о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, и представить уточненные сведения об избирателях в территориальные избирательные комиссии для составления списков избирателей не позднее 21 октября 2001 г.; по обращениям окружных территориальных избирательных комиссий направить в их распоряжение специалистов в состав рабочих групп, осуществляющих организационное и материально-техническое содействие деятельности комиссий, на период подготовки и проведения выборов.

Департаменту финансов г. Москвы было дано указание направить в распоряжение Московской городской избирательной комиссии в установленные законодательством сроки средства, предусмотренные Законом г. Москвы от 27 декабря 2000 г. «О бюджете города Москвы на 2001 год» на подготовку и проведение выборов депутатов Московской городской Думы.

Комитету по телекоммуникациям и средствам массовой информации Правительства Москвы поручалось оказать содействие Московской городской избирательной комиссии:

в обеспечении контроля за предоставлением организациями, осуществляющими теле- и (или) радиовещание, редакциями периодических печатных изданий, подпадающими под действие п. 3 ст. 37 Закона г. Москвы «О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве», бестарифных эфирного времени и печатной площади избирательным комиссиям, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, а также за публикацией решений избирательных комиссий, итогов голосования и результатов выборов в соответствии с действующим законодательством о выборах;

в обеспечении выполнения организациями, осуществляющими теле- и (или) радиовещание, редакциями периодических печатных изданий, подпадающими под действие п. 3 ст. 37 упомянутого закона, требования о ведении отдельного учета объемов и стоимости бесплатных и платных эфирного времени и печатной площади, предоставляемых зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, и представлении данных этого учета в городскую избирательную комиссию в установленные законодательством сроки;

в принятии мер, установленных законодательством РФ, к организациям, осуществляющим теле- и (или) радиовещание, редакциям периодических печатных изданий, нарушившим Закон г. Москвы о выборах;

в обеспечении контроля за соблюдением полиграфическими организациями, независимо от форм собственности, требований указанного закона при выпуске избирательной документации и предвыборных агитационных печатных материалов, а также в применении к ним соответствующих мер в соответствии с законом.

Правительством Москвы были даны соответствующие поручения и многим другим государственным органам, предприятиям и организациям.

Руководствуясь Федеральным законом от 29 мая 1999 г. «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», указами Президента РФ от 11 августа 1994 г. «Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом», от 14 сентября 1995 г. «Об утверждении Стратегического курса отношений Российской Федерации с государствами – участниками Содружества Независимых Государств», постановлением Правительства РФ от 31 августа 1994 г. «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом», другими правовыми актами РФ и г. Москвы, Правительство Москвы 18 сентября 2001 г. приняло постановление «Об основных направлениях работы по поддержке соотечественников за рубежом».

Членам Правительства Москвы, руководителям департаментов, комитетов и управлений поручено при проведении переговоров, подготовке соглашений и договоров с зарубежными партнерами учитывать соблюдение интересов русскоязычного населения этих стран.

Было также поручено:

Департаменту международных связей Правительства Москвы – обеспечить координацию и взаимодействие структурных и территориальных подразделений Правительства Москвы, общественных, культурных и научных организаций столицы в решении вопросов сотрудничества с общественными организациями и объединениями соотечественников за рубежом;

Департаменту международных связей Правительства Москвы, Департаменту финансов г. Москвы, Департаменту науки и промышленной политики Правительства Москвы, Департаменту продовольственных ресурсов Правительства Москвы, Департаменту потребительского рынка и услуг, Комитету общественных и межрегиональных связей Правительства Москвы, Комитету по культуре, Комитету физической культуры и спорта Правительства Москвы, Московскому комитету образования – разработать и внести в установленном порядке в Правительство Москвы Комплексную целевую среднесрочную программу поддержки соотечественников за рубежом на 2003–2005 гг.;

Департаменту международных связей Правительства Москвы, Департаменту экономической политики и развития г. Москвы, Департаменту финансов г. Москвы, Департаменту науки и промышленной политики Правительства Москвы, Департаменту продовольственных ресурсов Правительства Москвы, Департаменту потребительского рынка и услуг, Комитету общественных и межрегиональных связей Правительства Москвы, Комитету здравоохранения Москвы, Комитету по культуре, Комитету физической культуры и спорта Правительства Москвы, Московскому комитету образования – обеспечить разработку механизма привлечения средств из внебюджетных источников на реализацию программ поддержки и сотрудничества с соотечественниками за рубежом, регулярное проведение, в рамках двустороннего культурного сотрудничества, мероприятий по поддержке деятельности организаций российских соотечественников, а также российских центров за рубежом, включая проведение фестивалей, выставок, конкурсов, гастролей театров, творческих коллективов и исполнителей и иных акций подобного рода, направленных на сохранение и развитие русской культуры; взаимодействие общественных организаций и хозяйствующих субъектов Москвы и зарубежья в целях привлечения их возможностей к оказанию поддержки российским соотечественникам за рубежом.

Ряд поручений был дан и другим департаментам и комитетам Правительства Москвы.

Постановления правительств субъектов Федерации издаются на основе и во исполнение законов субъектов Федерации, уставов и постановлений глав их администраций. Акты правительств не могут противоречить законодательству РФ и ее субъектов. Они обязательны к исполнению на территории соответствующих субъектов Федерации.

Следует сказать, что в некоторых республиках правительства возглавляют президенты этих республик[418]. В частности, Правительство Республики Тыва действует под руководством Президента республики, который подписывает не только свои указы и распоряжения, но и законы, принятые верховным Хуралом республики, и постановления, а также распоряжения Правительства. На этом основании порой делается вывод о том, что в этих республиках нет четкого разграничения между указами президентов и постановлениями правительств, а статус этих актов имеет неопределенный характер[419].

Конечно, подобное совмещение должностей может приводить на практике к путанице в издании актов президентов и правительств. Однако главное состоит не в том, кто подписывает тот или иной акт, а в том, каким государственным органом он издан и в какой мере его издание соответствует компетенции государственного органа, издавшего его.

В субъектах Федерации создан механизм введения в действие нормативных актов, издаваемых президентами республик, главами администраций других субъектов, а также правительствами субъектов Федерации. Например, в соответствии с Указом Президента Чувашской Республики от 15 октября 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов Чувашской Республики, актов Президента Чувашской Республики, Кабинета Министров Чувашской Республики и нормативных правовых актов исполнительной власти Чувашской Республики» указы и распоряжения Президента республики, постановления и распоряжения Кабинета Министров подлежат официальному опубликованию, за исключением актов или отдельных их положений, которые содержат сведения конфиденциального характера или составляющие государственную тайну, в течение семи дней после их подписания.

Акты Президента Чувашской Республики, имеющие нормативный характер, вступают в силу на территории республики по истечении семи дней после первого официального опубликования, если самими актами Президента не установлен иной порядок вступления их в силу.

Акты Кабинета Министров Чувашской Республики, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус органов исполнительной власти республики, вступают в силу одновременно на всей территории республики по истечении семи дней после их первого официального опубликования.

§ 4. Акты избирательных комиссий субъектов Российской Федерации

Согласно законодательству субъектов Федерации о выборах избирательные комиссии субъектов Федерации вправе издавать разъяснения и инструкции по вопросам его единообразного применения.

Акты избирательной комиссии, принятые в пределах ее компетенции, установленной избирательным законом субъекта Федерации, обязательны для исполнительных органов государственной власти соответствующего субъекта, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, организаций, должностных лиц и избирателей[420].

Нормативные акты избирательных комиссий субъектов Федерации обычно содержат нормы конституционного права и, следовательно, являются источниками этой отрасли права. Часть этих актов касается организации работы самих избирательных комиссий. Так, постановлением Челябинской областной избирательной комиссии от 23 августа 2000 г. утверждены разъяснения «О формировании окружных, территориальных, участковых избирательных комиссий по выборам Губернатора Челябинской области, депутатов Законодательного Собрания Челябинской области, глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления».

Согласно этому документу членами избирательных комиссий с правом решающего голоса не могут быть депутаты Законодательного Собрания Челябинской области, депутаты представительных органов местного самоуправления, выборные должностные лица органов государственной власти области и органов местного самоуправления, судьи, прокуроры, кандидаты, зарегистрированные кандидаты, их доверенные лица, уполномоченные представители инициативных групп избирателей и избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших кандидата, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, супруги и близкие родственники кандидатов, зарегистрированных кандидатов либо лица, находящиеся у кандидатов, зарегистрированных кандидатов в непосредственном подчинении. Установлено, что формирование избирательных комиссий осуществляется на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту работы, учебы, службы и жительства, избирательных комиссий предыдущего состава, а участковых избирательных комиссий – на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту работы, службы, учебы, жительства соответствующим представительным органом местного самоуправления.

Количественный состав избирательной комиссии устанавливает орган, формирующий избирательную комиссию. При этом представительные органы местного самоуправления обязаны назначить не менее 1/3 состава избирательных комиссий. Государственные служащие и лица, замещающие должности муниципальной службы в органах местного самоуправления, не могут составить более 2/3 от общего числа членов каждой избирательной комиссии.

При формировании избирательных комиссий особое внимание рекомендовано обращать на сохранение преемственности. Исходя из опыта работы избирательных комиссий Челябинской области рекомендуется сохранять в составе вновь формируемых комиссий не менее 70 % их прежнего состава.

В соответствии с положениями Закона Челябинской области Ю выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Челябинской области» в документе разъясняются порядок формирования территориальных избирательных комиссий муниципальных образований и окружных избирательных комиссий для проведения выборов глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления; порядок формирования территориальных (районных, городских, районных в городах, поселковых и др.) избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления; участковых избирательных комиссий; территориальных и участковых избирательных комиcсий по выборам губернатора Челябинской области; формирования окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий по выборам депутатов Законодательного Собрания Челябинской области; организация деятельности избирательных комиссий.

Решением избирательной комиссии Красноярского края от 6 сентября 2001 г. утверждены «Разъяснения порядка формирования окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий по выборам депутатов Законодательного Собрания Красноярского края третьего созыва». В этом документе в соответствии с Законом Красноярского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Красноярского края» разъясняются условия формирования избирательных комиссий; порядок назначения членов избирательных комиссий с правом решающего голоса; сроки и порядок проведения первого (организационного) заседания избирательной комиссии; порядок предоставления информации о составе избирательных комиссий; порядок формирования окружных избирательных комиссий по выборам депутатов Законодательного Собрания Красноярского края третьего созыва.

2 августа 2001 г. Ростовская областная избирательная комиссия постановлением «Об использовании технологического оборудования и имущества избирательной комиссии Ростовской области при проведении выборов Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области» разрешила использовать технологическое оборудование и имущество избирательной комиссии Ростовской области, находящееся на ответственном хранении в администрациях городов (районов), приобретенное за счет средств федерального бюджета, выделенных на проведение выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, выборов Президента РФ, и за счет средств областного бюджета, выделенных для проведения выборов главы администрации (губернатора) Ростовской области (1996 г.) и выборов депутатов Законодательного Собрания Ростовской области, при проведении выборов главы администрации (губернатора) Ростовской области.

Избирательная комиссия обратила внимание глав муниципальных образований Ростовской области, председателей территориальных избирательных комиссий на необходимость обеспечения сохранности технологического оборудования, долговременного его использования (в соответствии с инструкциями по эксплуатации) на основании положений ранее заключенных договоров хранения с избирательной комиссией Ростовской области.

4 ноября 1997 г. Пермская областная избирательная комиссия утвердила Инструкцию по делопроизводству окружной избирательной комиссии по выборам депутатов Законодательного Собрания Пермской области, в которой определены правила и порядок работы с документами окружной избирательной комиссии.

20 января 1998 г. Ростовская областная избирательная комиссия постановлением одобрила «Рекомендации по порядку приема протоколов участковых избирательных комиссий и иных избирательных документов», разработанные на основании п. «в» ст. 11 областного Закона «О выборах депутатов Законодательного Собрания Ростовской области» с целью единообразного применения ст. 43 и 44 этого закона.

Рекомендации разработаны в помощь членам избирательных комиссий с правом решающего голоса, с правом совещательного голоса и наблюдателям, и содержат разъяснения отдельных вопросов и проблемных ситуаций, которые могут возникнуть в день проведения выборов. Практика прежних выборов в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти и местного самоуправления Ростовской области показала, что вопросы приема протоколов от участковых избирательных комиссий, избирательной документации находилась под пристальным вниманием представителей избирательных объединений, избирательных блоков, партий, движений, средств массовой информации. Часто на заключительном этапе избирательного процесса возникали конфликтные ситуации, связанные с недоверием со стороны упомянутых представителей к действиям членов комиссии с правом решающего голоса, и прежде всего в вопросах применения тех или иных положений статей федеральных и областных законов.

Рекомендации были апробированы на практике при проведении выборов в ряде городов и районов области.

Избирательная комиссия Ростовской области в целях обеспечения правильного и единообразного применения членами избирательных комиссий норм федеральных и областных законов в части приема протоколов избирательных комиссий и иной избирательной документации рекомендовала наряду с федеральным и областным законодательством, инструкциями ЦИК РФ, нормативными актами областной избирательной комиссии руководствоваться и принятыми ею рекомендациями.

Рекомендации определяют: последовательность прохождения избирательной документации при выборах депутатов Законодательного Собрания Ростовской области; последовательность приема иных избирательных документов от участковых избирательных комиссий; варианты компоновок рабочих мест для членов избирательных комиссий и наблюдателей при приемке протоколов и иных избирательных документов от участковых избирательных комиссий. В них регулируются вопросы, связанные с оснащением рабочих мест членов комиссий оргтехникой, нормативной документацией и др.; с единообразным применением статей федеральных и областного законов, а также нормативных актов Ростовской областной избирательной комиссии по использованию автоматизированной информационной системы «Выборы» членами комиссий и наблюдателями.

В соответствии со ст. 11 и 38 областного Закона о выборах Ростовская областная избирательная комиссия постановлением от 18 февраля 1998 г. утвердила Инструкцию об изготовлении избирательных бюллетеней для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Ростовской области, в которой в соответствии с требованиями ст. 51 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ст. 38 областного Закона о выборах изложены требования по изготовлению избирательных бюллетеней, порядок изготовления избирательных бюллетеней, порядок передачи избирательных бюллетеней участковым избирательным комиссиям.

Руководствуясь п. 4 ст. 8, п. «б» ст. 12 областного Закона «О выборах глав муниципальных образований Ростовской области», п. 4 ст. 8, п. «б» ст. 13 областного Закона «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Ростовской области», Ростовская областная избирательная комиссия постановлением от 19 сентября 2000 г. установила, что второй экземпляр списка избирателей, составленного для голосования на выборах глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления Ростовской области, может храниться на выборах глав муниципальных образований области, на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления области в муниципальной (окружной) избирательной комиссии на защищенном от записи гибком магнитном диске, а его электронная версия – у системного администратора соответствующего территориального комплекса средств автоматизации ГАС «Выборы».

На основании ст. 39-1 об использовании автоматизированной информационной системы и руководствуясь п. «б» ч. 1 ст. 11 Закона Пермской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Пермской области» Пермская областная избирательная комиссия решением от 19 ноября 1997 г. утвердила «Порядок получения предварительной информации о ходе и итогах голосования с использованием комплексов средств автоматизации Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» в период проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области».

В соответствии с п. 3, 4 ст. 8 областного Закона «О выборах глав муниципальных образований Ростовской области», п. 3, 4 ст. 8 областного Закона «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Ростовской области» областная избирательная комиссия утвердила «Порядок хранения и использования второго экземпляра списка избирателей, составленного для голосования на выборах глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления Ростовской области».

Руководствуясь ст. 16 Закона «О выборах Губернатора Курганской области» и ст. 9 Закона Курганской области «О выборах депутатов Курганской областной Думы», избирательная комиссия Курганской области 25 октября 2000 г. утвердила «Порядок доставки избирательными комиссиями протоколов и иных избирательных документов об итогах голосования и результатах выборов депутатов Курганской областной Думы, Губернатора Курганской области, выборных лиц местного самоуправления Курганской области».

В соответствии со ст. 68 Закона Курганской области «О выборах Губернатора Курганской области», ст. 65 Закона Курганской области «О выборах депутатов Курганской областной Думы» и ст. 52 Закона Курганской области «О выборах выборных лиц местного самоуправления Курганской области» решением избирательной комиссии области от 21 марта 2001 г. утверждены «Инструкция о порядке хранения и передачи в архивы документов, связанных с подготовкой и проведением выборов Губернатора Курганской области, депутатов Курганской областной Думы, депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований в Курганской области, а также «Порядок уничтожения документов, связанных с подготовкой и проведением выборов Губернатора Курганской области, депутатов Курганской областной Думы, депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований в Курганской области».

В соответствии с Указом Президента РФ «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего», ст. 27 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ст. 24 Закона Пермской области «О государственной службе Пермской области» и руководствуясь гл. 4 Положения об аппарате Пермской областной избирательной комиссии, Пермская областная избирательная комиссия решением от 17 марта 1998 г. утвердила Положение о порядке и условиях проведения аттестации работников аппарата Пермской областной избирательной комиссии.

Значительная часть нормативных актов избирательных комиссий субъектов Федерации связана с организационным обеспечением выборов и референдумов. Так, постановлением избирательной комиссии Республики Саха (Якутия) от 20 октября 1997 г. утверждена инструкция «О порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных и муниципальных телерадиокомпаний кандидатам в депутаты Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), избирательным объединениям, избирательным блокам и публикации агитационных материалов в периодических печатных изданиях с государственным и муниципальным участием».

Изданная в соответствии с требованиями Закона Республики Саха (Якутия) «О выборах народных депутатов Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)», Конституции Республики Саха (Якутия), Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», Закона РФ «О средствах массовой информации», инструкция регламентирует порядок предоставления эфирного времени на каналах телерадиокомпаний, порядок публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным и муниципальным участием, а также организацию контроля, разрешение споров, ответственность.

Избирательная комиссия Республики Саха (Якутия) постановлением от 30 октября 1997 г. утвердила инструкцию «О порядке финансирования мероприятий, связанных с выборами Президента Республики Саха (Якутия), депутатов Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), в иные органы государственной власти, предусмотренные Конституцией Республики Саха (Якутия) и деятельностью избирательных комиссий». В ней регламентируется порядок открытия счетов и перечисление средств, расходования средств и отчетности, порядок оформления финансовых документов избирательными комиссиями, установлены размеры доплаты членам избирательной комиссии при подготовке и проведении выборов народных депутатов Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).

В соответствии со ст. 17–20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» и ст. 17–22 Закона Пермской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Пермской области» решением Пермской областной избирательной комиссии от 29 августа 1997 г. утверждена инструкция «О порядке выдвижения кандидатов, сбора подписей в поддержку выдвижения кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Пермской области, приема и проверки подписных листов и иных документов, представляемых кандидатами, областными избирательными объединениями (блоками), избирателями в окружные избирательные комиссии и в Пермскую областную избирательную комиссию».

Руководствуясь п. «б» ч. 1 ст. 16 Закона Пермской области «О выборах губернатора Пермской области», Пермская областная избирательная комиссия решением от 26 ноября 1996 г. утвердила инструкцию «О порядке деятельности иностранных (международных) наблюдателей в Пермской области при проведении выборов в органы государственной власти Пермской области и местного самоуправления, а также областных и местных референдумов». В соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 11 Закона Пермской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Пермской области» решением от 19 сентября 1997 г. ею утверждена инструкция «О порядке деятельности доверенных лиц кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Пермской области, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, уполномоченных представителей избирательных объединений (блоков), инициативных групп избирателей, наблюдателей, представителей средств массовой информации при проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области».

18 февраля 1998 г. Ростовская областная избирательная комиссия на основании ст. 36 областного Закона «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Ростовской области» своим постановлением утвердила Положение о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления, в котором установлены порядок открытия и ведения специальных счетов кандидата, учета и отчетности, порядок закрытия специального счета кандидата, порядок налогообложения, ответственность за финансовые нарушения.

В соответствии со ст. 16 Закона Курганской области «О выборах Губернатора Курганской области» решением Курганской областной избирательной комиссии от 11 октября 2000 г. утверждена инструкция «О порядке подготовки и проведения повторного голосования на выборах Губернатора Курганской области». В ней регламентируется организация повторного голосования, а также установлен статус кандидатов на должность губернатора Курганской области, в отношении которых проводится повторное голосование.

Руководствуясь ст. 11, 12 и 13 Закона «О выборах Губернатора Курганской области» и ст. 21 Закона «О выборах депутатов Курганской областной Думы», Курганская областная избирательная комиссия решением от 29 сентября 2000 г. утвердила инструкцию «О порядке составления списков избирателей для проведения выборов Губернатора Курганской области, депутатов Курганской областной Думы», в которой определяется порядок составления списков избирателей, ознакомление избирателей с этим списком, отмечены особенности работы со списками избирателей при повторном голосовании, установлен порядок использования списков избирателей для проведения повторных выборов. В соответствии со ст. 60 Закона «О выборах Губернатора Курганской области» и ст. 53 Закона «О выборах депутатов Курганской областной Думы» ее решением от 29 сентября 2000 г. утверждена инструкция «О порядке досрочного голосования на выборах Губернатора Курганской области, депутатов Курганской областной Думы», в которой установлены сроки досрочного голосования и определен порядок голосования; 29 сентября 2000 г. утверждена инструкция «О порядке голосования в день выборов Губернатора Курганской области, депутатов Курганской областной Думы». В ней установлен порядок голосования в помещении для голосования, а также порядок голосования вне помещения для голосования.

14 сентября 2000 г. постановлением Челябинской областной избирательной комиссии утверждены разъяснения «О порядке проведения агитации по выборам органов государственной власти Челябинской области, по выборам депутатов представительных органов местного самоуправления, глав местного самоуправления». В них указывается, что правовой основой проведения агитации по выборам органов государственной власти Челябинской области, по выборам депутатов представительных органов местного самоуправления, глав и иных выборных должностных лиц муниципальных образований являются Конституция РФ, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Закон РФ «О средствах массовой информации», Устав Челябинской области, законы Челябинской области «О выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Челябинской области и иных представительных органов государственной власти», «О выборах Губернатора Челябинской области», «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Челябинской области»; разъясняется право на агитацию, виды, формы и условия ее проведения, определяются сроки проведения агитации, порядок агитации с использованием периодических печатных изданий, устанавливаются условия распространения агитационных печатных материалов, а также ограничения на проведение агитации, регламентируется организация контроля и ответственность за нарушения порядка проведения агитации.

В соответствии со ст. 56, 57, 58 и 62 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ст. 10, 11 Закона Челябинской области «Об избирательной комиссии Челябинской области» Челябинская областная избирательная комиссия постановлением от 7 декабря 2000 г утвердила Инструкцию по организации единого порядка установления итогов голосования, составления протоколов избирательных комиссий, получения, передачи и обработки информации с использованием Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» при проведении выборов органов государственной власти Челябинской области и органов местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Закону Челябинской области «О местном референдуме в Челябинской области» инициативная группа по проведению местного референдума, в случае использования ею денежных средств для финансирования деятельности по реализации инициативы проведения местного референдума, обязана создать фонд для участия в местном референдуме.

24 апреля 2001 г. постановлением избирательной комиссии Челябинской области утверждена инструкция «О порядке формирования и расходования денежных средств фонда для участия в местном референдуме». В ней регламентируется порядок создания фонда для участия в местном референдуме и устанавливаются: запреты на пожертвования в фонд для участия в референдуме; порядок открытия и закрытия специального счета, перечисления денежных средств в фонды для участия в референдуме, расходования средств этих фондов; запреты на расходование средств, минуя фонд для участия в местном референдуме; порядок расчетов инициативных групп по проведению местного референдума с гражданами и юридическими лицами; порядок прекращения операций на специальном счете, порядок передачи сведений об использовании средств фонда в средства массовой информации для опубликования, порядок возвращения бюджетных и иных денежных средств; порядок налогообложения средств фонда и финансовой отчетности; ответственность за нарушения формирования и использования средств фонда.

О характере нормативных актов, принимаемых обычно избирательными комиссиями субъектов Федерации при подготовке и проведении выборов, свидетельствует, в частности, Перечень нормативных актов, разрабатываемых и утверждаемых Ростовской областной избирательной комиссией на выборах глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления Ростовской области в 2000–2001 гг., утвержденный ее постановлением от 30 августа 2000 г.

Согласно перечню в число таких актов входят: Порядок хранения и использования второго экземпляра списка избирателей, составленного для голосования на выборах глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления; Положение о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, зарегистрированных кандидатов на должность главы муниципального образования; Положение о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления; Положение о Контрольно-ревизионной службе при муниципальной избирательной комиссии; Нормативы площади помещений, основного и дополнительного технологического оборудования для работы участковых избирательных комиссий и проведения голосования на выборах глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления; Формы титульного и вкладного листов списка избирателей на выборах глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления; Форма протокола об итогах проверки подписных листов с подписями избирателей в поддержку выдвижения кандидата на должность главы муниципального образования, кандидата в депутаты представительного органа местного самоуправления; Нормативы дополнительной оплаты труда членов муниципальных, окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса в период подготовки и проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, муниципальных образований; Инструкция о порядке открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделяемых избирательным комиссиям на проведение выборов глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления; Форма учета объемов и стоимости бесплатного эфирного времени и печатной площади, предоставляемых организацией телерадиовещания и редакцией периодического печатного издания зарегистрированным кандидатам на должность главы муниципального образования, зарегистрированным кандидатам в депутаты представительного органа местного самоуправления; Инструкция о порядке предоставления эфирного времени государственными и межмуниципальными телерадиокомпаниями кандидатам в депутаты представительного органа местного самоуправления и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях; Формы удостоверений, выдаваемых: зарегистрированным кандидатам на должность главы муниципальных образований, зарегистрированным кандидатам в депутаты представительных органов местного самоуправления; доверенным лицам зарегистрированных кандидатов на должность главы муниципального образования, зарегистрированных кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления, избранным главам муниципальных образований, избранным депутатам представительных органов местного самоуправления; Инструкция о порядке использования имущества избирательных комиссий, приобретенного за счет средств, выделяемых на проведение выборов в федеральные и областные органы государственной власти; Форма титульного и вкладного листов списка избирателей, проголосовавших досрочно на выборах глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления; Порядок установления степени защиты избирательных бюллетеней для голосования на выборах глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления; Порядок, место изготовления, требования, предъявляемые к изготовлению избирательных бюллетеней для голосования на выборах глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления; Формы избирательных бюллетеней для голосования на выборах глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления; Разъяснения о порядке применения п. 6 ст. 7 областных законов «О выборах глав муниципальных образований Ростовской области», «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Ростовской области»; Порядок хранения и передачи в архивы документов, связанных с подготовкой и проведением выборов глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления; Формы протоколов об итогах голосования и сводных таблиц избирательных комиссий на выборах глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления; Порядок получения предварительной информации об итогах голосования с использованием комплексов средств Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» в период проведения выборов глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления; Информационное письмо главам муниципальных образований по вопросу принятия постановления об организации порядка взаимодействия избирательных комиссий с органами, осуществляющими регистрацию (учет) избирателей на выборах глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления; Разъяснения о порядке уведомления избирателем, группой избирателей, избирательным объединением, избирательным блоком муниципальной (окружной) избирательной комиссии о выдвижении кандидата на должность главы муниципального образования, кандидата в депутаты представительного органа местного самоуправления; Рекомендации о порядке оформления договоров на предоставление эфирного времени (печатной площади) для целей предвыборной агитации на платной основе между организациями теле- и (или) радиовещания, редакциями периодических печатных изданий и зарегистрированными кандидатами на должность главы муниципального образования; Рекомендации о порядке оформления договоров на предоставление эфирного времени (печатной площади) для целей предвыборной агитации на платной основе между организациями теле- и (или) радиовещания, редакциями периодических печатных изданий и зарегистрированными кандидатами в депутаты представительного органа местного самоуправления; о формах документов, представленных зарегистрированными кандидатами на должность главы муниципального образования (кандидатами в депутаты представительного органа местного самоуправления); Форма постановления муниципальной (окружной) избирательной комиссии о регистрации кандидатом на должность главы муниципального образования (кандидатом в депутаты представительного органа местного самоуправления); Разъяснения по некоторым вопросам составления муниципальными (окружными, территориальными) избирательными комиссиями списков избирателей для проведения выборов глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления и порядка работы со списками избирателей; Инструкция по организации единого порядка установления итогов голосования и результатов выборов, составления протоколов избирательных комиссий, получения, передачи и обработки информации с использованием Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» при проведении выборов глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления; Разъяснения о порядке принятия п. 12, 17 ст. 55, ст. 58 областного Закона «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Ростовской области».

В соответствии со ст. 31 и 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ст. 44–47 и 78 Избирательного кодекса (закона) Тюменской области решением Тюменской областной избирательной комиссии от 10 октября 2000 г. утверждена инструкция «О порядке сбора подписей избирателей в поддержку кандидата на должность Губернатора Тюменской области, приема и проверки подписных листов, представленных уполномоченными представителями избирательных объединений, избирательных блоков, инициативных групп избирателей, самовыдвинувшимися кандидатами в избирательную комиссию Тюменской области».

§ 5. Конституционно-правовые договоры и соглашения

Одним из видов региональных источников конституционного права являются содержащие конституционно-правовые нормы договоры и соглашения между субъектами Федерации.

Конституции и уставы субъектов Федерации предусматривают возможность заключения таких договоров и соглашений между законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации. Так, согласно Конституции Республики Алтай (п. 2 ст. 118) глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай ведет переговоры и подписывает межреспубликанские соглашения от имени республики, заключенные в пределах ее компетенции. В соответствии с Уставом Курганской области глава (губернатор) этой области подписывает межрегиональные договоры области.

Примером такого рода договоров могут служить, в частности, договоры о дружбе и сотрудничестве между Чувашской Республикой и Республиками Татарстан и Башкортостан, подписанные соответственно 24 марта и 13 мая 1994 г. Согласно этим договорам в своих взаимоотношениях стороны исходят из принципов равенства, невмешательства во внутренние дела, добрососедства и сотрудничества, гарантируют гражданам на своей территории равные права и свободы независимо от национальности, политических взглядов и отношения к религии. Они обязуются воздерживаться от действий, наносящих политический, экономический, экологический или иной ущерб друг другу. Стороны взяли на себя обязательства оказывать друг другу правовую помощь по уголовным, гражданским и семейным делам, обмениваться опытом законотворческой деятельности, сотрудничать в борьбе с организованной преступностью, содействовать взаимообогащению культур народов, населяющих республики, обеспечению, сохранению и функционированию родных языков, культур, обычаев и традиций, развитию национального самосознания.

24 июля 1992 г. в Нальчике был заключен Договор о дружбе и сотрудничестве между Республикой Адыгея и Кабардино-Балкарской Республикой. Договаривающиеся стороны, заботясь о духовном возрождении народов этих многонациональных республик, решили приступить к формированию единого образовательного и информационного пространства, имея в виду развитие национальных языков; возрождение традиций и обычаев; выработку концепции и программно-методического обеспечения этнонациональной системы дошкольного воспитания, школьного, специального среднего и высшего образования; подготовку, переориентировку и повышение квалификации кадров; создание единых общерегиональных печатных изданий, радио-, телепрограмм, совместных номеров газет и журналов; постоянный обмен печатной продукцией; разработку долгосрочной единой программы сотрудничества в области возрождения и развития культуры и искусства.

Сознавая важное значение общения для укрепления дружбы и взаимопонимания, стороны договорились осуществлять обмен официальными делегациями, специалистами, творческими коллективами, периодически проводить фестивали, дни и декады республик, поддерживать общественные организации, движения, партии, деятельность которых способствует укреплению дружбы и сотрудничества между республиками; тесно сотрудничать в области экономики, науки, культуры, образования и здравоохранения. Они обязались развивать прямые связи предприятий, организаций, учреждений, осуществлять кооперацию в хозяйственном комплексе, разрабатывать и реализовывать совместные мероприятия и программы сотрудничества.

3 июня 1996 г. во Владикавказе был подписан Договор о дружбе и сотрудничестве между Ростовской областью и Республикой Северная Осетия – Алания. Стороны, признавшие свою ответственность за сохранение дружбы народов и гражданского мира в регионе и считая, что дальнейшее развитие и укрепление отношений добрососедства и взаимовыгодного сотрудничества отвечает коренным интересам народов Ростовской области и Республики Северная Осетия – Алания, а также учитывая изменения, происшедшие в жизни регионов в последние годы и стремясь поднять на качественно новый уровень традиционные разносторонние связи, договорились развивать и углублять отношения дружбы и сотрудничества во всех сферах жизни на основе равноправия и уважения статуса каждой из сторон; регулярно осуществлять обмен официальными делегациями и специалистами народного хозяйства, творческими и спортивными коллективами, поддерживать общественные организации, движения, партии в их действиях, направленных на укрепление сотрудничества между народами России; защищать права и свободы человека и гражданина независимо от национальной принадлежности, права и интересы национальных меньшинств, создавать условия для экономического, социального и культурного развития; оперативно рассматривать проблемы в процессе реализации договора, создавать смешанные комиссии, направлять своих полномочных представителей для координации деятельности и оперативного решения вопросов, возникших при реализации конкретных программ, а также оказывать взаимопомощь в случаях стихийных бедствий и катастроф; строить взаимоотношения на основе взаимной выгоды; воздерживаться от действий, наносящих экономический ущерб друг другу; содействовать в пределах своей компетенции установлению и поддержанию прямых связей между организациями и предприятиями всех форм собственности, налаживанию рыночных отношений, освоению производства новых конкурентоспособных видов продукции, экономическому сотрудничеству в развитии приоритетных для каждого региона отраслей, в том числе топливно-энергетической, и оказывать друг другу научно-техническую помощь в развитии этих отраслей и выполнении отдельных целевых программ.

Стороны договорились оказывать в пределах своей компетенции содействие хозяйствующим субъектам в выполнении взаимных поставок продукции и товаров в соответствии с заключенными соглашениями; осуществлять действенный контроль и регулирование взаимных поставок особо важных продуктов и товаров, по которым достигнута договоренность на уровне администрации Ростовской области и Правительства Республики Северная Осетия – Алания; поддерживать и развивать все виды сложившихся грузовых и пассажирских транспортных связей между областью и республикой, производственные отношения государственных предприятий связи; обеспечивать взаимовыгодное сотрудничество в системе агропромышленного комплекса, изыскании и использовании природных ресурсов и развитии энергетики; оказывать содействие и поддержку установлению постоянных связей между учреждениями науки, культуры, здравоохранения, информатики, средствами массовой информации, туризма и спорта, а также между культурно-этническими обществами народов, проживающих на территориях области и республики; заключать ежегодно прямые договоры между отдельными предприятиями, организациями, учреждениями науки, культуры, здравоохранения, спорта, учебных заведений; согласовывать действия правоохранительных органов области и республики по борьбе с экономической и уголовной преступностью, содействовать безопасному обеспечению транспортировки грузов и пассажирских перевозок на своих территориях; систематически проводить совместную работу по комплексной оптимизации природопользования; по проведению единой научно-технической политики в области охраны окружающей среды, по государственному регулированию природопользования в условиях перехода к рыночной экономике.

21 мая 1997 г. в Казани был заключен Договор о дружбе и сотрудничеству между Татарстаном и Чеченской Республикой Ичкерия, подписанный президентами этих республик. Стороны признали государственный суверенитет республик и установили, что «будут воздерживаться от действий, наносящих политический, экономический или иной ущерб друг другу» (ст. 2). Договор предусматривает участие Татарстана в восстановлении экономики и системы здравоохранения Чеченской Республики, разработку программы обучения чеченских студентов в Казани, а также учреждение полномочных представительств обеих республик соответственно в Казани и Грозном.

21 июня 1999 г. в Москве был заключен Договор о взаимопонимании и взаимодействии мэрии Москвы и администрации Московской области. Стороны объявили областью совместных стратегических интересов: укрепление российской государственности, утверждение в России принципов федерализма путем построения взаимоотношений на основе принципов равноправия, справедливости и взаимной выгоды; развитие экономических реформ, использование ресурсов каждой из сторон на договорной основе, всего хозяйственного потенциала г. Москвы и Московской области в интересах их жителей; согласованное совместное решение общих проблем сторон: экономической безопасности, правопорядка, экологии, укрепление и расширение общей коммунальной и социальной инфраструктуры, создание и развитие рынка товаров и услуг, миграции и занятости населения; поиск путей улучшения социально-экономических условий жизни и деятельности населения Москвы и Московской области; создание благоприятных условий для деловой активности товаропроизводителей и предпринимателей, ориентированной на социально-экономические интересы Москвы и Московской области; обеспечение длительного устойчивого развития сторон с целью повышения уровня занятости и доходов населения и снижения социальной напряженности; разработку и финансирование механизмов социального развития и социальной защиты для лиц, объективно не способных адаптироваться к условиям рынка.

Согласно договору к области интересов, требующих оперативного вмешательства, относятся вопросы: структурной перестройки экономики; осуществления согласованной конверсии предприятий оборонного комплекса и их финансов, расположенных на территории сторон, а также участия в реализации производимой ими продукции; градостроительного развития г. Москвы и Московской области; дальнейшего развития аграрного сектора экономики, пищевой и перерабатывающей промышленности г. Москвы и Московской области; объединения их усилий в области сохранения научного потенциала в части фундаментальных исследований и отраслевой науки, способствующих осуществлению сторонами столичных функций; развития транспортной сети, включая речной, железнодорожный, автомобильный и воздушный транспорт, координации развития и функционирования систем энергетики и связи; охраны окружающей среды; утилизации всех видов отходов; проведения согласованных действий по социальной защите и социальному обеспечению жителей г. Москвы и Московской области; социальной защиты ветеранов, пенсионеров, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, граждан, уволенных с военной службы и из органов внутренних дел, и членов их семей; создания адекватных условий дополнительных выплат и поощрений пенсионерам и ветеранам войны и труда г. Москвы и Московской области; обеспечения равных возможностей в получении среднего образования учащимся Московской области в школах г. Москвы; взаимодействия в сфере гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, организации мобилизационной подготовки на территории региона.

Стороны реализуют свои совместные интересы путем заключения договоров, соглашений в области социальной политики, экономической сфере, в области охраны окружающей среды и землепользования, в сфере сохранения историко-культурного наследия; по вопросам связи и информационного обмена; общественной безопасности и управления. При этом вопросы общественной безопасности включают укрепление правопорядка, законности, предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, а вопросы управления включают взаимное согласование правовых актов, регламентирующих сферы деятельности, представляющие взаимный интерес, а также участие в разработке и реализации целевых федеральных программ развития г. Москвы и Московской области.

В вопросах, представляющих область взаимных интересов, при разработке и заключении генерального договора и соглашений сторон они участвуют в обеспечении бюджета другой стороны для компенсации потерь в связи с обеспечением совместных интересов или осуществлением проектов, содействующих социально-экономическому развитию региона в целом, а также в обеспечении на своей территории права собственников каждой из сторон и всех форм собственности. В целях выполнения договора стороны создают совместные рабочие группы, совместные комиссии и иные рабочие органы на паритетных началах, которые разрабатывают перечень соглашений со сроками их подготовки, принципы выработки совместных решений, разрешения споров и взаимных или односторонних претензий, принципы взаимодействия нижестоящих территориальных и отраслевых структур, принципы взаимодействия с третьими сторонами с учетом сферы интересов сторон, заключающих соглашения и иные нормативные правовые акты по предметам совместного интереса.

Согласно Конституции РФ (ч. 4 ст. 66) отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Следует сказать, что заключение договоров может способствовать ликвидации разногласий и конфликтов между субъектами Федерации. Так, в апреле 1994 г. специальным договором были частично урегулированы разногласия, существовавшие между Ненецким автономным округом и Архангельской областью. В соответствии с этим договором стороны сохранили общую территорию, осуществляя на ней самостоятельное хозяйствование.

Договоры являются действенным регулятором взаимоотношений автономных округов с субъектами Федерации (край, область), в составе которых они находятся[421].

Так, 27 сентября 1996 г. был заключен Договор об отношениях органов исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа, имевший целью совместное создание условий для гарантированного обеспечения конституционных прав и свобод, интересов населения и объединения усилий в реализации конституционных полномочий участников договора. Приоритетными сферами сотрудничества согласно этому договору являются: выработка согласованных нормативных документов по вопросам общеобластного значения; природопользование, недропользование; охрана окружающей среды; функционирование и развитие систем и объектов жизнеобеспечения населения; обеспечение населения продовольствием; здравоохранение, образование, культура, спорт; обеспечение занятости населения; социальная защита населения; общественная безопасность, чрезвычайные ситуации; связь, система телерадиокоммуникаций; отношения с федеральными органами исполнительной власти.

Сторонами предусмотрено, что их взаимоотношения могут осуществляться в формах: взаимной передачи части полномочий; разработки и реализации общеобластных программ, совместного образования их рабочих органов; образования региональных координационных органов; создания региональных фондов продовольственных, товарных, сырьевых, финансовых и других; образования общей (долевой) собственности; организации и проведения совместных мероприятий; иных формах, определяемых участниками договора. Участники договора могут обмениваться официальными постоянными представительствами, статус которых определяется их соглашением.

Стороны гарантируют возможность и способствуют развитию взаимоотношений органов местного самоуправления, предприятий, организаций в сферах, установленных договором.

В соглашении о сотрудничестве участников договора, помимо полного наименования юридических лиц, должен быть указан предмет соглашения, а также содержаться положения, касающиеся порядка взаимной передачи части полномочий; взаимных обязательств сторон; их ответственности; формы контроля и порядка разрешения споров; порядка вступления в силу соглашения, и условий прекращения его действия и др.

В целях координации сотрудничества органов исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов действует Административный совет, который создается и финансируется на паритетных началах главами исполнительной власти сторон. Статус Административного совета определяется Положением, совместно утвержденным главами органов исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.

Согласно договору его участники могут утверждать перечень предметов ведения, определенных ст. 72 Конституции РФ, и сфер сотрудничества, указанных в договоре, в рамках которых они обязуются информировать друг друга о своих официальных контактах с федеральными органами государственной власти и выступать с согласованными инициативами в федеральных органах исполнительной власти.

Участники договора обязуются избегать любых действий или бездействия, вызывающих срыв (создающих угрозу срыва) осуществления совместно согласованных и принятых решений, реализации совместных общерегиональных программ и проектов или искусственно тормозящих решение вопросов, представляющих для сторон государственный интерес. В случае возникновения разногласий и невозможности их урегулирования созданными в соответствии с договором координационными органами участники договора могут создавать согласительные комиссии для урегулирования споров, передавать разработку спорных проблем совместно созданным группам экспертов, принимать окончательные решения по спорным вопросам на основе рекомендаций и предложений согласительных комиссий и групп экспертов, обращаться в суды.

10 сентября 1997 г. в г. Кудымкаре был подписан Договор об отношениях между органами государственной власти Пермской области и органами государственной власти Коми-Пермяцкого автономного округа. Согласно договору его целями являются: обеспечение конституционных гарантий прав и свобод граждан Российской Федерации на территории Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа; обеспечение гарантий эффективного осуществления каждым субъектом Федерации – участником договора конституционных прав; содействие процессам развития федеративных отношений в Российской Федерации; формирование социально-экономических и политико-правовых условий жизни и деятельности населения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.

В договоре указаны характерные особенности, влияющие на регулирование отношений участников договора. В нем говорится, что Коми-Пермяцкий автономный округ находится в составе Пермской области. Его особенностью является необходимость сохранения исторической самобытности коми-пермяцкого народа. Жители Коми-Пермяцкого автономного округа имеют равные права с жителями Пермской области, в том числе право на участие в общеобластных референдумах, выборах губернатора области и депутатов Законодательного Собрания Пермской области. Органы государственной власти Пермской области самостоятельно и в полном объеме осуществляют государственную власть на ее территории, а органы государственной власти Коми-Пермяцкого автономного округа – соответственно на территории округа. Органы исполнительной власти Пермской области и органы исполнительной власти Коми-Пермяцкого автономного округа могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, федеральным законам, уставам и законам Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Бюджеты Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа как субъектов Федерации формируются и исполняются соответствующими органами государственной власти самостоятельно.

Участники договора обязались строить свои взаимоотношения на основе следующих принципов:

равноправие, законность, взаимоуважение, гарантии конституционных прав и свобод личности;

приоритет в развитии горизонтальных связей; самостоятельность осуществления государственной власти каждым участником договора;

согласование взаимных интересов;

согласованность законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти в сферах их взаимных интересов;

добровольная взаимная передача исполнительным органам части полномочий в отдельных сферах деятельности;

ответственность за исполнение договора, законов и иных нормативных правовых актов, соглашений, принятых в сферах взаимных интересов.

В договоре указаны сферы отношений, регулируемых этим договором. В их число входят: подготовка проектов законов и иных нормативных правовых актов; экономические отношения; обеспечение общественной безопасности; функционирование и развитие систем и объектов жизнеобеспечения; природопользование; экология и охрана окружающей природной среды; собственность; межнациональные отношения; здравоохранение, образование, наука, культура, социальная защита, жилищно-коммунальное хозяйство; основы отношений в сфере труда и занятости; мобилизационная подготовка и мобилизация.

В целях реализации полномочий по вопросам, затрагивающим взаимные интересы в сфере подготовки проектов законодательных актов, участники договора обязаны информировать друг друга о проектах законов, внесенных законодательными органами Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, а также о проектах законов и иных нормативных правовых актах Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа по вопросам, затрагивающим взаимные интересы участников договора. В случае необходимости согласно договору органы государственной власти Коми-Пермяцкого автономного округа могут распространить действие закона или иного нормативного правового акта Пермской области на территории автономного округа путем принятия в установленном порядке специального акта об этом.

В договоре указывается, что органы исполнительной власти области и округа могут независимо друг от друга наделяться полномочиями федеральных государственных органов исполнительной власти. В случае достижения согласия между участниками договора федеральные органы исполнительной власти могут создавать на территории области и автономного округа единые для области и округа территориальные органы.

Для осуществления своих полномочий в сферах взаимных интересов участники договора могут создавать на паритетных началах объединенные структурные управления, наделяя их необходимыми правами, финансовыми и материальными ресурсами.

Особое место среди рассматриваемых актов занимают договоры, регулирующие вопросы проведения выборов в органы государственной власти субъектов Федерации, в составе которых находятся автономные округа. Заключение специальных договоров о выборах или включение соответствующих положений в договоры об отношениях между автономными округами и другими субъектами Федерации, в составе которых эти округа находятся, признано Конституционным Судом РФ одним из возможных направлений договорного регулирования внутри субъектов Федерации, имеющих в своем составе автономные округа[422].

Согласно Конституции РФ (ч. 4 ст. 66) отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральными законами и договорами между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Что касается договоров, то, думается, что в сфере регулирования отношений по вхождению округов в состав края (области) содержащиеся в них положения должны иметь приоритет над соответствующими нормами уставов и законов как края (области), так и автономных округов, поскольку последние вообще не упоминаются в качестве регуляторов отношений между краем (областью) и автономными округами.

Кстати говоря, Конституционный Суд РФ в постановлении от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области указал, что вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области. В связи с этим население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области. Поэтому органы государственной власти автономного округа обязаны принять все предусмотренные законодательством меры для реализации этого права граждан. При этом на основе Конституции РФ и в рамках действующего законодательства автономный округ, край, область могут конкретизировать с помощью договора условия и порядок формирования органов государственной власти. Однако такой договор не может содержать положений, ограничивающих избирательные права граждан автономного округа, края, области. При его реализации должны применяться федеральное законодательство и соответствующие законы края, области[423].

Таким образом, постановлением Конституционного Суда РФ зафиксирован приоритет договорных норм над нормами правовых актов края, области и автономного округа.

Заключение договоров между автономными округами и субъектами Федерации, в состав которых они входят, представляется необходимым, поскольку такого рода договоры являются связующим звеном между государственно-правовыми системами этих субъектов. Об этом свидетельствует, в частности, Договор от 9 октября 2000 г. между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа о порядке и условиях проведения выборов Губернатора Тюменской области в 2001 г.

Согласно договору законодательные и исполнительные органы государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов в целях совместного создания условий для обеспечения конституционных прав и свобод граждан в рамках заключенного 10 апреля 1997 г. Договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа во исполнение постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. «По делу о толковании части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации», руководствуясь Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ст. 14 и 18 Устава Тюменской области, ст. 34 Устава Ханты-Мансийского автономного округа и ст. 83 Устава Ямало-Ненецкого автономного округа, договорились о том, что органы государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов согласовывают дату проведения выборов губернатора Тюменской области – 14 января 2001 г. Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа участвуют в выборах губернатора Тюменской области на основании заключенного договора и соответствующих норм Избирательного кодекса (закона) Тюменской области в части, не противоречащей федеральному законодательству, и на основании нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти автономных округов.

Предусмотрено, что органы государственной власти Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов до 10 октября 2000 г. принимают соответствующие Избирательному кодексу (закону) Тюменской области и заключенному договору правовые акты, конкретизирующие порядок проведения выборов губернатора Тюменской области соответственно на территории Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа. Исполнительные органы государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов в рамках своей компетенции на соответствующей территории осуществляют организационно-технические мероприятия по обеспечению участия избирателей в выборах губернатора Тюменской области.

В договоре указывается, что избирательная комиссия Тюменской области передает на основании соответствующих соглашений избирательным комиссиям Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов свои полномочия по организации и проведению выборов губернатора области. Финансирование выборов осуществляется из средств областного бюджета, а также может осуществляться из средств бюджетов автономных округов в соответствии с соглашениями, заключаемыми исполнительными органами государственной власти области и автономных округов.

3 июня 1997 г. был подписан Договор «Об основах взаимоотношений органов государственной власти Красноярского края и Эвенкийского автономного округа». Он включал вопросы, касающиеся выборов в краевые органы государственной власти и совместного ведения края и округа (ст. 2), и закреплял приоритет договорных норм над нормами правовых актов края и округа (ст. 17), согласно договору действие законов и иных нормативных правовых актов края распространяется на территорию округа в порядке и на условиях, устанавливаемых соглашениями или законами и нормативными правовыми актами округа (ст. 4).

В отличие от рассмотренного ранее договора, посвященного вопросам организации конкретных выборов, этот договор содержит общие предписания, регулирующие взаимоотношения субъектов Федерации о проведении региональных выборов.

Такой же общий характер имеет и подписанный 11 июня 1996 г. Договор между Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом «О взаимоотношениях между органами государственной власти Иркутской области и органами государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа». В соответствии с ним население округа принимает участие в выборах Законодательного собрания и губернатора области на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права в соответствии с федеральным и областным законодательством (ст. 14)[530].

Посредством заключения договоров между субъектами Федерации могут решаться отдельные вопросы, имеющие конституционно-правовое значение. Так, в 1993–1994 гг. был урегулирован территориальный спор между Ивановской и Нижегородской областями. На основе договоренностей органов государственной власти этих областей и исходя из итогов местного референдума один из районов – Сокольский, ранее входивший в состав Ивановской области, был передан соседней Нижегородской области[424].

Следует отметить, что региональные договоры характеризуются некоторыми особенностями, отличающими их от федерально-региональных договоров. Природная императивность публично-правовых норм, как правило, не позволяет в полной мере развиться свободе конституционно-правового договора. Поэтому в литературе такого рода договоры определяют как несвободные[425]. Однако, поскольку региональные договоры в меньшей степени связаны процессуальным обеспечением и контролем за «договорным законодательством», для их свободы существуют достаточно благоприятные условия.

Другой существенной особенностью региональных договоров является то, что их сторонами (участниками) являются равностатусные субъекты, не находящиеся в отношениях субординации. Это означает, что между сторонами договоров складываются равноправные отношения, сходные с отношениями участников гражданско-правовых или международно-правовых договоров.

Важным связующим звеном между государственно-правовыми системами субъектов Федерации являются также соглашения, содержащие конституционно-правовые нормы. Об этом свидетельствует, в частности, соглашение между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа «О порядке и условиях проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы», заключенное 8 сентября 1997 г. В нем установлено, что округа участвуют в выборах депутатов Тюменской областной Думы в соответствии с Законом области «О выборах депутатов в Тюменскую областную Думу», который, в свою очередь, должен быть согласован с органами государственной власти округов и приведен в соответствие с соглашением (ст. 1, 4). Тем самым устанавливается приоритет норм соглашения над нормами областного закона.

Соглашением (ст. 3) определялась численность депутатов Думы, избираемых на территории Ханты-Мансийского (10 депутатов) и Ямало-Ненецкого (четыре депутата) автономных округов. Финансирование выборов возлагалось на областной бюджет (ст. 3), а организационно-техническое обеспечение выборов на территориях округов – на окружные избирательные комиссии и окружные администрации (ст. 2).

Для реализации соглашения был принят ряд областных и окружных законов и других нормативных правовых актов. Так, Дума Ханты-Мансийского автономного округа приняла Закон от 22 сентября 1997 г. «Об участии Ханты-Мансийского автономного округа в выборах депутатов Тюменской областной Думы», возложивший на избирком автономного округа и органы местного самоуправления осуществление организационно-технических мероприятий по реализации возможности участия избирателей округа в выборах депутатов Тюменской областной Думы. Ряд законов был принят 12 сентября 1997 г. и Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа, в частности: «О наделении избирательной комиссии Ямало-Ненецкого автономного округа полномочиями по подготовке и проведению выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Тюменской области»; «О соглашении между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа «О порядке и условиях проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы» от 8 сентября 1997 г.»; «О выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Тюменской области с участием населения Ямало-Ненецкого автономного округа».

15 октября 1996 г. руководители Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов заключили соглашение «О механизме реализации Указа Президента Российской Федерации «О выборах главы исполнительной власти Тюменской области», в котором Тюменской областной Думе предложено уточнить дату проведения выборов губернатора области, а руководителям органов государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов – опубликовать в средствах массовой информации области и автономных округов обращение к жителям Тюменской области, избирательным комиссиям, органам местного самоуправления «О совместном проведении выборов губернатора Тюменской области». Сторонами соглашения решено финансирование расходов, связанных с работой избирательных комиссий по выборам губернатора Тюменской области (территориальных и участковых), осуществить за счет областного бюджета.

31 марта 1998 г. в г. Майкопе было подписано соглашение о сотрудничестве между Республикой Адыгея и Краснодарским краем в сфере межнациональных отношений и деятельности средств массовой информации, согласно которому стороны, в частности, обязались способствовать развитию и укреплению отношений дружбы, добрососедства и взаимовыгодного сотрудничества, отвечающего интересам всех народов, проживающих на территории Республики Адыгея и Краснодарского края; формировать уважительное отношение к национальной, этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности каждого человека, каждого народа, их неотъемлемому праву на ее сохранение и развитие; способствовать реализации прав и свобод граждан независимо от убеждений, социальной, расовой, национальной, религиозной и иной принадлежности; проводить регулярные консультации по выработке общих подходов, совместным действиям в сфере межнациональных отношений, в том числе в решении проблем, связанных с национально-культурным развитием адыгов-шапсугов, осуществлению согласованной миграционной политики с учетом интересов сложившегося в регионе народонаселения; предпринимать все необходимые меры по соблюдению национального достоинства человека, решительно выступать против пропаганды и разжигания расовой, национальной и религиозной ненависти и насильственных методов в разрешении межнациональных отношений; координировать деятельность органов государственной власти и общественных объединений Республики Адыгея и Краснодарского края в целях стабилизации межнациональных отношений, поддерживать общественные объединения, деятельность которых способствует укреплению дружбы и сотрудничества между народами.

Значительный интерес с точки зрения рассматриваемых вопросов представляет соглашение между избирательными комиссиями Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов о делегируемых и совместных полномочиях по организации и проведению выборов губернатора Тюменской области 14 января 2001 г. Упомянутые избирательные комиссии в целях создания условий для подготовки и проведения выборов губернатора Тюменской области, на основании ч. 2 ст. 18 Избирательного кодекса (закона) Тюменской области, п. 3 Договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа о порядке и условиях проведения выборов губернатора Тюменской области 14 января 2001 г. пришли к соглашению о том, что избирательная комиссия Тюменской области передает избирательной комиссии Ханты-Мансийского автономного округа, избирательной комиссии Ямало-Ненецкого автономного округа на период проведения выборов губернатора следующие свои полномочия: руководство деятельностью нижестоящих избирательных комиссий в целях обеспечения полного и единообразного применения Избирательного кодекса (закона) Тюменской области; распределение между ними средств, выделенных из областного бюджета на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов контроль за целевым использованием этих средств; оказание содействия нижестоящим комиссиям в осуществлении возложенных на них функций в пределах своих полномочий на территории Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов; заслушивание сообщений представителей органов исполнительной власти указанных округов и органов местного самоуправления, нижестоящих избирательных комиссий по вопросам подготовки и проведения выборов; контроль за обеспечением избирательных комиссий транспортом, связью, рассмотрение других вопросов материально-технического обеспечения подготовки и проведения выборов на территории Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов; контроль за своевременностью составления списков избирателей и их представлением для ознакомления граждан на территории этих округов; обеспечение изготовления избирательных бюллетеней по форме, установленной избирательной комиссией Тюменской области, и их доставку территориальным избирательным комиссиям на территории Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов[426]; контроль за проведением предвыборной агитации на их территории; составление смет расходов по подготовке и проведению выборов на территории Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов; изготовление печатей избирательных комиссий по выборам; осуществление подсчета голосов избирателей и подведение итогов голосования на территории Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.

К совместным полномочиям избирательных комиссий Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов отнесено: осуществление контроля за соблюдением избирательных прав граждан и законодательства о выборах; рассмотрение жалоб (заявлений) участников избирательного процесса; осуществление иных полномочий, в соответствии с инструкциями избирательной комиссии Тюменской области, не противоречащих заключенному соглашению.

Соглашением определены формы осуществления совместных полномочий: проведение совместных консультаций; участие представителей избирательных комиссий в совместной деятельности рабочих групп; проведение совместных семинаров, конференций, «круглых столов» по повышению правовой культуры участников избирательного процесса.

Предусмотрено, что работа ГАС «Выборы» в период проведения выборов губернатора Тюменской области осуществляется в соответствии с Инструкцией по организации единого порядка установления итогов голосования, составления протоколов избирательных комиссий, определения результатов выборов, получения, передачи и обработки информации с использованием ГАС «Выборы» при проведении выборов губернатора Тюменской области.

Юридической основой нормативных договоров и соглашений между субъектами Федерации являются их конституции, уставы, а также специальные законы, регулирующие эти вопросы. К числу последних относятся, например, Закон г. Санкт-Петербурга от 17 июля 1997 г. «О порядке заключения договоров Санкт-Петербурга»[427], Закон Свердловской области от 30 июня 1998 г. «О международных и межрегиональных договорах (соглашениях) Свердловской области»[428] и др.

Разумеется, заключая между собой договоры и соглашения, субъекты Федерации обязаны руководствоваться не только собственным, но и федеральным законодательством, и в первую очередь нормами Конституции РФ. Между тем практика свидетельствует, что при заключении договоров и соглашений они зачастую игнорируют конституционные нормы.

Так, 30 июня 1997 г. было подписано соглашение между администрациями Сахалинской области, Хабаровского и Приморского краев «О развитии экономического сотрудничества», в котором отмечено, что «важнейшей задачей ускорения социально-экономического развития представляемых территорий Дальневосточного региона является решение проблемы устойчивого обеспечения топливно-энергетическими ресурсами и снижение затрат на эти цели в отраслях народного хозяйства и социальной сфере. Главным звеном в решении данной проблемы на долгосрочную перспективу становится освоение ресурсов углеводородного сырья на шельфе о. Сахалин».

Соглашение заключено, как следует из его преамбулы, исходя из необходимости учета и неукоснительного соблюдения геополитических и экономических интересов России, Дальнего Востока и представленных субъектов Федерации при определении стратегических направлений использования природных ресурсов Дальневосточного региона.

Однако это положение противоречит п. «в» ст. 72 Конституции РФ, который предусматривает, что вопросы владения, пользования и распоряжения, в частности, природными ресурсами решаются Федерацией и ее субъектами совместно, тем более если речь идет об «определении стратегических направлений использования природных ресурсов Дальнего Востока».

Три субъекта Федерации в п. 13 соглашения устанавливают, что исходят из «общегосударственных интересов», хотя согласно п. «е» ст. 71 Конституции РФ установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации является ее исключительной прерогативой.

В соответствии с п. 1.3.3 соглашения стороны признают необходимым объединить усилия по обеспечению экологической безопасности при осуществлении шельфовых проектов на основе совместного участия в создании мощностей и поддержании деятельности специализированных противоаварийных служб и предприятий. Между тем в соответствии с п. «д» ст. 72 Конституции РФ вопросы окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а п. «н» ст. 71 относит вопросы защиты экономической зоны и континентального шельфа к исключительному ведению Российской Федерации.

Анализ договоров, заключенных между Правительством г. Москвы и субъектами Федерации (их насчитывается более 150), а также подписанных Президентом Республики Татарстан, показывает, что многие из них вторгаются в компетенцию Российской Федерации[429].

Таким образом, практика заключения договоров и соглашений между субъектами Федерации нуждается в существенном совершенствовании.

Особого разговора заслуживает вопрос о договорах и соглашениях субъектов Федерации с иностранными партнерами как источниках конституционного права. Согласно п. «о» ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации. Однако законодатель не дает расшифровок понятия «международные и внешнеэкономические связи» и ничего не говорит о праве субъектов Федерации заключать соглашения, которые являлись бы международными договорами. Это обстоятельство, а также анализ ряда федеральных законов позволили П.Н. Бирюкову сделать правильный вывод о том, что «федеральное законодательство пока не подтверждает наличие у субъектов РФ качества международной договорной правоспособности, хотя и не отрицает возможности обладания ими этим правомочием»[430].

Разъяснение по этому вопросу содержит Федеральный закон от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»[431], в котором указано, что органы государственной власти субъекта Федерации в пределах полномочий, предоставляемых Конституцией РФ, федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации, имеют право на ведение переговоров с иностранными партнерами, а также на заключение с ними соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей (ч. 1 ст. 2). При этом подчеркивается, что соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта Федерации, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами (ст. 7).

Закон содержит перечень иностранных партнеров, с которыми субъекты могут заключать соглашения (ч. 1 ст. 1). В нем говорится о том, что субъекты Федерации в пределах полномочий, предоставляемых Конституцией РФ, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных для этой цели. Субъекты Федерации с согласия Правительства РФ могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств.

Право органов государственной власти субъекта Федерации на ведение переговоров и заключение соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей закреплено и в конституциях, и уставах ряда субъектов. Так, в ст. 66 Конституции Республики Дагестан указано, что эта республика является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических отношений и связей, вступает в отношения с другими государствами, заключает договоры, обменивается представительствами, участвует в деятельности международных организаций. В Уставе Краснодарского края говорится, что край является «самостоятельным участником соглашений и связей с другими субъектами Российской Федерации, а также международных и внешнеэкономических связей» (ст. 6).

Следует отметить, что право заключения договоров и соглашений с иностранными партнерами, предоставленное субъектам Федерации их конституциями и уставами, активно реализуется на практике. Об этом, в частности, свидетельствует далеко не полный перечень договоров и соглашений, предусматривающих сотрудничество Республики Башкортостан с иностранными государствами и их субъектами:

Договор о дружбе и сотрудничестве между Республикой Башкортостан и Республикой Абхазия (заключен 18 августа 1994 г. в г. Уфе сроком на пять лет);

Соглашение о сотрудничестве между Торгово-промышленной палатой Республики Башкортостан и Федеральной палатой экономики Австрии (заключено 2 сентября 1992 г. в г. Вене на неопределенный срок);

Соглашение между Государственным комитетом Республики Башкортостан по делам молодежи и Студенческим молодежным Союзом Азербайджанской Республики (заключено 7 февраля 1995 г. в г. Уфе);

Соглашение о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве между Правительством Республики Башкортостан и Правительством Республики Беларусь (заключено 7 июля 1999 г. в г. Уфе, бессрочное);

Соглашение между Правительством Республики Башкортостан и Правительством Республики Болгария о торгово-экономических связях (заключено 18 сентября 1992 г. в г. Софии на неопределенный срок);

Соглашение между Правительством Башкирской ССР и Правительством Венгерской Республики о торгово-экономических связях (заключено 17 сентября 1991 г. в г. Будапеште на неопределенный срок);

Соглашение о сотрудничестве между Провинцией города Бергамо и Министерством внешних связей Республики Башкортостан (заключено 17 мая 1996 г. в г. Бергамо на неопределенный срок);

Соглашение между Министерством внешних связей и торговли Республики Башкортостан и Министерством энергетики, индустрии и торговли Республики Казахстан о взаимном сотрудничестве (заключено 24 июня 1998 г. в г. Астане сроком на пять лет и автоматически продлевается на последующие пятилетние периоды);

Соглашение между Правительством Республики Башкортостан Российской Федерации и Народным Правительством провинции Ляонин Китайской Народной Республики о торгово-экономическом и научно-техническом сотрудничестве (заключено 25 февраля 1999 г. в г. Москве сроком на пять лет и автоматически продлевается);

Соглашение между Министерством внешних связей и торговли Республики Башкортостан (Российская Федерация) и Министерством внешней торговли и промышленности Кыргызской Республики о взаимном сотрудничестве (заключено 17 августа 1998 г. в г. Уфе сроком на пять лет и автоматически продлевается на последующие пятилетние периоды);

Соглашение между Министерством внешних связей Республики Башкортостан и Министерством экономики Латвийской Республики о торгово-экономическом сотрудничестве (заключено 17 июля 1996 г. в г. Риге на неопределенный срок);

Соглашение о торгово-экономическом сотрудничестве между Министерством материальных ресурсов и межрегиональных связей Республики Башкортостан и Министерством промышленности и торговли Литовской Республики (заключено 18 октября 1993 г. в г. Вильнюсе сроком на пять лет и автоматически продлевается на годичные периоды);

Соглашение между Правительством Республики Башкортостан и Правительством Республики Молдова об экономических взаимоотношениях на 1996–2000 гг. (заключено 13 декабря 1995 г. в г. Уфе сроком до 1 января 2001 г. и автоматически продлевается на один год);

Соглашение между Правительством Румынии и Правительством Республики Башкортостан о торгово-экономическом сотрудничестве (заключено 20 мая 1993 г. в г. Бухаресте на неопределенный срок);

Соглашение между Правительством Республики Башкортостан Российской Федерации и Правительством Турецкой Республики о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве (заключено 7 июня 1996 г. в г. Уфе на неопределенный срок).

Согласно Федеральному закону «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта Федерации, не могут содержать положения, противоречащие Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ, федеральному законодательству, договорам между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, а также положения, ущемляющие законные интересы другого субъекта Федерации. Между тем на практике субъекты Федерации, игнорируя федеральное право, нередко чрезмерно расширяют свою деятельность в этой сфере. Думается, что с принятием федерального закона о координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации такого рода нарушениям будет положен конец.

Органы государственной власти субъекта Федерации заблаговременно должны уведомлять соответствующие федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры о заключении соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Они определяют процедуру заключения соглашений об осуществлении этих связей с учетом необходимости согласования проектов соглашений.

Проект соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенного органами государственной власти субъекта Федерации, не позднее чем за месяц до подписания представляется для согласования в Министерство иностранных дел РФ, а при необходимости и в другие федеральные органы исполнительной власти. Министерство иностранных дел Российской Федерации и другие федеральные органы исполнительной власти информируют орган государственной власти субъекта Федерации о результатах рассмотрения проекта, как правило, не позднее чем через 20 дней после его получения. В случае разногласий между федеральным органом исполнительной власти и органом государственной власти субъекта Федерации в отношении проекта соглашения применяются согласительные процедуры в соответствии с законодательством РФ.

Регистрация таких соглашений производится в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Тексты соглашений подлежат опубликованию. Порядок опубликования устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

Федеральные органы государственной власти оказывают органам государственной власти субъектов Федерации необходимую правовую и экспертно-консультативную помощь в развитии международных и внешнеэкономических связей, в организации и ведении переговоров, в выработке текстов соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключаемых органами государственной власти субъектов Федерации, в выполнении указанных соглашений, а также обеспечивают защиту прав и законных интересов субъектов Федерации в иностранных государствах.

При возникновении разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации в отношении указанных соглашений, заключенных органами государственной власти субъектов Федерации, применяются согласительные процедуры в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

В случае, если соглашение об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенное органом государственной власти субъекта Федерации, противоречит Конституции РФ, федеральным законам, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ, ущемляет законные интересы другого субъекта Федерации либо нарушает порядок, установленный федеральным законодательством, оно может быть оспорено в судебном порядке. Действие таких соглашений, противоречащих федеральным законам, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ, может быть в соответствии ч. 1 ст. 85 Конституции РФ приостановлено до решения этого вопроса соответствующим судом.

Конституции и уставы субъектов Федерации по-разному определяют место заключенных ими договоров и соглашений с иностранными партнерами в системе источников конституционного права соответствующих субъектов. Одни из них вообще не затрагивают эти вопросы (например, Конституция Республики Марий Эл). В других международные договоры РФ признаются частью правовой системы соответствующего субъекта Федерации (например, п. 5 ст. 6 Конституции Республики Адыгея). При этом устанавливается, что если международным договором РФ определены иные правила, чем предусмотренные законом субъекта Федерации, то применяются правила международного договора. Наконец, в некоторых из них предусматривается, что если договор субъекта Федерации в области международной деятельности устанавливает иные правила, чем предусмотренные законом этого субъекта, то применяются правила договора (например, ст. 16 Конституции Республики Башкортостан). Таким образом, только в этих субъектах Федерации договоры и соглашения, заключенные с иностранными партнерами, занимают место, следующее за их конституциями и уставами. Во всех других договоры и соглашения субъектов Федерации, заключенные с иностранными партнерами, носят подзаконный характер.

Глава V

РЕГИОНАЛЬНО-МЕСТНЫЕ ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

Наряду с региональными в практике встречаются источники конституционного права, носящие регионально-местный характер. К ним можно отнести договоры между субъектами Российской Федерации и действующими на их территории органами местного самоуправления.

В качестве примера можно привести, например, Договор о передаче полномочий органов исполнительной власти Московской области исполнительным органам местного самоуправления Одинцовского района. Согласно договору стороны признают, что реализация программы социально-экономического развития района требует передачи дополнительных полномочий органов исполнительной власти Московской области исполнительным органам местного самоуправления Одинцовского района (ст. 1).

В число этих полномочий входят: бюджетное регулирование при разработке проектов областного и консолидированного бюджета Московской области; управление и распоряжение объектами областной собственности, расположенными на территории района; формирование фонда развития района; формирование налогового фонда для привлечения иностранных инвестиций на территории района; осуществление мер по ограничению монополистической деятельности и развитию предпринимательства на территории района; проведение государственной политики ценообразования и оплаты труда на подведомственной территории; содействие организации государственного страхования, единой системы учета и статистики; охрана труда и здоровья населения города, разработка и внедрение городской системы медицинского страхования, лицензирование фармацевтической деятельности; управление образовательными учреждениями областного подчинения, их создание, реорганизация и ликвидация, установление нормативов финансирования образования, контроль за соблюдением государственных образовательных стандартов; управление органами санитарно-эпидемиологического надзора, организация мероприятий по предупреждению и ликвидации эпидемий инфекционных болезней, массовых заболеваний, введение и отмена карантина, определение прейскуранта услуг по уборке городов и населенных пунктов; планирование охраны окружающей природной среды, финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранных программ, дача разрешений на право использования природной среды и ее ресурсов, на выброс и сброс вредных веществ, размещение, переработку, складирование и захоронение отходов, организация сброса и рекуперации производственных и бытовых отходов, выдача лицензий на пользование недрами; согласование условий предоставления недр в пользование на подведомственной территории и доли добываемого сырья, определение форм и размеров платы за использование недр, предоставление водных объектов в обособленное пользование; утверждение градостроительных нормативов, градостроительной документации, организация лицензирования строительного производства; регистрация предприятий с иностранными инвестициями, определение порядка открытия и деятельности представительств иностранных фирм, организаций и банков на территории района; предоставление земельных участков под объекты, находящиеся в собственности Московской области; иные полномочия исполнительных органов государственной власти Московской области в сфере административного, административно-процессуального, трудового, жилищного, земельного, лесного законодательства, законодательства Московской области о недрах, об охране окружающей среды (ст. 3).

В договоре указывается, что органы исполнительной власти Московской области вправе осуществлять контроль за реализацией переданных исполнительным органам местного самоуправления Одинцовского района полномочий (ст. 6) и для реализации этих полномочий предоставляют необходимые материальные и финансовые средства (ст. 7), а исполнительные органы местного самоуправления в районе не могут без согласия органов исполнительной власти Московской области передавать кому бы то ни было предоставленные им органами исполнительной власти Московской области полномочия (ст. 9)[432].

К источникам конституционного права, имеющим регионально-местный характер, относятся также соглашения между субъектами Федерации и действующими на их территории органами местного самоуправления. Таким актом является, в частности, Генеральное Соглашение о взаимодействии и социально-экономическом сотрудничестве между администрацией Нижегородской области и органами местного самоуправления Большеболдинского района Нижегородской области, предметом которого служат взаимные обязательства администрации Нижегородской области и администрации Большеболдинского района, направленные на решение социально-экономических и организационно-хозяйственных проблем Большеболдинского района, привлечение инвестиций в развитие местной промышленности, совершенствование системы управления муниципальной собственностью и областной государственной собственностью, расположенной на территории района, обеспечение единства правового и экономического пространства на территории Нижегородской области.

В соответствии с этим соглашением администрация Большеболдинского района приняла на себя ряд обязательств (ст. 3).

В политико-правовой и инвестиционной сфере она обязалась проводить в жизнь на территории района политику, направленную на преобразования в промышленном производстве, сельском хозяйстве, жилищно-коммунальном секторе, в области социальной защиты населения, экономической безопасности, на совершенствование земельных отношений; обеспечить соблюдение на территории района законодательства Российской Федерации и Нижегородской области, не допускать принятия правовых актов, направленных на установление не предусмотренных законом ограничений свободы предпринимательства и иной хозяйственной деятельности дополнительно к тем, которые установлены федеральным законодательством; содействовать привлечению отечественных и иностранных инвестиций на территорию района путем предоставления льгот по местным налогам и неналоговым тарифам, а также плате за выдачу лицензий и других разрешительных документов, необходимых для занятия предпринимательством на территории района; содействовать созданию на территории района коммерческих организаций всех форм собственности, в том числе с иностранными инвестициями, занимающихся видами деятельности по приоритетным направлениям; поощрять развитие малого предпринимательства и свободной конкуренции, увеличение числа зарегистрированных индивидуальных предпринимателей; принимать меры к повышению собираемости федеральных и областных налогов и сборов на территории района, оказывать налоговой службе и налоговой полиции содействие в выявлении неплательщиков налогов и привлечении их к ответственности.

В социально-экономической сфере администрация района взяла на себя обязательства не допускать образования задолженности по заработной плате работникам бюджетных организаций и учреждений, финансируемых из бюджета района, а в случае ее возникновения – соблюдать графики ее погашения, согласованные с администрацией Нижегородской области; принимать меры к тому, чтобы на территории района не возникали случаи массового увольнения работников предприятий, учреждений, организаций, содействовать сохранению старых и возникновению новых рабочих мест, сокращению безработицы на территории района; при проведении реформы жилищно-коммунального хозяйства на территории района в соответствии с законодательством Российской Федерации и Нижегородской области принимать меры к социальной защите малообеспеченных слоев населения; создавать условия для социально-культурного, жилищно-бытового и дорожного строительства, развития районных учреждений образования, здравоохранения, культуры и спорта; деятельности районных средств массовой информации, в том числе путем прямого финансирования на правах учредителя; обеспечивать бесперебойное снабжение населения топливом, принимать меры к улучшению транспортного обслуживания жителей и развития услуг почтовой и электронной связи; содействовать органам охраны природы в защите окружающей среды и обеспечении экологической безопасности на территории района.

В свою очередь, администрация Нижегородской области (ст. 4) в финансовой сфере обязана обеспечить расходную часть бюджета района, исходя из единых социальных и финансовых нормативов, установленных для удовлетворения жизненно важных потребностей населения не ниже минимальных государственных социальных стандартов; оказывать администрации района методическую помощь в работе по ежегодному финансированию и исполнению бюджета района; ежегодно закреплять за бюджетом района регулирующие доходные источники (отчисления от федеральных и областных налогов, остающихся в распоряжении Нижегородской области) и для покрытия минимально необходимых расходов бюджета района; предоставлять администрации района кредитные ресурсы, дотации и субвенции в порядке и сроки, предусмотренные законом области о бюджете на очередной финансовый год; предусматривать компенсацию расходов администрации района, связанных с принятием решений органами государственной власти Нижегородской области, в том числе в связи с реализацией делегированных отдельных государственных полномочий (размер компенсации определяется сторонами путем заключения специального соглашения, а в случае, если стороны не пришли к согласию по этому вопросу, – губернатором области); в целях сокращения встречных финансовых потоков в ходе исполнения областного бюджета на очередной финансовый год осуществлять зачет сумм, причитающихся в качестве дотаций или субвенций; осуществлять зачет сумм, причитающихся району из сумм поступлений на территории района по налогам в дорожный фонд, в размерах, согласованных с представителями областного дорожного фонда; обеспечить реализацию гарантий финансовой самостоятельности бюджета района в соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

В сфере правового регулирования вопросов, затрагивающих интересы органов местного самоуправления, администрация Нижегородской области обязана обеспечивать соответствие законодательства Нижегородской области о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству; не допускать принятия правовых актов или включения в них положений, затрагивающих вопросы, решение которых входит в компетенцию органов местного самоуправления или приводит к увеличению расходов или уменьшению доходов бюджета района, вопреки принципу финансовой самостоятельности местного самоуправления; оказывать администрации района организационно-техническую помощь в создании электронной базы данных правовой информации; консультировать работников администрации района по правовым вопросам, возникающим в процессе их служебной деятельности; организовывать областные семинары по обучению кадров и повышению их квалификации с участием представителей администрации района.

В соглашении предусматривается, что для его исполнения сторонами или их структурными подразделениями могут быть заключены отдельные соглашения, детализирующие обязательства сторон по конкретным направлениям работы и сферам деятельности (ст. 5).

Глава VI

МЕСТНЫЕ ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

Наличие у конституционного (государственного) права местных источников всегда признавалось большинством исследователей этого вопроса. Возражая против трактовки вопроса об источниках государственного права стран народной демократии, предложенной Д.Л. Златопольским и Н.Я. Куприцем, которые исключали из числа источников государственного права акты местных представительных органов этих стран и их исполнительных комитетов[433], В.Ф. Коток писал: «Местные Советы в СССР… принимают на своих сессиях важные решения, имеющие значение как источники государственного (конституционного) права, например, решения Советов и их исполкомов о порядке проведения в жизнь программы жилищного строительства, ставящей целью в ближайшие 10–12 лет обеспечить каждую семью квартирой. Вряд ли у кого-либо найдутся веские основания для того, чтобы отрицать за этими актами значение источников государственного права. Не случайно в специальной литературе настойчиво выдвигается предложение о включении права на благоустроенное жилище в число конституционных прав советских граждан. Нет сомнения в том, что соответствующие акты местных Советов имеют общегосударственное значение, поскольку ими решается общенародная задача создания мощного жилищного фонда для удовлетворения растущих потребностей народа. А это говорит в пользу признания таких актов источниками рассматриваемой отрасли права.

Необходимо также принять во внимание и то важное обстоятельство, что среди местных Советов депутатов трудящихся имеются Советы национально-государственных образований (автономных областей и национальных округов), которые непосредственно выражают и оформляют суверенные права национальных меньшинств. Суверенитет наций, конечно, имеет не узко местное, а общегосударственное значение… Однако сторонники узкого подхода к проблеме источников конституционного права признают таковыми только нормативные акты высших органов СССР, союзных и автономных республик, но отказывают в таком признании нормативным решениям Советов депутатов трудящихся автономных областей и национальных округов и их исполкомов. Тем самым искусственно обедняется содержание предмета советского государственного права…

Чем мотивируется исключение из числа источников государственного (конституционного) права всех нормативных актов, кроме конституции, законов, указов и постановлений правительства? Тем, что в отношении других нормативных актов может возникнуть вопрос о проверке их законности. Сторонники такого исключения считают, что если эти акты могут отменяться по мотивам нарушения законности, то они и не должны признаваться источниками права[434]. Но такая мотивировка несостоятельна. Конституции социалистических стран устанавливают порядок проверки законности и тех актов, которые всеми без исключения рассматриваются как источники государственного (конституционного) права… Нельзя ставить признание акта источником права в зависимость от того, проверяется или не проверяется его законность. Государство исходит из презумпции законности всякого нормативного акта, поскольку он не приостановлен или не отменен компетентными органами. В силу этого любой нормативный акт… есть источник государственного (конституционного) права»[435].

И далее В.Ф. Коток продолжал: «Сторонники исключения из числа источников этой отрасли права нормативных актов местных органов государственной власти утверждают также, что источником можно считать только акты общегосударственного значения, поскольку конституционное право есть право государства в целом, имеющее значение для каждого его гражданина и всех его органов.

Это утверждение заслуживает пристального внимания. Действительно, конституционное право, выражающее суверенитет всего народа, имеет общегосударственное значение. Если бы источники этой отрасли права такого значения не имели, то пришлось бы говорить о конституционном праве отдельных административно-территориальных объединений. Но из общегосударственного значения источников государственного права вовсе не вытекает, что каждая конституционно-правовая норма должна быть адресована конкретно всем гражданам и всем государственным органам. Среди этих норм имеется немало таких, которые не отвечают требованию всеобщности адресата… Следовательно, общегосударственное значение источников конституционного права определяется не признаком всеобщности адресата, а характером регулируемых ими общественных отношений.

Мы относим определенные акты местных представительных органов к числу источников конституционного права по следующим основаниям. Во-первых, местные Советы депутатов трудящихся включаются в политическую основу государства, в силу чего их нормативные акты определенного содержания приобретают значение источников конституционного права. Во-вторых, местные Советы могут принимать и такие решения, в которых содержатся предложения общегосударственной важности. А эти решения должны рассматриваться как источники конституционного права хотя бы уже потому, что высшие органы обязаны рассматривать выдвинутое предложение. Наконец, в актах местных органов государственной власти содержатся нормы, которые в соответствии с конституцией регулируют основные начала общественной и государственной жизни на местах. Их актами, например, утверждаются местные бюджеты и местный народнохозяйственный план, решаются такие общегосударственные задачи, как осуществление программ жилищного строительства, повышения культурного и материального уровня жизни народа и т. д.»[436]

B.C. Основин не был согласен с утверждением Я.Н. Уманского о том, что нормы советского государственного права содержатся в решениях и распоряжениях местных Советов депутатов трудящихся, издаваемых в пределах компетенции этих органов и регулирующих «общие правила, действующие на данной территории (решение об утверждении местного бюджета, народнохозяйственного плана, образовании исполкома и др.)»[437]. По его мнению, общие правила поведения, установленные местным Советом и действующие на данной территории, содержатся в нормах, которые относятся не только к советскому государственному праву. Кроме того, B.C. Основин подчеркивал, что не все решения, которые приводит Я.Н. Уманский в подтверждение своей точки зрения, являются нормативными актами[438]. «Например, – писал он, – решение об образовании исполкома, которое Я.Н. Уманский приводит в качестве примера источника государственного права, не является нормативным актом. Это акт применения нормы, содержащейся в ст. 81 Конституции РСФСР и соответствующих статьях конституций других союзных республик»[439].

B.C. Основин указывал, что во многих актах, принимаемых местным Советом, имеются нормы государственного права, что обусловлено местом и ролью этих органов в государственном строительстве. Характерные черты решений местных Советов как источника государственного права он видел в том, что эти акты принимаются лишь по вопросам местного значения и на основе актов всех вышестоящих государственных органов[440].

Как уже отмечалось, В.Ф. Коток наряду с актами местных Советов относил к числу источников государственного права и акты исполкомов, что вызывало возражения у большинства исследователей этого вопроса. «Все советские государствоведы, – писал B.C. Основин, – единодушно признают, что государственно-правовые нормы не могут содержаться в решениях и распоряжениях исполкомов местных Советов депутатов трудящихся…»[441] Если отдельные «нормативные акты местных органов государственной власти и служат источниками государственного права (например, акты местных Советов о передаче функций отделов исполкомов постоянным комиссиям Советов и определении компетенции этих комиссий), – подчеркивали А.И. Лeпешкин, А.Х. Махненко и Б.В. Щетинин, – то акты исполкомов, устанавливая нормы, определяющие внутренние взаимоотношения между организационными ячейками исполкома, являются источником административного права. Ни в одной социалистической стране исполкомам не предоставлено право создавать нормы, относящиеся к области организации и деятельности представительных органов государственной власти. Следовательно, исключается возможность принятия исполкомами актов, содержащих нормы государственного права»[442].

В постсоветский период практически все исследователи относят к местным источникам конституционного права акты местного самоуправления[443]. И с этим нельзя не согласиться. Местное самоуправление согласно ст. 12 Конституции РФ в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Поэтому нормы, содержащиеся в правовых актах местного самоуправления, являются корпоративными, т. е., исходящими от определенного сообщества или его органов. Они регламентируют внутреннюю организацию, основные направления деятельности муниципального образования, взаимные права и обязанности его участников. Как и иные корпоративные нормы, нормы муниципальных образований обязательны прежде всего для населения территории муниципального образования.

Однако этим значение норм муниципального образования не ограничивается. Органы местного самоуправления являются органами, через которые народ согласно Конституции РФ осуществляет принадлежащую ему власть (ст. 3). Поэтому нормы, создаваемые местным самоуправлением в установленных пределах, обладают общеобязательностью и гарантированностью со стороны государства, т. е. свойствами правовых норм. Содержащие такие нормы акты приобретают характер нормативных правовых актов и в качестве составной части входят в единую правовую систему страны.

Не будучи частью системы государственных органов, органы местного самоуправления не могут сами присваивать себе функцию правотворчества, являющуюся важнейшей государственной функцией. Только государство или отдельные его органы могут санкционировать издание местным самоуправлением и его органами правовых норм[444].

В соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством органы местного самоуправления получили возможность создавать правовые нормы по вопросам местного значения. Эти вопросы перечислены в ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[531], а также в законах субъектов Федерации.

К числу вопросов местного значения федеральный закон, в частности, относит: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и фонда нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; организация утилизации и переработки бытовых отходов; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация и содержание муниципальных архивов; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; организация и содержание муниципальной информационной службы; создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования; создание условий для организации зрелищных мероприятий; создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании; организация муниципальной пожарной службы.

Муниципальное образование вправе принимать к своему рассмотрению и другие вопросы, отнесенные к числу имеющих местное значение законами субъектов Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Аналогичные вопросы рассматриваются как имеющие местное значение и законами субъектов Федерации о местном самоуправлении в этих субъектах.

Правотворчество по этим вопросам носит характер предварительно санкционированного. Кроме того, государство может передавать в ведение муниципальных образований и отдельные государственные полномочия по правотворчеству.

Исполнение органами местного самоуправления определенного объема государственных полномочий и государственных обязанностей для России является давней традицией, поскольку процесс этот большей частью взаимовыгоден как для населения, так и для государства. Например, ведению земских учреждений согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. подлежали раскладка государственных денежных сборов, исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, участие в делах почтовой повинности и другие дела, которые вверялись на основании особых уставов, положений или постановлений (гл. I)[445].

С принятием Конституции РФ 1993 г., установившей (ч. 2 ст. 132), что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, этот вопрос приобрел важное практическое значение и требует правового упорядочения[446]. Это тем более очевидно, если учесть, что в настоящее время муниципальные образования наделяются отдельными государственными полномочиями путем включения их в статьи законов, закрепляющих компетенцию органов местного самоуправления. При этом, как заметил В.И. Васильев, в нормативных правовых актах, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления, обычно не определяется, к какой категории полномочий они относятся – к государственным или к тем, которые связаны с решением вопросов местного значения, что создает значительные трудности в деятельности органов местного самоуправления, порождает коллизии в их взаимоотношениях с государственными органами[447].

В настоящее время многие субъекты Федерации приняли свои законы по вопросам наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. К их числу относятся, в частности, Закон Республики Марий Эл от 1 декабря 1997 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», Закон Белгородской области от 31 декабря 1996 г. «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти области» и др. Однако нерешенность многих проблем на федеральном уровне не позволяет субъектам РФ обеспечить полноту и системность этой деятельности.

Следует сказать, что характер правотворческих актов местного самоуправления ограничен законодательством. В соответствии с ч. 1 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» эти акты общеобязательны только для субъектов, находящихся на территории муниципального образования. Таким образом, их издание ограничено по территориально-субъективному признаку. Кроме того, упомянутая норма свидетельствует о том, что государство санкционирует создание органами местного самоуправления только регулятивных норм. Что же касается охранительных предписаний, т. е. предписаний, содержащих указания на меры государственного принуждения за правонарушения (меры ответственности), то их сами муниципальные органы устанавливать, как правило, не могут.

Акты местного самоуправления относятся к числу наиболее распространенных местных источников конституционного права. Однако в ряде субъектов Федерации наряду с органами местного самоуправления предусматривается существование органов государственной власти. Например, согласно ст. 84 Конституции Республики Саха (Якутия) в республике организация деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения осуществляется через систему местных органов государственной власти и органы местного самоуправления. Акты органов государственной власти, содержащие конституционно-правовые нормы, также являются источниками конституционного права.

§ 1. Уставы муниципальных образований

Основным видом нормативных правовых актов муниципальных образований являются их уставы. Они получили достаточно широкое распространение в правотворческой практике[448] и представляют собой разновидность актов кодификационного характера, имеющих конституирующее значение. Такое значение уставов муниципальных образований для местного самоуправления вытекает из ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащей широкий перечень сведений, которые должны быть включены в устав муниципального образования.

Согласно этой статье в уставе муниципального образования прежде всего указываются границы и состав территории муниципального образования. Так, в ст. 2 Устава Рыбинского муниципального округа указывается, что этот округ образован в соответствии с Законом Ярославской области от 30 ноября 1995 г. «О муниципальных образованиях Ярославской области» в административных границах г. Рыбинска и Рыбинского района и является составной частью Ярославской области. Рыбинский муниципальный округ расположен на побережье Рыбинского водохранилища и реки Волги. В его состав входят уникальные природно-культурные территории и зоны охраны памятников истории и культуры, которые в установленном законодательством порядке отнесены к памятникам историко-культурного и природного значения.

Территория округа включает в себя административную территорию г. Рыбинска и 17 сельских (поселковых) административных территорий в существующих границах Рыбинского района, которые не являются муниципальными образованиями:

1) Арефинская сельская административная территория, центр – село Арефино;

2) Волжская сельская административная территория, центр – поселок Ермаково;

3) Глебовская сельская административная территория, центр – село Глебово;

4) Каменниковская сельская административная территория, центр – поселок Каменники;

5) Ломовская сельская административная территория, центр – деревня Дюдьково;

6) Макаровская сельская административная территория, центр – поселок Юбилейный;

7) Михайловская сельская административная территория, центр – село Михайловское;

8) Назаровская сельская административная территория, центр – деревня Назарово;

9) Николо-Кормская сельская административная территория, центр – село Никольское;

10) Огарковская сельская административная территория, центр – село Огарково;

11) Октябрьская сельская административная территория, центр – поселок Октябрьский;

12) Погорельская сельская административная территория, центр – село Погорелка;

13) Покровская сельская административная территория, центр – село Покров;

14) Судоверфьская сельская административная территория, центр – поселок Судоверфь;

15) Шашковская сельская административная территория, центр – поселок Шашково;

16) Песоченская поселковая административная территория, центр – поселок Песочное;

17) Тихменевская поселковая административная территория, центр – поселок Тихменево.

Административным центром округа является г. Рыбинск, которому в установленном законодательством порядке присвоен статус исторического.

Территорию округа составляют земли городского и сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, земли, необходимые для развития поселений, другие земли и поверхность вод внутри сухопутных границ г. Рыбинска и Рыбинского района.

Описание границ округа, включая картографические материалы, является документом, фиксирующим границы округа, и составляет необходимую часть Устава.

В Уставе указано, что границы округа могут быть изменены только с учетом мнения его населения, выраженного непосредственно на референдуме, и утверждаются законом Ярославской области.

Другим важным элементом устава является перечень вопросов местного значения, относящихся к ведению муниципального образования. Например, в упомянутом Уставе Рыбинского муниципального округа в соответствии со ст. 5 к вопросам местного значения отнесены: принятие и изменение Устава округа, контроль за его соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

комплексное социально-экономическое развитие округа; содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;

организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего среднего (полного) и профессионального образования;

организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения, развитие муниципальной аптечной сети;

охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

регулирование планировки и застройки территории округа; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

контроль за использованием земель в границах территории округа; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

развитие и содержание муниципальных объектов энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации;

организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

благоустройство и озеленение территории округа; организация утилизации и переработки бытовых отходов;

организация и содержание муниципальных архивов; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;

создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

создание условий для деятельности учреждений культуры в округе; сохранение и возрождение памятников историко-культурного и природного наследия, находящихся в муниципальной собственности;

организация и содержание муниципальной информационной службы;

создание условий для деятельности средств массовой информации; создание условий для организации зрелищных мероприятий; создание условий для развития физической культуры и спорта в округе;

обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

участие в охране окружающей среды на территории округа; обеспечение противопожарной безопасности и организация муниципальной пожарной службы;

организация ритуальных услуг, организация и обеспечение погребения, похоронного дела и ведения кладбищенского хозяйствования; организация общественного контроля за деятельностью в сфере похоронного дела в порядке, определяемом законодательством.

Согласно Уставу округ вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к числу имеющих местное значение, а также вопросы, не исключенные из его ведения и не отнесенные к полномочиям органов государственной власти.

Важной составной частью уставов являются положения, закрепляющие форму, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Так, в ст. 4 Устава Рыбинского муниципального округа говорится, что граждане РФ, постоянно проживающие в округе и обладающие избирательным правом, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также равный доступ к муниципальной службе; они вправе обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

В гл. V Устава закреплены формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления и порядок их использования.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования должен регулировать следующие вопросы: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления; основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; порядок выражения недоверия населением, отзыва или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий; гарантии прав должностных лиц местного самоуправления; условия и порядок организации муниципальной службы.

В уже упоминавшемся Уставе Рыбинского муниципального округа (ст. 6) установлено, что органами местного самоуправления округа являются:

выборный представительный орган – Рыбинский Совет депутатов;

исполнительный орган – администрация Рыбинского муниципального округа.

В числе выборных должностных лиц местного самоуправления округа названы: председатель Рыбинского Совета депутатов; заместитель председателя Рыбинского Совета депутатов; глава Рыбинского муниципального округа.

Должностными лицами местного самоуправления округа являются: заместители главы Рыбинского муниципального округа; главы сельских (поселковых) администраций; руководители управлений, отделов, иных структурных подразделений и другие лица, исполняющие организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления.

Отдельные главы Устава посвящены организации и деятельности выборного представительного органа (гл. II); исполнительного органа местного самоуправления (гл. III); управлению сельской (поселковой) административной территорией (гл. IV); муниципальной службе (гл. VII); гарантиям местного самоуправления (гл. VIII); ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (гл. IX).

Не менее важной составной частью уставов являются экономическая и финансовая основы осуществления местного самоуправления, а также общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Так, в гл. VI Устава Рыбинского муниципального округа говорится об экономической основе местного самоуправления; о муниципальной собственности и распоряжении ею; о муниципальном заказе; о праве на создание предприятий, учреждений и организаций; о внешнеэкономической деятельности; о местном бюджете и его доходах и расходах; об обеспечении минимального местного бюджета; о финансировании отдельных государственных полномочий; о получении субвенций для финансирования целевых программ; о внебюджетных фондах; об участии в кредитных отношениях.

В уставах муниципальных образований, характеризующихся компактным проживанием на их территории национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества, закрепляются формы организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. В них могут содержаться и другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами РФ и субъектов Федерации.

Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением и вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

Уставы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в порядке, устанавливаемом законами субъектов РФ. Эти законы определяют в качестве регистрирующих уставы муниципальных образований органы законодательной власти субъектов (например, в Омской области ее Законодательное собрание[449]); органы юстиции (например, Управление юстиции Алтайского края, Иркутской области; Управление юстиции администрации Новосибирской области и Приморского края[450]); представительные органы городов и районов, регистрирующие уставы других муниципальных образований, входящих в их состав (Самарская область[451]). Порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований предусматривает проверку соответствия положений, содержащихся в этих уставах, Конституции РФ, федеральным законам и законам субъектов РФ.

Уставы муниципальных образований отличаются следующими особенностями. Они характеризуются наличием особого субъекта, которым или от имени которого они принимаются. Таким субъектом является само население соответствующего муниципального образования, которым непосредственно принимается устав, или представительный орган местного самоуправления. Иначе говоря, устав принимается либо непосредственно населением соответствующего муниципального образования, либо от его имени. Это обстоятельство обычно находит отражение в преамбуле, которую содержат большинство уставов муниципальных образований.

Другой особенностью уставов является их учредительный характер. Уставы муниципальных образований придают правовой статус общественным отношениям, фактически сложившимся в процессе осуществления местного самоуправления.

Уставы регулируют отношения, которые касаются всех сфер жизни местного сообщества. В этом смысле можно сказать, что осуществляемое ими правовое регулирование носит всеобъемлющий характер.

Среди норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом, правовые нормы, содержащиеся в уставе, обладают высшей юридической силой. Это означает, что все акты органов местного самоуправления или местных сообществ, принятые ими непосредственно, должны соответствовать уставам, а все субъекты права, расположенные на территории муниципального образования, должны следовать их предписаниям.

Имея всеобъемлющий характер, устав тем не менее не может и не должен детально регулировать все общественные отношения, складывающиеся на территории муниципального образования. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия других нормативных актов, необходимых для реализации устава. Устав выступает в качестве основы такого рода нормотворчества.

Характерной особенностью уставов является также и то, что они представляют собой правовые акты, посредством которых фиксируется правовой статус муниципальных образований (предметы ведения, права, обязанности органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением соответствующего муниципального образования).

Устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, внесения в него изменений или дополнений. Порядок принятия устава устанавливается в нем самом. Для принятия устава требуется квалифицированное большинство депутатов представительного органа местного самоуправления, т. е. большее количество депутатов, чем это необходимо для принятия обычного решения. Устав может быть принят также на конференции, собрании или сходе граждан либо посредством референдума, что не характерно для принятия других нормативных правовых актов местного самоуправления.

Все эти особенности делают уставы муниципальных образований носителями наиболее значимых ценностей муниципальной демократии, основным законом жизни городских и сельских поселений.

§ 2. Акты выборных органов местного самоуправления

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 19) органы местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты, наименование и виды которых, полномочия по их изданию, порядок принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Согласно, например, Закону Воронежской области «О местном самоуправлении в Воронежской области», принятому в декабре 1994 г., выборным органом местного самоуправления принимаются следующие акты:

а) постановления – правовые акты нормативного характера;

б) решения – правовые акты, не носящие нормативного характера (оформляются в виде письменного документа);

в) резолюции, заявления, обращения – правовые акты резолютивного характера.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывается, что эти акты не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам, Уставу и законам области, уставу о местном самоуправлении.

Все акты, носящие нормативный характер, принимаются большинством голосов депутатов от числа избранных в выборный орган. Акты по вопросам принятия устава о местном самоуправлении или внесения в него поправок и дополнений, административно-территориального устройства, отстранения от должности главы администрации и иных должностных лиц исполнительного органа, назначение которых согласовывается с выборным органом, считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от числа депутатов, избранных в орган местного самоуправления.

Акты, принимаемые представительным органом местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы (обнародованы) официально. Порядок официального опубликования (обнародования) и вступления в силу актов, принимаемых представительным органом местного самоуправления, устанавливается самим этим органом в соответствии с законодательством.

Согласно Закону (ст. 34) только в виде постановлений издаются акты представительного органа местного самоуправления по вопросам, отнесенным к ведению органов местного самоуправления, которыми:

а) принимается или изменяется структура организации местного самоуправления или образуется, реорганизуется структура подразделения или орган местного самоуправления;

б) вводится штраф или иное взыскание или устанавливается правило или положение, за нарушение которого полагается штраф или другое взыскание;

в) устанавливаются местные налоги или сборы;

г) предоставляется, возобновляется или продлевается льгота;

д) регулируется размер платы за коммунальные услуги;

е) санкционируется получение кредита;

ж) устанавливаются правила передачи или сдачи в аренду, передается или сдается в аренду или санкционируется передача или сдача в аренду собственности, находящейся в ведении органов местного самоуправления;

з) регулируется землепользование;

и) вводятся дополнения или отменяются какие-либо из ранее принятых постановлений.

В соответствии с законом виды правовых актов выборных органов местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу закрепляются уставом муниципального образования. Согласно, например, Уставу г. Ростова-на-Дону (ст. 42) городская Дума, являясь коллегиальным органом, принимает по вопросам своего ведения нормативные правовые акты в форме решений большинством голосов присутствующих депутатов при условии участия в заседании не менее 2/3 депутатов, избранных в Думу. Решения Думы подписывает мэр города в пятидневный срок после принятия и обнародования его путем официального опубликования в течение десятидневного срока после подписания.

Решения городской Думы нормативного характера вступают в силу с момента их официального опубликования, если иное не указано в самом решении. Решение, предусматривающее ответственность должностных лиц и граждан, вступает в силу по истечении семи дней после его официального опубликования.

Среди правовых актов выборных органов местного самоуправления многие содержат конституционно-правовые нормы и являются источниками конституционного права. К числу таких актов относится, в частности, решение Тюменской городской Думы от 15 апреля 1996 г., утвердившее Регламент Тюменской городской Думы.

Регламент, как указывается в нем, является правовым актом г. Тюмени, устанавливающим порядок деятельности, основные правила и процедуры работы Тюменской городской Думы. При этом подчеркивается, что правовую основу деятельности Думы составляют Конституция и законодательство РФ, законы Тюменской области, Устав г. Тюмени и иные нормативно-правовые акты Думы, а также принятый регламент.

Регламент регулирует вопросы осуществления полномочий Думы, присутствия на заседаниях Думы, проведения ее закрытых заседаний; определяет права и обязанности лиц, приглашенных на заседание Думы; устанавливает порядок участия в заседании Думы депутатов Федерального Собрания и Тюменской областной Думы, трансляции заседаний Думы, переноса заседаний Думы и назначения внеочередных заседаний; определяет функции председательствующего на заседании Думы; устанавливает запрещение высказываний без разрешения председательствующего; определяет порядок объявления внеочередного перерыва в заседании, сбора Думы нового созыва на первое заседание, подготовки первого заседания Думы нового созыва, открытия и ведения первого заседания Думы нового созыва. В нем закреплены права и обязанности депутата Думы на заседании, обязанности и права председательствующего на заседании; право Думы на голосование, а также порядок установления числа присутствующих на заседании депутатов и порядок опубликования списка депутатов, систематически не принимающих участия в работе Думы; устанавливается продолжительность заседания Думы; продолжительность выступлений на ее заседаниях, а также продолжительность этапов рассмотрения вопросов; порядок предотвращения беспорядка на заседании Думы.

Регламент устанавливает виды и особенности принимаемых Думой документов. В нем указывается, что по вопросам, отнесенным к ее ведению, Дума принимает решения, постановления и иные нормативные и индивидуальные правовые акты. Решения Думы – правовые акты конкретно регулирующего характера, принимаемые по вопросам ее компетенции; постановления Думы – правовые акты по вопросам организации ее работы, обязательные к исполнению депутатами Думы, сотрудниками ее аппарата и штатными помощниками депутатов; заявления Думы – акты, не носящие нормативного характера, излагающие позицию Думы по вопросам, не относящимся к организации ее работы; обращения Думы – акты, содержащие предложения, рекомендации, призывы и т. п., адресуемые конкретным лицам и (или) органам; протокольные (процедурные) решения – акты, принимаемые путем голосования на заседаниях Думы и не оформляемые другими документами.

Решения Думы об утверждении годового бюджета, программы развития города, а также об отмене ранее принятых ею решений принимаются большинством голосов от состава Думы. Изменения и дополнения вносятся в Устав города решением Думы, принятым большинством в 3/4 голосов от установленного числа депутатов Думы. Решения по остальным вопросам, постановления, заявления, обращения и протокольные решения принимаются большинством голосов от числа присутствующих на заседании депутатов Думы.

Регламентом решаются вопросы организации заседаний Думы, подготовки, принятия, действия нормативных правовых актов и контроля за их исполнением, протоколы заседаний Думы, а также вопросы, связанные с помощниками депутатов, депутатскими комиссиями и группами, председателем Думы и его заместителями, аппаратом Думы, соблюдением регламента Думы и мерами воздействия за его нарушение; устанавливаются виды и правила голосований.

В число источников конституционного права входит и ряд других правовых актов выборных органов местного самоуправления.

Так, решением Самарской городской Думы от 21 октября 1996 г. утверждено Положение о Самарской городской Думе. В нем указано, что оно подготовлено на основе Устава города и обладает высшей после Устава города юридической силой в системе актов городского самоуправления.

В Положении устанавливаются статус Думы, ее состав, срок полномочий и принципы деятельности Думы, ее основные функции. В нем содержится характеристика нормотворческой и контрольной деятельности Думы, определяются пределы компетенции и ее исключительные полномочия.

Согласно Положению по вопросам своей компетенции Дума может принимать решения обязывающего, рекомендательного, констатирующего и иного характера. Обязывающий характер имеют решения, выполнение которых является обязательным для органов городского самоуправления, муниципальных служб и учреждений, их должностных лиц, жителей города, для самой Думы, ее органов и должностных лиц либо для отдельных депутатов (группы депутатов), а невыполнение, по общему правилу, влечет за собой наступление ответственности. Принимаемые Думой решения, предусматривающие выделение финансовых ресурсов, должны содержать указания на источники покрытия вновь образовавшихся расходов за счет взыскания новых доходных источников, перераспределения расходов.

В Положении перечислены вопросы, по которым Дума может принимать обязывающие и рекомендательные решения, а также вопросы, которые Дума не имеет права решать. Оно также содержит характеристику структуры и должностных лиц Думы, ее комитетов и комиссий, депутатских объединений, аппарата Думы и помощников депутатов.

В приложении к Положению о Самарской городской Думе закрепляется распределение предметов ведения Совета и комитетов Думы.

Решением муниципалитета г. Ярославля от 10 апреля 1997 г. утверждено Положение о порядке опубликования правовых актов органов городского самоуправления, разработанное в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Уставом города.

В Положении указывается, что опубликованию подлежат нормативные правовые акты органов городского управления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина. Не подлежат опубликованию правовые акты органов городского самоуправления, содержащие сведения конфиденциального характера, отнесенные к категории ограниченного доступа, государственной тайны.

Согласно Положению решения муниципалитета города Ярославля подлежат официальному опубликованию в течение семи дней с момента подписания мэром города, либо истечения срока, установленного Уставом города для подписания мэром решений, принятых городским муниципалитетом. Датой принятия решения муниципалитетом считается день его принятия в окончательной редакции. Постановления мэра подлежат официальному опубликованию в течение 10 дней с момента их подписания.

В Положении также устанавливается, что официальным опубликованием решения муниципалитета города Ярославля, постановления мэра считается первая публикация его полного текста в газете «Городские новости». Правовые акты органов городского самоуправления могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Правовые акты органов городского самоуправления могут быть опубликованы в виде отдельного издания. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования правовых актов органов городского самоуправления осуществляет управление делами мэрии г. Ярославля. Финансирование расходов по официальному опубликованию правовых актов органов городского самоуправления осуществляется за счет средств, предусмотренных в бюджете города по отрасли «Средства массовой информации», при предъявлении справки о выполненной работе, заверенной Управлением делами мэрии.

Решением Великолукской городской Думы от 23 апреля 1997 г. утверждено Положение о бюджетном процессе в г. Великие Луки, устанавливающее компетенцию органов городского самоуправления в бюджетном процессе.

Согласно Положению бюджетный процесс – это деятельность мэра города, городской Думы и администрации города по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению городского бюджета, в рамках которой осуществляется:

а) разработка проекта бюджета текущих расходов, бюджета и программ развития города;

б) согласование контрольных цифр к проекту городского бюджета и суммы трансферта с областной Администрацией и областным Собранием депутатов;

в) подготовка рабочей документации к проекту городского бюджета, определение контрольных цифр бюджета;

г) согласование контрольных цифр по проекту городского бюджета с комитетами, управлениями и отделами Администрации города;

д) составление проекта городского бюджета и представление его в городскую Думу;

е) рассмотрение и утверждение городского бюджета;

ж) исполнение городского бюджета;

з) рассмотрение отчетов о ходе исполнения бюджета и внебюджетного фонда;

и) контроль за исполнением городского бюджета;

к) утверждение отчета об исполнении городского бюджета.

В Положении установлено, что к ведению администрации города относятся составление проекта бюджета, исполнение бюджета и контроль за использованием ассигнований, а к ведению городской Думы относятся рассмотрение проекта бюджета, его утверждение, контроль за исполнением и утверждение отчета о его исполнении.

Положением определяется порядок подготовки проекта бюджета и его представление в городскую Думу, рассмотрение и утверждение городского бюджета, исполнение городского бюджета, контроль за исполнением бюджета.

Решением Собрания депутатов муниципального образования «Приморский район» от 30 сентября 1997 г. утверждено Положение об администрации муниципального образования «Приморский район». В нем указывается, что администрация муниципального образования «Приморский район» является исполнительным органом местного самоуправления муниципального образования «Приморский район». Администрация самостоятельно решает вопросы, отнесенные действующим законодательством, Уставом муниципального образования, решением Собрания депутатов, нормативными правовыми актами главы местного самоуправления к ее ведению, а также не исключенные из ее ведения и не отнесенные к ведению других органов государственной власти и местного самоуправления. Администрация осуществляет государственные полномочия в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Положение определяет полномочия администрации города в сфере планирования, бюджета, финансов и учета; по управлению муниципальной собственностью; в сфере жилищно-коммунального, дорожного хозяйства, благоустройства, энергетики и торгового обслуживания населения; в сфере строительства, транспорта и связи; в сфере охраны природы и рационального использования земельных и природных ресурсов; в социальной сфере; в сфере обеспечения прав и свобод граждан, законности, правопорядка и безопасности.

В Положении устанавливается структура администрации. Им регулируется организация и обеспечение деятельности администрации.

29 января 1998 г. постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода утверждено Положение о городском референдуме. В нем указывается, что городской референдум в Нижнем Новгороде – голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих на территории города, проводится по важным вопросам местного значения в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, уставом и законами Нижегородской области, Уставом города.

В Положении закреплены общие принципы проведения городского референдума: он проводится на всей территории города, на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан при тайном голосовании, контроль за волеизъявлением граждан не допускается; граждане участвуют в городском референдуме на равных основаниях по месту жительства; лично и каждый из них обладает одним голосом; участие в городском референдуме является добровольным и свободным, никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в городском референдуме, а также на его свободное волеизъявление; деятельность комиссий городского референдума при подготовке и проведении городского референдума, подсчете голосов и установлении итогов голосования, определении результатов городского референдума осуществляется открыто и гласно.

Положением определены права граждан на участие в городском референдуме; вопросы, которые могут быть вынесены на городской референдум; полномочия городского референдума; порядок реализации права требования о проведении референдума; порядок финансирования городского референдума. В нем также указано, кому принадлежит инициатива проведения референдума.

19 апреля 1999 г. решением муниципалитета г. Ярославля утверждено Положение о порядке назначения на должность и освобождения от должности руководителей муниципальных предприятий, учреждений. В соответствии с Положением руководители муниципальных предприятий и учреждений назначаются на должность мэром города. Мэр города вправе предоставлять своим заместителям, а также руководителям структурных подразделений мэрии право назначать на должность и освобождать от должности руководителей курируемых муниципальных предприятий, учреждений. При наличии на предприятии, в учреждении вакантной должности руководителя в течение месяца и отсутствии резерва для ее замещения назначение на должность руководителя может производиться на конкурсной основе.

Порядок проведения конкурса для замещения вакантной должности руководителя определяется мэром г. Ярославля. Информация об условиях проведения конкурса (место и время) публикуется в средствах массовой информации. Устанавливается срок подачи документов, заявок для участия в конкурсе, перечень представляемых материалов, требования к кандидату и другие необходимые условия. Критерии конкурса для каждой вакантной должности определяются отдельно. Конкурс проводится конкурсной комиссией, в состав которой могут быть включены представители трудового коллектива, структурных подразделений мэрии. Решение конкурсной комиссии является основанием для назначения на соответствующую должность руководителя либо отказа в таком назначении.

В Положении установлены порядок заключения, изменения и прекращения трудового договора (контракта), ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по трудовому договору (контракту), а также порядок разрешения споров между сторонами.

19 мая 1999 г. решением городского Совета Новосибирска утверждено Положение о правотворческой инициативе населения в г. Новосибирске, регулирующее в соответствии с федеральным и областным законодательством, Уставом города порядок реализации правотворческой инициативы населения.

Согласно Положению правотворческая инициатива является формой непосредственного участия населения города в осуществлении функций городского самоуправления. Под правотворческой инициативой понимается право членов городского сообщества: вносить в городской Совет проекты правовых актов от имени жителей города, а также предложения по принятию правового акта по вопросам местного значения или об отмене действующего акта городского самоуправления.

Для внесения в повестку дня сессии городского Совета вопроса, отнесенного к правотворческой инициативе, инициативной группе необходимо собрать не менее 1 % подписей избирателей, зарегистрированных на момент проведения последних муниципальных выборов или последнего городского референдума. В соответствии с Положением каждый житель или группа жителей Новосибирска, обладающие избирательным правом, избирательное или общественное объединение, орган территориального общественного самоуправления могут образовать инициативную группу в количестве не менее 10 человек для сбора подписей в поддержку вынесения в качестве правотворческой инициативы вопросов, предложений и проектов правовых актов.

В Положении также определен порядок регистрации инициативной группы, сбора подписей в поддержку правотворческой инициативы, а также гарантии правотворческой инициативы населения.

29 июня 1999 г. Собранием депутатов муниципального образования «Приморский район» принято решение об утверждении Положения о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью в муниципальном образовании «Приморский район».

В соответствии с Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом муниципального образования «Приморский район», Положением об администрации муниципального образования, Положением о поселковой, сельской администрации, Положением о комитете по управлению имуществом и муниципальным хозяйством в нем определены порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, компетенция органов местного самоуправления в осуществлении прав собственника от имени муниципального образования «Приморский район», а также состав муниципальной собственности, включающей средства местного бюджета; муниципальные внебюджетные фонды; имущество органов местного самоуправления; муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; имущество муниципальных предприятий и организаций; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, встроенно-пристроенные помещения, объекты инженерной инфраструктуры и незавершенного строительства; имущество муниципальных учреждений образования, здравоохранения, культуры и спорта; другое движимое и недвижимое имущество.

Положением закреплены полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления в области управления, использования и распоряжения муниципальной собственностью; порядок учета имущества, находящегося в муниципальной собственности; порядок закрепления муниципального имущества в хозяйственное ведение и в оперативное управление; порядок сдачи муниципального имущества в аренду; порядок передачи имущества в безвозмездное пользование организациям, не находящимся в муниципальной собственности, а также порядок предоставления в пользование земельных участков.

23 сентября 1999 г. решением Читинской городской Думы утверждено Положение о порядке приема-передачи недвижимого имущества и оформления прав муниципальной собственности в г. Чите, которое регламентирует процедуру приема в муниципальную собственность недвижимого имущества (объектов) федеральной собственности, государственной собственности Читинской области, собственности юридических и физических лиц, а также процедуру передачи муниципального недвижимого имущества.

Установлено, что в муниципальную собственность г. Читы принимаются недвижимое имущество (объекты) независимо от форм собственности, включая жилищный фонд, инженерные сети, производственные объекты и комплексы, объекты социально-культурного, коммунально-бытового назначения и жилищно-коммунального хозяйства. Не подлежат приему в муниципальную собственность жилищный фонд, объекты жилищно-коммунального хозяйства и инженерные сети, расположенные на территории промышленных предприятий и в закрытых военных городках; находящиеся в зонах отчуждения; сельскохозяйственные предприятия; жилые дома, подлежащие сносу; жилые дома, находящиеся в аварийном состоянии или имеющие предельный износ конструкций 70 % и более; приватизированный жилищный фонд; общежития, которым не присвоен передающей стороной статус жилого дома.

11 ноября 1999 г. Читинская городская Дума своим решением «О наделении муниципального учреждения «Городской клиринговый центр» полномочиями муниципального сборщика налогов в городской бюджет» в целях повышения собираемости налогов в городской бюджет и уточнения налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц и земельному налогу, включая арендную плату за землю, наделила муниципальное учреждение «Городской клиринговый центр» полномочиями муниципального сборщика налогов с правами, установленными ст. 25 Налогового кодекса РФ и п. 2 ст. 14 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

16 марта 2000 г. Совет депутатов г. Дубны Московской области своим решением установил, что решение о целесообразности развития г. Дубны как наукограда Российской Федерации принимает Совет депутатов г. Дубны по представлению администрации города. Совет признал целесообразным развитие г. Дубны как наукограда Российской Федерации и решил ходатайствовать перед Правительством Московской области и Правительством РФ о присвоении г. Дубне статуса наукограда. В целях обеспечения координации действий, направленных на развитие г. Дубны как наукограда Российской Федерации, Совет счел целесообразным создание при главе города научно-технического совета и утвердил Положение об этом совете. Совет также утвердил Положение о порядке включения организаций в состав научно-производственного комитета г. Дубны и отнес к обязанностям администрации города поддержку развития научно-производственного комитета, научной, научно-технической инновационной деятельности, производства наукоемкой продукции и подготовки кадров.

12 мая 2000 г. решением Псковской городской Думы утверждено Положение об Управлении делами аппарата Псковской городской Думы. В нем указывается, что Управление представляет собой структурное подразделение Думы, которое создается, реорганизуется и упраздняется по решению Думы. Руководство деятельностью Управления осуществляет председатель Думы, а в его отсутствие – один из его заместителей. Штатное расписание Управления утверждается распоряжением председателя Думы.

В Положении определен состав Управления. В него входят: управляющий делами; заместитель управляющего делами по финансовой деятельности, бухгалтерскому учету и кадрам; заместитель управляющего делами по организационной работе и делопроизводству; помощник председателя городской Думы; советник председателя городской Думы по финансово-экономическим вопросам; консультант по правовым вопросам; консультант по работе со средствами массовой информации; главный специалист по работе с комитетами Думы; технический персонал. Муниципальные служащие и технический персонал Управления делами назначаются на должность распоряжением председателя Думы.

К числу основных задач Управления делами согласно Положению отнесены: организационное, информационно-аналитическое и консультационное обеспечение деятельности Думы; оказание методической и практической помощи комитетам и депутатам Думы в осуществлении их депутатских полномочий; взаимодействие с администрацией города по вопросам местного самоуправления; материально-техническое, финансово-бухгалтерское и юридическое обеспечение работы Думы, ее комитетов, депутатов и муниципальных служащих; организация контроля за сроками выполнения принятых Думой нормативных правовых актов и распоряжений председателя Думы; разработка проектов перспективных и текущих планов работы, организационных мероприятий по подготовке и проведению сессии Думы и другим вопросам в соответствии с поручением Думы и ее председателя; участие в подготовке и проведении сессий Думы; обобщение предложений и замечаний, высказанных на сессии Думы и встречах с избирателями, подготовка информационных материалов на сессии о ходе их выполнения; подготовка проектов нормативных правовых актов Думы, проектов распоряжений председателя Думы в пределах своей компетенции; создание условий для участия граждан в решении вопросов общегосударственного и местного значения, вовлечения их в работу Думы; работа с предложениями, заявлениями и жалобами граждан по вопросам работы Управления, осуществления контроля за их выполнением; сбор предложений и подготовка списков о составах территориальной и участковых избирательных комиссий для утверждения их на сессии Думы; оказание консультативных услуг муниципальным служащим Думы в пределах установленной компетенции, а также принятие участия в реализации Думой своих контрольных функций; обеспечение качественного выполнения печатных работ и тиражирование документов Думы; организация делопроизводства в Думе и ее комитетах; внедрение прогрессивных форм организации делопроизводства, оргтехники и компьютерной техники в Думе; обеспечение четкой работы приемной Думы; своевременное рассмотрение письменных и устных обращений граждан, а также контроль за исполнением принятых по ним решений; осуществление регистрации, систематизированного учета, ознакомления, рассылки, хранения и сдачи в архив законодательных актов РФ и органов государственной власти; организация приема, регистрации и передачи исполнителями входящей корреспонденции, внутренней документации Думы, а также своевременного отправления исходящей корреспонденции; ведение протоколов и аудиозаписи сессий Думы, оформление и рассылка исполнителям нормативных правовых актов Думы, сборников документов сессий, направление документов депутатам, в администрацию города и другие органы государственной власти и местного самоуправления; подготовка по поручению председателя Думы предложений по кадровым вопросам, соблюдению финансовой и штатной дисциплины в Думе; обеспечение сохранности имущества Думы, правильности эксплуатации помещений, оборудования, соблюдения строгой экономии в расходовании материальных и денежных средств; соблюдение правил внутреннего трудового распорядка и дисциплины всеми работниками Думы и ведение учета рабочего времени.

В Положении регламентируется также порядок организации и функционирования отдельных подразделений Управления делами.

1 июня 2000 г. решением Читинской городской Думы утверждено Положение о муниципальных должностях и муниципальной службе в г. Чите, которое устанавливает правовые основы организации муниципальной службы и правового положения муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности г. Читы.

Муниципальной должностью согласно Положению признается должность, предусмотренная Положением и Уставом г. Читы с установленными полномочиями по решению вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах городского самоуправления, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий органа городского самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Муниципальные должности подразделяются на выборные муниципальные должности, муниципальные должности муниципальной службы и прочие муниципальные должности.

В соответствии с Положением выборные муниципальные должности замещаются выборными должностными лицами городского самоуправления и выборными лицами: депутатами городской Думы. Выборным должностным лицом городского самоуправления согласно Положению является должностное лицо, избранное населением непосредственно или городской Думой из своего состава, наделенное полномочиями по решению вопросов местного значения. Выборное должностное лицо городского самоуправления замещает выборную муниципальную должность в результате муниципальных выборов либо в результате избрания выборного должностного лица городского самоуправления городской Думой из своего состава. Выборными должностными лицами городского самоуправления в соответствии с Уставом города являются: председатель городской Думы, мэр города и заместитель председателя городской Думы.

Под муниципальной службой в г. Чите понимается профессиональная деятельность на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Муниципальная служба осуществляется на муниципальных должностях в городской Думе и администрации города, а также в иных организациях и учреждениях, осуществляющих в соответствии с Уставом г. Читы и иными правовыми актами органов городского самоуправления функции местного самоуправления на территории г. Читы. Муниципальным служащим является гражданин РФ, исполняющий обязанности по муниципальной должности муниципальной службы. Статус муниципальных служащих не распространяется на лиц, замещающих в администрации города прочие должности, в том числе выполняющих обязанности по исполнению делегированных органам городского самоуправления государственных полномочий либо осуществляющих техническое обеспечение деятельности органов городского самоуправления. Эти лица могут быть приравнены полностью или частично в правах или обязанностях к муниципальным служащим либо к государственным служащим в установленном законом порядке.

В Положении определяются предметы ведения органов городского самоуправления в области муниципальной службы; основные задачи муниципальной службы; порядок финансирования муниципальной службы; устанавливается классификация муниципальных должностей в г. Чите; правовой статус выборного должностного лица и муниципального служащего; порядок прохождения муниципальной службы.

22 сентября 2000 г. решением Собрания депутатов муниципального образования «Приморский район» утверждено Положение об основах деятельности населенного пункта муниципального образования «Приморский район». В нем указывается, что староста населенного пункта – выборное лицо, возглавляющее деятельность по решению вопросов местного значения гражданами по месту жительства. Староста населенного пункта является полномочным представителем населения соответствующей территории.

Положением устанавливается порядок выбора старосты; полномочия старосты сельского населенного пункта; основные гарантии его деятельности; ответственность старосты и его поощрение.

Решения выборных органов местного самоуправления не могут быть отменены какими бы то ни было органами государственной власти и управления, по решению суда они могут быть признаны недействительными либо отменены на основе представления прокурора или по собственной инициативе лишь теми органами местного самоуправления, которые их приняли.

§ 3. Акты должностных лиц местного самоуправления

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 19) должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты, наименование и виды которых, полномочия по их изданию, порядок принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации.

Так, согласно Закону Тюменской области «О местном самоуправлении в Тюменской области», принятому в июне 1996 г., главы муниципальных образований, главы местных администраций в пределах своей компетенции принимают постановления и издают распоряжения (ст. 24). Правовые акты должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения всеми гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями и не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти. Правовые акты должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы, обязанности и интересы жителей муниципального образования, вступают в силу после официального опубликования (обнародования).

В соответствии с законом виды правовых актов должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу закрепляются уставом муниципального образования. Согласно, например, Уставу г. Ростова-на-Дону мэр города издает в пределах своей компетенции постановления и распоряжения, обязательные для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования государственными и муниципальными органами, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их подчиненности и форм собственности, должностными лицами и населением (ст. 42).

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений мэра. Постановления, имеющие наиболее значимый характер и одобренные коллегией администрации, могут издаваться как акты (постановления) администрации города. Постановления вступают в силу с момента их подписания, если иное не указано в самом акте.

Постановления мэра, имеющие нормативный характер, направляются в городскую Думу в 10-дневный срок после их подписания. Городская Дума вправе представить мэру свои возражения против принятого нормативного постановления, предложив отменить принятое постановление или внести в него изменения, если постановление, по мнению Думы, противоречит законодательству, Уставу города или другим решениям Думы. Действие опротестованного постановления приостанавливается с момента принятия Думой соответствующего решения. В случае отклонения мэром возражений Думы постановление вступает в силу.

Городская Дума вправе после отклонения ее возражений обжаловать постановление мэра в судебном порядке. Если в течение месяца возражения Думы не будут отклонены или будут оставлены мэром без рассмотрения, соответствующее постановление мэра города считается отмененным, о чем принимается специальное решение Думы.

Среди правовых актов должностных лиц местного самоуправления имеется немало содержащих конституционно-правовые нормы и входящих поэтому в число источников конституционного права. Таким актом является, например, постановление главы администрации г. Читы от 22 мая 2001 г. «Об утверждении Регламента Администрации города Читы».

В утвержденном этим постановлением Регламенте устанавливается порядок организации работы администрации города; порядок подготовки правовых и организационных актов главы администрации города и его заместителей, организационных актов председателей комитетов, начальников управлений; порядок организации контроля и проверки исполнения правовых и организационных актов главы администрации и его заместителей, председателей комитетов и начальников управлений; порядок подготовки и проведения деловых совещаний, встреч, бесед, протокольных мероприятий, в том числе с участием представителей иностранных государств и иностранных делегаций; порядок организации работы со служебными документами администрации города, с письменными и устными обращениями граждан.

Согласно Регламенту (разд. 3) администрацией города издаются следующие правовые акты должностных лиц:

постановления и распоряжения главы администрации города; распоряжения первого заместителя главы администрации города и заместителей главы администрации города, управляющего делами.

В пределах полномочий, делегированных главой администрации города, его заместители могут издавать от своего имени постановления.

Регламент предусматривает возможность издания совместных правовых актов органами управления администрации города в пределах их компетенции. Совместный правовой акт органов управления утверждается главой администрации города или решением коллегии администрации города.

Установлено, что правовые акты готовятся органами управления администрации города в виде проектов соответствующих правовых актов согласно решениям вышестоящих органов, поручениям и указаниям главы администрации города, первого заместителя и заместителей главы администрации города, а также по инициативе самих подразделений администрации города.

С предложениями о принятии правового акта могут выступать юридические лица. В этом случае предложение юридического лица, расположенного на подведомственной территории, направляется для заключения о целесообразности издания акта в комитет или управление администрации города по принадлежности вопроса, где рассматривается и при положительном заключении готовится проект правового акта.

В Регламенте указывается, что проект правового акта не должен превышать трех страниц текста без приложений; орган, представивший проект, может сопроводить его пояснительной запиской объемом до трех страниц. На обратной стороне последней страницы текста правового акта и приложения к нему должна стоять виза руководителя органа, представившего проект. Общими требованиями являются лаконичность, ясность, точность изложения текста, соответствие правилам орфографии и пунктуации, официально-деловой стиль.

Проекты правовых актов должны иметь определенный комплекс реквизитов и стабильный порядок их расположения, а также быть оформленными в соответствии с требованиями действующих государственных стандартов и Типовой инструкции по делопроизводству в администрации города.

Проекты правовых актов подлежат обязательному согласованию (предварительному рассмотрению и аналитической оценке) с теми органами (должностными лицами), которым адресуются предписываемые этими правовыми актами мероприятия, а также со всеми заинтересованными организациями и должностными лицами, имеющими непосредственное отношение к вопросам, содержащимся в проекте, а при необходимости – с внутренними структурными подразделениями (должностными лицами) органа, представляющего проект, по вопросам, входящим в компетенцию или затрагивающим интересы соответствующих подразделений.

Согласование проекта правового акта осуществляется его авторами до подписания (утверждения) правового акта путем визирования должностным лицом органа, согласованию с которым он подлежит, на «Справке о согласовании» установленного образца. Визирование производится руководителем организации или его заместителем в пределах его компетенции.

Согласование по проекту может осуществляться в процессе совещания с участием руководителей или уполномоченных представителей органов, причастных с согласованию проекта. Протокол совещания приобщается к «Справке о согласовании», о чем в последней делается соответствующая запись.

Срок согласования проекта правового акта в согласующей организации не должен превышать трех рабочих дней со дня поступления проекта в канцелярию соответствующей организации. При его превышении руководитель согласующей инстанции дает письменное объяснение в управление делами администрации о причинах задержки. Срок действия визы согласующего органа на «Справке о согласовании» устанавливается в три месяца с даты визирования. Если по истечении этого срока проект правового акта еще не утвержден, то орган, представляющий его, обязан повторно согласовать проект с соответствующими органами. В случае возникновения в процессе согласования проекта правового акта разногласий между органами, представляющими его, и органами, с которыми он должен быть согласован, руководитель комитета управления администрации города, представляющего проект, должен провести совещание с заинтересованными сторонами с целью поиска взаимоприемлемого решения. Если такое решение не найдено, составляется протокол разногласий, к которому в обязательном порядке прилагаются подлинники замечаний, подписанные соответствующими руководителями. Затем проект правового акта и протокол разногласий передаются для разрешения разногласий заместителю главы администрации города, возглавляющему орган, представляющий проект. Если в процессе согласования проекта правового акта возникают разногласия между заместителями главы администрации города, то они разрешаются главой администрации города.

Полученные при согласовании проекта правового акта замечания (дополнения) учитываются органом, подготавливающим проект. Если замечания не принимаются, составитель проекта готовит заключение на замечания и прилагает его к проекту. В случае обнаружения ошибок или принятия замечаний к сведению, составитель вносит в проект соответствующие изменения и дополнения.

Готовый проект правового акта со «Справкой о согласовании», завизированный надлежащим образом, и приложениями к нему передается в юридическую службу управления делами администрации города.

Срок рассмотрения проекта правового акта в юридической службе составляет пять рабочих дней. Юридическая служба оценивает правовое содержание проекта, его соответствие действующему законодательству и на основе результатов оценки дает рекомендации по устранению выявленных недостатков или по приведению проекта в соответствие с действующим законодательством. Если результаты показали соответствие проекта действующему законодательству и качество его подготовки оценено положительно, юридическая служба управления делами администрации города визирует проект.

Проекты правовых актов, не соответствующие законодательству, представленные с нарушением установленного порядка подготовки или небрежно оформленные, с соответствующим заключением возвращаются на доработку.

Регламентом установлен порядок утверждения правовых актов. В нем указано, что завизированные начальником юридической службы управления делами администрации города или лицом, уполномоченным начальником юридической службы, проекты постановлений главы администрации города передаются в общий отдел, который направляет их для согласования с курирующими заместителями главы администрации и представляет на подпись главе администрации города через управляющего делами.

Постановления и распоряжения главы администрации города подписываются только главой администрации города или, при его отсутствии, первым заместителем главы администрации города. Постановления и распоряжения первого заместителя главы администрации города и заместителей главы администрации города подписываются ими от своего имени либо лицами, их замещающими, с обязательным указанием должностей.

После подписания все правовые акты направляются в общий отдел управления делами для присвоения номера, проставления даты, тиражирования и рассылки соответствующим исполнителям или заинтересованным лицам.

Правовые акты главы администрации города, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также юридических лиц, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) в газете «Читинское обозрение». Иные правовые акты городского самоуправления вступают в силу с момента их подписания, если иное не оговорено в самом правовом акте.

В число источников конституционного права входят и ряд других правовых актов должностных лиц местного самоуправления.

Так, постановлением главы Лотошинского района Московской области от 18 февраля 1997 г. утверждено Положение о территориальных сельских администрациях (администрациях сельских округов). В нем указывается, что территориальные сельские администрации создаются в качестве самостоятельных структурных подразделений администрации Лотошинского района и подчиняются в своей деятельности главе района. Они действуют на соответствующих территориях сельских округов, определяемых согласно существующему административно-территориальному делению района.

Согласно Положению функции и полномочия администраций сельских округов не могут выходить за пределы функций и полномочий администрации района, установленных законодательством РФ и Московской области и Уставом Лотошинского района. По поручению главы района главы администраций сельских округов могут принимать к рассмотрению отдельные вопросы, относящиеся к компетенции администрации района. Администрации сельских округов выполняют функции, предусмотренные законами РФ «О местном самоуправлении в РСФСР» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законодательством РФ и Московской области, Уставом Лотошинского района. Постановления (распоряжения) главы района, решения Совета депутатов района обязательны для исполнения администрациями сельских округов.

Положением регулируются вопросы местного значения, относящиеся к ведению администраций сельских округов в сферах комплексного социально-экономического развития территорий; рационального использования земель и иных природных ресурсов; жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства территорий; муниципального здравоохранения, образования, культуры; бытового и торгового обслуживания; связи и транспортных перевозок местного значения; социальной поддержки населения; социально-трудовых отношений; сохранения исторических и культурных памятников, местных преданий и обычаев; развития физической культуры и спорта; соблюдения законности и охраны общественного порядка; охраны окружающей природной среды. Например, в сфере соблюдения законности и охраны общественного порядка к ведению администраций сельских округов отнесены: организация приема населения, рассмотрение в установленные законом сроки предложений, заявлений и жалоб граждан и принятие по ним необходимых мер; согласование кандидатур участковых инспекторов милиции для работы в сельских округах, контроль за их работой; оказание содействия органам милиции, дорожной автоинспекции, пожарной охраны в осуществлении их функций; проведение в соответствии с законодательством регистрации актов гражданского состояния; совершение в соответствии с законодательством нотариальных действий; выдача гражданам справок, удостоверяющих личность, семейное, имущественное положение, и других справок, предусмотренных законодательством; организация работы комиссий (административной и др.); руководство деятельностью добровольных общественных формирований по охране общественного порядка, оказание содействия в деятельности общественных формирований.

В Положении также указывается, что к ведению администраций сельских округов относятся и иные вопросы местного значения, предусмотренные действующим законодательством, Уставом района, а также отнесенные к их ведению постановлениями (распоряжениями) главы района, решениями Совета депутатов района.

Согласно Положению администрации сельских округов возглавляются главами администраций сельских округов, которые назначаются на должность и освобождаются от должности главой района сроком на четыре года. Прием на работу оформляется постановлением главы района. Главы администраций сельских округов по согласованию с главой района устанавливают порядок формирования, вопросы организации и деятельности администраций сельских округов в соответствии с Положением. Они принимают решения в форме постановлений и распоряжений по вопросам, отнесенным к их компетенции. Эти акты в обязательном порядке направляются в администрацию района не позднее чем в 10-дневный срок с момента их принятия.

Постановлением главы Шатурского района Московской области от 3 сентября 1997 г. утверждено Положение о поселковых и сельских территориальных органах управления (главах поселковых и сельских администраций) Шатурского районного муниципального образования (Шатурского района). В соответствии с ним администрация поселкового и сельского округа осуществляет исполнительно-распорядительные функции на основании Конституции РФ, федеральных законов, законов Московской области, Устава Шатурского районного муниципального образования (Шатурского района), решений Совета депутатов Шатурского района, постановлений и распоряжений главы района. Она состоит из главы администрации, его заместителей, руководителей структурных подразделений администрации округа. Администрации поселковых, сельских округов являются структурными подразделениями администрации Шатурского района и подчинены его главе. Их структура, а также смета расходов на их содержание утверждаются главой района.

В Положении содержится характеристика экономической базы и финансовой основы территориального органа управления; закреплены полномочия администрации территориального органа управления.

Предусмотрено, что деятельностью администрации поселкового и сельского округа руководит глава администрации округа, который назначается главой Шатурского района на срок его полномочий, и слагает свои полномочия после назначения нового главы администрации округа. Он осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия и ответственности в соответствии с законами, Уставом района и Положением. Глава администрации округа в пределах компетенции издает постановления и распоряжения, которые могут быть обжалованы главой Шатурского района или признаны недействительными по решению суда. Акты главы администрации округа, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

Положение определяет полномочия главы администрации округа. Он разрабатывает и вносит на утверждение главы Шатурского района структуру администрации округа; осуществляет в пределах своей компетенции общее руководство органами и структурными подразделениями администрации округа и учреждениями, состоящими на местном бюджете, и наделен полномочиями по управлению предприятиями, находящимися в муниципальной собственности и расположенными на территории округа; организует и контролирует в пределах своей компетенции выполнение своих решений, решений главы района, Совета депутатов района всеми муниципальными органами и общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися на соответствующей территории; заключает договоры и соглашения с муниципальными органами и общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями; не реже раза в год отчитывается о деятельности администрации перед населением округа; согласовывает назначение руководителей муниципальных предприятий, организаций и учреждений, расположенных на территории округа; организует прием граждан, рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, принятие по ним решений; самостоятельно формирует свой аппарат в пределах бюджетного финансирования, организует работу с кадрами администрации округа, их аттестацию, принимает меры по повышению квалификации работников; представляет интересы администрации округа, принимает меры по обеспечению и защите интересов территории, местного хозяйства в судах, а также в соответствующих органах власти и органах местного самоуправления; принимает в соответствии с законодательством меры поощрения, привлекает к дисциплинарной ответственности подчиненных ему работников администрации; рассматривает в соответствии с законодательством подведомственные дела об административных правонарушениях, создает административную комиссию; открывает и закрывает счета в банковских учреждениях, распоряжается средствами администрации округа, подписывает финансовые документы.

В Положении характеризуется территориальное общественное самоуправление, система которого включает в себя общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы и иные формы непосредственной демократии.

Установлено, что Положение вводится в действие с момента его опубликования в газете «Ленинская Шатура».

Постановлением главы Красногорского района Московской области от 8 апреля 1998 г. утверждено Положение о территориальных поселковых (сельских) администрациях муниципального образования «Красногорский район». В нем определяются характер взаимоотношений и полномочия структурных подразделений Красногорского района – территориальных поселковых (сельских) администраций по осуществлению местного самоуправления на внутрирайонных территориях административного управления, исходя из их особенностей, исторически сложившихся традиций и интересов населения.

В Положении указывается, что администрации имеют территории, утвержденные Советом депутатов района, и являются правопреемниками поселковых (сельских) администраций, образованных и действовавших в пределах территорий поселковых (сельских) Советов на основании Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации».

Положением установлен правовой статус администрации, в соответствии с которым она является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления на соответствующей территории и обладает правами юридического лица, имеет самостоятельный баланс, расчетный, текущие и иные, в том числе валютный, счета в банках на территории Российской Федерации. Она может от своего имени заключать договоры и совершать иные сделки при осуществлении своих функций в пределах установленных полномочий, выступает истцом и ответчиком в судах и отвечает по своим обязательствам в пределах установленной компетенции и находящимися в ее распоряжении денежными средствами.

В Положении закреплены полномочия администрации в сферах комплексного социально-экономического развития территории; рационального использования земель и иных природных ресурсов; жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства территории; транспортного обслуживания; торгового и бытового обслуживания населения; муниципального здравоохранения; муниципального образования; социальной поддержки населения; социально-трудовых отношений; сохранения исторических и культурных памятников, развития культуры, местных традиций и обычаев; развития физической культуры и спорта; охраны общественного порядка; исполнения государственных полномочий, делегированных главе района. Им также регулируются вопросы, связанные с имуществом администрации, а также структурой финансирования и хозяйственной деятельности администрации.

Руководство деятельностью администрации согласно Положению осуществляет ее глава, который назначается главой района с учетом мнения жителей поселкового (сельского) округа, высказываемого на сходах, собраниях и в иных формах непосредственной демократии. Права и обязанности главы администрации, его ответственность перед главой района, населением территории поселкового (сельского) округа, работниками администрации, условия оплаты труда, отдыха, срок пребывания в должности, условия освобождения от занимаемой должности и т. д. определяются трудовым договором (контрактом), который заключает с ним глава района на срок своих полномочий. Досрочное освобождение главы администрации от занимаемой должности возможно в случае нарушения им условий трудового договора (контракта) и по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством о труде.

Глава администрации издает постановления и распоряжения, действие которых распространяется на территорию поселкового (сельского) округа, по вопросам, отнесенным к компетенции администрации.

Администрация может быть реорганизована в соответствии с Уставом района и действующим законодательством в иное структурное подразделение по решению главы района, а также ликвидирована. Ликвидация администрации осуществляется в соответствии с действующим законодательством.

11 апреля 2001 г. мэром г. Переславля-Залесского принято постановление «О предоставлении льгот лицам, награжденным знаком «Почетный донор России». В нем предусмотрены скидки в оплате жилья и коммунальных услуг; бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов и т. д.

Равно как и решения выборных органов местного самоуправления, решения должностных лиц местного самоуправления не могут быть отменены какими бы то ни было органами государственной власти и управления. Они могут быть признаны недействительными по решению суда либо отменены на основе представления прокурора или по собственной инициативе лишь теми должностными лицами местного самоуправления, которые их приняли.

* * *

Наряду с правовыми актами органов и должностных лиц местного самоуправления в число источников конституционного права входят содержащие конституционно-правовые нормы акты местного самоуправления, принятые непосредственно населением. Таким актом является, например, утвержденное решением Собрания представителей

Одинцовского района Московской области 28 декабря 1995 г. Положение о выборах главы администрации Одинцовского района Московской области, в котором закрепляются основные принципы проведения выборов главы администрации, порядок подготовки и проведения выборов избирательными комиссиями, порядок выдвижения и регистрации кандидатов на должность главы администрации района, статус кандидатов на должность главы администрации, порядок финансирования выборов и т. д.

§ 4. Договоры и соглашения

К источникам конституционного права относятся содержащие конституционно-правовые нормы договоры и соглашения, заключаемые на местном уровне. Их значение обусловлено прежде всего возможностью делегирования на договорной основе полномочий местного самоуправления и органов государственной власти; перераспределения полномочий между различными органами муниципального образования; создания союзов и ассоциаций муниципальных образований с передачей определенных полномочий органам этих ассоциаций и союзов. Этими договорами могут определяться также взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не являющимися муниципальной собственностью, и т. д.

Так, 10 апреля 2000 г между г. Саранском и Октябрьским районом г. Саранска был заключен договор о разграничении полномочий по вопросам содержания и использования городского муниципального жилищного фонда, создания условий для деятельности учреждений культуры и обеспечения социальной поддержки жителей города, а также по отдельным государственным полномочиям в сфере регулирования земельных отношений, градостроительной деятельности, образования, осуществления воинского учета, призыва на военную службу и на военные сборы, оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа.

В нем, в частности, предусмотрено, что в сфере образования на территории Октябрьского района г. Саранска осуществляются следующие государственные полномочия, установленные Законом РФ «Об образовании»:

1) органами районного самоуправления от имени городской администрации:

согласование вопросов создания (учреждения), реорганизации и ликвидации учреждений дополнительного образования;

утверждение по согласованию с органами городского самоуправления учредительных документов учреждений дополнительного образования, созданных (учрежденных) или реорганизованных по их согласованию;

представление главе г. Саранска кандидатур руководителей учреждений дополнительного образования, созданных (учрежденных) или реорганизованных по их согласованию, и заключение с ними трудовых контрактов;

установление заданий учреждениям дополнительного образования, созданным (учрежденным) или реорганизованным по их согласованию;

финансирование учреждений дополнительного образования, созданных (учрежденных) или реорганизованных по их согласованию;

участие в реорганизации и ликвидации учреждений дополнительного образования, созданных (учрежденных) или реорганизованных по их согласованию;

2) органами городского самоуправления:

создание (учреждение), реорганизация и ликвидация учреждений дополнительного образования;

согласование учредительных документов учреждений дополнительного образования;

наделение городским муниципальным имуществом учреждений дополнительного образования и контроль за его использованием.

Предусмотрено, что стороны осуществляют сотрудничество через свои органы местного самоуправления путем: соблюдения правовых норм, принятых (изданных) в пределах предусмотренных договором полномочий; своевременного и добросовестного обмена информацией, в том числе предоставления по запросам правовых актов, служебной документации и иных материалов; образования совместных консультативных, координационных и совещательных органов и др.

К числу подобного рода актов относятся и заключенные на территории Одинцовского района Московской области договоры о совместной деятельности и разграничении полномочий между Одинцовской районной администрацией и администрацией поселковых, сельских округов, созданных на территории этого района. Как правило, в них указывается предмет договора, закрепляются обязанности сторон, которые включают обязательства по решению вопросов администрацией Одинцовского района, совместному решению вопросов администрацией района и администрацией поселковых, сельских округов и решению вопросов администрацией поселковых и сельских округов; ответственность сторон и т. д.

27 октября 1999 г. было заключено соглашение о сотрудничестве между Челябинской городской Думой и Нижнетагильской городской Думой, в котором стороны выразили стремление развивать депутатские связи, обмениваться опытом правотворческой деятельности и способствовать взаимному деловому контакту работников аппарата.

Стороны признали приоритетным сотрудничество, в частности, в таких областях, как обеспечение прав и свобод гражданина; совершенствование системы органов местного самоуправления; развитие территориального общественного самоуправления; охрана окружающей среды; социальная защита населения; укрепление законности и правопорядка; выработка оптимальной модели взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления.

Решено осуществлять сотрудничество по обмену правовыми актами и их проектами, планами деятельности представительных органов, методическими и другими материалами; по осуществлению прямых контактов между депутатами, постоянными комитетами и комиссиями, обмену делегациями; по проведению консультаций, совместных конференций и депутатских слушаний; по созданию совместных временных рабочих и экспертных групп для подготовки проектов правовых актов и др.

В целях реализации соглашения стороны обязались ежегодно анализировать действие соглашения и утверждать совместные планы мероприятий сторон; по мере принятия обмениваться планами правотворческой деятельности; принимать все меры для обеспечения полного исполнения запроса заинтересованной стороны об оказании содействия в рамках реализации заключенного соглашения.

20 сентября 2000 г. заключено соглашение об основных принципах взаимодействия администрации муниципального образования г. Нижневартовска и администрации муниципального образования «Нижневартовский район» в сфере налогообложения на 2001 г. В соответствии с ним администрация района переуступила в пользу администрации города платежи предприятий, зарегистрированных администрацией города:

по налогу на имущество в части, находящейся на территории Нижневартовского района, – в размере 100 %;

по подоходному налогу с физических лиц – работников филиалов и других обособленных подразделений предприятий, учреждений, организаций, находящихся на территории Нижневартовского района, – в размере 100 %;

по местным налогам и сборам предприятий и организаций, имеющих структурные подразделения на территории Нижневартовского района, – в размере 100 %;

по налогу на прибыль предприятий и организаций, имеющих структурные подразделения на территории Нижневартовского района, подлежащему зачислению в местный бюджет.

Администрация района переуступает в пользу Нижневартовского района платежи предприятий, зарегистрированных администрацией района:

по налогу на имущество в части имущества, находящегося на территории г. Нижневартовска, – в размере 100 %;

по подоходному налогу с физических лиц – работников филиалов и других обособленных подразделений предприятий, учреждений, организаций, находящихся на территории г. Нижневартовска, – в размере 100 %;

по местным налогам и сборам предприятий и организаций, имеющих структурные подразделения на территории г. Нижневартовска, – в размере 100 %;

по налогу на прибыль предприятий и организаций, имеющих структурные подразделения на территории г. Нижневартовска, подлежащему зачислению в местный бюджет.

22 октября 1996 г. между администрацией г. Челябинска, Межотраслевой ассоциацией промышленных предприятий «Челпром» и Ассоциацией профессиональных организаций города Челябинска было заключено соглашение, целью которого явилось создание необходимых условий для жизнедеятельности города, развития промышленности и предпринимательства, социально-экономической и правовой защиты трудящихся, жителей города на основе практического внедрения принципов социального партнерства.

Подписавшие соглашение обязались руководствоваться законами РФ «О коллективных договорах и соглашениях» и «О порядке разрешения коллективных трудовых споров». В объеме своих полномочий они приняли на себя обязательства, закрепленные генеральным соглашением между общероссийскими объединениями профсоюзов, объединениями работодателей и Правительством РФ.

Стороны признали необходимым заключение коллективных договоров на предприятиях всех форм собственности и обязались оказывать коллективам, развивающим принципы социального партнерства, всестороннее содействие. Обязательства и гарантии, включенные в соглашение, признаны ими минимальными. Предусмотрено, что они не могут быть изменены в сторону снижения социальной и экономической защищенности трудящихся.

Соглашение обеспечивает участие представителей сторон в работе комитетов и комиссий городской администрации при разработке и рассмотрении программ, посвященным социально-экономическим проблемам и трудовым отношениям. В нем предусмотрен ряд взаимных обязательств администрации города и работодателей.

Глава VII

ОБЫЧАИ КАК ИСТОЧНИК КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

Среди социальных норм, регулирующих общественные отношения, исторически важное место занимает обычай. В правовой литературе наиболее часто подчеркиваются такие его черты, как фактор времени, необходимый для образования обычая, систематичность его применения, определенность содержания, единообразный характер, общепризнанность[452].

Что касается фактора времени, то он действительно немаловажен с точки зрения образования обычая. И хотя временной промежуток, в рамках которого складывается тот или иной обычай, может быть в том или ином случае короче или длиннее, он обязательно должен быть сравнительно большим, поскольку уже само по себе соблюдение того или иного правила в течение длительного времени конституирует его в качестве обычая.

Другой особенностью обычая является необходимость его постоянного применения или соблюдения. В литературе она разными авторами характеризуется по-разному: «постоянная и неуклонная повторяемость», «систематическое применение», «устойчивость», «фактическое применение» и т. д., но речь при этом всегда идет об обычае как устойчивой норме поведения, поскольку только в постоянном применении или соблюдении обычая проявляется его устойчивость.

В то же время вызывает сомнение необходимость выделения таких признаков обычая, как определенность содержания, единообразный характер и общепризнанность.

Сам факт наличия обычая свидетельствует о его определенности, ибо, как отмечалось в литературе, если практика в какой-либо сфере отношений не носит определенного характера, то имеются основания полагать, что обычай в данной сфере отсутствует[453]. Однако определенность содержания как один из признаков обычая в значительной степени «перекрывается» таким гораздо более существенным его признаком, как единообразие, которое означает, что конкретный обычай должен быть единственным в той или иной области отношений и обладать признаками общего правила.

Думается также, что нет необходимости выделять в качестве неотъемлемого признака обычая и требование его общепризнанности, поскольку вполне достаточно и того, что обычай существует, носит единообразный характер и постоянно применяется или соблюдается.

Таким образом, под обычаем следует понимать правило поведения, сложившееся вследствие фактического его применения в течение длительного времени.

Особое место среди обычаев занимают правовые обычаи. В отличие от простых обычаев, являющихся моральными нормами, религиозными правилами и т. п., применение правовых обычаев обеспечивается санкцией государства. Санкционирование нормы обычая государством превращает эту норму в правовую, а обычай – в правовой обычай.

Правда, в литературе на этот счет высказана и иная точка зрения. Так, Г.И. Муромцев полагает, что обычай может считаться правовым не только в силу санкции государства, но и вследствие признания его «своим» известной этнической общностью, племенем, кастой и т. д. «То, что современный юрист не считает правом, – пишет он, – порой рассматривается таковым с традиционных позиций»[454].

Такая точка зрения вполне соответствует стародавней традиции обязательности обычая, которая имела обоснование не в государственных санкциях, а в публичном правопорядке[455].

Е.В. Колесников не видит разницы между обычаем и его правовой разновидностью. Он рассматривает правовой обычай как обязательное правило поведения, соблюдаемое в установленных случаях гражданами, должностными лицами и государственными органами в силу целесообразности, традиции или привычки и обеспечиваемое мерами государственной защиты. Причем, по его мнению, правовые обычаи чаще всего не зафиксированы непосредственно в нормах действующего законодательства[456].

Социальная ценность обычаев состоит в том, что они являются действенными нормативными регуляторами многих сторон общественной и личной жизни людей. Этим обусловлена взаимосвязь права не только с санкционированными государством обычаями, но и со многими другими. Эта связь состоит в том, что право активно поддерживает прогрессивные обычаи, способствует утверждению в жизни общества лучших народных обычаев, отвечающих интересам людей, целям государственного строительства; оно служит важным средством преодоления старых обычаев, являющихся пережитками прошлого, которые не отражают общих интересов и направления прогрессивного развития нашего общества; способствует возникновению и формированию новых обычаев, их распространению и утверждению в повседневной общественной и личной жизни людей[457].

Система норм, правил поведения, основывающаяся на обычаях, санкционированных государственной властью путем судебной практики или иных государственных форм, представляет собой обычное право[458].

Особенность обычного права состоит в том, что нормы, составляющие его содержание, не устанавливаются решением органов государства, а складываются в процессе общественной практики и вначале существуют в виде социальных норм, не имеющих юридического значения. Способом создания обычного права служат не сами нормы обычая, а то действие, которым они устанавливаются и признаются имеющими юридическое значение.

«Обычное право, – писал Я.М. Магазинер, – есть фактически и однообразно соблюдаемое, хотя государством и не предписанное, правило массового поведения; частота повторения и убеждение в правомерности поведения – основные элементы обычного права»[459].

Источником формирования обычного права служит как общественная практика, в которой постоянно складывается обычай в виде правила поведения, так и санкционирование этого правила государством, в результате чего обычная норма становится правовой[460].

Говоря об обычаях, следует упомянуть и о так называемых «обыкновениях» (правилах), сложившихся в различных областях, главным образом хозяйственной деятельности. В правовой литературе вопрос об обыкновениях поднимался неоднократно. Так, И.Б. Новицкий употреблял термин «деловое обыкновение» как синоним термина «обычаи гражданского общества»[461]. С.С. Алексеев называет обыкновения обычаями[462]. И.С. Зыкин определяет обыкновение как «правило, сложившееся на основе столь постоянного и единообразного повторения данных фактических отношений, что оно считается входящим в состав волеизъявления сторон по сделке в случае соответствия их намерениям»[463]. Он полагает, что обыкновения являются частью неправовых обычаев.

Вопрос о соотношении понятий «обычай» и «обыкновение» достаточно детально был разработан С.И. Вильнянским. Он считал, что установление существования обычая является вопросом права и входит в обязанность суда. Обыкновение же, будучи вопросом факта, требует доказательства сторонами.

С.И. Вильянский обращал внимание на то, что обыкновение может применяться, если стороны по сделке знали или должны были знать о его существовании, и что обычай как норма права подлежит применению независимо от знания его сторонами. Знание же обыкновений контрагентами необходимо, потому что обыкновения считаются входящими в состав волеизъявления сторон.

Кроме того, по его мнению, обычай является правовым и может применяться в качестве такового лишь при наличии прямой ссылки на него в законе, тогда как для применения обыкновения, не являющегося правовой нормой, не требуется ссылки в законе. Что касается различия между обычаем и обыкновением, относящимся к области международного частного права, то оно состоит в том, что коллизионные привязки могут применяться лишь к правовым нормам, в частности, к правовым обычаям, но не к обыкновениям.

Наконец, С.И. Вильнянский полагал, что обычай как диспозитивная норма применяется, если иное не предусмотрено соглашениями сторон, тогда как обыкновение подлежит применению, если в договоре содержится ссылка на него либо когда договор позволяет предположить намерение сторон руководствоваться тем или иным обыкновением. Именно поэтому обыкновение может в известной степени не соответствовать правовым нормам в рамках допускаемой правом автономии воли сторон и устранять применение соответствующей диспозитивной нормы, в то время как правовой обычай не может находиться в противоречии с нормами закона[464].

Итак, обыкновение является неправовым обычаем, действующим в сфере, опосредуемой правом. Следовательно, правовой обычай и обыкновение могут быть разграничены с учетом их правовой природы как источник права (правовой обычай) и неисточник права (обыкновение).

Обычай был исторически первым среди социальных норм, регулирующих общественные отношения. Первоначально люди поступали определенным образом в силу того, что к этому побуждали их внешние причины. При постоянном повторении одних и тех же действий они входили в привычку, складывался обычай поступать определенным образом. «Однако на этой стадии развития, – писал С.А. Голунский, – еще никакого сознания должного не существует: человек поступает определенным образом потому, что он привык так поступать, а не потому, что он обязан так поступать. В обычае еще нет ничего нормативного»[465].

Только дальнейшее усложнение отношений между людьми приводит к тому, что обычай принимает характер правила поведения, характер социальной нормы. В этом состоит различие между обычаем – привычкой и обычаем – нормой.

При первобытно-общинном строе индивидуум никогда не противопоставлял себя племени. Поэтому обязанность соблюдать обычаи имела общественный характер. Несоблюдение обычая одним из членов племени грозило бедствиями всему племени, поэтому оно дружно и решительно выступало против несоблюдения обычая.

«На этом этапе обычай, – подчеркивал С.А. Голунский, – уже норма, но еще не правовая норма. Это – определенное правило поведения, соблюденное всеми членами данной социальной группы уже не только в силу привычки, но и в силу сознания обязательности его соблюдения. Однако в эту отдаленную эпоху нарушение обычая было столь редким явлением, а точнее, соблюдение его столь привычным и постоянным, что никакого понятия санкции… в то время еще не существовало… Обычай соблюдался столько же в силу привычки, сколько и в силу уже появившегося сознания обязательности его соблюдения»[466].

Обычай, приобретший характер нормы, но еще не обеспеченный санкцией, не являлся правом. Такие обычаи могли служить единственным способом регулирования общественных отношений только до тех пор, пока они добровольно соблюдались подавляющим большинством членов общества, т. е. до образования государства.

Образование государства и превращение обычаев в правовые нормы – неразрывно связанные между собой процессы. Именно в процессе образования государства и вследствие образования государства в обществе появляются группы людей, заинтересованных по тем или иным причинам в нарушении обычаев. В этих условиях только те обычаи могли сохраниться, осуществление которых обеспечивалось принудительной силой государства. «Государственная санкция, – писал С.А. Голунский, – становится непременной составной частью нормы, превращая ее тем самым в правовую норму»[467].

Обычай был исторически первым источником права, регулировавшим отношения в период становления государства. Первые законы, принимавшиеся рабовладельческим государством на ранних стадиях его развития, в значительной мере представляют собой свод обычаев, существовавших еще в родовом обществе. Обычай находит широкое применение и в период феодализма. Так называемые «варварские правды» (Салическая, Русская и т. д.) – своего рода записи обычного права отдельных племен. В значительной мере основывались на обычаях и некоторые законы, которые принимались королями в эпоху раннего феодализма[468].

Образование обычаев и превращение их в правовые нормы не ограничивается только периодом зарождения государства и права. Этот процесс продолжался и в последующем, хотя постепенно обычай утрачивал свою роль важнейшего источника права.

Говоря об обычае как источнике права, необходимо заметить, что на первом совещании научных работников права при Институте права Академии наук СССР (в июле 1938 г.) было признано правильным определение права как «совокупности правил поведения, выражающих волю господствующего класса, установленных в законодательном порядке, а также обычаев и правил общежития, санкционированных государственной властью, применение которых обеспечивается принудительной силой государства в целях охраны, закрепления и развития общественных отношений и порядков, выгодных и угодных господствующему классу»[469].

Однако позже в отечественной правовой литературе точки зрения относительно обычая как источника права разделились. При этом некоторые авторы полагали, что развитие права должно идти по пути исключения из системы источников отечественного права и правовой практики любых элементов обычного права как пережитка старых форм источников права[470].

П.И. Стучка, например, считал, что обычаи всегда принадлежат прошлому[471]. А.Ф. Шебанов, подчеркивая «отрицательное отношение современного советского права к правовым обычаям», отмечал, что «в современный период форма советского права образуется исключительно нормативно-правовыми актами», что «с построением социализма советское право вообще не знает случаев допущения правовых обычаев», единичные случаи допущения которых советским законом относятся к первым годам советской власти. Такое отношение к правовым обычаям он обосновывал тем, что «неопределенность и расплывчатость нормы, содержащейся в правовом обычае, открывает возможность произвольного ее применения судьями и администраторами». А.Ф. Шебанов также отмечал консервативный характер правового обычая, выражающего тенденцию сохранения и закрепления прошлого[472].

Говоря о закате обычного права, Л.C. Зивс подчеркивал положение «о полном вытеснении обычного права из правовой действительности Советского Союза»[473]. Обращаясь к складывающимся в социальной практике обычаям, часть которых приобретает довольно четко выраженный стабильный характер, он отмечал, что «многократно повторяющаяся практика, соответствующая объективным потребностям общественного развития, может оказать прямое воздействие на правотворчество. Типичным для советского права является в этом случае не появление отсылки к обычаю (санкционирование обычая в нормативном акте) и возникновение нормы обычного права, а нормативное закрепление самого обычая, прямое превращение его в норму, установленную законодательным актом»[474]. Между тем юридически «конституирующим элементом преобразования обычая (как конкретной стабильной частицы общественной практики) в норму обычного права, – указывал он, – было бы санкционирование обычая государственным нормативным актом, однако лишь путем отсылки, без прямого (текстуального) его закрепления в нормативном акте»[475].

Более либеральную позицию по этим вопросам занимали авторы книги «Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право», по мнению которых в социалистических государствах правовой обычай как источник права имеет незначительное распространение, однако он допускается законом. Они подчеркивали, что о правовом обычае как источнике права можно говорить только в том случае, когда содержание обычной нормы не получило прямого, текстуального закрепления в законе или ином нормативном акте. В социалистических странах допускается только одна форма санкционирования обычая – отсылка к нему закона[476].

В советском обществе, указывается в книге, санкционируются лишь те обычаи, которые не противоречат политике социалистического государства, социалистическим принципам и т. п. Обычаи, противоречащие началам социализма, коммунистической морали, не только не санкционируются, но и прямо запрещаются законом[477].

Иная точка зрения была высказана Н.М. Минасяном. Едва ли правильно, считал он, утверждение тех авторов, которые полагают, что обычай имеет место в очень ограниченных пределах, как исключение или даже вовсе отсутствует, поскольку практика опровергает подобное утверждение[478].

Б.Я. Токарев отмечал сближение права и обычаев в процессе регулирования общественных отношений, что дает возможность предположить в будущем усиление значения правового обычая[479]. Об известном перспективном значении обычаев для развития права писал С.С. Алексеев, полагая, что перспективное значение принадлежит той части обычаев, которая характеризует особенность механизма их действия, превращения основных правил человеческого общежития в привычку[480].

И.С. Зыкин считал, что при оценке роли обычая как одной из форм выражения права нельзя не учитывать, что эта роль может существенно изменяться в зависимости от характера опосредуемых правом общественных отношений. «Если обычай не находит применения, например, в уголовном праве, то иное положение в сфере правового регулирования внешней торговли, где значение обычаев, – писал он, – весьма важное. Представляется, что они не потеряют своего значения в течение обозримого будущего»[481]. По мнению И.С. Зыкина, существование обычая может иметь характер положительного фактора там, где вмешательство законодателя по каким-либо причинам нецелесообразно или преждевременно[482].

Н.Н. Разумович полагал неправомерным объявлять обычное право несуществующим или отодвигать его в глубь истории. Он рассматривал бытовавшее в юридической литературе утверждение о том, что в социалистических странах обычай как источник права почти не находит применения, как свидетельство методологической ограниченности правоведения, отгороженности его от правовой действительности. «Право, – указывал он, – не застывшая форма общественных отношений, которую законодатель искусственно подталкивает нормотворчеством. Исторически правовым структурам предшествовала практическая деятельность людей, нашедшая воплощение в достаточно устойчивых связях и отношениях, в эмпирически складывающихся нормативных выражениях. И эта закономерность не отошла в прошлое, она питается потребностями и интересами людей, пробивает себе путь и проявляется в тех или иных формах. Поэтому, хотим мы этого или нет, обычное право действует. Оно существует и будет существовать столько, сколько просуществует право, оказывая влияние на правовое развитие, восполняя пробелы в зонах правового общения, а также там, где законопредписания нежизнеспособны. И хотя далеко не везде обычное право необходимо и социально оправданно, в основе его лежит прогресс экономики, демократизация политической и общественной жизни, подъем нравственного самосознания масс. Другое дело – мера допустимой стихийности и условия его социально полезной адаптации в правовую систему. Целенаправленное, организующее законодательное воздействие права на творчество масс – политическая необходимость, а учет массового волепроявления в обычном праве – политический реализм»[483].

В новом законодательстве России, как подчеркивает А.В. Мицкевич, «стали получать большее признание правовые обычаи как источники права. ГК РФ признал в общей форме, а не для отдельных отношений, возможность принятия обычаев делового оборота, не противоречащих закону или договору (ст. 5 и 6 ГК). Это значительное расширение применения правового обычая, который прежде применялся только при прямом указании закона, относящегося к тому или иному виду отношений (раздел имущества крестьянского двора, обычаи морского порта). На новом основании возможно широкое применение обычаев, в частности – местных, национальных, а также деловых обыкновений, сложившихся в различных отраслях хозяйства»[484].

Вопрос об обычае как источнике конституционного права также является дискуссионным. Следует сказать, что большинство исследователей источников конституционного права об обычаях даже не упоминают[485]. И это по меньшей мере странно. Можно, конечно, спорить о том, является ли обычай источником конституционного права, но нельзя игнорировать его роль как непосредственного регулятора государственных отношений, его значения для подготовки и принятия целого ряда важнейших норм конституционного права.

Обычай, исторически предшествовавший закону, подготовивший его появление, всегда использовался в нашей стране как непосредственный регулятор государственных отношений[486]. Ряд норм современного законодательства обязаны своим происхождением обычаям. Известно, например, что с практикой функционирования высших органов государственной власти СССР, союзных и автономных республик связано создание Советов Старейшин Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик, представлявших собой совещания представителей групп депутатов, основной задачей которых являлась выработка согласованного мнения о включении в повестку дня вносимых на рассмотрение сессии вопросов, о порядке обсуждения этих вопросов на сессии, о персональном составе избираемых Верховным Советом органов. Например, Советы Старейшин образовывались в палатах Верховного Совета СССР каждого нового созыва. При этом Совет Старейшин Совета Союза состоял из представителей групп депутатов, избранных по избирательным округам, образованным на территории республики, края, области, а Совет Старейшин Совета Национальностей – из представителей групп депутатов, избранных от каждой союзной, автономной республики и от каждой автономной области, а также депутатов, избранных в Совет Национальностей от национальных округов.

Организационная практика проведения первых сессий Советов нового созыва выработала обычай, согласно которому первая сессия Совета каждого нового созыва открывалась старейшим по возрасту депутатом.

Обычаем регулировался и состав Президиума Верховного Совета СССР. В него входили только депутаты. Согласно Конституции СССР 15 заместителей Председателя Президиума Верховного Совета СССР избирались по одному от каждой союзной республики (ст. 48). По традиции Верховный Совет избирал на эти посты председателей Президиумов Верховных Советов союзных республик. Обычаем определялись порядок голосования в представительных органах государственной власти, порядок деятельности постоянных и других комиссий Советов, работа Парламентской группы СССР и т. д.

В последующем многие из этих обычаев получили законодательное закрепление в регламентах и других законодательных актах.

С учетом тех или иных традиций и обычаев принимались и отдельные законодательные акты. Так, 15 марта 1946 г. был принят Закон СССР о преобразовании Советов Народных Комиссаров в Советы Министров и народных комиссариатов – в министерства. Такое преобразование обосновывалось необходимостью приведения наименований органов государственного управления в соответствие с общепринятыми, традиционными.

Обычай как регулятор государственных отношений используется в нашей стране и сегодня. Например, в Государственной Думе Федерального Собрания сложился обычай избирать заместителей Председателя Государственной Думы от имеющихся в ней фракций. В практике Государственной Думы складывается такой обычай, как поручение тем или иным комитетам быть ответственными за группу законопроектов определенного профиля. Так, постановлением от 16 апреля 1998 г. Государственная Дума назначила Комитет по промышленности, строительству, транспорту и энергетике «ответственным по законопроектам, связанным с вопросами о соглашениях о разделе продукции», а Комитет по экономической политике – «соисполнителем по указанным законопроектам». На аппарат первого Комитета возложено организационное, документационное и материально-техническое обеспечение деятельности Комиссии Государственной Думы по рассмотрению правовых вопросов недропользования на условиях раздела продукции, образованной постановлением Государственной Думы от 18 апреля 1997 г.[487]

Стало традицией и так называемое единое «пакетное» открытое электронное голосование.

Вместе с тем необходимо отметить, что сегодня использование обычаев в государственной жизни носит гораздо более ограниченный характер, чем прежде. Это объясняется тем, что здесь отчетливо проявляется следующая закономерность: чем совершеннее законодательство, тем меньше роль и сфера действия обычая.

Тем не менее обычай играл и продолжает играть важную роль в формировании норм конституционного права. Особенно заметна его роль в правообразовании, связанном с государственной символикой, государственным церемониалом и т. п.

Однако следует заметить, что некоторые авторы отрицают роль обычая как источника конституционного права[488]. Так, В.О. Лучин полагает, что для признания обычая в качестве источника права недостаточно того, что им руководствуются государственные органы в своей практической деятельности. Необходимо, чтобы в силу своих внутренних свойств и качеств обычай мог бы служить основой для решения юридических дел, т. е. для применения властных, государственно-обязательных решений. «Кроме того, – указывает он, – в случае восполнения закона обычаем последний перестает быть подзаконным как источник права, таковым он может быть лишь «при прямой отсылке закона». Однако и при этих условиях в настоящее время невозможно привести примеры правового обычая как источника советского государственного права[489].

В то же время среди исследователей источников конституционного права имеется немало авторов, которые признают обычай в качестве источника конституционного права[490]. Например, В.Ф. Коток считал неправильным отрицание за некоторыми обычаями роли источников конституционного права. «Такое отрицание, – полагал он, – имело известные основания в первые годы существования социалистического государства, так как старые обычаи отражали отношения господства и подчинения, характерные для эксплуататорского общества, а новые еще не сложились. Но с тех пор положение в корне изменилось. В странах социалистического лагеря за длительный период их существования сложились новые обычаи, отражающие возникновение и укрепление социалистических отношений сотрудничества и взаимопомощи. Поэтому прежний скепсис по отношению к обычаю не может распространяться на новые обычаи и традиции социалистического общества»[491].

Развитие социалистического права, по мнению В.Ф. Котока, идет по линии возрастания значения и роли правил социалистического общежития, утверждающихся как обычаи, при этом некоторые из них занимают видное место среди источников конституционного права. В их число он включал, например, обычай, согласно которому в СССР при выборах в органы государственной власти в каждом избирательном округе, где избирается один депутат, баллотируется только один кандидат в депутаты, хотя избирательные законы допускают возможность выставления и баллотировки нескольких кандидатов в депутаты. Этот обычай, как считал этот автор, сложился в процессе борьбы за укрепление представительных органов как выразителей воли народа.

В.Ф. Коток полагал, что обычаи бывают разные. Часть их – это нормы морали, не санкционируемые государством. Невыполнение таких обычаев осуждается обществом, но не влечет за собой каких-либо правовых последствий. Другая часть обычаев носит правовой характер, так как эти обычаи санкционируются Советским государством.

«Существуют различные формы государственного санкционирования обычаев, – писал В.Ф. Коток. – В одних случаях Советское государство в своих актах прямо ссылается на обычай как источник права. В других случаях многократно повторяющаяся практика, образовавшая обычай, молчаливо, без прямого указания в законе, признается государством как источник права. В этом случае следует говорить не о прямой, а о косвенной санкции обычая… Подобные правила носят характер правовых обычаев потому, что государство принимает специальные меры к обеспечению их соблюдения. Неправы некоторые авторы, которые считают, что «применение юридического обычая у нас может иметь место… лишь в случаях, предусмотренных законом»[492].

С точки зрения В.Ф. Котока, процедурные вопросы в деятельности высших советских представительных органов регулируются нормами обычного права, представляющими обширный источник советского государственного (конституционного) права. После того, полагал он, как будет принят Верховным Советом СССР специальный акт – регламент Верховного Совета, который, конечно, войдет в арсенал источников конституционного права, соответствующие обычаи, поскольку они будут включены в этот акт, приобретут форму писаных норм государственного (конституционного) права.

«Если обратиться к организационной деятельности местных Советов депутатов трудящихся, – указывал В.Ф. Коток, – то здесь мы находим обширную область организационных отношений, в которой действуют нормы обычного права. Известно, что в течение длительного времени не было принято положений о местных органах государственной власти. Такие положения приняты лишь в 1957–1958 гг. С 1936 по 1957 гг. местные Советы руководствовались общими нормами действующих конституций, а также отдельными разрозненными нормативными актами, которые не охватывают всех сторон организационной работы Советов. Пробелы восполнялись обычаями; с их помощью удавалось строить организационную работу Советов повсюду более или менее единообразно. Единообразие обеспечивалось, как правило, не путем узаконения обычая, санкционирования его правовой нормой, а путем внедрения его вышестоящими органами государственной власти. Например, в РСФСР еще до принятия на местах положений о постоянных комиссиях местных Советов члены этих комиссий избирались на сессиях Советов из числа депутатов. Они пользовались в комиссиях правом решающего голоса. Но к работе комиссий привлекались и не депутаты из числа массового советского актива. Активисты имели в комиссиях лишь право совещательного голоса. Такое правило широко распространилось не в силу правового акта, а по инициативе организационно-инструкторских отделов исполнительных комитетов областных и городских Советов депутатов трудящихся, осуществляющих оперативные указания Президиума Верховного Совета РСФСР.

Это правило возникло в противовес действовавшему в прошлом правилу (содержавшемуся в положениях о секциях местных Советов), согласно которому члены секций, и депутаты, и активисты, пользовались на заседаниях этих массовых органов одинаковыми правами. Здесь мы встречаемся с фактом, когда норма обычного права заменяет собою норму, установленную в свое время правовым актом, утратившим силу в связи с принятием новой конституции.

Эти и подобные им организационные обычаи носят несомненно правовой характер. Об этом можно судить не только по тому, что в ряде случаев такие обычаи заменяли правовую норму, но и по тому, что соответствующие государственные органы принимают меры к обеспечению соблюдения обычаев. Например, в тот период, когда еще не были изданы положения о местных Советах и положения о постоянных комиссиях местных Советов, и когда действовали в соответствующей области почти исключительно организационные обычаи, Президиумы Верховных Советов союзных и автономных республик в связи с рассмотрением отчетов о работе местных Советов указывали последним в необходимых случаях на недопустимость нарушения установившихся организационных обычаев»[493].

В.Ф. Коток полагал, что не все правовые обычаи, используемые в организационной деятельности Советского государства, являются источниками государственного (конституционного) права. Часть таких обычаев, по его мнению, относится к числу источников административного права и некоторых других отраслей права. «Источники конституционного права, – отмечал он, – это лишь «конституционные обычаи», т. е. такие, которые непосредственно способствуют действию конституционных положений, осуществлению конституционных принципов. Эти обычаи носят, несомненно, правовой характер»[494].

Конституционные обычаи, по утверждению В.Ф. Котока, обладают характером правовых норм. Однако они не могут противоречить конституции. Они могут возникнуть и существовать только «praeter legel fundamentalen».

Мнения, достаточно близкого изложенным позициям, придерживается Е.В. Колесников. Он считает, что нормальное функционирование общественных отношений и связей не всегда требует прямого государственного воздействия. Нередко эффективным оказывается механизм саморазвития и саморегулирования. Он присущ общественно-политической жизни нашей страны и находит проявление в государственном строительстве и политике. Современная практика на основе социального опыта может вырабатывать такие образцы поведения, которые допустимы в новых условиях, и их Е.В. Колесников видит в обычаях.

С его точки зрения, правовые обычаи есть особая разновидность общегражданских обычаев, действующих в обществе. Их содержание образуют конкретные правила, предписывающие строго определенную линию поведения в тех или иных ситуациях. Устойчивость, повторяемость социальных отношений и связей формирует в групповом и массовом сознании определенные стереотипы поведения. Обобщение соответствующей практики, основанной на повторении тех или иных действий (поступков) в течение длительного времени, приводит к тому, что они воспринимаются всеми как должные, обязательные. Нормы обычного права, если прямо не противоречат интересам господствующих классов, поддерживаются институтами власти.

Однообразное повторение тех или иных ситуаций в течение продолжительного времени, утверждает Е.В. Колесников, может вызвать появление известного образца поведения – социальной нормы как бы «естественным путем», зачастую даже без какой-либо ярко выраженной личной мотивации.

Он полагает, что правовые обычаи чаще всего не зафиксированы в нормах действующего законодательства. Однако это еще не дает оснований утверждать, что для их применения в обязательном порядке необходима прямая отсылка к ним закона. Правовой обычай действует и с «молчаливого согласия» законодателя. Обычай часто выполняет правовосполнительную роль и применяется в случае пробелов в законодательстве, неурегулированности нормами права тех или иных отношений. По своей сути государственно-правовой обычай направлен на регламентацию таких социальных отношений и связей, которые составляют предмет данной отрасли права или непосредственно с ним связаны.

«В отечественном конституционном праве сфера его распространения ограничена, – пишет Е.В. Колесников. – Здесь отчетливо проявляется следующая закономерность: чем совершеннее по всем параметрам законодательство (в том числе и под углом зрения беспробельности), тем меньше роль и сфера действия обычая. В условиях социализма не просто приоритетной, но и фактически исключительной формой права был нормативный акт. На современном этапе расширилась область применения нецентрализованных регуляторов, – прежде всего, договора, а также обычая. Значение обычая в ряду других источников конституционного права невелико, однако игнорировать его нельзя. Несравнимо шире роль обычая как одного из факторов (каналов) правообразования (например, связанного с государственным церемониалом, присягой, национальной или государственной символикой, праздничными, знаменательными и памятными днями)»[495].

Позиции В.Ф. Котока и Е.В. Колесникова вызывают ряд возражений.

В ходе государственного строительства в обществе образуются новые социальные нормы, включая и сложившуюся практику деятельности органов государства. Очевидно, что такого рода правила и обыкновения оказывают влияние на развитие права и играют важную роль в регулировании общественных отношений. Однако такого рода общественная практика, ведущая к выработке и закреплению разного рода обычаев и деловых обыкновений, норм права не порождает. Поэтому обычаи и другие деловые обыкновения не могут возводиться в правовые нормы. Они могут применяться на практике, но они не должны подменять собой правовые нормы, в какой бы области они ни использовались.

С учетом сказанного нельзя согласиться и с попыткой усмотреть правовой обычай в деятельности органов государства, в многократно повторяющейся практике, молчаливо признаваемой государством[496]. Критикуя В.Ф. Котока за отнесение к источникам государственного права такого рода обычаев, А.И. Лепешкин, А.Х. Махненко и Б. В. Щетинин отмечали: «Что же касается обычаев, причисляемых В.Ф. Котоком к источникам государственного права, то они сами по себе не являются правовыми нормами. Сам В.Ф. Коток не возражает против общепринятого в социалистической государственно-правовой литературе определения источников права в юридическом смысле как «формы выражения норм права». Но как же можно утверждать, что обычай содержит в себе нормы права, да еще не какие-нибудь, а нормы «конституционного права», обладающие «наивысшей юридической силой во всей правовой системе»? Хотя обычаи и представляют собой правила поведения, они лишены необходимых признаков правовой нормы. Соблюдение обычая не может быть подкреплено принудительной силой государства. Конечно, обычаи играют значительную роль при формировании норм государственного права. Так, в некоторых социалистических странах целый ряд обычаев, сложившихся в практике верховных представительных органов государственной власти, был затем закреплен в принятых этими органами регламентах и тем самым приобрел характер правовых норм. Однако характер правовых норм эти обычаи приобретают именно в силу их санкционирования нормативным актом, принятым государственным органом»1.

Следует сказать, что многократно повторяющаяся практика даже в деятельности высших органов государственной власти может признаваться государством полезной, но она не образует при этом «обычного права». Думается, что признание такой практики своего рода нормами права без законодательного оформления может лишь затормозить разрешение вопросов, касающихся процедуры работы государственных органов, в установленном законом порядке.

Признание обычая источником права означает не что иное, как признание источником права правил, не устанавливаемых законом, а складывающихся в обществе, в практике правоприменительной деятельности государственных органов. Особенностью обычая является то, что правила, составляющие его содержание, не устанавливаются решениями правотворческих органов государства, а возникают в процессе общественной практики и существуют (по крайней мере первоначально) в виде социальных норм, не имеющих юридического значения. Понятно, что такого рода нормы не могут служить источником права.

Другое дело, когда обычай как правило поведения, соблюдаемое обществом в силу привычки, санкционируется государством, в результате чего обычная норма становится правовой нормой. В этом случае подобная норма может стать источником права вообще и конституционного права в частности. Однако ее уже нельзя считать обычаем, которому она обязана своим происхождением. Таким образом, здесь уже речь будет идти не об обычае как источнике права, а об обычной правовой норме.

Правда, в литературе высказано мнение, будто воспроизведенные в законе обычаи составляют особую разновидность правовых норм, «отличных от норм установительного характера»[497]. Думается, однако, что такое утверждение является ошибочным. В действительности источником права в этих случаях является сам закон, закрепляющий правила, составляющие содержание обычая и придающие им качество правовых норм, установленных органом государства.

И тем не менее обычай все-таки может быть источником конституционного права в тех случаях, когда его применение санкционировано государством. Именно такой обычай и принято называть правовым.

В нашей стране допускается только одна форма санкционирования обычая – отсылка к нему закона. Такая отсылка содержалась, например, в Конституции РСФСР 1918 г., в которой провозглашалось, что «выборы производятся, согласно установившимся обычаям, в дни, устанавливаемые местными Советами» (ст. 66). Такие отсылки имеются и в действующем российском законодательстве. Например, в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ говорится: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских, поселковых и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Носителями таких традиций и являются обычаи.

В Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» говорится (преамбула), что он устанавливает правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. При этом под традиционным образом жизни малочисленных народов понимается «исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований» (ч. 2 ст. 1).

Становясь юридической нормой в результате санкционирования государством, обычай вместе с тем не теряет свойственных ему характеристик, что и дает основание выделять его как самостоятельную форму правообразования. Вместе с тем при всем значении санкционирования государством обычая для его становления в качестве правовой нормы было бы ошибочным отрицать ту роль, которую играет другой фактор – общественная практика, в процессе которой обычай формируется. Ведь чтобы обычное правило было санкционировано государством, необходимо его фактическое существование[532].

Итак, правовой обычай, несомненно, был и остается одним из источников конституционного права России. Однако широкого распространения в этом качестве он не имел никогда. Более того, сфера его распространения неуклонно сужается. В этом смысле характерен тот факт, что если в Конституции РСФСР 1918 г. содержалась уже цитировавшаяся ранее ст. 66, устанавливавшая, что «выборы производятся, согласно… обычаям, в дни, устанавливаемые местными Советами», то в Конституции РСФСР 1925 г. обычай уже не упоминался. В ней говорилось только об установлении дней выборов местными Советами или их исполкомами. И дело здесь не столько в отношении тоталитарного режима к тем или иным источникам права, а в приоритете государственности в соответствующих правоотношениях, в принципиальной неадекватности правового обычая обыкновениям современного правового регулирования.

Интересные соображения на этот счет высказаны А.А. Белкиным: «Во-первых, современное государственное право в форме конституционного права является продукцией конституирования, конструирования в том смысле, что право формировалось при четком осознании определенных социально-политических интересов и следовании определенной идеологии. Элементы традиционализма, которые можно усмотреть в национальном современном государственном праве той или иной страны, или имеют всего лишь сакраментальный характер, или же сохраняются опять-таки в силу сознательного использования, в том числе для придания государственному правлению оттенков традиционной легитимности. И в этих условиях исторически «настоящий» правовой обычай, как обращенный к иному, чем государственный, публичному правопорядку, уже просто невозможен для сколько-нибудь значительного функционирования в силу самой логики вещей…

Во-вторых, с предшествующим соотносится и то, что правовой обычай, дабы быть действительным обычаем, даже при санкционированном признании государством должен иметь какие-то иные (первичные) истоки легитимации. Но в области публичного правопорядка, подчиняемого императивному регулированию, это составляло бы известную конкуренцию государственному доминированию.

К тому же существенное преобразование общественной жизни уже разрушает рациональность каких-то стародавних обычаев, а стимулировать возникновение новых у развитого государства просто нет необходимости.

В-третьих, немаловажна и техническая сторона вопроса. Даже стародавние обычаи в новейшее время уже зафиксированы как записи (своды обычаев), что принципиально меняет субстрат носителей юридических норм. «Норма обычного права» становится внешне не отличимой от законодательной нормы. А это означает и то, что в общественном сознании разные по происхождению нормы воспринимаются как совпадающие в этом же отношении, что легко позволяет включать их в законодательную переработку»[498].

Вместе с тем А.А. Белкин считает, что и сегодня ряд моментов, свойственных формированию и функционированию правовых обычаев, остается актуальным для государственного права. Поэтому он полагает, что для выражения этих моментов в современных обстоятельствах просто нужна иная, чем правовой обычай, категория. Такой категорией, по его мнению, является обыкновение. Что же касается тех ситуаций, которые описывались отечественными государствоведами в качестве правовых обычаев, то на самом деле в них находили проявление обыкновения, возникавшие в государственно-правовой сфере[499].

Как известно, понятие «обыкновение» длительное время использовалось преимущественно применительно к регулированию гражданско-правовых отношений. Поэтому А.А. Белкин считает, что «констатация обыкновения как особой категории опять-таки требует уяснения ее основного смысла применительно к государственно-правовым обыкновениям»[500]. В этой связи он отмечает аналогичное правовому обычаю подтверждение обыкновений воспроизводством ситуаций (что нередко определяется как массовость, систематичность, распространенность или широкий характер действий); необходимый консенсус участников государственно-правовых отношений по поводу избираемого способа урегулирования каких-либо ситуаций; допустимость применения обыкновения с точки зрения действующего законодательства, понимаемая как непротиворечивость законодательству и заполнение регламентации, не отраженной в законодательстве; обосновывающую воспроизводство и, в свою очередь, подтверждаемую воспроизводством рациональность (целесообразность) обыкновения как формы регламентации отношений[501]; фиксацию обыкновений в письменной форме (протоколах, соглашениях, административных и иных организационных решениях, даже отчетах), поскольку обыкновение, в отличие от обычая, принадлежит современности и отражает ее технологическую приверженность к документальной фиксации событий, действий. Обращение к обыкновению как элементу устной традиции может восприниматься только как воспоминание о задокументированном событии[502].

Однако основным А.А. Белкин считает вопрос о том, является ли обыкновение правовой категорией и можно ли рассматривать обыкновение именно как юридическую конструкцию оформления или разрешения каких-либо ситуаций, а также относить обыкновение к числу источников права. Он полагает, что анализируемые им обыкновения должны рассматриваться в качестве «параюридических» норм, которые не являются источниками права, не порождают прав и обязанностей и лишь организационно дополняют собственно правовое регулирование. В то же время это не означает, что данные нормы вовсе исключаются из юридического оборота. Юридичность обыкновений состоит, по мнению А.А. Белкина, в том, что, будучи свободными от санкций за их нарушения, они могут служить оправданием каких-либо действий при возникновении юридических споров[503].

Приведенные соображения представляют несомненный познавательный интерес, хотя и вызывают ряд возражений.

Во-первых, непонятно, чем обыкновения отличаются от обычаев, если те ситуации, которые описывались отечественными государствоведами в качестве обычаев (а большинство исследователей, в том числе и сам А.А. Белкин, не считают эти ситуации правовыми обычаями), на самом деле являются проявлением обыкновений, возникающих в государственно-правовой сфере. Та грань, которую проводит А.А. Белкин между обычаем и обыкновением, полагая, что обычай должен быть разумен, но вполне способен ограничивать чьи-либо интересы, а обыкновения – это «бесконфликтная» рациональность[504], выглядит, мягко говоря, малоубедительной.

Во-вторых, откуда берется упомянутая автором «юридичность» обыкновений, если они не санкционируется государством, а лишь допускаются с точки зрения действующего законодательства?

И наконец, в какой мере эти обыкновения соответствуют российским национальным особенностям, от которых, по утверждению А.А. Белкина, в немалой степени зависит их использование в условиях нашей «традиционной склонности к доминированию законодательной регламентации»[505], от чего, как уже отмечалось, и «пострадали» правовые обычаи?

Завершая разговор об обычае как источнике конституционного права, следует подчеркнуть, что конституционное право – не застывшая форма общественных отношений, которая искусственно подталкивается нормотворчеством. Как уже отмечалось, теоретическим правовым структурам предшествовала практическая деятельность людей, нашедшая воплощение в достаточно устойчивых связях и отношениях. И эта закономерность не исчезла. Она питается потребностями и интересами людей. И каковы бы ни были масштабы ее проявления, она существует и будет существовать, а вместе с ней будет существовать и обычай, оказывая влияние на правовое развитие, восполняя пробелы в зонах правового общения, а также там, где предписания правовых актов нежизнеспособны.

notes

Примечания

1

См.: Коток В.Ф. О предмете и источниках конституционного права социалистических стран // Конституционное право социалистических стран. М., 1963.

2

См.: Лукьянова Е.А. Закон как источник советского государственного права. М., 1988.

3

См.: Лучин В.О. Источники советского государственного права. Куйбышев, 1976.

4

См.: Основин B.C. Нормы советского государственного права. М., 1963.

5

См.: Хороший Н.Н. Источники советского государственного права на этапе строительства социализма. Томск, 1986.

6

См.: Карапетян С.А. Источники конституционного права Российской Федерации. Автореф. дисс…. канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1998.

7

См.: Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998.

8

См.: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Вып. II. М., 1911. С. 368–369.

9

Коркунов Н.М. Лекции по обшей теории права. 7-е изд. СПб… 1907. С. 283.

10

Ренненкампф И.К. Юридическая энциклопедия. Киев, 1898. С. 51–56.

11

Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. Т. II. СПб., 1907. С. 513.

12

Кечекьян С.Ф. О понятии источника права // Уч. записки МГУ. Вып. 116. Труды юридического факультета. Кн. 2. М., 1946. С. 3; См. также: Теория государства и права. М., 1949. С 362.

13

Голунский С.А., Строгович М.С. Теория государства и права. М., 1940. С. 173.

14

Кечекьян С.Ф. Указ. соч. С. 5.

15

См.: Денисов А.И. Теория государства и права. М., 1948. С. 430.

16

См.: Магазинер Я.М. Общая теория права на основе советского законодательства // Правоведение. 1998. № 2. С. 64–65.

17

Подробнее см.: Муромцев Г.И. Источники права (теоретические аспекты проблемы) // Правоведение. 1992. № 2. С. 23–30.

18

Термин «источники права» употребляется в научной литературе еще и в смысле «источники познания права» (тексты законов, записи обычаев, судебные дела, выступления юристов в судебных делах и т. д.).

19

См., напр.: Тункин Г.И. Вопросы теории международного права. М., 1962. С. 121.

20

Подробнее см.: Шебанов А.Ф. О понятиях источника права и формы права // Сов. государство и право. 1965. № 4. С. 30–32. Этот вопрос был предметом споров юристов и в дореволюционное время (см., напр.: Шершеневич Г.В. Указ. соч. С. 368–380).

21

Шебанов А.Ф. Указ. соч. С. 31–32.

22

См., напр.: Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства. М., 1999. С. 339–400.

23

Более подробно по этому вопросу см.: Зивс С.Л. Источники права. М., 1981. С. 23; Общая теория государства и права. Академический курс. М., 1998. Т. 2. С. 132–133. Идя по пути уточнения термина «источник права», Л.С. Зивс предлагал более точный, по его мнению, вариант – «источники норм права».

24

Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. М., 1961. Т. 1. С. 64.

25

См.: Махненко А.Х. Государственное право зарубежных социалистических стран. М., 1970. С. 30.

26

Уманский Я.Н. Советское государственное право. М., 1970. С. 34.

27

Конституционное право Российской Федерации, Екатеринбург, 1995. С. 25.

28

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1998. С. 18.

29

См.: Коток В.Ф. Указ. соч. С. 3.

30

См.: Лепешкин А.И., Махненко А.Х., Щетинин Б.В. О понятии, предмете и источни ках государственного права // Правоведение. 1965. № 1. С. 30–32.

31

См.: Вопросы теории советского конституционного права. Саратов, 1967. С. 78–79.

32

См.: Конституционное право. М., 1996. С. 9—11; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 18–20.

33

Баглай M B. Указ. соч. С. 18.

34

Нерсесянц B.C. Указ. соч. С. 40; см. также: Неважай И.Д. О соотношении естественного и позитивного права // Правоведение. 1997. № 4. С. 164–166.

35

См.: Конституционное право. С. 1, 9.

36

Баглай М.В. Указ. соч. С. 3, 17.

37

См.: Колесников Е.В. Источники российского конституционного права: вопросы теории и методологии. Автореф. дисс…. докт. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 12.

38

Подробнее см.: Самощенко И.С. О понятии юридического нормативного акта // Сов. государство и право. 1962. № 3. С. 77–86; Он же. Основные черты нормативных актов социалистического государства // Сов. государство и право. 1968. № 4. С. 22–30.

39

И.Е. Фарбер полагал, что источники права, в том числе и источники конституционного права, должны обладать по меньшей мере тремя свойствами (качествами): они должны быть, во-первых, определенными, четко и ясно формулировать права и обязанности возможных участников правоотношений; во-вторых, общеобязательными, охраняемыми возможностью государственного принуждения для тех, кто станет уклоняться от выполнения их предписаний; в-третьих, общеизвестными адресатам юридических норм. Следовательно, должен быть особый порядок публикации нормативных актов и введения их в действие (см.: Вопросы теории советского конституционного права. С. 70–71).

Аналогичной точки зрения придерживался и Б.В. Щетинин (см.: Щетинин Б.В. Проблемы теории советского государственного права. М., 1969. С. 55–56). Е.В. Колесников добавляет к этим свойствам (признакам) четвертое – внутреннюю структурированность, которая выражает совокупность устойчивых связей источника права, обеспечивающих его целостность. По его мнению, этот признак также показывает соответствующую организацию правовых установлений, их компоновку (см.: Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998. С. 22).

40

См.: Кечекьян С.Ф. Указ. соч. С. 19.

41

См ..Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1. С. 315.

42

См.: Лукьянова Е.А. Указ. соч. С. 14–15.

43

См.: Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. С. 14–15.

44

См. там же. С. 20–21.

45

См. об этом, напр.: Лукьянова Е.А. Источники советского государственного права в период построения основ социализма // Сов. государство и право. 1989. № 1. С. 127–131; Она же. Источники советского государственного права в период между двумя конституциями (1936–1977 гг.) // Сов. государство и право. 1990. № 2. С. 121–128; Она же. Российская государственность и конституционное законодательство в России (1917–1993). М., 2000. С. 28—101.

46

См.: Вопросы теории советского конституционного права. С. 72.

47

Коток В.Ф. Указ. соч. С. 81

48

См.: Лукьянова Е.А. Закон как источник советского государственного права. С. 21,

49

Подробнее см.: Марочкин С.Ю. Нормы и источники международного права в правовой системе Российской Федерации // Правоведение. 1997. № 3. С. 123.

50

См.: Лукьянова Е.А. Закон как источник советского государственного права. С. 18.

51

См.: Лепешкин А.И. Указ. соч. С. 64.

52

См.: Основин B.C. Указ. соч. С. 92.

53

См.: Вопросы теории советского конституционного права. С. 74.

54

См.: Уманский Я.Н. Указ. соч. С. 34–41.

55

См.: Курс советского государственного права. М., 1971. С. 34–40.

56

См.: Лучин В.О. Указ. соч. С. 5.

57

См.: Советское государственное право. М., 1985. С. 24–26.

58

См.: Стрекозов В. Г., Казанчев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М., 1995. С. 13–19.

59

См.: Конституционное право Российской Федерации. С. 25–29.

60

См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 18–29.

61

Коток В.Ф. Указ. соч. С. 39.

62

См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. С. 18–23,

63

См.: Коток В.Ф. Указ. соч. С. 69.

64

См., напр.: ст. 65 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // С3 РФ. 1997. № 38. Ст. 4339; 1999. № 14. Ст. 1653; ст. 93 Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // С3 РФ. 1999. № 26. Ст. 3178; ст. 82 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. «О выборах Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 1 (ч. 2). Ст. 11.

65

См.: Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997. С. 32.

66

Подробнее см.: Степанов И.М. Конституция и политика. М., 1984.

67

Гурвич Г.С. Некоторые вопросы советского государственного права // Сов. государ ство и право. 1957. № 10. С. 104.

68

Лепешкин Л.И. Указ. соч. С. 17—21

69

Основин B.C. Указ. соч. С. 63–64.

70

Шебанов А.Ф. Нормы советского социалистического права. М., 1956. С. 35.

71

Александров Н.Г. О месте трудового и колхозного права в системе советского социалистического права // Сов. государство и право. 1958. № 5. С. 120.

72

См.: Бабаев В.К. Советское право как логическая система. М., 1978. С. 168–169.

73

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 67.

74

См.: Основин B.C. Указ. соч. С. 12.

75

Там же. С. 13–14.

76

Там же. С. 14.

77

Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. С. 8.

78

Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. С. 8–9.

79

Там же. С. 9—13.

80

См., напр.: Голунский С.А. К вопросу о понятии правовой нормы в теории социалистического права // Сов. государство и право. 1961. № 4. С. 26.

81

См.: Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 132; Общая теория государства и права. М., 1998. Т. 2. С. 217, 227.

82

См.: Белкин Л.Л. К соотношению Конституции и государственно-правовых актов (производное нормотворчество) // Правоведение. 1985. № 5. С. 8.

83

Лунин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. С. 44–45.

84

Морозова Л.Л. Конституционное регулирование общественных отношений в СССР // Сов. государство и право. 1990. № 7. С. 22.

85

См.: Коток В.Ф. Конституционная законность, конституционный надзор и контроль в СССР // Вопросы советского государственного (конституционного) права. Труды Иркутского roc. ун-та. Т. 81. Сер. юридическая. Вып. 12. 4.2. Иркутск, 1971. С. 101.

86

См., напр.: Осипян С. Проблемы верховенства федеральной конституции в правовой системе России // Право и жизнь. 1996. № 8. С. 5.

87

См.: Конституция. Закон. Подзаконный акт. М., 1994. С. 36.

88

Там же. С. 37.

89

Там же.

90

См.: Эбзеев Б.С. Прямое действие Конституции РФ (некоторые методологические аспекты) // Правоведение. 1996. № 1. С. 8.

91

Нерсесянц B.C. Указ. соч. С. 311–312.

92

Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 1

93

Подробнее см.: Лебедев В.М. Прямое действие Конституции РФ и роль судов // Государство и право. 1996. № 4. С. 3–7.

94

Эбзеев Б.С. Указ. соч. С. 11.

95

Баглай М.В. Указ. соч. С. 23.

96

Даниленко Г.М. Применение международного права во внутренней правовой системе России: практика Конституционного Суда // Государство и право. 1995. № 11 С. 117–118.

97

Даниленко Г.М. Указ. соч. С. 119.

98

Подробнее см.: Марочкин С.Ю. Указ. соч. С. 123–124.

99

См.: Каланда В.А. О трансформации норм международного права в правовую систему Российской Федерации. Конституционно-правовой анализ // Московский журнал международного права. 1994. № 3. С. 22.

100

См.: Усенко Е. Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и Российская Конституция // Московский журнал международного права. 1995. № 2. С. 18.

101

См.: Марочкин С.Ю. Указ, соч. С. 124.

102

Подробнее см.: Тихомиров Ю.Л. Право: национальное, международное, сравнительное // Государство и право. 1999. № 8. С. 6; Он же. Международное и внутреннее право: динамика соотношения // Правоведение. 1995. № 3. С. 56–66.

103

Подробнее см.: Марочкин С.Ю. Указ. соч. С. 124–125.

104

См.: Миронов Н.В. Международное право: нормы и их юридическая сила. М., 1980. С. 40–41.

105

С3 РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

106

См.: Суворова В.Я. Реализация норм международного права. Екатеринбург, 1992. С. 20–26.

107

Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Международное и внутреннее право: динамика соотношения. С. 57–58.

108

См., напр.: Каланда В.А. Указ. соч. С. 15.

109

Марочкин С.Ю. Указ. соч. С. 126.

110

См. там же.

111

См., напр.: О применении норм международного права правоохранительными органами Российской Федерации // Государство и право. 1996. № 5; Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия // Государство и право. 1996. № 2–4; Батырь В.А. Имплементация норм международного гуманитарного права в законодательстве Российской Федерации. М., 2000.

112

Подробнее см.: Абдулаев М.И. Согласование внутригосударственного права с международным (теоретические аспекты) // Правоведение. 1993. № 2. С. 49–51.

113

См.: Зивс С.Л. Указ. соч. С. 225–226.

114

См.: Общая теория права. М., 1995. С. 169.

115

Общая теория государства и права. Академический курс. М., 1998. Т. 2. С. 154.

116

См.: Нерсесянц B.C. Указ. соч. С. 413.

117

Подробнее см.: Марочкин С.Ю. Указ. соч. С. 128–129.

118

Марочкин С.Ю. Указ. соч. С. 129.

119

Конституционное право Российской Федерации. С. 27.

120

Государственное (конституционное) право Российской Федерации. С. 18–19.

121

См.: там же. С. 19.

122

Колесников Е.В. Источники российского конституционного права: вопросы теории и методологии. Автореф. дисс…. докт. юрид. наук. С. 14.

123

См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 23.

124

Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав Правительств СНГ //Содружество. 1992. № 1.

125

СЗРФ. 1997. № 30. Ст. 3596.

126

СЗРФ. 1996. № 10. Ст. 830.

127

Дипломатический вестник. 1995. № 10.

128

СЗ РФ. 2000. № 7. Ст. 786.

129

Подробнее см.: Абдулаев М. И. Примат международного права над внутригосударственным: история и современность// Правоведение. 1992. № 4. С, 45–50.

130

Казанский П.Е. Введение в курс международного права. Одесса, 1901. С. 264.

131

См., напр.: Верещагин B.C., Мюлерсон Р.А. Примат международного права в мировой политике // Сов. государство и право. 1989. № 7.

132

См.: Абдулаев М.И. Примат международного права над внутригосударственным: история и современность. С. 48–50.

133

См.: Миронов Н.В. Соотношение международного договора и внутригосударственною права // Советский ежегодник международного права. М., 1963. С. 157.

134

См.: Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997. С. 42–43. '

135

См.: Блищенко И.П. Международное и внутригосударственное право. М., 1960. С. 200–224.

136

Иванов В.В. Общие вопросы теории договора. М., 2000. С. 89.

137

См.: Даниленко Г.М. Применение международного права во внутренней правовой системе России: практика Конституционного Суда. С. 124.

138

См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. М., 1981. Т. 2. С. 60.

139

Подробнее см.: Козлова Е. И. Развитие принципа социалистического народовластия в Советском государстве // XXVI съезд КПСС и актуальные проблемы государственно-правовой науки. М., 1984. С. 39–43.

140

См.: Миронов 0.0., Шафир М.А. Конституция СССР и конституционные законы // Государственно-правовые реалии Советской Конституции. Межвуз. сб. научн. трудов. Свердловск, 1987. С. 27.

141

См.: Курс советского государственного права. М., 1962. Т. 2. С. 425–427; Златопольский Д.Л. Некоторые особенности правовой природы Основ законодательства Союза ССР и союзных республик // Сов. государство и право. 1977. № 2. С. 41–42; Кириченко М.Г. Конституционное законодательство // Проблемы совершенствования советского законодательства. М., 1977. С. 96; Маслеников В.А. Трудовой коллектив и его конституционный статус. М., 1984. С. 40; Морозова Л.А. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985. С. 65–82.

142

Зивс С.Л. Указ. соч. С. 60, 69.

143

Щетинин Б. В. Указ. соч. С, 126.

144

См., напр.: Зивс Л.С. Указ. соч. С. 62.

145

См.: Страшун Б.А. Конституционное право России, его источники и структура // Журнал российского права. 1997. № 4. С. 3.

146

Там же.

147

Федеральное конституционное право России. Вступительная статья. М., 1996. С. VII.

148

Там же.

149

Например, Е.В. Колесников утверждает, что помимо Конституции РФ 1993 г. и федеральных конституционных законов в федеральную конституционную систему входят также Декларация о государственном суверенитете РСФСР 1990 г., Декларация прав

150

Подробнее по этому вопросу см.: Крестьянинов Е.В. Особенности порядка принятия федеральных конституционных законов // Сов. государство и право. 1995. № 12. С. 3–10.

151

СЗРФ. 1994. № 8. Ст. 801.

152

Ведомости РФ. 1992. № 32. Ст. 1868.

153

С3 РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 1997. № 20. Ст. 2231.

154

Ведомости РФ. 1991. № 18. Ст. 572; 1993. № 32. Ст. 1230.

155

СЗРФ. 1996. № 25. Ст. 2965.

156

Ведомости РФ. 1991. № 22. Ст. 773.

157

Ведомости РФ. 1993. № 17. Ст. 594; 1994. № 16. Ст. 1861; 1996. № 50. Ст. 5610; 1997.

№ 29. Ст. 3507; 1998. № 31. Ст. 3805, 3831; 1999. № 23. Ст. 2808.

158

СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.

159

Ведомости РФ. 1993. № 7. Ст. 247; СЗ РФ. 1996. № 32. Ст. 3838.

160

СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974.

161

СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3808.

162

СЗРФ. 1998. № 16. Ст. 1801.

163

СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

164

Ведомости РФ. 1992. № 30. Ст. 1797; СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150; 1997. № 47. Ст. 5341

165

СЗРФ. 1999. № 14. Ст. 1650.

166

СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3802.

167

СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168; 1998. № 47. Ст. 5703, 5704; 2000. № 2. Ст. 161.

168

СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.

169

СЗРФ. 1999. № 18. Ст. 2208.

170

СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330.

171

СЗРФ. 1999. № 2. Ст. 231.

172

СЗРФ. 1998. № 10. Ст. 1146.

173

Подробнее см.: Златопольский Д.Л. Верховный Совет СССР – выразитель воли Советского народа. М., 1982. С. 162–174; Он же. Некоторые особенности правовой природы Основ законодательства Союза ССР и союзных республик // Сов. государство и право. 1977. № 2. С. 41; Кириченко М.Г. О юридической природе Основ законодательства Союза ССР и союзных республик // Сов. государство и право. 1973. № 4. С. 18–26; Становление основ общесоюзного законодательства. М., 1971 и др.

174

См.: Златопольский Д.Л. Верховный Совет СССР – выразитель воли советского народа. С. 173.

175

Морозова Л.А. Конституционное регулирование в СССР. С. 71.

176

См.: Колесников Е. В. Особенности нормативных актов типа «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик» // Правоведение. 1984. № 3. С. 84.

177

См.: Лукьянова Е.А. Закон как источник советского государственного права. С, 80–81.

178

СЗРФ. 1999. № 26. Ст. 3177.

179

СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5491.

180

СЗРФ. 1998. № 31. Ст. 3802.

181

СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378.

182

СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224; 1999. № 16. Ст. 1933.

183

СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

184

СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6286.

185

Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. № 1–2.

186

Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 28.

187

Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996. С. 88.

188

САГ1Г1 РФ. 1993. № 52. Ст. 5086.

189

СЗРФ. 1999. № 26. Ст. 3183.

190

Согласно п. «б» ст. 89 Конституции РФ Президент РФ осуществляет только награждение государственными наградами. Однако согласно Положению о государственных наградах Российской Федерации от 2 марта 1994 г. (в ред. от 9 января 1999 г.) он также издает указы об учреждении государственных наград, утверждает статуты орденов и их описание (см.: СЗ РФ. 1995. № 23. Ст. 2207; 1999. № 2. Ст. 269).

191

СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 269.

192

СЗРФ. 1995. № 31. Ст. 3095.

193

СЗРФ. 1999. № 42. Ст. 5012.

194

СЗРФ. 1999. № 38. Ст. 4534.

195

СЗРФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

196

САГТП РФ. 1993. № 49. Ст. 4761; СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1418

197

САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4928.

198

САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4929.

199

См.: Лучин В.О. «Указное право» в России. М., 1996. С. 22; Он же: Указ – источник права // Юридический мир. 1998. Январь. С. 36–38; Суворов В.Н. Глава российского государства (правовой статус, положение в системе власти). М., 2000. С. 26–72.

200

Окуньков Л.А. Указ. соч. С. 102.

201

См.: Конституционный Суд Российской Федерации: постановления, определения. 1992–1996. М., 1997. С. 639.

202

Коркунов Н.М. Указ и закон. СПб., 1894. С. VI, 23–24.

203

См. там же. С. 263.

204

Там же. С. 327.

205

Там же.

206

Лазаревский Н.И, Русское государственное право. 3-е изд. СПб., 1913. Т. 1. С. 338

207

Иной точки зрения придерживался Н.М. Коркунов. См.: Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 270–288.

208

Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 343–345.

209

Советское государственное право. М., 1938. С. 320.

210

Петров Г.И. Юридическая природа советского закона // Уч. записки Ленинградского юрид. ин-та. Вып. IV. Л., 1947. С. 100–102.

211

Петров Г.И. Указ. соч. С. 99.

212

Носов Е.И. Юридическая природа указа в Советском государстве // Уч. записки Ленинградского юрид. ин-та. Вып. IV. Л., 1947. С. 105–109.

213

См.: Кузнецов И.Н. К вопросу о юридической природе Указа Президиума Верховного Совета СССР и его соотношении с законом // Вопросы советского государственного права. М., 1959. С. 227–274.

214

См.: Калинычев Ф.И. Советское законодательство в период строительства коммунизма. М., 1966. С. 24–25.

215

См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 100.

216

См.: Лукьянова Е.А. Закон как источник советского государственного права. С. 39.

217

См., напр.: Лучин В.О. «Указное право» в России; Колесников Е.В. Указ Президента

218

1994. 20 янв.; Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ. М., 2000.

219

САПП РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.

220

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О действенности государственной власти в России». М., 1995. С. 99.

221

Послание Президента Российской Федерации, М., 1996. С. 86.

222

Лучин В.О., Мазуров А.В. Указ. соч. С. 193.

223

СЗРФ. 1997. № 14. Ст. 1617.

224

СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4763.

225

См., напр.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указ. соч. С. 19.

226

Мицкевич А.В. Указ. соч. С. 11.

227

См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указ. соч. С. 19–20.

228

Кочеров Э.Г. Послания Президента как атрибут государственной власти // Независимая газета. 1997. 13 янв. См. также: Краснов М.А. Закон силен, когда сильна власть // Российская газета. 1997. 18 марта.

229

Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. С. 117.

230

СЗРФ. 1996. № 22. Ст. 2663.

231

См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указ. соч. С. 16.

232

СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4660.

233

СЗРФ. 1998. № 7. Ст. 829.

234

См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указ. соч. С. 16.

235

См. там же. С. 34.

236

См. там же. С. 36.

237

См., напр.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 21; Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. С. 66–79; Конституционное право Российской Федерации. С. 26; Государственное (конституционное) право Российской Федерации. С. 17–18.

238

Выстропова А.В. Акты Федерального Собрания Российской Федерации. Автореф. дисс…. канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 19. Надо сказать, что точка зрения о ненормативности такого рода актов не нова. Она высказывалась некоторыми авторами и в советский период. См., напр.: Мицкевич А.В. Указ. соч. С. 85.

239

Выстропова А.В. Указ. соч. С. 19–20.

240

Такой особый порядок установлен, например, в отношении федерального конституционного закона, где для принятия постановления требуется 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации (ст. 108).

241

СЗРФ. 2001. № 10. Ст. 910.

242

См.: Курс советского государственного права. С. 35.

243

Подробнее см.: Мицкевич А.В. Указ. соч. С. 84–85; Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. С. 77.

244

См.: СЗРФ. 1998. № 7. Ст. 801; № 16. Ст. 1828; № 26. Ст. 3058; № 30. Ст. 3699; № 44. Ст. 5441; № 52. Ст. 6348; 1999. № 17. Ст. 2117; № 39. Ст. 4588; № 43. Ст. 5176; № 49. Ст. 5965; № 50. Ст. 6099; 2000. № 4. Ст. 365.

245

См.: СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 655; № 8. Ст. 718; № 16. Ст. 1774; № 27. Ст. 3204; 1997. № I. Ст. 45; № 5. Ст. 629; 1998. № 1. Ст. 8; № 12. Ст. 1389; № 29. Ст. 3475; 1999. № 6. Ст. 762; № 24. Ст. 2921; № 47. Ст. 5630.

246

См.: ЛвакьянС.Л. Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980. С. 118–119; Воеводин Л.Д., Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных социалистических стран. М., 1984. С. 32–33; Гуреев П.П., Лазарев Л.В. Регламент Верховного Совета СССР. М., 1981. С. 17–18; Ковачев Д.А. О соотношении Конституции и Регламента высшего представительного учреждения в социалистическом государстве // Уч. записки ВНИИСЗ. Вып. 6. М., 1966. С. 37–38; Советы депутатов трудящихся и развитие социалистической демократии. М., 1976. С. 235–236; Лукьянова Е.А. Закон как источник советского государственного права. С. 96—103; Михайлова Н.А. Регулирование процедуры деятельности верховных представительных учреждений социалистических стран // Сов. государство и право. 1973. № 7. С. 35–41.

247

См.: Курс советского государственного права. С. 35–38; Конституционное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1995. С. 26; Стрекозов В. Г., Казанчев Ю.Д. Указ. соч. С. 17–18; Советское государственное право. М., 1985. С. 24–26.

248

См.: Ковачев Д.А. Указ. соч. С. 20–21.

249

См., напр.: Лучин В.О. Источники советского государственного права. С. 21

250

См.: Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 6. М., 1966. С. 178.

251

См.: Ковачев ДА. Указ. соч. С. 6; Студеникина М.С. Соотношение Конституции и Регламента высшего представительного учреждения в социалистическом государстве // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 6. С. 13.

252

См.: Златопольский Д. Высший представительный орган народа // Известия. 1966. 28 мая; Махненко А.Х. Верховные органы народного представительства социалистических стран. М., 1972. С. 23.

253

См.: Ученые записки ВНИИСЗ. М., 1966. Вып. 6. С. 174.

254

См.: Гуреев П.П., Лазарев Л.В. Указ. соч. С. 27.

255

См.: Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 63.

256

См., напр.: Лучин В.О. Источники советского государственного права. С. 37.

257

См.: Ковачев Д.А. Парламентская процедура: понятие, виды, регламентация // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. 1994. № 4. С. 195.

258

Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. С. 70, 73.

259

Там же.

260

СЗРФ. 1997. № 17. Ст. 2009.

261

СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3444.

262

См.: СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2939; 1997. № 8. Ст. 952.

263

См.: СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2385.

264

См.: СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4552.

265

СЗРФ. 1997. № 13. Ст. 1543.

266

СЗРФ. 1999. № 10. Ст. 1247.

267

См.: СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3176; 1999. № 14. Ст. 1730; № 44. Ст. 5319; 2000. № 41. Ст. 4091.

268

СЗРФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

269

См., напр, постановление Правительства РФ от 30 апреля 1998 г. «Об утверждении Положения о Министерстве промышленности, науки и технологий Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 298.

270

СЗ РФ. 1997. № 35. Ст. 4084.

271

СЗ РФ. 1995. № 36. Ст. 3549.

272

СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2276; № 32. Ст. 3310.

273

СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 225.

274

См.: Мицкевич Л.В. Указ. соч. С. 122; Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М., 1968. С. 142–143; Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. С. 125.

275

См.: Конституция. Закон. Подзаконный акт. С. 90.

276

См.: Основин B.C. Указ. соч. С. 86.

277

Там же. С. 87.

278

Правда, по этому вопросу в литературе продолжает бытовать и другая точка зрения.

279

См.: Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Указ. соч. С. 18.

280

Вестник ЦИК РФ. 1998. № 6. С. 25.

281

Бюллетень ЦИК РФ. 1995. № 2. С. 20.

282

Вестник ЦИК РФ. 1996. № 21 (42). С. 45–47.

283

См.: Бюллетень ЦИК РФ. 1995. № 3. С. 18.

284

См.: Вестник ЦИК РФ. 1998. № 1. С. 27.

285

Вестник ЦИК РФ. 1998. № 12. С. 4.

286

Ведомости ЦИК РФ. 1997. № 3 (45). С. 19–25.

287

Бюллетень ЦИК РФ. 1995. № 5. С. 31.

288

Вестник ЦИК РФ. 1996. № 11. С. 60.

289

См.: Вестник ЦИК РФ. 1996. № 11. С. 64.

290

Вестник ЦИК РФ. 1998. № 1. С. 55.

291

См. там же. С. 56.

292

Вестник ЦИК РФ. L997. № 6. С. 7–24; 1998. № 11. С. 35–37.

293

Вестник ЦИК РФ. 1996. № 8. С. 12.

294

Там же. С. 21.

295

Вестник ЦИК РФ. 1996. № 2. С. 31.

296

См.: Вестник ЦИК РФ. 1996. № 13. С. 59.

297

См.: Вестник ЦИК РФ. 1996. № 12. С. 27.

298

См.: Вестник ЦИК РФ. 1996. № 9. С. 25.

299

Там же.

300

См.: Вестник ЦИК РФ. 1996. № 2. С. 72.

301

См.: Вестник ЦИК РФ. 1996. № 7. С. 46; № 8. С. 33.

302

См.: Вестник ЦИК РФ. 1996. № 9. С. 39.

303

Вестник ЦИК РФ. 1996. № 12. С. 77.

304

Вестник ЦИК РФ. 1996. № 13. С. 22.

305

См. там же. С. 33.

306

Вестник ЦИК РФ. 1995. № 11. С. 46.

307

Вестник ЦИК РФ. 1996. № 11. С. 23; № 17. С. 7.

308

Вестник ЦИК РФ. 1996. № 15. С. 31; № 17. С. 7.

309

Вестник ЦИК РФ. 1995. № 2. С. 9.

310

Вестник ЦИК РФ. 1995. № 12. С. 31; 1996. № 12. С. 112.

311

Вестник ЦИК РФ. 1995. № 2. С. 50.

312

Вестник ЦИК РФ. 1996. № 17. С. 13.

313

Вестник ЦИК РФ. 1995. № 2. С. 66; 1997. № 11. С. 30–31

314

Вестник ЦИК РФ. 1995. № 4. С. 18.

315

Вестник ЦИК РФ. 1995. № 6. С. 13; № 12. С. 67.

316

См. там же. С. 125.

317

См.: Вестник ЦИК РФ. 1996. № 12. С. 36.

318

См.: Вестник ЦИК РФ. 1995. № 13. С. 59.

319

См. там же. С. 15; Вестник ЦИК РФ. 1995. № 17. С. 26.

320

Вестник ЦИК РФ. 1998. № 12. С. 19.

321

См.: Вестник ЦИК РФ. 1996. № 2. С. 41; № 12. С. 86.

322

См.: Вестник ЦИК РФ. 1997. № 7. С. 11–12.

323

Ведомости РФ. 1993. № 29. Ст. 1113.

324

Ведомости РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1741

325

СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609.

326

См.: Ведомости РСФСР. 1990. № 2. С. 22.

327

См.: Ведомости РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1742.

328

См.: Ведомости РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.

329

См.: Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. С. 78.

330

Ведомости СССР. 1981. № 26. Ст. 836; СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 1996. № 34. Ст. 4029.

331

Ведомости СССР. 1988. № 31. Ст. 504.

332

Ведомости СССР. 1990. № 51. Ст. 1107.

333

Ведомости СССР. 1991. № 27. Ст. 784.

334

См., напр.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. М., 1999. С. 19–20.

335

См., напр.: Новицкий И.Б. Источники советского гражданского права. М., 1959. С. 126–129; Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные институты и понятия. М., 1973. С. 588.

336

Вилънянский С.И. Значение судебной практики в гражданском праве. Уч. труды ВИЮН. Вып. IX. М., 1947. С. 244, 245.

337

Теория государства и права. М., 1997. С. 332.

338

Общая теория государства и права. Академический курс. Т. 1. С. 153,

339

См.: Судебная практика в советской правовой системе. М., 1975. С. 16, 58–61,63—66.

340

См.: Общая теория государства и права. Академический курс. Т. 1. С. 154.

341

Иванов В. В. Указ. соч. С. 15.

342

См.: Конституционное право России. Сборник конституционно-правовых актов. М., 1998. Т. 2. С. 505–529.

343

См., напр.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. С. 46–65.

344

Кечекьян С.Ф. Указ. соч. С. 25.

345

Александров Н.Г. К вопросу о роли договора о правовом регулировании общественных отношений. Уч. записки ВИЮН. Вып. VI. М., 1946. С. 61.

346

Разумович Н.Н. Источники и форма права // Сов. государство и право. 1988. № 3, С. 26.

347

Вопросы теории советского конституционного права. С. 77–78.

348

Курс советского государственного права. С. 39.

349

Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Договор как регулятор общественных отношений // Правоведение. 1990. № 5. С. 27–35.

350

Общая теория права. С. 169.

351

Теория государства и права. Курс лекций. С. 333.

352

См.: Общая теория государства и права. Академический курс. Т. 2. С. 151–152.

353

Нерсесянц B.C. Указ. соч. С. 413; Подробнее о нормативных договорах см.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995; Иванов В.В. Указ. соч. С. 60—100.

354

Конституционное право Российской Федерации. С. 27.

355

См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 25.

356

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 21–22.

357

См.: Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. С. 163–179; Он же. Договор как источник конституционного права России // Реализация конституции России. Саратов, 1994. С. 88–99.

358

Подробнее см.: Иванов В. В. Указ. соч.

359

Вместе с тем следует согласиться с В.П. Мозолиным в том, что обобщенного легального понятия договора, годного для всех отраслей права, не существует (см.: Мозолин В.П., Фарнсверт Е.А. Договорное право США и СССР. М., 1988. С. 195).

360

В правовой литературе называются различные признаки договорных актов. Так, Ю.А. Tихомиров к числу общих признаков договоров относит согласие, свободу волеизъявления, равенство волеизъявления, взаимную ответственность субъектов, эквивалентный, чаще всего возмездный характер и законодательное обеспечение договоров, придающее им юридическую силу (см.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. С. 182). В.В. Иванов выделяет следующие, по его мнению, универсальные признаки договорных актов: а) обособленность волеизъявлений субъектов; б) согласованность волеизъявлений субъектов; в) автономность волеизъявления субъектов; г) формальное равенство субъектов; д) предполагаемое обязательное исполнение субъектами условий договора (см.: Иванов В.В. Указ. соч. С. 33).

361

Лексин И.В. Договорное регулирование федеративных отношений в России. М., 1998. С. 30.

362

См. там же. С. 33.

363

В п. 3 ст. 1 Федеративного договора указывалось: «Республикам в составе Российской Федерации гарантируется представительство в федеральных органах государственной власти Российской Федерации».

364

В этом подпункте перечислялись другие полномочия, отнесенные Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и краев, областей Российской Федерации, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

365

Е.В. Колесников полагает, что рассмотрение Федеративного договора в качестве составной части Конституции РФ юридически было не совсем корректно, «ибо уравнивало Основной закон 1978 г., с последующими изменениями и дополнениями, и одно из его производных – Договор 1992 г.» (см.: Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. С. 167). Однако с этим согласиться нельзя, поскольку вопрос о содержании Конституции решается только теми, кто ее принимает.

366

Цит. по: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. Кн. 3. М., 1993. С. 21.

367

Подробнее см.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 53–75.

368

См.: Страшун Б.А. Указ. соч. С. 5.

369

B.H. Лысенко, руководствуясь теми же соображениями, предлагает выделить четыре группы таких договоров. См., напр.: Лысенко В.Н. Разделение власти и опыт Российской Федерации // Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 171–183. Подробный анализ этих договоров см.: Ермаков В.Г. Федерация как форма государственного устройства России. М., 1999. С. 83—105.

370

См.: Лысенко В.Н. Указ. соч. С. 173.

371

Московские новости. 1994. 10 июня.

372

Маликов М.К. Проблемы реализации суверенитета Республики Башкортостан. Стерлитамак, 1999. Т. 3. С. 365–368.

373

Тихомиров Ю.А. Соотношение законодательного и договорного регулирования взаимоотношений государственных органов Российской Федерации и ее субъектов // Государство и право. 1996. № 1. С. 12.

374

См.: Болтенкова Л. Асимметричность Федерации // Регионология. 1977. № 1

375

Шахрай С.М. Роль договорных процессов в укреплении и развитии российского федерализма//Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 158.

376

См.: Ким А.И. Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения, полномочий между РФ и ее субъектами: теоретико-правовые и организационные аспекты. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. М., 1996. С. 18.

377

Федеральное конституционное право России. М., 1996. С. VIII–IX.

378

Там же. С. IX.

379

Марченко Г. Региональные проблемы становления новой российской государственности. М., 1996. С. 5–6.

380

См.: Иванов В.В. Российский федерализм и внутридоговорная политика. Красноярск, 1997. С. 12.

381

Умнова И.Л. Проблемы обеспечения суверенитета Российской Федерации в условиях развития договорного процесса. Материалы научно-практической конференции. Договорные формы развития федеративных отношений в России. М., 1996.

382

Там же.

383

Умнова И.Л. Конституционные основы современного российского федерализма. С 170–171.

384

Лысенко В. Н. Прочна ли договорная основа федеративных отношений? // Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997. С. 750.

385

Бирюков С.В. Региональная политическая власть и механизм ее осуществления. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Кемерово, 1977. С. 15–16.

386

Независимая газета. 2001. 10 июля.

387

Порядок во власти – порядок в стране. Послание Президента Российской Феде рации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 1997.

388

Подробнее см.: Зиновьев А.В. Федеративное устройство России: Проблемы и перспективы // Правоведение. 1997. № 3. С. 5–6.

389

Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997. С. 748.

390

Там же. С. 3.

391

См.: Страшун Б.А. Указ. соч. С. 5; Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в Российской Федерации. М., 1995. С. 23.

392

Кряжков В.А. Договор как форма перераспределения полномочий в системе государственной власти // Материалы научно-практической конференции «Договорные формы развития федеративных отношений в России». М., 1996. С. 9.

393

См.: Авакьян С.А. Теория конституции. М., 1994. С. 201–202; Крылов Б.С. Проблемы разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 52.

394

СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176. До принятия этого закона вопросы содержания и порядок заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации регулировались Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. (см.: СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1058).

395

Следует сказать, что определенную роль в решении этих вопросов играют региональные законы. См., напр.: Закон Свердловской области от 30 июня 1998 г. «О международных и межрегиональных договорах (соглашениях) Свердловской области» // Областная газета. 1998. № 124; Закон г. Санкт-Петербурга от 17 июля 1997 г. «О порядке заключения договоров Санкт-Петербурга» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1997. № 9.

396

См.: Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем? // Государство и право. 1999. № 4. С. 10–11.

397

См. напр., Договор о прекращении действия Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ивановской области от 26 февраля 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 10. Ст. 2927.

398

Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). М., 2001. С. 197.

399

Подробнее см.: Гошуляк В.В. Конституционное и уставное законодательство субъектов Российской Федерации. М., 1999.

400

Подробнее см.: Конституционное законодательство России. М., 1999.

401

См.: Проблемы укрепления конституционной законности в республиках Российской Федерации // Государство и право. 1998. № 12. С. 95–97.

402

Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. С. 35.

403

См.: Чобан А.А. Государственный суверенитет. Теоретико-правовые аспекты: Автореф. дисс…. канд. юрид. наук. М., 1993. С. 13–14. Аналогичные точки зрения высказаны в работах: Крылов Б.С., Ильинский И. П., Михалева Н.А. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. С. 17; Филиппов Н.К. Правовой статус республик – субъектов Российской Федерации. Автореф. дисс…. канд. юрид. наук. М., 1992. С. 5.

404

Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1892. Т. 1. С. 78.

405

Конституции республик в составе Российской Федерации (сборник документов). М., 1995. С. 9.

406

Там же. С. 8.

407

Подробнее см.: Никитина Е.Е. Устав области (края) как источник конституционного права // Журнал российского права. 1977. № 11; Она же. Устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как источник конституционного права: Автореф. дисс…. канд. юрид. наук. М., 1998.

408

Подробнее см.: Лысенко В.Н. Устав области, края, города федерального значения, автономного образования: каким ему быть? // Государство и право. 1995. № 10. С. 62–67.

409

Подробнее см.: Гошуляк В. В. Указ. соч.

410

См. по этим вопросам: Координация правотворчества в Российской Федерации. М., 1996; Концепции развития российского законодательства. М., 1998; Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании. М., 1999; Конституционное законодательство России. М., 1999; Гошуляк В.В. Указ. соч.; Он же. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2000; Нормотворчество субъектов Российской Федерации. М., 1998; Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж, 1996; Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000.

411

Например, в Башкортостане в 1999 г. действовали 15 кодексов и более 280 законов. См.: Маликов М.К. Указ. соч. С. 53.

412

Подробнее см.: Боброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российской Федерации // Государство и право. 1995. № 11. С. 43–48.

413

Тихомиров Ю.А., Юртаева Е.А. Кодекс в системе законодательных и иных правовых актов // Журнал российского права. 1997. № 4. С. 10.

414

См.: Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. М., 1998. С. 92.

415

См.: Тихомиров Ю.Л., Зражевская Т.Д. Правотворчество области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 1. С. 15; Региональное законодательство: от количества к качеству // Государство и право. 1999. № 10. С. 115–119; Козулин Л. И. О некоторых аспектах качества регионального законодательства // Государство и право. 2000. № 6. С. 78–84.

416

Подробнее см.: Филиппов Н.К. Республики в составе Российской Федерации. Чебоксары, 1997. С. 57–61.

417

См.: Чернобель Г. Т. Противоречия и пробелы в конституциях и уставах субъектов Федерации необходимо преодолеть//Журнал российского права. 1997. № 4. С. 61.

418

правительство как самостоятельный орган исполнительной власти, обладающий особыми чертами, близкими конституционному регулированию статуса Правительства РФ;

419

правительство как элемент администрации субъекта Федерации, обладающее лишь некоторыми чертами, характерными для традиционного понимания института правительства в рамках современного российского государства;

420

См., напр., п. 9 ст. 15 и п. 4 ст. 20 Избирательного кодекса Свердловской области.

421

Подробнее си:. Добрынин Н.М. Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа. Тюмень, 1997; Он же. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами // Государство и право. 1998. № 7. С. 46–50.

422

Подробнее см.: Кряжков В.А. Договорные формы и принципы федеративных отношений в России. Материалы конференции в Институте законодательства и сравнительного правоведения // Журнал российского права. 1998. № 3. С. 157; Иванов В.В. Договор в избирательном праве «сложносоставных» субъектов Федерации // Правоведение. 2000. № 1.С. 50–52.

423

См.: СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.

424

См.: Российская газета. 1994. 5 февр.

425

См.: Лексин И.В. Указ. соч. С. 31.

426

Частичное изготовление избирательных бюллетеней для голосования на территории Ямало-Ненецкого автономного округа, а также их доставка возложены на избирательную комиссию Тюменской области.

427

Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1997. № 9.

428

Областная газета. 1998. № 124.

429

См., напр.: Федерация власти и власть Федерации. М., 1997. С. 878.

430

Бирюков П.Н. О международной договорной правоспособности субъектов РФ // Правоведение. 1998. № 2. С. 35–38. Подробнее об этом см.: Пустогаров В. В. О концепции развития международных связей субъектов Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 2. С. 45–50; Кучер А.Н. Внешнеэкономическая деятельность РФ и субъектов РФ: проблема разграничения полномочий // Государство и право. 1998. № 11. С. 8–86.

431

СЗРФ. 1999. № 2. Ст. 231.

432

См.: Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996. С. 215

433

См.: Воеводин Л.Д., Златопольский Д.Л., Куприц Н.Я. Государственное право стран народной демократии. М., 1960. С. 38–39.

434

В советской литературе было высказано мнение о том, что «принцип законности означает безусловное и точное соблюдение всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами советских законов и других актов высших органов власти и управления» (выделено мной. – O.K.). См.: Социалистическая законность в советском государственном управлении. М., 1948. С. 19.

435

Конституционное право социалистических стран. С. 93–95.

436

Конституционное право социалистических стран. С. 95–96.

437

Уманскии Я.Н. Советское государственное право. М., 1959. С. 16.

438

См.: Основин B.C. Указ. соч. С. 90–91.

439

Там же. С. 91.

440

См. там же. С. 91–92.

441

Там же. С. 92.

442

Лепешкин А.И., Махненко А.Х., Щетинин Б.В. Указ. соч. С. 31

443

По нашему мнению, нельзя согласиться с Е.В. Колесниковым, который утверждает, что отдельные исследователи без достаточных оснований отрицают принадлежность актов местного самоуправления к источникам конституционного права. При этом он ссылается на статью А.И. Лепешкина, А.Х. Махненко и Б.В. Щетинина «О понятии, предмете и источниках государственного права», в которой речь об актах местного самоуправления не идет, да и не может идти, поскольку она написана в 1965 г., а также на книгу «Конституционное право Российской Федерации» (под ред. М.И. Кукушкина и В.Ф. Перевалова), в которой акты органов местного самоуправления отнесены к источникам конституционного права (см.: Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. С. 151).

444

Подробнее см.: Масловская Т.С. Нормотворчество органов местного самоуправления Российской Федерации. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Омск, 1998; Лопатина С.Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. № 2. С. 41–51.

445

См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2. Т. 39. Отд. I № 40457. С. 2.

446

Подробнее см.: Пъишн В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. № 9. С. 13–20.

447

См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 1997. С. 240.

448

Подробнее см.: Бондарь Н.С., Чернышев МЛ Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. Ростов-н/Д, 1966. С. 56.

449

См.: Закон Омской области от 22 апреля 1996 г. «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Омской области» // Омский вестник. 1996. 10 мая.

450

См.: Закон Алтайского края от 1 декабря 1995 г. «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Алтайском крае» // Сб. законодательства Алтайского края. 1995. № 17; Закон Иркутской области от 18 мая 1996 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований (уставов местного самоуправления) в Иркутской области» // Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 1996. № 20; Закон Новосибирской области от 11 декабря 1996 г. «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Новосибирской области» // Советская Сибирь. 1996. 26 дек.; Закон Приморского края от 4 ноября 1995 г. «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Приморском крае» // Сб. законов Приморского края. Владивосток, 1996. С. 200–203.

451

См.: Закон Самарской области от 6 марта 1996 г. «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Самарской области» // Информационный бюллетень Самарской губернской Думы. 1996. № 8.

452

См., напр.: Размайцев Д Ф. О значении обычаев в международной торговле // Международные торговые обычаи. М., 1958.

453

См.: Зыкин И.С. Обычай в советской правовой доктрине // Сов. государство и право. 1982. № 3. С. 128. Следует заметить, что, например, С.И. Вильнянский, наоборот, относил к числу признаков обычая именно его неопределенность. См.: Вильнянский С. И. Обычай и правила социалистического общежития // Уч. записки Харьковского юрид. ин-та. Вып. 5. Харьков, 1954.

454

Муромцев Г.И. О некоторых особенностях традиционного права в развивающихся странах Азии и Африки // Сов. государство и право. 1989. № 6. С. 100.

455

Подробнее см.: Горин А. Г. Обычное право России в начале XX в.: правительственная политика // Правоведение. 1989. № 1. С. 43–49; Лаптева Л.Е. Исследования обычного права народов Российской империи в XIX в. // Государство и право. 1997. № 8. С. 101–109.

456

См.: Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. С. ISO-181.

457

Подробнее см.: Кулажников М.Н. Советское право, традиции и обычаи // Сов. государство и право. 1972. № 5. С. 114–117.

458

Подробнее см.: Апенченко Ю. Обычай и закон. Как они уживаются // Юридический вестник. 1996. № 10; Туманов В.А. Вступительная статья // Карбонье Ж. Юридическая социология. М., 1986. С. 17.

459

Магазинер Я.М. Указ. соч. С. 71.

460

См.: Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое государство. С. 341.

461

См.: Новицкий И.Б. Источники советского гражданского права. М., 1959. С. 67.

462

См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 79.

463

Зыкин И.С. Указ. соч. М. 130.

464

См.: Вильнянский С.И. Обычай и правила социалистического общежития. Харьков, 1956, С. 3.

465

Голунский С.Л. Обычай и право // Сов. государство и право. 1939. № 3. С. 48.

466

Голунский С.А. Обычай и право. С. 49.

467

Там же. С. 51.

468

Подробнее см.: Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные институты и понятия. С. 586–597; Свечникова А.Г. Понятие обычая в современной науке // Государство и право. 1998. № 9. С. 98—102.

469

Основные задачи науки советского социалистического права. Материалы 1-го совещания научных работников права 16–19 июля 1938 г. М., 1938. С. 37.

470

Подробнее см.: Общая теория советского права / Под ред. С.Н. Братуся, И.С. Самощенко. М., 1966. С. 163–164; Теория государства и права/ Отв. ред. Н.Г. Александров. М., 1974. С. 479–481.

471

См.: Стучка П.И. Обычное право. Энциклопедия государства и права. М., 1927. Т. 3. С. 101.

472

См.: Шебанов А.Ф. О понятиях источника права и формы права. С. 46, 48, 63.

473

Зивс Л,С, Указ. соч. С. 153.

474

Зивс Л.С. Указ. соч. С. 158–161.

475

Там же. С. 161.

476

См.: Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право. С. 340—341

477

См. там же. С. 341.

478

См.: Минасян Н.М. Социалистические обычаи в системе источников советского права («Советское право, традиции, обычаи и их роль в формировании нового человека»). Нальчик, 1972. С, 17.

479

См.: Токарев Б.Я. Советское право и обычаи в их связи и развитии. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 1970. С. 15.

480

См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1. С. 79.

481

Зыкин И.С. Указ. соч. С. 127.

482

См. там же.

483

Разумович Н.Н. Источники и форма права // Сов. государство и право. 1988. № 3. С. 24–25.

484

Общая теория государства и права. Академический курс. Т. 2. С. 152–153. См. также: Нерсесянц B.C. Указ. соч. С. 414–415.

485

См.: Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. С. 63–69; Основин B.C. Нормы советского государственного права. С. 57–92; Уманский Я.Н. Советское государственное право. С. 31–41; Советское государственное право. С. 31–34; Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Указ. соч. С. 13–19; Конституционное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1995. С. 25–29 и др.

486

Подробнее см.: Кулажников М.Н. Указ. соч. С. 114–117; Авакьян С.А. Государственно-правовые нормы и обычаи: соотношение в регулировании деятельности Советов// Сов. государство и право. 1978. № 8. С. 12–20.

487

См.: Ведомости РФ. 1998. № 23. Ст. 1407.

488

См.: Лучин В.О. Источники советского государственного права. С. 35; Баглай М.В. Указ. соч. С. 29.

489

См.: Лучин В.О. Источники советского государственного права. С. 35.

490

См.: Коток В.Ф. О предмете и источниках конституционного права социалистических стран. С. 97—105; Фарбер П.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного права. Саратов, 1967. С. 78; Авакьян С.А. Государственно-правовые нормы и обычаи: соотношение в регулировании деятельности Советов; Колесников Е.В. Обычай как источник советского государственного права // Правоведение. 1989. № 4. С. 19–25; Он же. Источники российского конституционного права. С. 179–191; Белкин А.А. Обычаи и обыкновения в государственном праве // Правоведение. 1998. № 1. С. 34–39 и др.

491

Коток В.Ф. О предмете и источниках конституционного права социалистических стран. С. 97.

492

Коток В.Ф. О предмете и источниках конституционного права социалистических стран. С. 98–99.

493

Коток В.Ф. О предмете и источниках конституционного права социалистических стран. С. 102–103.

494

Там же. С. 105.

495

Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. С. 181.

496

См., напр.: Коток В.Ф. О предмете и источниках конституционного права социалистических стран. С. 97—105.

497

Авдеев ЮЛ, Струнников В.Н. Правила социалистического общества и участие общественности в их охране. М., 1961. С. 15–16, 22.

498

Белкин А.А. Обычаи и обыкновения в государственном праве. С. 37.

499

См. там же. С. 38.

500

Там же.

501

А.А. Белкин считает это очень важным моментом, являющимся исходной точкой разграничения обычая и обыкновения. «Обычай должен быть разумен. Но обычай вполне способен ограничивать чьи-то интересы. Другое дело – обыкновение. Ему свойственна, по-видимому, как бы «бесконфликтная» рациональность». См.: Белкин А.А. Обычай и обыкновение в государственном праве. С. 38–39.

502

См. там же. С. 38–39.

503

Там же. С. 39.

504

См. там же.

505

Белкин А.А. Обычаи и обыкновения в государственном праве. С. 39.

506

Вопросы теории советского конституционного права. С. 71–72.

507

См.: Лучин В.О. Указ. соч. С. 4.

508

См.: СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4408.

509

См.: Ведомости РФ. 1993. № 33. Ст. 1311.

510

См.: Ведомости РФ. 1992. № 46. Ст. 2615. СЗ РФ. 1993. № 26. Ст. 3172.

511

См.: Ведомости РФ. 1993. № 33. Ст. 1318. СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1143, 1999 № 51. Ст. 6289.

512

См.: Ведомости РФ. 1993. № 10. Ст. 357.

513

СЗ РФ. 2001. № 16. Ст. 1550.

514

СЗ РФ. 2001. № 11. Ст. 1003.

515

СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 170.

516

СЗ РФ. 2000. № 6. Ст. 774.

517

Основин В.С. Указ. соч. С. 86.

518

СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663, 1997 № 20. Ст. 2242, 1998 № 33. Ст. 3967.

519

См.: Вестник ЦИК РФ. 1995. № 6. С. 78.

520

Ведомости РФ. 1993. № 29. Ст. 684.

521

Баглай М.В. Указ. соч. С. 27–28.

522

Нерсесянц В.С. Указ. соч. С. 500.

523

Лексин И.В. Указ. соч. С. 117.

524

Лексин И.В. Указ. соч. С. 27.

525

Подробнее см.: Лексин И.В. Указ. соч. С. 95 – 102.

526

СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

527

Лексин И.В. Указ. соч. С. 104.

528

Магазинер Я.М. Указ. соч. С. 78.

529

Ведомости РФ. 1992. № 13. Ст. 663.

530

Подробнее по этим вопросам см.: Иванов В.В. Договор об избирательном праве «сложносоставленных» субъектов Российской Федерации. С. 52–59.

531

СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

532

См.: Зыкин И.С. Указ. соч. С. 129.

Table of Contents

Источники конституционного права

Информация о книге

ПРЕДИСЛОВИЕ

Глава I ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ИСТОЧНИКОВ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

§ 1. Понятие источников конституционного права

§ 2. Система источников конституционного права

Глава II ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

§ 1. Конституция Российской Федерации – основной источник конституционного права России

§ 2. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации

§ 3. Федеральные законы

§ 4. Акты Президента Российской Федерации

§ 5. Акты палат Федерального Собрания Российской Федерации

§ 6. Акты Правительства Российской Федерации

§ 7. Акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

§ 8. Другие источники конституционного права

Глава III ФЕДЕРАЛЬНО-РЕГИОНАЛЬНЫЕ ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

§ 1. Конституционно-правовые договоры

§ 2. Конституционно-правовые соглашения

Глава IV РЕГИОНАЛЬНЫЕ ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

§ 1. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации

§ 2. Акты органов законодательной власти субъектов Российской Федерации и их палат

§ 3. Акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

§ 4. Акты избирательных комиссий субъектов Российской Федерации

§ 5. Конституционно-правовые договоры и соглашения

Глава V РЕГИОНАЛЬНО-МЕСТНЫЕ ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

Глава VI МЕСТНЫЕ ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

§ 1. Уставы муниципальных образований

§ 2. Акты выборных органов местного самоуправления

§ 3. Акты должностных лиц местного самоуправления

§ 4. Договоры и соглашения

Глава VII ОБЫЧАИ КАК ИСТОЧНИК КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

Примечания

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

23

24

25

26

27

28

29

30

31

32

33

34

35

36

37

38

39

40

41

42

43

44

45

46

47

48

49

50

51

52

53

54

55

56

57

58

59

60

61

62

63

64

65

66

67

68

69

70

71

72

73

74

75

76

77

78

79

80

81

82

83

84

85

86

87

88

89

90

91

92

93

94

95

96

97

98

99

100

101

102

103

104

105

106

107

108

109

110

111

112

113

114

115

116

117

118

119

120

121

122

123

124

125

126

127

128

129

130

131

132

133

134

135

136

137

138

139

140

141

142

143

144

145

146

147

148

149

150

151

152

153

154

155

156

157

158

159

160

161

162

163

164

165

166

167

168

169

170

171

172

173

174

175

176

177

178

179

180

181

182

183

184

185

186

187

188

189

190

191

192

193

194

195

196

197

198

199

200

201

202

203

204

205

206

207

208

209

210

211

212

213

214

215

216

217

218

219

220

221

222

223

224

225

226

227

228

229

230

231

232

233

234

235

236

237

238

239

240

241

242

243

244

245

246

247

248

249

250

251

252

253

254

255

256

257

258

259

260

261

262

263

264

265

266

267

268

269

270

271

272

273

274

275

276

277

278

279

280

281

282

283

284

285

286

287

288

289

290

291

292

293

294

295

296

297

298

299

300

301

302

303

304

305

306

307

308

309

310

311

312

313

314

315

316

317

318

319

320

321

322

323

324

325

326

327

328

329

330

331

332

333

334

335

336

337

338

339

340

341

342

343

344

345

346

347

348

349

350

351

352

353

354

355

356

357

358

359

360

361

362

363

364

365

366

367

368

369

370

371

372

373

374

375

376

377

378

379

380

381

382

383

384

385

386

387

388

389

390

391

392

393

394

395

396

397

398

399

400

401

402

403

404

405

406

407

408

409

410

411

412

413

414

415

416

417

418

419

420

421

422

423

424

425

426

427

428

429

430

431

432

433

434

435

436

437

438

439

440

441

442

443

444

445

446

447

448

449

450

451

452

453

454

455

456

457

458

459

460

461

462

463

464

465

466

467

468

469

470

471

472

473

474

475

476

477

478

479

480

481

482

483

484

485

486

487

488

489

490

491

492

493

494

495

496

497

498

499

500

501

502

503

504

505

506

507

508

509

510

511

512

513

514

515

516

517

518

519

520

521

522

523

524

525

526

527

528

529

530

531

532